Decision ID: 38c1a50f-c540-5f7c-b8db-ce15117c812f
Year: 2022
Language: de
Court: CH_BVGE
Chamber: CH_BVGE_001
Canton: CH
Region: Federation
Law Area: 
Law Sub-area: nan
Label: dismissal

Facts:
Sachverhalt:
A.
Am 21. November 2016 verfügte die Abteilung Direktzahlungen des Berner
Amts für Landwirtschaft und Natur der damaligen Volkswirtschaftsdirektion
(heute Wirtschafts-, Energie- und Umweltdirektion, nachfolgend: Vor-
instanz) eine Kürzung der Beiträge des Jahres 2016 für den Betrieb von
A._ und B._ (nachfolgend: Beschwerdeführende) aufgrund
von Mängeln, welche eine Kontrolle vom 4. November 2016 zutage geför-
dert hatte; insbesondere wurde, soweit vorliegend interessierend, festge-
stellt, dass bei vier Pferden und 16 Ponys im Liegebereich die Einstreu
gefehlt habe.
B.
Diese Verfügung fochten die Beschwerdeführenden an, was schliesslich
im Urteil des Bundesgerichts 2C_765/2020 vom 14. Januar 2021 mündete.
Das Bundesgericht wies die Beschwerde ab, soweit es darauf eintrat, und
schützte damit die Auffassung der Vorinstanzen, wonach die Kürzungen
(soweit sie noch verfahrensgegenständlich waren) zu Recht erfolgt seien.
Betreffend die umstrittene Einstreupflicht hielt das Bundesgericht nach ein-
gehender Prüfung fest, dass diese mit den gesetzlichen Vorgaben des Tier-
schutzes vereinbar ist (E. 5.5), und die Einstreupflicht auch im Einzelfall
verhältnismässig war (E. 6.5), unabhängig davon, dass die Pferde und Po-
nys konstant im Freien gehalten wurden (E. 6.3.4).
C.
Das im vorliegenden Fall gegebene Hintergrundverfahren nahm seinen An-
fang mit einer weiteren Kontrolle vom 1. Februar 2017, also noch während
der Rechtshängigkeit des eben geschilderten Verfahrens betreffend die
Rechtmässigkeit der ersten Beitragskürzung. Die Kontrolle stellte erneut
Mängel bei der Tierhaltung durch die Beschwerdeführenden fest, insbe-
sondere, dass die Liegeflächen in den Unterkünften weiterhin nicht einge-
streut waren. Gestützt auf diese Kontrolle verfügte die Erstinstanz am
20. November 2017 erneut eine Kürzung der Direktzahlungen des Bei-
tragsjahres 2017 an die Beschwerdeführenden. Die gegen diese Verfü-
gung erhobene Einsprache wies die Erstinstanz mit Entscheid vom 4. Mai
2018 ab. Den Einspracheentscheid fochten die Beschwerdeführenden mit
Eingabe vom 6. Juni 2018 bei der Vorinstanz an; diese sistierte das Be-
schwerdeverfahren mit Verfügung vom 31. Juli 2018 bis zum Vorliegen ei-
nes rechtskräftigen Entscheids im oben geschilderten ersten Verfahren.
B-4678/2021
Seite 3
Nach dessen Abschluss wurde mit Verfügung vom 1. April 2021 das Ver-
fahren wieder aufgenommen und die Beschwerdeführenden wurden er-
sucht, sich zu äussern, inwiefern sie an ihren Anträgen und am in der Be-
schwerde gestellten Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege und Verbei-
ständung festhalten wollen und gegebenenfalls aktualisierte Angaben zu
ihren finanziellen Verhältnissen zu machen sowie die gewünschte Rechts-
beiständin oder den gewünschten Rechtsbeistand zu bezeichnen.
D.
Mit Eingabe vom 31. Mai 2021 äusserten sich die Beschwerdeführenden
zur Beschwerde. Sie hielten am Antrag auf unentgeltliche Rechtspflege
fest, verzichteten aber auf einen unentgeltlichen Rechtsbeistand. Im Übri-
gen präzisierten sie ihre Anträge, worauf in den nachfolgenden Erwägun-
gen näher eingegangen wird.
E.
Mit Verfügung vom 22. September 2021 wies die Vorinstanz den Antrag auf
unentgeltliche Rechtspflege ab.
F.
Mit Eingabe vom 25. Oktober 2021 fechten die Beschwerdeführenden die
Verfügung der Vorinstanz vom 22. September 2021 an. Sie beantragen,
die Verfügung sei aufzuheben und die Sache an die Vorinstanz zurückzu-
weisen, wobei diese die unentgeltliche Rechtspflege zu gewähren habe,
wenn die Prüfung der Finanzsituation erfolgreich sei. Ferner beantragen
sie unentgeltliche Rechtspflege auch für das Verfahren vor Bundesverwal-
tungsgericht und regen an, allenfalls die vorliegende Beschwerde zu sis-
tieren, bis ein Entscheid des Kantons Bern in der Sache vorliege.
G.
Das Bundesverwaltungsgericht teilte mit Verfügung vom 26. Oktober 2021
der Vor- und der Erstinstanz den Eingang der Beschwerde mit und lud die
Vorinstanz mit Verfügung vom 5. November 2021 zur Vernehmlassung und
zur Überweisung der Vorakten ein.
H.
Mit Schreiben vom 25. November 2021 reichte die Vorinstanz dem Bun-
desverwaltungsgericht die Verfahrensakten ein, verzichtet auf eine Ver-
nehmlassung und verweist stattdessen vollumfänglich auf ihren Entscheid
vom 22. September 2021.
