Decision ID: 73e13eb7-3d23-424f-826e-09150bbcad77
Year: 2021
Language: de
Court: GR_VG
Chamber: GR_VG_005
Canton: GR
Region: Eastern_Switzerland
Law Area: public_law
Law Sub-area: nan
Label: dismissal

Facts:
I. Sachverhalt:
1. Mit Baurechtsvertrag vom 4. Mai 2001 räumte die Bürgergemeinde
B._ (Baurechtsgeberin) der einfachen Gesellschaft «C._»,
bestehend aus A._ und E._ (Baurechtsberechtigte) zulasten des
Grundstückes Nr. F._ auf einer Teilfläche von 1'502 m2 ein Baurecht
ein. Dieses Baurecht wurde als selbständiges und dauerndes Recht
(Grundstück Nr. D._) ins Grundbuch der Stadt B._
aufgenommen.
2. In Art. 2 des Baurechtsvertrages wurde unter der Rubrik «Inhalt und
Umfang» die Bestimmung aufgenommen, wonach die
Baurechtsnehmerin, sprich die einfache Gesellschaft «C._»,
berechtigt und verpflichtet ist, den im Baurecht übernommenen Boden
gemäss Baugesetz der Stadt B._ unter dem Vorbehalt weiterer
Bestimmungen des öffentlichen Rechts zu überbauen und die nicht
überbaute Baurechtsfläche zweckdienlich zu nutzen. Art. 12 des
Baurechtsvertrages hielt des Weiteren fest, dass allfällige spätere
Änderungen in der Zweckbestimmung einer vorgängigen Genehmigung
durch die Baurechtsgeberin bedürfen.
3. Mit Baugesuch vom 29. September 2001 beantragte die einfache
Gesellschaft «C._» die Bewilligung für den Neubau eines Industrie-
und Gewerbehauses mit Autoeinstellhalle und oberirdischen Parkplätzen
auf dem erwähnten Baurechtsgrundstück. Mit Beschluss vom 26./29.
November 2001 erteilte der Stadtrat die Baubewilligung unter diversen
Nebenbestimmungen.
4. Aufgrund einer Meldung der Einwohnerdienste der Stadt B._ stellte
das Bausekretariat fest, dass Räume im 2. Obergeschoss des
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Geschäftshauses auf dem Grundstück Nr. D._ an der G._ für
Wohnzwecke genutzt würden. Konkret handle es sich dabei um drei Lofts.
5. Mit Schreiben vom 21. Mai 2019 forderte das Bausekretariat daher
A._ als Eigentümer der Liegenschaft auf, sich bis spätestens am
11. Juni 2019 zur Zweckänderung ohne Baubewilligung vernehmen zu
lassen und gleichzeitig ein Baugesuch einzureichen.
6. Nach einer gewährten Fristerstreckung reichte Dr. iur. Dominik Infanger,
Rechtsanwalt und Notar, namens und im Auftrag von A._ am 11. Juli
2019 das nachträgliche Baugesuch H._ ein. Mit Schreiben vom 16.
Juli 2019 forderte das Bausekretariat den Gesuchsteller dazu auf, das
Baugesuch mit weiteren Unterlagen zu ergänzen. Die verlangten
Unterlagen wurden daraufhin von Dr. iur. Dominik Infanger eingereicht.
7. Mit Beschluss des Stadtrates vom 11., mitgeteilt am 20. August 2020,
wurde das Baugesuch H._ vom 11. Juli 2019 abgewiesen. In seinen
Erwägungen hielt der Stadtrat fest, dass sich das Grundstück Nr. D._
in der Arbeitszone A 1 befinde. Nach Art. 46 Abs. 1 BauG der Stadt
B._ sei die Arbeitszone A1 für Gewerbe-, Handels- und
Dienstleistungsbetriebe bestimmt. Es seien nur Wohnungen für die
Betriebsinhaberin, den Betriebsinhaber oder das betriebseigene Personal
gestattet (Art. 46 Abs. 2 BauG). Aufgrund der Autonomie, die den
Gemeinden im Bereich der Bau- und Zonenordnung sowohl bei der
Rechtssetzung wie bei der Rechtsanwendung zustehe (Art. 22 KRG), sei
eine Wohnung im Sinne von Art. 46 Abs. 2 BauG nur zulässig, wenn sie in
einem betriebsnotwendigen Kontext mit dem Geschäfts-, Handels- und
Dienstleistungsbetrieb stehe. Der Bewohner der Loft 1, I._, betreibe
eine Werkstatt für Pneu Service an der J._, an der G._, seinem
Wohnort, sei lediglich das Domizil der Firma und es sei kein Betrieb
angesiedelt, von dem I._ Betriebsinhaber sei. Der Bewohner der Loft
2, K._, sei Musiker. An seiner Wohnadresse befinde sich lediglich ein
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Wohnraum und es sei kein Betrieb angesiedelt, von dem K._
Betriebsinhaber sei. Dasselbe gelte auch für die Bewohner der Loft 3,
L._ und M._, welche ein Modegeschäft mit Tattoostudio am
N._ betreiben würden. Auch dort sei am Ort ihrer Wohnadresse
lediglich ein Domizil zu finden, es sei kein Betrieb zu finden, von dem
L._ Betriebsinhaberin oder M._ Betriebsinhaber sei. Somit seien
bei keinem der drei Lofts objektive, betriebliche Gründe ersichtlich, welche
eine Wohnnutzung rechtfertigen würden. Die praktizierte Wohnnutzung
verstosse deshalb gegen Art. 46 Abs. 2 BauG, womit die Nutzung der
besagten Räumlichkeiten rechts- und zonenwidrig sei und nicht bewilligt
werde.
