Decision ID: dcd02263-5386-4457-8fae-139e0e958698
Year: 2020
Language: de
Court: BS_APG
Chamber: BS_APG_001
Canton: BS
Region: Northwestern_Switzerland
Law Area: 
Law Sub-area: nan
Label: dismissal

Facts:
Sachverhalt
A_ (Rekurrentin) ist Inhaberin der Stelle Leiter/in Abteilung Gleichstellung von Frauen und Männern (GFM; nachfolgend Leiter/in Abteilung GFM). Diese Stelle wurde mit Beschluss des Regierungsrats per 1. Februar 2015 auf die Richtposition 7050.18 in die Lohnklasse 18 überführt. Auf Antrag der Rekurrentin erliess der Zentrale Personaldienst (heute: Human Resources Basel-Stadt) am 3. März 2016 namens und im Auftrag des Regierungsrats eine entsprechende Verfügung.
Mit Einsprache vom 29. März 2016 beantragte die Rekurrentin die Überführung der Stelle in Lohnklasse 20, eventualiter in Lohnklasse 19. Mit Regierungsratsbeschluss vom 5. November 2019 (nachfolgend angefochtener Beschluss) wurde die Einsprache abgewiesen.
Gegen diesen Beschluss richtet sich der am 15. November 2019 angemeldete und am 31. Januar 2020 begründete Rekurs der Rekurrentin. Sie beantragt die Aufhebung des angefochtenen Beschlusses und die Überführung der Stelle Leiter/in Abteilung GFM rückwirkend per 1. Februar 2015 auf die Richtposition 7050.20 in die Lohnklasse 20 unter Kosten- und Entschädigungsfolge zu Lasten des Regierungsrats. Eventualiter sei die Stelle auf die Richtposition 7050.19 in die Lohnklasse 19 zu überführen. Der Regierungsrat (handelnd durch Human Resources Basel-Stadt) beantragt mit Vernehmlassung vom 20. April 2020 die Abweisung des Rekurses unter Kosten- und Entschädigungsfolge zu Lasten der Rekurrentin.
Auf Antrag der Rekurrentin wurde am 20. Oktober 2020 eine öffentliche Parteiverhandlung durchgeführt. Anwesend waren die Rekurrentin mit ihrem Rechtsvertreter sowie zwei Mitarbeiter von Human Resources Basel-Stadt, [...] und [...], als Vertretung des Regierungsrats. Neben den Parteien wurde die von der Rekurrentin beantragte Auskunftsperson befragt; es handelt sich dabei um den Generalsekretär des Präsidialdepartements [...]. Für die Ausführungen wird auf das Verhandlungsprotokoll verwiesen. Die weiteren Tatsachen und die Einzelheiten der Parteistandpunkte ergeben sich, soweit sie für das vorliegende Urteil von Bedeutung sind, aus den nachfolgenden Erwägungen.

Considerations:
Erwägungen
1.
Formelles
1.1
Einspracheentscheide des Regierungsrates betreffend die Überführung einer Stelle können gemäss Ziff. 4.4 der Überführungsrichtlinie im Zusammenhang mit dem Projekt
Systempflege
(ÜRS) von der Stelleninhaberin beim Verwaltungsgericht angefochten werden. Dies entspricht der Regelung von § 10 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRPG, SG 270.100). Gemäss Ziff. 4.4 ÜRS sollen auf einen solchen Rekurs die Bestimmungen des Gesetzes betreffend die Organisation des Regierungsrates und der Verwaltung des Kantons Basel-Stadt (OG, SG 153.100) Anwendung finden. Wie in § 43 OG ausdrücklich festgehalten wird, gilt für Rekurse ans Verwaltungsgericht jedoch das VRPG. Entsprechend bestimmt § 7 Abs. 4 des Lohngesetzes (LG, SG 164.100), dass für den Weiterzug von Entscheiden des Regierungsrates über Einsprachen gegen Einreihungsverfügungen das VRPG massgebend ist. Funktionell zuständig ist gemäss § 92 Abs. 1 Ziff. 11 des Gerichtsorganisationsgesetzes (GOG, SG 154.100) das Dreiergericht (VGE VD.2017.49 vom 20. Juni 2018 E. 1.1, VD.2016.138 vom 27. Februar 2017 E. 1.1).
1.2
Die Rekurrentin ist Inhaberin der in Frage stehenden Stelle. Damit ist sie vom angefochtenen Regierungsratsbeschluss berührt und hat sie ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Abänderung. Sie ist daher gemäss § 13 Abs. 1 VRPG zum Rekurs legitimiert. Auf den frist- und formgerecht angemeldeten und begründeten Rekurs ist einzutreten.
1.3
Die Kognition des Verwaltungsgerichts richtet sich nach der allgemeinen Bestimmung von § 8 VRPG. Demnach hat das Verwaltungsgericht zu prüfen, ob die Vorinstanz den Sachverhalt unrichtig festgestellt, wesentliche Form- oder Verfahrensvorschriften verletzt, öffentliches Recht nicht oder nicht richtig angewendet oder von dem ihr zustehenden Ermessen einen unzulässigen Gebrauch gemacht hat. Demgegenüber hat das Verwaltungsgericht in Anwendung von § 8 Abs. 5 VRPG in Ermangelung einer besonderen gesetzlichen Grundlage im Lohngesetz die Angemessenheit der angefochtenen Verfügung nicht zu überprüfen (VGE VD.2017.49 vom 20. Juni 2018 E. 1.2, VD.2017.75 vom 15. September 2017 E. 1.2, VD.2016.138 vom 27. Februar 2017 E. 1.2). Bei der Überprüfung von Stelleneinreihungen ist zusätzlich zu berücksichtigen, dass das Einreihungssystem auf einem umfassenden analytischen Vergleich verschiedener Funktionen innerhalb der Verwaltung beruht. Da mit der Änderung der Besoldung einer Stelle das Gleichgewicht innerhalb eines ganzen Besoldungssystems tangiert ist und man stets Gefahr läuft, dadurch neue Ungleichheiten und Ungerechtigkeiten zu schaffen (BGE 120 Ia 329 E. 3 S. 333; VGE VD.2017.49 vom 20. Juni 2018 E. 1.2, VD.2017.75 vom 15. September 2017 E. 1.2, VD.2016.138 vom 27. Februar 2017 E. 1.2), fallen Stellenumschreibungen und -einreihungen in einem erheblichen Umfang in den Ermessensbereich des Regierungsrats und drängt sich eine besondere Zurückhaltung des Gerichts auf (BGE 123 I 1 E. 6b S. 8, 121 I 102 E. 4a S. 104; VGE VD.2017.49 vom 20. Juni 2018 E. 1.2, VD.2017.75 vom 15. September 2017 E. 1.2, VD.2016.138 vom 27. Februar 2017 E. 1.2). Das Verwaltungsgericht befasst sich daher regelmässig nicht mit den der Regierung delegierten Regelungskompetenzen im Rahmen des analytischen Systems gemäss § 5 LG und ihren Gewichtungen, sofern nicht verfassungsrechtliche Grundsätze zur Beurteilung stehen (VGE VD.2017.49 vom 20. Juni 2018 E. 1.2, VD.2017.75 vom 15. September 2017 E. 1.2, VD.2016.138 vom 27. Februar 2017 E. 1.2). Schliesslich ist festzuhalten, dass das Verwaltungsgericht bloss eine nachträgliche Kontrolle des ursprünglichen Überführungsbeschlusses vorzunehmen hat.
1.4
Gemäss § 18 VRPG gilt zwar auch im verwaltungsgerichtlichen Verfahren grundsätzlich die Untersuchungsmaxime. Danach hat das Gericht unabhängig von Beweisanträgen der Parteien «die materielle Wahrheit von Amtes wegen zu erforschen». Dieser Grundsatz wird aber durch die prozessuale Mitwirkungspflicht der Parteien begrenzt (VGE VD.2016.221 vom 16. November 2017 E. 1.2.2, VD.2015.133 vom 8. Dezember 2015 E. 4.3.1, VD.2014.99 vom 21. Mai 2015 E. 1.3.2). In Anwendung von § 16 Abs. 2 VRPG müssen daher nach feststehender Praxis des Verwaltungsgerichts bereits mit der Rekursbegründung alle Sachverhaltsvorbringen erhoben und belegt werden (VGE VD.2016.221 vom 16. November 2017 E. 1.2.2, VD.2016.194 vom 27. Dezember 2016 E. 2.4, VD.2016.96 vom 5. November 2016 E. 4.4.6). In späteren Eingaben oder anlässlich einer Parteiverhandlung kann die rekurrierende Partei keine Noven mehr vorbringen, es sei denn, die neuen Tatsachen oder Beweismittel hätten sich erst später ereignet oder seien erst später bekannt geworden oder es habe zu den betreffenden Vorbringen vorher kein Anlass bestanden (VGE 765/2007 vom 7. November 2008 E. 5;
Wullschleger/ Schröder
, Praktische Fragen des Verwaltungsprozesses im Kanton Basel-Stadt, in: BJM 2005 S. 277, 307). Nach der jüngeren Praxis des Verwaltungsgerichts sind sogar nur noch echte Noven zulässig (VGE VD.2016.96 vom 5. November 2016 E. 4.4.6, VD.2015.133 vom 8. Dezember 2015 E. 4.3.1, VD.2014.99 vom 21. Mai 2015 E. 1.3.2).
1.5
Die von den Parteien anerkannten Tatsachen dürften als wahr angenommen werden. Im Zweifel bleibt dem Gericht die Beweiserhebung vorbehalten. Als anerkannt gelten auch die in der angefochtenen Verfügung ausdrücklich festgestellten Tatsachen, welche die Rekurrentin und allfällige Beigeladene nicht bestritten haben (§ 18 VRPG). Pauschale Bestreitungen genügen nicht, um eine Tatsache als streitig zu qualifizieren (VGE VD.2016.248 vom 16. Januar 2018 E. 1.3; vgl. VGE VD.2018.74, VD.2018.89 und VD.2018.142 vom 7. Februar 2019 E. 1.4; BGer 4P.81/2004 vom 29. Juni 2004 E. 1.3 [zum Zivilprozessrecht];
Sutter-Somm
, Schweizerisches Zivilprozessrecht, 3. Auflage, Zürich 2017, N 771). Die Bestreitung muss substanziiert bzw. detailliert erfolgen (vgl.
Guyan
, in: Basler Kommentar, 3. Auflage, 2017, Art. 150 ZPO N 4;
Hurni
, in: Berner Kommentar, 2012, Art. 55 ZPO N 39;
Sutter-Somm/Schrank
, in: Sutter-Somm et al. [Hrsg.], Kommentar zur ZPO, 3. Auflage, Zürich 2016, Art. 55 N 27;
Sutter-Somm
, a.a.O., N 771). Eine Bestreitung ist substanziiert, wenn das Gericht und die Gegenpartei erkennen können, welche einzelnen rechtserheblichen Tatsachenbehauptungen bestritten werden, und die Bestreitung der Gegenpartei Anlass gibt, den ihr obliegenden Beweis zu führen (vgl.
Guyan
, a.a.O., Art. 150 ZPO N 4;
Hurni
, a.a.O., Art. 55 ZPO N 39 und 41-43;
Sutter-Somm/Schrank
, a.a.O., Art. 55 N 27). Gemäss der Rekursbegründung werden sämtliche Ausführungen des Regierungsrats im angefochtenen Beschluss bestritten, soweit sie in der Rekursbegründung nicht ausdrücklich als zutreffend anerkannt werden (Rekursbegründung Ziff. 5). Diese pauschale Bestreitung ist unwirksam. Die im angefochtenen Beschluss festgestellten Tatsachen sind deshalb als wahr anzunehmen, soweit sie von der Rekurrentin im verwaltungsgerichtlichen Rekursverfahren nicht substanziiert bestritten worden sind und keine begründeten Zweifel an ihrer Richtigkeit bestehen (vgl. VGE VD.2016.248 vom 16. Januar 2018 E. 1.3 betreffend Behauptungen in der Replik).
2.
