Decision ID: 00cd29d5-3075-50eb-84a9-1b2d08516544
Year: 2013
Language: de
Court: CH_BVGE
Chamber: CH_BVGE_001
Canton: CH
Region: Federation
Law Area: 
Law Sub-area: nan
Label: dismissal

Facts:
Sachverhalt:
A.
Die SBB stellte am 27. Juli 2012 beim Bundesamt für Verkehr (BAV) ein
Gesuch um Erneuerung der eidgenössischen Bewilligung für Transport-
rechte mit der Eisenbahn, und zwar u.a. für fünf Jahre bis am
9. Dezember 2017 auf der Linie Brig−Grenze, Richtung Iselle/Italien. Im
entsprechenden Verfahren beantragten die BLS AG und der Kanton Wal-
lis, die Bewilligung sei nur bis Dezember 2014, eventuell (je nach Stand
der Sanierungsarbeiten im Simplontunnel) bis Dezember 2015 zu ertei-
len. Hintergrund dieser Anträge war ein Projekt der BLS AG und weiteren
Beteiligten zur Verbesserung des Angebots durch den Simplontunnel.
Dieses vom Kanton Wallis unterstützte Projekt könnte ab 2014 verwirk-
licht werden.
B.
Das Eidgenössische Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und
Kommunikation (UVEK) entsprach dem Gesuch der SBB mit Verfügung
vom 16. Januar 2013 und erteilte ihr die beantragte Bewilligung mit Wir-
kung ab dem 9. Dezember 2012 bis zum 9. Dezember 2017 (Ziffer 2 vier-
tes Aufzählungszeichen des Dispositivs).
Es begründete die Gültigkeitsdauer damit, gemäss Art. 8 Abs. 4 des Per-
sonenbeförderungsgesetzes vom 20. März 2009 (PBG, SR 745.1) könne
die Bewilligung höchstens für fünf Jahre erteilt werden. Fälle, in denen die
eidgenössische Bewilligung entgegen dem Antrag des Transportunter-
nehmens weniger lang als die höchstmögliche Gültigkeitsdauer erteilt
oder erneuert werden könne, seien in den gesetzlichen Bestimmungen
nicht vorgesehen. Die erteilende Behörde könne jedoch die Bewilligung
nach Art. 9 Abs. 3 Bst. b PBG (nach der neusten, seit 1. Juli 2013 in Kraft
stehenden Fassung Art. 9 Abs. 5 PBG) widerrufen, wenn wesentliche öf-
fentliche Interessen, namentlich die zweckmässige oder wirtschaftliche
Befriedigung der Transportbedürfnisse, dies rechtfertigen würden.
C.
Die BLS AG (nachfolgend: Beschwerdeführerin 1) reicht am 15. Februar
2013 beim Bundesverwaltungsgericht Beschwerde gegen diese Verfü-
gung des UVEK (nachfolgend: Vorinstanz) ein und beantragt die Aufhe-
bung der Ziffer 2 der Verfügung betreffend die Linie Brig−Grenze unter
Erneuerung des Transportrechts der SBB bis zum 9. Dezember 2014,
eventuell 2015. Zur Begründung führt sie nebst der Beschreibung ihres
Projekts im Wesentlichen aus, die verfügende Behörde habe ihr Ermes-
A-821/2013
Seite 3
sen fehlerhaft ausgeübt, indem sie nicht hinreichend geprüft habe, ob ei-
ne kürzere Bewilligungsdauer angemessen wäre.
D.
D.a Der Kanton Wallis (nachfolgend: Beschwerdeführer 2) gelangt mit
Beschwerde vom 28. Februar 2013 ans Bundesverwaltungsgericht. Er
beantragt, Ziffer 2 der angefochtenen Verfügung sei dahingehend abzu-
ändern, dass der SBB das Transportrecht auf dieser Linie nur für die EC-
und IR-Züge bis zum 9. Dezember 2017 erneuert werde (Antrag 1). Für
den Regionalverkehr Brig−Domodossola und Autoverlad mit Personenbe-
förderung durch den Simplon seien diese beiden Angebote in der Kon-
zession für den Regionalverkehr der SBB beizubehalten und nur für den
Zeitraum bis zum 9. Dezember 2014 (Fahrplanwechsel), evtl. 2015 zu er-
neuern resp. subeventualiter mit der vorerwähnten zeitlichen Beschrän-
kung zu belassen (Antrag 2). Sinngemäss entspricht seine Begründung
jener der Beschwerdeführerin 1, wobei er ergänzend ausführt zu beab-
sichtigen, das neue Angebot auszuschreiben, was mit der Bewilligungs-
dauer zu koordinieren sei.
D.b Am 4. März 2013 informiert der Beschwerdeführer 2 das BAV dahin-
gehend, er werde das Angebot eventuell ausschreiben, weshalb eine kür-
zere Bewilligungsdauer angebracht wäre. Das BAV verweist in seiner
Antwort auf das vorliegende Verfahren und legt dar, wenn eine geplante
Ausschreibung auf die Gültigkeitsdauer von Bewilligungen Einfluss haben
solle, so müsse sie politisch verbindlich festgelegt sein; eine Absichtser-
klärung wie hier genüge nicht. Im Übrigen habe es sein Einverständnis für
die Ausschreibung des Angebots zu keinem Zeitpunkt gegeben; es sei
nicht einmal danach gefragt worden.
