Decision ID: 44c642cd-a735-4a34-9015-31cc86cd2c7c
Year: 2013
Language: de
Court: ZH_VG
Chamber: ZH_VG_001
Canton: ZH
Region: Zürich
Law Area: public_law
Law Sub-area: nan
Label: dismissal

Facts:
hat sich ergeben:
I.
C und D gelangten im Dezember 2010 an die Baukommission der Stadt Adliswil mit dem Begehren, eine Lärmmessung durchzuführen zur Ermittlung der durch die Tiefgarage F-Weg 01–02 in Adliswil verursachten Lärmimmission auf die Liegenschaft F-Weg 03. Zudem beantragten sie, die Eigentümer der Tiefgarage zu verpflichten, schalldämpfende Arbeiten vorzunehmen. Nach Einholung eines Lärmgutachtens wies die Baukommission die Begehren mit Verfügung vom 8. Dezember 2011 ab.
II.
C und D rekurrierten hiergegen an das Baurekursgericht. Sie beantragten im Wesentlichen die Aufhebung der angefochtenen Verfügung. Mit Entscheid vom 3. Juli 2012 wies das Baurekursgericht den Rekurs im Hauptpunkt ab; allerdings hob das Gericht Dispositiv-Ziffer 3 der angefochtenen Verfügung, worin den Rekurrierenden die Verfahrenskosten im Umfang von insgesamt Fr. 4'710.- überbunden worden waren, auf. Die Kosten des Rekursverfahrens wurden zu 1/5 der Baukommission Adliswil und zu 4/5 den Rekurrierenden auferlegt.
III.
Mit Beschwerde vom 4. September 2012 gelangte die Baukommission Adliswil an das Verwaltungsgericht. Sie beantragte, die Kostenauflage gemäss erstinstanzlicher Verfügung wieder herzustellen. Eventualiter sei die Angelegenheit bezüglich des Kostenpunkts zur neuen Überprüfung an die Vorinstanz zurückzuweisen, unter Kosten- und Entschädigungsfolge zulasten der Gegenpartei.
Das Baurekursgericht schloss am 21. September 2012 ohne weitere Bemerkungen auf
Abweisung der Beschwerde. C und D stellten mit Beschwerdeantwort vom 16. Oktober 2012 den Antrag, auf die Beschwerde sei nicht einzutreten,
eventualiter sei die Beschwerde abzuweisen, unter Kosten- und Entschädigungsfolge
(zuzüglich MwSt.) zulasten der Gegenpartei. In der Replik vom 6. November 2012 hielt die Baukommission Adliswil an ihren Anträgen fest.

Considerations:
Der Einzelrichter erwägt:
1.
Die Beschwerde richtet sich gegen die Kostenauflage im Zusammenhang mit der Abklärung von Lärmemissionen einer Tiefgarage. Aufgrund des in § 44 Abs. 3 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) festgeschriebenen Grundsatzes der Einheit des Prozesses können die Nebenfolgen eines Entscheids dann selbständig angefochten werden, wenn das Verwaltungsgericht auch in der Hauptsache zuständig ist bzw. wäre (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 43 N. 2 und 55).
Das Verwaltungsgericht ist nach § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a VRG zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig. Aufgrund des Streitwerts von unter Fr. 20'000.-
kann
der
Entscheid durch den
Einzelrichter
gefällt werden
(§ 38b Abs. 1 lit. c VRG).
2.
2.1
Die Beschwerdegegnerschaft macht vorab geltend, der Beschwerdeführerin fehle es an der Legitimation. Die Beschwerdeführerin verfüge über keine eigene Rechtspersönlichkeit und sei daher nicht rechtsmittelbefugt. Selbst wenn fingiert würde, die Beschwerdeführerin habe sich irrtümlicherweise als Beschwerdeführerin bezeichnet, gemeint sei jedoch die Stadt Adliswil gewesen, fehle es an der Legitimation. Es liege kein wesentlicher Eingriff in das Finanz- und Verwaltungsvermögen vor. Auf die Beschwerde sei folglich nicht einzutreten.
