Decision ID: 1e9c4abd-616c-4085-9815-05a721f970b0
Year: 2001
Language: de
Court: ZH_VG
Chamber: ZH_VG_001
Canton: ZH
Region: Zürich
Law Area: public_law
Law Sub-area: nan
Label: dismissal

Facts:
I. Die Gemeindeversammlung X setzte am 9. März 1988 eine neue Bau- und Zonenordnung fest, die durch den Regierungsrat am 16. August 1989 genehmigt wurde. Dadurch wurden die Grundstücke Kat.Nrn. 01, 02, 03 und 04 (früher Kat.Nr. 05 und 06) von ca. 913 m
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, 1428 m
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, 1101 m
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und 1239 m
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, die gemäss der Bau- und Zonenordnung vom 7. April 1967 in der Wohnzone W 3 gelegen hatten, der kommunalen Freihaltezone zugewiesen. Diese Grundstücke bildeten Teil eines zusammenhängenden grösseren Areals (alt Kat.Nrn. 05-07), auf dem die Rechtsvorgänger der Rekurrenten einen landwirtschaftlichen Betrieb geführt hatten. Der übrige Bereich dieses Areals wurde teils der damals neu ausgeschiedenen Reservezone Geisshalden/Vorrain (ca. 7'600 m
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aus alt Kat.Nr. 06), teils der Wohnzone W 3 (Flächen aus alt Kat.Nrn. 05-07) zugewiesen. Das Areal der Rekurrenten bzw. ihrer Rechtsvorgänger grenzte 1988 unmittelbar an das ausgedehnte Sportplatzgelände Allmend/Ormis der Gemeinde, das schon damals in der Zone für öffentliche Bauten gemäss BZO 1967 lag.
In den Jahren 1987 bis 1993 führten die Eigentümer, I, A, C und D Verhandlungen mit der Gemeinde über einen Kauf oder Tausch der Grundstücke, die jedoch wegen der unterschiedlichen Vorstellungen der Parteien scheiterten.
Die Gemeindeversammlung setzte am 24. Januar 1995 eine vom Regierungsrat am 9. August 1995 genehmigte neue Bau- und Zonenordnung fest, womit die 1988 der Freihaltezone zugewiesenen Grundstücke Kat.Nrn. 01, 02, 03 und 04 der Zone für öffentliche Bauten zugewiesen wurden. Die 1988 der Zone W 3 55% zugeteilten Grundstücke der heutigen Rekurrenten bzw. ihrer Rechtsvorgänger wurden nunmehr der Zone W 2.2 zugeteilt; diese Parzellen (neu Kat.Nrn. 11 und 13-19) sind nach Abbruch des alten Wohnhauses und Ökonomiegebäudes mit Mehrfamilienhäusern überbaut worden. Die 1988 der Reservezone zugeteilten Grundstücke verblieben in dieser Zone.
II. Bereits mit Eingabe vom 22. Juni 1995 hatten die Eigentümer den Gemeinderat um Zusprechung einer Entschädigung wegen materieller Enteignung, welche durch die 1988 vollzogene Umzonung in die kommunale Freihaltezone bewirkt worden sei, ersucht; eventualiter beantragten sie, die Grundstücke im Rahmen der pendenten Zonenplanrevision in die Zone W 2.2 zurückzuzonen. Anlässlich einer Verhandlung vom 29. August 1995 einigte man sich darauf, das Entschädigungsbegehren einstweilen zurückzustellen und das Umzonungsbegehren der Ortsplanungskommission zu überweisen. Am 24. März 1997 lehnte es die Gemeindeversammlung entsprechend dem Antrag des Gemeinderats und in Ablehnung des Änderungsbegehrens der Grundeigentümer ab, die 1995 der Zone für öffentliche Bauten zugeteilten Grundstücke Kat.Nrn. 01, 02, 03 und 04 in die Zone W 2.2 zurückzuzonen.
Am 18. September 1997 kamen die Parteien überein, das Schätzungsverfahren einzuleiten. Auf entsprechendes Begehren des Gemeinderats vom 2. Dezember 1997 überwies das Statthalteramt X die Akten der Schätzungskommission II.
III. An der mit einem Augenschein verbundenen Schätzungsverhandlung vom 17. April 1998 bestritt die Gemeinde als Klägerin eine Entschädigungspflicht, während die Eigentümer an ihrem Entschädigungsbegehren festhielten. Die Parteien kamen überein, das Verfahren im Hinblick auf weitere Verhandlungen zu sistieren. Nachdem der Gemeinderat am 24. August 1999 den Abbruch der Verhandlungen mitgeteilt hatte, wurde das Schätzungsverfahren wieder aufgenommen. In der Folge zog die Schätzungskommission II
Handänderungstabellen mit Übersichtsplänen sowie Unterlagen zu den von den Parteien geführten Kaufverhandlungen bei, wozu sich die Parteien mit Eingaben vom 10. Januar 2000 äusserten.
Die Schätzungskommission II beschloss am 28. März 2000, in Gutheissung der Klage werde festgestellt, dass die Festsetzung der kommunalen Freihaltezone "Auf der Halten" hinsichtlich der Grundstücke Kat.Nrn. 01, 02, 03 und 04 keinen enteignungsähnlichen Tatbestand darstelle und hierfür keine Entschädigung geschuldet sei. Die Kosten des Schätzungsverfahrens wurden der Klägerin auferlegt.
IV. Mit Eingabe vom 15. August 2000 meldeten die Eigentümer beim Verwaltungsgericht Rekurs gegen den Schätzungsentscheid an. Mit Rekursschrift vom 11. September 2000 beantragten sie dem Gericht, in Aufhebung des Schätzungsentscheids sei festzustellen, dass die Zuweisung der vier Grundstücke zur kommunalen Freihaltezone eine materielle Enteignung bewirkt habe und hierfür seitens der Gemeinde eine angemessene Entschädigung einschliesslich Verzugszinsen geschuldet sei; zur Festsetzung dieser Entschädigung sei die Sache an die Schätzungskommission II zurückzuweisen; eventualiter ersuchten sie darum, den Entschädigungsbetrag nach einem Zwischenentscheid über die Entschädigungspflicht und nach einem weiteren Schriftwechsel zur Entschädigungshöhe im verwaltungsgerichtlichen Verfahren festzusetzen; alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Rekursgegnerin.