Allgemeines
2.1
Art. 8 Abs. 1 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft (BV, SR 101) verlangt nur – aber immerhin – dass im öffentlichen Dienstrecht gleichwertige Arbeit gleich entlöhnt wird (BGE 141 II 411 E. 6.1.1 S. 418; VGE VD.2017.49 vom 20. Juni 2018 E. 3.1, VD.2017.75 vom 15. September 2017 E. 2.1, VD.2016.138 vom 27. Februar 2017 E. 2). Der Grundsatz der Rechtsgleichheit und damit Art. 8 Abs. 1 BV ist verletzt, wenn im öffentlichen Dienstverhältnis gleichwertige Arbeit ungleich entlöhnt wird (BGE 131 I 105 E. 3.1 S. 107; VGE VD.2017.49 vom 20. Juni 2018 E. 3.1, VD.2017.75 vom 15. September 2017 E. 2.1, VD.2016.138 vom 27. Februar 2017 E. 2). Den politischen Behörden wird diesbezüglich ein grosser Spielraum in der Ausgestaltung von Besoldungsordnungen zugestanden. Ob verschiedene Tätigkeiten als gleichwertig zu betrachten sind, hängt von Beurteilungen ab, die unterschiedlich ausfallen können (BGE 141 II 411 E. 6.1.1 S. 418; VGE VD.2017.49 vom 20. Juni 2018 E. 3.1, VD.2017.75 vom 15. September 2017 E. 2.1, VD.2016.138 vom 27. Februar 2017 E. 2). Innerhalb der Grenzen des Willkürverbots und des Rechtsgleichheitsgebots sind die Behörden befugt, aus der Vielzahl denkbarer Anknüpfungspunkte die Tatbestandsmerkmale auszuwählen, die für die Besoldung von Beamten massgebend sein sollen (BGE 141 II 411 E. 6.1.1 S. 418, 131 I 105 E. 3.1 S. 107; VGE VD.2017.49 vom 20. Juni 2018 E. 3.1, VD.2017.75 vom 15. September 2017 E. 2.1, VD.2016.138 vom 27. Februar 2017 E. 2). Verfassungsrechtlich ist nicht verlangt, dass die Besoldung allein nach der Qualität der geleisteten Arbeit bzw. den tatsächlich gestellten Anforderungen bestimmt wird. Ungleichbehandlungen müssen sich aber vernünftig begründen lassen bzw. sachlich haltbar sein. So hat das Bundesgericht erkannt, dass Art. 8 Abs. 1 BV nicht verletzt ist, wenn Besoldungsunterschiede auf objektive Motive wie Alter, Dienstalter, Erfahrung, Familienlasten, Qualifikation, Art und Dauer der Ausbildung, Arbeitszeit, Leistung, Aufgabenbereich oder übernommene Verantwortlichkeiten zurückzuführen sind (vgl. BGE 131 I 105 E. 3.1 S. 107; VGE VD.2017.49 vom 20. Juni 2018 E. 3.1, VD.2017.75 vom 15. September 2017 E. 2.1, VD.2016.138 vom 27. Februar 2017 E. 2).
2.2
Gemäss § 5 LG erfolgt die Einreihung der Stellen nach den Grundsätzen der Arbeitsbewertung durch ihre Zuordnung auf die Richtpositionen, unter Berücksichtigung der Organisationsstruktur sowie aufgrund abteilungsübergreifender Quervergleiche. Anhand der Haupttätigkeit wird die Stelle einer der sieben Funktionsbereiche (1. Infrastruktur, Handwerk, Technik; 2. Gesundheit [Pflege, Therapie, Medizin, Paramedizin]; 3. Betreuung, Beratung, Therapie; 4. Lehr- und wissenschaftliche Funktionen; 5. Sicherheit, Bevölkerungsschutz; 6. Support-, Querschnitts- und Verwaltungsfunktionen; 7. Management und Stabsfunktionen) zugeordnet. Diese sieben Funktionsbereiche zusammen bilden den Einreihungsplan. In jedem Funktionsbereich sind ähnliche Anforderungsprofile mit unterschiedlichem Schwierigkeitsgrad in Funktionsketten abgebildet. Jede einzelne Lohnklasse einer Funktionskette ist eine Richtposition. Je höher das Anforderungsniveau, umso höher die Lohnklasse. Massgebend für die Zuordnung einer Stelle auf eine Richtposition und damit für die Lohnklassenfindung sind die Anforderungen der Stelle bezüglich Selbstkompetenz (Selbständigkeit und Flexibilität), Sozialkompetenz (Kommunikations- sowie Kooperations- und Teamfähigkeit), Führungskompetenz (Führung und Führungsunterstützung), Fachkompetenz (Wissen sowie Kenntnisse und Fertigkeiten) sowie allfällige besondere Beanspruchungen und Arbeitsbedingungen (VGE VD.2018.107 vom 27. März 2019 E. 3.2; vgl. Zentraler Personaldienst [Human Resources Basel-Stadt], Erläuterungen zur Stellenzuordnung vom 10. August 2015,
https://www.arbeitgeber.bs.ch/ueber-uns/einspracheverfahren/
grundlagen.html).
2.3
Für jede zweite Richtposition innerhalb der Funktionskette wird mit einer Modellumschreibung beschrieben, welches Anforderungsniveau vorausgesetzt wird (VGE VD.2019.49-53 vom 21. Januar 2020 E. 3.4, VD.2018.107 vom 27. März 2019 E. 3.3; vgl. Zentraler Personaldienst, Einreihungsplan und Modellumschreibungen vom 10. Oktober 2014 bzw. 18. November 2014, Erläuterungen S. 3,
https://www
. arbeitgeber.bs.ch/ueber-uns/einspracheverfahren/grundlagen.html). Um in eine nicht mit einer Modellumschreibung umschriebene Richtposition eingereiht zu werden, muss eine Stelle nach der Praxis des Verwaltungsgerichts mindestens die Anforderungen der Modellumschreibung der darunter liegenden und zusätzlich einen Teil der Anforderungen der Modellumschreibung der darüber liegenden Richtposition erfüllen (VGE VD.2019.49-53 vom 21. Januar 2020 E. 3.4, VD.2018.107 vom 27. März 2019 E. 3.3, VD.2017.75 vom 15. September 2017 E. 2.3). Eine Stelle, welche die Anforderungen der Modellumschreibung einer Richtposition voll erfüllt und zusätzlich in wesentlichen Teilen das Anforderungsniveau der nächsthöheren Modellumschreibung erreicht, ist in die nicht umschriebene Richtposition zwischen den beiden Modellumschreibungen einzureihen (VGE VD.2019.49-53 vom 21. Januar 2020 E. 3.4, VD.2018.107 vom 27. März 2019 E. 3.3, VD.2017.75 vom 15. September 2017 E. 2.3). Für die Einreihung in eine umschriebene Richtposition genügt es grundsätzlich nicht, dass die Anforderungen der nächsttieferen Modellumschreibung übertroffen und die Anforderungen der zugehörigen Modellumschreibung teilweise erfüllt werden. Für die Einreihung in eine umschriebene Richtposition müssten die Anforderungen der betreffenden Modellumschreibung grundsätzlich vielmehr vollumfänglich erfüllt sein (VGE VD.2019.49-53 vom 21. Januar 2020 E. 3.4, VD.2018.107 vom 27. März 2019 E. 3.3; vgl. VGE VD.2017.75 vom 15. September 2017 E. 2.3). Eine Ausnahme gilt für die Zuordnung auf die unterste mit einer Modellumschreibung umschriebene Richtposition einer Funktionskette (VGE VD.2019.49-53 vom 21. Januar 2020 E. 3.4, VD.2018.107 vom 27. März 2019 E. 3.3; vgl. VGE VD.2017.49 vom 20. Juni 2018 E. 5.6). Die Einreihung in eine umschriebene Richtposition ist im Einzelfall jedoch auch dann möglich, wenn – von einer nicht umschriebenen Richtposition aus betrachtet – die Anforderungen der nächsttieferen Modellumschreibung überwiegend übertroffen und die Anforderungen der nächsthöheren Modellumschreibung in wesentlichen Teilen erfüllt und teilweise sogar übertroffen werden, die einzureihende Stelle also in einer Gesamtbetrachtung deutlich näher an der nächsthöheren Modellumschreibung liegt. Bei insgesamt signifikanter Nähe zur nächsthöheren Modellumschreibung ist damit im Sinne einer Kompensation insbesondere stärker zu berücksichtigen, wenn die Anforderungen der nächsthöheren Modellumschreibung übertroffen werden (VGE VD.2019.49-53 vom 21. Januar 2020 E. 3.4, VD.2018.243 vom 8. November 2019 E. 7).
2.4
2.4.1
Bei der Prüfung der Einreihung einer Stelle geht es allein um die Bewertung der Stelle, nicht aber um eine Beurteilung der individuellen Tätigkeit der Stelleninhaberinnen und Stelleninhaber. Allfälligen Abweichungen zwischen der bewerteten Stelle und der Tätigkeit der Stelleninhaberinnen und Stelleninhaber ist entweder durch individuelle Regelungen (etwa ad personam Einreihungen) oder durch Anpassung der Stellenbeschreibung Rechnung zu tragen. Bei der Prüfung der Korrektheit einer Einreihung ist von der Stellenbeschreibung auszugehen, welche Basis des Bewertungsentscheides bildet. Bei der Interpretation dieser Stellenbeschreibung können die Ausführungen der Rekurrierenden als Stelleninhaberinnen und Stelleninhaber und deren Vorgesetzten berücksichtigt werden (VGE VD.2018.107 vom 27. März 2019 E. 3.4, VD.2017.49 vom 20. Juni 2018 E. 3.2, VD.2017.48 vom 23. März 2018 E. 3.2). Darüber hinaus kann mit einem Rekurs betreffend die Überführung einer Stelle im Rahmen der Systempflege nicht gerügt werden, dass die Stellenbeschreibung unrichtig sei (VGE VD.2018.107 vom 27. März 2019 E. 3.4, VD.2017.49 vom 20. Juni 2018 E. 3.1, VD.2017.48 vom 23. März 2018 E. 3.2).
2.4.2
Die Rekurrentin beantragt die Befragung des Generalsekretärs des Präsidialdepartements als Auskunftsperson. Ihrer Ansicht nach ist dieser neben ihr selbst am ehesten geeignet, dem Gericht Auskünfte für die Interpretation der Stellenbeschreibung der Stelle Leiter/in Abteilung GFM zu geben (Rekursbegründung Ziff. 7, 16 f., 21, 27 und 33). Der Regierungsrat wendet dagegen ein, die Rekurrentin mache nicht substanziiert geltend, weshalb die Befragung des Generalsekretärs sinnvoll sei (Vernehmlassung Ziff. 15). Die vorgesetzte Stelle der Stelle Leiter/in Abteilung GFM ist zwar die Departementsvorsteherin des Präsidialdepartements und nicht die Stelle Generalsekretär/in Präsidialdepartement (Stellenbeschreibung Leiter/in Abteilung GFM Ziff. 3). Der Generalsekretär vertritt aber bei deren Abwesenheit die Departementsvorsteherin. Zudem obliegt ihm die inner- und interdepartementale Koordination (Stellenbeschreibung Generalsekretär/in Präsidialdepartement Ziff. 4). Damit ist davon auszugehen, dass auch der Generalsekretär des Präsidialdepartements Ausführungen machen kann, die für die Interpretation der Stellenbeschreibung unter Umständen relevant sein können. Er ist deshalb antragsgemäss als Auskunftsperson zu befragen.
3.
Einreihung der Stelle anhand der Stellenbeschreibung und der Modellumschreibungen
3.1
Selbständigkeit
3.1.1
Betreffend die Unterkompetenz Selbständigkeit werden die Unterkriterien Gestaltungsfreiraum, Handlungsfreiraum und Entscheidungsfreiraum unterschieden (Erläuterungen zur Stellenzuordnung, a.a.O., S. 5). Gemäss dem angefochtenen Beschluss verfügt die Stelle Leiter/in Abteilung GFM über einen grösseren Handlungs- und einen grösseren Entscheidungsfreiraum (angefochtener Beschluss S. 6-8). Diese Feststellung wird von der Rekurrentin im Ergebnis ausdrücklich nicht bestritten (Rekursbegründung Ziff. 12). Damit entsprechen die Anforderungen der Stelle Leiter/in Abteilung GFM bezüglich der Unterkompetenz Selbständigkeit in den Unterkriterien Handlungsfreiraum und Entscheidungsfreiraum den identischen Anforderungen der Modellumschreibungen 7050.18, 7050.20 und 7050.22.
