Decision ID: 64cd5e25-57e8-5df6-9d23-f0e132c43ce7
Year: 2022
Language: de
Court: CH_BVGE
Chamber: CH_BVGE_001
Canton: CH
Region: Federation
Law Area: 
Law Sub-area: nan
Label: approval

Facts:
Sachverhalt:
A.
A.a Die A._ bezweckt die Herstellung von und den Handel mit Pro-
dukten auf dem Gebiet der Agrochemie. Nach eigenen Angaben entwickelt,
registriert und vermarktet sie Produkte für Landwirte – Letzteres aus-
schliesslich über den Fachhandel.
A.b Das Bundesamt für Landwirtschaft (BLW) erteilte A._ am
2. September 2016 eine Bewilligung für das Inverkehrbringen des Pflan-
zenschutzmittels (Fungizid) X._ mit dem Wirkstoff Epoxiconazol
(Wirkstoffgehalt (...) %, (...) g/l). Die Bewilligung war bis zum 30. Septem-
ber 2026 befristet.
B.
B.a Am 30. April 2020 endete in der Europäischen Union (nachfolgend:
EU) die Genehmigung für den Wirkstoff Epoxiconazol durch Zeitablauf (vgl.
Durchführungsverordnung (EU) 2019/168 der Kommission vom 31. Januar
2019 zur Änderung der Durchführungsverordnung (EU) Nr. 540/2011 hin-
sichtlich der Verlängerung der Laufzeit der Genehmigung u.a. für den Wirk-
stoff Epoxiconazol).
B.b Nach Auslauf der Genehmigung waren die EU-Mitgliedstaaten gestützt
auf die generellen Bestimmungen in Art. 46 der Verordnung (EG)
Nr. 1107/2009 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 21. Ok-
tober 2009 über das Inverkehrbringen von Pflanzenschutzmitteln (nachfol-
gend: EU PSMV) verpflichtet, die Zulassungen für epoxiconazolhaltige
Pflanzenschutzmittel zu widerrufen und für bestehende Lagerbestände et-
waige Ausverkaufsfristen spätestens am 30. Oktober 2020 sowie etwaige
Aufbrauchfristen spätestens am 30. Oktober 2021 enden zu lassen.
C.
C.a Am 3. Februar 2020 eröffnete das BLW das Vernehmlassungsverfah-
ren zum landwirtschaftlichen Verordnungspaket 2020. U.a. waren Ände-
rungen der Pflanzenschutzmittelverordnung vom 12. Mai 2010 (PSMV,
SR 916.161) durch den Bundesrat vorgesehen. Insbesondere sollte das
Verfahren zum Widerruf der Bewilligung für Wirkstoffe, die in der EU nicht
mehr zugelassen sind, vereinfacht und die Fristen zum Verkauf und Ver-
brauch bestehender Lagerbestände mit jenen der EU harmonisiert werden.
Konkret sah der Vernehmlassungsentwurf vor, dass Art. 9 PSMV, welcher
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das bisherige Reevaluationsverfahren enthielt, gestrichen wird. Art. 10
Abs. 1 PSMV sollte neu wie folgt lauten:
"Das [Eidgenössische Departement für Wirtschaft, Bildung und Forschung]
WBF streicht einen Wirkstoff aus Anhang 1, wenn der Wirkstoff in der EU aus
der Durchführungsverordnung (EU) Nr. 540/2011 gestrichen wird. Es legt für
das Inverkehrbringen bestehender Lagerbestände von Pflanzenschutzmitteln,
die diesen Wirkstoff enthalten, und für deren Verwendung die gleichen Fristen
fest, wie sie in der EU gelten."
Der Änderungsentwurf sah ebenfalls vor, dass Anhang 10 PSMV, welcher
die Liste mit Wirkstoffen, die der Reevaluation unterlagen, enthielt, aufge-
hoben wird. Als Übergangsbestimmung sollten Gesuche um die Reevalu-
ation von Wirkstoffen, die vor Inkrafttreten der Verordnungsänderung ein-
gereicht wurden, nach den Verfahrensregeln des bisherigen Rechts behan-
delt werden (Art. 86e PSMV). Die Änderung der PSMV sollte am 1. Januar
2021 in Kraft treten.
C.b Das WBF nahm den Wirkstoff Epoxiconazol nach Anhörung der inte-
ressierten Kreise per 1. Juli 2020 in die Liste der zu reevaluierenden Stoffe
in Anhang 10 PSMV auf (vgl. Änderung der PSMV vom 2. Juni 2020;
AS 2020 2165).
C.c Am 11. November 2020 beschloss der Bundesrat (u.a.) die Aufhebung
von Art. 9 sowie Anhang 10 PSMV, der den zu reevaluierenden Wirkstoff
Epoxiconazol enthielt, sowie die Änderung von Art. 10 PSMV mit Inkraft-
treten per 1. Januar 2021 (AS 2020 5563).
D.
D.a Mit Schreiben vom 28. Januar 2021 konsultierte das BLW die Land-
wirtschaftsämter und interessierten Kreise zu geplanten Änderungen des
Anhangs 1 PSMV durch das WBF. Gemäss Änderungsentwurf sollte u.a.
der Wirkstoff Epoxiconazol aus Anhang 1 PSMV gestrichen werden. Der
Entwurf sah folgende Übergangsfristen für epoxiconazolhaltige Pflanzen-
schutzmittel vor:
 Frist für das Inverkehrbringen: 30. September 2021
 Frist für die Verwendung: 31. Oktober 2021.