E.
Das Bundesverwaltungsgericht nimmt die Beschwerde des Beschwerde-
führers 2 unter der Verfahrensnummer A-1069/2013 auf, vereinigt sie am
7. März 2013 mit dem Verfahren A-821/2013 und führt sie unter der letzt-
genannten Verfahrensnummer weiter. Der Beschwerdeführer 2 lässt sich
im weiteren Verfahren nicht mehr vernehmen.
F.
Die SBB (nachfolgend: Beschwerdegegnerin) beantragt in ihrer Be-
schwerdeantwort vom 4. April 2013 die Abweisung der Beschwerden und
legt dar, weshalb die Bewilligungsdauer bis 2017 gerechtfertigt sei.
A-821/2013
Seite 4
G.
Mit Replik vom 26. April 2013 vertieft die Beschwerdeführerin 1 die Argu-
mentation ihrer Beschwerde und nimmt Stellung zu den Vorbringen der
Beschwerdegegnerin.
H.
Das Bundesamt für Verkehr (BAV) nimmt mit Eingabe vom 8. Mai 2013
für die Vorinstanz Stellung. Es legt u.a. dar, zum Zeitpunkt der angefoch-
tenen Verfügung habe es keine manifesten Indizien gegeben, dass der
Beschwerdeführer 2 effektiv eine Änderung des Betreibers vornehmen
wolle. Die in Aussicht gestellte Arbeitsgruppe sei bislang nicht einberufen
worden. Soweit er eine Ausschreibung oder einen Betreiberwechsel aus-
serhalb einer Ausschreibung beabsichtige, erfordere dies die Zustimmung
des Bundes. Im Übrigen bestehe die Praxis, dass für eine gegenüber
dem Antrag kürzere Konzessionsdauer eine Ausschreibung politisch ver-
bindlich festgelegt sein müsse. Dies gelte auch für die vorliegende eidge-
nössische Bewilligung. Eine solche verbindliche Erklärung sei bislang
nicht ergangen, weshalb kein Grund bestehe, die Bewilligung für weniger
als fünf Jahre zu gewähren. Auch sei es nicht über den fortgeschrittenen
Stand des Projekts informiert worden. Im Übrigen wäre die Durchführung
eines Ausschreibungsverfahrens im verbleibenden Zeitraum bis 2014 gar
nicht möglich, da dafür mit einer Dauer von mehr als zwei Jahren zu
rechnen sei. Um den Transportunternehmen eine angemessene Investiti-
ons- und Planungssicherheit zu bieten, würden Bewilligungen in der Re-
gel für die maximal vorgesehene Dauer erteilt. Für eine kürzere Dauer
müssten gewichtige Gründe vorliegen.
I.
Mit Stellungnahme vom 11. Juni 2013 äussert sich die Beschwerdeführe-
rin 1 zu den Ausführungen des BAV und beanstandet nebst der fehlerhaf-
ten Ermessensausübung insbesondere, der rechtserhebliche Sachverhalt
sei unvollständig festgestellt worden. Das Ausschreibungsverfahren könn-
te innert nützlicher Frist durchgeführt werden und ihre Interessen seien zu
wenig berücksichtigt worden.
J.
Die Vorinstanz legt mit Eingabe vom 23. Juli 2013 dar, weshalb sie aus
ihrer Sicht den Sachverhalt genügend abgeklärt habe: Zum Zeitpunkt der
Bewilligungserneuerung hätten keine konkreten Hinweise auf das Projekt
vorgelegen und es habe kein Anlass bestanden, diesbezüglich nachzu-
fragen. Auch zum jetzigen Zeitpunkt beständen keine hinreichend konkre-
A-821/2013
Seite 5
ten Pläne, die eine Verkürzung der Bewilligungsfrist rechtfertigen würden.
Zudem sei aufgrund des aktuellen Kenntnisstandes gar keine Koordinati-
on der Ausschreibung mit dem Bewilligungsverfahren möglich.
K.
Die Beschwerdegegnerin nimmt mit Schreiben vom 23. Juli 2013 Stellung
zu den Ausführungen der anderen Verfahrensbeteiligten. Es gehen keine
weiteren Stellungnahmen der Beschwerdeführenden ein.
L.
Auf weitergehende Vorbringen und die sich bei den Akten befindlichen
Schriftstücke wird, soweit entscheidwesentlich, in den nachfolgenden Er-
wägungen eingegangen.