3.1.2
Im Unterkriterium Gestaltungsfreiraum nimmt die Stelle Leiter/in Abteilung GFM gemäss dem angefochtenen Beschluss «teilweise konzeptionelle» Tätigkeiten wahr (angefochtener Beschluss S. 6-8). Die Rekurrentin macht geltend, die Stelle nehme «konzeptionelle» Tätigkeiten wahr (Rekursbegründung Ziff. 13-18).
Betreffend den Gestaltungsfreiraum werden ausführende Tätigkeiten, dispositive Tätigkeiten und konzeptionelle Tätigkeiten unterschieden. Bei dispositiven Tätigkeiten ist ein loser Rahmen mit klaren Zielen vorgegeben, erfolgt die Problemlösung nach definierten Richtlinien oder generellen Zielen (beispielhafte Problemlösung bzw. gängige Praxis), ist der Lösungsweg durch Beispiele bekannt (analoge Vorgehensweise möglich) und werden Aufgaben teilweise individuell bearbeitet. Konzeptionelle Tätigkeiten werden charakterisiert durch die Vorgabe von strategischen, qualitativen Zielen, wobei Ziele und Rahmenbedingungen häufig selbst erarbeitet werden müssen, die Problemlösung weitgehend nach eigenem Ermessen bzw. mit teilweise bekanntem Methodenspektrum erfolgt, der Lösungsweg weitgehend nach freiem Ermessen gewählt und eine sehr individuelle Bearbeitung von Aufgaben gefordert wird (Erläuterungen zur Stellenzuordnung, a.a.O., S. 6). Die Wahrnehmung von «teilweise konzeptionellen» Tätigkeiten entspricht der sechsten und die Wahrnehmung «konzeptioneller» Tätigkeiten der achten von acht Stufen des Gestaltungsfreiraums (Erläuterungen zur Stellenzuordnung, a.a.O., S. 7). Die durch die Vorinstanz gewählte sechste Stufe bezeichnet also bereits einen überdurchschnittlich grossen Gestaltungsfreiraum. Allerdings müssen die Feststellungen des Regierungsrats in verschiedener Hinsicht relativiert werden.
Zunächst ist festzuhalten, dass die Stelle Leiter/in Abteilung GFM für die Verwirklichung der Gleichstellung von Frauen und Männern in allen Lebensbereichen verantwortlich ist (vgl. Stellenbeschreibung Leiter/in Abteilung GFM Ziff. 4 und 5.1 f.; § 1 Abs. 1 und § 2 Abs. 1 der Verordnung betreffend die Abteilung Gleichstellung von Frauen und Männern und die Gleichstellungskommission Basel-Stadt [SG 153.400], §§ 8 f. der Verfassung des Kantons Basel-Stadt [KV, SG 111.100]; Art. 8 BV). Das Aufgabengebiet umfasst damit nur ein Thema, die Gleichstellung von Frauen und Männern, aber unterschiedliche Lebensbereiche (vgl. angefochtener Beschluss S. 6; Vernehmlassung Ziff. 35 f.). Wie der Regierungsrat zu Recht geltend macht (vgl. Vernehmlassung Ziff. 37-39) steht diese Feststellung entgegen der Auffassung der Rekurrentin (vgl. Rekursbegründung Ziff. 16) nicht im Widerspruch zur Ansicht des Regierungsrats, die Stelle bearbeite Aufgaben mit mehrheitlich unterschiedlichen Inhalten (angefochtener Beschluss S. 8). Dies entspricht der fünften von acht Stufen und damit einer mittleren Aufgabenvielfalt. Als Beispiel für eine solche wird die vollumfängliche Bearbeitung eines Themengebiets inkl. Verfassen von unterschiedlichen Berichten mit Vorabklärungen und Präsentation der Ergebnisse genannt (Erläuterungen zur Stellenzuordnung, a.a.O., S. 8). Das eine Thema der Gleichstellung von Frauen und Männern hat die Stelle Leiter/in Abteilung GFM in allen Lebensbereichen und damit in unterschiedlichen Kontexten zu bearbeiten, wie der Regierungsrat richtig festgestellt hat (vgl. angefochtener Beschluss S. 8; vgl. ferner Vernehmlassung Ziff. 35 f.). Gemäss dem angefochtenen Beschluss umfassen die Aufgaben bei konzeptionellen Tätigkeiten in der Regel mehrere Themen und/oder Fachbereiche und erfüllen der Auftrag und die Aufgaben der Stelle Leiter/in Abteilung GFM die an die Wahrnehmung konzeptioneller Tätigkeiten gestellten Anforderungen nur teilweise, weil die Stelle ausschliesslich auf die Thematik Gleichstellung von Frauen und Männern fokussiert sei und die jeweilige Aufgabe aus dieser Optik betrachte (angefochtener Beschluss S. 6). Diese Begründung dafür, dass die Tätigkeiten der Stelle nur teilweise konzeptionell seien, wird von der Rekurrentin zu Recht als unrichtig zurückgewiesen. Den Einreihungsvorgaben von Human Resources Basel-Stadt, wie sie in den Erläuterungen zur Stellenzuordnung (a.a.O.) niedergelegt sind, kann nicht entnommen werden, dass die Aufgaben bei konzeptionellen Tätigkeiten in der Regel mehrere Themen und/oder Fachbereiche umfassen müsste, und auch der Vernehmlassung des Regierungsrats (vgl. Vernehmlassung Ziff. 20 ff.) kann keine überzeugende Begründung für eine solche Voraussetzung entnommen werden.
Sodann begründet der Regierungsrat die Bewertung der Tätigkeiten der Stelle Leiter/in Abteilung GFM als «teilweise konzeptionell» damit, dass die Stelle nur im Rahmen der regierungsrätlichen Weisungsbefugnis fachlich selbständig arbeite (angefochtener Beschluss S. 7). Dem ist entgegenzuhalten, dass konzeptionelle Tätigkeiten auch gewissen Stellen, die der Weisungsbefugnis einer Departementsvorsteherin bzw. eines Departementsvorstehers unterstehen, attestiert werden (vgl. Vernehmlassung Ziff. 29 f.). Auch insoweit erweist sich der Einwand der Rekurrentin als berechtigt (vgl. Rekursbegründung Ziff. 17), womit allerdings der Anteil konzeptioneller Tätigkeiten an den gesamten Tätigkeiten gemäss Stellenbeschreibung noch nicht geklärt ist.
Ferner ist zu berücksichtigen, dass die Stelle der Rekurrentin mit der Umsetzung eines wichtigen gesellschaftlichen Ziels, der Gleichstellung der Geschlechter, betraut wurde. Gemäss dem angefochtenen Beschluss ist die Thematik der Gleichstellung von Frauen und Männern ein verbreitetes gesellschaftliches Anliegen, zu dem es bereits eine Vielzahl von Lösungsansätzen gibt. Zur Inspiration könne deshalb durchaus auf die Erfahrungen und Konzepte anderer Kantone bzw. anderer Länder zurückgegriffen werden (angefochtener Beschluss S. 7). Die Rekurrentin bestreitet diese Feststellungen nicht, macht aber geltend, sie sprächen nicht gegen die Wahrnehmung konzeptioneller Tätigkeiten, weil alle Stellen des Kantons in irgendeiner Form auf die Erfahrungen und Konzepte anderer Kantone und anderer Länder in ihrem Fachbereich zurückgreifen könnten und konzeptionelle Tätigkeiten durch Problemlösung weitgehend nach eigenem Ermessen bzw. mit teilweise bekanntem Methodenspektrum charakterisiert würden (Rekursbegründung Ziff. 17). Dazu ist zu erwägen, dass nicht alle Stellen im Kanton Themen bearbeiten, die ein derart verbreitetes gesellschaftliches Anliegen mit der entsprechenden Vielfalt an erarbeiteten Lösungsansätzen darstellen wie die Geschlechtergleichstellung. Die Verfassungsbestimmung über die Gleichberechtigung und Gleichstellung von Mann und Frau wurde 1981 eingeführt (Volksabstimmung vom 14. Juni 1981; AS 1981 S. 1243; BBl 1981 II S. 1266-68), wird seither wissenschaftlich untersucht und in der Praxis schrittweise umgesetzt. Die Stelle Leiter/in Abteilung GFM kann sich deshalb stärker an bekannten Beispielen orientieren als andere Stellen. Dass das Methodenspektrum für die Problemlösung bei konzeptionellen Tätigkeiten teilweise bekannt sein kann, ändert nichts daran, dass die Orientierung an bekannten Lösungsansätzen, Erfahrungen und Konzepten eher einer dispositiven als einer konzeptionellen Tätigkeit entspricht.
Der Stelle Leiter/in Abteilung GFM obliegt die strategische, fachliche, organisatorische, personelle und finanzielle Leitung der Abteilung GFM. Diese Aufgaben sind mit 30 %, 30 %, 15 %, 15 % und 10 % gewichtet (Stellenbeschreibung Leiter/in Abteilung GFM Ziff. 4 f.). Gemäss dem angefochtenen Beschluss entspricht die strategische Leitung prinzipiell der Wahrnehmung von konzeptionellen Tätigkeiten. Diese macht nach der Stellenbeschreibung also knapp einen Drittel aus. Es ist nicht zu beanstanden, dass der Regierungsrat diese Gewichtung bei der Beurteilung des Gestaltungsfreiraums berücksichtigt und die konzeptionelle Tätigkeit primär in der strategischen Leitung lokalisiert. Nicht überzeugend ist allerdings die Relativierung der strategischen Leitung aufgrund eines angeblich engen Rahmens. Der Regierungsrat führt aus, durch die Verordnung betreffend die Abteilung Gleichstellung von Frauen und Männern und die Gleichstellungskommission Basel-Stadt werde der Rahmen derart eng gesteckt, dass lediglich von der Wahrnehmung teilweise konzeptioneller Tätigkeiten auszugehen sei (angefochtener Beschluss S. 7). Dies ist unrichtig, wie die Rekurrentin zu Recht geltend macht (Rekursbegründung Ziff. 17). Es ist nicht ersichtlich, inwiefern der Gestaltungsfreiraum der Stelle bei der strategischen Leitung durch die erwähnte Verordnung in einer relevanten Art und Weise eingeschränkt werden sollte. Die strategische Leitung der Abteilung GFM (in der festgestellten Gewichtung von 30 %) ist deshalb als konzeptionelle Tätigkeit zu qualifizieren.
Zu Recht berücksichtigt der Regierungsrat aber auch die übrigen Anteile von insgesamt 70 %. So umfassen die übrigen Leitungsaufgaben auch dispositive Tätigkeiten: Die
fachliche
Leitung der Abteilung GFM umfasst teilweise, die
personelle und finanzielle
Leitung der Abteilung GFM ausschliesslich und die
organisatorische
Leitung jedenfalls überwiegend ausführende und dispositive Tätigkeiten. Die der Stelle Leiter/in Abteilung GFM attestierte Wahrnehmung von «teilweise konzeptionellen» Tätigkeiten bezeichnet bereits einen erheblichen Gestaltungsfreiraum, nämlich die sechste von acht Stufen. Wie der Regierungsrat zu Recht geltend macht, gibt es Stellen, die über einen noch grösseren Gestaltungsfreiraum verfügen. Nur bei solchen ist jedenfalls von der Wahrnehmung konzeptioneller Tätigkeiten (achte Stufe) auszugehen (vgl. Vernehmlassung Ziff. 28-31).
Die Rekurrentin behauptet, die strategischen und qualitativen Ziele würden von der Stelle Leiter/in Abteilung GFM definiert (Rekursbegründung Ziff. 17). Diese Behauptung ist unzutreffend, wie der Regierungsrat zu Recht geltend macht. In erster Linie ist von den strategischen Zielen auszugehen, die durch Art. 8 Abs. 3 BV, § 8 Abs. 2 und § 9 KV, § 22 des Einführungsgesetzes zum Bundesgesetz über die Gleichstellung von Frau und Mann (EG GlG, SG 140.100) und § 2 der Verordnung betreffend die Abteilung Gleichstellung von Frauen und Männern und die Gleichstellungskommission Basel-Stadt vorgegeben sind. Dasselbe gilt für das qualitative Ziel der Gleichstellung von Frauen und Männern (vgl. Vernehmlassung Ziff. 41). Dementsprechend existieren bereits strategische und qualitative Ziele, die in Verfassung und Gesetz niedergelegt sind. Diese Rechtsgrundlagen müssen nicht erst erarbeitet werden, wie es für konzeptionelle Tätigkeiten charakteristisch ist (vgl. Erläuterungen zur Stellenzuordnung, a.a.O., S. 6). Nach der gerichtlichen Würdigung ist eine Umsetzung der rechtlichen Ziele ohne jeglichen strategischen Gehalt aber kaum vorstellbar, weil diese Ziele untereinander in einem Spannungsverhältnis stehen. So besteht namentlich zwischen dem Gleichstellungs- und dem Gleichbehandlungsgrundsatz ein Zielkonflikt (vgl.