Die Erläuterungen zu den vorgesehenen Änderungen von Anhang 1 PSMV
führten zu diesen Fristen aus:
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"Für einige Stoffe sind die EU-Termine für das Inverkehrbringen und
für die Verwendung der Produkte entweder bereits abgelaufen oder lie-
gen sehr nahe am Datum der Umsetzung dieser Änderung von An-
hang 1. In einer solchen Situation kann das Ziel, das Inverkehrbringen
und die Verwendung der Lagerbestände zu ermöglichen, nicht mehr
erreicht werden. Für diese Stoffe werden daher verhältnismässige Fris-
ten vorgeschlagen."
D.b Am 4. bzw. 8. Februar 2021 informierte das BLW die Bewilligungsin-
haberinnen von Pflanzenschutzmitteln, darunter auch die A._, über
die laufende Konsultation zu den bevorstehenden Änderungen von An-
hang 1 PSMV und stellte ihnen den Änderungsentwurf samt Erläuterungen
zu.
D.c Diese Änderungen der PSMV traten am 1. Juli 2021 in Kraft (vgl. Ver-
ordnung des WBF vom 17. Mai 2021 [AS 2021 321]).
E.
Ebenfalls mit Verfügung vom 1. Juli 2021 verfügte das BLW Folgendes:
"1. Die Bewilligung für das Inverkehrbringen des Produktes X._ der
A._ [...] wird widerrufen.
2. Für den Abbau von Lagervorräten wird eine Ausverkaufsfrist bis
30. September 2021 gewährt.
(...)"
Zur Begründung führte das BLW aus, der Wirkstoff Epoxiconazol sei mit
Inkrafttreten der Änderung der PSMV per 1. Juli 2021 aus der Wirkstoffliste
in Anhang 1 gestrichen worden. Gemäss Art. 17 Abs. 1 Bst. a PSMV könne
ein Pflanzenschutzmittel nur bewilligt werden, wenn alle in ihm enthaltenen
Wirkstoffe genehmigt seien. Die genehmigten Wirkstoffe seien in Anhang 1
PSMV aufgeführt. Nach Art. 29 Abs. 3 Bst. a PSMV müsse die Bewilligung
des Pflanzenschutzmittels widerrufen werden, wenn die Anforderungen
nach Art. 17 PSMV nicht mehr erfüllt seien bzw. der enthaltene Wirkstoff
nicht mehr genehmigt sei. Für das Inverkehrbringen bestehender Lagerbe-
stände räume das BLW A._ eine Ausverkaufsfrist bis zum 30. Sep-
tember 2021 ein. Das Produkt X._ dürfe keinesfalls noch hergestellt
oder importiert werden.
F.
F.a Gegen diese Verfügung erhob A._ (nachfolgend: Beschwerde-
führerin) am 6. September 2021 Beschwerde an das Bundesverwaltungs-
gericht. Sie verlangt unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten
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des BLW, es sei Ziff. 2 der Verfügung vom 1. Juli 2021 aufzuheben, und es
sei eine Frist für das Inverkehrbringen der Lagervorräte des Produktes
X._ von 12 Monaten und eine Frist für die Verwendung von 18 Mo-
naten, je ab Rechtskraft des Beschwerdeentscheids, zu gewähren.
Daneben stellte die Beschwerdeführerin den Verfahrensantrag, das BLW
sei im Sinn einer vorsorglichen Massnahme zu verpflichten, den an der
Herstellung sowie den am Handel, Vertrieb und Verbrauch von Pflanzen-
schutzmitteln in der Schweiz beteiligten Parteien mitzuteilen, dass die Be-
schwerdeführerin gegen die Verfügung des BLW Beschwerde eingereicht
und diese bis zum Entscheid des Gerichts aufschiebende Wirkung habe.
Zur Begründung ihrer materiellen Anträge rügt die Beschwerdeführerin im
Wesentlichen, die angefochtene Verfügung verstosse gegen das Rückwir-
kungsverbot (Art. 5 Abs. 3 und Art. 9 der Bundesverfassung der Schweize-
rischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 [BV, SR 101]), sei unter
dem Gesichtspunkt der fehlenden Angemessenheit (Art. 49 Bst. e VwVG)
der gewährten Übergangsfristen aufzuheben, verstosse gegen die Eigen-
tumsgarantie (Art. 26 BV) und verletze das Verhältnismässigkeitsgebot
(Art. 5 Abs. 2 und Art. 36 BV). Ebenfalls rügt sie eine Verletzung des
Rechtsgleichheitsgebots (Art. 9 BV). Die angesetzten Fristen seien willkür-
lich und das BLW habe einen qualifizierten Ermessensfehler begangen.
Die Beschwerdeführerin bringt vor, sie habe im Zeitpunkt des Inkrafttretens
der Änderungen der PSMV am 1. Juli 2021 über Lagerbestände von
(...) Litern des Produktes X._ mit einem Einkaufswert von Fr. (...)
bzw. einem Verkaufswert von Fr. (...) verfügt. Das Pflanzenschutzmittel sei
zum grössten Teil im ersten Halbjahr auf die zu schützenden Kulturen auf-
zubringen. Folglich würden in den Sommermonaten für das laufende Jahr
keine weiteren Einheiten des Produkts mehr verkauft. Denn die Anwender
würden sich mehrere Monate vor der Anwendung damit eindecken. Die an-
gesetzten Ausverkaufs- und Aufbrauchfristen seien nicht geeignet, einen
geordneten Abbau der Lagerbestände zu ermöglichen, da bei den gesetz-
ten Fristen keine Vegetationsperiode mehr zur Verfügung stehen werde.
