Decision ID: 30d3d861-8413-5b07-86f1-d048c788294f
Year: 2020
Language: de
Court: CH_BVGE
Chamber: CH_BVGE_001
Canton: CH
Region: Federation
Law Area: 
Law Sub-area: nan
Label: dismissal

Facts:
Sachverhalt:
A.
Laut Art. 31 des Bundesgesetzes über die Reduktion der CO2-Emissionen
vom 23. Dezember 2011 (CO2-Gesetz; SR 641.71) wird die CO2-Abgabe
Betreibern von Anlagen bestimmter Wirtschaftszweige auf Gesuch hin zu-
rückerstattet, sofern sie sich gegenüber dem Bund verpflichten, die Treib-
hausgasemissionen bis zum Jahr 2020 in einem bestimmten Umfang zu
vermindern (sog. Verminderungsverpflichtung) und jedes Jahr darüber Be-
richt zu erstatten. Von der Rückerstattungsmöglichkeit der CO2-Abgabe
wollte auch die Aluminium Laufen AG Liesberg Gebrauch machen, wes-
halb sie am 30. Mai 2013 ein Gesuch um Festlegung einer Verminderungs-
verpflichtung gemäss Art. 69 der Verordnung über die Reduktion der CO2-
Emissionen vom 30. November 2012 (CO2-Verordnung; SR 641.711) ein-
reichte. Mit Verfügung vom 6. Februar 2014 stellte das Bundesamt für Um-
welt (BAFU) u.a. fest, dass das Unternehmen in einem von der CO2-Ver-
ordnung genannten Bereich tätig sei und in den Jahren 2010 sowie 2011
Treibhausgase im Umfang von insgesamt mehr als 100 Tonnen CO2eq pro
Jahr ausgestossen habe. Das BAFU verfügte deshalb, die Aluminium
Laufen AG Liesberg werde nebst verschiedenen hier nicht näher interes-
sierender Auflagen verpflichtet, bis zum Jahr 2020 total höchstens [...] Ton-
nen CO2eq auszustossen (Emissionsziel), und werde im Gegenzug dafür
vom 1. Januar 2013 bis zum 31. Dezember 2020 vom Bezahlen der CO2-
Abgabe befreit. Diese Verfügung erwuchs unangefochten in Rechtskraft.
B.
Mit Verfügung vom 8. Januar 2019 stellte das BAFU u.a. fest, dass die Alu-
minium Laufen AG Liesberg den vorgegebenen Reduktionspfad in den
Jahren 2015 bis 2017 i.S.v. Art. 73 CO2-Verordnung um mindestens 10
Prozent – und damit wesentlich und dauerhaft – unterschritten habe, wes-
halb das mit Verfügung vom 6. Februar 2014 festgelegte Emissionsziel an-
zupassen sei. Das BAFU zog die genannte Verfügung darum in Wiederer-
wägung und verfügte, die Aluminium Laufen AG Liesberg werde wie bisher
vom 1. Januar 2013 bis zum 31. Dezember 2020 vom Bezahlen der CO2-
Abgabe befreit, jedoch werde sie unter Reduktion des Emissionsziels dazu
verpflichtet, bis zum Jahr 2020 neu gesamthaft höchstens [...] Tonnen
CO2eq auszustossen (neues Emissionsziel).
C.
Dagegen erhebt die Aluminium Laufen AG Liesberg (nachfolgend: Be-
schwerdeführerin) mit Eingabe vom 6. Februar 2019 Beschwerde beim
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Bundesverwaltungsgericht. Am 19. Februar 2019 beantragt sie mit verbes-
serter Beschwerdeeingabe, der Sachverhalt sei korrekt festzustellen und
die Dispositiv-Ziffern 2 und 4 der angefochtenen Verfügung des BAFU
(nachfolgend: Vorinstanz) seien unter Kosten- und Entschädigungsfolgen
zu Lasten der Vorinstanz aufzuheben. Zur Begründung führt sie zusam-
mengefasst aus, es liege keine wesentliche und dauerhafte Änderung der
Produktionsmenge oder des Produktemixes oder ein Wärme- oder Kälte-
bezug von einem Dritten i.S.v. Art. 73 Abs. 1 CO2-Verordnung vor. Vielmehr
sei der geringere Propangasverbrauch letztlich auf einen im Jahr 2012 ein-
getretenen Rückwirkungsschaden und dem damit verbundenen Verlust
des grössten Kunden bzw. auf den dadurch bedingten Produktionsrück-
gang zurückzuführen gewesen. Mittlerweile habe sich die Auftragslage
aber wieder verbessert und ab 2018 seien die neu festgesetzten CO2-
Emissionsziele überschritten worden. Somit liege kein Grund vor, die Aus-
gangsverfügung vom 6. Februar 2014 in Wiedererwägung zu ziehen.