Waldmann
, in: Basler Kommentar Bundesverfassung, Basel 2015, Art. 8 N 106-113;
Bigler-Eggenberger/Kägi-Diener
, in: Ehrenzeller et al. [Hrsg.], St. Galler Kommentar Bundesverfassung, 3. Auflage 2014, Art. 8 N 115). Es liegt demnach nicht immer auf der Hand, wie die teils gegenläufigen rechtlichen Ziele untereinander abzustimmen sind. Insgesamt bleibt jedoch ein Mischverhältnis von konzeptioneller und dispositiver Tätigkeit bestehen, womit jedenfalls nicht der höchste Grad an konzeptioneller Arbeit erfüllt wird. Da die Stelle bereits aus anderen Gründen in die Lohnklasse 19 statt in die Lohnklasse 18 zu überführen ist und eine Änderung in diesem Unterkriterium keine Auswirkungen auf das Endergebnis hätte, kann offenbleiben, ob bloss «teilweise» oder gar «mehrheitlich» konzeptionelle Tätigkeiten gegeben sind. Aus den vorstehenden Erwägungen ergibt sich, dass die Anforderungen der Stelle Leiter/in Abteilung GFM bezüglich der Unterkompetenz Selbständigkeit diejenigen der Modellumschreibung 7050.20 jedenfalls nicht überschreiten.
3.2
Flexibilität
Gemäss dem angefochtenen Beschluss obliegt der Stelle Leiter/in Abteilung GFM die Bearbeitung von Aufgaben mit mehrheitlich unterschiedlichen Inhalten und relativ geringem Bekanntheitsgrad sowie häufigen zeitlichen Wechseln (angefochtener Beschluss S. 8 f.). Diese Feststellung wird von der Rekurrentin im Ergebnis ausdrücklich nicht beanstandet (Rekursbegründung Ziff. 9). Bezüglich der Unterkompetenz Flexibilität erfüllt die Stelle damit die Anforderungen der Modellumschreibung 7050.18 und werden die höheren Anforderungen der Modellumschreibung 7050.20 in einem Unterkriterium erreicht und in einem Unterkriterium nicht.
3.3
Kommunikationsfähigkeit
Gemäss dem angefochtenen Beschluss obliegt der Stelle Leiter/in Abteilung GFM die Übermittlung von teilweise komplexen Inhalten mit teilweise sensitivem Charakter an einen Empfängerkreis mit grösserer Heterogenität (angefochtener Beschluss S. 9-11). Diese Feststellung wird von der Rekurrentin im Ergebnis ausdrücklich nicht beanstandet (Rekursbegründung Ziff. 9). Damit werden bezüglich der Unterkompetenz Kommunikationsfähigkeit die Anforderungen der Modellumschreibung 7050.20 erfüllt und in einem Unterkriterium übertroffen.
3.4
 Teamfähigkeit
3.4.1
Betreffend die Unterkompetenz Kooperations- und Teamfähigkeit werden die Unterkriterien Schwierigkeitsgrad der Aufgaben, Grösse der Gruppe sowie Interessen und Standpunkte der Partner/innen unterschieden (Erläuterungen zur Stellenzuordnung, a.a.O., S. 5). Gemäss dem angefochtenen Beschluss löst die Stelle Leiter/in Abteilung GFM ihre Aufgaben in einer mittelgrossen Gruppe mit Partnern mit teilweise konträren Interessen und Standpunkten (angefochtener Beschluss S. 11-14). Diese Feststellung wird von der Rekurrentin im Ergebnis ausdrücklich nicht bestritten (Rekursbegründung Ziff. 19). Damit entsprechen die Anforderungen der Stelle Leiter/in Abteilung GFM bezüglich der Unterkompetenz Kooperations- und Teamfähigkeit im Unterkriterium Grösse der Gruppe den identischen Anforderungen der Modellumschreibungen 7050.18 und 7050.20 und im Unterkriterium Interessen und Standpunkte der Partner/innen den höheren Anforderungen der Modellumschreibung 7050.22.
3.4.2
Im Unterkriterium Schwierigkeitsgrad der Aufgabe obliegt der Stelle Leiter/in Abteilung GFM gemäss dem angefochtenen Beschluss die Bearbeitung «anspruchsvollerer» Problemstellungen (angefochtener Beschluss S. 11-14). Im Widerspruch dazu erklärt der Regierungsrat in seiner Stellungnahme, er sei zur Auffassung gelangt, dass die Stelle «anspruchsvolle» (und damit vergleichsweise schwierigere) Problemstellungen behandle, und halte in seiner Stellungnahme daran fest (Stellungnahme Ziff. 53). An einer anderen Stelle der Vernehmlassung erklärt er allerdings im Einklang mit den Feststellungen im angefochtenen Beschluss, bestimmte Aufgaben der Stelle Leiter/in Abteilung GFM entsprächen der Bearbeitung anspruchsvollerer (und damit vergleichsweise einfacherer) Problemstellungen (Stellungnahme Ziff. 50). Die Rekurrentin macht geltend, der Stelle bearbeite «anspruchsvolle und teilweise komplexe» Problemstellungen (Rekursbegründung Ziff. 20-24).
Betreffend den Schwierigkeitsgrad der zu lösenden Aufgaben werden von der Zusammenarbeit mit einfachsten Absprachen bis zur Bearbeitung sehr komplexer Problemstellungen neun Schwierigkeitsgrade unterschieden. Die Bearbeitung von anspruchsvolleren Problemstellungen entspricht dem mittleren Schwierigkeitsgrad und die Bearbeitung von anspruchsvollen und teilweise komplexen Problemstellungen dem vierthöchsten Schwierigkeitsgrad. Für die Bearbeitung von Problemstellungen sind Anstösse für Modifikationen bei bestehenden Methoden und Verfahren charakteristisch und für die Bearbeitung von komplexen Problemstellungen Anstösse für grundlegende Veränderungen von Strategien, Konzepten, Methoden und Verfahren (Erläuterungen zur Stellenzuordnung, a.a.O., S. 11). Damit ist die Feststellung des Regierungsrats, von einer Bearbeitung von anspruchsvollen und teilweise komplexen Problemstellungen sei auszugehen, wenn Anstösse für Modifikationen und teilweise für grundlegende Veränderungen von Methoden, Verfahren, Strategien und Konzepten gegeben werden (angefochtener Beschluss S. 12), nicht zu beanstanden. Ein Beispiel für die Bearbeitung von Problemstellungen ist die Planung und Realisierung der Umgestaltung des Wettsteinplatzes innerhalb eines Gremiums mit verschiedenen Fachpersonen und ein Beispiel für die Bearbeitung komplexer Problemstellungen ist die Planung und Realisierung des Masterplans Bahnhof SBB in Zusammenarbeit mit verschiedenen Gremien (Erläuterungen zur Stellenzuordnung, a.a.O., S. 11).
Gemäss dem angefochtenen Beschluss besteht der Auftrag der Stelle Leiter/in Abteilung GFM in der Beseitigung der geschlechtlichen Diskriminierung bzw. in der Gleichstellung von Frauen und Männern. Eine Diskriminierung aus anderen Dimensionen falle nicht in den Aufgabenbereich dieser Stelle, sondern werde von anderen Stellen wie beispielsweise der Stelle Akademische/r Mitarbeiter/in und Projektleiter/in Fachstelle Diversität und Integration und der Stelle Experte/in und Koordinator/in für Religionsfragen bearbeitet (angefochtener Beschluss S. 12). Die Rekurrentin bestreitet dies. Sie macht geltend, die Dimension Geschlecht betreffe auch die Dimensionen Herkunft, Rasse, Alter, Sprache, Religion, sexuelle Orientierung, Behinderung etc., was mit den Begriffen Mehrfachdiskriminierung oder Intersektionalität umschrieben werde (vgl. Stellungnahme vom 5. April 2019 S. 7; Rekursbegründung Ziff. 22). Dies mag zutreffen und zur Folge haben, dass die Stelle auch gewisse Kenntnisse betreffend Diskriminierungen in anderen Dimensionen als dem Geschlecht erfordert. Es ändert aber nichts daran, dass namentlich die Beseitigung von Diskriminierungen wegen der Rasse, des Alters, der Sprache, der ethnischen und sozialen Herkunft, der sexuellen Orientierung, der religiösen, weltanschaulichen und politischen Überzeugung oder wegen einer Behinderung gemäss der massgebenden Stellenbeschreibung und den gesetzlichen Grundlagen nicht zu den Aufgaben der Stelle Leiter/in Abteilung GFM gehört. In Ziff. 4 und 5.2 der Stellenbeschreibung wird zwar ohne weitere Einschränkung die Verantwortung der Stelle für die Anwendung und Umsetzung der Verordnung betreffend die Abteilung Gleichstellung von Frauen und Männern und die Gleichstellungskommission Basel-Stadt, §§ 8 f. KV und Art. 8 BV erwähnt. Aus den folgenden Gründen bezieht sich die Verantwortung für die Anwendung und Umsetzung von Art. 8 KV und Art. 8 BV aber offensichtlich nur auf Diskriminierungen wegen des Geschlechts. Gemäss § 1 Abs. 1 und § 2 Abs. 1 der Verordnung betreffend die Abteilung Gleichstellung von Frauen und Männern und die Gleichstellungskommission Basel-Stadt ist die Abteilung GFM zur Verwirklichung der
Gleichstellung von Frauen und Männern
im Sinn von
Art. 8 Abs. 3 BV
und
§ 9 KV
geschaffen worden und setzt sich diese Abteilung für die tatsächliche
Gleichstellung von Frauen und Männern
ein. Dementsprechend ist die Stelle gemäss Ziff. 5.1 der Stellenbeschreibung für die Verwirklichung der
Gleichstellung von Frauen und Männern
im Sinn der genannten Rechtsgrundlagen verantwortlich und überprüft die Stelle gemäss Ziff. 5.2 der Stellenbeschreibung kantonale Erlasse und Massnahmen auf ihre Auswirkung bezüglich §§ 8 f. KV und
Art. 8 Abs. 3 BV
.
Die Rekurrentin macht geltend, der Schwierigkeitsgrad der von der Stelle Leiter/in Abteilung GFM bearbeiteten Problemstellungen sei insbesondere deshalb als hoch einzustufen, weil die Abteilung GFM im Bedarfsfall im Rahmen von Projekten oder Massnahmen in die Prozesse anderer Departemente bzw. Bereiche/Dienststellen einzugreifen habe und unter Umständen deren Aufgaben «teilweise federführend» übernehmen müsse. Als Beispiele nennt sie ein Programm zur Öffnung der Berufswahl von Mädchen und Buben, eine Drittelsquote für Frauen in Aufsichtsgremien von staatsnahen Betrieben und Lohngleichheitskontrollen im Beschaffungswesen des Kantons Basel-Stadt (Rekursbegründung Ziff. 21). Auch der Generalsekretär des Präsidialdepartements betont in der Befragung die «federführende Position» der Rekurrentin (Verhandlungsprotokoll S. 6). In den Rechtsschriften anerkennt der Regierungsrat, dass die Stelle Leiter/in Abteilung GFM im Rahmen von Projekten oder Massnahmen in der Dimension Geschlecht anderen Dienststellen in deren jeweiligen Tätigkeit unterstützend zur Seite steht bzw. sogar in deren Prozesse eingreift und teilweise die Federführung übernimmt. Er stellt aber zu Recht fest, dass sich die Eingriffe und die Federführung auf die Thematik der Gleichstellung von Frauen und Männern beschränken und die weitere inhaltliche Kompetenz bei der jeweiligen Fachabteilung liegt. Damit beschränkt sich die Tätigkeit der Stelle Leiter/in Abteilung GFM in der Regel auf Modifikationen bestehender Methoden und Verfahren wie beispielsweise die Einführung der Geschlechterquote bei der Wahl des Verwaltungsrats und gibt die Stelle keine Anstösse für grundlegende Veränderungen von Strategien, Konzepten, Methoden und Verfahren ausserhalb des Fachbereichs der Geschlechtergleichstellung (vgl. angefochtener Beschuss S. 13; Vernehmlassung Ziff. 50). Mangels solcher Anstösse ist der Schluss des Regierungsrats, es würden durch die interessierende Stelle keine komplexen Problemstellungen bearbeitet, nachvollziehbar. Der höchste Schwierigkeitsgrad, bei dem keine komplexen Problemstellungen bearbeitet werden, ist die Bearbeitung «anspruchsvollerer» Problemstellungen (vgl. Erläuterungen zur Stellenzuordnung, a.a.O., S. 11). Folglich ist die Qualifikation der bearbeiteten Problemstellungen als «anspruchsvoller» im angefochtenen Beschluss nicht zu beanstanden.