Die Unverhältnismässigkeit dieser Fristen sei offenkundig. Mit Inkrafttreten
der Änderungen der PSMV am 1. Juli 2021 hätten die vorrätigen Produkte
mit einem Schlag nicht mehr verkauft werden können und seien wertlos
geworden. Bereits vor diesem Zeitpunkt habe unter den Verwendern Ver-
unsicherung geherrscht, als sich herumgesprochen habe, dass das BLW
unverhältnismässige Aufbrauchfristen anzusetzen gedenke. Die Wirkstoff-
hersteller setzten erhebliche Mindestbestellmengen. Die Beschwerdefüh-
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Seite 6
rerin sei deshalb gezwungen, jeweils eine mehr als die für ein Jahr absetz-
bare Menge zu bestellen. Es sei damit zu rechnen, dass die bei den Ver-
wendern und Wiederverkäufern liegenden Vorräte angesichts der kurzen
Aufbrauchfristen an die Beschwerdeführerin retourniert würden. Der Be-
schwerdeführerin drohten daher Kaufpreisrückerstattungen. Zudem droh-
ten ihr Entsorgungskosten, da sie aufgrund von Art. 70 Abs. 1 PSMV ver-
pflichtet sei, nicht mehr verwendete Pflanzenschutzmittel zurückzunehmen
und fachgerecht zu entsorgen. Die Beschwerdeführerin gehe davon aus,
dass sie bei Aufbrauchristen von 12 Monaten ungefähr 90% des Wertes
ihres Lagers realisieren könnte.
F.b Die Beschwerdeführerin erhob am 6. September 2021 ebenfalls Be-
schwerde gegen drei weitere Verfügungen des BLW vom 1. Juli 2021. Die
Beschwerdeverfahren betreffend diese Verfügungen werden beim Bundes-
verwaltungsgericht unter den Verfahrensnummern B-3971/2021, B-
3973/2021 und B-3974/2021 geführt.
G.
Mit Vernehmlassung vom 16. September 2021 beantragt das BLW unter
Kostenfolge zu Lasten der Beschwerdeführerin, die Beschwerde sei voll-
umfänglich abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei.
In prozessualer Hinsicht verlangte sie, der Beschwerde sei die aufschie-
bende Wirkung zu entziehen und die beantragte vorsorgliche Massnahme
sei abzuweisen. Ebenfalls sei der sinngemässe Antrag der Beschwerde-
führerin auf Verfahrensvereinigung mit den Verfahren B-3971/2021,
B-3973/2021 und B-3974/2021 abzuweisen.
Zur Begründung wiederholte das BLW im Wesentlichen die Begründung
der angefochtenen Verfügung. Zudem führt es zusammenfassend aus, die
Beschwerdeführerin hätte als erfahrenes Handelsunternehmen im Bereich
Pflanzenschutzmittel bereits ab Anfang 2020 und spätestens mit Veröffent-
lichung des bundesrätlichen Beschlusses betreffend die Änderung der
PSMV vom 11. November 2020 am 15. Dezember 2020 einplanen müs-
sen, dass epoxiconazolhaltige Pflanzenschutzmittel nur noch bis im Herbst
2021 verkauft und verwendet werden dürften.
H.
Die Beschwerdeführerin nahm mit Replik vom 27. September 2021 Stel-
lung zur Vernehmlassung des BLW. Sie hält ihre prozessualen Anträge auf-
recht und passt die materiellen Anträge leicht an (vgl. E. 4) Zusätzlich stellt
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Seite 7
sie den Verfahrensantrag, das vorliegende Verfahren sei mit den Verfahren
B-3971/2021, B-3973/2021 und B-3974/2021 zu vereinigen.
I.
Mit Zwischenverfügung vom 30. September 2021 wies das Bundesverwal-
tungsgericht den die Ausverkaufsfrist betreffenden Antrag des BLW auf
Entzug der aufschiebenden Wirkung ab. Den – ebenfalls die Ausver-
kaufsfrist betreffenden – Antrag der Beschwerdeführerin auf Erlass vor-
sorglicher Massnahmen hiess es teilweise gut. Es wies das BLW einstwei-
len an, die an Herstellung, Handel, Vertrieb und Verbrauch von Pflanzen-
schutzmitteln beteiligten Parteien mittels einer Mitteilung auf seiner Home-
page über die Beschwerde und deren aufschiebende Wirkung hinzuwei-
sen. Ebenfalls erstreckte das Bundesverwaltungsgericht die Frist zur Ver-
wendung des Pflanzenschutzmittels X._ als vorsorgliche Mass-
nahme einstweilen bis zum 31. Mai 2022 und wies das BLW einstweilen
an, eine entsprechende Mitteilung über die Verlängerung der Verwen-
dungsfrist auf seiner Homepage aufzuschalten.
J.
Mit Eingabe vom 6. Oktober 2021 hält das BLW an den in seiner Vernehm-
lassung vom 16. September 2021 gestellten Rechtsbegehren fest. Es ver-
zichte auf die Einreichung einer detaillierten Duplik.
K.
Die Beschwerdeführerin nahm mit Eingabe vom 20. Oktober 2021 Stellung
zur Duplik des BLW. Im Wesentlichen führt sie aus, das BLW stelle in seiner
Vernehmlassung weder die von der Beschwerdeführerin geltend gemach-
ten Sachverhaltselemente noch die sich daraus ergebenden rechtlichen
Schlussfolgerungen in Abrede. Damit sei ihr Standpunkt unangefochten.
L.
Mit Schreiben vom 20. Dezember 2021 teilte das BLW dem Bundesverwal-
tungsgericht mit, dass die rechtliche Vertretung im vorliegenden Verfahren
ab 1. Januar 2022 vom Rechtsdienst des Bundesamtes für Lebensmittel-
sicherheit und Veterinärwesen (BLV, nachfolgend: Vorinstanz) übernom-
men werde, da ab diesem Zeitpunkt die Zulassungsstelle für Pflanzen-
schutzmittel dem BLV zugewiesen sei.
M.
Die Stiftung WWF, welcher das BLW die angefochtene Verfügung mit
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Seite 8
Schreiben vom 11. August 2021 eröffnet hatte, verzichtete darauf, als Be-
schwerdeführerin am vorliegenden Verfahren teilzunehmen.
N.