Considerations:
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Der angefochtene Entscheid stellt eine Verfügung im Sinn von Art. 5
des Verwaltungsverfahrensgesetzes vom 20. Dezember 1968 (VwVG, SR
172.021) dar und ist vor dem Bundesverwaltungsgericht anfechtbar
(Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [VGG, SR
173.32]). Das UVEK gehört zu den Behörden nach Art. 33 VGG und ist
eine Vorinstanz des Bundesverwaltungsgerichts. Eine Ausnahme, was
das Sachgebiet angeht, liegt nicht vor (vgl. Art. 32 VGG). Das Bundes-
verwaltungsgericht ist folglich für die Beschwerde zuständig. Das Verfah-
ren richtet sich nach dem VwVG, soweit das VGG nichts anderes be-
stimmt (Art. 37 VGG).
1.2 Zur Beschwerde ist nach Art. 48 Abs. 1 VwVG berechtigt, wer vor der
Vorinstanz am Verfahren teilgenommen oder keine Möglichkeit zur Teil-
nahme erhalten hat, durch die angefochtene Verfügung besonders be-
rührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Än-
derung hat. Diese allgemeine Beschwerdebefugnis ist auf Privatpersonen
zugeschnitten; sie bezweckt in erster Linie deren Schutz vor fehlerhaften
Verwaltungsakten. Ein Gemeinwesen kann sich auf dieses Beschwerde-
recht indessen ebenfalls berufen, wenn es – als materieller Verfügungs-
adressat oder als Dritter – durch die angefochtene Verfügung gleich oder
ähnlich wie eine Privatperson betroffen oder aber in schutzwürdigen, ei-
genen hoheitlichen Interessen berührt ist (statt vieler BGE 136 V 346
A-821/2013
Seite 6
E. 3.3.2 m.H.; VERA MARANTELLI-SONANINI/SAID HUBER, in: VwVG, Praxis-
kommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren, Zü-
rich/Basel/Genf 2009 [nachfolgend: Praxiskommentar], Art. 48 Rz. 21).
Die im vorinstanzlichen Verfahren in der Frage der Bewilligungsdauer un-
terlegenen Beschwerdeführenden sind zur Beschwerde legitimiert: Die
Beschwerdeführerin 1 ist von der angefochtenen Verfügung als Eisen-
bahnbetreiberin, die ihr Angebot auf der hier interessierenden Strecke
ausbauen möchte, unmittelbar beschwert. Der Beschwerdeführer 2 ist
zwar weniger direkt von der Bewilligungsdauer betroffen, hat aber als
Mitbeteiligter bei der Ausgestaltung und Finanzierung des Eisenbahnan-
gebots dennoch ein schutzwürdiges Interesse an der Überprüfung der
angefochtenen Verfügung.
1.3 Gemäss Art. 50 Abs. 1 VwVG ist die Beschwerde innerhalb von 30
Tagen nach Eröffnung der Verfügung einzureichen. Die eröffnende Be-
hörde ist für den Nachweis der Zustellung und des entsprechenden Da-
tums beweispflichtig (OLIVER ZIBUNG, Praxiskommentar, a.a.O., Art. 50
Rz. 3). Die angefochtene Verfügung datiert vom 16. Januar 2013 und
enthält kein Versanddatum. Nach Ziff. 9 des Dispositivs war sie den Ad-
ressaten – diese sind an dieser Stelle nicht namentlich genannt – mit ein-
geschriebenem Brief zu eröffnen. Gemäss der am Ende der Verfügung
festgehaltenen Auflistung wurde sie der Beschwerdegegnerin einge-
schrieben zugestellt, weshalb davon auszugehen ist, dass sie den Be-
schwerdeführenden nicht eingeschrieben versandt wurde. Die Vorinstanz
legt denn auch nichts Gegenteiliges dar. Die Beschwerdeführerin 1 hält
die Beschwerdefrist mit Beschwerdeeingabe am 15. Februar 2013 jeden-
falls ein. Der Beschwerdeführer 2 legt dar, die Verfügung sei ihm erst am
28. Januar 2013 mit einfacher Post eröffnet worden. Dies wird von der
Vorinstanz nicht bestritten oder durch den Beweis des Gegenteils wider-
legt, weshalb auch hier von einer fristgerechten Beschwerdeerhebung
auszugehen ist.
1.4 Auf die im Übrigen formgerecht eingereichten Beschwerden (Art. 52
VwVG) ist daher einzutreten.
2.
Das Bundesverwaltungsgericht überprüft die angefochtene Verfügung auf
Verletzungen von Bundesrecht, einschliesslich der unrichtigen oder un-
vollständigen Feststellung des Sachverhalts und Überschreitung oder
A-821/2013
Seite 7
Missbrauch des Ermessens, sowie auf Angemessenheit hin (Art. 49
VwVG).
3.
3.1 Vorab ist auf die Rüge der unzureichenden Sachverhaltsabklärung
durch die Vorinstanz einzugehen. Die Beschwerdeführenden begründen
diese damit, sie hätten im vorinstanzlichen Verfahren unmissverständlich
auf die laufenden Projektarbeiten hingewiesen; auch habe der Beschwer-
deführer 2 konkrete Forderungen für auszuschreibende Angebotsverän-
derungen für den Autoverlad und den Personenverkehr von Brig nach
Iselle im Zeitraum bis Ende 2014/15 gestellt. Wenn die Vorinstanz also
davon ausgehe, es bestehe nur eine vage Absicht, sei dies falsch.
