Decision ID: 7113e257-2b72-533f-81a9-693b26a26e3c
Year: 2020
Language: de
Court: CH_BVGE
Chamber: CH_BVGE_001
Canton: CH
Region: Federation
Law Area: 
Law Sub-area: nan
Label: dismissal

Facts:
Sachverhalt:
A.
Der Bund, vertreten durch das Bundesamt für Migration BFM (seit dem
1. Januar 2015: Staatssekretariat für Migration SEM), und die Securitas AG
schlossen am 9. Dezember 2013 eine Rahmenvereinbarung betreffend Si-
cherheitsdienstleistungen sowie Patrouillendienste (nachfolgend: Rah-
menvereinbarung). Gegenstand der Vereinbarung bildet die Erbringung
sämtlicher in den Unterkünften des BFM anfallenden Sicherheitsdienstleis-
tungen in diversen Losen bzw. Empfangs- und Verfahrenszentren, unter
anderem im Bundesasylzentrum EVZ Kreuzlingen.
B.
Am 14. Mai 2018 ereignete sich im EVZ Kreuzlingen ein Vorfall, bei wel-
chem der georgische Asylbewerber A._ angeblich von zwei Mitar-
beitern der Securitas AG im Rahmen einer tätlichen Auseinandersetzung
in seiner körperlichen Integrität verletzt wurde (Nasenbeinfraktur sowie
eine Schulter-, Rücken- und Thoraxkontusion).
C.
Infolgedessen beantragte A._ mit Schreiben vom 13. Mai 2019
Schadenersatz von mindestens Fr. 6'000.-- sowie eine Genugtuung von
mindestens Fr. 10'000.-- von der Securitas AG. Gleichzeitig ersuchte er um
Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege unter Beiordnung eines un-
entgeltlichen Rechtsbeistands.
D.
Mit Schreiben vom 23. Dezember 2019 wandte sich die Securitas AG an
den Rechtsdienst des Eidgenössischen Finanzdepartements EFD (nach-
folgend: RD EFD). Sie informierte diesen darüber, dass sie sich als Orga-
nisation i.S.v. Art. 19 des Verantwortlichkeitsgesetzes (VG, SR 170.32) er-
achte und folglich gestützt auf Art. 19 Abs. 3 VG über das gegen sie ge-
richtete Schadenersatzbegehren mittels Verfügung zu befinden habe. Da-
bei beabsichtige sie, das Gesuch von A._ um Gewährung der un-
entgeltlichen Rechtspflege gutzuheissen. Sie wolle sich aber vorgängig er-
kundigen, wie die Vergütung der unentgeltlichen Rechtsverbeiständung im
konkreten Fall zu entrichten sei. Es stelle sich insbesondere die Frage, ob
der Bund diese Kosten bei Weiterleitung der Honorarnote direkt selber be-
gleiche, oder ob sie andere Vorkehrungen treffen müsse. Ferner wolle sie
in Erfahrung bringen, ob und wie ihre Aufwendungen im Verantwortlich-
keitsverfahren gedeckt würden.
A-1149/2020
Seite 3
E.
Mit Antwortschreiben vom 10. Januar 2020 teilte der RD EFD der Securitas
AG mit, dass das eidgenössische Verantwortlichkeitsrecht den Bund nicht
zur Tragung der Kosten, welche aufgrund der Gewährung der unentgeltli-
chen Rechtspflege bei der Organisation entstehen würden, verpflichte.
Diese Kosten seien von der Organisation zu tragen. Vorbehalten bleibe
eine allenfalls anderslautende Regelung zur Kostentragung im Übertra-
gungsakt, mittels welchem die Organisation mit der Erfüllung der öffentlich-
rechtlichen Aufgabe betraut worden sei.
F.
Die Securitas AG erwiderte mit Eingabe vom 16. Januar 2020, dass sie
diese Rechtsauffassung nicht teile. Sie vertrete den Standpunkt, dass für
die Kosten der unentgeltlichen Rechtspflege ausschliesslich die Staats-
kasse des Bundes aufzukommen habe. Die Angelegenheit sei nochmals
zu prüfen und im ablehnenden Fall sei direkt eine anfechtbare Verfügung
zu erlassen.
G.
Das EFD nahm das Gesuch der Securitas AG als Ersuchen um Erlass ei-
ner Feststellungsverfügung betreffend die Frage, ob die Kosten, welche im
Falle der Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege zugunsten von
A._ entstehen würden (Verfahrenskosten, Honorar des unentgeltli-
chen Rechtsbeistands), direkt von der Securitas AG oder vom Bund zu tra-
gen seien, entgegen. Mit Verfügung vom 24. Januar 2020 wies das EFD
das Feststellungsbegehren der Securitas AG ab.
H.
Mit Schreiben vom 26. Februar 2020 erhebt die Securitas AG (nachfolgend:
Beschwerdeführerin) Beschwerde gegen die Verfügung vom 24. Januar
2020 des EFD (nachfolgend: Vorinstanz) beim Bundesverwaltungsgericht.
Sie beantragt die Feststellung, dass die Kosten, die ihr im Rahmen des
gegen sie gerichteten Verantwortlichkeitsverfahrens aus der Gewährung
der unentgeltlichen Rechtspflege an A._ entstehen würden, vom
Bund zu übernehmen seien.
I.
Die Vorinstanz beantragt mit Schreiben vom 9. April 2020 die Abweisung
der Beschwerde.
A-1149/2020
Seite 4
J.
In ihren Schlussbemerkungen vom 4. Juni 2020 hält die Beschwerdeführe-
rin an ihrem Antrag fest.
K.
Auf die weiteren Vorbringen der Verfahrensbeteiligten und die sich bei den
Akten befindlichen Schriftstücke wird – soweit relevant – in den nachfol-
genden Erwägungen eingegangen.

Considerations:
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Beim angefochtenen Entscheid handelt es sich um eine Feststellungs-
verfügung im Sinne von Art. 5 Bst. b des Verwaltungsverfahrensgesetzes
(VwVG, SR 172.021), die von einer Vorinstanz im Sinne von Art. 33 Bst. d
des Verwaltungsgerichtsgesetzes (VGG, SR 173.32) erlassen wurde. Da
keine Ausnahme gemäss Art. 32 VGG vorliegt, ist das Bundesverwaltungs-
gericht zur Beurteilung der Beschwerde zuständig.
1.2 Das Verfahren richtet sich nach dem VwVG, soweit das VGG nichts
anderes bestimmt (Art. 37 VGG).
1.3 Zur Beschwerde berechtigt ist, wer vor der Vorinstanz am Verfahren
teilgenommen oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat, durch die
angefochtene Verfügung besonders berührt ist und ein schutzwürdiges In-
teresse an deren Aufhebung oder Änderung hat (Art. 48 Abs. 1 VwVG; vgl.
bzgl. schutzwürdiges Interesse bei einer Feststellungsverfügung Art. 25
Abs. 2 VwVG). Das schutzwürdige Interesse kann sowohl rechtlicher als
auch bloss tatsächlicher Natur sein (statt vieler BGE 135 II 172 E. 2). Des
Weiteren kann eine Feststellungsverfügung bzw. ein Feststellungsurteil
grundsätzlich nur dann erlassen werden, wenn das schutzwürdige Inte-
resse nicht ebenso gut mit einer Leistungs- oder Gestaltungsverfügung ge-
wahrt werden kann (BGE 137 II 199 E. 6.5; Urteil des Bundesverwaltungs-
gerichts [BVGer] C-1190/2012 vom 2. Juli 2015 E. 2.4.3; BEATRICE WEBER-
DÜRLER/PANDORA KUNZ-NOTTER, in: Kommentar zum Bundesgesetz über
das Verwaltungsverfahren [VwVG], 2019 [nachfolgend: Kommentar
VwVG], Rz. 20 und 31 zu Art. 25 VwVG).
A-1149/2020
Seite 5
Die Beschwerdeführerin nahm am Vorverfahren teil und ist Adressatin der
vorinstanzlichen Verfügung. Weiter betrifft die zu klärende Frage unmittel-
bar ihre wirtschaftlichen Interessen und kann nicht mit einer Leistungs-
oder Gestaltungsverfügung beantwortet werden. Das Vorliegen eines tat-
sächlichen sowie rechtlichen Interesses der Beschwerdeführerin an der
vorgängigen Klärung der Frage mit einer Feststellungsverfügung ist daher
zu bejahen. Im Ergebnis ist die Beschwerdeführerin zur Beschwerde legi-
timiert.