Auf weitere Vorbringen der Parteien und die eingereichten Akten wird, so-
weit erforderlich, in den nachfolgenden Erwägungen eingegangen.

Considerations:
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Die Beschwerdeführerin beantragt, das vorliegende Verfahren mit den
Verfahren B-3971/2021, B-3973/2021 und B-3974/2021 zu vereinigen. Die
vier Verfahren wiesen einen engen Zusammenhang auf. Es seien alle Ver-
fügungen am gleichen Tag getroffen worden und es stellten sich die glei-
chen Rechtsfragen. Nach Auffassung des BLW ist der Antrag abzuweisen.
1.2 Das Bundesverwaltungsgericht kann, namentlich aus prozessökono-
mischen Gründen, zwei oder mehrere Beschwerden in einem Verfahren
vereinigen, wenn die einzelnen Sachverhalte in einem engen inhaltlichen
Zusammenhang stehen und sich gleiche oder ähnliche Rechtsfragen stel-
len (BGE 131 V 224 E.1; MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, Prozessieren vor
Bundesverwaltungsgericht, 2. A. 2013, Rz. 3.17 m.w.H.).
1.3 Vorliegend hat das BLW zwar am selben Tag vier gleichlautende Ver-
fügungen gegen die Beschwerdeführerin erlassen, in denen es jeweils den
Widerruf des entsprechenden Pflanzenschutzmittels verfügte und eine
Ausverkaufsfrist festsetzte. Auch wenn die Beschwerdeführerin gegen alle
Verfügungen fast identische Rügen vorbringt, erweist sich eine Verfahrens-
vereinigung vorliegend nicht als zweckmässig. Die angefochtenen Verfü-
gungen – und somit die jeweiligen Beschwerdeverfahren vor Bundesver-
waltungsgericht – basieren auf jeweils anders gelagerten Sachverhalten.
Sie betreffen verschiedene Pflanzenschutzmittel mit verschiedenen Wirk-
stoffen, welche in der EU jeweils aus verschiedenen Gründen zu unter-
schiedlichen Zeitpunkten gestützt auf andere rechtliche Grundlagen wider-
rufen wurden. Zudem sind die angefochtenen Ausverkaufs- und Verwer-
tungsfristen nicht gleich lang.
1.4 Aus den genannten Gründen ist der Antrag der Beschwerdeführerin auf
Verfahrensvereinigung abzuweisen.
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Seite 9
2.
2.1 Das Bundesverwaltungsgericht beurteilt Beschwerden gegen Verfü-
gungen nach Art. 5 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1968 über
das Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021), sofern keine Ausnahme
nach Art. 32 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (VGG,
SR 173.32) vorliegt (Art. 31 VGG). Zu den anfechtbaren Verfügungen ge-
hört jene des BLW in Anwendung des Bundesgesetzes vom 29. April 1998
über die Landwirtschaft (Landwirtschaftsgesetz, LwG; SR 910.1) und des-
sen Ausführungsbestimmungen, wozu auch die PSMV gehört (Art. 33
Bst. d VGG i.V.m. Art. 166 Abs. 2 LwG).
2.2 Eine Ausnahme im Sinne von Art. 32 VGG liegt nicht vor. Das Bundes-
verwaltungsgericht ist zur Prüfung der vorliegenden Beschwerde deshalb
zuständig.
3.
3.1 Streitgegenstand im verwaltungsgerichtlichen Beschwerdeverfahren
bildet das Rechtsverhältnis, welches Gegenstand der angefochtenen Ver-
fügung bildet, soweit es im Streit liegt, d.h. soweit es effektiv angefochten
ist (BGE 122 V 34 E. 2a m.w.H.; MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, a.a.O., Rz.
2.8). Was Streitgegenstand ist, bestimmt sich demnach durch den ange-
fochtenen Entscheid und die Parteibegehren (BGE 133 II 35 E. 2; Urteil
des BVGer B-7126/2017 vom 17.Dezember 2019 E. 2.1 m.w.H.).
3.2 Aus prozessökonomischen Gründen kann das verwaltungsgerichtliche
Verfahren auf eine ausserhalb des Anfechtungsgegenstandes liegende
Frage ausgedehnt werden, wenn diese mit dem bisherigen Streitgegen-
stand derart eng zusammenhängt, dass von einer Tatbestandsgesamtheit
gesprochen werden kann (BGE 122 V 34 E. 2a m.w.H).
3.3 Im vorliegenden Verfahren hat die Beschwerdeführerin den in Disposi-
tiv-Ziff. 1 verfügten Bewilligungswiderruf nicht angefochten. Der Widerruf
bildet somit nicht Streitgegenstand des Beschwerdeverfahrens.
3.4 Hingegen beantragt die Beschwerdeführerin die Aufhebung der Dispo-
sitiv-Ziff. 2 der angefochtenen Verfügung sowie die Verlängerung der Aus-
verkaufs- und der Verwendungsfrist des Pflanzenschutzmittels X._.
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Das BLW hat in Dispositiv-Ziff. 2 lediglich eine Ausverkaufsfrist bis zum
30. September 2021 für das Pflanzenschutzmittel verfügt. Die Verwen-
dungsfrist ergibt sich demgegenüber direkt aus Art. 86f. PSMV und liegt
somit ausserhalb des Anfechtungsgegenstandes. Die Verwendungsfrist ei-
nes Pflanzenschutzmittels ist allerdings eng mit deren Ausverkaufsfrist ver-
knüpft und muss jeweils mit dieser abgestimmt werden. Sollte das Bundes-
verwaltungsgericht im vorliegenden Verfahren zum Schluss kommen, dass
die Ausverkaufsfrist antragsgemäss zu verlängern ist, dürfte die Beschwer-
deführerin ihre Lagerbestände des in Frage stehenden Produkts weiterhin
verkaufen. Allerdings wäre eine Verlängerung der Ausverkaufsfrist ohne
gleichzeitige Verlängerung der Verwendungsfrist obsolet. Denn es ist na-
heliegend, dass die Beschwerdeführerin das Pflanzenschutzmittel
X._ mangels Nachfrage nicht mehr verkaufen könnte, wenn Abneh-
mer das Produkt nicht mehr verwenden dürfen. Somit hängt die Verwen-
dungsfrist derart eng mit der Ausverkaufsfrist zusammen, dass der Streit-
gegenstand des vorliegenden Verfahrens ebenfalls auf die Beurteilung de-
ren Länge bzw. Rechtmässigkeit ausgedehnt werden muss.