2.2
Neben den natürlichen und juristischen Personen des Privatrechts kommt die Beschwerdeberechtigung gemäss § 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 2 VRG unter gewissen Bedingungen den Gemeinden sowie anderen Trägern öffentlicher Aufgaben mit Rechtspersönlichkeit zu. Für Behörden ohne Rechtspersönlichkeit setzt die aktive Rekurs- und
Beschwerdefähigkeit entsprechende besondere Bestimmungen in der Spezialgesetzgebung voraus (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 21 N. 105; VGr, 29. Juni 2011, VB.2010.00699, E. 1.3).
2.3
Die Baukommission verfügt über keine eigene Rechtspersönlichkeit, weshalb ihr keine Beschwerdeberechtigung zukommt. Indessen kann die Baukommission für die Gemeinde gegen aussen auftreten, was auch die Prozessführungsbefugnis beinhaltet. Aus der Argumentation in der Beschwerde vom 4. September 2012 zur Legitimation ist ersichtlich, dass die Baukommission die Beschwerde für die Gemeinde hat erheben wollen. Ferner ersucht die Beschwerdeführerin in ihrer Stellungnahme vom 6. November 2012 um Berichtigung der Parteibezeichnung und stellt klar, dass sie die Beschwerde nicht in eigenem Namen, sondern als Organ und Vertreterin der Stadt Adliswil erhoben habe. Das Rubrum ist in diesem Sinn zu berichtigen.
2.4
Gemäss der heutigen, seit dem 1. Juli 2010 geltenden Fassung von § 21 Abs. 2 lit. c VRG sind Gemeinden rechtsmittellegitimiert, wenn sie bei der Erfüllung von gesetzlichen Aufgaben in ihren schutzwürdigen Interessen anderweitig verletzt sind, insbesondere bei einem wesentlichen Eingriff in ihr Finanz- oder Verwaltungsvermögen. Mit der Neuformulierung der Legitimationsnorm hat der Gesetzgeber versucht, die bisherige, auf alt § 21 lit. b VRG fussende Praxis des Verwaltungsgerichts klarer zu fassen (Alain Griffel, Rekurs, in: Alain Griffel/Tobias Jaag [Hrsg.], Reform der Zürcher Verwaltungsrechtspflege, Zürich/St. Gallen 2010, S. 64; vgl. Weisung des Regierungsrats vom 29. April 2009 zum Gesetz über die Anpassung des kantonalen Verwaltungsverfahrensrechts, ABl 2009 S. 962 f.). Demnach ist davon auszugehen, dass der Gesetzgeber im Rahmen der 2010 erfolgten VRG-Revision eine Fortführung der bisherigen Legitimationspraxis anstrebte und nicht beabsichtigte, die Gemeindelegitimation einzuengen. Eine Gemeinde hat somit unter anderem dann als legitimiert bzw. als "bei der Erfüllung von gesetzlichen Aufgaben in
ihren schutzwürdigen Interessen anderweitig verletzt" (§ 21 Abs. 2 lit. c VRG) zu gelten, wenn der angefochtene Entscheid oder die Beachtung desselben in gleichartigen Fällen für die Gemeinde besondere finanzielle Auswirkungen hat. Die Gemeindelegitimation ist folglich nicht nur dann zu bejahen, wenn ein Entscheid im Einzelfall einen wesentlichen Eingriff in das Finanz- oder Verwaltungsvermögen darstellt. Eine Gemeinde darf sich vielmehr (weiterhin) auch gegen einen Entscheid zur Wehr setzen, der aufgrund seiner präjudiziellen
Bedeutung für künftige, ähnlich gelagerte Fälle besondere finanzielle Auswirkungen auf das Gemeinwesen hat (VGr, 8. November 2012, VB.2012.00478, E. 2.2).
Es kann vorliegend davon ausgegangen werden, dass ähnlich gelagerte Fälle auch künftig vorkommen und damit insgesamt relevante Auswirkungen auf die Finanzen der Beschwerdeführerin infrage stehen können. Auf die Beschwerde ist damit einzutreten.
