Decision ID: 6938f6c9-54a5-5c58-a568-6525ec4e364f
Year: 2014
Language: de
Court: CH_BVGE
Chamber: CH_BVGE_001
Canton: CH
Region: Federation
Law Area: 
Law Sub-area: 
Label: approval

Facts:
Sachverhalt:
A.
Am 13. Dezember 2011 hat der Bundesrat den am 17. März 2009/15. Juli
2011 zwischen dem Verband Swissstaffing und den Gewerkschaften Unia
und Syna, dem Kaufmännischen Verband Schweiz sowie dem Verband
Angestellte Schweiz abgeschlossenen Gesamtarbeitsvertrag für den Per-
sonalverleih (nachfolgend GAV) allgemeinverbindlich erklärt. Die Allge-
meinverbindlicherklärung gilt für Betriebe, die Inhaber einer eidgenössi-
schen oder kantonalen Arbeitsverleihbewilligung nach Arbeitsvermitt-
lungsgesetz sind und in der Klasse 70C SUVA-versichert sind und pro
Kalenderjahr eine Lohnsumme von mindestens Fr. 1'200'000.-- aufweisen
(Art. 2 Abs. 2 des Bundesratsbeschlusses). Der Beschluss des Bundesra-
tes trat am 1. Januar 2012 in Kraft und gilt bis zum 31. Dezember 2014.
B.
Am 3. Januar 2012 stellte Georg Straub als Direktor von Swissstaffing
und Vizepräsident der Schweizerischen Paritätischen Berufskommission
Arbeitsverleih (SPKA) über seinen Rechtsanwalt ein Auskunftsgesuch
nach Art. 10 ff. des Öffentlichkeitsgesetzes vom 17. Dezember 2004
(BGÖ, SR 152.3) an die SUVA. Um folgende Auskünfte an die SPKA
wurde ersucht:
1. Welche Personalverleihbetriebe sind gemäss Art. 66 UVG in der Klasse
70C SUVA-versichert?
2. Welche Personalverleihbetriebe weisen bezüglich der verliehenen Arbeit-
nehmenden pro Kalenderjahr eine Lohnsumme von mindestens 1'200'000.--
Franken auf?
Die SUVA hat am 21. Januar 2012 eine Auskunftserteilung abgelehnt. Am
10. Februar 2012 stellte der Verband Swissstaffing beim Eidgenössischen
Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragten (EDÖB) ein Schlichtungs-
gesuch nach Art. 13 BGÖ.
C.
Am 4. Juli 2013 erliess der EDÖB eine Empfehlung gemäss Art. 14 BGÖ
zum Schlichtungsantrag von Swissstaffing und empfahl der SUVA, dem
Antragsteller Zugang zu den verlangten Informationen zu gewähren. An-
dernfalls solle sie innert 20 Tagen eine Verfügung erlassen. Als Begrün-
dung führte er an, Art. 33 des Bundesgesetzes vom 6. Oktober 2000 über
den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts (ATSG, SR 830.1)
als allgemeine Schweigepflichtnorm gelte nicht als Spezialbestimmung im
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Sinne von Art. 4 BGÖ. Dasselbe gelte für Art. 97 des Bundesgesetzes
vom 20. März 1981 über die Unfallversicherung (UVG, SR 832.20), weil
diese als ältere Norm im Lichte des Öffentlichkeitsgesetzes auszulegen
sei. Eine Beurteilung des vorliegenden Falles nach Art. 97 Abs. 6 UVG sei
sachfremd, da sich diese Bestimmung auf schützenswerte Personenda-
ten von versicherten Personen beziehe.
D.
In Anwendung von Art. 15 BGÖ erliess die SUVA am 23. Juli 2013 eine
Verfügung und wies das Auskunftsgesuch des Verbandes Swissstaffing
ab. Entgegen der Ansicht des EDÖB würden Art. 33 ATSG und Art. 97
UVG den Bestimmungen des BGÖ vorgehen. Eine Bekanntgabe nach
Art. 97 Ziff. 6 UVG sei mangels Einwilligung und überwiegendem Interes-
se nicht möglich. Im Übrigen seien die Voraussetzungen für die Bekannt-
gabe nach den Bestimmungen des Bundesgesetzes vom 19. Juni 1992
über den Datenschutz (DSG, SR 235.1) ebenfalls nicht erfüllt.
E.
Gegen diese Verfügung erheben Swissstaffing (nachfolgend: Beschwer-
deführer 1) und der Verein Paritätischer Vollzug (nachfolgend: Beschwer-
deführer 2) am 11. September 2013 Beschwerde beim Bundesverwal-
tungsgericht. Die Beschwerdeführenden beantragen, die Verfügung der
SUVA (nachfolgend: Vorinstanz) vom 23. Juli 2013 aufzuheben und die
Vorinstanz zur Herausgabe der verlangten Informationen zu verpflichten.
Art. 33 ATSG diene dem Persönlichkeitsschutz der versicherten Person
und sei aufgrund des geltenden Öffentlichkeitsprinzips zurückhaltend
auszulegen. Die Anerkennung von Art. 33 ATSG als Spezialnorm gemäss
BGÖ sei systemwidrig. Folglich könne auch Art. 97 UVG nicht als Spe-
zialnorm angesehen werden, da diese lediglich einen Ausnahmekatalog
zum nicht anwendbaren Art. 33 ATSG darstelle. Sonst würde über den
Umweg von Art. 97 UVG trotz verneinter Anwendbarkeit das Geheimhal-
tungsprinzip von Art. 33 ATSG dennoch weiter gelten. Eventualiter beste-
he auch im Falle eines gegenteiligen Ergebnisses ein Auskunftsanspruch
gestützt auf Art. 97 Abs. 6 Bst. b UVG. Aufgrund des überwiegenden öf-
fentlichen Interesses an der Durchsetzung des GAV hätten die Be-
schwerdeführenden gestützt auf Art. 19 DSG Anspruch auf den Zugang
zu den amtlichen Informationen.
F.
In ihrer Stellungnahme vom 8. November 2013 beantragt die Vorinstanz,
die Beschwerde abzuweisen. Die Schweigepflichtnormen der Sozialversi-
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cherungsgesetzgebung seien nach dem Willen des Gesetzgebers nach
Inkrafttreten des BGÖ bewusst unverändert geblieben. Die Vorinstanz sei
weder in der Lage noch zuständig, anstelle der Beschwerdeführenden
den Vollzug des GAV zu besorgen. Den Beschwerdeführenden sei es
möglich, auf anderen Wegen an die erforderlichen Daten zu gelangen
oder Einverständniserklärungen einzuholen. Den geltend gemachten öf-
fentlichen Interessen würden private Interessen gegenüberstehen, denn
Aussenseiter des Verbands hätten kein Interesse an der Durchsetzung
des GAV. Die Vorinstanz sei auf die freiwillige Mitwirkung der Betriebe
angewiesen und müsse deshalb Vertraulichkeit gewährleisten. Es beste-
he ein öffentliches Interesse an der ordnungsgemässen Durchsetzung
der Unfallversicherungsgesetzgebung.