3.1.1 Im Verwaltungsverfahren gilt zwar gestützt auf Art. 12 VwVG der
Untersuchungsgrundsatz und die Vorinstanz ist demnach grundsätzlich
verpflichtet, von Amtes wegen den rechtserheblichen Sachverhalt voll-
ständig und richtig zu ermitteln (vgl. PATRICK L. KRAUSKOPF/KATRIN EM-
MENEGGER, in: Praxiskommentar, a.a.O., Art. 12 Rz. 28). Ihre Untersu-
chungspflicht bzw. Beweisführungslast wird allerdings durch die in Art. 13
VwVG statuierte Mitwirkungspflicht der Parteien eingeschränkt. Danach
haben diese an der Feststellung des Sachverhalts unter anderem dann
mitzuwirken, wenn sie in einem Verfahren, das sie nicht selber eingeleitet
haben, selbständige Anträge stellen (Abs. 1 Bst. b). Eine Mitwirkungs-
pflicht besteht insbesondere für die Beschaffung von Unterlagen, welche
nur die Parteien beibringen können, und für die Abklärung von Tatsachen,
welche eine Partei besser kennt als die Behörden (ULRICH HÄFE-
LIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht,
6. Aufl., Zürich/St. Gallen 2010, Rz. 1630 mit Hinweisen). Die Mitwirkung
liegt in diesen Fällen in erster Linie im Interesse der Partei selbst, die an-
sonsten aufgrund der allgemeinen Beweislastregel die Folgen der Be-
weislosigkeit zu tragen hätte (KRAUSKOPF/EMMENEGGER, Praxiskommen-
tar, a.a.O., Art. 13 Rz. 10; aus der neuern Praxis des Bundesverwal-
tungsgerichts statt vieler Urteil A-6542/2012 vom 22. April 2013 E. 4.1).
3.1.2 Im vorinstanzlichen Verfahren legte die Beschwerdeführerin 1 in ih-
rer Stellungnahme vom 9. November 2012 dar, nach Abschluss der Sa-
nierungsarbeiten am Simplontunnel würden gemäss einer Studie der
BLS-Infrastruktur ab Fahrplanperiode 2014/15 grundsätzlich genügend
Trassenkapazitäten für einen Angebotsausbau im Bereich des Autover-
lads und des RPV (gemeint ist vermutlich regionaler Personenverkehr)
A-821/2013
Seite 8
bestehen. Das gegenwärtige Angebot mit einem 2-Stundentakt beim Au-
toverlad und kombiniertem RPV könnte nach Abschluss der Sanierungs-
arbeiten am Simplontunnel ausgebaut werden. Sie verfüge über entspre-
chende Konzepte sowohl im RPV wie auch im Autoverlad und sei darüber
mit dem Kanton Wallis im Gespräch. Im Hinblick auf einen möglichen
Betreiberwechsel ab Ende 2014 schlage sie vor, die Bewilligung nicht für
weitere fünf Jahre, sondern nur bis Ende 2014 zu erteilen.
Der Beschwerdeführer 2 zeigte im vorinstanzlichen Verfahren in seiner
Stellungnahme vom 21. November 2012 u.a. auf, zurzeit könne er im
Einverständnis mit den Betreibern und der Bundesinstanz für die Tras-
senzuteilung als alleiniger Besteller des Autoverlads nur ein ungenügen-
des Angebot bestellen. Der Personenverkehr werde auch vom Bund mit-
getragen. Er wolle ab dem Fahrplanwechsel im Dezember 2014 ein bes-
seres Angebot sowohl für den Autoverlad als auch für den regionalen
Personenverkehr bestellen, wobei die Sanierungsarbeiten im Simplon-
tunnel sehr wahrscheinlich länger dauern würden. Für den Angebotsaus-
bau müsse er mit den unterschiedlichen Partnern Kontakt aufnehmen.
Damit die vorgesehene Leistungs- und Qualitätssteigerung auf diesen
Zeitpunkt eingeführt werden könne, müssten die Trassen für deren Um-
setzung verfügbar sein. Er sehe vor, diese Leistungen öffentlich auszu-
schreiben.
3.1.3 Angesichts dieser Eingaben kann nicht von einer falschen Sachver-
haltsermittlung die Rede sein, wenn die Vorinstanz der Auffassung war,
die Pläne seien wenig konkret dargelegt worden. Die beiden Schreiben
weisen zwar auf Pläne hin, jedoch ist daraus nicht ersichtlich, wie weit
das Projekt fortgeschritten war. Es bestand gerade angesichts der vagen
Formulierungen wie "Konzepte", es würden "Gespräche geführt" und "es
sei vorgesehen" kein Anlass, von einem ausgereiften Projekt auszugehen
und entsprechende Informationen nachzufordern. Vielmehr liegt hier die
in Erwägung 3.1.1 dargelegte Situation des Informationsvorsprungs von
Antragsstellenden vor. Die Beschwerdeführenden hätten folglich intensi-
ver an der Sachverhaltsfeststellung mitwirken und von sich aus weiterge-
hende Angaben mitteilen müssen. Dies ist umso mehr der Fall, als weder
die Vorinstanz noch die Beschwerdegegnerin die Möglichkeit hatten, oh-
ne Informationen der Beschwerdeführenden mehr über deren damals
noch vertrauliche Absichten zu erfahren. Wenn sich letztere dazu ent-
schieden, keine konkreteren Angaben zu machen, so ist dies nicht der
Vorinstanz anzulasten. Die Rüge der unzureichenden Sachverhaltsfest-
stellung verfängt folglich nicht.