3.4.3
Aus den vorstehenden Erwägungen ergibt sich, dass die Stelle Leiter/in Abteilung GFM bezüglich der Unterkompetenz Kooperations- und Teamfähigkeit die Anforderungen der Modellumschreibung 7050.18 erfüllt und die Anforderungen der Modellumschreibung 7050.20 in einem Unterkriterium nicht erreicht, in einem Unterkriterium erreicht und in einem Unterkriterium übertrifft.
3.5
Führung
Gemäss dem angefochtenen Beschluss obliegt der Stelle Leiter/in Abteilung GFM die personelle und fachliche Führung einer kleinen Anzahl von Mitarbeitenden mit teilweise unterschiedlichen Funktionen auf oberer Ebene sowie die Führung von Teilprojekten oder kleineren Grossprojekten (richtig Gesamtprojekten [vgl. Erläuterungen zur Stellenzuordnung, a.a.O., S. 12]) mit einer mittleren Anzahl von Mitarbeitenden mit teilweise gleichartigen, jedoch bereits mehrheitlich unterschiedlichen Funktionen. Die Modellumschreibungen der Funktionskette 7050 sähen zwar keine Projektführung vor. Die festgestellte Projektführung entspreche gemäss Systematik jedoch einem Niveau, wie es in der Modellumschreibung 7050.18 vorgesehen sei. Insgesamt entsprächen die Anforderungen der Stelle Leiter/in Abteilung GFM bezüglich der Unterkompetenz Führung denjenigen der Modellumschreibung 7050.18 (vgl. angefochtener Beschluss S. 14-16 und 22). Diese Feststellungen und Schlussfolgerungen werden von der Rekurrentin im Ergebnis ausdrücklich nicht beanstandet (Rekursbegründung Ziff. 9).
3.6
Führungsunterstützung
3.6.1
Gemäss dem angefochtenen Beschluss leistet die Stelle Leiter/in Abteilung GFM komplexere Führungsunterstützung auf oberem Führungslevel mit Einfluss auf mehrere Organisationseinheiten mit grösserer Interessenvielfalt (angefochtener Beschluss S. 16 f.). Die Rekurrentin macht geltend, die Stelle leiste komplexe Führungsunterstützung auf oberstem Führungslevel mit Einfluss auf mehrere Organisationseinheiten mit grösserer bis grosser Interessenvielfalt (Rekursbegründung Ziff. 27-29).
3.6.2
Führungsunterstützung besteht darin, als Planer/in oder als Fachberater/in bzw. als Fachperson Entscheidungsgrundlagen zu erarbeiten und in der Regel Gremien bei der Entscheidungsfindung zu unterstützen. Es geht also um beratende, planende und entscheidungsvorbereitende Funktionen. Die Anforderungen an die Unterkompetenz Führungsunterstützung werden über den Komplexitätsgrad der Unterstützung, über die Breite der Einflussnahme und über die Vielfalt der Interessen innerhalb des Entscheidungsgremiums beschrieben. Der Komplexitätsgrad der Unterstützung reicht von einfachster Führungsunterstützung auf unterstem Führungslevel bis zu sehr komplexer Führungsunterstützung auf oberstem Führungslevel, und die Vielfalt der Interessen innerhalb des Entscheidungsgremiums von einer sehr kleinen bis zu einer sehr grossen Interessenvielfalt (vgl. Erläuterungen zur Stellenzuordnung, a.a.O., S. 13).
3.6.3
Die Stelle Leiter/in Abteilung GFM leistet Führungsunterstützung gegenüber dem Regierungsrat, dem Parlament und im Rahmen der Arbeit für weitere Gremien wie z.B. die Schweizerische Konferenz der Gleichstellungsbeauftragten (SKG) sowie in der Form von komplexen Expertisen in Gerichts- und Verwaltungsverfahren (vgl. angefochtener Beschluss S. 17; Rekursbegründung Ziff. 26; Vernehmlassung Ziff. 56 f.). Zum Komplexitätsgrad erwog der Regierungsrat, es handle sich nicht immer um strategische Projekte, sondern durchaus auch um konkrete Umsetzungsfragen. Insgesamt sei damit die Stufe «schwierig bis komplex» bzw. «komplexer» erreicht (vgl. angefochtener Beschluss S. 17). Das Unterkriterium Führungslevel ist nach Ansicht des Regierungsrats bei der Zusammenarbeit mit Gremien, die einen Fachaustausch unter Gleichgestellten pflegen, auf mittlerer Ebene, aber bei der Zusammenarbeit mit Regierungsrat, Parlament und Gericht auf oberster Ebene anzusiedeln, so dass sich insgesamt eine Führungsunterstützung auf «oberem» Level ergebe (angefochtener Beschluss S. 17; Vernehmlassung Ziff. 66). Für das Unterkriterium Interessenvielfalt sei ausschlaggebend, dass die Führungsunterstützung der Rekurrentin sich immer auf das Thema der Erreichung der Gleichstellung von Frauen und Männer konzentriere. Die Interessenvielfalt bei der Zusammenarbeit mit dem Regierungsrat oder dem Grossen Rat variiere je nach Thema. Insgesamt sei von einer «grösseren» Interessenvielfalt auszugehen (angefochtener Beschluss S. 17; Vernehmlassung Ziff. 65).
Nach Ansicht der Rekurrentin ist bei der Bewertung der Führungsunterstützung stärker zu berücksichtigen, dass sie gemäss der Stellenbeschreibung komplexe Expertisen im Gerichts- und Verwaltungsverfahren zu erstellen und umfassende Politikberatung von Regierungsrat, Parlament und Behörden zu leisten habe. Bei der Führungsunterstützung der obersten strategischen Gremien stünden strategische Fragen im Vordergrund. Als Mitglied des obersten Kaders leiste die Stelleninhaberin im Übrigen auch Führungsunterstützung bezüglich Fragen ausserhalb ihres Fachbereichs. Gerade in politischen Gremien sei die Interessenvielfalt besonders ausgeprägt (Rekursbegründung Ziff. 28).
Bezüglich der
Interessenvielfalt
ist die Ansicht des Regierungsrats überzeugend, wonach es in politischen Gremien immer auch ein gemeinsames Problembewusstsein gebe und die gemeinsamen übergeordneten Ziele die Interessenvielfalt je nach Thema mehr oder weniger stark einschränkten (Vernehmlassung Ziff. 65). Auch wenn es über die einzelnen Massnahmen unterschiedliche Auffassungen geben mag, so ist das Ziel der Gleichstellung von Frauen und Männern anerkannt und geniesst eine hohe Akzeptanz. Zudem ist die Interessenvielfalt in der SKG sowie der Verwaltung und den Gerichten als Empfänger von Führungsunterstützung relativ gering, weil alle Mitglieder dem Auftrag der Verwirklichung der Gleichstellung von Frauen und Männern bzw. der richtigen Anwendung des geltenden Rechts verpflichtet sind. Insgesamt geht der Regierungsrat deshalb zu Recht bloss von einer «grösseren» Interessenvielfalt aus.
Bezüglich des
Führungslevels
ist unbestritten, dass die Stelle der Rekurrentin mit zahlreichen Partnern auf unterschiedlicher Ebene zusammenarbeiten muss. Ob der Regierungsrat unter diesen Umständen insgesamt zu Recht von einer Führungsunterstützung auf oberem Führungslevel ausgegangen ist, oder ob die Führungsunterstützung entsprechend der Ansicht der Rekurrentin insgesamt auf dem obersten Führungslevel anzusiedeln ist, weil sie überwiegend auf dieser Ebene erfolgt, kann mangels Entscheiderheblichkeit offen bleiben.
Den
Komplexitätsgrad
der Führungsunterstützung stuft der Regierungsrat als «komplexer» – auf dem fünften von sieben Bewertungsgraden – ein (vgl. angefochtener Beschluss S. 17; Vernehmlassung Ziff. 59). Die Führungsunterstützung könne entgegen der Auffassung der Rekurrentin (vgl. Vernehmlassung Ziff. 27) nicht generell als «komplex» bezeichnet werden, weil sie nicht immer strategische Projekte, sondern durchaus auch konkrete Umsetzungsfragen betreffe. Um solche geht es insbesondere bei der in Ziff. 5.2 der Stellenbeschreibung erwähnten Überprüfung kantonaler Erlasse und Massnahmen auf ihre Auswirkung bezüglich Art. 8 Abs. 3 BV und §§ 8 f. KV. In der gerichtlichen Würdigung spricht allerdings für eine etwas höhere Komplexität, dass die Komplexität mit der Themenbreite korreliert (Vernehmlassung Ziff. 60) und das Argument der geringen Themenbreite der Stelle Leiter/in Abteilung GFM bereits andernorts relativiert werden musste (hiervor E. 3.1.2). In diesem Sinne äusserte sich auch der Generalsekretär des Präsidialdepartements in der Gerichtsverhandlung, indem er wiederholt die Komplexität der Fragestellungen und Themen hervorhob, die die streitbetroffene Stelle bearbeite (Verhandlungsprotokoll S. 2, 3, 6). Relativierend ist allerdings festzuhalten, dass die Sicht des Generalsekretärs sich primär auf die Tätigkeit der Rekurrentin auf oberstem Führungslevel bezieht, auf dem er selber tätig ist, wogegen er Tätigkeiten der streitbetroffenen Stelle auf anderen Ebenen kaum aus eigener Wahrnehmung kennt (vgl. die zutreffende Einschätzung von Human Resources Basel-Stadt, Verhandlungsprotokoll S. 12). Selbst wenn der Komplexitätsgrad der Führungsunterstützung etwas höher, nämlich mit «komplex» bewertet und angenommen würde, die Anforderungen der Modellumschreibung 7050.20 an die Unterkompetenz Führungsunterstützung würden erreicht, wäre die Stelle nicht höher als in die Lohnklasse 19 einzureihen. Auf eine abschliessende Beurteilung der Komplexität der Führungsunterstützung kann daher verzichtet werden.
3.7
Wissen
Die Anforderungen der Stelle Leiter/in Abteilung GFM bezüglich der Unterkompetenz Wissen entsprechen gemäss den unbestrittenen Feststellungen des Regierungsrats denjenigen der Modellumschreibung 7050.18 (angefochtener Beschluss S. 18 f.).
3.8
Kenntnisse und Fertigkeiten
3.8.1
Betreffend die Unterkompetenz Kenntnisse und Fertigkeiten werden die Unterkriterien Praxiskenntnisse, Kenntnisse der Prozesse und Abläufe sowie Fertigkeiten unterschieden (Erläuterungen zur Stellenzuordnung, a.a.O., S. 5). Gemäss dem angefochtenen Beschluss erfordert die Stelle Leiter/in Abteilung GFM hohe Praxis- und Umsetzungskenntnisse (Expertenniveau) vorwiegend innerhalb eines Fachbereichs (angefochtener Beschluss S. 19). Diese Feststellung wird von der Rekurrentin im Ergebnis ausdrücklich nicht bestritten (Rekursbegründung Ziff. 31). Damit entsprechen die Anforderungen der Stelle bezüglich der Unterkompetenz Kenntnisse und Fertigkeiten im Unterkriterium Praxiskenntnisse den Anforderungen der Modellumschreibung 7050.20. Besondere Fertigkeiten verlangt die Stelle Leiter/in Abteilung GFM unbestritten nicht (vgl. angefochtener Beschluss S. 19-21; Rekursbegründung Ziff. 30-34).