G.
Auf die weiteren Ausführungen wird – soweit entscheidrelevant – in den
Erwägungen eingegangen.

Considerations:
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Das Bundesverwaltungsgericht beurteilt gemäss Art. 31 des Verwal-
tungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (VGG, SR 173.32) Beschwer-
den gegen Verfügungen nach Art. 5 des Verwaltungsverfahrensgesetzes
vom 20. Dezember 1968 (VwVG, SR 172.021). Die SUVA ist eine öffent-
lich-rechtliche Anstalt des Bundes (vgl. Art. 61 UVG) und als solche eine
Vorinstanz des Bundesverwaltungsgerichts im Sinne von Art. 33 Bst. e
VGG. Da keine Ausnahme nach Art. 32 VGG vorliegt, ist das Bundesver-
waltungsgericht zur Beurteilung der vorliegenden Beschwerde zuständig
(vgl. auch Art. 16 Abs. 1 BGÖ).
1.2 Das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht richtet sich nach
dem VwVG, soweit das VGG nichts anderes bestimmt (Art. 37 VGG).
1.3
1.3.1 Die Beschwerdeführenden sind Vereine im Sinne von Art. 60 des
Schweizerischen Zivilgesetzbuchs vom 10. Dezember 1907 (ZGB, SR
210) und als solche juristische Personen des Privatrechts. Das Erforder-
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nis der Parteifähigkeit ist bei diesen Beschwerdeführenden unbestritte-
nermassen erfüllt.
1.3.2 Gemäss Art. 48 VwVG ist zur Beschwerde legitimiert, wer am vor-
instanzlichen Verfahren teilgenommen hat oder keine Möglichkeit zur
Teilnahme hatte (formelle Beschwer, Art. 48 Abs. 1 Bst. a VwVG), durch
die angefochtene Verfügung besonders berührt ist (Art. 48 Abs. 1 Bst. b
VwVG) und zudem ein schutzwürdiges – also rechtliches oder tatsächli-
ches – Interesse an der Aufhebung oder Änderung der Verfügung hat
(Art. 48 Abs. 1 Bst. c VwVG). Die formelle Beschwer ist auch dann zu be-
jahen, wenn jemand ohne eigenes Verschulden an der Teilnahme verhin-
dert war, beispielsweise weil ihm die Eröffnung des Verfahrens nicht be-
kannt war und sein musste, ihm die Parteistellung versagt wurde oder
diese erst durch den angefochtenen Entscheid begründet wird. Hat eine
Partei ohne hinreichenden Grund nicht am vorinstanzlichen Verfahren
teilgenommen, ist auf die Beschwerde dagegen nicht einzutreten (vgl. Ur-
teil des Bundesverwaltungsgerichts B-2197/2011 vom 18. Oktober 2011
E. 2.3 mit weiteren Hinweisen; ISABELLE HÄNER, in: Auer/Müller/Schindler
[Hrsg.], Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren
[VwVG], 2008, Art. 48 N. 8; VERA MARANTELLI-SONANINI/SAID HUBER, in:
Praxiskommentar VwVG, Waldmann/Weissenberger [Hrsg.], 2009, Art. 48
N. 22 f.; ANDRÉ MOSER/MICHAEL BEUSCH/LORENZ KNEUBÜHLER, Prozes-
sieren vor dem Bundesverwaltungsgericht, 2. Aufl. 2013, N. 2.62).
1.3.3 Der Beschwerdeführer 1 ist als Adressat der angefochtenen Verfü-
gungen unmittelbar in seinen eigenen Interessen betroffen und daher zur
Beschwerde legitimiert. Da der Beschwerdeführer 2 nicht am vorinstanzli-
chen Verfahren teilgenommen hat, ist nachfolgend zu prüfen, ob er zur
Beschwerde legitimiert ist.
1.3.4 Der Verein Paritätischer Vollzug wurde am 5. Juli 2012 (Datum der
Statuten) gegründet bzw. am 9. August 2012 im Handelsregister einge-
tragen. Folglich konnte der Verein am vorinstanzlichen Verfahren gar
nicht teilnehmen, weil er bei Einreichung des Auskunftsgesuchs an die
Vorinstanz noch nicht bestand bzw. seine Organe noch nicht bestellt wa-
ren. Gemäss Art. 7 Abs. 3 GAV obliegt der Vollzug des GAV Personalver-
leih dem Verein Paritätischer Vollzug. Zweck des Vereins ist gemäss Sta-
tuten unter anderem der Vollzug des GAV Personalverleih. Der Vorstand
des Vereins tritt unter dem Namen Schweizerische Paritätische Berufs-
kommission Arbeitsverleih (SPKA) auf. In dieser Funktion ist er für die
Überwachung des Vollzugs des allgemeinverbindlichen GAV Personalver-
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leih zuständig (Art. 10 Abs. 1 Statuten). Folglich ist der Beschwerdeführer
2 von der angefochtenen Verfügung besonders berührt und hat ein
schutzwürdiges Interesse an ihrer Aufhebung (Art. 48 Abs. 1 Bst. b und c
VwVG), weil die nicht gewährten Auskünfte der Vorinstanz seine statuta-
rischen Aufgaben und seine Aufgaben gemäss GAV betreffen. Hätte der
Verein schon früher bestanden, hätte er das Auskunftsgesuch gestellt und
wäre folglich Verfügungsadressat gewesen. Bis zur Vereinsgründung hat
im vorliegenden Fall offensichtlich der Beschwerdeführer 1 die Vorabklä-
rungen für den Vollzug des GAV getroffen und zu diesem Zweck nach der
Allgemeinverbindlicherklärung des GAV das Auskunftsbegehren bei der
Vorinstanz gestellt. Wie aus dem Schreiben vom 3. Januar 2012 an die
Vorinstanz hervorgeht, erfolgte dies mindestens sinngemäss auch im
Namen der formell noch nicht bestehenden SPKA. Nachdem der Verein
Paritätischer Vollzug inzwischen ordnungsgemäss gegründet und wie im
GAV vorgesehen bestellt ist, erscheint es sachgerecht, dass dieser im
Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht ebenfalls als Beschwerde-
führer auftritt. Weil für die Nichtteilnahme am vorinstanzlichen Verfahren
hinreichende Gründe vorliegen, ist für den Beschwerdeführer 2 die Legi-
timation ebenfalls zu bejahen.
1.4 Auf die im Übrigen frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde
(Art. 50 Abs. 1 und Art. 52 Abs. 1 VwVG) ist daher einzutreten.
2.
Das Bundesverwaltungsgericht überprüft die angefochtene Verfügung auf
Rechtsverletzungen, einschliesslich unrichtiger oder unvollständiger
Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts und Rechtsfehler bei der
Ausübung des Ermessens (Art. 49 Bst. a und b VwVG). Weiter prüft es
die Verfügung auf Angemessenheit hin (Art. 49 Bst. c VwVG). Es wendet
das Recht von Amtes wegen an und ist an die Begründung der Begehren
der Parteien nicht gebunden (Art. 62 Abs. 4 VwVG).