8. Gegen diesen Entscheid erhob Dr. iur. Dominik Infanger namens und im
Auftrag seines Mandanten A._ (nachfolgend: Beschwerdeführer) am
21. September 2020 Beschwerde ans Verwaltungsgericht des Kantons
Graubünden. Er beantragte, der Beschluss des Stadtrates vom 11. August
2020 sei aufzuheben, das Baugesuch H._ vom 11. Juli 2019 sei zu
genehmigen; eventualiter sei die Sache zur Neubeurteilung an die
Vorinstanz zurückzuweisen, alles unter voller amtlicher und
ausseramtlicher Entschädigung zu Lasten der Beschwerdegegnerin.
Begründend rügte er zunächst eine willkürliche Feststellung des
Sachverhalts durch die Vorinstanz, da diese im Beschluss von einem
Sachverhalt ausgegangen sei, den sie ohne Augenschein bzw. Befragung
der betroffenen Personen gar nicht habe feststellen können. Der Stadtrat
sei ohne Weiteres davon ausgegangen, dass sich in den drei Lofts kein
Betrieb im Sinne von Art. 46 Abs. 2 BauG befinde. Dies stehe diametral
den Registereintragungen entgegen:
- In Loft 1 habe das Einzelunternehmen Pneu Service I._ seine
Domiziladresse, wie der beiliegende Handelsregisterauszug beweise.
Das Unternehmen bezwecke die Beratung, den Handel und die
Montage von Pneus, Felgen, Schneeketten und Batterien sowie
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Reifeneinlagerung. Es handle sich um einen Dienstleistungsbetrieb,
wobei die Beratung, der Handel sowie die kaufmännische Abwicklung
teilweise an der G._ stattfänden, weshalb auch Personal vor Ort
erforderlich sei.
- In Loft 2 bezwecke das Einzelunternehmen K._ Music & More
das Anbieten von Musikdarbietungen, Aufnahmen und Vertrieb
eigener Musiktonträger, Begleitung und Coaching von MusikerInnen
und Versandhandel im Musikgeschäft. Diese ausgeübte
Dienstleistungstätigkeit sei von K._ bestätigt worden.
- In Loft 3 bezwecke die O._ GmbH den Betrieb und die Führung
eines Modegeschäftes mit Tattoostudio und den Handel mit Mode-
und Tattooartikeln. Die GmbH betreibe im P._ ein Modegeschäft
mit Tattoostudio. Die Administration und der zweite Teil des
Gesellschaftszwecks, der Handel mit Mode- und Tattooartikeln, finde
auch an der G._ statt, was nur mit entsprechendem Personal
bewältigt werden könne.
In rechtlicher Hinsicht sei festzuhalten, dass im Baugesetz der Stadt
B._ die von der Vorinstanz geforderten Voraussetzungen, nämlich
dass Wohnungen nur für betriebsnotwendig an den Standort gebundenes
Personal zulässig seien, gar nicht enthalten seien. Damit erweise sich die
Rechtsanwendung als willkürlich. Entgegen der Auffassung der Vorinstanz
verfüge die Stadt B._ in Bezug auf den streitigen Art. 46 BauG über
gar kein Ermessen. Selbst für den Fall, dass Art. 46 Abs. 2 BauG
ausgelegt werden müsste, dürfe die Stadt nicht bestimmen, wie sie eine
Vorschrift verstanden haben möchte. Zusammenfassend sei daher die
Beschwerde gutzuheissen und die Baubewilligung könne durch das
Verwaltungsgericht antragsgemäss erteilt werden, da ansonsten keine
Einsprachen eingegangen seien.
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9. In ihrer Vernehmlassung vom 19. Oktober 2020 schloss die Stadt B._
(nachfolgend: Beschwerdegegnerin) auf Abweisung der Beschwerde
unter gesetzlicher Kosten- und Entschädigungsfolge. Sie hielt
vollumfänglich an den Begründungen und Ergebnissen im angefochtenen
Beschluss SRB.2020.636 vom 11./20. August 2020 fest, so dass integral
darauf verwiesen werden könne.
In ihrer Begründung hielt sie zunächst fest, dass das Baugesuch
unabhängig von der Frage der Zonenkonformität bzw. der
Übereinstimmung mit Art. 46 BauG bereits deshalb abzulehnen sei, da bis
anhing die schriftliche Zustimmung der Bürgergemeinde als
Baurechtsgeberin zur Umnutzung fehle. Des Weiteren könne von einer
unzutreffenden oder gar willkürlichen Feststellung des rechtserheblichen
Sachverhalts, entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers, keine
Rede sein. Der beantragte gerichtliche Augenschein werde die im
angefochtenen Entscheid festgestellte Wohnnutzung der Lofts ohne
weiteres bestätigen. In rechtlicher Hinsicht sei festzuhalten, dass Wohnen
gemäss Baugesetz in Arbeitszonen wie der vorliegenden die Ausnahme
bilden solle, wobei diese Ausnahmen an strenge Voraussetzungen
geknüpft seien. Es könne nicht genügen, dass die Betriebsinhaberin, der
Betriebsinhaber oder das betriebseigene Personal sich in einer solchen
Wohnung niederlasse und allenfalls darin für den Betrieb auch noch etwas
Heimarbeit verrichte. Es fehle bei allen drei Lofts an der
Betriebsnotwendigkeit, sprich einem räumlichen und funktionalen
Zusammenhang zwischen der Wohnnutzung und den Betrieb. Man weise
mit Nachdruck den Vorwurf zurück, der Stadtrat wende das Baugesetz
nach freiem Gutdünken und willkürlich an. Der Beschwerdeführer
verkenne, dass das Bundesgericht und das Verwaltungsgericht in
jahrzehntelanger gefestigter Rechtsprechung immer wieder festgestellt
hätten, die Bündner Gemeinden seien in wichtigen Bereichen der
Raumplanung und des Bauwesens autonom. Vorliegend liege weder ein
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Überschreiten des Ermessensspielraum noch ein entsprechender
Missbrauch vor. Zusammenfassend sei erstellt, dass die Lofts auf dem
Baurechtsgrundstück Nr. D._ an der G._ in keinem räumlichen
und funktionalen Zusammenhang mit den Betrieben der Bewohnerinnen
und Bewohner oder dem betriebseigenen Personal stünden. Die Nutzung
der besagten Räumlichkeiten sei damit rechts-und zonenwidrig und
zurecht nicht bewilligt worden. Eine allfällige Baubusse und die
Wiederherstellung des gesetzlichen Zustandes werde von der
Baubehörde zum gegebenen Zeitpunkt ebenfalls zu prüfen sein.