D.
Die Vorinstanz beantragt mit Vernehmlassung vom 28. März 2019 die Ab-
weisung der Beschwerde unter Kostenfolge zu Lasten der Beschwerdefüh-
rerin und hält deren Argumentation im Wesentlichen entgegen, die Kon-
trolle der Monitoringdaten hinsichtlich der Jahre 2015 bis 2017 habe eine
Abweichung von mehr als 10 Prozent zwischen dem Reduktionspfad und
den effektiven CO2-Emissionen ergeben, worüber die Beschwerdeführerin
informiert worden sei. Diese habe am 12. November 2018 zur angekündig-
ten Anpassung der CO2-Emissionsziele dahingehend Stellung genommen,
dass die Veränderung des CO2-Ausstosses in der Produktionsmenge zu
suchen sei und die Zielvereinbarung aktuell und vollständig sei, weshalb
auf die Lieferung zusätzlicher Daten verzichtet werde. Nach Ansicht der
Vorinstanz ist die festgestellte Abweichung indes wesentlich und dauerhaft
i.S.v. Art. 73 Abs. 1 Bst. a CO2-Verordnung, weshalb die Anpassung des
Reduktionspfades korrekt erfolgt sei.
E.
Die Beschwerdeführerin reicht keine Schlussbemerkungen ein. Auf die
weiteren Vorbringen der Parteien sowie die sich bei den Akten befindlichen
Schriftstücke wird – soweit entscheidrelevant – im Rahmen der nachfol-
genden Erwägungen eingegangen.
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Considerations:
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Das Bundesverwaltungsgericht beurteilt Beschwerden gegen Verfü-
gungen nach Art. 5 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1968 über
das Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021), sofern diese von einer
Vorinstanz nach Art. 33 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni
2005 (VGG, SR 173.32) stammen und keine Ausnahme nach Art. 32 VGG
vorliegt (vgl. Art. 31 VGG).
Der angefochtene Entscheid ist eine Verfügung im genannten Sinn und
stammt von einer zulässigen Vorinstanz gemäss Art. 33 Bst. d VGG (vgl.
Anhang 1 Ziff. VII. 1.7 der Regierungs- und Verwaltungsorganisationsver-
ordnung vom 25. November 1998 [RVOV, SR 172.010.1]). Da zudem kein
Ausnahmegrund nach Art. 32 VGG vorliegt, ist das Bundesverwaltungsge-
richt zur Beurteilung der Beschwerde zuständig.
1.2 Das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht richtet sich nach
dem VwVG, soweit das VGG nichts anderes bestimmt (Art. 37 VGG).
1.3 Zur Beschwerde ist nach Art. 48 Abs. 1 VwVG berechtigt, wer am Ver-
fahren vor der Vorinstanz teilgenommen oder keine Möglichkeit zur Teil-
nahme erhalten hat (Bst. a), durch die angefochtene Verfügung besonders
berührt ist (Bst. b) und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung
oder Änderung hat (Bst. c).
Die Beschwerdeführerin hat sich am vorinstanzlichen Verfahren beteiligt
und ist als Adressatin der angefochtenen Verfügung, mit welcher der Re-
duktionspfad angepasst und das Total der CO2-Emissionsziele bis 2020
von [...] auf [...] Tonnen CO2eq reduziert wurde, sowohl formell als auch
materiell beschwert, weshalb sie zur Erhebung der vorliegenden Be-
schwerde legitimiert ist.