4.
4.1 Die Beschwerdeführerin beantragte in ihrer Beschwerde, für beste-
hende Lagervorräte des Pflanzenschutzmittels X._ sei eine Ausver-
kaufsfrist von 12 Monaten und eine Verwendungsfrist von 18 Monaten, je
ab Rechtskraft des Beschwerdeentscheids, zu gewähren. Demgegenüber
führt sie in Rz. 16 ihrer Stellungnahme vom 20. Oktober 2021 aus, sie be-
nötige "eine Ausverkaufsfrist von einem Jahr, d.h. bis zum 30. Juni 2021
[recte: 2022]. Die Aufbrauchfrist ist um eine angemessene Zeitspanne dar-
über hinaus anzusetzen (...)" Damit solle den Landwirten genügend Zeit
verbleiben, das Pflanzenschutzmittel einzusetzen. Der Hauptteil des Pflan-
zenschutzmittels werde im ersten Halbjahr eingesetzt, gemäss guter Ag-
rarpraxis könne es aber bis zum 31. August auf die Kulturen ausgebracht
werden.
4.2 Es ist somit davon auszugehen, dass die Beschwerdeführerin ihre An-
träge im Laufe des Beschwerdeverfahrens anpassen wollte, da sie in ihrer
Eingabe vom 20. Oktober 2021 – im Gegensatz zu ihren ursprünglichen
Anträgen in der Beschwerde – für beide Fristen nun konkrete Daten nennt.
4.3 Nach Ablauf der Beschwerdefrist dürfen Anträge nicht mehr erweitert,
sondern grundsätzlich nur noch gekürzt oder präzisiert werden (STEFAN
VOGEL, in: Auer/Müller/Schindler [Hrsg.], Kommentar zum Bundesgesetz
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Seite 11
über das Verwaltungsverfahren [VwVG], 2. A. 2019, Art. 50 N 6; Urteil des
BVGer B-5852/2017 vom 23. Mai 2019 E. 1.3.2).
4.4 Die von der Beschwerdeführerin genannten Zeitpunkte für die Ausver-
kaufs- und Verwendungsfrist (30. Juni 2022 bzw. 31. August 2022) sind
kürzer als die in der Beschwerde ursprünglich verlangten 12 bzw. 18 Mo-
nate ab Rechtskraft des Beschwerdeentscheids. Es handelt sich somit um
eine zulässige Einschränkung der ursprünglichen Rechtsbegehren.
5.
5.1 Zur Beschwerde ist nach Art. 48 Abs. 1 VwVG berechtigt, wer am vor-
instanzlichen Verfahren teilgenommen hat oder keine Möglichkeit zur Teil-
nahme erhalten hat (Bst. a), durch die angefochtene Verfügung besonders
berührt ist (Bst. b) und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung
oder Änderung hat (Bst. c). Diese Voraussetzungen sind ohne weiteres in
Bezug auf die der Beschwerdeführerin gegenüber individuell-konkret ver-
fügte Ausverkaufsfrist (vgl. Dispositiv-Ziff. 2 der angefochtenen Verfügung)
erfüllt.
5.2 Demgegenüber äussert sich die angefochtene Verfügung – wie vorne
erwähnt – nicht zur Verwendungsfrist. Diese ergibt sich vielmehr direkt aus
Art. 86f PSMV. Auch wenn die Verwendungsfrist der Beschwerdeführerin
gegenüber nicht individuell-konkret verfügt wurde, betrifft sie diese den-
noch. Denn die Beschwerdeführerin kann ihr Produkt – wie in E. 3.4 be-
schrieben – mangels Nachfrage nicht mehr verkaufen, wenn die Anwender
es nicht mehr verwenden dürfen. Insofern ist die Beschwerdeführerin auch
von der Verwendungsfrist besonders berührt. Sie kann im Rahmen einer
akzessorischen Normenkontrolle die Überprüfung der Rechtmässigkeit der
entsprechenden Verordnungsbestimmung verlangen und hat ein schutz-
würdiges Interesse an der Verlängerung der Verwendungsfrist. Die Legiti-
mation der Beschwerdeführerin ist somit auch insofern zu bejahen.
5.3 Im Übrigen sind Beschwerdefrist sowie Anforderungen an Form und
Inhalt der Beschwerdeschrift gewahrt (Art. 50 Abs. 1 und Art. 52 Abs. 1
VwVG), wurde der Kostenvorschuss fristgerecht geleistet (Art. 63 Abs. 4
VwVG) und sind auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt
(Art. 44 ff. VwVG).
5.4 Auf die Beschwerde ist daher einzutreten.
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Seite 12
6.
Mit der Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht kann gerügt wer-
den, die angefochtene Verfügung verletze Bundesrecht – einschliesslich
Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens –, beruhe auf einer un-
richtigen oder unvollständigen Feststellung des rechtserheblichen Sach-
verhalts oder sei unangemessen (Art. 49 VwVG).
7.