B-4678/2021
Seite 4

Considerations:
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Das Bundesverwaltungsgericht beurteilt nach Art. 31 des Bundesge-
setzes vom 17. Juni 2005 über das Bundesverwaltungsgericht (Verwal-
tungsgerichtsgesetz, VGG, SR 173.32) Beschwerden gegen Verfügungen
nach Art. 5 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1968 über das Ver-
waltungsverfahren (Verwaltungsverfahrensgesetz, VwVG, SR 172.021),
sofern eine Vorinstanz im Sinne von Art. 33 VGG entschieden hat und
keine Ausnahme nach Art. 32 VGG vorliegt, worunter auch Zwischenverfü-
gungen im Sinne von Art. 46 VwVG fallen (Art. 5 Abs. 2 VwVG).
1.2 Gegen selbständig eröffnete Zwischenverfügungen, die nicht die Zu-
ständigkeit oder den Ausstand betreffen, ist die Beschwerde nur zulässig,
sofern sie einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil bewirken können
(Art. 46 Abs. 1 Bst. a VwVG).
1.3 Soweit der angefochtene Entscheid die Verweigerung der unentgeltli-
chen Rechtspflege (Dispositiv Ziff. 3 des angefochtenen Entscheids) be-
trifft, ist er eine Zwischenverfügung im Sinne von Art. 46 Abs. 1 Bst. a
VwVG, durch die den Beschwerdeführenden ein nicht wieder gutzuma-
chender Nachteil entstehen könnte (vgl. Urteile des BGer 2C_955/2021
vom 7. Januar 2022 E. 1.1; 5A_15/2020 vom 6. Mai 2020 E. 1.1; des
BVGer B-2133/2018 vom 27. August 2018; A-3121/2017 vom 1. Septem-
ber 2017 E.1.1 je m.w.H.). Insofern liegt damit ein zulässiges Anfechtungs-
objekt vor.
1.4 Zwischenentscheide sind nach dem Grundsatz der Einheit des Verfah-
rens mit dem in der Hauptsache zulässigen Rechtsmittel anzufechten (vgl.
BGE 134 V 138 E. 3; Urteil 2C_955/2021 E. 1.2; Urteil des BVGer
B-1695/2021 vom 29. Juni 2021 E. 1.4). Vorliegend geht es in der Haupt-
sache um die Ausrichtung von Direktzahlungen für das Jahr 2017; dafür ist
die Zuständigkeit des Bundesverwaltungsgerichts gegeben (Art. 33 Bst. i
VGG i.V.m. Art. 166 Abs. 2 des Bundesgesetzes vom 29. April 1998 über
die Landwirtschaft [Landwirtschaftsgesetz, LwG, SR 910.1] und Art. 62
i.V.m. Art. 64 Bst. b des Gesetzes vom 23. Mai 1989 über die Verwaltungs-
rechtspflege des Kantons Bern [VPG-BE; BSG 155.21]). Eine Ausnahme
nach Art. 32 VGG liegt nicht vor.
1.5 Die Beschwerdeführenden haben am vorinstanzlichen Verfahren teil-
genommen und sind mit ihrem Antrag auf Gewährung der unentgeltlichen
B-4678/2021
Seite 5
Rechtspflege nicht durchgedrungen, womit sie als Adressaten der ange-
fochtenen Verfügung formell und materiell beschwert und damit zur Be-
schwerde legitimiert sind (Art. 48 Abs. 1 VwVG).
1.6 Die Beschwerde ist im Übrigen frist- und formgerecht (Art. 50 Abs. 1
und Art. 52 VwVG) eingereicht worden, weshalb auf die Beschwerde ein-
zutreten ist.
2.
2.1 Gegenstand des vorliegenden Verfahrens ist nur die Frage, ob die Vor-
instanz zu Recht einen Anspruch der Beschwerdeführenden auf unentgelt-
liche Rechtspflege verneint habe. Da die Vorinstanz ihren Entscheid auf
die Beurteilung des Anliegens der Beschwerdeführenden als "aussichtslos"
stützte, geht mit dieser Überprüfung einher auch die Frage, ob die entspre-
chende Qualifikation zu Recht erfolgt sei. Nicht Gegenstand des vorliegen-
den Verfahrens ist hingegen die Frage, wie in der Hauptsache zu entschei-
den sei.
2.2 Hat, wie vorliegend, eine kantonale Behörde als Beschwerdeinstanz
verfügt, ist dem Bundesverwaltungsgericht die ihm ansonsten zustehende
Überprüfung des Ermessens verwehrt (Art. 49 Bst. c VwVG). Dies bedeu-
tet, dass das Bundesverwaltungsgericht die Verfügung der Vorinstanz nur
dann korrigieren darf, wenn sie Rechtsfehler enthält, nicht aber im Falle
der Unangemessenheit. Mit anderen Worten greift das Bundesverwal-
tungsgericht in die vorinstanzliche Entscheidung nicht schon ein, wenn
eine andere Lösung denkbar oder sogar besser wäre, sondern erst dann,
wenn ein Rechtssatz zwingend eine andere Lösung verlangt oder wenn die
Vorinstanz ihr Ermessen krass falsch (und damit willkürlich) ausgeübt hat,
Ermessen ausgeübt hat, wo ihr das Gesetz keines einräumt oder umge-
kehrt keine Ermessensabwägung vorgenommen hat, wo das Gesetz eine
solche verlangt (vgl. HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, Allgemeines Verwaltungs-
recht, 8. Aufl. 2020, Rz. 444).
3.