1.4 Auf die frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde ist somit einzu-
treten (vgl. Art. 50 Abs. 1 und Art. 52 Abs. 1 VwVG).
2.
Das Bundesverwaltungsgericht entscheidet grundsätzlich mit uneinge-
schränkter Kognition. Es überprüft den angefochtenen Entscheid auf Ver-
letzung von Bundesrecht – einschliesslich unrichtiger oder unvollständiger
Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts und Rechtsfehler bei der
Ermessensausübung – sowie auf Angemessenheit hin (vgl. Art. 49 VwVG).
Das Bundesverwaltungsgericht hat sich indes nicht mit jeder tatbeständli-
chen Behauptung und jedem rechtlichen Einwand auseinanderzusetzen.
Vielmehr kann es sich auf die für den Entscheid wesentlichen Gesichts-
punkte beschränken (vgl. statt vieler BGE 133 I 270 E. 3.1).
3.
Vorab ist zu prüfen, ob die Bestimmungen des VG auf den vorliegenden
Sachverhalt anwendbar sind (nachfolgend: E. 3.2). Gegebenenfalls ist in
einem weiteren Schritt zu klären, ob A._ im Verfahren vor der Be-
schwerdeführerin ein Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege überhaupt
stellen kann (nachfolgend: E. 3.3) und ob letztere zuständigkeitshalber dar-
über befinden muss (nachfolgend: E. 3.4).
3.1
3.1.1 Gemäss Art. 146 der Bundesverfassung (BV, SR 101) haftet der
Bund für Schäden, die seine Organe in Ausübung amtlicher Tätigkeiten wi-
derrechtlich verursachen. Das VG konkretisiert diesen verfassungsrechtli-
chen Grundsatz (TOBIAS JAAG, Staats- und Beamtenhaftung, 3. Aufl. 2017,
Rz. 17 ff.). Die Haftung des Bundes wird in all jenen Fällen begründet, in
welchen der Schaden durch Personen verursacht wird, die unmittelbar mit
öffentlich-rechtlichen Aufgaben des Bundes betraut sind, das heisst im Auf-
trag der Eidgenossenschaft handeln oder handeln müssten (Art. 1 Abs. 1
A-1149/2020
Seite 6
VG; JAAG, a.a.O., Rz. 65 m. H.). Neben Staatsangestellten und Magistrats-
personen (vgl. Art. 1 Abs. 1 Bst. b - cbis und e VG) können dies auch Per-
sonen sein, welche nicht zwingend in einem Magistrats- oder Arbeitsver-
hältnis zum Bund stehen, sondern in anderer Weise unmittelbar mit öffent-
lichen Aufgaben des Bundes betraut sind (Art. 1 Abs. 1 Bst. d und f VG;
JAAG, a.a.O., Rz. 71). Werden im Rahmen der Erfüllung von Aufgaben des
Bundes durch Organisationen ausserhalb der Bundesverwaltung Dritte ge-
schädigt, so haftet primär die Organisation. Ist diese nicht in der Lage, den
Schaden zu decken, so haftet der Bund für den Ausfall (vgl. Art. 19 Abs. 1
Bst. a VG; JAAG, a.a.O., Rz. 202). Eine Organisation ist dann mit der Erfül-
lung einer öffentlich-rechtlichen Aufgabe des Bundes betraut, wenn ihr
durch Rechtssatz, Verfügung oder verwaltungsrechtlicher Vertrag eine ent-
sprechende Verpflichtung übertragen worden ist, wenn sie also im Auftrag
des Bundes tätig ist. Deren Übertragung setzt eine formell-gesetzliche
Grundlage voraus (JAAG, a.a.O., Rz. 224 f. m.w. H.; vgl. auch unten
E. 4.4.1). Das massgebliche Kriterium für die Unterscheidung zwischen
verwaltungsrechtlichen und privatrechtlichen Vertrag ist der Gegenstand
der dadurch geregelten Rechtsbeziehungen oder Rechtsverhältnisse. Der
verwaltungsrechtliche Vertrag dient unmittelbar der Erfüllung einer öffentli-
chen Aufgabe; die Wahl der privatrechtlichen Vertragsform erfolgt im Hin-
blick auf die Erreichung «eigener», «privater» Interessen der Vertragspar-
teien. Die Rechtsnatur hängt mit anderen Worten davon ab, zu welchem
Zweck der Vertrag abgeschlossen wird (HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, Allge-
meines Verwaltungsrecht, 8. Aufl. 2020, Rz. 1294; BGE 134 II 297 E. 2.2
und 128 III 250 E. 2b).
3.1.2 Begehren auf Schadenersatz oder Genugtuung sind beim EFD ein-
zureichen (Art. 20 Abs. 2 Satz 1 VG). Das EFD erlässt, sofern es sich als
zuständig erachtet, über streitige Ansprüche des Bundes oder gegen den
Bund eine Verfügung (Art. 10 Abs. 1 Satz 1 VG i.V.m. Art. 2 Abs. 1 der Ver-
ordnung zum Verantwortlichkeitsgesetz [SR 170.321]). Geht hingegen die
Schädigung auf eine Organisation ausserhalb der Bundesverwaltung i.S.v.
Art. 19 VG zurück, hat diese die betreffende Verfügung zu erlassen (vgl.
Art. 19 Abs. 3 VG). In einem solchen Fall leitet das EFD die Begehren an
die Organisation weiter (vgl. Art. 1 Abs. 2 der Verordnung zum Verantwort-
lichkeitsgesetz). Auf das Verfahren vor der Organisation findet das VwVG
Anwendung (Urteil des Bundesgerichts [BGer] 2C_303/2010 vom 24. Ok-
tober 2011 E. 2.2 mit Verweis auf Art. 1 Abs. 1 und Abs. 2 Bst. e VwVG).
Die Organisation hat wie eine Verwaltungsbehörde ein Verfahren durchzu-
führen, das den rechtsstaatlichen Anforderungen genügt, insbesondere
A-1149/2020
Seite 7
den Parteien rechtliches Gehör zu gewähren und ihren Entscheid zu be-
gründen (JAAG, a.a.O., Rz. 239).
3.1.3 Der verfassungsmässige Anspruch auf unentgeltliche Rechtspflege
umfasst einerseits das Recht auf unentgeltliche Prozessführung (unent-
geltliche Rechtspflege i.e.S.) und zum anderen das Recht auf unentgeltli-
chen Rechtsbeistand (ULRICH HÄFELIN ET. AL, Schweizerisches Bundes-
staatsrecht, 10. Aufl. 2020, Rz. 841 ff; BERNHARD WALDMANN, in: Bundes-
verfassung, Basler Kommentar, 2015 [nachfolgend: BK BV], Rz. 69 zu
Art. 29 BV; andere Terminologie GEROLD STEINMANN, in: Die schweizeri-
sche Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, 3. Aufl. 2014, Rz. 63 zu