7.1 Grundsätzlich finden diejenigen Rechtssätze auf einen Sachverhalt An-
wendung, die bei Erfüllung eines rechtlich zu ordnenden oder zu Rechts-
folgen führenden Tatbestands Geltung haben, es sei denn, der Gesetzge-
ber habe eine davon abweichende Übergangsregelung getroffen (BGE 139
II 263 E. 6; TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, Allgemeines Verwaltungsrecht,
4. A. 2014, § 24 N 9, je m.w.H.).
7.2 Die angefochtene Verfügung, mit der das BLW die Ausverkaufsfrist für
das Pflanzenschutzmittel X._ bis zum 30. September 2021 ver-
fügte, datiert vom 1. Juli 2021. Daher ist auf den vorliegenden Sachverhalt
die PSMV mit Stand vom 1. Juli 2021 anwendbar (AS 2021 321; vgl. aber
hinten, E. 13).
8.
8.1 Pflanzenschutzmittel sind Wirkstoffe und Zubereitungen, die u.a. dazu
bestimmt sind, Pflanzen und Pflanzenerzeugnisse vor Schadorganismen
zu schützen oder deren Einwirkung vorzubeugen, unerwünschte Pflanzen
oder Pflanzenteile zu vernichten oder auf ein unerwünschtes Pflanzen-
wachstum Einfluss zu nehmen (vgl. Art. 4 Abs. 1 Bst. e des Bundesgeset-
zes vom 15. Dezember 2000 über den Schutz vor gefährlichen Stoffen und
Zubereitungen [Chemikaliengesetz, ChemG; SR 813.1]). Das Inverkehr-
bringen von Pflanzenschutzmitteln bedarf einer Zulassung (Art. 6 Bst. b
ChemG). Eine Zulassung bedingt als elementare Voraussetzung, dass das
Pflanzenschutzmittel bei der vorgesehenen Verwendung insbesondere
keine unannehmbaren Nebenwirkungen auf die Gesundheit des Menschen
oder von Nutz- und Haustieren hat (Art. 6 Bst. b i.V.m. Art. 11 Abs. 1
ChemG; zum Ganzen Urteil des BVGer B-6721/2018 vom 30. April 2021
E. 3.3.1).
8.2 Die Zulassungsarten und -verfahren sowie die – vorliegend nicht rele-
vanten – Ausnahmen von der Zulassungspflicht für Pflanzenschutzmittel
bestimmt im Übrigen die Landwirtschaftsgesetzgebung (Art. 11 Abs. 1
B-3969/2021
Seite 13
ChemG). Diese räumt dem Bundesrat die Kompetenz ein, Vorschriften
über die Einfuhr und das Inverkehrbringen von Produktionsmitteln – wo-
runter auch Pflanzenschutzmittel und Wirkstoffe fallen (Art. 158 Abs. 1
LwG) – zu erlassen (Art. 159a, Art. 160 Abs. 1 LwG). Beim Erlass der ent-
sprechenden Ausführungsbestimmungen hat der Bundesrat den Gesund-
heitsschutz im Sinne des Chemikaliengesetzes zu berücksichtigen (Art. 11
ChemG). Weiter gibt das Landwirtschaftsgesetz den Grundsatz vor, dass
insbesondere nur Produktionsmittel eingeführt oder in Verkehr gebracht
werden dürfen, die bei vorschriftsgemässer Verwendung keine unannehm-
baren Nebenwirkungen haben und Gewähr dafür bieten, dass damit be-
handelte Ausgangsprodukte Lebensmittel und Gebrauchsgegenstände er-
geben, welche die Anforderungen der Lebensmittelgesetzgebung erfüllen
(Art. 159 Abs. 1 Bst. b und c LwG; Urteil B-6721/2018 E. 3.3.2). Nach
Art. 159a LwG kann der Bundesrat insbesondere die Einfuhr, das Inver-
kehrbringen und die Verwendung von Produktionsmitteln beschränken
oder verbieten. Art. 160 Abs. 2 Bst. a LwG ermächtigt den Bundesrat, Pro-
duktionsmittel und somit auch Pflanzenschutzmittel und Wirkstoffe einer
Zulassungspflicht zu unterstellen. Darüber hinaus delegiert Art. 177 Abs. 1
LwG den Erlass der erforderlichen Ausführungsbestimmungen an den
Bundesrat, wo das Gesetz die Zuständigkeit nicht anders regelt. Gemäss
Art. 177 Abs. 2 LwG kann er den Erlass von Vorschriften vorwiegend tech-
nischer oder administrativer Natur auf das WBF (und seit dem 1. Januar
2022 im Bereich der Zulassung von Pflanzenschutzmitteln an das Eidge-
nössische Departement des Innern) oder seine bzw. ihre Dienststellen so-
wie auf nachgeordnete Bundesämter übertragen.
8.3 Die (u.a.) gestützt auf diese gesetzlichen Grundlagen erlassene PSMV
enthält detaillierte Vorschriften über die Zulassung, das Inverkehrbringen,
die Verwendung sowie die Kontrolle von Pflanzenschutzmitteln (Art. 1
Abs. 2 PSMV). Übereinstimmend mit den Vorgaben auf Gesetzesstufe soll
die Verordnung sicherstellen, dass Pflanzenschutzmittel hinreichend ge-
eignet sind und bei vorschriftsgemässem Umgang keine unannehmbaren
Nebenwirkungen auf Mensch, Tier und Umwelt haben. Zudem soll die
PSMV ein hohes Schutzniveau für die Gesundheit von Mensch und Tier
und für die Umwelt gewährleisten und die landwirtschaftliche Produktion
verbessern (Art. 1 Abs. 1 PSMV). Die Bestimmungen der PSMV beruhen
auf dem Vorsorgeprinzip. Mit diesem soll sichergestellt werden, dass in
Verkehr gebrachte Wirkstoffe oder Produkte die Gesundheit von Mensch
und Tier sowie die Umwelt nicht beeinträchtigen (Art. 1 Abs. 4 PSMV; zum
Ganzen Urteil B-6721/2018 E. 3.3.3).