3.1 Jede Person, die nicht über die erforderlichen Mittel verfügt, hat An-
spruch auf unentgeltliche Rechtspflege, wenn ihr Rechtsbegehren nicht
aussichtslos erscheint (Art. 29 Abs. 3 der Bundesverfassung der Schwei-
zerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 [BV, SR 101]). Mit dem
Anspruch auf unentgeltliche Rechtspflege soll eine nicht über genügend
finanzielle Mittel verfügende Partei in den Stand versetzt werden, zur
B-4678/2021
Seite 6
Durchsetzung ihrer Rechte einen Prozess zu führen. Es soll ihr, gleich wie
einer vermögenden Partei, der Zugang zum Gericht ungeachtet ihrer Be-
dürftigkeit gewährleistet sein (vgl. BGE 144 III 531 E. 4.1 mit weiteren Hin-
weisen).
3.2 Die Vorinstanz hat das Gesuch der Beschwerdeführenden um unent-
geltliche Rechtspflege und unentgeltliche Rechtsbeistandschaft wegen
Aussichtslosigkeit abgewiesen.
3.3 Als aussichtslos gelten nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung
Prozessbegehren, bei denen die Gewinnaussichten beträchtlich geringer
sind als die Verlustgefahren und die deshalb kaum als ernsthaft bezeichnet
werden können. Hingegen gilt ein Begehren nicht als aussichtslos, wenn
sich die Gewinnaussichten und die Verlustgefahren ungefähr die Waage
halten oder jene nur wenig geringer sind als diese. Massgebend ist, ob eine
Partei, die über die nötigen finanziellen Mittel verfügt, sich bei vernünftiger
Überlegung zu einem Prozess entschliessen würde. Ob im Einzelfall genü-
gende Erfolgsaussichten bestehen, beurteilt sich aufgrund einer vorläufi-
gen und summarischen Prüfung der Prozessaussichten, wobei die Verhält-
nisse im Zeitpunkt der Einreichung des Gesuchs massgebend sind (vgl.
BGE 142 III 138 E. 5.1 m.H.; 139 III 475 E. 2.2; Urteil 2C_955/2021 E. 2).
Die Prüfung ist gestützt auf die Glaubhaftigkeit der Ausführungen des Ge-
suchstellers unter Berücksichtigung der Aktenlage vorzunehmen, ohne
dass die Behörde Beweiserhebungen vorzunehmen hätte (Urteile
B-1695/2021 E. 2.3; A-3121/2017 E. 4.1 m.w.H.).
3.4 Demnach hat die Vorinstanz im Rahmen der Entscheidung über die
unentgeltliche Rechtspflege bloss eine summarische Prüfung vorzuneh-
men (vgl. BGE 88 I 144). Dabei sind die Anforderungen an das rechtliche
Gehör der Beteiligten reduziert. Einerseits sind aufgrund der summari-
schen Prüfung die Anforderungen an die Erhebung des Sachverhalts und
die Mitwirkungsmöglichkeiten der Beteiligten eingeschränkt; so findet bei-
spielsweise typischerweise kein eigentlicher Schriftenwechsel statt und es
sind keine zusätzlichen Beweise zu erheben. Andererseits sind auch die
Anforderungen an die Begründung des Entscheids reduziert, denn die
Prognose über den Verfahrensausgang soll sowohl möglichst schnell erfol-
gen als auch die Hauptsache möglichst nicht vorwegnehmen. Eine Ent-
scheidung, die gestützt auf eine vorläufige Würdigung der Sach- und
Rechtslage gefällt worden ist, ist bloss eine temporäre und notwendiger-
B-4678/2021
Seite 7
weise unvollkommene Einschätzung und kann als solche nicht mit der glei-
chen Stringenz und im gleichen Umfang begründet werden wie das Urteil
in der Hauptsache (vgl. BGE 124 I 304 E. 4).
3.5 Die Gerichte – vorliegend das Bundesverwaltungsgericht – prüfen die
Aussichtslosigkeit (Art. 29 Abs. 3 BV) als Rechtsfrage grundsätzlich frei
(vgl. BGE 129 I 129 E. 2.3; 119 III 113 E. 3a). Es ist allerdings nicht die
Aufgabe einer Rechtsmittelinstanz, der Vorinstanz bei der Beurteilung der
Erfolgsaussichten vorzugreifen. Das Bundesgericht hält fest, dass die
prognostische Beurteilung der Erfolgsaussichten dem Sachgericht einen
Beurteilungsspielraum eröffnet, in den es auch bei freier Prüfung der
Rechtsfragen nur mit Zurückhaltung eingreift (Urteil des BGer
4A_484/2015 vom 1. April 2016 E. 3 m.w.H.; vgl. auch BGE 124 I 304
E. 4a; zurückhaltender allerdings BGE 129 I 129 E. 2.3.2). Dies gilt auch
für das vorliegende Verfahren vor Bundesverwaltungsgericht: Nach dem
Gesagten stützt sich die vorinstanzliche Beurteilung der Erfolgsaussichten
auf eine vorläufige Auffassung der Sach- und Rechtslage. Würden nun die
Gerichte diese Einschätzung mit grösster Genauigkeit überprüfen, so
schüfen sie einerseits nur eine Scheingenauigkeit, denn auch vor Gericht
ist die Sach- und Rechtslage noch nicht stärker gefestigt als dies vor der
Vorinstanz der Fall ist. Andererseits aber würde das Gericht inhaltlich über-
mässig in die Arbeit der Vorinstanz eingreifen, deren Beurteilung der
Hauptsache noch ausstehend ist. Mitunter würde eine inhaltlich weitge-
hende und strikte Prüfung der Erfolgsaussichten ein bestimmtes Resultat
vorzeichnen, so dass die Vorinstanz nur unter ganz ausserordentlichen
Umständen von der Einschätzung der ihr übergeordneten Instanz wieder
abweichen würde. Besonders problematisch wäre es, wenn eine sehr ein-
gehende Prüfung durch das Gericht die von der Vorinstanz festgestellte
Aussichtslosigkeit bestätigen würde: In diesem Fall wäre der Anspruch auf
Rechtsschutz der beschwerdeführenden Partei empfindlich tangiert,
stünde doch zu befürchten, dass die Vorinstanz die ausführliche Bejahung
und Begründung der Aussichtslosigkeit durch das Gericht gleichsam als
Freibrief betrachten würde, die Beschwerde in "kurzem Prozess" abzuwei-
sen. Umgekehrt signalisiert eine bloss mit einiger Zurückhaltung erfol-
gende Überprüfung der Vorinstanz auch, dass das Gericht die Sache –
wenn es selbst entschieden hätte – möglicherweise anders sehen könnte
und nur aufgrund eben der Zurückhaltung von der Einschätzung nicht ab-
gewichen ist.