A-821/2013
Seite 9
3.2 Soweit sich die Rüge auch auf die Begründung in der angefochtenen
Verfügung bezieht, ist fraglich, ob der Vorinstanz eine Verletzung der Be-
gründungspflicht anzulasten ist.
3.2.1 Der Anspruch auf rechtliches Gehör − wozu auch das Recht auf ei-
nen begründeten Entscheid gehört − ergibt sich aus Art. 29 Abs. 2 der
Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV, SR 101). Dieser Anspruch ist
formeller Natur; dessen Verletzung führt deshalb grundsätzlich zur Auf-
hebung des Entscheids, ungeachtet der Erfolgsaussichten der Be-
schwerde in der Sache selbst (ANDRÉ MOSER/MICHAEL BEUSCH/LORENZ
KNEUBÜHLER, Prozessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht, Basel
2008, Rz. 3.84 ff., 3.110). Die Begründung eines Entscheides muss so
abgefasst sein, dass der Betroffene ihn sachgerecht anfechten kann (vgl.
Art. 35 Abs. 1 VwVG). Dies ist nur möglich, wenn er sich über die Trag-
weite des Entscheides ein Bild machen kann. In diesem Sinne müssen
wenigstens kurz die Überlegungen genannt werden, von denen sich die
Behörde leiten liess und auf welche sie ihren Entscheid stützt (BGE 133
III 439 E. 3.3; MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, a.a.O., Rz. 3.103 ff.).
3.2.2 Die Begründung der angefochtenen Verfügung ist äusserst knapp
gehalten und setzt sich nicht in befriedigender Weise mit den Standpunk-
ten der Beschwerdeführenden auseinander: Zwar fasst die Vorinstanz in
Ziff. 3 des Sachverhalts die Anträge der Beschwerdeführenden zusam-
men. Jedoch lässt sich Ziff. 17 der Erwägungen nicht entnehmen, wes-
halb diese Anträge keinen Einfluss auf die Beurteilung haben (vgl. für die
Zusammenfassung der Begründung Sachverhalt Bst. B). Vielmehr be-
gnügt sich die Vorinstanz damit, ihre Auslegung der massgeblichen Nor-
men darzustellen; eine Anwendung auf den zu beurteilenden Einzelfall er-
folgt nicht. Deshalb ist der konkrete Fallbezug zu wenig ersichtlich und es
ist nicht klar, weshalb sie den Anträgen der Beschwerdeführenden nicht
folgt.
3.2.3 Allerdings "heilt" die Praxis aus Gründen der Prozessökonomie, al-
so zur Vermeidung von formalistischen Leerläufen und um eine unnötige
Verlängerung von Verfahren zu verhindern, die Verletzung des rechtlichen
Gehörs unter gewissen Umständen im Rechtsmittelverfahren. Dies ist
namentlich bei nicht besonders schwerwiegenden Mängeln der Fall,
wenn der Berechtigte im Rechtsmittelverfahren noch die Möglichkeit hat,
sich eingehend zu äussern und eine Prüfung im gleichen Umfang wie
durch die Vorinstanz möglich ist. Eine Heilung ist ebenfalls möglich, wenn
eine fehlende Begründung im Rechtsmittelverfahren nachgeholt werden
A-821/2013
Seite 10
kann (BGE 126 V 130 E. 2b m.H.; MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, a.a.O.,
Rz. 3.110 ff.).
3.2.4 Diese Situation ist im hier zu beurteilenden Fall gegeben, da die
Vorinstanz ihre Begründung im doppelten Schriftenwechsel deutlich ver-
tieft und sich auch eingehend mit den Standpunkten der Beschwerdefüh-
renden auseinandergesetzt hat. Die Beschwerdeführenden hatten denn
auch ausreichend Gelegenheit, ihre Standpunkte einzubringen. Es würde
ein unnötiger Leerlauf entstehen, wenn der formelle Fehler der zu knap-
pen Begründung nicht geheilt würde, zumal bei einer Rückweisung kein
anderslautendes materielles Ergebnis zu erwarten wäre, das Verfahren
aber länger dauern würde. Es ist deshalb ausnahmsweise gerechtfertigt,
die Verletzung der Begründungspflicht zu heilen. Allerdings ist dies bei
der Kostenverlegung zu beachten (hinten E. 6).
4.