3.
3.1
Die Baukommission Adliswil auferlegte mit der Verfügung vom 8. Dezember 2011 die Verfahrenskosten der Beschwerdegegnerschaft. Die Kosten des Verfahrens setzten sich zusammen aus einer Verwaltungsgebühr von Fr. 4'500.- sowie einer Schreibgebühr von Fr. 210.-, total von Fr. 4'710.-. Die Baukommission stützte sich dabei auf § 13 VRG in Verbindung mit § 63 des Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926 (GG), wonach Verwaltungsbehörden für ihre Amtshandlungen Gebühren und Kosten auferlegen können.
3.2
Die Vorinstanz führte aus, die Kostenauflage bei Lärmklagen würde sich nach den umweltrechtlichen Vorschriften, namentlich der Gebührenverordnung zum Vollzug des Umweltrechts vom 3. November 1993 (GebV UR) richten. Auf das Unterliegerprinzip komme es mit Bezug auf die Kosten, die den Gemeinden durch ihre Tätigkeit nach dem Umweltschutzgesetz erwachsen würden und die von diesen auf die Verursacher zu überwälzen seien, zum vornherein nichts an. Gemäss § 3 lit. b GebV UR seien aufgrund von Hinweisen vorgenommene Kontrollen, bei denen es sich nicht um die gesetzlich vorgeschriebenen Kontrollen handle, nicht gebührenpflichtig, sofern keine Verletzung von materiellen Umweltschutzvorschriften festgestellt worden seien. Der Anzeigeerstatter
bleibe in diesen Fällen kostenfrei und der Staat dürfte grundsätzlich die Kosten zu tragen haben. Allerdings würden die Behörden nicht auf jedes Begehren eines Dritten einzutreten haben. Sie könnten, wenn aus ihrer Sicht kein Grund zur Annahme von Rechtsverletzungen bestünde, auf die Kontrolle verzichten.
3.3
Die Beschwerdeführerin ist der Auffassung, das Unterliegerprinzip sei in § 13 Abs. 2 VRG ausdrücklich und in Art. 48 des Umweltschutzgesetzes vom 7. Oktober 1983 (USG) implizit verankert. Die Vorinstanz habe zu Unrecht gestützt auf § 3 lit. b GebV UR die Anwendbarkeit des Unterliegerprinzips verneint. Entweder sei § 3 lit. b GebV UR an sich nicht mit dem übergeordneten Recht vereinbar oder diese Bestimmung sei zu Unrecht auf den konkreten Fall angewendet worden. Die Beschwerdeführerin macht geltend, die Vollzugsbehörden dürften individuell zurechenbare Amtshandlungen beim Vollzug des Umweltschutzrechts nicht über die allgemeine Steuer finanzieren, sondern hätten diese auf den Verursacher zu überwälzen. Sie macht geltend, dass die vorliegende Überprüfung der Anlage entweder als gebührenpflichtige Kontrolle oder als gebührenpflichtige besondere Dienstleistung im Sinn von Art. 48 USG zu qualifizieren sei.
4.
4.1
Die umstrittene Kostenauflage beinhaltet die Überwälzung der mit den getätigten Abklärungen verbundenen Kosten auf die Anzeigeerstatter.
4.2
Gemäss Art. 48 Abs. 1 USG wird für Bewilligungen, Kontrollen und besondere Dienstleistungen nach dem Umweltschutzgesetz eine Gebühr erhoben. Art. 48 Abs. 1 USG konkretisiert das Verursacherprinzip nach Art. 2 USG, indem es die Überwälzung von Kosten, die dem Gemeinwesen im Zusammenhang mit dem Vollzug des Umweltschutzgesetzes entstehen, in Form von Gebühren anordnet (Alain Griffel, Die Grundprinzipien des schweizerischen Umweltrechts, Zürich 2001, N. 272; Ursula Brunner in: Kommentar zum Umweltschutzgesetz, Zürich 2001, Art. 48 N. 22). Die Gebühren sind dem Verursacher aufzuerlegen, jenen natürlichen oder juristischen Personen des privaten und öffentlichen Rechts, die eine gebührenpflichtige Leistung des Gemeinwesens veranlasst oder – namentlich als Störer – notwendig gemacht haben bzw. denen sie individuell zurechenbar sind (Brunner, Art. 48 N. 11).