B-4678/2021
Seite 8
4.
4.1 In der Beschwerde vom 6. Juni 2018 beantragen die Beschwerdefüh-
renden nebst unentgeltlichem Rechtsschutz und unentgeltlichem Rechts-
beistand und weiteren Verfahrensanträgen, die Kürzung der Direktzahlun-
gen aufzuheben (eventualiter die Sache an die Vorinstanz zurückzuwei-
sen) sowie die Belastung der Kontrollkosten aufzuheben, Einträge in den
Datenbanken acontrol oder asan zu korrigieren und ihnen Einsicht zu ge-
währen. In der Beschwerdeergänzung vom 31. Mai 2021 hielten die Be-
schwerdeführenden am Antrag auf unentgeltliche Rechtspflege fest, lies-
sen denjenigen auf unentgeltlichen Rechtsbeistand aber fallen. An den ma-
teriellen Anträgen hielten sie nur teilweise fest: Sie beantragten, die Rück-
weisung an die Vorinstanz zu priorisieren (und damit implizit, nur mehr
eventualiter reformatorisch zu entscheiden). Für den Fall eines reformato-
rischen Entscheids halten sie am Antrag auf Neuberechnung der Kürzung
betreffend Überbelegung fest, beschränken ihn betreffend fehlende Ein-
streu in Anbetracht des bundesgerichtlichen Urteils aber darauf, dass nur
die Qualifikation als Wiederholungsfall und die damit einhergehende Ver-
doppelung der Kürzung aufgehoben werden soll. Betreffend Kontrollkosten
ändern sie ihren Antrag dahingehend ab, dass nur ein der Sachlage ange-
messener Teil der Kontrollkosten (nämlich derjenige, der durch unnötigen
Kontrollaufwand entstanden sei) aufzuheben sei und für den darüberge-
henden Anteil ein Erlassgesuch gestellt werde. Zur Berichtigung der Da-
tenbanken und die Einsicht in diese äussern sie sich nicht, womit davon
auszugehen ist, dass sie an diesem Antrag festhalten. Aus einer Bünde-
lung dieser Ausführungen ergeben sich die Rechtsbegehren, für welche die
Vorinstanz die Erfolgsaussichten zu prüfen hatte.
4.2 Ein erster Antrag lautet demnach, die Sache zur Neuberechnung der
Kürzung an die Vorinstanz zurückzuweisen.
4.2.1 Zur Begründung der Priorisierung dieses Antrags bringen die Be-
schwerdeführenden vor, eine Rückweisung sei angezeigt, da die Erstin-
stanz mutmasslich die Ausführungen zum dauernden Auslauf im Be-
schwerdeentscheid der Vorinstanz vom 2. Mai 2018 nicht berücksichtigt
habe und im Idealfall eine Lösung fände, die für sie, die Beschwerdefüh-
renden, akzeptabel sei und so auf ein Rechtsverfahren verzichtet werden
könne. Bei der Beurteilung der Einsprache sei die Erstinstanz zudem nicht
auf ihre Anträge und Vorbringen eingegangen (Ziff. 8 der Stellungnahme
vom 12. November 2021 zur Stellungnahme vom 9. Juli 2017), womit sie
implizit (auch) eine Gehörsverletzung rügen.
B-4678/2021
Seite 9
4.2.2 Die Vorinstanz qualifiziert diesen Antrag in der angefochtenen Verfü-
gung als aussichtslos, da eine Rückweisung nur ausnahmsweise möglich
sei, beispielsweise bei Verfahrensfehlern. Auf den ersten Blick seien keine
Verfahrensfehler ersichtlich.
4.2.3 In der Beschwerde ans Bundesveraltungsgericht bringen die Be-
schwerdeführenden ergänzend vor, es sei mutmasslich der USB-Stick
nicht gesichtet geworden und führen im Wesentlichen aus, ihre Anträge
und Vorbringen seien auch sonst nicht ausreichend gewürdigt worden.
4.2.4 Die Prämisse der Vorinstanz, eine Rückweisung an die Vorinstanz
erfordere als Ausnahme besondere Gründe, ist offensichtlich unzutreffend,
und zwar ungeachtet des kantonalen Verfahrensrechts. Verfahrensgrund-
rechte (wie vorliegend das rechtliche Gehör) sind nach Lehre (vgl. BENJA-
MIN SCHINDLER, Die "formelle Natur" von Verfahrensgrundrechten, ZBl 106
169 ff.) und Praxis (vgl. BGE 144 I 11 E. 5.3; 135 I 279 E. 2.6.1 m.w.H.)
formeller Natur. Eine Verletzung des rechtlichen Gehörs führt ungeachtet
der materiellen Begründetheit des Rechtsmittels zur Gutheissung der Be-
schwerde und zur Aufhebung des angefochtenen Entscheids, mithin zur
Rückweisung an die Vorinstanz (vgl. BGE 118 Ia 17 E. 1a). Grund für diese
Regelung ist, dass der Verfahrensmangel zu einer unvollständigen Ent-
scheidgrundlage führt, weshalb der angefochtene Entscheid unter korrek-
ten Bedingungen zu wiederholen ist. Die sogenannte Heilung des Verfah-
rensfehlers ist demgegenüber eine Ausnahmeerscheinung (vgl. BGE 124
V 180 E. 4a). Sie ist unter anderem dort zulässig, wo ausnahmsweise die
Rückweisung an die untere Instanz zu einem blossen formellen Leerlauf
führte und der beschwerdeführenden Partei daraus kein Nachteil erwächst,
wo mithin sinnvollerweise die obere Instanz direkt in der Sache entschei-
den kann (vgl. BGE 132 V 387 E. 5.1; 129 I 129 E. 2.2.3; 126 I 68 E. 2).