10. Replizierend hielt der Beschwerdeführer mit Schreiben vom 23. November
2020 an seinen Anträgen fest und ergänzte, dass einerseits der
Baurechtsvertrag für die vorliegende Beurteilung nicht relevant sei. Das
privatrechtliche Verhältnis habe keine Auswirkung auf die Genehmigung
des Baugesuchs. Falls die Zustimmung erforderlich sein sollte, werde
diese umgehend eingeholt. Entgegen der Darstellung durch die
Beschwerdegegnerin sei Wohnen in der Arbeitszone A1 vorgesehen,
jedoch lediglich für die Inhaberin bzw. den Inhaber des Betriebes oder
sogar das betriebseigene Personal. Ebenso gehe der Begriff der
Betriebsnotwendigkeit aus dem Gesetz nicht hervor, sodass darüber sich
ergänzende Ausführungen zu diesen Behauptungen erübrigen würden.
11. Duplicando verwies die Beschwerdegegnerin mit Schreiben vom 15.
Dezember 2020 ebenfalls auf ihre bereits in der Vernehmlassung vom
19. Oktober 2020 gemachten Ausführungen. Des Weiteren stellte sie sich
auf den Standpunkt, dass der Baurechtsvertrag für die vorliegende
Beurteilung sehr wohl relevant sei, zumal die praktizierte Nutzung nicht
nur gesetzeswidrig, sondern bereits mangels Zustimmung der
Baurechtsgeberin unzulässig sei. Der Beschwerdeführer verkenne, dass
privatrechtliche Fragen auch im Baurecht ab und zu eine Rolle spielten,
nämlich dann, wenn für ein Baugesuch die schriftliche Zustimmung von
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Dritten einzuholen sei (Art 89 Abs. 3 KRG). Zudem gehe der
Beschwerdeführer mit dem Begriff «Willkür» relativ locker um. Dieser liege
aber nach ständiger Rechtsprechung nur vor, wenn nicht bloss die
Begründung, sondern auch das Ergebnis unhaltbar sei. Dass eine andere
Lösung ebenfalls vertretbar oder gar zutreffender sei, genüge nicht.
Zusammenfassend sei erneut festzuhalten, dass die Nutzung der ohne
Baubewilligung erstellten Lofts auf dem Baurechtsgrundstück Nr. D._
rechts- und zonenwidrig sei. Der gesetzmässige Zustand werde zum
gegebenen Zeitpunkt wiederherzustellen sein.
Auf die weiteren Argumente und Vorbringen der Parteien wird – soweit
erforderlich – in den Erwägungen eingegangen.

Considerations:
II. Das Gericht zieht in Erwägung:
1. Nach Art. 49 Abs. 1 lit. a des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege
(VRG; BR 370.100) beurteilt das Verwaltungsgericht Beschwerden gegen
Entscheide von Gemeinden, soweit diese nicht bei einer anderen Instanz
angefochten werden können oder nach kantonalem oder
eidgenössischem Recht endgültig sind. Der angefochtene Beschluss der
Beschwerdegegnerin vom 11., mitgeteilt am 20. August 2020, mit
welchem sie das Baugesuch H._ vom 11. Juli 2019 abwies, ist weder
endgültig noch kann er bei einer anderen Instanz angefochten werden.
Folglich stellt er ein taugliches Anfechtungsobjekt für ein Verfahren vor
dem Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden dar. Als Adressat des
angefochtenen Entscheids ist der Beschwerdeführer zur
Beschwerdeerhebung legitimiert (Art. 50 VRG). Zudem wurde die
Beschwerde frist- und formgerecht eingereicht (Art. 52 Abs. 1 und Art. 38
VRG), weshalb darauf einzutreten ist.
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2. Die Beschwerdegegnerin führt in ihrer Vernehmlassung aus, dass das
Baugesuch unabhängig von der Zonenkonformität bzw. der
Übereinstimmung mit Art. 46 BauG bereits deshalb abzulehnen sei, da bis
anhin die schriftliche Zustimmung der Bürgergemeinde als
Baurechtgeberin zur Umnutzung fehle.
2.1. Der Beschwerdeführer hält dem entgegen, dass der Baurechtsvertrag für
die Beurteilung nicht relevant sei resp., dass die Zustimmung, sofern sie
nötig sein sollte, umgehend eingeholt werden könne.