3.
3.1 Am 1. Juli 2006 ist das Öffentlichkeitsgesetz in Kraft getreten, wel-
ches die Transparenz über den Auftrag, die Organisation und die Tätigkeit
der Verwaltung fördern will (Art. 1 BGÖ). Durch die Schaffung eines
Rechtsanspruchs auf Zugang zu amtlichen Dokumenten, welcher unab-
hängig vom Nachweis besonderer Interessen besteht, wurde hinsichtlich
der Verwaltungstätigkeit ein Paradigmenwechsel vom Geheimhaltungs-
prinzip mit Öffentlichkeitsvorbehalt hin zum Öffentlichkeitsprinzip mit Ge-
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heimhaltungsvorbehalt vollzogen (Art. 6 Abs. 1 BGÖ; vgl. dazu BGE 133
II 209 E. 2.1; PASCAL MAHON/OLIVER GONIN, in: Stephan C. Brun-
ner/Luzius Mader [Hrsg.], Öffentlichkeitsgesetz, Handkommentar, 2008
[nachfolgend: Kommentar BGÖ], Art. 6 N. 11 ff.; LUZIUS MADER, La nou-
velle loi fédérale sur le principe de la transparence dans l'administration,
in: Alexandre Flückiger [Hrsg.], La mise en oeuvre du principe de transpa-
rence dans l'administration, 2006, S. 16 f.). Das Prinzip soll Transparenz
schaffen, damit Bürgerinnen und Bürger politische Abläufe erkennen und
beurteilen können. Nebst Vertrauen soll dadurch das Verständnis für die
Verwaltung und ihr Funktionieren gefördert sowie die Akzeptanz staatli-
chen Handelns erhöht werden (BGE 133 II 209 E. 2.3.1; BVGE 2011/52
E. 3; statt vieler aus der neueren Praxis Urteil des Bundesverwaltungsge-
richts A-2064/2013 vom 9. Dezember 2013 E. 3).
Grundsätzlich hat jede Person das Recht, amtliche Dokumente einzuse-
hen und von den Behörden Auskunft über den Inhalt amtlicher Dokumen-
te zu erhalten (Art. 6 Abs. 1 BGÖ). Damit wird jeder Person ein generelles
Recht auf Zugang zu amtlichen Dokumenten, über welche die Verwaltung
verfügt, gewährt, ohne dass ein besonderes Interesse nachgewiesen
werden müsste (BGE 136 II 399 E. 2.1, 133 II 209 E. 2.1; BVGE 2011/52
E. 3; statt vieler Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-4962/2012 vom
22. April 2013 E. 4). Es obliegt entsprechend nicht mehr dem freien Er-
messen der Behörden, ob sie Informationen oder Dokumente zugänglich
machen wollen oder nicht. Der Zugang zu amtlichen Dokumenten kann
jedoch eingeschränkt, aufgeschoben oder verweigert werden, wenn
überwiegende private oder öffentliche Interessen an der Geheimhaltung
einer Offenlegung entgegenstehen (Art. 7 BGÖ) oder wenn ein Ausnah-
mefall gemäss Art. 8 BGÖ vorliegt (s.a. BGE 136 II 399 E. 2).
3.2 Das Öffentlichkeitsgesetz gilt auch für Organisationen des öffentlichen
Rechts, die nicht der Bundesverwaltung angehören, soweit sie Erlasse
oder erstinstanzliche Verfügungen im Sinne von Art. 5 VwVG erlassen
(Art. 2 Abs. 1 Bst. b BGÖ). Erfasst werden nur jene Bereiche, in denen
Organisationen hoheitlich tätig sind (THOMAS SÄGESSER, in: Kommentar
BGÖ, a.a.O., Art. 2 N. 30). Gemäss Art. 1 Abs. 1 UVG kann die SUVA
Verfügungen nach Art. 49 ATSG erlassen und untersteht damit vorbehält-
lich spezialgesetzlicher Bestimmungen dem Öffentlichkeitsgesetz (SÄG-
ESSER, a.a.O., Art. 2 N. 37; Botschaft des Bundesrates zum Bundesge-
setz über die Öffentlichkeit der Verwaltung vom 12. Februar 2003 [nach-
folgend: Botschaft zum BGÖ], BBl 2003 1987).
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Seite 8
3.3 Eine Ausnahme, was den sachlichen Geltungsbereich gemäss Art. 3
BGÖ betrifft, liegt nicht vor. Folglich fällt die vorliegende Angelegenheit in
den persönlichen und sachlichen Geltungsbereich des Öffentlichkeitsge-
setzes. Nachfolgend ist zu prüfen, ob das BGÖ im vorliegenden Fall an-
wendbar ist.
4.
4.1
Nach Art. 4 Bst. a BGÖ werden spezielle Bestimmungen anderer Bun-
desgesetze, die bestimmte Informationen als geheim bezeichnen, vorbe-
halten. Unter den Begriff Bundesgesetze fallen dabei nur formelle Geset-
ze, d.h. vom Bundesparlament erlassene generell-abstrakte Vorschriften
gemäss Art. 163 Abs. 1 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eid-
genossenschaft vom 18. April 1999 (BV, SR 101). Folglich gilt der Vorbe-
halt in Art. 4 BGÖ nicht für Geheimhaltungsnormen, die durch Verordnun-
gen oder Vorschriften unterhalb der Verordnungsstufe eingeführt wurden.
(BERTIL COTTIER, in: Kommentar BGÖ, a.a.O., Art. 4 N. 7; Botschaft zum
BGÖ, BBl 2003 1989). Oft sind die spezialgesetzlichen Geheimhaltungs-
normen breit formuliert und ihre Tragweite nicht ohne weiteres klar. Wel-
che Informationen konkret zu schützen sind, ist in Koordination mit dem
BGÖ und durch Auslegung festzustellen (COTTIER, a.a.O., Art. 4 N. 10).
Nachfolgend ist zu prüfen, ob die von der Vorinstanz geltend gemachten
sozialversicherungsrechtlichen Geheimhaltungsnormen den allgemeinen
Bestimmungen des Öffentlichkeitsgesetzes vorgehen.