Die Beschwerdeführenden rügen an verschiedenen Stellen in ihren Einga-
ben, die Erstinstanz habe ihren Antrag auf eine Ausnahmebewilligung nicht
behandelt, habe ihre Beweisanträge nicht gesichtet und habe sich mit ihren
Ausführungen inhaltlich nicht auseinandergesetzt. Grundsätzlich – das
heisst, wenn sich diese Vorwürfe im Verfahren erhärten – wären diese Rü-
gen geeignet, eine Verletzung verschiedener Teilgehalte des rechtlichen
Gehörs darzutun. In diesem Fall wäre die Rückweisung an die Erstinstanz
die angemessene Rechtsfolge.
4.2.5 Die Priorisierung des Antrags auf Rückweisung an die Vorinstanz an-
stelle eines Entscheids in der Sache selbst wäre demnach grundsätzlich
B-4678/2021
Seite 10
nicht aussichtslos. Vorausgesetzt wäre dazu aber, dass sich die entspre-
chenden Rügen auch tatsächlich erhärten. Dies ist eine Frage der materi-
ellen Begründetheit, die sogleich zu prüfen ist, bzw. der vollständigen Über-
prüfung des Sachverhalts anhand der beschwerdeführerischen Vorbrin-
gen, welche die Vorinstanz im gegenwärtigen Verfahrensstadium noch
nicht vornehmen musste. Vielmehr war die Vorinstanz aufgrund der sum-
marischen Natur des Entscheids über die unentgeltliche Rechtspflege ge-
halten, sich zur Beurteilung auf die Aktenlage zu stützen, vorerst ohne ver-
tiefte Sachverhaltsabklärungen vorzunehmen (etwa die von den Be-
schwerdeführenden beantragten Abklärungen mittels der Poststempel der
Schriftstücke). Diese Abklärungen sind erst im Hauptverfahren vorzuneh-
men. Es ist nicht zu beanstanden, wenn die Vorinstanz – im gegenwärtigen
Stand der Fallbearbeitung – davon ausgeht, dass keine Verletzung des
rechtlichen Gehörs vorliegt.
4.3 Ein zweiter Antrag lautet, eventualiter die Kürzung der Direktzahlungen
um den Betrag zu reduzieren, der auf den Vorwurf "Überbelegung" sowie
die Verdoppelung aufgrund der Qualifikation des Vorwurfs "Einstreu" als
Wiederholungsfall entfalle.
4.3.1 Diesen Antrag begründen die Beschwerdeführenden damit, dass ei-
nerseits die Vorinstanz in ihrem Entscheid vom 2. Mai 2016 festgestellt
habe, dass auf dem Hof der Beschwerdeführenden eine dauernde Haltung
im Freien gewährleistet und damit eine Überbelegung ausgeschlossen sei.
Andererseits sei zwar der Entscheid des Bundesgerichts zur Einstreupflicht
und die damit einhergehende Kürzung der Direktzahlungen zu akzeptieren.
Zum Zeitpunkt der verfahrensgegenständlichen Kontrolle sei aber noch
nicht rechtskräftig geklärt gewesen, ob die Einstreupflicht auch bei dem
von ihnen angewandten Haltesystem gälte, so dass nach Treu und Glau-
ben nicht von einem Wiederholungsfall ausgegangen werden dürfe. Die
Beschwerdeführenden hätten sodann das Notwendige veranlasst, um ein
tierschutzkonformes Haltesystem bereitzustellen (Ziff. 9 f. der Stellung-
nahme vom 12. November 2021 zur Stellungnahme vom 9. Juli 2017 be-
treffend eingestreute Weidezelte).
4.3.2 Die Vorinstanz qualifiziert diesen Antrag in der angefochtenen Verfü-
gung als aussichtslos, da gemäss Verordnung ein Wiederholungsfall vor-
liege, wenn der gleiche oder ein analoger Mangel bereits in einer Kontrolle
für das gleiche Beitragsjahr oder in einer Kontrolle für die drei vorangehen-
den Beitragsjahre beim selben Bewirtschafter oder bei derselben Bewirt-
schafterin festgestellt werde und die Beschwerdeführenden unabhängig
B-4678/2021
Seite 11
von einem hängigen Einspracheverfahren jederzeit mit einer erneuten
Kontrolle rechnen mussten. Insbesondere hätten die Beschwerdeführen-
den keinen Vertrauensschutz aus den (bloss summarischen) Entscheiden
des Bundesgerichts vom 19. September 2018 und des Bundesverwal-
tungsgerichts vom 18. Dezember 2018 über die unentgeltliche Rechts-
pflege ableiten können. Zudem sei das Begehren der Beschwerdeführen-
den letztlich in der Hauptsache abgewiesen worden, womit die Rechtswid-
rigkeit der fehlenden Einstreu erstellt sei. Betreffend die Überbelegung sei
festzuhalten, dass die Kontrolle eine Überbelegung nachvollziehbar und
genügend dokumentiert habe. Aus dem Beschwerdeentscheid der Wirt-
schafts-, Energie- und Umweltdirektion vom 2. Mai 2018, gemäss welchem
die Beschwerdeführenden kein Auslaufjournal führen müssten, könne nicht
abgeleitet werden, dass sie auch die Mindestanforderungen in Bezug auf
die Fläche nicht einhalten müssten, die unabhängig von der Aufenthalts-
dauer der Tiere in den Unterkünften gälten.