3.8.2
Im Unterkriterium Kenntnisse der Prozesse und Abläufe erfordert die Stelle Leiter/in Abteilung GFM gemäss dem angefochtenen Beschluss erhöhte Kenntnisse der Prozesse und Abläufe vorwiegend innerhalb eines Departements/Betriebs (angefochtener Beschluss S. 19-21). Die Rekurrentin macht geltend, die Stelle verlange hohe Kenntnisse der Prozesse und Abläufe vorwiegend über mehrere Departemente hinaus (Stellungnahme vom 5. April 2019 Ziff. 17 f.; Rekursbegründung Ziff. 32-34).
Zunächst ist die Feststellung im angefochtenen Beschluss zu berichtigten, wonach die Rekurrentin hohe Kenntnisse der Prozesse und Abläufe vorwiegend «innerhalb» eines Departements/Betriebs genügen lasse (angefochtener Beschluss S. 20). Richtig ist vielmehr, dass die Rekurrentin in ihrer Stellungnahme vom 2. Mai 2016 (S. 14, Beilage zur Einsprachebegründung, act. 5 Beilage 8) entsprechende Kenntnisse in Bezug auf «alle» Departemente geltend machte.
Mit den Kenntnissen der Prozesse und Abläufe sind die erforderlichen Kenntnisse bezüglich Aufbau und Struktur sowie Prozesse und Abläufe in der kantonalen Verwaltung gemeint. Es geht um die Frage, wie die Organisation funktioniert. Es werden gewisse, erhöhte, erhebliche, hohe oder sehr hohe Kenntnisse der Prozesse und Abläufe vorwiegend innerhalb einer Dienststelle, eines Departements/Betriebs oder über mehrere Departemente hinaus unterschieden (Erläuterungen zur Stellenzuordnung, a.a.O., S. 15). Mit erhöhten Kenntnissen kann eine Stelle effizient ohne Rückfragen arbeiten. Von erheblichen Kenntnissen ist auszugehen, wenn die Stelle Prozessverbesserungen anregt bzw. erarbeitet (vgl. VGE VD.2019.41-44 und VD.2019.46-48 vom 21. Januar 2020 E. 4.8.2; angefochtener Beschluss S. 20; Vernehmlassung Ziff. 71). Mit hohen Kenntnissen werden gemäss den insoweit unbestrittenen Feststellungen des Regierungsrats Prozesse gestaltet (angefochtener Beschluss S. 20; Vernehmlassung Ziff. 71).
Gemäss § 2 der Verordnung betreffend die Abteilung Gleichstellung von Frauen und Männern und die Gleichstellungskommission Basel-Stadt hat die Abteilung GFM namentlich die folgenden Aufgaben: Sie entwickelt Massnahmen und Projekte zur Förderung der tatsächlichen Gleichstellung von Frauen und Männern im Kanton Basel-Stadt, erarbeitet Vorschläge zuhanden des Regierungsrats und beantragt ihm entsprechende Erlasse. Sie überprüft kantonale Erlasse und Massnahmen auf ihre Vereinbarkeit mit Art. 8 Abs. 3 BV und § 9 KV. Sie fördert den Miteinbezug der Gleichstellungsperspektive in alle Politikbereiche der Verwaltung und unterstützt die zuständigen Stellen bei der Vorbereitung und Umsetzung von gleichstellungsrelevanten Massnahmen, Projekten und Erlassen. Sie berät Private und Institutionen ausserhalb der Verwaltung in gleichstellungsrelevanten Fragen, vermittelt und stellt insbesondere im Kontakt mit privaten Arbeitgebenden ihre Sachkompetenz zur Erarbeitung zweckdienlicher Gleichstellungsmassnahmen zur Verfügung. Stellt sie im öffentlichen oder privaten Bereich die Gleichstellung hindernde Praktiken fest, so vermittelt sie und versucht auf geeignete Weise Abhilfe zu schaffen. Gemäss der Stellenbeschreibung gehören zu den Aufgaben der Stelle Leiter/in Abteilung GFM insbesondere die Konzeptionalisierung und Initiierung systematischer gleichstellungspolitischer Massnahmen innerhalb und ausserhalb der Verwaltung (Stellenbeschreibung Leiter/in Abteilung GFM Ziff. 5.1).
Gemäss dem angefochtenen Beschluss wird von der Stelle Leiter/in Abteilung GFM zwar erwartet, dass sie Prozesse bezüglich Benachteiligung eines Geschlechts hinterfragt, deren Gestaltung liege jedoch in der Verantwortung der Linie. Damit erfordere die Stelle insgesamt erhöhte Kenntnisse der Prozesse und Abläufe (angefochtener Beschluss S. 20). Die Rekurrentin macht geltend, sowohl aus der Stellenbeschreibung als auch aus § 2 der Verordnung betreffend die Abteilung Gleichstellung von Frauen und Männern und die Gleichstellungskommission Basel-Stadt ergebe sich, dass die Stelle Leiter/in Abteilung GFM nicht nur Prozesse hinterfrage und Verbesserungsvorschläge unterbreite, sondern auch in anderen Abteilungen neue, von der Linie zu befolgende Prozesse definiere bzw. gestalte (Rekursbegründung Ziff. 33). In der Vernehmlassung gesteht der Regierungsrat zu, dass die Stelle Leiter/in Abteilung GFM Prozesse, die ihre eigene Abteilung und Schnittstellen zu dieser betreffen, gestalte bzw. mitgestalte. Als Beispiel nennt er den Prozess des Quotenmonitorings zur Umsetzung der Drittelsquote bei Strategie- und Aufsichtsgremien von öffentlich-rechtlichen Anstalten und öffentlichen Unternehmen im Kanton Basel-Stadt. Über die eigene Abteilung und Schnittstellen zu dieser hinaus gestalte die Stelle Leiter/in Abteilung GFM jedoch keine Prozesse ohne Einbezug der jeweiligen Fachabteilung. Die von der Rekurrentin genannten Beispiele (Lohngleichheitskontrollen im Beschaffungswesen und bei Staatsbeitragsempfangenden, Geschlechteranteil bei der Zusammensetzung von Kommissionen, Drittelsquote in Aufsichtsgremien staatsnaher Betriebe [Rekursbegründung Ziff. 33]) zeigten die ihrer Stelle übertragenen Kontrollaufgaben. Bei der Gestaltung dieser Überprüfungsprozesse wirke die Stelle Leiter/in Abteilung GFM mit. Sie gestalte aber nicht die Prozesse anderer Abteilungen (Vernehmlassung Ziff. 75). Die Behauptung der Rekurrentin, dass ihre Stelle über den vom Regierungsrat zugestandenen Bereich hinaus in anderen Abteilungen neue, von der Linie zu befolgende Prozesse gestalte, findet weder in der Stellenbeschreibung noch in der genannten Verordnung eine Stütze. Die von der Rekurrentin genannten Beispiele zeigen vielmehr, dass die Stelle Leiter/in Abteilung GFM keineswegs gesamte Prozesse anderer Organisationen gestaltet, sondern höchstens einzelne Bestandteile von Prozessen unter dem Aspekt der Geschlechtergleichstellung. Damit ist auf die Darstellung des Regierungsrats abzustellen. Die von der Stelle Leiter/in Abteilung GFM angeregten Prozessänderungen betreffen gemäss dem angefochtenen Beschluss in der Regel einzelne Dienststellen und beziehen sich nur selten auf die gesamte Verwaltung (angefochtener Beschluss S. 20). Die Rekurrentin macht geltend, die unbewiesene Behauptung des Regierungsrats, dass die von ihrer Stelle angeregten Prozessänderungen in der Regel lediglich einzelne Dienststellen beträfen, sei unrichtig (Rekursbegründung Ziff. 33). Abgesehen allenfalls von Lohngleichheitskontrollen im Beschaffungswesen nennt sie aber keine einzige Prozessänderung, welche die gesamte Verwaltung betreffen könnte, obwohl die substanziierte Behauptung solcher Prozesse für sie als Stelleninhaberin ein Leichtes sein müsste, wenn sich die von der Stelle Leiter/in Abteilung GFM angeregten Prozessänderungen öfters auf die gesamte Verwaltung bezögen. Damit ist der Einwand der Rekurrentin nicht geeignet, Zweifel an der Richtigkeit der Feststellungen des Regierungsrats zu erwecken.
Gemäss dem Regierungsrat erfordert die Stelle Leiter/in Abteilung GFM für die eigene Abteilung hohe Kenntnisse der Prozesse und Abläufe innerhalb einer Dienststelle (Vernehmlassung Ziff. 73). Über die eigene Abteilung hinaus müsse sich die Stelle über alle Departemente hinweg und teilweise darüber hinaus zu Gleichstellungsfragen äussern (Vernehmlassung Ziff. 73; vgl. angefochtener Beschluss S. 20). Dies mache ein Einlesen und Eindenken in die Abläufe der jeweiligen Abteilung oder Dienststelle erforderlich (angefochtener Beschluss S. 20). Für die Wahrnehmung der Aufgaben der Stelle Leiter/in Abteilung GFM hält es der Regierungsrat nicht für nötig, dass über alle Departemente hinweg erhöhte Kenntnisse der Prozesse und Abläufe in ihrer ganzen Breite bestünden. Er führt in der Vernehmlassung aus, die Kenntnisse der Prozesse und Abläufe seien in Gleichstellungsfragen «erheblich», entsprächen in der «ganzen Breite» der Prozesse über alle Departemente hinweg aber bloss «gewissen Kenntnissen», so dass sich insgesamt die Mitteposition «erhöhte Kenntnisse» ergebe (vgl. Vernehmlassung Ziff. 73). Mit dieser Differenzierung will der Regierungsrat gemäss Aussagen seines Vertreters in der Verhandlung die untypische Konstellation (ein einziges Thema, aber Zusammenarbeit mit mehreren Departementen) zum Ausdruck bringen. Es falle nicht leicht, diese Besonderheit in der gegebenen Systematik abzubilden (Verhandlungsprotokoll S. 9).
Die Rekurrentin macht geltend, aus den in der Stellenbeschreibung und in § 2 der Verordnung betreffend die Abteilung Gleichstellung von Frauen und Männern und die Gleichstellungskommission Basel-Stadt umschriebenen Aufgaben und Aufträge ergebe sich, dass die Stelle hohe Kenntnisse der Prozesse und Abläufe über mehrere Departemente hinweg erfordere (Rekursbegründung Ziff. 33 f.). Dies ist unrichtig. Weshalb für die Erfüllung der Aufgaben der Stelle Leiter/in Abteilung GFM hohe Kenntnisse der Prozesse und Abläufe der gesamten Verwaltung und darüber hinaus erforderlich sein sollten und es nicht genügen sollte, dass sich die Stelle jeweils in der für die Erfüllung ihrer Aufgaben betreffend die Geschlechtergleichstellung erforderlichen beschränkten Tiefe mit den Prozessen und Abläufen derjenigen Organisation vertraut macht, mit der sie sich beschäftigt, ist nicht ersichtlich und wird von der Rekurrentin nicht dargelegt. Zusammenfassend ist somit davon auszugehen, dass die Stelle Leiter/in Abteilung GFM für die eigene Abteilung hohe Kenntnisse der Prozesse und Abläufe vorwiegend innerhalb einer Dienststelle benötigt und für die Erfüllung der Aufgaben betreffend die Gleichstellung von Frauen und Männern ausserhalb der Abteilung GFM gewisse Kenntnisse der Prozesse und Abläufe über mehrere Departemente hinaus. Unter diesen Umständen ist die Einschätzung des Regierungsrats, insgesamt erfordere die Stelle erhöhte Kenntnisse der Prozesse und Abläufe vorwiegend innerhalb eines Departements/Betriebs (angefochtener Beschluss S. 20; Vernehmlassung Ziff. 73 und 76), nicht zu beanstanden.
3.8.3
Aus den vorstehenden Erwägungen ergibt sich, dass die Anforderungen der Stelle Leiter/in Abteilung GFM bezüglich der Unterkompetenz Kenntnisse und Fertigkeiten im Unterkriterium Praxiskenntnisse den höheren Anforderungen der Modellumschreibung 7050.20 und im Unterkriterium Kenntnisse der Prozesse und Abläufe den tieferen Anforderungen der Modellumschreibung 7050.18 entsprechen.