Die Schätzungskommission II verzichtete mit Schreiben vom 4. Oktober 2000 auf eine Vernehmlassung.
Die Gemeinde X beantragte dem Gericht am 8. November 2000 (berichtigt am 8. November 2000), den Rekurs abzuweisen und den Schätzungsentscheid zu bestätigen; eventuell – falls die Entschädigungspflicht bestätigt werde – sei die Sache zur Festsetzung der Entschädigung an die Vorinstanz zurückzuweisen und der Rekursgegnerin das Eigentum an den Grundstücken Kat.Nrn. 01 – 04 zuzusprechen.
Nachdem den Rekurrenten mit dem Hinweis, dass ein zweiter Schriftenwechsel nicht angeordnet worden sei, die Rekursantwort zugestellt worden war, ersuchten sie mit Eingabe vom 28. November 2000 das Verwaltungsgericht, gleichwohl einen zweiten Schriftenwechsel durchzuführen, der auf die drei "Themata des Novenrechts gemäss § 52 VRG bzw. die Qualifikation der Schätzungskommission gestützt auf Art. 6 Ziffer 1 EMRK, den Verfahrensgegenstand und die Sachverhaltsirrtümer des Rekursgegners" zu beschränken sei; die vorliegende Eingabe sei als Replik entgegenzunehmen. Zur Begründung führten sie unter anderem an, entgegen der in der Rekursantwort geäusserten Auffassung seien die in der Rekursschrift vorgebrachten neuen Tatsachen gestützt auf § 52 Abs. 2 VRG zu berücksichtigen, weil es sich bei der Schätzungskommission nicht um eine gerichtliche Instanz handle.
Das Verwaltungsgericht führte am 22. Januar 2001 bei den Grundstücken der Rekurrenten unter Mitwirkung der Parteien einen Augenschein durch.

Considerations:
Das Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1. Das Verwaltungsgericht ist zur Beurteilung des vorliegenden Rekurses nach § 46 Abs. 1 des Abtretungsgesetzes vom 30. November 1879 in der Fassung vom 8. Juni 1997 (AbtrG) zuständig. Da auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2. Das Verfahren richtet sich nach den Bestimmungen über die Beschwerde gemäss dem Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959/8. Juni 1997 (VRG), d.h. nach §§ 50 ff. VRG (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 41 N. 38 ff.; RB 1998 Nr. 44 = BEZ 1998 Nr. 23).
a) Gemäss § 52 Abs. 2 VRG sind im Beschwerdeverfahren neue Tatsachenbehauptungen nur dann unbeschränkt zulässig, wenn das Verwaltungsgericht als erste gerichtliche Instanz entscheidet (Kölz/Bosshart/Röhl, § 52 N. 11). Im Hinblick auf den Umfang des Novenrechts im vorliegenden Verfahren fragt es sich daher, ob es sich bei der Schätzungskommission um eine gerichtliche Instanz handelt.
Nach der Rechtsprechung zu Art. 6 Abs. 1 der Europäischen Menschenrechtskonvention (vgl. auch Art. 30 Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18. April 1999, BV, bzw. Art. 58 Abs. 1 der Bundesverfassung vom 29. Mai 1874/14. September 1969, aBV) ist ein Gericht eine Behörde, die nach Gesetz und Recht in einem justizförmigen, fairen Verfahren begründete und bindende Entscheidungen über Streitfragen trifft. Sie braucht nicht in die ordentliche Gerichtsstruktur eines Staates eingegliedert zu sein, aber sie muss organisatorisch und personell, nach der Art ihrer Ernennung, der Amtsdauer, dem Schutz vor äusseren Beeinflussungen und nach dem äusseren Erscheinungsbild unabhängig und unparteiisch sein, sowohl gegenüber anderen Behörden als auch gegenüber Parteien (BGE 123 I 87 E. 4a S. 91 mit zahlreichen Hinweisen; vgl. auch BGE 124 I 255 E. 5b S. 263 ff.).
Im Kanton Zürich bestehen für  gewisse Beitragsstreitigkeiten vier Schätzungskommissionen, von denen jede für einen mehrere Bezirke umfassenden Kreis örtlich zuständig ist. Jeder Kommission gehören drei Mitglieder und zwei Ersatzmitglieder an. Deren Wahl obliegt dem Verwaltungsgericht, das auch die Aufsicht über die Kommissionen ausübt (§§ 32-35 AbtrG). Das Verfahren richtet sich nach §§ 38-42 AbtrG sowie nach der vom Verwaltungsgericht erlassenen Verordnung vom 24. November 1960 (SchätzV). Es bleibt auch nach der Gesetzesrevision vom 8. Juni 1997, welche lediglich den Weiterzug an das Verwaltungsgericht neu geregelt hat, ein Klageverfahren. Es wird durch den stets in der Rolle des Klägers auftretenden Exproprianten mit einem entsprechenden Gesuch an das Statthalteramt eingeleitet, welches die Akten der zuständigen Schätzungskommission übermittelt. Diese führt mit den Parteien eine mündliche Verhandlung, zumeist verbunden mit einem Augenschein durch. Sie kann auch vor oder nach der Verhandlung einen oder mehrere Schriftenwechsel durchführen (vgl. zum Ganzen Kölz/Bosshart/Röhl, § 19 N. 122).