Art. 29 BV). Bestimmungen zur unentgeltlichen Rechtspflege finden sich in
Art. 65 VwVG im dritten Abschnitt zum Beschwerdeverfahren im Allgemei-
nen. Die Beschwerdeinstanz, ihr Vorsitzender oder der Instruktionsrichter
befreit nach Einreichung der Beschwerde eine Partei, die nicht über die
erforderlichen Mittel verfügt, auf Antrag von der Bezahlung der Verfahrens-
kosten, sofern ihr Begehren nicht aussichtslos erscheint (Art. 65 Abs. 1
VwVG). Wenn es zur Wahrung ihrer Rechte notwendig ist, bestellt die Be-
schwerdeinstanz, ihr Vorsitzender oder der Instruktionsrichter der Partei ei-
nen Anwalt (Art. 65 Abs. 2 VwVG). Rein gesetzestechnisch gilt Art. 65
VwVG nur für das Beschwerdeverfahren. Dieser konkretisiert das in Art. 29
Abs. 3 BV verankerte Grundrecht auf unentgeltliche Rechtspflege (MARTIN
KAYSER/RAHEL ALTMANN, in: Kommentar VwVG, a.a.O., Rz. 1 zu Art. 65
VwVG; MARCEL MAILLARD, in: Waldmann/Weissenberger [Hrsg.], Praxis-
kommentar VwVG, 2. Aufl. 2016, Rz. 2 ff. zu Art. 65 VwVG). Der grund-
rechtliche Anspruch gelangt jedoch dann direkt zur Anwendung, wenn das
Prozessrecht das verfassungsrechtlich Gebotene unterschreitet (vgl. KAY-
SER/ALTMANN, in: Kommentar VwVG, a.a.O., Rz. 3 zu Art. 65 VwVG; BGE
141 I 70 E. 5.2 und 134 I 92 E. 3.1.1).
3.1.4 Gemäss Art. 29 Abs. 3 BV hat jede Person, die nicht über die erfor-
derlichen Mittel verfügt, Anspruch auf unentgeltliche Rechtspflege, wenn
ihr Rechtsbegehren nicht aussichtslos erscheint. Soweit es zur Wahrung
ihrer Rechte notwendig ist, hat sie ausserdem Anspruch auf unentgeltli-
chen Rechtsbeistand. Damit wird sichergestellt, dass auch die Mittellosen
tatsächlich die Möglichkeit haben, ihre Rechte durchzusetzen. Es handelt
sich beim Institut der unentgeltlichen Rechtspflege um einen eigentlichen
Pfeiler des Rechtsstaates (vgl. BGE 132 I 201 E. 8.2). Grundsätzlich wird
jedes Verfahren der Zivil-, Straf- und der öffentlichen Rechtspflege ein-
schliesslich der nichtstreitigen Verwaltungsverfahren vom sachlichen Gel-
tungsbereich des verfassungsmässigen Anspruchs auf unentgeltliche
A-1149/2020
Seite 8
Rechtspflege erfasst (BGE 128 I 225 E. 2.3 und 125 V 32 E. 4a mit zahl-
reichen Hinweisen auf die Entwicklung der Rechtsprechung und auf die
Literatur; STEPHAN MEICHSSNER, Das Grundrecht auf unentgeltliche
Rechtspflege [Art. 29 Abs. 3 BV], 2008, S. 60 f; KAYSER/ALTMANN, in: Kom-
mentar VwVG, a.a.O. Rz. 4 zu Art. 65 VwVG MAILLARD, in: Praxiskommen-
tar VwVG, a.a.O., Rz. 4 zu Art. 65 VwVG;). Dabei ist die Rechtsnatur der
Entscheidungsgrundlagen oder jene des in Frage stehenden Verfahrens
nicht entscheidend (BGE 130 I 180 E. 2.2 und 128 I 225 E. 2.3). Das Bun-
desverwaltungsgericht stützt den Anspruch auf unentgeltliche Rechts-
pflege im nichtstreitigen Verwaltungsverfahren denn auch auf die Kriterien
von Art. 65 Abs. 1 und 2 VwVG bzw. Art. 29 Abs. 3 BV (BVGE 2017 VI/8
E. 3.3; Urteile BVGer A-6298/2017 vom 21. Februar 2018 S. 4,
A-3121/2017 vom 1. September 2017 E. 3.1 und F-7529/2015 vom 7. Juli
2016 E. 3).
3.1.5 Beim Entscheid über die Gewährung der unentgeltlichen Rechts-
pflege handelt es sich um eine Zwischenverfügung i.S.v. Art. 46 VwVG,
welche in aller Regel von der für den Endentscheid zuständigen Instanz
erlassen wird (LYSANDRE PAPADOPOULOS/KAYSER ALTMANN, in: Kommentar
VwVG, a.a.O., Rz. 13 zu Art. 45 VwVG sowie Rz. 2 zu Art. 46 VwVG;
WALDMANN, in: BK BV, a.a.O., Rz. 23 zu Art. 29 BV; vgl. als Gegenbeispiel
Art. 4 i.V.m. Art. 13 Abs. 4 des Geschäftsreglements der Kommunikations-
kommission [SR 784.101.115], wonach die Kommunikationskommission
zwar für die Fällung diverser Endentscheide zuständig ist, die Zwischen-
verfügung betreffend unentgeltliche Rechtspflege hingegen vom Bundes-
amt für Kommunikation BAKOM erlassen wird).
3.2
3.2.1 Gemäss Art. 7 a) der Rahmenvereinbarung beinhaltet der Auftrag in
Bezug auf das EVZ Kreuzlingen sämtliche in den Unterkünften anfallenden
Sicherheitsdienstleistungen. Diese umfassen im Wesentlichen den Betrieb
der Loge (Zutritt- und Austrittskontrolle, Alarmbehandlung, Betreuung der
Telefonzentrale, etc.), die Gewährleistung von Ruhe, Ordnung und Sicher-
heit in der Unterkunft sowie auf dem gesamten Unterkunftsgelände (Schutz
der Asylsuchenden und des Personals vor Gefahren, Intervention bei Not-
fällen, Umgang mit renitenten Personen, etc.) sowie administrative Tätig-
keiten im Zusammenhang mit dem Betrieb der Unterkunft (Sicherstellung
des Informationsflusses zwischen Behörden und Asylsuchenden, Mitwir-
kung bei der Koordination und Überwachung von Terminen, etc.).
A-1149/2020
Seite 9
3.2.2 Gemäss dem beiliegenden Bericht vom 23. August 2018 der Kan-
tonspolizei Thurgau herrschte am Abend des Vorfalls im EVZ Kreuzlingen
eine angespannte Situation zwischen Georgiern und Nordafrikanern, was
in einem Handgemenge zwischen zwei Personen ausartete. In der Folge
seien mehrere Georgier und Nordafrikaner hinzugekommen und hätten
sich in die Angelegenheit eingemischt. Nach der Trennung der Kontrahen-
ten durch die Mitarbeiter des Sicherheitsdienstes seien vier Personen zur
Loge gebracht worden. Als die beiden Sicherheitsdienstmitarbeiter
X._ und Z._ in den Schlaftrakt zurückgekehrt seien, habe
sich ein Handgemenge zwischen ihnen und dem Georgier A._ er-
geben, bei welchem sich letzterer die Verletzung an der Nase sowie die
Prellungen am Körper zugezogen habe. Dabei stimmen die Aussagen der
beiden Sicherheitsdienstmitarbeiter mit jenen von A._ insoweit
überein, als dass sich die Auseinandersetzung ergeben haben soll, nach-
dem letzterer von ersteren in sein Zimmer zurückgewiesen worden ist. Un-
bestritten ist ebenfalls, dass die Verletzungen von dieser Auseinanderset-
zung herrühren. Umstritten ist der Grund der Auseinandersetzung. Dem
Polizeibericht zufolge habe A._ behauptet, von den Sicherheits-
dienstmitarbeitern angegriffen worden zu sein, als er die Tür wegen seines
eingeklemmten Arms wieder aufgerissen habe. Die beiden Sicherheits-
dienstmitarbeiter hatten demgegenüber zu Protokoll gegeben, dass sich
A._ bereits zuvor aggressiv verhalten und die anderen Asylsuchen-
den «angestachelt» habe. Nachdem man seine Tür zugezogen habe, sei
er nach wenigen Sekunden wieder herausgekommen. Dabei habe er ihnen
mit den Fäusten gedroht und sie angeschrien.
Es lässt sich somit feststellen, dass sich der Vorfall im Zusammenhang mit
dem Bestreben der zwei Sicherheitsdienstmitarbeiter, für Ruhe, Ordnung
und Sicherheit in der Asylunterkunft zu sorgen, ereignete. Diese Aufgabe
ist der Beschwerdeführerin als deren Arbeitgeberin mit der Rahmenverein-
barung vom BFM übertragen worden. Fraglich ist, ob es sich dabei um eine
Bundesaufgabe handelt.