3.9
Beanspruchungen und Arbeitsbedingungen
3.9.1
Mit der Kompetenz Beanspruchungen und Arbeitsbedingungen werden die verschiedenen psychischen und physischen Beanspruchungen und speziellen Arbeitsbedingungen der Stelle beschrieben (VGE VD.2018.107 vom 27. März 2019 E. 4.5; vgl. Erläuterungen zur Stellenzuordnung, a.a.O., S. 17). Gemäss den überzeugenden Feststellungen des Regierungsrats liegen psychische Beanspruchungen vor, wenn regelmässig aufgrund äusserer Einflüsse psychische Überbeanspruchungen entstehen. Überbeanspruchungen liegen vor, wenn die Belastungen so gross sind, dass sie vom typischen Kompetenzprofil der Stelle nicht mehr aufgefangen werden können (angefochtener Beschluss S. 21; Vernehmlassung Ziff. 79). Derartige Überbeanspruchungen können etwa durch angstmachende Faktoren, Konfrontation mit schweren menschlichen Schicksalen, interne und externe Kritik sowie Beobachtbarkeit für Aussenstehende entstehen (VGE VD.2018.243 vom 8. November 2019 E. 4.9; Erläuterungen zur Stellenzuordnung, a.a.O., S. 17).
3.9.2
In der Stellenbeschreibung werden in der Rubrik spezifische physische und psychische Belastungen/Anforderungen/Gefahren unter Ziff. 12.2 hohe Belastbarkeit sowie Selbständigkeit und Frustrationstoleranz aufgrund der starken medialen und politischen Exponiertheit der Stelle erwähnt. Gemäss dem angefochtenen Beschluss liegt gemäss Systematik eine «psychische Beanspruchung mit geringer Intensität» vor, weil die Stelle harter, verletzender interner und externer Kritik ausgesetzt sei (angefochtener Beschluss S. 21). Da eine «psychische Beanspruchung» eine Belastung voraussetzt, die vom typischen Kompetenzprofil der Stelle nicht mehr aufgefangen werden kann, hat der Regierungsrat damit zugestanden, dass die psychischen Beanspruchungen der Stelle über das für die Funktionskette 7050, die überhaupt keine psychischen Beanspruchungen erwähnt, typische Profil hinausgehen. Der Auffassung des Regierungsrats, die psychischen Belastungen der Stelle Leiter/in Abteilung GFM entsprächen dem Anforderungsniveau der Modellumschreibung 7050.18 (Vernehmlassung Ziff. 81) und stützen deren Einreihung in die Lohnklasse 18 (angefochtener Beschluss S. 21; Vernehmlassung Ziff. 81 f.), kann deshalb nicht gefolgt werden. Betreffend das Unterkriterium psychische Beanspruchungen werden die Anforderungen der Modellumschreibungen 7050.18 und 7050.20 vielmehr leicht übertroffen. Richtig ist hingegen die Feststellung des Regierungsrats, bei den Stellen der Funktionskette 7050, die generell anspruchsvolle Themen zu verantworten haben, werde eine gewisse Kapazität für eine moderate psychische Belastung vorausgesetzt (Vernehmlassung Ziff. 81 f.). Im Übrigen hat der Regierungsrat mit überzeugender Begründung festgestellt, dass die Abweichungen von der Normalarbeitszeit bei der Stelle Leiter/in Abteilung GFM das für Leitungsstellen übliche Mass nicht überschreiten und deshalb bei der Bewertung nicht zu berücksichtigen sind (angefochtener Beschluss S. 21 f.).
3.10
Zusammenfassung
Zusammenfassend ist festzustellen, dass die Stelle Leiter/in Abteilung GFM alle Anforderungen der Modellumschreibung 7050.18 und zusätzlich einen Teil derjenigen der Modellumschreibung 7050.20 erfüllt. Der Modellumschreibung 7050.18 entsprechen die Unterkompetenzen
Führung
und
Wissen
. Bezüglich der Unterkompetenzen
Flexibilität
sowie
Kenntnisse und Fertigkeiten
werden die höheren Anforderungen der Modellumschreibung 7050.20 in einem Unterkriterium erreicht und in einem Unterkriterium nicht. Betreffend die Unterkompetenz
Kommunikationsfähigkeit
werden die höheren Anforderungen der Modellumschreibung 7050.20 erfüllt und in einem Unterkriterium übertroffen. Bezüglich der Unterkompetenz
Kooperations- und Teamfähigkeit
werden die Anforderungen der Modellumschreibung 7050.20 in einem Unterkriterium nicht erreicht, in einem Unterkriterium erreicht und in einem Unterkriterium übertroffen. Betreffend die Kompetenz
Beanspruchungen und Arbeitsbedingungen
werden die Anforderungen der Modellumschreibungen 7050.18 und 7050.20 im Unterkriterium psychischen Beanspruchungen leicht übertroffen. Ob die Modellumschreibung 7050.20 hinsichtlich der Unterkompetenzen
Selbständigkeit
und
Führungsunterstüt
zung
erfüllt wird, kann wie erwähnt offen bleiben.
Aus den vorstehenden Feststellungen ergibt sich, dass die Stelle Leiter/in Abteilung GFM die Anforderungen der Modellumschreibung 7050.18 voll erfüllt und zudem in wesentlichen Teilen das Anforderungsniveau der Modellumschreibung 7050.20 erreicht. Die zu beurteilende Stelle liegt damit offensichtlich zwischen den beiden umschriebenen Richtpositionen 7050.18 und 7050.20. Unter diesen Umständen ist die Feststellung des Regierungsrats, die Stelle entspreche insgesamt den Anforderungen der Modellumschreibung 7050.18, unrichtig. Die Zuordnung anhand der Stellenbeschreibung und der Modellumschreibungen spricht dafür, dass die Einreihung in die Richtposition 7050.18 nicht vertretbar ist und die Stelle in die nicht umschriebene Richtposition 7050.19 eingereiht werden muss. Dies entspricht auch der Auffassung des früheren Leiters der Personalabteilung des Präsidialdepartements, der die Einreihung in die Richtposition 7050.18 als inhaltlich falsch bezeichnet und – mit einer offen deklarierten «wohlwollenden Haltung bei den Quervergleichen» – für die Einreihung in die Lohnklasse 19 plädiert hat (Schreiben von [...] vom 16. Mai 2014 S. 2).
Da die Stelle Leiter/in Abteilung GFM die Anforderungen der Modellumschreibung 7050.20 nicht vollumfänglich erfüllt, kommt eine Einreihung in diese Richtposition grundsätzlich nicht in Betracht. Die Voraussetzungen, unter denen eine Stelle ausnahmsweise in eine Richtposition eingereiht werden kann, obwohl sie die Anforderungen der betreffenden Modellumschreibung nicht vollständig erfüllt (vgl. dazu oben E. 2.3), sind im vorliegenden Fall nicht gegeben. Bei einer Gesamtbetrachtung liegt die Stelle nicht deutlich näher bei der Modellumschreibung 7050.20 als bei der Modellumschreibung 7050.18. Die Anforderungen der Modellumschreibung 7050.20 werden lediglich in Unterkriterien übertroffen, ohne dass damit die Anforderungen der Modellumschreibung 7050.22 bezüglich einer ganzen Unterkompetenz erfüllt würden. Insoweit unterscheidet sich der vorliegende Fall vom Präjudiz VGE VD.2018.243 vom 8. November 2019 E. 7, in dem vollständig erfüllte Unterkompetenzen der höheren Modellumschreibung kompensatorische Wirkung entfalteten. Aus den vorstehenden Gründen hat der Regierungsrat seinen Ermessensspielraum nicht überschritten, indem er die Stelle nicht in die Richtposition 7050.20 eingereiht hat.
4.
Quervergleiche
4.1
Höher eingereihte Vergleichsstellen
Die Stellen Leiter/in Abteilung Kantons- und Stadtentwicklung, Generalsekretär/in Präsidialdepartement, Leiter/in Abteilung Kultur, Leiter/in Statistisches Amt und Leiter/in Aussenbeziehungen und Standortmarketing wurden auf die Richtposition 7060.22 in die Lohnklasse 22, auf die Richtposition 7050.21 in die Lohnklasse 21, auf die Richtposition 7070.23 in die Lohnklasse 23, auf die Richtposition 7060.21 in die Lohnklasse 21 und auf die Richtposition 7050.21 in die Lohnklasse 21 überführt (angefochtener Beschluss S. 23-25). Aus den im angefochtenen Beschluss erwähnten Gründen ist es zweifellos gerechtfertigt, dass diese Stellen höher eingereiht worden sind als die Stelle Leiter/in Abteilung GFM. Weshalb eine Differenz von zwei bis vier Lohnklassen nicht angemessen sein und eine Differenz von drei bis fünf Lohnklassen erforderlich sein sollte, ist jedoch nicht ersichtlich und wird vom Regierungsrat nicht ansatzweise begründet. Damit spricht die Einreihung dieser Quervergleichsstellen in keiner Art und Weise gegen die Überführung der Stelle Leiter/in Abteilung GFM auf die Richtposition 7050.19 in die Lohnklasse 19.
4.2
Leiter/in Fachbereich Recht und Volksrechte
Die Stelle Leiter/in Fachbereich Recht und Volksrechte wurde auf die Richtposition 6670.19 in die Lohnklasse 19 überführt (angefochtener Beschluss S. 24). Nach Ansicht des Regierungsrats soll die Höhereinreihung dieser Quervergleichsstelle aufgrund der grösseren Breite der zu vertretenden Mandate (Grosser Rat, Regierungsrat, Bürger- und Einwohnergemeinden) und der Verantwortung für die Wahrung der politischen Rechte gerechtfertigt sein (angefochtener Beschluss S. 24). Dieser Auffassung kann nicht gefolgt werden. Auch die Stelle Leiter/in Abteilung GFM ist für den Grossen Rat und den Regierungsrat tätig (Stellenbeschreibung Ziff. 5.2). An die Stelle der Tätigkeit für die Gemeinden tritt die Tätigkeit für Private und Institutionen ausserhalb der Verwaltung (vgl. § 2 Abs. 2 lit. d Verordnung betreffend die Abteilung Gleichstellung von Frauen und Männern und die Gleichstellungskommission Basel-Stadt). Weshalb die Wahrnehmung der Verantwortung für die Wahrung der politischen Rechte anspruchsvoller sein sollte als die Wahrnehmung der Verantwortung für die Verwirklichung der rechtlichen und tatsächlichen Gleichstellung von Frau und Mann, ist nicht ersichtlich. Damit spricht die Einreihung der Stelle Leiter/in Fachbereich Recht und Volksrechte in die Lohnklasse 19 nicht gegen die Einreihung der Stelle Leiter/in Abteilung GFM in dieselbe Lohnklasse.
4.3
Leiter/in Fachstelle Grundlagen und Strategien
Die Stelle Leiter/in Fachstelle Grundlagen und Strategien wurde auf die Richtposition 6070.18 in die Lohnklasse 18 überführt (angefochtener Beschluss S. 25). Der Regierungsrat macht geltend, diese Stelle habe ein etwas breiteres Aufgabengebiet als die Stelle Leiter/in Abteilung GFM (vgl. angefochtener Beschluss S. 25; Vernehmlassung Ziff. 96 und 100). Dies mag zutreffen. Die Anforderungen der Quervergleichsstelle sind aber insofern geringer als diejenigen der Stelle Leiter/in Abteilung GFM, als die Quervergleichsstelle lediglich im kantonalen Gefüge arbeitet und nicht in der Öffentlichkeit steht. Weiter ist die Quervergleichsstelle in die Abteilung Kantons- und Stadtentwicklung eingebettet (vgl. angefochtener Beschluss S. 25). Gemäss der nicht bestrittenen Darstellung der Rekurrentin trägt die der Quervergleichsstelle vorgesetzte Stelle die abschliessende Verantwortung und übernimmt in heiklen Angelegenheiten die Kommunikation (Rekursbegründung Ziff. 44). Unter diesen Umständen ist es vertretbar, die Stelle Leiter/in Abteilung GFM eine Lohnklasse höher einzureihen als die Quervergleichsstelle.