Die Schätzungskommissionen sind in ihrer Rechtsprechung unabhängig (Tobias Jaag, Verwaltungsrecht des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, Rz. 2637). Das Verwaltungsgericht kann daher als Aufsichtsinstanz nur allgemeine Weisungen erteilen. Ihr Entscheid stellt ein rechtskräftiges Urteil dar, soweit er nicht mit Rekurs an das Verwaltungsgericht angefochten wird (§ 42 Abs. 2 AbtrG). - Trotz ihrer Unabhängigkeit in der Rechtsprechung bestehen Bedenken, die Schätzungskommissionen als richterliche Instanzen im Sinn von Art. 6 Abs. 1 EMRK und Art. 30 Abs. 1 BV gelten zu lassen (Kölz/Bosshart/ Röhl, § 4 N. 26, § 19 N. 87). Die Wahl ihrer Mitglieder erfolgt durch das Verwaltungsgericht, das im Streitfall ihre Entscheide zu überprüfen hat. Zu förmlichen Zeugenvernehmungen sind die Schätzungskommissionen nicht befugt (§ 15 Abs. 2 Satz 2 SchätzV). Von ihrer gesetzlichen Regelung her, die anlässlich der Revision vom 8. Juni 1997 in den Grundzügen beibehalten wurde, sind sie als Organe mit Fachleuten für Schätzungsfragen, nicht als richterliche Instanz zur Entscheidung komplexer Rechtsfragen konzipiert. Aus diesen Gründen ist davon auszugehen, dass die Schätzungskommissionen trotz ihrer Unabhängigkeit in der Rechtsprechung keine "gerichtliche Instanzen" im Sinn von Art. 6 Abs. 1 EMRK und Art. 30 Abs. 1 BV, jedenfalls aber nicht im Sinn von § 52 Abs. 2 VRG sind (vgl. im Übrigen auch das Verwaltungsgerichtsurteil PB.2000.00007 vom 30. August 2000 [vorgesehen für Publikation im RB 2000] betreffend die – ebenfalls verneinte – Frage, ob den Bezirksräten die Stellung einer richterlichen Instanz zukomme).
Für die unbeschränkte Zulässigkeit neuer Tatsachenbehauptungen im Rekursverfahren vor Verwaltungsgericht nach § 46 AbtrG spricht eine weitere Überlegung, die unabhängig davon greift, ob es sich bei den Schätzungskommissionen um richterliche Instanzen im Sinn von Art. 6 Abs. 1 EMRK und Art. 30 Abs. 1 BV handelt. Gemäss § 46 Abs. 2 AbtrG entscheidet das Verwaltungsgericht über den Rekurs "nach den Bestimmungen über die Verwaltungsrechtspflege". Diese Formulierung lässt an sich offen, ob die Bestimmungen über das (verwaltungsinterne) Rekursverfahren nach §§ 22 ff. VRG oder jene über das verwaltungsgerichtliche Beschwerdeverfahren nach §§ 50 ff. VRG massgebend sind. Die Anwendung von § 52 Abs. 2 VRG auf das Rekursverfahren in Enteignungssachen ergibt sich demnach nicht aus einer ausdrücklichen gesetzlichen Bestimmung, sondern daraus, dass das Verwaltungsgericht in Auslegung von § 46 Abs. 2 AbtrG auf dieses Verfahren die Bestimmungen über das Beschwerdeverfahren für anwendbar erklärt hat, was zunächst vorab im Hinblick auf den Umfang der Kognition (§ 20 Abs. 1, § 50 VRG) und der Entscheidungsbefugnis (vgl. § 27 und § 63 Abs. 2 VRG) entschieden worden ist (RB 1998 Nr. 44).
b) Die Durchführung eines zweiten Schriftwechsels steht nach § 58 Satz 2 VRG im Ermessen des Gerichts. Zur Wahrung des rechtlichen Gehörs ist ein zweiter Schriftenwechsel nur notwendig, wenn das Gericht zum Nachteil des Beschwerdeführers bzw. Rekurrenten auf erstmals in der Beschwerde- bzw. Rekursantwort erhobene Behauptungen abstellen oder von sich aus neu eingetretene oder bisher nicht beachtete Tatsachen berücksichtigen will (RB 1982 Nr. 6). Diese Voraussetzungen sind hier nicht erfüllt. Das von den Rekurrenten am 28. November 2000 als Wiedererwägungsbegehren gestellte Gesuch um Anordnung eines zweiten Schriftwechsel ist daher abzuweisen. Im Übrigen hatten die Parteien Gelegenheit, sich zu den anlässlich des Augenscheins getroffenen Feststellungen des Gerichts zu äussern.
3. Laut Art. 22
ter
Abs. 3 aBV bzw. Art. 26 Abs. 2 BV sowie nach Art. 5 Abs. 2 des Bundesgesetzes vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (RPG) schuldet das Gemeinwesen für die von ihm erlassenen Eigentumsbeschränkungen, die ähnlich einer Enteignung wirken, volle Entschädigung.
a) Gemäss der bundesgerichtlichen Rechtsprechung kommt eine auf
Planungen
zurückzuführende Eigentumsbeschränkung dann einer Enteignung gleich, wenn dem Eigentümer der bisherige oder ein voraussehbarer künftiger Gebrauch seiner Sache untersagt oder besonders schwer eingeschränkt wird, weil ihm eine wesentliche, aus dem Eigentum fliessende Befugnis entzogen wird. Geht der Eingriff weniger weit, so kann er ausnahmsweise einer Enteignung gleichkommen, falls ein einziger oder einzelne Eigentümer so betroffen werden, dass ihr Opfer gegenüber der Allgemeinheit als unzumutbar erschiene und es mit der Rechtsgleichheit nicht vereinbar wäre, wenn hierfür keine Entschädigung geleistet würde (BGE 121 II 417 E. 4a, X). In beiden Fällen ist die Möglichkeit einer künftigen besseren Nutzung der Sache nur zu berücksichtigen, wenn im massgebenden Zeitpunkt anzunehmen war, sie lasse sich mit hoher Wahrscheinlichkeit in naher Zukunft verwirklichen. Unter besserer Nutzung eines Grundstücks ist in der Regel die Möglichkeit seiner Überbauung zu verstehen (Enrico Riva, Hauptfragen der materiellen Enteignung, Bern 1990, S. 164 ff.).