1.4 Unter Berücksichtigung der verbesserten Beschwerdeeingabe vom
19. Februar 2019 ist auf die im Übrigen frist- und formgerechte Be-
schwerde (vgl. Art. 50 Abs. 1 und Art. 52 VwVG) einzutreten.
2.
Das Bundesverwaltungsgericht entscheidet grundsätzlich mit uneinge-
schränkter Kognition. Es überprüft die angefochtene Verfügung auf
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Rechtsverletzungen – einschliesslich unrichtiger oder unvollständiger Fest-
stellung des rechtserheblichen Sachverhalts und Rechtsfehler bei der Er-
messensausübung – sowie auf Angemessenheit hin (Art. 49 VwVG).
3.
Laut dem CO2-Gesetz sollen die Treibhausgasemissionen, insbesondere
die CO2-Emissionen, die auf die energetische Nutzung fossiler Energieträ-
ger (Brenn- und Treibstoffe) zurückzuführen sind, vermindert werden. Da-
mit wird das Ziel verfolgt, einen Beitrag zu leisten, den globalen Tempera-
turanstieg auf weniger als 2 Grad Celsius zu beschränken (Art. 1 Abs. 1
CO2-Gesetz). Ein zentrales Instrument zur Erreichung dieses Ziels ist die
CO2-Abgabe. Sie wird vom Bund auf die Herstellung, Gewinnung und Ein-
fuhr von Brennstoffen erhoben (vgl. Art. 29 Abs. 1 CO2-Gesetz). Gemäss
Art. 30 Bst. b CO2-Gesetz sind für die Abgabe auf den fossilen Energieträ-
gern die nach dem Mineralölsteuergesetz steuerpflichtigen Personen ab-
gabepflichtig, d.h. die Importeure, die zugelassenen Lagerinhaber, Perso-
nen, die versteuerte Waren zu Zwecken abgeben, verwenden oder ver-
wenden lassen, die einem höheren Steuersatz unterliegen, sowie Perso-
nen, die unversteuerte Waren abgeben, verwenden oder verwenden las-
sen (vgl. Art. 9 des Mineralölsteuergesetzes vom 21. Juni 1996 [MinöStG;
SR 641.61]). Unternehmen bestimmter Wirtschaftszweige wird die CO2-
Abgabe auf Gesuch hin zurückerstattet, sofern sie sich gegenüber dem
Bund verpflichten, die Treibhausgasemissionen bis zum Jahr 2020 in ei-
nem bestimmten Umfang zu vermindern und jedes Jahr darüber Bericht zu
erstatten (Art. 31 Abs. 1 CO2-Gesetz). Der Vollzug des CO2-Gesetzes und
der Erlass der Ausführungsbestimmungen obliegt dem Bundesrat (Art. 39
Abs. 1 CO2-Gesetz, vgl. zum Ganzen auch: BVGE 2016/24 E. 2.2; ferner
Botschaft über die Schweizer Klimapolitik nach 2012 [Revision des CO2-
Gesetzes und eidgenössische Volksinitiative "Für ein gesundes Klima"]
vom 26. August 2009, BBl 2009 7433 ff., 7496 f.).
Laut Art. 96 Abs. 2 Bst. c CO2-Verordnung sind von der CO2-Abgabe u.a.
Unternehmen mit einer Verminderungsverpflichtung gemäss Art. 31 und
31a CO2-Gesetz befreit. Sie können die Rückerstattung der CO2-Abgabe
beantragen (Art. 96 Abs. 1 Bst. a CO2-Verordnung). Zufolge Art. 73 CO2-
Verordnung passt das BAFU ein im Rahmen einer Verminderungsverpflich-
tung bereits früher festgesetztes Emissionsziel wieder an, wenn die Treib-
hausgasemissionen der Anlagen den Reduktionspfad wegen einer wesent-
lichen und dauerhaften Änderung der Produktionsmenge oder des Pro-
duktemixes oder wegen eines Wärme- oder Kältebezugs von einem Dritten
über- oder unterschreiten (Abs. 1): in drei aufeinanderfolgenden Jahren um
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mindestens 10 Prozent pro Jahr (Bst. a) oder in einem Jahr um mindestens
30 Prozent (Bst. b). Dabei wird das Emissionsziel rückwirkend auf den Be-
ginn des Jahres angepasst, in dem der Reduktionspfad erstmals über- oder
unterschritten wurde (Abs. 2).