4.2 Gemäss Art. 33 ATSG haben Personen, die an der Durchführung so-
wie der Kontrolle oder der Beaufsichtigung der Durchführung der Sozial-
versicherungsgesetze beteiligt sind, gegenüber Dritten Verschwiegenheit
zu bewahren. Die Schweigepflicht als allgemeiner sozialversicherungs-
rechtlicher Grundsatz hat den Schutz der Persönlichkeit derjenigen Per-
son zum Ziel, über welche Informationen vorliegen. Ferner werden Per-
sonen oder Stellen wie Abklärungsstellen, Ärzte oder Auskunftspersonen
geschützt, welche die betreffende Kenntnis vermittelt haben (UELI KIESER,
ATSG-Kommentar, 2. Aufl. 2009, Art. 33 N. 3). Ausnahmen von der all-
gemeinen Schweigepflicht sind bei Vorliegen einer gesetzlichen Grundla-
ge im ATSG oder einer einzelgesetzlichen Regelung zulässig (KIESER,
a.a.O., Art. 33 N. 15). Für den Bereich der Unfallversicherung finden sich
die Voraussetzungen zur Datenbekanntgabe in Art. 97 UVG. Gemäss
Art. 97 Abs. 6 UVG dürfen Daten in Abweichung von Art. 33 ATSG an Drit-
te bekannt gegeben werden, wenn es sich um nicht personenbezogene
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Seite 9
Daten handelt und die Bekanntgabe einem überwiegenden Interesse ent-
spricht (Bst. a) oder bei Personendaten (Bst. b), sofern die betroffene
Person im Einzelfall schriftlich eingewilligt hat oder, wenn das Einholen
der Einwilligung nicht möglich ist, diese nach den Umständen als im Inte-
resse des Versicherten vorausgesetzt werden darf.
4.3 Art. 33 ATSG und Art. 67 (recte 97) UVG regeln die Bekanntgabe bzw.
Geheimhaltung gewisser Daten detailliert und könnten deshalb grund-
sätzlich als Spezialbestimmungen dem BGÖ vorgehen (Art. 4 Bst. a
BGÖ). Die beiden Bestimmungen wurden vor Inkrafttreten des BGÖ er-
lassen und sind mit dem BGÖ nicht geändert worden. Für die Rangord-
nung zwischen Normen der gleichen Erlassstufe sind zwei Regeln mass-
gebend: Der Vorrang der lex posterior gegenüber der lex prior sowie der
Vorrang der lex specialis gegenüber der lex generalis. Diese beiden Re-
geln führen im Falle eines älteren Spezialgesetzes zu widersprüchlichen
Ergebnissen. Im vorliegenden Fall spricht der mit dem Inkrafttreten des
Öffentlichkeitsgesetzes verbundene Paradigmenwechsel (vgl. oben E.
3.1) klar für die Anwendung der lex-posterior-Regel. Weil die älteren sozi-
alversicherungsrechtlichen Geheimhaltungsbestimmungen jedoch offen-
sichtlich bewusst nicht geändert wurden (vgl. Botschaft zum BGÖ, BBl
2003 1990), ist mittels Auslegung zu prüfen, ob diese im vorliegenden
Fall als lex specialis trotzdem Vorrang gegenüber dem neueren BGÖ ha-
ben (CHRISTA STAMM-PFISTER, in: Urs Maurer-Lambrou/Gabor P. Blechta
[Hrsg.], Basler Kommentar Öffentlichkeitsgesetz, 3. Aufl. 2014 [nachfol-
gend: Basler Kommentar BGÖ], Art. 4 N. 2; PETER FORSTMOSER/HANS-
UELI VOGT, Einführung in das Recht, 4. Aufl. 2008, S. 395; Urteil des Bun-
desverwaltungsgerichts A-5781/2007 vom 18. Juni 2008 E. 7.2; BGE 123
II 534 E. 2d).
4.4 Wie bereits ausgeführt, dienen die Bestimmungen zur Geheimhaltung
im ATSG hauptsächlich dem Schutz der Persönlichkeit derjenigen Per-
son, über welche Informationen vorliegen. Art. 33 ATSG dient somit in
erster Linie dem Persönlichkeitsschutz der versicherten Person. Die
Schweigepflicht bezieht sich auf schützenswerte Informationen aus der
Privatsphäre, insbesondere auf den Gesundheitszustand der versicherten
Person (COTTIER, a.a.O., Art. 4 N. 9 f.). Insoweit konkretisiert Art. 33
ATSG das in Art. 28 des Schweizerischen Zivilgesetzbuchs vom
10. Dezember 1907 (ZGB, SR 210) geschützte Persönlichkeitsrecht der
betreffenden Person (KIESER, a.a.O., Art. 33 N. 3). Art. 97 UVG ist zwar
nuancierter als Art. 33 ATSG und sieht in Abweichung von Art. 33 ATSG in
bestimmten, klar definierten Fällen Ausnahmen von der Geheimhaltung
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Seite 10
vor (COTTIER, a.a.O., Art. 4 N. 11). Doch auch bei dieser Bestimmung
geht es um den Schutz der versicherten Person bzw. des Verunfallten
(vgl. SCHWEIZERISCHER VERSICHERUNGSVERBAND SVV, Wegleitung zur
obligatorischen Unfallversicherung UVG, 3. Aufl. 2004, S. 86), zumal die
Bestimmung eine Ausnahmebestimmung zu Art. 33 ATSG darstellt (vgl.
Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 22. April 2013 A-4962/2012
E. 6.1.3). Im vorliegenden Fall geht es demgegenüber um Daten, welche
den Arbeitgeber der Versicherten betreffen, also nicht um persönliche Da-
ten der versicherten bzw. verunfallten Person, welche durch die Geheim-
haltungsnormen besonders geschützt werden. Folglich regeln die er-
wähnten Bestimmungen zur Geheimhaltung im Sozialversicherungsrecht
den vorliegenden Sachverhalt gerade nicht und können deshalb im vor-
liegenden Fall nicht als Spezialnormen im Sinne von Art. 4 BGÖ gelten.
4.5 Zum selben Ergebnis gelangt man, wenn man die Bestimmungen zur
Geheimhaltung im Sozialversicherungsrecht im Lichte des grundsätzlich
freien Zugangs zu Informationen, wie er im BGÖ vorgesehen ist, auslegt
(vgl. STAMM-PFISTER, a.a.O., Art. 4 N. 9). Auch unter diesem Aspekt recht-
fertigt es sich, die Regeln der Geheimhaltung im Sozialversicherungs-
recht nach Inkrafttreten restriktiv auszulegen und diese wie erwähnt auf
den Schutz der Persönlichkeit und die persönlichen Daten der versicher-
ten Person zu beschränken (vgl. COTTIER, a.a.O., Art. 4 N. 10).
4.6 Aus dem Gesagten ergibt sich, dass Art. 33 ATSG und Art. 97 UVG
zumindest für den vorliegenden Fall keine Spezialbestimmungen darstel-
len, die dem BGÖ vorgehen.
5.
5.1 Das BGÖ regelt den Zugang zu amtlichen Dokumenten. Darunter fällt
gemäss Art. 5 Abs. 1 BGÖ jede Information, die auf einem beliebigen In-
formationsträger aufgezeichnet ist (Bst. a), sich im Besitz einer Behörde
befindet, von der sie stammt oder der sie mitgeteilt worden ist (Bst. b),
und die Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe betrifft (Bst. c). Als amtliche
Dokumente gelten auch solche, die durch einen einfachen elektronischen
Vorgang aus aufgezeichneten Informationen erstellt werden können, wel-
che die Anforderungen nach Bst. b und c erfüllen (Art. 5 Abs. 2 BGÖ).