b) Vom
Entzug
einer wesentlichen aus dem Eigentum fliessenden Befugnis im Sinn des Tatbestands der materiellen Enteignung kann im Licht der verfassungsrechtlichen Ordnung des Bodenrechts grundsätzlich von vornherein nur dann gesprochen werden, wenn im Zeitpunkt der Rechtskraft der Planungsmassnahme, die einer Enteignung gleichkommen soll, eine raumplanerische Grundordnung galt, welche die Berechtigung zum Bauen auf dem fraglichen Grundstück einschloss (BGE 122 II 326 E. 4b und E. 5, Dietikon; 121 II 417 E. 3, X). Eine solche verfassungsmässige Grundordnung liegt vor, wenn die Gemeinde über einen Nutzungsplan verfügt, der die Bauzonen in zweckmässiger Weise und unter Beachtung der Grundsatzbestimmung von Art. 15 RPG rechtsverbindlich von den Nichtbauzonen trennt. Nur unter dieser Voraussetzung ist das fragliche Grundstück von einer
Auszonung
betroffen worden, welche in der Regel als materielle Enteignung zu würdigen ist. Wird dagegen bei der erstmaligen Festsetzung einer verfassungs‐ und gesetzeskonformen Nutzungsplanung eine Liegenschaft keiner Zone für private Bauten zugewiesen, so liegt nach der bundesgerichtlichen Praxis eine
Nichteinzonung
vor, und zwar auch dann, wenn die in Frage stehende Fläche nach dem früheren, der Revision des Bodenrechts nicht entsprechenden Recht überbaut werden durfte (BGE 122 II 326 E. 4c, Dietikon; Riva, S. 178).
c) Weil Nichteinzonungen grundsätzlich als Anwendungsfälle der Inhaltsbestimmung des Eigentums gelten, lassen sie die Annahme einer materiellen Enteignung und die Zusprechung einer entsprechenden Entschädigung nur ausnahmsweise, bei Vorliegen besonderer Umstände, zu (BGE 122 II 326 E. 6a, Dietikon; 122 II 455 E. 4a, Stäfa; 121 II 417 E. 4b. X; 118 Ib 341 E. 4, Herrliberg, auch zum Folgenden). So kann die Nichteinzonung den Eigentümer etwa dann enteignungsähnlich treffen, wenn sein Land baureif oder groberschlossen ist, von einem gewässerschutzrechtskonformen Generellen Kanalisationsprojekt (GKP) erfasst wird und wenn er für dessen Erschliessung und Überbauung schon erhebliche Kosten aufgewendet hat (so schon BGE 105 Ia 330 E. 3d, Zizers), wobei diese Voraussetzungen kumulativ erfüllt sein müssen (Riva, S. 180 Anm. 99). Derartige Umstände könnten allenfalls eine Einzonung geboten haben. Ein Einzonungsgebot kann ferner zu bejahen sein, wenn sich das fragliche Grundstück im weitgehend überbauten Gebiet im Sinn von Art. 15 lit. a RPG bzw. von Art. 36 Abs. 3 RPG befindet. Sodann können weitere besondere Gesichtspunkte des Vertrauensschutzes so gewichtig sein, dass ein Grundstück hätte eingezont werden müssen. Liegen Umstände vor, die eine Einzonung geboten hätten, so durfte der Eigentümer am massgebenden Stichtag mit hoher Wahrscheinlichkeit damit rechnen, das Land aus eigener Kraft überbauen zu können. Trifft all dies jedoch nicht zu, so kann nicht von einer enteignungsgleichen Wirkung der Nichteinzonung gesprochen werden. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ergibt sich aus dem Vorrang der rechtlichen Gegebenheiten, auf die in erster Linie abzustellen ist, dass ein Eigentümer keinen Rechtsanspruch auf die Zuweisung seines Landes in eine Bauzone hat, auch nicht bei erschlossenem oder erschliessbarem Land. Erste Voraussetzung der Überbaubarkeit einer Parzelle und damit von deren Baulandqualität bildet die Zugehörigkeit des entsprechenden Landes zu einer Bauzone, welche den aus der Neuordnung des Bodenrechts fliessenden verfassungs‐ und gesetzmässigen Anforderungen entspricht und welche die Berechtigung zum Bauen einschliesst.
4. a) Die Bau‐ und Zonenordnung der Gemeinde X vom 7. April 1967 entsprach nicht den Anforderungen des Bundesrechts, wie sie in Anknüpfung an das alte Gewässerschutzgesetz vom 8. Oktober 1971 und den Bundesbeschluss über dringliche Massnahmen auf dem Gebiet der Raumplanung vom 17. März 1972 durch das Raumplanungsgesetz vom 22. Juni 1979 geschaffen wurden. Die im Zonenplan ausgeschiedenen Bauzonen waren überdimensioniert. Zudem enthielt der Zonenplan 1967 keine klare Trennung zwischen Baugebiet und Nichtbaugebiet. Das sogenannte Übrige Gemeindegebiet war zwar nach Art. 15 BZO 1967 grundsätzlich für die Land‐ und Forstwirtschaft bestimmt (Abs. 1); doch blieb die Erstellung anderer als land‐ und forstwirtschaftlicher Bauten unter den in Abs. 2 genannten Voraussetzungen zulässig, welche § 68c Abs. 1 des Baugesetzes für Ortschaften mit städtischen Verhältnissen vom 23. April 1893/24. Mai 1959 entsprachen. Das ermöglichte in X wie in zahlreichen anderen Gemeinden mit ähnlicher Regelung die Erstellung von Streubauten. Mit der Schätzungskommission II ist demnach davon auszugehen, dass eine bundesrechtskonforme Nutzungsplanung für die Gemeinde X erstmals mit der BZO 1988 geschaffen wurde und daher die Zuweisung der Grundstücke Kat.Nrn. 01 - 04 zur kommunalen Freihaltezone als Nichteinzonung zu würdigen ist.