4.1 Das Personenbeförderungsregal steht dem Bund zu (Art. 4 PBG). Er
– bzw. in der Regel das UVEK – kann Unternehmen Personenbeförde-
rungskonzessionen erteilen (vgl. Art. 6 PBG sowie Art. 6 ff. der Verord-
nung über die Personenbeförderung vom 4. November 2009 [VPB, SR
745.11]; eingehend zu diesen Konzessionen Urteil des Bundesverwal-
tungsgerichts A-1939/2011 vom 29. August 2011). Für die grenzüber-
schreitende Personenbeförderung ist eine Bewilligung des UVEK erfor-
derlich (Art. 8 Abs. 1 PBG), wobei das BAV für deren Änderung und Er-
neuerung zuständig ist (Art. 8 Abs. 5 PBG). Vorliegend wurde die Bewilli-
gung erstmals erteilt, da sie vorher in der Konzession enthalten war (vgl.
Formelles/E. 3 der angefochtenen Verfügung); die Zuständigkeit des
UVEK, also der Vorinstanz, ist denn auch unbestritten. Die Bewilligung für
den grenzüberschreitenden Personenverkehr wird gemäss Art. 8 Abs. 4
Satz 1 PBG "für höchstens fünf Jahre erteilt".
4.2 Die Beschwerdeführenden beanstanden die Bewilligungserteilung an
die Beschwerdegegnerin nicht grundsätzlich. Jedoch rügen sie die Gel-
tungsdauer der Bewilligung von fünf Jahren. Zu prüfen ist, ob Art. 8 PBG
der Vorinstanz das Ermessen einräumt, eine kürzere Bewilligungsdauer
festzusetzen.
4.3 Unter Ermessen ist eine Entscheidbefugnis von Verwaltungsbehörden
zu verstehen, die ihr der Gesetzgeber durch eine offene Normierung
überträgt. Diese Offenheit ist im Gegensatz zu einer Lücke, die eine
A-821/2013
Seite 11
planwidrige Unvollständigkeit einer Regelung darstellt, geplant. Einer Be-
hörde kommt Ermessen zu, wenn eine Rechtsnorm offen ist, wenn die
Anordnung von Massnahmen nicht zwingend vorgeschrieben ist oder
wenn ein Rechtssatz einen Entscheidungsspielraum zwischen verschie-
denen Massnahmen oder hinsichtlich deren Ausgestaltung einräumt. Ty-
pisches Beispiel für Normen, die Ermessen einräumen, sind sog. Kann-
Vorschriften, aber z.B. auch eine ausdrückliche Ermächtigung zum Han-
deln nach Ermessen. Daneben kann der Gesetzgeber andere offene
Formulierungen wählen (HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 429 ff.).
4.4 Ob Ermessen besteht, ist durch Auslegung zu ermitteln. Ausgangs-
punkt jeder Auslegung ist der Wortlaut einer Norm. Die französisch- und
italienischsprachigen Versionen sind hierbei ebenso massgebend wie der
deutsche Text, wobei diese bei Art. 8 Abs. 4 Satz 1 PBG der deutschspra-
chigen Version entsprechen. Ist der Text nicht klar, so ist auf die übrigen
Auslegungselemente zurückzugreifen; abzustellen ist insbesondere auf
die Entstehungsgeschichte einer Rechtsnorm, ihren Sinn und Zweck so-
wie die Bedeutung, die ihr im Kontext mit anderen Normen zukommt.
Vom deutlichen Wortlaut einer Bestimmung darf nur abgewichen werden,
wenn triftige Gründe zur Annahme bestehen, dass der klare Wortlaut
nicht den wahren Sinn der Bestimmung wiedergibt. Solche Gründe kön-
nen sich wiederum aus der Entstehungsgeschichte der Bestimmung, aus
ihrem Sinn und Zweck oder aus dem Zusammenhang mit anderen Vor-
schriften ergeben (BGE 137 V 167 E. 3.1 m.H.).
4.5 Aufgrund der Verwendung der Formulierung "höchstens fünf Jahre" in
Art. 8 Abs. 4 Satz 1 PBG liegt ein Ermessensspielraum vor, weshalb die
Vorinstanz die Bewilligung auch für weniger als fünf Jahre erteilen kann.
Andernfalls wäre der Begriff "höchstens" nicht erforderlich gewesen, son-
dern der Gesetzgeber hätte ohne diesen Zusatz eine Bewilligungsdauer
von fünf Jahren festlegen können. Den Materialien ist kein Hinweis auf
eine andere Interpretation zu entnehmen (vgl. Botschaft des Bundesrats
zur Bahnreform 2 vom 23. Februar 2005 [BBl 2005 2415] sowie seine Zu-
satzbotschaft zur Bahnreform 2 vom 9. März 2007 [Revision der Erlasse
über den öffentlichen Verkehr], BBl 2007 2681).