3.2.3 Bund und Kantone sorgen im Rahmen ihrer Zuständigkeiten für die
Sicherheit des Landes und den Schutz der Bevölkerung (Art. 57 Abs. 1
BV). Sie koordinieren ihre Anstrengungen im Bereich der inneren Sicher-
heit (Art. 57 Abs. 2 BV). Die Wahrung der inneren Sicherheit stellt eine ori-
ginäre und primäre Staatsaufgabe dar, welche das Sicherstellen der grund-
legenden Normen des friedlichen Zusammenlebens, den Schutz der Insti-
tutionen des Staates, das Verhindern von elementaren Gefährdungen der
A-1149/2020
Seite 10
Gesellschaft und des Einzelnen sowie die Abwehr sozialer Notstände be-
inhaltet (RAINER J. SCHWEIZER/MARKUS H.F. MOHLER, in: St. Galler Kom-
mentar, a.a.O., Rz. 9 zu Art. 57 BV; OLIVER DIGGELMANN/TILMANN ALTWI-
CKER, in: BK BV, a.a.O., Rz. 23 zu Art. 57 BV). Dem Bund obliegen unter
anderem gewisse sicherheitspolizeiliche Aufgaben zum Schutz seiner Be-
hörden, seines Personals, seiner Gebäude und zur Erfüllung völkerrechtli-
cher Schutzpflichten. Deren Grundlage findet sich in Art. 22 - 24 des Bun-
desgesetzes über Massnahmen zur Wahrung der inneren Sicherheit
(BWIS, SR 120) und der Verordnung über das Sicherheitswesen in Bun-
desverantwortung (VSB, SR 120.72; SCHWEIZER/MOHLER, in: St. Galler
Kommentar, a.a.O., Rz. 18 zu Art. 57 BV; DIGGELMANN/ ALTWICKER, in: BK
BV, a.a.O., Rz. 38 zu Art. 57 BV; CHRISTIAN LINSI, Verfassungsrechtliche
Zuständigkeit des Bundes für den Erlass von Polizeirecht, 2009, LeGes
2008/3, S. 465, 481; BGE 117 IA 202 E. 5).
Im Zeitpunkt der Unterzeichnung der Rahmenvereinbarung war das BWIS
in der Fassung von 16. Juli 2012 (nachfolgend: aBWIS) und die VSB in der
Fassung vom 1. Oktober 2008 (nachfolgend: aVSB) in Kraft. Danach sorgt
das Bundesamt für Polizei fedpol in Zusammenarbeit mit den kantonalen
Behörden für den Schutz der Behörden und der Gebäude des Bundes so-
wie der Personen und Gebäude, für welche der Bund völkerrechtliche
Schutzpflichten erfüllen muss (Art. 22 Abs. 1 aBWIS). Der Bundesrat kann
für diese Aufgaben staatliche oder private Schutzdienste einsetzen (Art. 22
Abs. 2 aBWIS). Das nach dem BWIS zum Schutz von Personen, Behörden
und Gebäuden eingesetzte Personal darf zur Erfüllung seines Auftrags
und, soweit die zu schützenden Rechtsgüter es rechtfertigen, polizeilichen
Zwang und polizeiliche Massnahmen anwenden (Art. 22 Abs. 4 Satz 1 aB-
WIS). Für alle Gebäude, in denen Bundesbehörden untergebracht sind,
wird das Hausrecht von den Vorstehern der untergebrachten Departe-
mente, Gruppen, Ämter oder anderen Bundesbehörden ausgeübt. Sie tref-
fen die geeigneten Schutzmassnahmen in Absprache mit fedpol (Art. 23
Abs. 2 aBWIS). Mithin können sie für ihre Schutzaufgaben private Schutz-
dienste beiziehen (Art. 3 Abs. 1 aVSB). Diese Bestimmungen stimmen in-
haltlich mit jenen der BWIS und VSB in den heute gültigen Fassungen
überein.
3.2.4 Den soeben zitierten Gesetzesbestimmungen zufolge handelt es sich
bei der Gewährleistung von Ruhe, Ordnung und Sicherheit im EVZ Kreuz-
lingen um eine Bundesaufgabe. Sie dient dem Schutz des dort tätigen Per-
sonals sowie des EVZ Kreuzlingen als Gebäude und Institution. Die Be-
schwerdeführerin übernahm in dieser Hinsicht eine von Gesetzes wegen
A-1149/2020
Seite 11
übertragbare Bundesaufgabe mittels öffentlich-rechtlichem Vertrag (vgl.
oben E. 3.1.1). Bezeichnenderweise stützt sich die Rahmenvereinbarung
unter anderem auf Art. 22 Abs. 2 und Art. 23 Abs. 2 aBWIS (vgl. «Art. 1
Ausgangslage und gesetzliche Grundlagen»).
3.2.5 Zusammengefasst waren die beiden Sicherheitsdienstmitarbeiter
nach der vorangegangenen Auseinandersetzung zwischen Georgiern und
Nordafrikanern darum bemüht, wieder Ruhe, Ordnung und Sicherheit in
der Asylunterkunft herzustellen. In diesem Zusammenhang ist auch die
Überwältigung des mutmasslich renitenten A._ zu sehen (vgl. oben
E. 3.2.2). Mit dessen Arretierung nahmen die Sicherheitsdienstmitarbeiter
eine Bundesaufgabe war, indem sie damit einer mutmasslichen Gefähr-
dung von anderen Asylbewerbern, des Personals und möglicherweise
auch des Gebäudes (Sachbeschädigung) entgegenwirkten (vgl. oben
E. 3.2.3 f.). Deren Handeln samt den Verletzungsfolgen zuungunsten von
A._ sind der Beschwerdeführerin, welcher die Bundesaufgabe mit
der Rahmenvereinbarung vom BFM übertragen worden ist, als Arbeitgebe-
rin der beiden Sicherheitsdienstmitarbeiter zuzurechnen (vgl. oben
E. 3.2.1). Vor diesem Hintergrund fällt die Beschwerdeführerin nach Art. 1
Abs. 1 Bst. f VG unter den Geltungsbereich des VG und deren Haftbarkeit
als Organisation wird unter dem Blickwinkel von Art. 19 VG zu prüfen sein
(vgl. oben E. 3.1.1). Zum selben Ergebnis ist neben der Beschwerdeführe-
rin und der Vorinstanz auch das Eidgenössische Justiz- und Polizeidepar-
tement EJPD gelangt, welches gemäss den Akten die Ermächtigung zur
Durchführung eines Strafverfahrens gegen die beiden Sicherheitsdienst-
mitarbeiter erteilte.
3.3 Des Weiteren ist die Beschwerdeführerin im Anwendungsbereich von
Art. 19 VG für die Durchführung des Verantwortlichkeitsverfahrens nach
Art. 19 Abs. 3 VG zuständig (vgl. oben E. 3.1.2). Dabei handelt es sich um
ein nichtstreitiges Verwaltungsverfahren, welches den Bestimmungen des
VwVG unterliegt und vom Geltungsbereich des Art. 29 Abs. 3 BV umfasst
wird (vgl. oben E. 3.1.2 und 3.1.4). Infolgedessen kann A._ in die-
sem Verfahren um Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege ersuchen.
Das diesbezügliche Gesuch ist ihm zu bewilligen, sofern die entsprechen-
den Anspruchsvoraussetzungen erfüllt sind.
3.4 Schliesslich handelt es sich beim Entscheid über die Gewährung der
unentgeltlichen Rechtspflege um eine Zwischenverfügung i.S.v. Art. 46
VwVG, welche in aller Regel von der für den Endentscheid zuständigen
A-1149/2020
Seite 12
Instanz erlassen wird (vgl. oben E. 3.1.5). Mangels anderweitiger Bestim-
mungen ist die Beschwerdeführerin als Verfahrensverantwortliche für die
Behandlung des entsprechenden Gesuchs von A._ zuständig.
3.5 Im Ergebnis ist festzustellen, dass die Bestimmungen des VG auf den
vorliegenden Sachverhalt zur Anwendung kommen (vgl. oben E. 3.2),
A._ die Beschwerdeführerin um Gewährung der unentgeltlichen
Rechtspflege ersuchen kann (vgl. oben E. 3.3) und letztere über dieses
Gesuch zu befinden hat (vgl. oben E. 3.4).
4.
Streitgegenstand des vorliegenden Beschwerdeverfahrens bildet die
Frage, ob im Falle der Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege an
A._ der Bund oder die Beschwerdeführerin die Kosten des Verant-
wortlichkeitsverfahrens (Verfahrenskosten, Honorar des unentgeltlichen
Rechtsbeistands) zu tragen hat.