b) Die Rekurrenten machen geltend, die streitbetroffenen Grundstücke hätten bis zum Stichtag (1989) nach dem kantonalen und dem regionalen Richtplan im Siedlungsgebiet gelegen; im Rahmen der kommunalen Nutzungsplanung wäre 1988, wenn sie nicht damals zunächst fälschlicherweise der kommunalen Freihaltezone und hernach 1995 in Berichtigung dieses Fehlers der Zone für öffentliche Bauten zugewiesen worden wären, einzig die Zuweisung zur Zone W 3 55% in Frage gekommen; eine Zuweisung zur Reservezone sei völlig ausser Diskussion gestanden, weil damit im fraglichen Gebiet  Nichtbauzone mit einer unsinnigen Linienführung abgegrenzt worden wäre; aus diesem Grund sei entschädigungsrechtlich statt von einer Nichteinzonung von einer "Abzonung" auszugehen (Rekursschrift Ziff. 1.8c und 2.1). - Weder der Umstand, dass die Grundstücke gemäss übergeordneter Richtplanung damals zum Siedlungsgebiet gehörten, noch die Behauptung, dass sie, wären sie nicht als Reserve für eine Erweiterung der Sportplatzanlage der kommunalen Freihaltezone zugewiesen worden, einer Bauzone hätten zugewiesen werden müssen, vermag jedoch etwas daran zu ändern, dass die Zuweisung zur Freihaltezone als Nichteinzonung im Sinn der dargestellten bundesgerichtlichen Praxis zu qualifizieren ist. Die geltend gemachten Aspekte sind im Rahmen der folgenden Beurteilung, ob ein Ausnahmefall vorliege (E. 5), zu berücksichtigen.
5. Zu prüfen bleibt, ob besondere Umstände im Sinne der bundesgerichtlichen Praxis ein (entschädigungsrechtliches) Einzonungsgebot begründet haben.
a) Die Schätzungskommission II hat festgestellt, die streitbetroffenen Grundstücke seien am Stichtag am 9. September 1989 (Publikation der Genehmigung der BZO 1988) nicht hinreichend erschlossen gewesen. Insbesondere seien sie nicht an die öffentliche Kanalisation angeschlossen gewesen. Anlässlich einer Besprechung mit Vertretern der Gemeinde am 23. Mai 1991 hätten die Beklagten denn auch anerkannt, dass das nicht der Freihaltezone zugewiesene Land im Gebiet Vorrain/Geisshalden quartierplanbedürftig gewesen sei. Die Beklagten hätten ihre Grundstücke nicht aus eigener Kraft erschliessen können (E. 8).
Was die Rekurrenten dagegen in der Rekursschrift (Ziff. 1.3 und 1.4) und am Augenschein vorgebracht haben, vermag diese Feststellungen nicht zu entkräften. Ob die Groberschliessung genügt hätte, kann dahin gestellt bleiben. Jedenfalls hätten die Eigentümer der streitbetroffenen Grundstücke deren Feinerschliessung nicht aus eigenen Kräften herbeiführen können. Die Rekurrenten weisen in anderem Zusammenhang – unter dem Gesichtswinkel des Vertrauensschutzes - selber darauf hin, dass bereits 1976 ein Entwurf für einen Quartierplan Geisshalden erstellt wurde, welcher neben den Grundstücken der Erbengemeinschaft A-C auch solche der Gemeinde und weiterer Eigentümer umfasste. Die Quartierplanbedürftigkeit des Gebiets Ormis östlich des Sportplatzareals, zu dem die streitbetroffenen Grundstücke gehören, ergibt sich auch aus der Entwicklung nach dem Stichtag: Die später realisierte Überbauung der Grundstücke der Gemeinde und der Rekurrenten bzw. ihrer Rechtsvorgänger östlich der streitbetroffenen Parzellen erforderte Landumlegungen und weitere Erschliessungsmassnahmen, welche in einem vom Gemeinderat X am 21. Dezember 1993 genehmigten Erschliessungsvertrag zwischen den beteiligten Grundeigentümern geregelt wurden. Ohne diesen Vertrag wäre offenkundig ein Quartierplanverfahren erforderlich gewesen.
Die Schätzungskommission II hat festgestellt, die Gemeinde X habe am Stichtag nicht über ein gewässerschutzrechtskonformes GKP verfügt; das GKP 1969 sei 1989 überdimensioniert gewesen und nie dem Gewässerschutzgesetz von 1971 angepasst worden. Selbst wenn davon auszugehen wäre, dass für das Gebiet rund um die streitbetroffenen Grundstücke kein Anpassungsbedarf bestehe bzw. am Stichtag bestanden habe, könnten die Beklagten hieraus nichts zu ihren Gunsten ableiten, weil es – wie bezüglich des Zonenplans – auch bezüglich des GKP auf die Gesamtsituation in der betreffenden Gemeinde ankomme (E. 8). Gegen diese zutreffenden Feststellungen und Erwägungen der Vorinstanz wird in der Rekursschrift nichts vorgebracht.
Schliesslich machen die Rekurrenten nicht geltend, sie bzw. ihre Rechtsvorgänger hätten vor dem Stichtag für die Erschliessung und Überbauung schon erhebliche Kosten aufgewendet; jedenfalls wird ein solcher Sachverhalt mit der (unter Hinweis auf den erwähnten Quartierplanentwurf erhobenen) pauschalen Behauptung, sie hätten "immer wieder Aufwand für die Feinerschliessung bzw. eine Ueberbauung" betrieben (Rekursschrift Ziff. 1.4), nicht substanziiert.