4.3
Das Recht, Gebühren zu erheben, setzt eine genügende Rechtsgrundlage voraus.
Öffentliche Abgaben bedürfen einer Grundlage in einem formellen Gesetz, welches die Art und den Gegenstand der Abgabe, die Grundsätze der Bemessung sowie den Kreis der
abgabepflichtigen Personen bestimmt (Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann,
Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. A., Zürich 2010, N. 2625c). Für sich allein stellt Art. 48 USG keine genügende gesetzliche Grundlage für die Erhebung von Gebühren dar, sondern setzt ergänzende Ausführungsbestimmungen voraus (BGr, 10. Oktober 2012, 1C_78/2012, E. 5.3; Griffel, Grundprinzipien, N. 274; Martin Frick, Das Verursacherprinzip in Verfassung und Gesetz, Bern 2004, S. 236). In diesem Sinn wird in Art. 48 Abs. 2 USG ausdrücklich statuiert, dass in den Kantonen die nach kantonalem Recht zuständige Behörde die Gebührenansätze bestimmt. Gemäss § 13 Abs. 1 Satz 2 VRG bezeichnet der Regierungsrat die kostenpflichtigen Amtshandlungen und die hiefür zu erhebenden Gebühren in einer Verordnung. § 13 Abs. 1 VRG statuiert den Grundsatz der Entgeltlichkeit des Verwaltungs- und Verwaltungsrechtspflegeverfahrens und vermag dem Erfordernis der gesetzlichen Grundlage für die Erhebung von Kausalabgaben zu genügen (Kölz/Bosshart/Röhl, § 13 N. 4). So umschreibt § 13 Abs. 1 in Verbindung mit Abs. 2 VRG den Kreis der Abgabepflichtigen, indem er die Verfahrensbeteiligten für Amtshandlungen generell als gebührenpflichtig erklärt. Hingegen äussert sich § 13 VRG nicht zur Gebührenhöhe und Gebührenbemessung. Dies wird – wie erwähnt – an den Regierungsrat delegiert (§ 13 Abs. 1 Satz 2 VRG).
Als Ausführungsbestimmung ist hier die erwähnte regierungsrätliche Gebührenverordnung zum Vollzug des Umweltrechts massgebend. Nach § 1 GebV UR findet die Verordnung Anwendung auf Amtshandlungen der Behörden und Verwaltungsstellen von Kanton und Gemeinden, die gestützt auf Vorschriften über den Schutz der Umwelt vorgenommen werden. § 2 GebV UR zählt exemplifikativ die gebührenpflichtigen Tätigkeiten auf. Danach sind unter anderem besondere Dienstleistungen im Rahmen des Vollzugs des Umweltrechts gebührenpflichtig (lit. g). In § 3 GebV UR werden Ausnahmen von der Gebührenpflicht statuiert. Gemäss lit. b sind Stichproben und aufgrund von Hinweisen vorgenommene Kontrollen, bei denen es sich nicht um die gesetzlich vorgeschriebenen Kontrollen handelt, sofern keine Verletzung von materiellen Umweltschutzvorschriften festgestellt wird, nicht gebührenpflichtig.