2.2. Der in casu interessierende Baurechtsvertrag liegt den Akten bei
(beschwerdegegnerische Beilage [bg-act.] 1). Die Beschwerdegegnerin
erläutert, die Zustimmung der Baurechtsgeberin stelle gestützt auf Art. 89
Abs. 3 des Raumplanungsgesetzes für den Kanton Graubünden (KRG;
BR 801.100) eine notwendige Voraussetzung zur Bewilligungsfähigkeit
dar. Nach ständiger Praxis und einhelliger Lehre sind Vorschriften, welche
der Baubehörde die Kompetenz einräumen, die Behandlung eines
Baugesuches vom Nachweis der zivilrechtlichen Befugnis des
Gesuchstellers abhängig zu machen, als blosse Ordnungsvorschriften zu
qualifizieren. Diese dienen in erster Linie der Baubehörde und bezwecken
lediglich die geordnete und beförderliche Abwicklung des Verfahrens
(Urteil des Bundesgerichts 1C_663/2015 vom 5. April 2016, E. 3.6, MÄDER,
§ 9 Bewilligungsverfahren, in: IV Beraten und Prozessieren in Bausachen,
Zürich 1998, Rz. 9) . Die Baubehörde ist selbst bei fehlender Zustimmung
des Grundeigentümers zur Behandlung des Baugesuches befugt, weil die
öffentlich-rechtliche Bewilligung von der zivilrechtlichen Bauberechtigung
unabhängig ist und diese nicht zu ersetzen vermag (GRIFFEL,
Raumplanungs- und Baurecht, 4. Aufl. Zürich 2021, S. 255 f.). Ist der Inhalt
des Baurechtsvertrages unklar, hat die Baubewilligungsbehörde zwei
Möglichkeiten: Sie kann entweder die Baubewilligung erteilen, wenn das
Baugesuch den öffentlich-rechtlichen Bestimmungen entspricht oder sie
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kann die erforderliche Zustimmung durch die Baurechtsgeberin einfordern.
Sie darf die Baubewilligung gestützt auf einen unklaren Inhalt des
Baurechtsvertrages aber nicht verweigern, da die zivilrechtlichen Aspekte
lediglich eine Vorfrage zur öffentlich-rechtlichen Hauptfrage darstellen
(VALLATI, Dienstbarkeiten und Bauvorhaben, Zürich 2021, Rz. 460). Das Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden hat ebenfalls bereits
festgehalten, dass der Inhalt des Baurechtsvertrages respektive eine
allfällige Prüfung sowie Auslegung desselben nicht Bestandteil des
Baubewilligungsverfahrens bilde, sondern allenfalls Gegenstand eines
zivilrechtlichen Gerichtsverfahrens darstellen würde (vgl. Urteil des
Verwaltungsgerichts R 2017 55 vom 10. April 2018, E. 3 f).
Vorliegend hätte die Beschwerdegegnerin entgegen ihren Ausführungen
bei Fehlen entgegenstehender öffentlich-rechtlicher Hindernisse die
Baubewilligung nicht verweigern dürfen, auch wenn die Zustimmung der
Baurechtsgeberin – was durch ein Zivilgericht auszulegen wäre - für die
Umnutzung notwendig gewesen wäre. Insofern ist dem Beschwerdeführer
beizupflichten, dass der Inhalt des Baurechtsvertrages für die vorliegende
Angelegenheit nicht relevant ist.
3. Somit ist zu prüfen, ob die Stadt B._ dem Beschwerdeführer die
Baubewilligung für die Zweckänderung von Gewerbe zu Wohnungen
gestützt auf eine öffentlich-rechtliche Grundlage zurecht verweigerte.
3.1. Die Beschwerdegegnerin hält in ihrer Vernehmlassung fest, der
beantragte gerichtliche Augenschein werde die festgestellte Wohnnutzung
der Lofts ohne Weiteres bestätigen. Nach Art. 12 Abs. 1 lit. e VRG kann
das Verwaltungsgericht zur weiteren Beweismittelerhebung einen
Augenschein durchführen. Im vorliegenden Fall geht es darum, ob
Wohnen in der Arbeitszone A1 in der Stadt B._ erlaubt ist. Es handelt
sich somit grundsätzlich um eine Rechtsfrage zur Klärung der in casu
strittigen Norm Art. 46 BauG. Der Beschwerdeführer rügt zwar eine
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unrichtige Feststellung des Sachverhalts, indem er ausführt, die im
angefochtenen Entscheid getroffenen Feststellungen, wonach bei keinem
der drei Lofts ein Betrieb vorliege, sei ohne Augenschein und Befragung
der betroffenen Personen so gar nicht möglich gewesen. Dennoch würde
ein Augenschein im vorliegenden Fall nichts zur Klärung der Rechtsfrage,
ob Wohnen in der Arbeitszone A1 erlaubt ist, beisteuern. Ein Augenschein
würde lediglich das Ausmass des Wohnens resp. der betrieblichen
Nutzung aufzeigen. Dieses Ausmass ist allerdings nicht entscheidend.
Entscheidend für die Gutheissung oder Abweisung der Beschwerde ist, ob
Art. 46 BauG sowohl Wohnen als auch Gewerbe zulässt. Gelangt man
zum Schluss, dass Wohnen und Arbeiten für den Betriebsinhaber
unabhängig von der Betriebsnotwendigkeit möglich sind, spielt das
Ausmass der wohnlichen oder betrieblichen Nutzung keine Rolle.