b) Der Begriff des weitgehend überbauten Landes im Sinn von Art. 15 lit. a RPG ist wie derjenige des weitgehend überbauten Gebiets nach Art. 36 Abs. 3 RPG eng zu verstehen; er umfasst im Wesentlichen nur den geschlossenen Siedlungsbereich und eigentliche Baulücken, d.h. an die Bauten angrenzende unüberbaute Flächen von untergeordneter Bedeutung, die zum Siedlungsbereich gehören (BGE 121 II 417 E. 5a, X, mit Hinweisen). Für die Beurteilung ist dabei primär nicht die planerische Situation, sondern der damalige Stand der tatsächlichen Überbauung massgebend. Zu berücksichtigen sind quantitative (Flächenmass) und qualitative (Lage, Siedlungszusammenhang) Kriterien. Die streitbetroffene Fläche darf für sich allein oder zusammen mit einer am Stichtag ebenfalls noch unüberbauten Umgebung ein gewisses Ausmass nicht überschreiten; es muss sich um eine "eng begrenzte Fläche" handeln. Die Siedlungsqualität einer unüberbauten Fläche wird von der sie umgebenden Überbauung desto weniger beeinflusst, je grösser sie ist. Jedoch sind quantitative Kriterien nicht allein entscheidend. In qualitativer Hinsicht ist eine parzellenübergreifende, gebietsbezogene Betrachtungsweise geboten; mit dem Begriff der weitgehenden Überbauung meint das Gesetz nicht einzelne Parzellen, sondern ganze Gebiete (BGE 113 Ia 362 E. 2b). Ein grösseres unüberbautes Areal an der Peripherie des Siedlungsgebiets kann – anders als bei einem Areal inmitten des Siedlungsgebiets (vgl. etwa BGE 121 II 417 E. 5 b und c, Meilen) – kaum als weitgehend überbaut gelten.
Von diesen Kriterien ist auch die Schätzungskommission II ausgegangen. Nach deren zutreffenden Feststellungen (E. 9) und entgegen den Ausführungen der Rekurrenten (Rekursschrift Ziff. 2.2-2.4) gehörten die streitbetroffenen Grundstücke am Stichtag nicht zum weitgehend überbauten Gebiet. Das ergibt sich bereits aus den bei den Akten liegenden Plänen, insbesondere den Zonenplänen 1967, 1988 und 1997). Wie sich am Augenschein bestätigt hat, bestand zwischen den fraglichen Parzellen und ihrer Umgebung, die abgesehen von den Sportplatzanlagen heute noch auf der südlichen, westlichen und nördlichen Seite unüberbaut ist und dies am Stichtag auch auf der östlichen Seite war, kein direkter Siedlungszusammenhang
.
Dass die Grundstücke gemäss übergeordneter Richtplanung am Stichtag dem Siedlungsgebiet zuzurechnen waren (Rekursschrift Ziff. 2.2; vgl. auch vorstehend E. 4 b), vermag hieran nichts zu ändern, weil es wie erwähnt in diesem Zusammenhang primär nicht auf die planerisches Situation, sondern den tatsächlichen Überbauungsstand ankommt.
c) aa) Die Rekurrenten machen geltend, die Gemeinde habe sich seit vielen Jahren darum bemüht, die streitbetroffenen Grundstücke zu erwerben. Bereits 1969 habe die Gemeinde ihr Interesse am Erwerb des gesamten Grundbesitzes der Erbengemeinschaft A-C im Gebiet Ormis bekundet (offenbar damals schon zumindest teilweise im Hinblick auf eine Sportplatzerweiterung). Im Zusammenhang mit der Zonenplanrevision 1988 seien 1986 die Kaufverhandlungen wieder aufgenommen und bis 1988 weitergeführt worden, wobei die Gemeinde wiederholt ihre Absicht, das der Freihaltezone zugewiesene Land zu erwerben, bekräftigt und hierfür am 2. Dezember 1987 Fr. 490.-/m
2
und am 8. November 1988 Fr. 525.-/m
2
geboten habe. Wie sich aus diesen gescheiterten Kaufverhandlungen sowie aus den parallel dazu vorangetriebenen Sportplatz- und Zonenplanungen ergebe, habe die Gemeinde die streitbetroffenen Grundstücke nicht zwecks Redimensionierung der Bauzone, sondern deswegen zunächst der Freihaltezone und später der Zone für öffentliche Bauten zugewiesen, weil sie sich damit billig Land für ihren Sportplatz bzw. für eine "strategische Reserve" habe sichern wollen. Wenn nunmehr keine Entschädigung hierfür geleistet werde, verstosse dies gegen Treu- und Glauben (Rekursschrift Ziff. 1.6-1.8).
bb) Vorab ist festzuhalten, dass die Rekurrenten der Schätzungskommission II in diesem Zusammenhang zu Unrecht eine "unrichtige Sachverhaltsdarstellung" – gemeint ist offenkundig eine unrichtige Sachverhaltsermittlung – vorwerfen. Die Schätzungskommission II hat nicht übersehen, dass der Zuweisung der Grundstücke zur Freihaltezone und später zur Zone für öffentliche Bauten die Absicht der Gemeinde zugrunde lag, sich Land für eine allfällige Erweiterung der Sportanlage zu sichern. Die Schätzungskommission II hat indessen in diesen bereits im Schätzungsverfahren geltend gemachten Umständen keinen Grund für die Bejahung einer Entschädigungspflicht gesehen, wobei sie sich allerdings mit der diesbezüglichen Argumentation der Rekurrenten kaum auseinandergesetzt hat.
Aus dem Umstand, dass die Grundstücke zunächst 1988 der Freihaltezone und erst 1995 der Zone für öffentliche Bauten zugewiesen wurden, können die Rekurrenten nichts zu ihren Gunsten ableiten. Namentlich bedeutet dies nicht, dass die Gemeinde mit diesem Vorgehen in den laufenden Verhandlungen über einen Erwerb der Grundstücke deren Kaufpreis habe drücken wollen. Die damalige Zuweisung zur Freihaltezone ist offenkundig darauf zurückzuführen, dass aufgrund des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) in der damals noch geltenden ursprünglichen Fassung von § 60 Abs. 1 PBG einer Zone für öffentliche Bauten nur "Grundstücke im Eigentum eines Gemeinwesens oder eines Zweckverbandes" zugewiesen werden konnten. Erst mit der PBG-Revision vom 1. September 1991 ist diese Zone auch für Grundstücke Privater zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben zugänglich gemacht worden (Robert Wolf/Erich Kull, Das revidierte Planungs- und Baugesetz des Kantons Zürich, Bern 1992, Rz. 26).