Dem steht auch nicht entgegen, dass der Gesetzgeber – anders als für
die Personenbeförderungskonzessionen gemäss Art. 6 PBG in Art. 15
Abs. 2 VPB – nicht aufgelistet hat, in welchen Fällen eine kürzere Bewilli-
gungsdauer gerechtfertigt ist: Art. 15 VPB enthält im Gegensatz zur hier
interessierenden Norm nämlich den Begriff "höchstens" nicht, sondern
A-821/2013
Seite 12
bestimmt, die Konzession werde für zehn Jahre erteilt oder erneuert
(Art. 15 Abs. 1 VPB; siehe dazu Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-
1939/2011 vom 29. August 2011 E. 5.3 f.). Somit ist die Ausgangslage bei
diesen Regelungen eine andere.
Nicht stichhaltig ist das Vorbringen der Vorinstanz, eine nachträgliche
Verkürzung sei über den Entzug oder den Widerruf der Bewilligung (Art. 9
Abs. 3 und 5 PBG) möglich, weshalb die Bewilligung für fünf Jahre zu er-
teilen sei. So stellt es für die Bewilligungsinhaberin oder den Bewilli-
gungsinhaber einen grossen Unterschied dar, ob er die Bewilligung von
Anfang an für eine kürzere Dauer erhält und er oder sie sich darauf ein-
stellen kann, oder ob eine Bewilligung unter den relativ strengen Voraus-
setzungen des Art. 9 PBG nachträglich entzogen resp. widerrufen wird.
Diese Möglichkeit führt deshalb nicht dazu, dass von einem fehlenden
Ermessensspielraum auszugehen ist.
4.6 Als Zwischenergebnis ist folglich festzuhalten, dass Art. 8 Abs. 4
Satz 1 PBG der Vorinstanz ein Ermessen bezüglich der Bewilligungsdau-
er einräumt und diese nicht zwingend für fünf Jahre zu erteilen ist.
5.
Somit bleibt zu untersuchen, ob die Bewilligungserteilung für fünf Jahre
oder für eine kürzere Dauer gerechtfertigt ist.
5.1 Die Beschwerdeführenden vertreten die Auffassung, die Bewilligung
hätte nur für zwei oder drei Jahre erteilt werden dürfen. Die Erteilung für
fünf Jahre führe zu vollendeten Tatsachen, die nicht im öffentlichen Inte-
resse lägen. Beide Beschwerdeführenden legen im vorliegenden Verfah-
ren dar, zum Zeitpunkt der vorinstanzlichen Verfügung sei das Projekt
noch vertraulich gewesen, weshalb die Begründungen nur zurückhaltend
formuliert werden konnten (für die Vorbringen im vorinstanzlichen Verfah-
ren siehe E. 3.1). Immerhin habe der Beschwerdeführer 2 klar kommuni-
ziert, dass er mit einem neuen Angebot rasch bessere Leistungen zu er-
reichen wünsche und verschiedene Interessenkreise partnerschaftlich
daran arbeiten würden. Zudem beabsichtige er, das neue Angebot ge-
mäss den neuen, im Jahr 2013 in Kraft tretenden Regelungen, auszu-
schreiben.
5.2 Demgegenüber argumentiert die Beschwerdegegnerin, eine Verkür-
zung der Bewilligungsdauer sei unverhältnismässig, zumal die Dauer von
fünf Jahren sachlich und zeitlich gerechtfertigt sei, eine wirtschaftlich
A-821/2013
Seite 13
sinnvolle minimale Betätigungsdauer ermögliche sowie dem Gebot der
Planungs- und Rechtssicherheit Rechnung trage.
5.3 Zu der vom Beschwerdeführer 2 beabsichtigten Ausschreibung kann
Folgendes festgehalten werden: Auch wenn die Beschwerdeführenden ihr
Projekt im vorliegenden Verfahren detaillierter darlegen als im vorinstanz-
lichen Verfahren, so erfolgt doch keine verbindliche Zusage, die Leistun-
gen öffentlich auszuschreiben; vielmehr ist immer noch bloss von einer
Absicht die Rede (vgl. Sachverhalt Bst. D.b). Dieses Verfahren wurde
somit offensichtlich noch nicht eingeleitet, und wird, sofern die entspre-
chenden Beschlüsse gefasst werden, nach den auf den 1. Juli 2013 in
Kraft gesetzten revidierten Regelungen zur Umsetzung der Bahnreform 2
in Art. 28 ff. PBG und der Verordnung über die Abgeltung des regionalen
Personenverkehrs vom 11. November 2009 (ARPV, SR 745.16) in der
ebenfalls auf 1. Juli 2013 in Kraft gesetzten Fassung erfolgen.