4.1 Die Vorinstanz führte zur Streitfrage in ihrer Verfügung im Wesentlichen
aus, dass die Frage, wer die Kosten der unentgeltlichen Rechtspflege im
Verantwortlichkeitsverfahren nach Art. 19 Abs. 3 VG zu tragen habe, vom
geltenden Recht nicht explizit beantwortet werde. Lehre und Praxis würden
jedoch davon ausgehen, dass auch Private, denen die Erfüllung von
Staatsaufgaben übertragen worden sei, grundsätzlich an die Verfassungs-
prinzipien gebunden seien. Eine Kostenübernahmeverpflichtung des Bun-
des wäre stossend, da dieser mangels Zuständigkeit keinen Einfluss auf
den Entscheid der Organisation über die unentgeltliche Rechtspflege neh-
men könne, aber deren Kosten einwandlos gegen sich gelten lassen
müsste. Entspräche dies tatsächlich dem Willen des Gesetzgebers, wäre
bereits aufgrund des Legalitätsprinzips zu erwarten, dass sich eine solche
Absicht rechtssatzmässig niederschlage. Das Feststellungsbegehren sei
deshalb abzuweisen.
4.2 Die Beschwerdeführerin erwidert, dass das geltende Recht gleicher-
massen nicht vorsehe, dass sie die Kosten der unentgeltlichen Rechts-
pflege zu tragen habe. Weiter könne sie im Verantwortlichkeitsverfahren
nicht vollständig dem Staat gleichgesetzt werden. Trotz der Beleihung
bleibe sie eine privatrechtlich organisierte Unternehmung ohne jede staat-
liche Beteiligung; dies im Unterschied zu einem Bundesamt oder einer an-
deren Organisation der dezentralen Verwaltung, bei welchen die Staatlich-
keit identitätsstiftend sei. Treffe eine solche Einheit eine Verfügung, stehe
die Gegenpartei weiterhin dem Staat gegenüber. Hingegen könne und
A-1149/2020
Seite 13
dürfe sich bei der Beleihung einer privaten Organisation die so geartete
«Staatlichkeit» nur allein auf die übertragene Aufgabenerfüllung begren-
zen. Mit den Patrouillendiensten und Sicherheitsdienstleistungen würden
keine hoheitlichen Aufgaben erfüllt. Es sei deshalb fraglich, inwieweit eine
staatliche Funktionsübernahme überhaupt vorläge. Im Ergebnis seien sich
trotz Beleihung ausserhalb der eigentlichen Aufgabenerfüllung nach wie
vor zwei Private (sie und A._) gegenübergestanden. Innerhalb der
Aufgabenerfüllung könne die «Staatlichkeit» somit einzig darin bestehen,
dass sie eine grundsätzlich dem Staat vorbehaltene Aufgabe übertragen
erhalten habe. Da in diesem Fall jedoch ein wesentliches Element fehle
(die Hoheitlichkeit der Aufgabe), welches eine vollständige Gleichstellung
mit dem Staat erlauben würde, könne konsequenterweise die haftungsre-
levante Verantwortung, die mit der Beleihung mitübertragen worden sei,
der staatlichen lediglich nachgebildet, jedoch nicht in seiner absoluten
Reinform übernommen werden, zumal ihr Rechtskleid nach wie vor ein pri-
vatrechtliches bleibe.
Zwar treffe es zu, dass auch Private, denen die Erfüllung von Staatsaufga-
ben übertragen worden sei, an die Verfassungsprinzipien gebunden seien.
Allerdings sei das Grundrecht von Art. 29 Abs. 3 BV nach MEICHSSNER
nicht geeignet, Wirkungen unter Privaten zu entfalten, da es nach seinem
spezifischen Schutzzweck allein auf das vertikale Verhältnis des Privaten
zum Staat beschränkt sei und dem Privaten ausschliesslich staatliche Leis-
tungen vermittle. Ihr seien jedoch keine hoheitlichen Befugnisse mitüber-
tragen worden, so dass sie nicht zu einer staatlichen Organisation habe
mutieren können, welche ein vertikales Rechtsverhältnis zu Privaten be-
gründen könnte. Auch könne nach MEICHSSNER die Lehre von den grund-
rechtlichen Schutzpflichten nicht zur Begründung weitergehender Ansprü-
che fruchtbar gemacht werden, umfasse doch der Schutzbereich von
Art. 29 Abs. 3 BV mit der Rechtspflege von vornherein ausschliesslich ei-
nen vom Staat kontrollierten Bereich.
Ausserdem werde in einem klassischen Verwaltungsverfahren die unent-
geltliche Rechtspflege aus der «Gerichtskasse» bzw. der «Staatskasse»
entrichtet. Dies müsse vorliegend genauso sein. Andernfalls würde die un-
entgeltliche Rechtspflege eine unzulässige Privatisierung erfahren, da mit
der Beleihung keine Finanzhoheit mitübertragen werde. Weiter trete der
unentgeltliche Rechtsbeistand kraft seiner Mandatierung in ein öffentlich-
rechtliches Rechtsverhältnis zum Staat, aus welchem sich die Verpflich-
tung des Staates zur Entschädigung des eingesetzten Anwalts ergebe. Sie
A-1149/2020
Seite 14
könne jedoch kraft ihrer Beleihung kein öffentlich-rechtliches Rechtsver-
hältnis mit dem beigeordneten Rechtsanwalt begründen. Der Anspruch des
unentgeltlichen Rechtsbeistands ihr gegenüber wäre vielmehr privatrecht-
licher Natur, was der Konzeption der unentgeltlichen Rechtspflege wider-
spräche. Zudem könne man sie nicht mit einem staatlichen Gericht, welche
über eine Gerichtskasse verfügen könne, gleichsetzen.
Würde man schliesslich der vorinstanzlichen Auffassung folgen, hätte dies
bei der Beleihung einer natürlichen Person, die im Vergleich zu ihr über
deutlich weniger finanzielle Mittel verfüge, verheerende Folgen. Allein
durch den Umstand, dass sie eine privatrechtliche AG sei, könne sie dem
Staat nicht näher als eine natürliche Person sein, selbst wenn ihre mone-
tären Mittel diejenigen einer natürlichen Person überwiegen würden. Die
Rechtsgleichheit würde in diesem Fall nicht gewahrt. Zudem würden sich
vom Staat beliehene privatrechtliche Organisationen und Privatpersonen
einem grösseren Haftungsrisiko aussetzen, als dies mit Art. 19 VG gesetz-
lich vorgesehen sei. Eine Beleihung würde zu erheblichen Unsicherheiten
bei den Beliehenen führen und sich kontraproduktiv auf die staatliche Auf-
gabenauslagerung auswirken.
4.3
4.3.1 Die Frage, wer die Kosten der unentgeltlichen Rechtspflege zu tra-
gen hat, wird in den neueren eidgenössischen Prozessordnungen – jeweils
unter dem Vorbehalt der Nachzahlung – explizit geregelt: Im Verfahren vor
dem Bundesgericht werden die Verfahrenskosten und die Entschädigung
für die unentgeltliche Rechtsverbeiständung von der Gerichtskasse getra-
gen (vgl. Art. 64 Abs. 1, 2 und 4 des Bundesgerichtsgesetzes [BGG,
SR 173.110]). Im Anwendungsbereich der Schweizerischen Zivilprozess-
ordnung gehen diese Kosten zulasten des jeweiligen Kantons (vgl. Art. 122
Abs. 1 Bst. a und b der Zivilprozessordnung [ZPO, SR 272]). Sofern einer
Privatklägerschaft in einem Strafverfahren die unentgeltliche Rechtspflege
gewährt wird, übernimmt je nach sachlicher Zuständigkeit der Bund oder
der Kanton die diesbezüglichen Kosten (Art. 135, Art. 136 und Art. 138 der
Strafprozessordnung [StPO, SR 312.0]).