Eine andere Frage ist allerdings, ob die 1995 erfolgte Zuweisung der Grundstücke zur Zone für öffentliche Bauten mit § 60 PBG (in der revidierten Fassung) vereinbar war. Denn mit der genannten Gesetzesrevision ist der Grundsatz unverändert beibehalten worden, dass sich die Parzellen bereits im Eigentum des jeweiligen Trägers einer öffentlichen Aufgabe befinden müssen, bevor sie einer Zone für öffentliche Bauten zugewiesen werden können. Die Zone kann somit weiterhin nicht dafür verwendet werden, den künftigen Landbedarf der öffentlichen Hand sicherzustellen; diesem Zweck dient allein der Werkplan im Sinn von §§ 114 ff. PBG (Wolf/Kull, Rz. 27; Walter Haller/Peter Karlen, Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht, Band I, 3. A., Zürich 1999, Rz. 289). Mit dieser Frage braucht sich indessen das Verwaltungsgericht im jetzigen Verfahren nicht näher zu befassen: Zum einen geht es in diesem Verfahren um die Entschädigungspflicht bezüglich der 1988/89 erfolgten Zuweisung der Grundstücke zur kommunalen Freihaltezone, in welcher Sportanlagen grundsätzlich zonenkonform sind (vgl. RB 1998 Nr. 178). Zum anderen bestreiten die Rekurrenten im vorliegenden Verfahren die Rechtmässigkeit der 1995 erfolgten Zuweisung zur Zone für öffentliche Bauten nicht; dies hätten sie allein mit einem Rechtsmittel gegen die Zonenplanfestsetzung tun können.
cc) Das Verwaltungsgericht hat im Urteil VK.97.00035 vom 19. März 1998 (RB 1998 Nr. 178) einen Fall beurteilt, in dem die Entschädigungspflicht für Land streitig war, das im Hinblick auf die Schaffung einer Sportanlage der Freihaltezone zugewiesen worden war. Das Gericht erwog zunächst, angesichts dieses Motivs sei die Entschädigungspflicht so zu beurteilen, wie wenn das Land einer Zone für öffentliche Bauten zugewiesen worden wäre (E. 1a). In Anknüpfung an in der Lehre geäusserte Auffassungen hat es sodann die Frage aufgeworfen, ob der Zuweisung von Land zu einer solchen Zone "im Sinn einer Neuausrichtung der Praxis zur materiellen Enteignung" grundsätzlich eine Sonderstellung einzuräumen sei (E. 1b). Es hat jedoch die gestellte Grundsatzfrage offen gelassen, mit der Begründung, das geschilderte Motiv zur Zuweisung des streitbetroffenen Lands zur Freihaltezone bilde jedenfalls im Rahmen der bundesgerichtlichen Ausnahmeklausel einen besonderen Umstand, welcher zusammen mit weiteren Umständen die Bejahung der Entschädigungspflicht rechtfertige (E. 1c). Diese weiteren Umstände lagen darin, dass das Grundstück am Stichtag vollständig erschlossen und nicht quartierplanbedürftig war, innerhalb eines gewässerschutzrechtskonformen Kanalisationsprojektes lag und dass es, wäre es nicht der Freihaltezone bzw. der Zone für öffentliche Bauten zugewiesen worden, der Landhauszone hätte zugewiesen werden müssen (E. 2).
Weil die 1988 erfolgte Zuweisung der Parzellen zur Freihaltezone nach dem Gesagten eine Vorstufe der 1995 vollzogenen Zuteilung zur Zone für öffentlichen Bauten bildete, fragt es sich, ob und inwieweit dem Urteil RB 1998 Nr. 178 präjudizielle Bedeutung für den vorliegenden Fall zukomme. Dabei ist vorab festzuhalten, dass nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung die Zuweisung von bisher in einer Bauzone liegenden Grundstücken zur Zone für öffentliche Bauten nur dann eine materielle Enteignung begründet, wenn sie am Stichtag Bauland im enteignungsrechtlichen Sinne darstellten. Das bedeutet, dass die Neuzonierung von Grundstücken im Rahmen einer Zonenplanrevision, mit der erstmals eine bundesrechtskonforme Nutzungsplanung geschaffen wurde, auch dann nicht als Auszonung, sondern als Nichteinzonung zu würdigen ist, wenn sie diesem Zonentyp zugewiesen werden (BGE 112 Ib 485 E. 4a, Biel; 114 Ib 112 E. 5, Trimmis; 114 Ib 286 E. 4, Bern; vgl. auch vorn E. 4 b). Insofern kommt eine grundsätzliche "Neuausrichtung der Praxis", wie sie in RB 1998 Nr. 178 als Frage formuliert wurde, nicht in Betracht. Besondere, ein entschädigungsrechtliches Einzonungsgebot begründende Umstände, die sich spezifisch aus der Zuweisung zur Zone für öffentliche Bauten ergeben, sind im Einklang mit der bundesgerichtlichen Praxis (BGE 114 Ib 112 E. 5, Trimmis; vgl. Lukas Bühlmann, Planungen und materielle Enteignung, Schriftenfolge Nr. 63 der Schweizerischen Vereinigung für Landesplanung [VLP], 1995, S. 34 f., 65, 67, 91 f.; Robert Wolf, Entschädigungsprobleme bei der Übernahme von Grundstücken durch das Gemeinwesen, Schriftenfolge Nr. 49 der VLP, 1989, S. 41 ff.) sowie mit dem Urteil RB 1998 Nr. 178 dort anzunehmen, wo die betreffenden Grundstücke, wären sie nicht dieser Zone zugeteilt worden, nach planerischen Grundsätzen vernünftigerweise nur einer Bauzone hätten zugeteilt werden können. Unter solchen Umständen läuft die Zuweisung von Land zur Zone für öffentliche Bauten darauf hinaus, dass Land mit Baulandcharakter nicht mehr für die Erstellung privater Bauten benutzt werden kann; ohne Entschädigungspflicht für diese vorbereitende Planungsmassnahme wäre es dem Gemeinwesen möglich, das für öffentliche Bauten benötigte Bauland zu Preisen für Nichtbauland an sich zu ziehen.