5.4 Wie in Erwägung 4 erwähnt, nennt Art. 8 PBG keine Kriterien für eine
kürzere Bewilligungsdauer, wobei die Norm der Vorinstanz aber Ermes-
sen einräumt. Dieses ist pflichtgemäss auszuüben, d.h. der Entscheid hat
rechtmässig und angemessen zu sein. Die Beachtung von Verfassungs-
grundsätzen wie dem Willkürverbot, dem Rechtsgleichheitsgebot und
dem Verhältnismässigkeitsprinzip versteht sich hierbei von selbst (statt
vieler Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-1849/2013 vom 20. August
2013 E. 5.1; TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, a.a.O., § 46 Rz. 9 ff.).
5.5 Vorliegend ist nicht von der Hand zu weisen, dass es im öffentlichen
Interesse liegt, wenn verschiedene Transportunternehmen eine Strecke
betreiben wollen, da damit der Wettbewerb und eine Verbesserung des
Angebots gefördert werden. Indes handelt es sich bei der Bewilligungs-
dauer von fünf Jahren bereits um einen relativ kurzen Zeitraum, der im In-
teresse der Planungs- und Investitionssicherheit nur verkürzt werden soll,
wenn überzeugende sachliche Gründe vorliegen. Dies ist hier nicht der
Fall, da ein verbindlicher politischer Beschluss des Beschwerdeführers 2
zur Ausschreibung der Leistung noch nicht vorliegt. Auch legen die Vorin-
stanz respektive das BAV überzeugend dar, dass eine Koordination der
hier umstrittenen Bewilligung mit einem allfälligen Ausschreibungsverfah-
ren aufgrund des aktuellen Kenntnisstands momentan noch nicht möglich
ist, das entsprechende Verfahren kaum innert der von den Beschwerde-
führenden angestrebten Frist möglich wäre und die notwendige Zusam-
menarbeit mit dem BAV bislang nicht erfolgt sei (Sachverhalt Bst. H).
A-821/2013
Seite 14
Nach dem Gesagten ist ein Abweichen von der Bewilligungsdauer von
fünf Jahren nicht gerechtfertigt.
5.6 Es liegt deshalb keine fehlerhafte Ermessensausübung vor, wenn der
Beschwerdegegnerin eine Bewilligung für fünf Jahre erteilt wurde. Folg-
lich sind die Beschwerden abzuweisen.
6.
Abschliessend ist über die Verfahrenskosten und Parteientschädigungen
zu entscheiden.
6.1 Die Verfahrenskosten sind grundsätzlich der unterliegenden Partei,
also der Beschwerdeführerin 1 und dem Beschwerdeführer 2, aufzuerle-
gen (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Bezüglich des Beschwerdeführers 2 liegt al-
lerdings eine Ausnahme vor: So werden anderen als Bundesbehörden,
die Beschwerde führen und unterliegen, gestützt auf Art. 63 Abs. 2 VwVG
Verfahrenskosten nur auferlegt, soweit sich der Streit um vermögens-
rechtliche Interessen von Körperschaften oder autonomen Anstalten dreht
(LORENZ KNEUBÜHLER, Die Kostenverlegung im Beschwerdeverfahren
des Bundes, in: ZBl 2005, S. 449 ff., 457 m.H.; Urteil des Bundesverwal-
tungsgerichts A-5926/2012 vom 9. April 2013 E. 6). Dies ist vorliegend
nicht der Fall, weshalb dem Beschwerdeführer 2 – im Gegensatz zur Be-
schwerdeführerin 1 – keine Verfahrenskosten auferlegt werden.
6.2 Nach Art. 63 Abs. 1 können die Verfahrenskosten ausnahmsweise er-
lassen werden. Ein Erlass ist namentlich aus Billigkeitsgründen möglich
(vgl. MARCEL MAILLARD, Praxiskommentar, a.a.O., Art. 63 Rz. 18 f.). Ge-
mäss Art. 6 Bst. b des Reglements über die Kosten und Entschädigungen
vor dem Bundesverwaltungsgericht (VGKE, SR 173.320.2) können Ver-
fahrenskosten erlassen werden, wenn Gründe in der Sache oder in der
Person der Partei es als unverhältnismässig erscheinen lassen, sie ihr
aufzuerlegen. Angesichts der äusserst knappen Begründung in der ange-
fochtenen Verfügung (siehe Erwägung 3) rechtfertigt es sich, die der Be-
schwerdeführerin 1 aufzuerlegenden Kosten um die Hälfte zu reduzieren.
Vorliegend sind Verfahrenskosten von Fr. 5'000.– angemessen. Diese
werden der Beschwerdeführerin 1 im Umfang von Fr. 2'500.– auferlegt
und mit dem geleisteten Kostenvorschuss von Fr. 5'000.– verrechnet. Der
Restbetrag von Fr. 2'500.– wird ihr nach Eintritt der Rechtskraft des vor-
liegenden Urteils zurückerstattet. Hierzu hat sie dem Bundesverwal-
tungsgericht ihre Post- oder Bankverbindung anzugeben.
A-821/2013
Seite 15
6.3 Eine Parteientschädigung steht den Beschwerdeführenden ange-
sichts ihres Unterliegens nicht zu (Art. 64 Abs. 1 VwVG). Der nicht an-
waltlich vertretenen Beschwerdegegnerin steht ebenfalls keine Parteient-
schädigung zu (vgl. Art. 64 Abs. 1 VwVG i.V.m. Art. 7 ff. VGKE).
(Für das Dispositiv wird auf die nächste Seite verwiesen.)
A-821/2013
Seite 16