Umgekehrt ist es bei der Feststellung, kein Wohnen sei möglich,
unerheblich, in welcher Intensität die Wohnung genutzt würde. Auf die
Durchführung eines Augenscheins kann somit verzichtet werden.
3.2. Unbestritten ist vorliegend, dass sich das Baugrundstück Parzelle
D._ in der Arbeitszone A1 befindet. Zunächst ist zu klären, ob
Wohnen in einer Arbeitszone grundsätzlich gestattet ist. Gemäss Art. 3
Abs. 3 lit. a des Bundesgesetzes über die Raumplanung (RPG; SR 700)
sollen Wohn- und Arbeitsgebiete einander zweckmässig zugeordnet und
durch das öffentliche Verkehrsnetz hinreichend erschlossen sein. Dieser
Grundsatz bezweckt keine strikte Trennung von Wohn- und
Arbeitsgebieten, Wohngebiete sollen jedoch vor schädlichen und lästigen
Einwirkungen wie Luftverschmutzung, Lärm und Erschütterungen
möglichst verschont werden ( Art. 3 Abs. 3 lit. b RPG). Nach Art. 3 Abs. 1
KRG ist die Ortsplanung Aufgabe der Gemeinden, wobei sie die
betreffenden Aufgaben im Rahmen des übergeordneten Rechts autonom
erfüllen. Dies u.a. indem sie den Zonenzweck und die zulässige Art der
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Nutzung in den Zonenvorschriften des kommunalen Baugesetzes
festlegen (Art. 24 Abs. 3 und Art. 27 KRG).
3.3. Somit stellt der vorliegend strittige Art. 46 BauG autonomes
Gemeinderecht dar. Die Gemeindeautonomie bezieht sich dabei nicht nur
auf die Rechtssetzung, sondern auf die Rechtsanwendung und -
auslegung, wenn die anwendbare Bestimmung dem selbständigen
Gemeinderecht angehört. Das Verwaltungsgericht hat sich dann bei der
Anwendung und Auslegung solcher Normen Zurückhaltung aufzuerlegen,
wenn kein Zweifelsfall vorliegt, die Auslegung schwierig ist oder in
besonderem Masse örtliche Verhältnisse zu würdigen sind. Den
Gemeinden steht in solchen Fällen ein geschützter Beurteilungs- und
Ermessensspielraum zu, in welchen das Verwaltungsgericht nur
eingreifen kann, sofern die Gemeinde diesen Bereich missbraucht oder
überschritten hat. Die Kognition des Verwaltungsgerichts beschränkt sich
grundsätzlich darauf, dass es nur eingreifen kann, wenn sich der gestützt
auf autonomes Gemeinderecht erlassene Entscheid als sachlich
unvertretbar erweist oder gegen allgemeine Rechtsgrundsätze verstösst
(Urteil des Verwaltungsgerichts R 17 90 vom 2. Dezember 2019, E. 3.3.;
Urteil des Verwaltungsgerichts R 09 85 vom 19. Januar 2010, E.1.) Diese
auch von der Beschwerdegegnerin wiedergegebene Kognition ist
allerdings zu präzisieren: Im Anwendungsbereich von Art. 33 Abs. 2 und
Abs. 3 lit. b RPG, also wenn sich eine Verfügung oder ein Nutzungsplan
auf das RPG oder seine kantonalen und eidgenössischen
Ausführungsbestimmungen (mit raumplanerischen Zügen) stützt und
somit durch zumindest eine kantonale Beschwerdeinstanz (mit der
allenfalls gebotenen Zurückhaltung) auch die Angemessenheit zu
überprüfen ist, würde eine Willkürprüfung in jedem Fall nicht ausreichen
(siehe BGE 146 II 367 E.3.2.1 und 109 Ib 121 E.5; siehe auch Urteile des
Bundesgerichts 1C_494/2018 vom 13. Juni 2019 E.2.2 und 1C_682/2017
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vom 11. September 2018 E.6.1 f. m.H.a. BGE 118 Ib 26 E.4b, Urteil des
Verwaltungsgerichts R 19 52 vom 14. Oktober 2021, E. 4.6).
4. Der Beschwerdeführer macht geltend, Art. 46 BauG sei gar nicht
auslegungsbedürftig. Aufgrund des klaren Wortlautes ergebe sich, dass
Wohnen in der Arbeitszone erlaubt sei. Der strittige Art. 46 BauG lautet
wie folgt: 1 Die Arbeitszone A1 ist für Gewerbe-, Handels- und Dienstleistungsbetriebe
bestimmt.
1bis Die Arbeitszone A2 ist für Produktions-, Industrie- Gewerbe- Handels- und Dienstleistungsbetriebe bestimmt. Hotels sind nicht zulässig.
2 Es sind nur Wohnungen für die Betriebsinhaberin, den Betriebsinhaber oder
das betriebseigene Personal gestattet.
4.1. Aus dem Wortlaut geht hervor, dass Art. 46 Abs. 2 BauG auf Abs. 1
verweist, der in der Arbeitszone Handels-, Gewerbe- und
Dienstleistungsbetriebe vorsieht.