4.3.2 Im VG und in der Verordnung zum Verantwortlichkeitsgesetz findet
sich keine vergleichbare Regelung. Das VwVG regelt in dieser Hinsicht nur
die Entschädigung der unentgeltlichen Rechtsverbeiständung im Be-
schwerdeverfahren. Danach bestimmt sich die Haftung für Kosten und Ho-
norar des unentgeltlichen Anwalts nach Art. 64 Abs. 2 - 4 VwVG (Art. 65
A-1149/2020
Seite 15
Abs. 3 VwVG). Gemäss Art. 64 Abs. 2 VwVG wird die Parteientschädigung
der Körperschaft oder autonomen Anstalt auferlegt, in deren Namen die
Vorinstanz verfügt hat, soweit sie nicht einer unterliegenden Gegenpartei
auferlegt werden kann. Zudem ist die bedürftige Partei später bei Wieder-
erlangung hinreichender Mitteln verpflichtet, Honorar und Kosten des An-
walts an die Körperschaft oder autonome Anstalt zu vergüten, die sie be-
zahlt hat (Art. 65 Abs. 4 VwVG). Daraus ergibt sich, dass die Kosten der
unentgeltlichen Rechtsvertretung grundsätzlich nicht von der Beschwer-
deinstanz (vgl. MAILLARD, in: Praxiskommentar VwVG, a.a.O., Rz. 48 zu
Art. 65 VwVG), sondern von der Körperschaft oder autonomen Anstalt, in
deren Namen die Vorinstanz verfügte, zu tragen sind. Bezogen auf das
Bundesverwaltungsgericht hat sich die Praxis indes dahingehend entwi-
ckelt, dass die Entschädigung für die unentgeltliche Rechtsverbeiständung
in analoger Anwendung von Art. 64 Abs. 2 BGG aus der Gerichtskasse ge-
leistet wird (MAILLARD, in: Praxiskommentar VwVG, a.a.O., Rz. 48 zu Art.
65 VwVG; MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, a.a.O., Rz. 4.125; vgl. statt vieler
Urteile BVGer A-2859/2019 vom 5. Dezember 2019 E. 4.3 und
A-5250/2018 vom 12. November 2019 E. 6.3).
4.3.3 Das VwVG beantwortet hingegen die Frage, wer die Kosten der un-
entgeltlichen Rechtspflege in einem erstinstanzlichen Verwaltungsverfah-
ren generell und insbesondere vor einer mit einer öffentlich-rechtlichen Auf-
gabe betrauten Organisation zu tragen hat, nicht. Zu prüfen ist im Folgen-
den, ob sich diese Frage der Kostentragungspflicht im vorliegenden Fall
unter Heranziehung des übrigen Bundesrechts beantworten lässt.
4.4
4.4.1 Verwaltungsaufgaben können durch Gesetz Organisationen und Per-
sonen des öffentlichen oder des privaten Rechts übertragen werden, die
ausserhalb der Bundesverwaltung stehen (Art. 178 Abs. 3 BV). Die Über-
tragung bedarf einer spezialgesetzlichen Ermächtigung, in welcher festzu-
legen ist, ob und wenn ja wie bzw. wem eine bestimmte Verwaltungsauf-
gabe zur Erfüllung übertragen wird (MARKUS MÜLLER, in: BK BV, a.a.O.,
Rz. 36 zu Art. 178 BV; Art. 2 Abs. 4 des Regierungs- und Verwaltungsorga-
nisationsgesetz [RVOG; SR 172.010]; BGE 138 I 196 E. 4.4.1). Unter Ver-
waltungsaufgaben fallen alle Aufgaben, die dem Bund durch Verfassung
oder Gesetz zur Erfüllung bzw. zum Vollzug zugewiesen sind (MÜLLER, in:
BK BV, a.a.O., Rz. 38 zu Art. 178 BV). Art. 178 Abs. 3 BV erfasst sowohl
die sog. Formen der Ausgliederung als auch jene der der Auslagerung. Un-
A-1149/2020
Seite 16
ter Ausgliederung ist die Schaffung von Verwaltungseinheiten zu verste-
hen, die aus der departemental gegliederten allgemeinen Verwaltung her-
ausgelöst und mit einem erhöhten Grad der Eigenständigkeit ausgestattet
werden (MÜLLER, in: BK BV, a.a.O., Rz. 45 zu Art. 178 BV). Unter Auslage-
rung wird der Beizug Privater zum Vollzug bzw. zur Erfüllung spezifischer
Verwaltungsaufgaben verstanden (Beleihung). Dies setzt einen staatlichen
Übertragungsakt (Gesetz, Verfügung, öffentlich-rechtlicher Vertrag) vo-
raus, wobei der Beizug Privater in aller Regel mittels Beleihungsvertrag
umgesetzt wird. Sobald die Beleihung rechtskräftig geworden ist, wird der
Private – im begrenztem Umfang der beliehenen Aufgabe – zu einem de-
zentralen Verwaltungsträger. Grundsätzlich kann jede staatliche Aufgabe
einem privaten Leistungserbringer übertragen werden. An der Natur der
Aufgabe ändert sich dadurch nichts; sie bleibt eine staatliche (MÜLLER, in:
BK BV, a.a.O., Rz. 52 ff. zu Art. 178 BV; WALDMANN, in: BK BV, a.a.O.,
Fn. 41 zu Art. 35 BV; GIOVANNI BIAGGINI, BV Kommentar, Orell Füssli Kom-
mentar [OFK], 2. Auf. 2017 [nachfolgend: OFK BV], Rz. 21 zu Art. 178 BV;
TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4.
Aufl. 2014, § 5 Rz. 21c).
4.4.2 Wie jede andere staatliche Behörde ist der beliehene Private in Be-
zug auf die ihm übertragene Aufgabenerfüllung an die Grundrechte gebun-
den und verpflichtet, zu ihrer Verwirklichung beizutragen (Art. 35 Abs. 2 BV;
BGE 139 I 306 E. 3.2.2 und 138 I 274 E 2.2.1; MÜLLER, in: BK BV, a.a.O.,
Rz. 54 ff. zu Art. 178 BV; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 1851;
SCHWEIZER, in: St. Galler Kommentar, a.a.O. Rz. 39 zu Art. 35 BV). Soweit
eine Verwaltungsaufgabe wahrgenommen wird, spielt die Rechtsform des
Verwaltungsträgers dabei keine Rolle (HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O.,
Rz. 1854; TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, a.a.O., § 10 RZ. 22). Die Bin-
dungswirkung der Grundrechte verpflichtet die Adressaten, die einzelnen
justiziablen Ansprüche, welche ein staatliches Unterlassen oder Dulden
verlangen, aber auch ein aktives Tätigwerden oder Gestalten erfordern
können, nicht zu verletzen. Darüber hinaus enthält der Grundrechtsver-
wirklichungsauftrag von Art. 35 Abs. 2 BV die Pflicht, zur tatsächlichen Ver-
wirklichung der grundrechtlich geschützten Rechte und Freiheiten beizu-
tragen. Wahrnehmung und Schutz dieser Rechte müssen demnach nicht
nur rechtlich, sondern auch faktisch gewährleistet werden (WALDMANN, in:
BK BV, a.a.O., Rz. 32 ff. zu Art. 35 BV; BGE 139 I 114 E. 4 und 138 I 225
E. 3.5). Leistungs- und Gewährleistungspflichten sind zwar weitgehend
programmatischer Natur und daher in erster Linie an den Gesetzgeber ge-
richtet, dem in Bezug auf den Umfang und die Art der geleisteten Verwirk-
A-1149/2020
Seite 17
lichungsbeihilfe ein erheblicher Gestaltungsraum zusteht. Lassen sich al-
lerdings die Leistungspflichten ohne gesetzliche Konkretisierung im Einzel-
fall hinreichend bestimmen, können sie sich ausnahmsweise zu einklagba-
ren Ansprüchen verdichten (WALDMANN, in: BK BV, a.a.O., Rz. 39 zu
Art. 35 BV; SCHWEIZER, in: St. Galler Kommentar, a.a.O. Rz. 14 und 17 f.