4.3.3 In der Beschwerde ans Bundesverwaltungsgericht führen die Be-
schwerdeführenden zudem aus, dass sich die Vorinstanz auch inhaltlich
ausschliesslich auf die Aussagen der Erstinstanz stütze, ohne die Argu-
mentation der Beschwerdeführenden aufzunehmen; dies sei eine Verlet-
zung des rechtlichen Gehörs.
4.3.4 Die Prüfung der Erfolgsaussichten bei der Entscheidung über die un-
entgeltliche Rechtspflege muss schnell und daher, wie bereits erwähnt,
notwendigerweise summarisch, gestützt auf die vorhandenen Akten und
auf eine vorläufige Rechts- und Sachverhaltsauffassung, erfolgen. Ent-
sprechend kann die Begründung knapper ausfallen, als dies bei einem
Endentscheid zulässig wäre (vgl. E. 3.4 hiervor). Damit ergibt sich, dass
die Anforderungen an das rechtliche Gehör in den entsprechenden Verfah-
ren im Interesse einer möglichst schleunigen Verfahrenserledigung redu-
ziert sind. Zwar bezieht sich die Vorinstanz in der Tat explizit einzig auf die
Eingaben der Erstinstanz. Sie setzt sich mit diesen Eingaben aber inhalt-
lich im Lichte der Vorbringen der Beschwerdeführenden auseinander, so
dass erkennbar wird, dass sie diese zur Kenntnis genommen hat und bloss
im Ergebnis zum Schluss gelangt, dass die Ausführungen der Erstinstanz
vorläufig als überzeugender zu beurteilen seien. Damit – und nur vor dem
Hintergrund der bei der summarischen Prüfung herabgesetzten Anforde-
rungen – ist das rechtliche Gehör als nicht verletzt zu betrachten. Für die
Entscheidung in der Hauptsache versteht sich von selbst, dass vergleichs-
weise höhere Anforderungen an die Begründungspflicht gelten.
B-4678/2021
Seite 12
4.3.5 In inhaltlicher Hinsicht ist betreffend die Überbelegung festzuhalten,
dass die Vorinstanz ausführt, ihr eigener Beschwerdeentscheid vom 2. Mai
2018 halte nur fest, dass kein Auslaufjournal geführt werden müsse, nicht
aber, dass die Unterkünfte die Anforderungen zur Mindestfläche nicht ein-
halten müssten. In der vorliegend geforderten Kürze bei der summarischen
Prüfung darf als plausibel angenommen werden, dass die Vorinstanz den
Inhalt ihres Entscheids korrekt wiedergibt. Zudem enthält die massgebliche
Tabelle 7 des Anhangs 1 der Tierschutzverordnung vom 23. April 2008
(TSchV, SR 455.1) Flächenvorgaben sowohl für den Auslauf als auch die
Ställe bzw. Boxen, sodass die Auffassung der Vorinstanz, beide müssten
eingehalten sein, nachvollziehbar ist. Gegenwärtig ist die Schlussfolgerung
der Vorinstanz damit nicht zu beanstanden, dass es als sehr unwahr-
scheinlich erscheine, dass die Beschwerdeführenden mit ihrem diesbezüg-
lichen Antrag durchdringen.
4.3.6 Betreffend die Einstreu anerkennen die Beschwerdeführenden
grundsätzlich den Abzug, stellen sich aber auf den Standpunkt, dass der
Vorfall nicht als Wiederholungsfall zu qualifizieren wäre. Demgegenüber
verweist die Vorinstanz darauf, dass es sich bei der Feststellung um die
zweite handelt und somit gemäss Verordnung ein Wiederholungsfall vor-
liege. Die Beschwerdeführenden bringen zwar vor, eingestreute Weide-
zelte erstellt zu haben, und damit eine Alternativ- bzw. Zwischenlösung an-
gestrebt zu haben; diese scheint aber offenbar erst nach der verfahrens-
gegenständlichen Kontrolle umgesetzt worden zu sein. Die reine Tatsache,
dass gegen die erste Kürzung Beschwerde geführt worden ist, kann für
sich allein jedenfalls noch nicht zum berechtigten Vertrauen führen, dass
das gesetzlich geforderte Verhalten während der Prozessdauer nicht erfor-
derlich sei. Die Tatsache, dass im Rahmen eines summarischen Zwi-
schenentscheids zur unentgeltlichen Rechtspflege die Aussichtslosigkeit
verneint wurde, ändert ebenso wie das parallel gestellte Gesuch um eine
Ausnahmebewilligung (Ziff. 8 der Stellungnahme vom 12. November 2021
zur Stellungnahme vom 9. Juli 2017) nichts daran, dass allfällige Abwei-
chungen von gesetzlichen Vorschriften auf eigenes Risiko der Beschwer-
deführenden erfolgten und grundsätzlich kein berechtigtes Vertrauen aus-
lösten. Nachdem sich die Vorinstanz direkt auf den Wortlaut der einschlä-
gigen Verordnung berufen kann und es bei einer "Prognose" schon auf-
grund dieses Begriffs unwahrscheinlich ist, dass sie Vertrauensschutz be-
gründet, ist es aber nicht zu beanstanden, wenn die Vorinstanz vorläufig
und gestützt auf den gegenwärtigen Stand der Bearbeitung im Rahmen der
Erfolgsprognose zum Schluss kommt, dass kaum Erfolgsaussichten be-
stünden.