Folglich fallen die bereits elektronisch existierenden, aber noch nicht auf
Informationsträger aufgezeichneten Informationen ebenfalls unter den
Begriff des amtlichen Dokuments (ROBERT BÜHLER, in: Basler Kommentar
BGÖ, a.a.O., Art. 5 BGÖ N. 17). Von einer Behörde zu erstellende Aus-
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Seite 11
züge aus einer Datenbank zur Beantwortung von Auskünften sind vom
Recht auf Zugang erfasst, wenn ein einfacher elektronischer Vorgang es
erlaubt, das Dokument aus vorhandenen Informationen zu erstellen (Bot-
schaft zum BGÖ, BBl 2003 1996).
5.2 Im vorliegenden Fall ersuchten die Beschwerdeführenden bei der Vor-
instanz um Auskunft in Form einer Liste mit Namen und Adressen aller
bei der Vorinstanz in der Klasse 70C versicherten Arbeitgeber bzw. Per-
sonalverleihbetrieben mit einer Lohnsumme von über Fr. 1'200'000.--.
Weil die Vorinstanz zweifelsfrei über die geforderten Angaben verfügt und
im Übrigen nicht substantiiert darlegt, weshalb die Erstellung eines Aus-
zugs aus ihrer Datenbank nicht mittels eines einfachen elektronischen
Vorgangs möglich wäre, erfüllt die beantragte Auskunft die Voraussetzun-
gen von Art. 5 Abs. 2 BGÖ ohne Weiteres, da die Vorinstanz im Bereich
der obligatorischen Unfallversicherung eine öffentliche Aufgabe erfüllt
(Art. 58 ff. UVG, vgl. Art. 117 BV). Die beantragte Information ist somit als
amtliches Dokument im Sinne des BGÖ zu behandeln.
5.3 Da wie oben ausgeführt (E. 4) keine Spezialbestimmungen gemäss
Art. 4 BGÖ anwendbar sind, sind nach dem Gesagten für die Auskunfts-
erteilung im vorliegenden Fall die Bestimmungen des Öffentlichkeitsge-
setzes anzuwenden. Nachfolgend ist zu prüfen, ob die Vorinstanz das
Auskunftsgesuch der Beschwerdeführenden zu Recht abgelehnt hat.
6.
6.1 Jede Person hat das Recht, amtliche Dokumente einzusehen und von
den Behörden Auskünfte über deren Inhalt zu erhalten (Art. 6 Abs. 1
BGÖ). Der Zugang zu amtlichen Dokumenten kann jedoch eingeschränkt,
aufgeschoben oder verweigert werden, wenn überwiegende private oder
öffentliche Interessen an der Geheimhaltung einer Offenlegung entge-
genstehen (Art. 7 BGÖ) oder wenn ein Ausnahmefall gemäss Art. 8 BGÖ
vorliegt (vgl. zum Ganzen oben E. 3.1). Aufgrund des in Art. 6 Abs. 1
BGÖ festgeschriebenen Öffentlichkeitsprinzips besteht eine Vermutung
zugunsten des freien Zugangs zu amtlichen Dokumenten. Dies führt zu
einer Umkehr der Beweislast. Zur Widerlegung der Vermutung des freien
Zugangs muss deshalb die Behörde beweisen, dass die in Art. 7 und 8
BGÖ aufgestellten Ausnahmefälle gegeben sind (vgl. Art. 12 Abs. 4 BGÖ;
BVGE 2011/52 E. 6; eingehend aus der neueren Praxis Urteil des Bun-
desverwaltungsgerichts A-5489/2012 vom 6. Oktober 2013 E. 4–7; MA-
HON/GONIN, in: Kommentar BGÖ, a.a.O., Art. 6 Rz. 11; Botschaft zum
A-5111/2013
Seite 12
BGÖ, BBl 2003 1963 2002). Die Vorinstanz äussert sich nicht über das
Bestehen möglicher Ausnahmefälle im Sinne von Art. 7 oder 8 BGÖ. Sie
macht jedoch geltend, das Interesse am Schutz der Personendaten wür-
de im vorliegenden Fall überwiegen (vgl. Art. 7 Abs. 2).
6.2 Zum Schutz von Personendaten sind amtliche Dokumente, welche
Personendaten enthalten, nach Möglichkeit vor der Einsichtnahme zu
anonymisieren (Art. 9 Abs. 1 BGÖ). Wenn ein Dokument nicht anonymi-
siert werden kann, kommt Art. 19 DSG zur Anwendung (Art. 9 Abs. 2
BGÖ). Der Begriff "Personendaten" deckt sich dabei mit der Definition in
Art. 3 Bst. a DSG (BVGE 2011/52 E. 7.1). Personendaten gemäss DSG
sind alle Angaben, die sich auf eine bestimmte oder bestimmbare Person
beziehen, wobei es sich um natürliche und juristische Personen handeln
kann. Mit "Angaben" ist jede Art von Information oder Aussage gemeint,
und zwar jeder Art, jeden Inhalts und jeder Form (DAVID ROSENTHAL, in:
David Rosenthal/Yvonne Jöhri [Hrsg.], Handkommentar zum Daten-
schutzgesetz, Zürich 2008 [nachfolgend: Handkommentar DSG], Art. 3
Bst. a N. 6 ff.). Bei der von den Beschwerdeführenden verlangten Aus-
kunft, welche eine Liste mit Namen und Adressen von Personalverleihbe-
trieben und ihren Lohnsummen beinhaltet, handelt es sich um Personen-
daten im Sinne des DSG. Da die Beschwerdeführenden gerade an den
Namen der Personalverleihbetriebe interessiert sind, kommt eine Anony-
misierung dieser Angaben im vorliegenden Fall nicht in Frage. Wenn Na-
men und Adressen der Betriebe, welche die Voraussetzungen erfüllen,
eingeschwärzt werden, würde die Liste unbrauchbar. Die konkreten
Lohnsummen der einzelnen Betriebe können jedoch durchaus abgedeckt
werden, da die Beschwerdeführenden nur wissen wollen, welche Betriebe
eine Lohnsumme von Fr. 1'200'000.-- übersteigen. Da eine umfassende
Anonymisierung nicht möglich ist, ist folglich Art. 19 DSG anzuwenden.
7.