zu Art. 35 BV). Die Funktion einer einklagbaren «Verwirklichungsbeihilfe»
übernimmt unter anderem Art. 29 Abs. 3 BV (WALDMANN, in: BK BV, a.a.O.,
Rz. 39 zu Art. 35 BV; SCHWEIZER, in: St. Galler Kommentar, a.a.O. Rz. 18
zu Art. 35 BV; MARKUS SCHEFER, Grundrechtliche Schutzpflichten und die
Auslagerung staatlicher Aufgaben, Aktuelle Juristische Praxis [AJP] 2002,
S. 1131, 1134).
4.4.3 Das Recht auf unentgeltliche Rechtspflege nach Art. 29 Abs. 3 BV
gehört nach einem Teil der Lehre zu den sozialen Grundrechten, welches
den Staat zu einer positiven Leistung verpflichtet und dem Einzelnen ent-
sprechende vermögensrechtliche Leistungsansprüche vermittelt (RENÉ
WIEDERKEHR/KASPAR PLÜSS, Praxis des öffentlichen Verfahrensrechts,
2020, Rz. 748; KIENER/KÄLIN/WYTTENBACH, Grundrechte, 3. Aufl. 2018,
S. 524 Rz. 84; MARC HÄUSLER/RETO FERRARI-VISCA, Der Anspruch auf ei-
nen unentgeltlichen Rechtsbeistand im Verwaltungsverfahren, in: Jusletter
24. Oktober 2011, Rz. 1; MEICHSSNER, a.a.O., S. 137 und 144; TOBIAS
JAAG, Die Verfahrensgarantien der neuen Bundesverfassung, 2002, S. 44;
ferner BGE 135 I 1 E. 7.1 und 122 I 203 E. 2e). Ein anderer Teil sieht darin
primär ein verfahrensmässiges Mittel zur Gewährleistung der Rechts-
gleichheit im Prozess bzw. ein Verfahrensgrundrecht (vgl. zum Ganzen
MEICHSSNER, a.a.O., Rz. 143). Auf jeden Fall handelt es sich um einen jus-
tiziablen Leistungsanspruch, welcher sich explizit und direkt aus der Ver-
fassung ergibt (KIENER/KÄLIN/WYTTENBACH, a.a.O., S. 27 RZ. 16). Die Ge-
währung der unentgeltlichen Rechtspflege hat zur Folge, dass die Kasse
der Entscheidinstanz die gesamten Verfahrenskosten bzw. den erhobenen
Kostenvorschuss für sämtliche prozessualen Handlungen – meist unter
Vorbehalt einer späteren Rückzahlungspflicht – übernimmt (WIEDER-
KEHR/PLÜSS, a.a.O., RZ. 779; ULRICH HÄFELIN ET. AL, a.a.O., Rz. 841;
WALDMANN, in: BK BV, a.a.O., Rz.70 zu Art. 29 BV; STEINMANN, in: St. Gal-
ler Kommentar, a.a.O., Rz. 63 f. zu Art. 29 BV; BGE 135 I 102 E. 3.1). Mit-
hin verleiht die Bundesverfassung dem Mittellosen das Recht, ohne einen
Franken zu zahlen, einen Entscheid der zuständigen Behörde zu erlangen
(MEICHSSNER, a.a.O., S. 160). Das Amt des unentgeltlichen Rechtsbei-
stands und damit auch seine Entschädigung beruht auf einem öffentlich-
rechtlichen Rechtsverhältnis zum Staat (statt vieler BGE 138 II 506 E. 1
und 132 V 200 E. 5.1.4; MEICHSSNER, a.a.O., S. 192; STEINMANN, in: St.
A-1149/2020
Seite 18
Galler Kommentar, a.a.O., Rz. 75 zu Art. 29 BV). Vom Moment der Bestel-
lung an werden die Kosten für den unentgeltlichen Rechtsbeistand daher
ausschliesslich vom Staat finanziert, soweit die Bezahlung nicht über eine
(einbringliche) Parteientschädigung der Gegenpartei erfolgt (WIEDER-
KEHR/PLÜSS, a.a.O., RZ. 837; WALDMANN, in: BK BV, a.a.O., Rz. 72 f. zu
Art. 29 BV; STEINMANN, in: St. Galler Kommentar, a.a.O., Rz. 75 zu Art. 29
BV; MEICHSSNER, a.a.O., S. 201; BGE 139 IV 261 E. 2.2.1 und 122 I 322
E. 3b).
4.4.4 Über streitige Ansprüche von Dritten oder des Bundes gegen die Or-
ganisation sowie der Organisation gegen fehlbare Organe oder Angestellte
erlässt die Organisation eine Verfügung (vgl. Art. 19 Abs. 3 VG). Beim Er-
lass von Verfügungen handelt es sich um eine Administrativtätigkeit in ho-
heitlicher Form (BIAGGINI, in: OFK BV, a.a.O., Rz. 24 zu Art. 178 BV; DER-
SELBE, in: BV St. Galler Kommentar, a.a.O. Rz. 29 zu Art. 178 BV; BERN-
HARD RÜTSCHE, Was sind öffentliche Aufgaben?, recht 2013, S. 153, 155).
Organisationen i.S.v. Art. 19 VG wird somit von Gesetzes wegen eine ho-
heitliche Verwaltungsaufgabe übertragen. In diesem Zusammenhang sind
sie an die Grundrechte gebunden und müssen diese als Grundrechtsad-
ressaten faktisch gewährleisten. Dazu gehört der (justiziable) Leistungsan-
spruch auf unentgeltliche Rechtspflege gemäss Art. 29 Abs. 3 BV, welcher
in erstinstanzlichen Verwaltungsverfahren geltend gemacht werden kann
(vgl. oben E. 3.1.4 und E. 4.4.24.4.2). Dies bedeutet, dass in erster Linie
die Organisationen als anspruchsbelastete Institutionen das Verantwort-
lichkeitsverfahren auf ihre Kosten durchzuführen und den unentgeltlichen
Rechtsverbeistand zu entschädigen haben. Nur so können sie ihrer Pflicht
zur faktischen Verwirklichung dieses Grundrechts effektiv nachkommen.
Davon zu unterscheiden ist die Frage, ob die Organisationen diese Kosten
auf den Bund überwälzen können.
4.4.5 Werden Verwaltungsaufgaben von Privaten erfüllt, stellt sich stets die
Frage der Finanzierung (ISABELLE HÄNER, Organisationrecht [ausgewählte
Fragen], in: Verwaltungsrecht, Fachhandbuch [FHB], 2015, Rz. 28.39). Für
die direkte Finanzierung der von Dritten wahrgenommenen Verwaltungs-
aufgaben durch den Bund bedarf es grundsätzlich einer gesetzlichen
Grundlage. Dies ergibt sich aus dem in Art. 5 Abs. 1 BV statuierten Legali-
tätsprinzips, welches für das ganze Verwaltungshandeln mit Einschluss der
Leistungsverwaltung gilt (BGE 128 I 113 E. 3c und 123 I 1 E. 2b; MÄCH-
LER/LIENHARD /ZIELNIEWICZ, Öffentliches Finanzrecht, 2017, S. 253). Kon-
kret werden vom Bund übertragene Aufgaben mit Abgeltungen finanziert
(HÄNER, a.a.O. Rz. 28.39). Abgeltungen sind im Subventionsgesetz (SuG,
A-1149/2020
Seite 19
SR 616.1) geregelt, welches für alle im Bundesrecht vorgesehenen Finanz-
hilfen und Abgeltungen gilt (Art. 2 Abs. 1 SuG). Abgeltungen sind Leistun-
gen an Empfänger ausserhalb der Bundesverwaltung zur Milderung oder
zum Ausgleich von finanziellen Lasten, die sich aus der Erfüllung von bun-
desrechtlich vorgeschriebenen Aufgaben ergeben (Art. 3 Abs. 2 Bst. a
SuG) oder öffentlich-rechtlichen Aufgaben, die dem Empfänger vom Bund
übertragen worden sind (Bst. b). Bestimmungen über Abgeltungen können
erlassen werden, wenn kein überwiegendes Eigeninteresse der Verpflich-
teten besteht (Art. 9 Abs. 1 Bst. a SuG), die finanzielle Belastung den Ver-
pflichteten nicht zumutbar ist (Bst. b) und mit der Aufgabe verbundene Vor-
teile die finanzielle Belastung nicht ausgleichen (Bst. c). Abgeltungen bil-
den zwar nicht deren Entgelt, aber doch eine Entlastung von Kosten, die
durch die Besorgung der Aufgaben anfallen (KARLEN PETER, Schweizeri-
sches Verwaltungsrecht, 2018, S. 409). Die Ausführungsbestimmungen
bezüglich der Finanzierung der jeweiligen Aufgabenträger sind in den be-
treffenden Spezialgesetzen enthalten (HÄNER, a.a.O., RZ. 28.67). In der
Regel werden Abgeltungen durch Verfügung gewährt (vgl. Art. 16 Abs. 1
SuG). Sie können jedoch auch mittels öffentlich-rechtlichem Vertrag zuge-
sprochen werden (vgl. Art. 16 Abs. 2 SuG; zum Ganzen AUGUST MÄCHLER,
Rechtsfragen um die Finanzierung privater öffentlicher Aufgaben, AJP
2002 S. 1175, 1183).
4.4.6 Weder das VG noch die Verordnung zum Verantwortlichkeitsgesetz
enthalten eine Bestimmung zur Abgeltung der Kosten, welche den Organi-
sationen im Zusammenhang mit der Durchführung des Verantwortlichkeits-
verfahren gemäss Art. 19 Abs. 3 VG anfallen. Es fehlt somit von vornherein
an einer gesetzlichen Grundlage, welche die Übernahme der besagten
Kosten – mittels Verfügung oder öffentlich-rechtlichem Vertrag – nur schon
abgeltungsweise durch den Bund vorsieht. Unbesehen davon findet sich in
der Rahmenvereinbarung keine diesbezügliche Regelung. Diese enthält in
Art. 15 nur die Arbeitsstundenansätze für den Aufwand, welche im Rahmen
der Sicherheitsdienstleistungen in den Unterkünften des SEM und der Pat-
rouillendienste anfallen (Objektchef, Logendienst, Hundeführer, etc.). Auch
Art. 19 über die Verantwortlichkeit lässt sich keine Regelung entnehmen.