B-3969/2021
Seite 14
8.4 Für Pflanzenschutzmittel gibt es nach Art. 15 PSMV folgende Arten der
Zulassung: Zulassung aufgrund eines Bewilligungsverfahrens (Bst. a), Zu-
lassung aufgrund der Aufnahme in eine Liste von im Ausland zugelassenen
Pflanzenschutzmitteln, die in der Schweiz bewilligten Pflanzenschutzmit-
teln entsprechen (Bst. b), Zulassung zur Bewältigung einer Notfallsituation
(Bst. c) sowie Zulassung für Pflanzenschutzmittel, die ausschliesslich ge-
nehmigte Grundstoffe enthalten (Bst. d). Die Voraussetzungen für die Be-
willigungserteilung sind in Art. 17 PSMV festgehalten. Art. 18 PSMV enthält
Anforderungen an die Form der Bewilligung, Art. 21 ff. PSMV regeln das
Bewilligungsverfahren.
8.5 Der Entscheid über die Zulassung eines Pflanzenschutzmittels ergeht
in Form einer Dauerverfügung. Diese zeichnet sich grundsätzlich während
der gesamten Bewilligungsdauer durch ihre Rechtsbeständigkeit aus. Weil
sich die tatsächlichen und rechtlichen Verhältnisse im Verlaufe der Bewilli-
gungsdauer ändern können, gelten formell rechtskräftige Dauerverfügun-
gen allerdings nicht als unumstösslich, sondern dürfen unter bestimmten
Voraussetzungen einseitig aufgehoben und zum Nachteil des Adressaten
abgeändert werden (Urteil B-6721/2018 E. 3.3.4).
8.6 Zulassungsstelle für Pflanzenschutzmittel war bis zum 31. Dezember
2021 das BLW (Art. 71 Abs. 1 aPSMV), welches auch die angefochtene
Verfügung erlassen hat. Ab dem 1. Januar 2022 wurde diese Funktion der
Vorinstanz zugewiesen (vgl. Änderung der PSMV vom 17. November
2021; AS 2020 760).
9.
9.1 Art. 29 PSMV nennt die Gründe für den Widerruf oder die Änderung
einer Bewilligung. Die Zulassungsstelle widerruft die Bewilligung oder än-
dert sie u.a. dann, wenn die Anforderungen nach Art. 17 PSMV nicht oder
nicht mehr erfüllt sind (Art. 29 Abs. 3 Bst. a PSMV). Widerruft die Zulas-
sungsstelle eine Bewilligung und betreffen die Gründe für den Widerruf
nicht eine als unannehmbar erachtete, potenziell gefährliche Wirkung,
kann sie eine Frist für das Inverkehrbringen der Lagerbestände gewähren
(Art. 31 Abs. 1 PSMV). Diese Frist beträgt höchstens 12 Monate (Art. 31
Abs. 2 PSMV). Pflanzenschutzmittel, deren Bewilligung widerrufen wurde,
dürfen noch höchstens während eines Jahres nach Ablauf der eingeräum-
ten Verkaufsfrist verwendet werden (Art. 69 Abs. 1 PSMV).
9.2 Ein Pflanzenschutzmittel wird nur bewilligt, wenn die Voraussetzungen
von Art. 17 Abs. 1 PSMV erfüllt sind. U.a. müssen die darin enthaltenen
B-3969/2021
Seite 15
Wirkstoffe genehmigt sein (Art. 17 Abs. 1 Bst. a PSMV). Die in der Schweiz
genehmigten Wirkstoffe sind in der "Liste der genehmigten Wirkstoffe" in
Anhang 1 PSMV aufgeführt. Bis zum 31. Dezember 2021 – und somit in
der hier relevanten Version der PSMV – war das WBF, seit dem 1. Januar
2022 das Eidgenössische Departement des Innern (EDI; vgl. Änderung der
PSMV vom 17. November 2021; AS 2020 760) zuständig für die Aktualisie-
rung von Anhang 1 PSMV.
9.3 Am 1. Januar 2021 trat der neue Art. 10 Abs. 1 PSMV in Kraft, wonach
das WBF einen Wirkstoff aus Anhang 1 PSMV streicht, wenn der Wirkstoff
in der EU aus der Durchführungsverordnung (EU) Nr. 540/2011 gestrichen
wird. Es legt für das Inverkehrbringen bestehender Lagerbestände von
Pflanzenschutzmitteln, die diesen Wirkstoff enthalten, und für deren Ver-
wendung die gleichen Fristen fest, wie sie in der EU gelten. Gemäss Abs. 2
kann das WBF auf die Streichung verzichten, wenn für eine Verwendung
keine Alternative für die Bekämpfung eines Schadorganismus besteht und
unter der Voraussetzung, dass der Wirkstoff bei vorschriftsgemässer Ver-
wendung keine schädliche Auswirkung auf die menschliche Gesundheit
hat.
9.4 Vor dieser Änderung der PSMV unterlagen Wirkstoffe, welche in der
EU vom Markt genommen wurden, dem sog. Reevaluationsverfahren, wel-
ches in Art. 9 aPSMV festgelegt war. Das WBF nahm Wirkstoffe, die ree-
valuiert werden sollten, im Einvernehmen mit anderen betroffenen Depar-
tementen und nach Anhörung der interessierten Kreise in Anhang 10 der
aPSMV auf (Art. 9 Abs. 2 aPSMV). Die Inhaberin einer Bewilligung für ein
Pflanzenschutzmittel, das einen in Anhang 10 aPSMV aufgenommenen
Wirkstoff enthielt, musste dem BLW bis spätestens drei Monate (bzw.