3.1 Es ist unbestritten, dass die Beschwerdeführerin als Unternehmen im
Bereich der Metallerzeugung und -bearbeitung i.S.v. Anhang 7 Ziff. 13
i.V.m. Art. 66 CO2-Verordnung zu gelten hat und mit rechtskräftiger Verfü-
gung vom 6. Februar 2014 eine entsprechende Verminderungsverpflich-
tung zur Reduktion des CO2-Ausstosses eingegangen ist. Der Verbrauch
von Propangas, das massgeblich für die CO2-Emission der Beschwerde-
führerin verantwortlich ist, hatte sich in den zurückliegenden Jahren folgen-
dermassen entwickelt [...]:
[Hinweis: Die im Urteil abgedruckten Tabellen wurden aus Datenschutz-
gründen bei der Veröffentlichung entfernt.]
Diese Daten sind unstrittig und dienen daher nachfolgend als Grundlage,
um die Frage zu beantworten, ob die eingetretenen Entwicklungen eine
wesentliche und dauerhafte Änderung der Produktionsmenge i.S.v. Art. 73
Abs. 1 CO2-Verordnung darstellen.
3.2 Die Beschwerdeführerin stellt sich gegen die Anpassung des Redukti-
onspfads und bringt hinsichtlich der in Art. 73 Abs. 1 CO2-Verordnung sta-
tuierten Voraussetzungen zusammengefasst vor, der Emissionsrückgang
der Jahre 2015 bis 2017 sei auf einen Produktionsrückgang zurückzufüh-
ren, der mit einem im Dezember 2012 eingetretenen Brand beim wichtigs-
ten Kunden in Form eines Rückwirkungsschadens in direktem Zusammen-
hang stehe. Ferner habe ein Versorgungsengpass in der Metallverarbei-
tung wegen verminderter Schrottverfügbarkeit bestanden und das
Exportgeschäft habe angesichts der Aufhebung der Euro-Untergrenze
durch die Schweizerische Nationalbank im Januar 2015 stagniert. Sinnge-
mäss bringt sie vor, es handle sich dabei um eine Verknüpfung unglückli-
cher Umstände, die den Geschäftsgang temporär negativ beeinflusst hät-
ten; eine dauerhafte Änderung der Produktionsmenge liege aber nicht vor,
weil sich die Situation per 2018 wieder normalisiert habe.
Die Vorinstanz hält dem entgegen, die Kontrolle der durch die Beschwer-
deführerin eingereichten Monitoringdaten habe eine Abweichung von mehr
als 10 Prozent zwischen dem in der Verfügung vom 6. Februar 2014 vor-
gegebenen Reduktionspfad und dem effektiven CO2-Ausstoss der Jahre
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2015 bis 2017 ergeben, weshalb das Reduktionspotential ermittelt und der
Reduktionspfad in Umsetzung der Vorgaben der CO2-Verordnung neu be-
rechnet worden sei. Die von der Beschwerdeführerin angeführten Gründe
für den Produktionsrückgang seien unerheblich, weil die Verordnung klare
Grenzwerte vorgebe, die Auskunft darüber gäben, wann der Reduktions-
pfad – und zwar ohne Berücksichtigung der konkreten Hintergründe für
den Emissionsrückgang im Einzelfall – anzupassen sei. Der Verfügungs-
entwurf mit den neu berechneten Emissionszielen sei der Beschwerdefüh-
rerin am 30. November 2018 zur Gewährung des rechtlichen Gehörs zu-
gestellt worden. Es sei darauf keine Rückmeldung erfolgt. Das Emissions-
ziel sei daher bis zum Jahr 2020 auf neu gesamthaft höchstens [...] Tonnen
CO2eq anstatt wie bisher [...] Tonnen CO2eq festgelegt worden. Zudem
habe die Beschwerdeführerin wegen des Produktionsrückgangs die Mög-
lichkeit gehabt, Bescheinigungen nach Art. 12 CO2-Verordnung (CO2-
Emissionszertifikate) zu beantragen, die sie in Anrechnung an den eigenen
effektiven CO2-Ausstoss hätte verkaufen bzw. sich nach Art. 74a CO2-Ver-
ordnung als Emissionen hätte anrechnen lassen können. Davon habe sie
aber, aus welchen Gründen auch immer, keinen Gebrauch gemacht und
die Anpassung des Reduktionspfades sei vor diesem Hintergrund korrekt
nach den Vorgaben der CO2-Verordnung erfolgt.