4.4
Die Statuierung von Ausnahmen von der Gebührenpflicht erweist sich mit Bezug auf die vorliegende Kostenbefreiung der Anzeigeerstatter nicht als bundesrechtswidrig. Denn das in der Umweltschutzgesetzgebung verankerte Verursacherprinzip bezieht sich nach Sinn und Zweck auf den Verursacher einer Umweltbelastung (vgl. etwa BGE 119 Ib 389 E 4.b). Wer der Behörde das Vorliegen einer (behaupteten) Umweltbelastung anzeigt, ist deswegen selbstverständlich nicht ein Verursacher der (behaupteten) Umweltbelastung. Aus Art. 48 USG oder anderen eidgenössischen Bestimmungen zum Umweltschutzrecht lässt sich keine Verpflichtung für die Vollzugsbehörde ableiten, einem Anzeigeerstatter Kosten für die Abklärungen aufzuerlegen, wenn sich herausstellt, dass effektiv keine Massnahmen nötig sind. Somit erweist sich eine Kostenbefreiung gemäss § 3 lit. b GebV UR mit Bezug auf den Anzeigeerstatter, auch wenn dieser die Kontrolle (mit-)verursacht hat, nicht als bundesrechtswidrig. Ob bezüglich des Inhabers einer störenden Anlage gegenteilig zu entscheiden wäre, braucht im vorliegenden Verfahren nicht geprüft zu werden.
4.5
Es stellt sich sodann die Frage, ob die von der Beschwerdeführerin durchgeführten Abklärungen als grundsätzlich kostenpflichtiger Aufwand, namentlich als besondere Dienstleistung (§ 2 lit. g GebV UR), zu qualifizieren sind. Oft dürften solche Dienstleitungen für den Inhaber einer (potenziell) störenden Anlage erbracht werden. Infrage kommt aber auch, dass die Dienstleistung im Interesse eines Dritten erfolgt (Brunner, Art. 48 N. 11). Mit Blick auf die vorliegend umstrittene Kostenverteilung ist zu prüfen, ob eine besondere Dienstleistung zugunsten der Anzeige erstattenden Beschwerdegegnerschaft erfolgt war.
4.5.1
Keine Dienstleistung zugunsten eines Anzeigeerstatters liegt vor, wenn die Behörde begründeten Anlass zur Durchführung von Abklärungen haben musste: Beim Vorliegen störender Emissionen ist die Behörde von Amtes wegen verpflichtet, die Sachlage zu klären und gegebenenfalls für Abhilfe zu sorgen. Kommt es aufgrund begründeter Anhaltspunkte zur Kontrolle einer Anlage, so sind diese Kosten nach den anwendbaren Gebührenordnungen dem Anlageinhaber zu überbinden (vgl. Peter Steiner, Die Umsetzung des Verursacherprinzips durch das Umweltschutzrecht, Zürich 1999, S. 243; vgl. auch Brunner, Art. 48 N. 11). Damit besteht für eine Kostenauflage an den Anzeigeerstatter selbst dann kein Raum, wenn sich herausstellt, dass keine Massnahmen zu treffen sind. Die gegenteilige Betrachtungsweise würde dem Verursacherprinzip in der Umweltschutzgesetzgebung gerade zuwiderlaufen: Bestehen bei einer Anlage störende Emissionen, verursacht der Inhaber der Anlage und nicht der Anzeigeerstatter die Kosten der Abklärungen.
4.5.2
Vorliegend war nicht mit einer Überschreitung der Lärmgrenzwerte gemäss Art. 36 der Lärmschutzverordnung vom 15. Dezember 1986 (LSV) zu rechnen. Dass sich die Vorinstanz mit der allfälligen Anwendbarkeit dieser Bestimmung nicht auseinandergesetzt hat, bedeutet deshalb entgegen der Beschwerde (S. 10) keine mangelhafte Entscheidbegründung. Massgeblich ist, dass für die zuständige Behörde der Stadt Adliswil dennoch ein hinreichender objektiver Grund für die Vornahme der infrage stehenden Abklärungen bestanden hat. Dazu ist auf den Bericht der kantonalen Fachstelle Lärmschutz aus dem Jahr 2010 zu verweisen. Darin wurde festgehalten, dass die Geräusche in der kürzlich erstellten Tiefgarage nach aussen getragen werden und zu einer massiven Lärmbelästigung am gegenüberliegenden Gebäude führen. Sodann wurde darauf hingewiesen, dass zwar eine Überschreitung der Grenzwerte aufgrund der geringen Anzahl Stellplätze nicht zu erwarten sei; dennoch sei es notwendig, alles was betrieblich und technisch machbar sowie wirtschaftlich tragbar sei, zu unternehmen, um die Emissionen einer ortsfesten Anlage zu minimieren (S 2). Letzteres beschlägt die Spezialbestimmung von Art. 7 Abs. 1 lit. a LSV, wonach die Lärmemissionen einer neuen ortsfesten Anlage nach den Anordnungen der Vollzugsbehörde so weit begrenzt werden müssen, als dies technisch und betrieblich möglich sowie wirtschaftlich tragbar ist (vgl. auch Art. 11 Abs. 2 USG).