4.2. Ob vorliegend also eine Auslegung vorgenommen werden muss, ist
zumindest fraglich. Ausgangspunkt der Auslegung eines Rechtssatzes
bildet der Wortlaut der Bestimmung (grammatikalisches Element). Ist der
Wortlaut der Bestimmung klar, d. h. eindeutig und unmissverständlich, darf
davon nur abgewichen werden, wenn triftiger Grund für die Annahme
besteht, der Wortlaut ziele am "wahren Sinn" der Regelung vorbei. Anlass
für eine solche Annahme können die Entstehungsgeschichte der
Bestimmung (historisches Element), ihr Zweck (teleologisches Element)
oder der Zusammenhang mit andern Vorschriften (systematisches
Element) geben. Nur für den Fall, dass der Wortlaut der Bestimmung
unklar bzw. nicht restlos klar ist und verschiedene Interpretationen möglich
bleiben, muss nach der wahren Tragweite der Bestimmung gesucht
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werden. Dabei sind alle anerkannten Auslegungselemente zu
berücksichtigen (pragmatischer Methodenpluralismus). Die
Gesetzesauslegung hat sich vom Gedanken leiten zu lassen, dass nicht
schon der Wortlaut, die Norm darstellt, sondern erst das an Sachverhalten
verstandene und konkretisierte Gesetz. Gefordert ist die sachlich richtige
Entscheidung im normativen Gefüge, ausgerichtet auf ein befriedigendes
Ergebnis der Ratio legis (BGE 142 V 299, E. 5.1. m.w.H.). Auch eine
solche Auslegung findet ihre Grenzen aber am klaren Wortlaut und Sinn
einer Gesetzesbestimmung, indem der eindeutige Wortsinn nicht
zugunsten einer solchen Interpretation beiseitegeschoben werden darf
(BGE 143 I 272 E.2.2.3 m.w.H.).
4.3. In Bezug auf den Wortlaut von Art. 46 Abs. 2 BauG ist dem
Beschwerdeführer insoweit zuzustimmen, als dass der Begriff der
Betriebsnotwendigkeit fehlt.
4.4. Im angefochtenen Entscheid führt die Beschwerdegegnerin aus, es sei
Sache der Gemeinde, zu bestimmen, wie sie eine eigene Vorschrift
verstanden haben will. Sie macht also geltend, der Wortlaut ziele am
"wahren Sinn" der Regelung vorbei.
4.5. Allein aus dem Fehlen des Begriffs der "Betriebsnotwendigkeit" kann nicht
abgeleitet werden, dass der Wortlaut von Art. 46 BauG hinreichend
bestimmt und somit gar nicht auslegungsbedürftig wäre. Die Bestimmung
ist zunächst so zu verstehen, als dass nur diejenige Betriebsinhaberin
resp. derjenige Betriebsinhaber darin wohnen darf, welcher in derselben
Zone über einen Handels-, Gewerbe- oder Dienstleistungsbetrieb verfügt. Ob darüber hinaus eine gewisse Standortgebundenheit bestehen muss
oder – wie von der Beschwerdegegnerin gefordert – die Wohnnutzung
betriebsnotwendig zu sein hat, lässt sich allein vom Wortlaut nicht ableiten.
Ebenso kann nicht von vornherein angenommen werden, dass Wohnen in
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der Arbeitszone A 1 – wie vom Beschwerdeführer dargelegt – vorgesehen
ist.
4.6. Was die historische Auslegung betrifft, reicht die Beschwerdegegnerin das
alte Baugesetz (Art. 54bis BauG) ein. Nach Art. 54bis aBauG durften nur
Wohnungen für Abwarts- und Betriebspersonal errichtet werden, deren
ständige Anwesenheit aus Betriebsrücksichten erforderlich ist (Abs. 2). Es
ist der Beschwerdegegnerin insoweit zuzustimmen, als dass in aArt. 54bis
die Betriebsnotwendigkeit für die Wohnung vorausgesetzt war. Dabei stellt
sich allerdings umso mehr die Frage, weshalb es der Gesetzgeber
unterlassen hat, im neuen Art. 46 die Betriebsnotwendigkeit nicht ebenso
zu umschreiben. Zur Klärung ist daher auf die Entwicklungsgeschichte von
Art. 46 BauG einzugehen:
4.6.1.1. In seiner Botschaft an den Gemeinderat zur Gesamtrevision der
Stadtplanung (Beschluss Nr. 15/2005) hielt der Stadtrat fest, im neu
vorgesehen Art. 61 E-BauG solle Wohnen- insbesondere auf Grund der
Immissionssituation – nur ausnahmsweise zulässig sein, sofern die
Betriebsinhaberin bzw. der Betriebsinhaber oder das Personal aus
betrieblichen Gründen zwingend dauernd anwesend sein müssen
(Botschaft des Stadtrates an den Gemeinderat, Nr. 15/2005, S. 33).
Entsprechend wurde Art. 61 E-BauG folgendermassen formuliert:
1 Die Arbeitszonen sind für Gewerbe-, Handels- und Dienstleistungsbetrieb, Hotels (A1) sowie für Produktions-, Industrie- und Gewerbebetriebe (A2 und
A3) bestimmt.
2 Es sind nur Wohnungen für die Betriebsinhaberin, den Betriebsinhaber oder das Personal gestattet, wenn die dauernde Anwesenheit betriebsnotwendig
ist.
4.6.1.2. Dieser Entwurf unterscheidet sich allerdings bezüglich der
Betriebsnotwendigkeit vom heutigen Art. 46 Abs. 2 BauG und fand denn
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auch keinen Eingang ins Baugesetz der Stadt B._. Eine Teilrevision
der Stadtplanung (Umzonung G._) erfolgte zwei Jahre später, diese
wurde von der Stadtbevölkerung der Stadt B._ am 27. September
2009 angenommen. Grund für die Teilrevision war das Vorhaben, an der
G._ eine Hotelnutzung zu ermöglichen sowie das Fitnesscenter zu
einer Wellnessanlage auszubauen (Botschaft des Stadtrates an den
Gemeinderat, Nr. 10/2009, S. 26). Dies bedingte einer Umzonung des
Gebiets G._ von der Arbeitszone A 2 in die Arbeitszone A 1. Diese
Teilrevision wurde unter Vorbehalten durch die Regierung des Kantons
Graubünden genehmigt (Entscheid der Regierung des Kantons
Graubünden vom 27., mitgeteilt am 28. April 2010, Protokoll-Nr. 351, S.