B-4678/2021
Seite 13
4.3.7 Bei diesen Punkten handelt es sich um die inhaltliche Hauptfrage, mit
der mehrere der übrigen Rügen zusammenhängen. Zu ihrer endgültigen
Beantwortung ist eine eingehendere inhaltliche Auseinandersetzung mit
den Vorbringen der Beschwerdeführenden und eine vertiefte Abklärung
des Sachverhalts notwendig, die nach der Untersuchungsmaxime der Vor-
instanz obliegt. Diese vertiefte Abklärung hat im gegenwärtigen Verfah-
rensstadium angesichts der summarischen Natur des vorliegenden Verfah-
rens noch nicht stattgefunden (E. 3.4 hiervor). Nach dem Gesagten ist die
Einschätzung der Erfolgsaussichten durch die Vorinstanz plausibel und
das Bundesverwaltungsgericht – dem gegenüber der kantonalen Vor-
instanz keine Ermessenskontrolle zukommt (E. 2.2 und 3.5 hiervor) – hebt
sie nicht auf.
4.4 Ein weiterer Antrag lautet, der auf unnötige Aufwände entfallenden An-
teil der Kontrollkosten sei aufzuheben.
4.4.1 Zur Begründung dieses Antrags bringen die Beschwerdeführenden
vor, die Kontrolle sei "äusserst fehlerhaft und unprofessionell" gewesen,
habe "auf einer falschen Basis" stattgefunden (S. 4 der Beschwerdeergän-
zung vom 31. Mai 2021) und die Kontrollpersonen seien nicht über die hän-
gigen Einsprachen informiert gewesen und hätten unnötige Messungen
veranstaltet (Ziff. 8 der Stellungnahme vom 12. November 2021 zur Stel-
lungnahme vom 9. Juli 2017). Es sei daher nicht korrekt und nicht verhält-
nismässig, die Kontrollkosten in der gesamten Höhe den Beschwerdefüh-
renden aufzuerlegen.
4.4.2 Die Vorinstanz qualifiziert diesen Antrag in der angefochtenen Verfü-
gung als aussichtslos, da der Nachweis, dass die Anforderungen der Di-
rektzahlungen erfüllt seien, den Bewirtschaftern obliege und diese sich mit-
hin den gegenständlichen Kontrollen unterziehen müssten. Nach den all-
gemeinen Geschäftsbedingungen der Kontrollstelle seien die Kosten von
den Bewirtschaftern oder Bewirtschafterinnen zu übernehmen. Die vorlie-
gend umstrittenen Kontrollkosten stützten sich auf das Gebührenregle-
ment, das Teil der allgemeinen Geschäftsbedingungen sei, und erwiesen
sich daher als rechtmässig.
4.4.3 In der Beschwerde ans Bundesverwaltungsgericht nehmen die Be-
schwerdeführenden Bezug auf die Kontrollen und legen dar, welche Män-
gel sie darin erblicken und welche Schritte ihres Erachtens überflüssig wa-
ren (insb. Ziff. 5 unter "Zusammenfassung").
B-4678/2021
Seite 14
4.4.4 Die Vorinstanz scheint der Auffassung zu sein, die Beschwerdefüh-
renden föchten die Kontrollkosten insgesamt an; dies ist nicht der Fall. Viel-
mehr machen sie geltend, dass ihnen keine unnötigen Kosten auferlegt
werden sollen. Die Vorinstanz äussert sich weder detailliert zu den einzel-
nen Kosten und zu deren Rechtmässigkeit noch zu den verschiedenen
denkbaren Rechtsgrundlagen einer Kostenreduktion (beispielsweise eine
mögliche Regelung im Gebührenreglement, eine privatrechtliche Schaden-
minderungspflicht oder allenfalls die direkte oder analoge Anwendung der
Grundsätze des Abgabenrechts oder des Verursacherprinzips, die das von
den Beschwerdeführenden gerügte Verhältnismässigkeitsgebot konkreti-
sieren), was ihr aufgrund der Rechtsanwendung von Amtes wegen
(Art. 20a Abs. 1 VRPG BE) aber obläge – insbesondere bei einer Laienbe-
schwerde. Sie musste sich im vorliegenden Verfahrensstadium zu diesen
Fragen allerdings auch noch nicht detailliert äussern. Der Verweis der Vor-
instanz auf die Tatsache, dass die einschlägigen Rechts- und Vertrags-
grundlagen die Kostenübernahme vorsehen, kann in der summarischen
Prüfung zur Bejahung mangelnder Erfolgsaussichten ausreichen.
4.5 Ein zusätzlicher Antrag lautet, die nicht aufgehobenen Kontrollkosten
seien zu erlassen.
4.5.1 Zur Begründung dieses Antrags bringen die Beschwerdeführenden
vor, die finanzielle Lage auf dem Betrieb sei angespannt. Es sei grundsätz-
lich immer möglich, ein Erlassgesuch zu stellen (beispielsweise auch ein
Antrag auf Steuererlass). Es sei rechtsmissbräuchlich, hohe Kontrollkosten
aufgrund eines fehlenden Nachweises zu erheben, nachdem dieser Nach-
weis durch die Beschwerdeführenden erbracht worden sei.
4.5.2 Die Vorinstanz qualifiziert diesen Antrag in der angefochtenen Verfü-
gung als aussichtslos, da das Gebührenreglement keine rechtliche Grund-
lage dazu enthalte und ein Erlassgesuch ohnehin bei der Kontrollstelle zu
stellen wäre.