Mit Blick auf die von der kantonalen Fachstelle geschilderte "massive Lärmbelästigung" einerseits und auf die erwähnten gesetzlichen Bestimmungen anderseits war die Beschwerdeführerin verpflichtet, die Anordnung von lärmdämpfenden Massnahmen zu prüfen. Eine Dienstleistung zugunsten der Anzeigeerstatterin lag insofern nicht vor. Demgemäss war es nicht gerechtfertigt, der Beschwerdegegnerschaft als Anzeigeerstatterin die mit der Abklärung anfallenden Kosten aufzuerle
gen.
4.6
Würde dennoch das Vorliegen einer Dienstleistung zugunsten der Anzeige erstattenden Beschwerdegegnerschaft angenommen, so würde sich an diesem Ergebnis nichts ändern: Werden Abklärungen bloss im Interesse der Anzeigeerstatter vorgenommen und erweist sich die Anzeige dann als unbegründet, so ist eine Kostenauflage an den Anzeigeerstatter zwar grundsätzlich zulässig (vgl. Brunner USG, Art. 11 al 7). In solchen Fällen wird allerdings die Auffassung vertreten, dass der Anzeigeerstatter vorgängig auf das Kostenrisiko hingewiesen wird (Brunner, a.
a.
O., Art. 48 N. 11). Dieser Auffassung ist zu folgen: Es widerspräche der Zielsetzung der Umweltschutzgesetzgebung, wenn ein Anzeigeerstatter stets damit rechnen müsste, die von der Behörde in die Wege geleiteten Abklärungsmassnahmen schliesslich bezahlen zu müssen. Bei Anzeigen, welche wider besseres Wissen oder auf andere Weise mutwillig erhoben werden, mag etwas anderes gelten. Für ein solches Vorgehen der Beschwerdegegnerschaft bestehen jedoch keine Hinweise. Eine Kostenauflage hätte damit – wenn das Vorliegen einer besonderen Dienstleistung zugunsten Beschwerdegegnerschaft zu bejahen wäre – vorausgesetzt, dass diese vorgängig auf das Kostenrisiko hingewiesen worden wäre. Dazu ergeben die Akten keine Hinweise. Die Kostenauflage erweist sich daher auch unter diesem Aspekt als ungerechtfertigt.
4.7
Das Baurekursgericht hat die Kostenauflage an die Beschwerdegegnerschaft demnach im Ergebnis zu Recht aufgehoben, weshalb die Beschwerde abzuweisen ist.
5.
Ausgangsgemäss sind die Kosten des Verfahrens der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Diese ist zudem zu verpflichten, der Beschwerdegegnerschaft eine angemessene Parteientschädigung zu bezahlen (§ 17 Abs. 2 lit. a VRG). Bei deren Bemessung ist einerseits zu beachten, dass der Beschwerdegegnerschaft für die Ausarbeitung der Beschwerdeantwort ein erheblicher Zeitaufwand angefallen ist; anderseits liegt ein nur geringer Streitwert vor. Als angemessen erscheint ein Betrag von insgesamt Fr. 500.- zuzüglich Mehrwertsteuer (vgl. dazu § 8 der Gebührenverordnung des Verwaltungsgerichts vom 23. August 2010).