4.4
Leiter/in Fachstelle Diversität und Integration
Die Stelle Leiter/in Fachstelle Diversität und Integration wurde auf die Richtposition 6070.18 in die Lohnklasse 18 überführt (angefochtener Beschluss S. 25). Nach Ansicht des Regierungsrats ist das Aufgabengebiet dieser Stelle mit der Integration der Migrationsbevölkerung und Religionsfragen etwas breiter als dasjenige der Stelle Leiter/in Abteilung GFM (vgl. angefochtener Beschluss S. 25; Vernehmlassung Ziff. 96 f. und 100). Dies mag zutreffen, auch wenn die Feststellung des Regierungsrats, die Quervergleichsstelle führe die Koordinationsstelle für Religionsfragen (angefochtener Beschluss S. 25), in der Stellenbeschreibung keine Stütze findet. Die Anforderungen der Quervergleichsstelle sind aber insofern geringer als diejenigen der Stelle Leiter/in Abteilung GFM, als diese gegenüber der Quervergleichsstelle verschiedene zusätzliche Aufgaben hat, wie beispielsweise Verantwortung für die Positionierung der Abteilung in der Öffentlichkeit, Verhandlungen mit Subventionsnehmerinnen und Subventionsnehmern und Erstellen von komplexen Expertisen in Gerichts- und Verwaltungsverfahren (Stellenbeschreibung Leiter/in Abteilung GFM Ziff. 5.1 f.; Stellenbeschreibung Leiter/in Fachstelle Diversität und Integration Ziff. 5.1 f.). Weiter ist die Quervergleichsstelle in die Abteilung Kantons- und Stadtentwicklung eingebettet (vgl. angefochtener Beschluss S. 25). Gemäss der nicht bestrittenen Darstellung der Rekurrentin trägt die der Quervergleichsstelle vorgesetzte Stelle die abschliessende Verantwortung und übernimmt in heiklen Angelegenheiten die Kommunikation (Rekursbegründung Ziff. 44). Unter diesen Umständen ist es vertretbar, die Stelle Leiter/in Abteilung GFM eine Lohnklasse höher einzureihen als die Quervergleichsstelle.
4.5
Leiter/in Fachstelle Stadtteilentwicklung
Die Stelle Leiter/in Fachstelle Stadtteilentwicklung wurde auf die Richtposition 6370.18 in die Lohnklasse 18 überführt (angefochtener Beschluss S. 26). Der Regierungsrat macht geltend, der Aufgabenbereich dieser Stelle sei thematisch breiter als derjenige der Stelle Leiter/in Abteilung GFM (vgl. angefochtener Beschluss S. 26; Vernehmlassung Ziff. 96, 98 und 100). Dies mag in gewissem Umfang zutreffen. Die Anforderungen der Quervergleichsstelle sind aber insofern geringer als diejenigen der Stelle Leiter/in Abteilung GFM, als diese gegenüber der Quervergleichsstelle verschiedene zusätzliche Aufgaben hat, wie beispielsweise strategische und organisatorische Leitung der Abteilung, Verantwortung für die Positionierung der Abteilung in der Öffentlichkeit, Verhandlungen mit Subventionsnehmerinnen und Subventionsnehmern und Erstellen von komplexen Expertisen in Gerichts- und Verwaltungsverfahren. Zudem setzt die Stelle Leiter/in Abteilung GFM anders als die Quervergleichsstelle Zusatzausbildungen voraus (Stellenbeschreibung Leiter/in Abteilung GFM Ziff. 4 f. und 10.2; Stellenbeschreibung Leiter/in Fachstelle Stadtteilentwicklung Ziff. 4 f. und 10.2). Weiter ist die Quervergleichsstelle in die Abteilung Kantons- und Stadtentwicklung eingebettet (vgl. angefochtener Beschluss S. 25). Gemäss der nicht bestrittenen Darstellung der Rekurrentin trägt die der Quervergleichsstelle vorgesetzte Stelle die abschliessende Verantwortung und übernimmt in heiklen Angelegenheiten die Kommunikation (Rekursbegründung Ziff. 44). Unter diesen Umständen ist es vertretbar, die Stelle Leiter/in Abteilung GFM eine Lohnklasse höher einzureihen als die Quervergleichsstelle.
4.6
Leiter/in Fachstelle Stadtwohnen
Die Stelle Leiter/in Fachstelle Stadtwohnen wurde auf die Richtposition 6370.18 in die Lohnklasse 18 überführt (angefochtener Beschluss S. 26). Der Regierungsrat macht geltend, das Aufgabengebiet dieser Stelle sei bereiter als dasjenige der Stelle Leiter/in Abteilung GFM (vgl. Vernehmlassung Ziff. 96 und 100). Die Richtigkeit dieser bestrittenen Feststellung (Rekursbegründung Ziff. 44) erscheint fraglich. Unrichtig ist jedenfalls die Feststellung des Regierungsrats, die Anforderungen der Quervergleichsstelle seien höher, weil dieser zusätzlich die Co-Leitung der kantonalen Strategieentwicklung Wohnen obliege (angefochtener Beschluss S. 26). Der Stelle Leiter/in Abteilung GFM obliegt nicht bloss die Co-Leitung, sondern die strategische Leitung der Abteilung GFM (Anteil von 30 %). Sie ist verantwortlich für die Festlegung und Weiterentwicklung von Strategien der Abteilung GFM (Stellenbeschreibung Leiter/in Abteilung GFM Ziff. 4 und 5.1). Betreffend die strategische Leitung sind damit die Anforderungen der Stelle Leiter/in Abteilung GFM höher als diejenigen der Quervergleichsstelle. Zudem führt die Stelle Leiter/in Abteilung GFM mehr als doppelt so viele Personen personell und fachlich (fünf gegenüber zwei) und erfordert zusätzlich zur vergleichbaren Grundausbildung mehrere Zusatzausbildungen (Stellenbeschreibung Leiter/in Abteilung GFM Ziff. 3 und 10; Stellenbeschreibung Leiter/in Fachstelle Stadtwohnen Ziff. 3 und 10). Weiter ist die Quervergleichsstelle in die Abteilung Kantons- und Stadtentwicklung eingebettet (vgl. angefochtener Beschluss S. 25). Gemäss der nicht bestrittenen Darstellung der Rekurrentin trägt die der Quervergleichsstelle vorgesetzte Stelle die abschliessende Verantwortung und übernimmt in heiklen Angelegenheiten die Kommunikation (Rekursbegründung Ziff. 44). Damit sind die Anforderungen der Stelle Leiter/in Abteilung GFM höher als diejenigen der Quervergleichsstelle und spricht der Quervergleich für die Einreihung der Stelle der Rekurrentin in die Lohnklasse 19.
4.7
Leiter/in Kinder- und Jugenddienst
Die Stelle Leiter/in Kinder- und Jugenddienst wurde auf die Richtposition 3270.19 in die Lohnklasse 19 überführt. Gemäss dem angefochtenen Beschluss leitet sie den Kinder- und Jugenddienst mit 70 Mitarbeitenden, wobei ihr elf Mitarbeitende direkt unterstellt seien (angefochtener Beschluss S. 26). Auf diese Zahlen der unterstellten Personen kann nicht abgestellt werden. Auch bei den Quervergleichen ist auf die Stellenbeschreibung abzustellen (VGE VD.2018.107 vom 27. März 2019 E. 1.5). Gemäss der Stellenbeschreibung Leiter/in Kinder- und Jugenddienst sind dieser Stelle direkt 12 Personen und indirekt 46 Personen unterstellt. Damit führt sie insgesamt 58 Personen. Zudem wird die Bedeutung der indirekt geführten Personen dadurch erheblich relativiert, dass der Regierungsrat in anderen Verfahren die Auffassung vertreten hat, bei der Unterkompetenz Führung würden nur die direkt geführten Mitarbeitenden berücksichtigt (vgl. VGE VD.2019.54-55 vom 21. Januar 2020 E. 4.5.2). Trotz der vorstehenden Relativierungen ist die Führungsverantwortung der Quervergleichsstelle erheblich grösser als diejenigen der Stelle Leiter/in Abteilung GFM. Entgegen der Auffassung des Regierungsrats (angefochtener Beschluss S. 26) genügt dies aber nicht zur Rechtfertigung einer Differenz von einer Lohnklasse. Dabei ist insbesondere zu berücksichtigen, dass die Anforderungen an die Grundausbildung der Stelle Leiter/in Abteilung GFM deutlich höher sind als diejenigen der Quervergleichsstelle. Während diese bloss einen Bachelor auf Niveau Fachhochschule voraussetzt (vgl. angefochtener Beschluss S. 26), bedarf es für jene eines Masters oder eines Lizentiats auf Niveau universitäre Hochschule (Stellenbeschreibung Leiter/in Abteilung GFM Ziff. 10.1).
4.8
Zusammenfassung
Aus den vorstehenden Erwägungen ergibt sich, dass die Quervergleiche entgegen der Auffassung des Regierungsrats (vgl. Vernehmlassung Ziff. 85, 89 und 101) nicht gegen die Einreihung der Stelle Leiter/in Abteilung GFM in die Richtposition 7050.19 sprechen. Die Quervergleiche sprechen aber auch nicht dafür, dass die Stelle in die Richtposition 7050.20 eingereiht werden müsste. Damit ist die Stelle auf die Richtposition 7050.19 zu überführen.
5.
Kosten
Mit dem angefochtenen Beschluss wurde die Überführung der Stelle der Rekurrentin in die Lohnklasse 18 bestätigt. Mit der Rekursbegründung vom 31. Januar 2020 beantragt die Rekurrentin, ihre Stelle sei unter o/e Kostenfolge in die Lohnklasse 20, eventualiter in die Lohnklasse 19 zu überführen. Nach dem Gesagten ist die Stelle in die Lohnklasse 19 zu überführen. Unter diesen Umständen ist von einem hälftigen Obsiegen und einem hälftigen Unterliegen der Rekurrentin auszugehen. Entsprechend diesem Ausgang des Verfahrens hat sie in Anwendung von § 30 Abs. 1 VRPG die Hälfte der Gerichtskosten zu tragen und hat ihr der Regierungsrat für das verwaltungsgerichtliche Verfahren eine halbe Parteientschädigung zu bezahlen.
Die Gerichtskosten werden in Anwendung von § 23 Abs. 2 des Reglements über die Gerichtsgebühren (GGR, SG 154.810) auf CHF 1‘500.– festgesetzt. Davon hat die Rekurrentin die Hälfte zu bezahlen.
Für das verwaltungsgerichtliche Rekursverfahren macht der Rechtsvertreter der Rekurrentin mit Honorarnote vom 20. Oktober 2020 einen Zeitaufwand (exklusive Gerichtsverhandlung) von 37,08 Stunden zu einem Stundenansatz von CHF 250.–, 128 Kopien zu CHF 0.50 pro Stück sowie Porti und Telefonate von CHF 21.90 zuzüglich Mehrwertsteuer geltend. Freilich liegt der Zeitaufwand etwas hoch, erweist sich aber angesichts des Umfangs des angefochtenen Beschlusses und der aufgrund der Bestreitungslast notwendigen Ausführungen (vgl. hiervor E. 1.5) nicht als unangemessen, so dass darauf abzustellen ist. Auch die Auslagen sind nicht zu beanstanden. Praxisgemäss erstreckt sich die Entschädigung auf die Zeit für die Teilnahme an der Gerichtsverhandlung, wofür vorliegend 3,75 Stunden einzusetzen sind. Die gesamten Aufwendungen belaufen sich damit auf CHF 10'293.40. Davon hat der Regierungsrat als Parteientschädigung die Hälfte zu bezahlen, zuzüglich Mehrwertsteuer.
Mangels einer gesetzlichen Grundlage wird für das Einspracheverfahren gegen Stellenüberführungen im Rahmen der Systempflege grundsätzlich keine Parteientschädigung ausgerichtet (vgl. § 7 des Gesetzes über die Verwaltungsgebühren [VGG, SG 153.800]
e contrario;
VGE VD.2020.41 vom 26. Oktober 2020 E. 3.4.2 f. mit Hinweis auf
Schwank
, Das verwaltungsinterne Rekursverfahren des Kantons Basel-Stadt, in: Buser [Hrsg.], Neues Handbuch des Staats- und Verwaltungsrechts des Kantons Basel-Stadt, Basel 2008, S. 435, 471; VGE VD.2019.236 vom 7. Juni 2020 E. 8.2.1, VD.2014.258 vom 15. Juli 2015 E. 3.2). Ein besonderer Umstand, der allenfalls ausnahmsweise die Zusprechung einer Parteientschädigung für das Einspracheverfahren rechtfertigen könnte, wird nicht geltend gemacht und ist nicht ersichtlich.