10. Den Materialien lässt sich - abgesehen von den Lärmvorschriften nicht
entnehmen, dass sich der Gesetzgeber mit der Wohnproblematik im
strittigen Gebiet auseinandergesetzt hatte.
4.6.1.3. Eine weitere Anpassung von Art. 46 BauG erfolgte mittels
Volksabstimmung vom 5. Juni 2016. An dieser wurde u.a. der heutige Art.
46 Abs. 1bis BauG eingeführt. Im Planungs- und Mitwirkungsbericht wurde
festgehalten, dass aufgrund der Veränderungen in der Arbeitswelt, des
wirtschaftlichen Umfelds und der gewandelten Rechtsanschauungen der
bisherige Art. 46 Abs. 1 nicht mehr den aktuellen Bedürfnissen entspreche
und zu einschränkend wirke. Die weiteren Vorschriften in Art. 46 Abs. 2
BauG blieben bestehen (Planungs- und Mitwirkungsbericht, S. 22). Auch
hier schweigt sich der Gesetzgeber zur Betriebsnotwendigkeit aus.
Entgegen der beschwerdegegnerischen Darstellung lässt sich aus den
Materialien nicht zwingend ableiten, dass die Betriebsnotwendigkeit auch
ohne explizite Erwähnung ein notwendiges Kriterium für die Wohnnutzung
in der Arbeitszone darstellt. Vielmehr lassen die Materialien eher den
Schluss zu, dass sich der Gesetzgeber in den vergangenen Revisionen
nicht von restriktiven Überlegungen hat leiten lassen, sondern vielmehr
Lockerungen im Vergleich zum alten Baugesetz beabsichtigte. Das
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diesbezügliche Schweigen des Gesetzgebers lässt allerdings auch den
Schluss zu, als dass dieser stillschweigend davon ausgegangen ist,
Wohnen in der Gewerbezone habe die Ausnahme zu bleiben. Im Ergebnis
führt die historische Auslegungsmethode als nicht zu einem eindeutigen
Ergebnis.
4.7. In Bezug auf die systematische Auslegungsmethode ist festzuhalten, dass
das BauG der Stadt B._ in Art. 45 gemischte Zonen vorsieht. In
diesen gemischten Zonen sind neben Wohnbauten auch nicht störende
und mässig störende Gewerbe-, Handels- und Dienstleistungsbetriebe
zulässig (Abs. 1). Diese Zonenunterscheidung trägt dem Umstand
Rechnung, dass eine Einheitsbauzone, welche nicht nach verschiedenen
Nutzungsarten unterscheide, ein Durcheinander von verschiedenen
Bauten und Nutzungen aller Art (Wohnhäuser, Industriebauten,
Einkaufszentren, usw.) verursachen würde. Eine solche planlose
Durchmischung liefe den Ansprüchen an eine hohe Wohnqualität zuwider
und wäre sowohl mit dem Erfordernis der guten Einordnung von Bauten in
ihre Umgebung als auch mit jenem der haushälterischen Bodennutzung
unvereinbar (Art. 1 Abs. 2 lit. b und Art. 3 Abs. 3 RPG), weshalb die
Bauzone in mehrere Zonen unterteilt wird (AEMISEGGER/KISSLING, in:
AEMISEGGER/MOOR/RUCH/TSCHANNEN [HRSG.] Praxiskommentar RPG:
Nutzungsplanung, Bern 2016, Art. 15 Rz. 12). Das Ausscheiden von
Wohnzonen führt folglich dazu, dass Industrie- und Gewerbebetriebe, die
in der Wohnzone wegen ihrer Störungen nicht tragbar sind, besonderen
Zonen zugewiesen werden. Der Beschwerdeführer hat zwar insofern
Recht, als dass Mischzonen im RPG vorgesehen sind, da eine
Durchmischung des Siedlungsgebietes aus mehreren Gründen
(Quartierbelebung, vielfältige Bevölkerungsstruktur, kurze Wege)
wünschenswert und sinnvoll sein kann (JEANNERAT/MOOR, IN:
AEMISEGGER/MOOR/RUCH/TSCHANNEN [HRSG.] Praxiskommentar RPG:
Nutzungsplanung, Bern 2016, Art. 14 Rz. 53). Solche Mischzonen dürfen
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allerdings nicht völlig offen formuliert werden, sondern müssen aufgrund
der Planungspflicht auf die örtlichen Verhältnisse hinreichend konkretisiert
werden (a.a.O., Rz. 54). Aus den Materialien ergibt sich, dass in der
Arbeitszone A 1 nebst Gewerbe-, Handels- und Dienstleistungsbetrieben
auch eine Hotelnutzung zulässig ist. Es handelt sich also um eine
hinreichend konkretisierte Mischzone. Daraus kann nicht geschlossen
werden, dass eine Wohnnutzung in der Arbeitszone A 1 vorgesehen sein
soll, insbesondere da eine Hotelnutzung nicht mit einer Wohnnutzung
gleichgesetzt werden. Schliesslich handelt es sich um verschiedene
Nutzungsarten mit unterschiedlicher Immissionsbelastung. Hätte die
Beschwerdegegnerin als Gesetzgeberin im entsprechenden Gebiet
G._ eine Durchmischung gewollt, hätte sie spätestens mit der letzten
Anpassung des Baugesetzes das Gebiet G._ nicht bloss in eine
Arbeitszone A1, sondern in eine gemischte Zone gemäss Art. 45 BauG
überführt. In Bezug auf die Gesetzessystematik ist also eher eine strenge
Auslegung von Art. 46 BauG anzunehmen.