3.3 Zu prüfen ist vorliegend die in Art. 73 Abs. 1 CO2-Verordnung genannte
Tatbestandsvariante, wonach das BAFU das Emissionsziel anpasst, wenn
die Treibhausgasemissionen der Anlagen den Reduktionspfad wegen einer
wesentlichen und dauerhaften Änderung der Produktionsmenge über- oder
unterschreiten.
3.3.1 Von einer Änderung der Produktionsmenge ist mitunter dann auszu-
gehen, wenn ein Unternehmen konjunkturell bedingt ein starkes Wachstum
oder eine starke Schrumpfung aufweist, wenn Produktionsprozesse aus-
gelagert oder neu integriert werden oder wenn Anlagen erweitert bzw. still-
gelegt werden. Dementgegen stellen die Substituierung von Brennstoffen
durch andere Energieträger mit niedrigerem Emissionsfaktor, treibhaus-
gaswirksame Massnahmen zur Effizienzsteigerung oder eine energiewirk-
same Sanierung der Gebäudehülle keinen Grund für eine Anpassung des
Emissionsziels dar (vgl. Vollzugshilfe des BAFU zur CO2-Abgabebefreiung
ohne Emissionshandel – Ein Modul der Mitteilung des BAFU als Vollzugs-
behörde zur CO2-Verordnung, 3. Aufl. vom Mai 2019 [nachfolgend: Voll-
zugshilfe CO2-Verordnung], S. 70).
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Im vorliegenden Fall führt die Beschwerdeführerin selbst aus, die Auftrags-
lage habe seit dem Brand bei ihrem grössten Kunden im Dezember 2012
starken Schwankungen unterlegen und sei mit anderen Worten nicht kon-
stant gewesen (siehe dazu vorne E. 3.2). Vor diesem Hintergrund ist die
Tatbestandsvoraussetzung der Änderung der Produktionsmenge zur An-
passung des Emissionsziels als erfüllt zu betrachten.
3.3.2 Somit bleibt zu prüfen, ob sich die Produktionsmenge darüber hinaus
wesentlich und dauerhaft änderte. Beim Begriffspaar einer "wesentlichen
und dauerhaften" Änderung handelt es sich um eine für das öffentliche
Recht typische Verwendung unbestimmter Rechtsbegriffe, deren Bedeu-
tung durch Auslegung zu ermitteln ist. Dabei bildet der Wortlaut den Aus-
gangspunkt jeder Auslegung. Vom klaren, d.h. eindeutigen und unmissver-
ständlichen Wortlaut darf nur ausnahmsweise abgewichen werden, u.a.
dann, wenn triftige Gründe dafür vorliegen, dass der Wortlaut nicht den
wahren Sinn der Norm wiedergibt (siehe statt vieler: BGE 144 V 224 E. 4.1
m.w.H.). Diesbezüglich gilt es vorliegend zu beachten, dass Art. 73 Abs. 1
CO2-Verordnung semantisch betrachtet nicht mit einem Punkt – und damit
als in sich selbst geschlossener Absatz – endet, sondern durch die Ver-
wendung des Doppelpunkts auf die beiden nachfolgenden Buchstaben Be-
zug nimmt, die einen integralen Bestandteil des ersten Absatzes bilden.