In der Folge hat der Bund die Verfahrenskosten und die Kosten des unent-
geltlichen Rechtsbeistands nicht zu übernehmen bzw. abzugelten, weil es
dafür weder eine gesetzliche noch eine vertragliche Grundlage gibt.
4.5 Was der Beschwerdeführer dagegen vorbringt, vermag daran nichts zu
ändern:
A-1149/2020
Seite 20
4.5.1 Zunächst ist festzuhalten, dass vorliegend die gesetzlich übertragene
Durchführung eines erstinstanzlichen Verwaltungsverfahrens i.S.v. Art. 19
Abs. 3 VG als Verwaltungsaufgabe im Vordergrund steht und nicht die Si-
cherheitsdienstleistungen, welche der Beschwerdeführerin mit der Rah-
menvereinbarung übertragen wurden. Die Durchführung eines erstinstanz-
lichen Verwaltungsverfahren stellt unzweifelhaft eine hoheitliche Handlung
dar (vgl. oben E. 4.4.4). Demgegenüber begründeten die von der Be-
schwerdeführerin wahrgenommenen Sicherheitsdienstleistungen nur die
Anwendbarkeit des VG (vgl. oben E. 3.2.5). Im Übrigen kommen die Si-
cherheitsdienstleistungen der Beschwerdeführerin ebenfalls Hoheitsakten
gleich, nachdem sich diese auf öffentliches Recht, mithin auf die Bestim-
mungen des BWIS stützen (vgl. oben E. 3.2.3). Diese ergehen indes nicht
in der Form einer Verfügung, sondern in der Form von Realakten (zum
Ganzen SCHWEIZER, in: St. Galler Kommentar, a.a.O., Rz. 43 zu Art. 35 BV;
BGE 130 I 369 E. 6.1 und 130 I 388 E. 5.1). Gerade die Anwendung von
Zwangsmassnahmen, welche der Beschwerdeführerin gestützt auf Art. 22
Abs. 4 Satz 1 BWIS erlaubt ist, ist ein geradezu typisches Beispiel eines
hoheitlichen Realakts (BERNHARD WALDMANN / RENÉ WIEDERKEHR, Allge-
meines Verwaltungsrecht, 2019, S. 317 Rz. 12; WEBER-DÜRLER/KUNZ-
NOTTER, in: Kommentar VwVG, a.a.O., Rz. 23 zu Art. 25a VwVG; TSCHAN-
NEN/ZIMMERLI/MÜLLER, a.a.O., § 32 Rz. 16). Mit ihren Ausführungen zu ih-
rer «limitierten Staatlichkeit» kann die Beschwerdeführerin deshalb nichts
zu ihren Gunsten ableiten, zumal auch ihre Rechtsform in dieser Hinsicht
keine Rolle spielt (vgl. oben E. 4.4.2).
4.5.2 Weiter reisst die Beschwerdeführerin die Aussagen von MEICHSSNER
aus dem Zusammenhang. Diese bezogen sich auf Art. 35 Abs. 3 BV (vgl.
MEICHSSNER, a.a.O., S. 137 Fn. 6), wonach die Behörden dafür sorgen,
dass die Grundrechte, soweit sie sich dazu eignen, auch unter Privaten
wirksam werden. Vorliegend stehen sich jedoch in Bezug auf das durchzu-
führende erstinstanzliche Verwaltungsverfahren nicht zwei Private gegen-
über, sondern die Beschwerdeführerin in ihrer Funktion als dezentrale Ver-
waltungsträgerin (vgl. oben E. 4.4.1) und A._ als Privater. In diesem
Zusammenhang besteht ein vertikales Verhältnis, in welchem nicht Art. 35
Abs. 3 BV, sondern Art. 35 Abs. 2 BV zur Anwendung kommt.
4.5.3 Ferner kann der Ansicht der Beschwerdeführerin, wonach die unent-
geltliche Rechtspflege mangels Übertragung der Finanzhoheit eine unzu-
lässige Privatisierung erfahren würde, nicht gefolgt werden. Nach der Aus-
gestaltung von Art. 9 SuG obliegt es dem Gesetzgeber zu entscheiden, ob
er eine übertragene Verwaltungsaufgabe finanziell abgelten möchte (vgl.
A-1149/2020
Seite 21
oben E. 4.4.5). Dies impliziert, dass beliehene Private im Einzelfall für die
Erledigung der ihnen übertragenen Verwaltungsaufgaben eigene finanzi-
elle Mittel aufwenden müssen. Im Übrigen tritt die Beschwerdeführerin dem
unentgeltlichen Rechtsvertreter wiederum in ihrer Funktion als dezentrale
Verwaltungsträgerin gegenüber und dessen Anspruch gegen sie leitet sich
aus einer öffentlich-rechtlichen Norm (Art. 29 Abs. 3 BV) und nicht einer
privatrechtlichen ab. Wieso vor diesem Hintergrund das dabei begründete
Rechtsverhältnis privatrechtlicher Natur sein sollte, entzieht sich dem Bun-
desverwaltungsgericht.
4.5.4 Schliesslich fallen nur juristische Personen des öffentlichen Rechts
und des Privatrechts, die mit dem öffentlich-rechtlichen Aufgaben des Bun-
des betraut sind, unter Art. 19 VG (vgl. Art. 19 Abs. 1 VG; JAAG, a.a.O.,
Rz. 207). Natürliche Personen haben deshalb kein erstinstanzliches Ver-
waltungsverfahren nach Art. 19 Abs. 3 VG durchzuführen und dementspre-
chend auch nicht die Kosten der unentgeltlichen Rechtspflege zu tragen.
Fragen zur Rechtsgleichheit stellen sich folglich von vornherein nicht. Ob
sich die Auffassung der Vorinstanz als kontraproduktiv auf die staatliche
Ausgabenauslagerung auswirken könnte, kann dahingestellt bleiben. Je-
denfalls wäre es die Aufgabe des Gesetzgebers, eine Änderung der
Rechtslage herbeizuführen.
4.6 Zusammengefasst haben Organisationen i.S.v. Art. 19 Abs. 1 VG in
Verantwortlichkeitsverfahren gemäss Art. 19 Abs. 3 VG die Verfahrenskos-
ten sowie die Kosten der unentgeltlichen Rechtsverbeiständung zu tragen,
wenn sie die unentgeltliche Rechtspflege gewähren. Diese können nicht
dem Bund überbunden werden. Die Rechtsauffassung der Vorinstanz er-
weist sich als rechtmässig, weshalb die Beschwerde abzuweisen ist.
5.
Es bleibt, über die Kosten- und Entschädigungsfolgen des Beschwerdever-
fahrens zu entscheiden.
5.1 Die Verfahrenskosten sind der unterliegenden Beschwerdeführerin auf-
zuerlegen (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Diese sind auf Fr. 1'500.-- festzusetzen
und dem von ihr in gleicher Höhe geleisteten Kostenvorschuss zu entneh-
men.
5.2 Die Beschwerdeführerin unterliegt, weshalb ihr keine Parteientschädi-
gung zugesprochen wird (Art. 64 Abs. 1 VwVG i.V.m. Art. 7 Abs. 1 des Reg-
A-1149/2020
Seite 22
lements über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwal-
tungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]). Ebenso wenig hat die obsiegende
Vorinstanz einen Anspruch auf eine Parteientschädigung (vgl. Art. 7 Abs. 3
VGKE).