Ob ein entschädigungsrechtliches Einzonungsgebot allein aufgrund einer solchen planungsrechtlichen Situation am Stichtag (Zuweisung zu einer Bauzone als einzige echte Alternative) bejaht werden könnte, kann dann offen bleiben, wenn sich ergeben sollte, dass bezüglich der streitbetroffenen Grundstücke am Stichtag planerisch keine solche Situation bestand.
dd) Die Rekurrenten machen geltend, die Grundstücke hätten, wären sie nicht der Freihaltezone zugewiesen worden, 1988 einer Bauzone zugewiesen werden müssen (Rekursschrift Ziff. 1.8c und 2.1). Die Rekursgegnerin hält dem entgegen, angesichts der Bebauungssituation hätte sich als einzige echte Alternative deren Zuweisung zur Reservezone aufgedrängt.
Wie schon ein Blick auf die Zonenpläne 1988, 1995 und 1997 zeigt und sich am Augenschein bestätigt hat, kann weder die eine noch die andere Alternative als einzige sinnvollerweise verbleibende Lösung betrachtet werden. Vielmehr hätten beide eine planerisch in Betracht fallende Alternative dargestellt. Bei beiden Varianten – Zuweisung der streitbetroffenen Parzellen zur Reservezone oder zur Zone W 3 55% - hätte sich, sofern die umgebenden Grundstücke gleichwohl entsprechend den 1988 getroffenen Festlegungen behandelt worden wären, eine als Vorsprung in Erscheinung tretende Ausweitung – entweder der Reservezone oder der Zone W 3 – ergeben. In Betracht gefallen wäre aber auch die von der Rekursgegnerin aufgezeigte Lösung, wonach nicht nur die streitbetroffenen Grundstücke, sondern zur Vermeidung einer Einbuchtung auch das östlich anschliessende Land in die nördlich angrenzende Reservezone einbezogen worden wäre. Angesichts dieser Situation am Stichtag, die bezüglich der streitbetroffenen Grundstücke verschiedene planerische Möglichkeiten offen liess, kann nicht davon ausgegangen werden, die Einzonung dieser Grundstücke wäre geboten gewesen; es lässt sich mithin allein aus dem Umstand, dass sie damals zwecks Erweiterung der Sportplatzareals der Freihaltezone zugewiesen worden sind, kein entschädigungsrechtliches Einzonungsgebot ableiten. Bei der aufgezeigten Situation muss sich die Gemeinde insbesondere nicht entgegenhalten lassen, es sei ihr mit der Zuweisung zur Freihaltezone darum gegangen, das für öffentliche Bauten benötigte Bauland zu Preisen für Nichtbauland an sich zu ziehen.
ee) Die Rekurrenten machen geltend, die Gemeinde habe 1988 die nordwestlich an ihr Land anstossenden Grundstücke Kat.Nrn. 22 und 23 von ca. 8400 m
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, die damals ebenfalls der Freihaltezone zugewiesen worden seien, vom damaligen Eigentümer Z zum Preis von Fr. 4'400'000.-, d.h. für Fr. 525.-/m
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erworben. Darin liege ihnen gegenüber eine rechtsungleiche Behandlung (Rekursschrift Ziff. 1.9 und 3.2). Wie die Rekursgegnerin zutreffend einwendet (Rekursantwort Ziff. 1.9), wurde die bundesgerichtliche Praxis zum Begriff der materiellen Enteignung damals im Kanton Zürich noch nicht konsequent umgesetzt; das Verwaltungsgericht hat sich dieser Rechtsprechung erst im Oktober 1991 unterzogen (RB 1991 Nr. 79; vgl. demgegenüber noch RB 1989 Nr. 92). Vor allem aber erwarb die Rekursgegnerin die Parzellen Z freihändig und führte sie damals ja auch Verhandlungen mit den Rekurrenten über den Erwerb ihrer Parzellen; wenn diese Verhandlungen damals und bis heute erfolglos blieben, kann dies nicht allein der Rekursgegnerin angelastet werden. Der Vorwurf der rechtsungleichen Behandlung ist daher unbegründet.
d) Zusammenfassend ergibt sich, dass keine besonderen Umstände vorliegen, die am Stichtag ein entschädigungsrechtliches Einzonungsgebot im Sinn der bundesgerichtlichen Praxis begründet hätten.
6. Der Tatbestand des
Sonderopfers
unterscheidet sich vom Haupttatbestand der materiellen Enteignung - dem Entzug einer wesentlichen Eigentümerbefugnis - darin, dass der Eingriff von geringerer Intensität sein kann, jedoch bei Verzicht auf eine Entschädigung eine rechtsungleiche Behandlung bewirken würde. Auch ein Sonderopfer setzt voraus, dass am Stichtag die Möglichkeit einer zukünftigen besseren Nutzung der Sache bestand, die sich aus eigener Kraft verwirklichen liess. Das ist in der Regel nur der Fall, wenn im massgebenden Zeitpunkt eine dem Bundesrecht entsprechende Grundordnung galt oder eine Einzonungspflicht bestand.
Diese Voraussetzungen sind hier nicht erfüllt. Zur Begründung des von ihnen geltend gemachten Sonderopfers berufen sich die Rekurrenten auf die nämlichen Umstände, die sie mit den Argumenten des Vertrauensschutzes und der Rechtsgleichheit anführten. Es kann deshalb auf die sich mit jener Rüge befassende Erwägung verwiesen werden. Eine entschädigungslose Zuweisung des streitbetroffenen Grundstücks zur Freihaltezone würde den Rekurrenten kein Sonderopfer auferlegen.
7. Demnach ist der Rekurs abzuweisen. ...