Diese semantische Verknüpfung bringt im Sinn einer Legaldefinition klar
zum Ausdruck, dass mit einer dauerhaften Änderung das Über- oder Un-
terschreiten des Emissionsziels in drei aufeinanderfolgenden Jahren um
mindestens 10 Prozent pro Jahr gemeint ist (Bst. a) und als wesentliche
Änderung das Über- oder Unterschreiten des Emissionsziels in einem Jahr
um mindestens 30 Prozent gilt (Bst. b). Ferner ist zu beachten, dass eine
Änderung – entgegen des in Abs. 1 verwendeten Bindeworts "und" – nicht
wesentlich und dauerhaft im kumulativen Sinn sein muss, sondern es aus-
reicht, wenn sie entweder dauerhaft i.S.v. Buchstabe a oder wesentlich
i.S.v. Buchstabe b ist. Dies folgt aus dem Bindewort "oder" zwischen den
beiden Buchstaben. Das Gesagte ergibt sich auch aus den Materialien
(siehe Erläuternder Bericht zur CO2-Verordnung vom 30. November 2012,
S. 33; ferner Vollzugshilfe CO2-Verordnung, S. 69 f.). Angesichts dieser
vom Verordnungsgeber klar aufgestellten Vorgaben verfügen die rechtsan-
wendenden Behörden über keinen Ermessensspielraum zur Berücksichti-
gung weiterer denkbarer Sachverhaltselemente wie bspw. der Hinter-
gründe eines Produktionsrückgangs. Diese Strenge ist dadurch gerecht-
fertigt, dass Verfahren betreffend die CO2-Abgabe und deren Rückerstat-
tung – ähnlich wie bspw. solche betreffend die kostendeckende Einspeise-
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vergütung (KEV) – mit grosser Häufigkeit auftreten und nur Dank verein-
fachter Abwicklung, z.B. durch die Festlegung schematisierter Grenzwerte,
bewältigt werden können (vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts
[BVGer] A-4324/2019 vom 20. Februar 2020 E. 3.4 betreffend KEV-Förder-
gelder). Triftige Gründe, um vom Wortlaut abzuweichen, gibt es somit nicht.
Der effektive CO2-Ausstoss der Beschwerdeführerin lag in den Jahren von
2015 bis 2017 unbestrittenermassen um [...] Prozent tiefer als die Zielwerte
des mit Verfügung vom 6. Februar 2014 vorgegebenen Reduktionspfads
[...]. Damit unterschritten die Treibhausgasemissionen den Reduktions-
pfad in drei aufeinanderfolgenden Jahren um jeweils mehr als 10 Prozent
pro Jahr. Folglich ist die ausgestossene Menge an CO2 als eine dauerhafte
Unterschreitung des Reduktionspfads i.S.v. Art. 73 Abs. 1 Bst. a CO2-Ver-
ordnung zu werten.
3.4 Zusammenfassend erweist sich die seitens der Vorinstanz rückwirkend
ab dem Jahr 2015 vorgenommene Anpassung des Reduktionspfads (vgl.
Art. 73 Abs. 2 CO2-Verordnung) als rechtmässig. Demzufolge ist die Be-
schwerde vollumfänglich abzuweisen und der vorinstanzliche Entscheid
vom 8. Januar 2019 zu bestätigen.
4.
Es bleibt über die Kosten und Entschädigungen des Beschwerdeverfah-
rens vor dem Bundesverwaltungsgericht zu befinden.
4.1 Bei diesem Ausgang des Verfahrens gilt die Beschwerdeführerin als
unterliegend, weshalb sie die Verfahrenskosten zu tragen hat (vgl. Art. 63
Abs. 1 VwVG). Die Verfahrenskosten werden auf Fr. 2’000.– festgesetzt
(Art. 1 ff. des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Ent-
schädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht vom 21. Februar 2008
[VGKE, SR 173.320.2]). Der von ihr geleistete Kostenvorschuss in gleicher
Höhe wird zur Bezahlung der Verfahrenskosten verwendet.
4.2 Der unterliegenden Beschwerdeführerin steht keine Parteientschädi-
gung zu (vgl. Art. 64 VwVG i.V.m. Art. 7 ff. VGKE); ebenso wenig hat die
Vorinstanz einen Anspruch auf eine Parteientschädigung (vgl. Art. 7 Abs. 3
VGKE).
(Das Dispositiv befindet sich auf der nächsten Seite.)
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