7.1 Gemäss Art. 19 Abs. 1 bis
DSG, mit welchem eine Koordinationsnorm
für die Regelung des Zugangs zu amtlichen Dokumenten mit Personen-
daten geschaffen wurde, dürfen Bundesorgane gestützt auf das Öffent-
lichkeitsgesetz Personendaten bekannt geben, wenn diese im Zusam-
menhang mit der Erfüllung öffentlicher Aufgaben stehen (Bst. a) und an
deren Bekanntgabe ein überwiegendes öffentliches Interesse besteht
(Bst. b; vgl. auch Art. 7 Abs. 2 BGÖ; YVONNE JÖHRI, in: Handkommentar
DSG, a.a.O., Art. 19 N. 31; ALEXANDRE FLÜCKIGER, in: Kommentar BGÖ,
a.a.O., Art. 9 N. 47; Botschaft zum BGÖ, BBl 2003 2033). Die erstge-
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nannte Voraussetzung trägt dem Zweckbindungsgebot Rechnung und er-
gibt sich für das Öffentlichkeitsgesetz bereits aus der Definition des Beg-
riffs "amtliches Dokument" in Art. 5 Abs. 1 Bst. c BGÖ (ISABELLE HÄNER,
in: Basler Kommentar BGÖ, a.a.O., Art. 9 N. 12; JÖHRI, a.a.O., Art. 19
N. 54; Botschaft zum BGÖ, BBl 2003 2033). Die zweite Voraussetzung
verlangt nach einer Abwägung der konkret auf dem Spiel stehenden Inte-
ressen. Mittels Verhältnismässigkeitsprüfung muss ein überwiegendes öf-
fentliches Interesse an der Bekanntgabe festgestellt werden. Teilweise
wird gefordert, Art. 19 Abs. 1 bis
DSG restriktiv auszulegen und ein qualifi-
ziertes öffentliches Interesse zu verlangen (JENNIFER EHRENSPERGER, in:
Basler Kommentar DSG, a.a.O., Art. 19 N. 45 mit Hinweisen; JÖHRI,
a.a.O., Art. 19 N. 66). Bei der Interessenabwägung im Einzelfall spielt
auch die Qualifikation der Daten eine Rolle. Geht es um die Beurteilung
des Zugangs zu besonders schützenswerten Personendaten im Sinne
von Art. 3 Bst. c DSG oder Persönlichkeitsprofilen im Sinne von Art. 3
Bst. d DSG, dürfte die Güterabwägung eher zugunsten der Privatsphäre
Dritter erfolgen (BVGE 2011/52 E. 7.1.1 mit Hinweisen; EHRENSPERGER,
a.a.O., Art. 19 N. 46; HÄNER, a.a.O., Art. 19 N. 13; JÖHRI, a.a.O., Art. 19
N. 45). Das öffentliche Interesse am Zugang kann aber gemäss Art. 6
Abs. 2 der Verordnung über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung
vom 24. Mai 2006 (SR 152.31; VBGÖ) überwiegen, wenn die Zugäng-
lichmachung einem besonderen Informationsinteresse der Öffentlichkeit
dient, insbesondere aufgrund wichtiger Interessen (Bst. a), die Zugäng-
lichmachung dem Schutz spezifischer öffentlicher Interessen dient, insbe-
sondere dem Schutz der öffentlichen Ordnung und Sicherheit oder der öf-
fentlichen Gesundheit (Bst. b), oder die Person, deren Privatsphäre durch
die Zugänglichmachung beeinträchtigt werden könnte, zu einer dem Öf-
fentlichkeitsgesetz unterstehenden Behörde in einer rechtlichen oder fak-
tischen Beziehung steht, aus der ihr bedeutende Vorteile erwachsen
(Bst. c). Denkbar ist ein Zugang, wenn es sich um Dokumente handelt,
welche im Zusammenhang mit der Gewährung namhafter wirtschaftlicher
Vorteile an Einzelne stehen, wenn Inhaber von Bewilligungen und Kon-
zessionen betroffen sind oder wenn es sich um Verträge handelt, die der
Staat mit Privaten abgeschlossen hat oder wenn die Angabe der Daten
freiwillig und ohne behördlichen oder gesetzlichen Zwang erfolgt ist (Bot-
schaft zum BGÖ, BBl 2003 2033; COTTIER/SCHWEIZER/WIDMER, a.a.O.,
Art. 7 N. 72, 82). Unproblematisch ist zudem eine Publikation, bei welcher
es nach den Umständen des jeweiligen Einzelfalls unwahrscheinlich ist,
dass sie die Privatsphäre der betroffenen Person beeinträchtigt (BVGE
2011/52 E. 7.1.1; JÖHRI, a.a.O., Art. 19 N. 48).
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7.2 In jedem Fall sind die allgemeinen Datenschutzgrundsätze, nament-
lich der Grundsatz der Verhältnismässigkeit, einzuhalten. An die Notwen-
digkeit und Erforderlichkeit der Bekanntgabe von Personendaten sind ho-
he Anforderungen zu stellen (JÖHRI, a.a.O., Art. 19 N. 53). Der Zugang zu
amtlichen Dokumenten kann eingeschränkt, aufgeschoben, verweigert
oder – in Ausnahmefällen – mit Auflagen oder Bedingungen verbunden
werden (Botschaft zum BGÖ, BBl 2003 2005, 2007). Das Gebot der Ver-
hältnismässigkeit verlangt, dass die gewählten Verwaltungsmassnahmen
für das Erreichen des gesetzten Ziels geeignet, notwendig und für den
Betroffenen zumutbar sind. Der angestrebte Zweck muss in einem ver-
nünftigen Verhältnis zu den eingesetzten Mitteln beziehungsweise zu den
zu seiner Verfolgung notwendigen Beschränkungen stehen, die den Pri-
vaten auferlegt werden. Die Verwaltungsmassnahme darf in sachlicher,
räumlicher, zeitlicher und personeller Hinsicht nicht einschneidender sein
als erforderlich und hat zu unterbleiben, wenn eine gleich geeignete, aber
mildere Massnahme für den angestrebten Erfolg ausreichen würde (BGE
130 I 16 E. 5, BGE 128 II 292 E. 5.1; Urteile des Bundesverwaltungsge-
richts A-3443/2010 vom 18. Oktober 2010 E. 4 und A-3631/2009 vom
15. September 2009 E. 2.6 mit weiteren Hinweisen).
7.3 Da es sich bei der beantragten Auskunft um ein amtliches Dokument
im Sinne von Art. 5 Abs. 2 BGÖ handelt (vgl. vorne E. 5.2), liegt ein hin-
reichender Zusammenhang mit der Erfüllung öffentlicher Aufgaben nach
Art. 19 Abs. 1 bis
Bst. a DSG vor (eingehend BVGE 2011/52 E. 7.1.1 und
aus der neusten Praxis Urteile des Bundesverwaltungsgerichts A-
5489/2012 vom 8. Oktober 2013 E. 7.2.3 und A-2434/2013 vom
9. Dezember 2013 E. 10.1 je m.w.H.).
7.4 Nachfolgend sind die im vorliegenden Fall geltend gemachten öffentli-
chen und privaten Interessen an der Erteilung oder Verweigerung der
Auskunft gegeneinander abzuwägen. Weiter ist zu prüfen, ob übermässi-
ge öffentliche Interessen die Auskunftserteilung rechtfertigen und ob die-
se verhältnismässig ist.