4.8. Auf dem Gebiet des Verwaltungsrechts steht die teleologische
Auslegungsmethode im Vordergrund (BGE 142 V 299 E. 5.1,
HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. Aufl., Zürich
2020, Rz. 179). Der Zweck besonderer Gewerbe- und Industriezonen liegt
darin, einerseits Wohnzonen vor Immissionen zu schützen und somit
Konflikte zwischen der Wohnnutzung und der Industrie- und
Gewerbenutzung zu vermeiden. Anderseits ist dem Gewerbe und der
Industrie eine möglichst ungehinderte Entfaltung bei intensiver baulicher
Ausnutzung und entsprechender Immissionstoleranz zu gewährleisten
(Urteil des Bundesgerichts 1C_142/2012 vom 18. Dezember 2012, E.
4.3.2). Daraus folgt, dass der Beschwerdegegnerin zuzustimmen ist, wenn
sie ausführt, Wohnen habe in der Gewerbezone die Ausnahme, nicht die
Regel zu bleiben. Schliesslich ist auch ohne explizite Erwähnung der
"Betriebsnotwendigkeit" eine gewisse Standortgebundenheit
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Voraussetzung für das Wohnen in der Arbeitszone. Damit ist ein
hinreichend enger räumlicher Zusammenhang zwischen Gewerbe und
Wohnen und in der Regel auch ein funktionaler Zusammenhang gemeint.
Diese Überlegung drängt sich nur schon aufgrund des
Rechtsmissbrauchverbotes auf (vgl. Urteil des Kantonsgerichts Luzern,
LGVE 2014 IV Nr. 2, E. 3.5, WALDMANN/HÄNNI, Handkommentar, RPG
2006, Art. 22 N 36). Es würde also dem Sinn und Zweck der Trennung und
Unterscheidung von Nutzungszonen zuwiderlaufen, wenn Wohnen ohne
das Erfordernis einer gewissen Standortgebundenheit in Arbeitszonen
möglich wäre. Im vorliegenden Fall ist bei allen drei Lofts jedenfalls kein
funktionaler Zusammenhang zwischen Wohnen und Arbeiten erkennbar.
4.9. Im Sinne einer Ergänzung der herkömmlichen Auslegungsmethoden spielt
schliesslich die Interessenabwägung eine wichtige Rolle, da die wertende
Gegenüberstellung privater und öffentlicher Interessen im
Verwaltungsrecht von zentraler Bedeutung ist (HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN,
a.a.O., Rz. 178). Dabei besteht gemäss bundesgerichtlicher
Rechtsprechung ein öffentliches Interesse daran, den Wohnanteil in
Gewerbezonen möglichst gering zu halten (Urteil 1C_142/2012 vom 18.
Dezember 2012, E. 4.3.2).
5. Im Ergebnis ist somit festzuhalten, dass die Beschwerdegegnerin Art. 46
BauG restriktiv auslegen und davon ausgehen durfte, dass die
Betriebsnotwendigkeit auch ohne explizite Nennung eine wesentliche
Voraussetzung für die Wohnnutzung in der Arbeitszone A1 ist. Sowohl die
Gesetzessystematik, die teleologische Auslegung sowie das öffentliche
Interesse sprechen dafür, dass Wohnen in der Arbeitszone A1 die
Ausnahme zu bilden hat und nicht leichtfertig anzunehmen ist.
6. Auch wenn, gerade in Bezug auf die historische Auslegung, durchaus
Argumente für den Beschwerdeführer sprechen, ist für das streitberufene
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Gericht nicht erkennbar, inwieweit die Beschwerdegegnerin sich beim
Entscheid von willkürlichen Gesichtspunkten hätte leiten lassen.
Zutreffend zitiert die Beschwerdegegnerin denn auch die
bundesgerichtliche Rechtsprechung, wonach ein Entscheid infolge
willkürlicher Rechtsanwendung erst dann aufgehoben wird, wenn nicht
bloss die Begründung, sondern auch das Ergebnis unhaltbar ist. Dass eine
andere Lösung ebenfalls als vertretbar oder gar zutreffender erscheint,
genügt nicht (BGE 140 II 167 E.2.1).
7. Nach dem Gesagten erweist sich die Beschwerde somit als unbegründet
und ist in allen Punkten abzuweisen. Bei diesem Ausgang des Verfahrens
hat die unterliegende Partei die Kosten zu tragen (Art. 73 Abs. 1 VRG).
Die Staatsgebühr wird vorliegend auf Fr. 2'500.-- festgesetzt. Diese ist
zusammen mit den Kanzleiauslagen dem Beschwerdeführer
aufzuerlegen.
8. Bund, Kantone und Gemeinden sowie mit öffentlich-rechtlichen Aufgaben
betrauten Organisationen wird gemäss Art. 78 Abs. 2 VRG in der Regel
keine Parteientschädigung zugesprochen, wenn sie in ihrem amtlichen
Wirkungskreis obsiegen. Davon abzuweichen, besteht vorliegend kein
Anlass.