4.5.3 Zwar trifft es zu, wenn die Beschwerdeführenden vorbringen, dass es
ihnen unbenommen sei, den Erlass der Kosten zu beantragen. Es ist aber
auch der Vorinstanz zuzustimmen, dass ein solcher Antrag nur aussichts-
reich ist, wenn für den Kostenerlass eine Rechtsgrundlage besteht. An-
sonsten besteht für die Gläubigerin kein Anreiz – und soweit es sich um
eine öffentlich-rechtliche Forderung handelt, hat diese allenfalls auch keine
Grundlage – ohne Weiteres auf die ihr zustehende Forderung zu verzich-
ten. Demnach ist auch hier nicht zu beanstanden, wenn die Vorinstanz
B-4678/2021
Seite 15
prima facie zum Schluss gelangt, dass nur geringe Erfolgsaussichten be-
stehen und sie für ein solches Gesuch allenfalls auch gar nicht zuständig
wäre.
4.6 Ein letzter Antrag lautet, bestimmte Einträge in den Datenbanken acon-
trol oder asan seien zu korrigieren und den Beschwerdeführenden sei Ein-
sicht zu gewähren.
4.6.1 Eine explizite Begründung dieses Antrags bringen die Beschwerde-
führenden, soweit ersichtlich, nicht vor; implizit kann davon ausgegangen
werden, dass sie unrichtige Einträge befürchten und diese richtigstellen
möchten.
4.6.2 Die Vorinstanz führt zu diesem Antrag in der angefochtenen Verfü-
gung einzig aus, dass "die beantragte Korrektur der Daten – soweit ersicht-
lich – als aussichtslos erscheint".
4.6.3 Die Argumentationsdichte sowohl der Beschwerdeführenden als
auch der Vorinstanz betreffend diesen Antrag ist demnach als gering zu
qualifizieren. In der Sache kann aber davon ausgegangen werden, dass
diese Frage sich entlang der Frage der Hauptsache beantwortet. Falls sich
die den Beschwerdeführenden angelasteten Verfehlungen in der Hauptsa-
che als falsch erweisen, versteht sich von selbst, dass die Beschwerdefüh-
renden gestützt auf das Recht auf informationelle Selbstbestimmung
(Art. 13 Abs. 2 BV) sowie die Ansprüche nach eidgenössischem (SR 235.1)
oder kantonalem (BSG 152.04) Datenschutzgesetz (Art. 15 DSG; Art. 20 ff.
DSG/BE) eine Korrektur der fehlerhaften Daten verlangen könnten; es ist
nicht davon auszugehen, dass dies von der Vorinstanz ernsthaft in Abrede
gestellt wird. Umgekehrt besteht kein Anlass, die Daten zu korrigieren,
wenn sie sich als zutreffend erweisen. Demnach ist der Ausgang der vor-
stehend unter E. 4.3 abgehandelten Frage auch hier massgeblich. Wenn
die Vorinstanz dort den inhaltlichen Antrag als aussichtlos qualifizieren
durfte, so gilt dies auch für den hier behandelten Anspruch.
4.7 Zusammenfassend ergibt sich, dass die Vorinstanz sämtliche vorge-
brachten Rechtsbegehren betrachtet und als aussichtslos qualifiziert hat.
Dass sie dabei in der Begründung oft äusserst kurz bleibt, ist vor dem Hin-
tergrund des bloss summarisch abzuklärenden und zu begründenden Ent-
scheids über die unentgeltliche Rechtspflege zulässig. Insbesondere ist mit
den Beschwerdeführenden einig zu gehen, dass ein Abstützen der Vor-
instanz einzig auf die Ausführungen der Erstinstanz nur in diesem Rahmen
B-4678/2021
Seite 16
der summarischen Prüfung statthaft sein kann und in der Hauptsache un-
genügend wäre.
5.
Im Ergebnis ist nicht zu beanstanden, wenn die Vorinstanz zum Schluss
kommt, die in E. 4 behandelten Begehren erschienen als aussichtslos bzw.
die Aussicht damit durchzudringen, sei äusserst gering. Die Vorinstanz hat
die unentgeltliche Rechtspflege im vorinstanzlichen Verfahren somit zu
Recht zufolge Aussichtslosigkeit nicht gewährt.
6.
Die vorliegende Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht erweist
sich insgesamt als unbegründet, weshalb sie abzuweisen ist.
7.
Betreffend das ebenfalls gestellte Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege
vor Bundesverwaltungsgericht ist festzuhalten, dass die vorliegende Be-
schwerde zwar abzuweisen ist, angesichts der vorstehenden Erwägungen
aber jedenfalls nicht als aussichtslos zu qualifizieren ist. Grundsätzlich
wäre demnach die Bedürftigkeit der Beschwerdeführenden zu prüfen. Dies
kann angesichts der nachfolgenden Erwägung unterbleiben.
8.
8.1 Bei diesem Ausgang wären die Verfahrenskosten grundsätzlich den
Beschwerdeführenden aufzuerlegen (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Indessen
kann vorliegend in Anwendung von Art. 63 Abs. 1 in fine VwVG und Art. 6
Abs. 1 Bst. b des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und
Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht (VGKE, SR
173.320.2) auf die Erhebung von Verfahrenskosten verzichtet werden.
Folglich ist das Gesuch der Beschwerdeführenden um Gewährung der un-
entgeltlichen Rechtspflege im Beschwerdeverfahren vor Bundesverwal-
tungsgericht als gegenstandslos geworden abzuschreiben.
8.2 Angesichts ihres Unterliegens haben die Beschwerdeführenden keinen
Anspruch auf eine Parteientschädigung (Art. 64 Abs. 1 VwVG i.V.m. Art. 7
VGKE e contrario).
B-4678/2021
Seite 17