7.4.1 Die Beschwerdeführenden machen geltend, eine grosse Zahl von
Personalverleihbetrieben mit einer erheblichen Lohnsumme entziehe sich
der Unterstellung unter den GAV Personalverleih. Die Durchsetzung des
GAV sei im öffentlichen Interesse und ein Vollzug des GAV durch die pari-
tätischen Organe nur möglich, wenn die fehlbaren Betriebe bekannt sei-
en. Sich dem GAV entziehende Unternehmungen würden keinen Schutz
verdienen und ihre Interessen seien nicht zu berücksichtigen. Die Vorin-
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Seite 15
stanz verweigerte die Auskunftserteilung mit der Begründung, die Durch-
setzung der Versicherungspflicht als öffentliche Aufgabe sei gefährdet,
wenn Daten der versicherten Unternehmen ohne Einverständnis weiter-
gegeben würden. Die Betriebe würden darauf vertrauen, dass die Vorin-
stanz die Daten nur für den Vollzug der Unfallversicherung erhebe und
verwende. Zudem sei sie auf die freiwillige Mitwirkung der Betriebe an-
gewiesen. Im vorliegenden Fall gehe es nicht um öffentliche Interessen,
sondern um die Interessen des Berufsverbandes. Die Herausgabe der
Daten sei zudem gar nicht nötig, weil alle Personalverleiher eine Bewilli-
gung benötigen würden und deshalb in einer vom SECO geführten Liste
aufgeführt seien. Eine Kontaktaufnahme bzw. das Einholen einer Einwilli-
gung für die Auskunftserteilung sei auf diesem Weg möglich.
7.4.2 In den Sozialzielen der Bundesverfassung ist verankert, dass sich
Bund und Kantone für den Schutz der Arbeitnehmenden einsetzen. Er-
werbsfähige sollen ihren Lebensunterhalt durch Arbeit zu angemessenen
Bedingungen bestreiten können (Art. 41 Abs. 1 Bst. d BV, vgl. Art. 34
aBV). Dementsprechend hat der Bund die Kompetenz, Massnahmen zum
Schutz von Arbeitnehmenden zu erlassen und Gesamtarbeitsverträge all-
gemeinverbindlich zu erklären (Art. 110 Abs. 1 Bst. d und Abs. 2 BV). Das
Bedürfnis nach Allgemeinverbindlicherklärung ergibt sich aus dem Ziel,
bei schlechter Wirtschaftslage "Schmutzkonkurrenz" oder "Sozialdum-
ping" zu vermeiden (THOMAS GÄCHTER, in: Ehrenzeller/Vallender/Mastro-
nardi/Schweizer [Hrsg.], Die schweizerische Bundesverfassung, Kom-
mentar, 2. Aufl. 2008, Art. 110 N. 29). Mit einem Gesamtarbeitsvertrag soll
den Verbänden eine reale Einflussmöglichkeit auf die Gestaltung der Ar-
beitsverhältnisse in die Hand gegeben werden, um minimale Arbeits- und
Sozialbedingungen für die einzelnen Arbeitnehmer festzulegen. Der Ge-
samtarbeitsvertrag bezweckt, die schwächere Partei zu schützen, eine
einheitliche Behandlung der Arbeitnehmer zu sichern, sozialen Konflikten
vorzubeugen und die Anstellungsbedingungen mit relativ flexiblen Nor-
men zu ordnen (BGE 121 III 168 E. 3a mit Hinweisen). Gemäss Art. 1
Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 28. September 1956 über die
Allgemeinverbindlicherklärung von Gesamtarbeitsverträgen (SR
221.215.311; AVEG) kann der Geltungsbereich eines zwischen Verbän-
den abgeschlossenen GAV auf Antrag aller Vertragsparteien durch An-
ordnung der zuständigen Behörde auf Arbeitgeber und Arbeitnehmer des
betreffenden Wirtschaftszweiges ausgedehnt werden, die am Vertrag
nicht beteiligt sind. Ist das Gebiet mehrerer Kantone betroffen, ist der
Bundesrat für die Allgemeinverbindlicherklärung zuständig (Art. 7 AVEG).
Die Allgemeinverbindlicherklärung eines Gesamtarbeitsvertrags will ein-
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heitliche Mindestarbeitsbedingungen für die auf dem gleichen Markt täti-
gen Unternehmen schaffen und damit verhindern, dass ein Unternehmen
durch schlechtere Arbeitsbedingungen einen Wettbewerbsvorteil erlangen
kann, der als unlauter gilt (Urteil des Bundesgerichts 4A_377/2009 vom
25. November 2009 E. 3.1). Die einheitliche Regelung der Arbeitsbedin-
gungen in einem Betrieb oder in einer Branche dient insbesondere der
Wahrung und Förderung des Arbeitsfriedens (vgl. Botschaft zum Entwurf
eines Bundesgesetzes über den Gesamtarbeitsvertrag und dessen All-
gemeinverbindlichkeit, BBl 1954 I 125, 131). Folglich entsprechen der
Abschluss und die Allgemeinverbindlicherklärung eines GAV durchaus ei-
nem öffentlichen Interesse. Damit die im öffentlichen Interesse liegenden
Ziele auch erreicht werden können, ist nach der
Allgemeinverbindlicherklärung die konsequente Durchsetzung und flä-
chendeckende Einhaltung der Bestimmungen des GAV durch die unter-
worfenen Betriebe erforderlich. Die Beschwerdeführenden machen folg-
lich zu Recht geltend, die Durchsetzung des GAV liege im öffentlichen In-
teresse. Die Wahrung des Arbeitsfriedens, der Arbeitnehmerschutz und
die Verhinderung des unlauteren Wettbewerbs stellen gewichtige und an-
erkannte öffentliche Interessen dar.
7.4.3 Was die Abwägung der sich entgegenstehenden Interessen im Sin-
ne von Art. 19 Abs.1 bis
Bst. b DSG anbelangt, ist nicht ersichtlich, inwie-
fern durch die Aushändigung einer Liste mit Personalverleihbetrieben,
welche bei der SUVA versichert sind und über eine Lohnsumme von min-
destens Fr. 1'200'000.-- verfügen, eine Persönlichkeitsverletzung bei den
aufgezeigten Unternehmen riskiert wird respektive für diese mehr als eine
"geringfügige oder bloss unangenehme Konsequenz" entstehen könnte
(BVGE 2011/52 E. 7.1.2; Urteil des Bundesverwaltungsgerichtes
A-3609/2010 vom 17. Februar 2011 E. 4.4; COTTIER/SCHWEIZER/WIDMER,
a.a.O., Art. 7 Rz. 58). Entziehen sich gewisse Betriebe, obwohl sie die
Kriterien erfüllen, bewusst der Unterstellung unter den GAV und den da-
mit im öffentlichen Interesse liegenden Zielen, so verdient dieses Verhal-
ten keinen Schutz und darf in der Interessenabwägung nicht berücksich-
tigt werden. Dies gilt umso mehr, als keine Veröffentlichung von sensiblen
Personendaten zur Diskussion steht. Für die Beschwerdeführenden geht
es nur darum, alle Namen der Betriebe zu kennen, welche aufgrund der
festgelegten Kriterien dem GAV unterstehen, um diese zu kontaktieren
und die Einhaltung des GAV zu überprüfen sowie allfällige Massnahmen
und Sanktionen ergreifen zu können. Bezüglich Lohnsumme geht aus der
von den Beschwerdeführenden verlangten Liste lediglich hervor, dass die
Grenze von Fr. 1'200'000.-- bei den aufgeführten Betrieben überschritten
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ist. Über die effektive Höhe der Lohnsumme wird keine Auskunft erteilt.
Insgesamt ist somit das öffentliche Interesse an der Erteilung der ge-
wünschten Auskunft, welche Betriebe die Unterstellungskriterien erfüllen,
höher zu gewichten als das allgemeine Interesse der Vorinstanz an der
Durchsetzung der Unfallversicherungsgesetzgebung.
7.4.4 Die Auskunftserteilung durch die SUVA und damit die Kenntnis aller
Personalverleihbetriebe, welche die Kriterien für die Unterstellung unter
den GAV Personalverleih erfüllen, ermöglicht es den Beschwerdeführen-
den, die Einhaltung der im GAV festgelegten Arbeitsbedingungen zu
überprüfen und im Falle des Nichteinhaltens Sanktionen zu ergreifen
(Art. 32 ff. GAV). Die Massnahme ist folglich geeignet, das im öffentlichen
Interesse liegende Ziel zu erreichen. Entgegen den Vorbringen der Vorin-
stanz ist die Auskunftserteilung durch die Vorinstanz für die Beschwerde-
führenden die einzige Möglichkeit, mit verhältnismässigem Aufwand an
die erforderlichen Daten für den Vollzug des allgemeinverbindlichen GAV
zu gelangen. Es liegen keine milderen Massnahmen vor. Die vom Staats-
sekretariat für Wirtschaft SECO geführte und auf der Website des SECO
aufgeschaltete Liste aller Bewilligungsinhaber im Personalverleih ist für
die Überprüfung der Einhaltung des GAV ungeeignet, da sie keine Infor-
mationen zur Lohnsumme der Betriebe enthält. Es ist zudem klar, dass
die Kontaktaufnahme zu allen rund 6'000 auf der SECO-Liste aufgeführ-
ten Personalverleihbetrieben mit der Aufforderung zur Selbstdeklaration
der Lohnsumme für die Beschwerdeführenden nicht zumutbar und insbe-
sondere nicht zielführend ist. Denn genau diejenigen Betriebe, welche ak-
tuell den GAV nicht einhalten, werden auch in Zukunft den Vollzugsorga-
nen des GAV keine brauchbaren bzw. wahrheitsgemässen Informationen
zu ihrer Lohnsumme liefern. Aus demselben Grund sind auch das Ange-
bot der SUVA (vgl. Schreiben vom 25. August 2011 und vom 24. Januar
2012), die potentiell unterstellten Betriebe über den GAV zu informieren
und sie aufzufordern, der SPKP die notwendigen Angaben für den Voll-
zug des Vertrags zu liefern, sowie die von der Vorinstanz geltend ge-
machte gegenseitige Kontrolle in der Branche, nicht geeignet. Aus den
gleichen Gründen wäre es im Übrigen den Beschwerdeführenden nicht
zuzumuten, bei allen Personalverleihbetrieben Einverständniserklärungen
für die Veröffentlichung bzw. Weitergabe ihrer Daten einzuholen (vgl. Art.
19 Abs. 1 Bst. b DSG). Die Auskunftserteilung erweist sich folglich als
verhältnismässig.
7.4.5 Allerdings rechtfertigt es sich im vorliegenden Fall, den Zugang zu
den gewünschten – wenn auch nicht besonders sensiblen – Personenda-
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ten ausnahmsweise einzuschränken (vgl. oben E. 7.2). Mit dem Vollzug
des GAV Personalverleih ist der Beschwerdeführer 2 betraut (Art. 7 Abs.
3 GAV; vgl. oben E. 1.3.4). Dem Beschwerdeführer 1 fehlen die entspre-
chenden Befugnisse. Folglich ist es angebracht, den Zugang zu den ge-
wünschten Auskünften lediglich dem Beschwerdeführer 2 zu gewähren.
Wie bereits ausgeführt, ist zudem die Auskunft dahingehend zu be-
schränken, dass dem Beschwerdeführer 2 nur die Namen und Adressen
der bei der SUVA in der Klasse 70C versicherten Personalverleihbetriebe
mit einer Lohnsumme über Fr. 1'200'000.-- mitzuteilen sind. Andere Be-
triebe oder Details der Lohnsummen sind nicht in der Liste aufzuführen.
7.5 Aus dem Gesagten ergibt sich, dass ein überwiegendes öffentliches
Interesse an der Herausgabe der nicht anonymisierten Personendaten
der Personalverleihbetriebe an den Beschwerdeführer 2 besteht und dass
diese verhältnismässig ist. Gestützt auf Art. 9 Abs. 2 BGÖ i.V.m. Art. 19
Abs. 1 bis
DSG hat die Vorinstanz folglich die Auskünfte mit den erwähnten
Einschränkungen zu erteilen. Bei diesem Ergebnis kann offen bleiben, ob
im vorliegenden Fall eine Auskunftserteilung auch gestützt auf Art. 97
Abs. 6 UVG möglich wäre.
8.
Nach den vorstehenden Erwägungen ist die Beschwerde daher gutzu-
heissen, die Verfügung vom 12. Oktober 2012 aufzuheben und die Vorin-
stanz anzuweisen, dem Beschwerdeführer 2 die verlangten Auskünfte mit
den erwähnten Einschränkungen (E. 7.4.5) zu erteilen.
9.
9.1 Die Kosten des Verfahrens vor dem Bundesverwaltungsgericht wer-
den in der Regel der unterliegenden Partei auferlegt, es sei denn, es
handle sich um eine Vorinstanz (Art. 63 Abs. 1 und Abs. 2 VwVG). Bei
diesem Verfahrensausgang unterliegt die Vorinstanz, weshalb keine Ver-
fahrenskosten zu erheben sind. Der von den Beschwerdeführenden ge-
leistete Kostenvorschuss in der Höhe von Fr. 3'000.-- ist ihnen zurückzu-
erstatten.
9.2 Nach Art. 64 Abs. 1 VwVG kann die Beschwerdeinstanz der ganz
oder teilweise obsiegenden Partei von Amtes wegen oder auf Begehren
eine Entschädigung für ihr erwachsene notwendige und verhältnismässig
hohe Kosten zusprechen. Die Entschädigung für die Beschwerdeführer
wird auf Fr. 10'000.-- bestimmt (Art. 8 ff. und Art. 14 Reglements über die
A-5111/2013
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Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht vom
21. Februar 2008 [VGKE, SR 173.320.2]).