sechs Monate bei Stoffen, die Gegenstand einer Überprüfung in der EU
waren) nach Aufnahme des Wirkstoffes in Anhang 10 aPSMV ein Gesuch
auf Reevaluation vorlegen. Das Gesuch musste dieselben Unterlagen ent-
halten wie ein Gesuch zur Erteilung einer Bewilligung eines Pflanzen-
schutzmittels mit einem neuen Wirkstoff und wurde nach denselben Krite-
rien beurteilt (vgl. Art. 9 Abs. 4 und 6 aPSMV). Gemäss Art. 10 Abs. 1 aP-
SMV strich das WBF einen Wirkstoff aus Anhang 1 aPSMV, wenn er in An-
hang 10 aufgenommen worden war und niemand ein Gesuch für dessen
Reevaluation eingereicht hatte (Bst. a), die eingereichten Unterlagen den
Anforderungen nach Artikel 21, einschliesslich jener in Anhang 5, nicht ge-
nügten (Bst. b) oder die Reevaluation des Wirkstoffs zeigte, dass die Vor-
aussetzungen nach Art. 17 PSMV nicht erfüllt waren (Bst. c).
B-3969/2021
Seite 16
9.5 Wie bereits erwähnt, strich das WBF mit Änderung vom 17. Mai 2021
der PSMV (AS 2021 321) gestützt auf Art. 10 Abs. 1 PSMV per 1. Juli 2021
u.a. den Wirkstoff Epoxiconazol aus Anhang 1 PSMV. Ebenfalls erliess das
WBF den als "Übergangsbestimmung zur Änderung vom 17. Mai 2021"
bezeichneten Art. 86f PSMV. Dieser lautet wie folgt:
"Pflanzenschutzmittel, die Wirkstoffe enthalten, die mit der Änderung vom
17. Mai 2021 aus Anhang 1 gestrichen werden, dürfen bis zu den folgenden
Daten in Verkehr gebracht und verwendet werden:
[...]
Gebräuchliche , Kennnummer des Wirkstoffs
Frist für das  von , die den Wirkstoff enthalten
Frist für die  von , die den Wirkstoff enthalten
[...]
Epoxiconazol 30.09.2021 31.10.2021"
10.
10.1 Nachdem der Wirkstoff Epoxiconazol aus Anhang 1 PSMV gestrichen
worden war, waren die Voraussetzungen für die Bewilligungserteilung für
das Pflanzenschutzmittel X._ nach Art. 17 Abs. 1 Bst. a PSMV nicht
mehr erfüllt. Das BLW musste die Bewilligung für das Inverkehrbringen des
Pflanzenschutzmittels X._ deshalb gestützt auf Art. 29 Abs. 3
PSMV widerrufen, was die Beschwerdeführerin denn auch nicht bean-
standet.
10.2 Im vorliegenden Verfahren ist zwischen den Parteien lediglich streitig,
ob die verfügte Ausverkaufsfrist (30. September 2021) und die sich aus
Art. 86f PSMV ergebende Verwendungsfrist (31. Oktober 2021) rechtmäs-
sig sind, oder ob sie – wie dies die Beschwerdeführerin beantragt – zu ver-
längern sind.
10.3 Wie das BLW in seiner Vernehmlassung zutreffend ausführt, sind das
ab 1. November 2021 geltende Anwendungsverbot von epoxiconazolhalti-
gen Pflanzenschutzmitteln bzw. die entsprechende Ausverkaufsfrist durch
eine durch das WBF erlassene Verordnungsbestimmung normiert worden.
Art. 86f PSMV nennt für die Ausverkaufs- und Verwendungsfrist fixe Daten
(30. September bzw. 31. Oktober 2021). Das BLW wiederholt in Ziff. 2 der
angefochtenen Verfügung für die Ausverkaufsfrist lediglich die in Art. 86f
PSMV festgelegte Frist, womit Ziff. 2 eine rein deklaratorische Bedeutung
zukommt. Die Verwendungsfrist ergibt sich direkt aus Art. 86f PSMV. Das
B-3969/2021
Seite 17
BLW hatte bezüglich der Ausverkaufs- und Verwendungsfrist somit keiner-
lei Ermessens- bzw. Handlungsspielraum. Es konnte in Abweichung von
Art. 86f PSMV nicht einfach längere Fristen gewähren.
11.
Die Beschwerdeführerin rügt, die angefochtene Verfügung verstosse ge-
gen das Rückwirkungsverbot (Art. 5 Abs. 3 und Art. 9 BV). Die vom BLW
angesetzten Ausverkaufs- und Verwendungsfristen verletzten das Verhält-
nismässigkeitsgebot (Art. 5 Abs. 2 BV). Das BLW habe einen qualifizierten
Ermessensfehler begangen. Es bestünden Anhaltspunkte für eine willkür-
liche Ermessensausübung. Weiter stellten die äusserst kurz bemessenen
Ausverkaufs- und Aufbrauchfristen eine rechtswidrige Verletzung der Ei-
gentumsgarantie (Art. 26 BV) dar. Ebenfalls rügt die Beschwerdeführerin
eine Verletzung des Rechtsgleichheitsgebots (Art. 9 BV).
12.
Als Erstes ist nachfolgend die Verletzung des Rückwirkungsverbots zu prü-
fen.
12.1 Die Beschwerdeführerin bringt diesbezüglich vor, bis zum 31. Dezem-
ber 2020 hätten nur Wirkstoffe aus Anhang 1 PSMV gestrichen werden
dürfen, welche aufgrund von Art. 9 aPSMV in Anhang 10 aufgenommen
worden seien und deren Reevaluation nicht zur Verlängerung der Bewilli-
gung des Wirkstoffes geführt habe. Seit der Änderung von Art. 10 Abs. 1
PSMV am 1. Januar 2021 sei das gesamte Pflanzenschutzmittelregime an
die Zulassungen und Verfahren der EU angeknüpft worden. Gemäss der
bundesgerichtlichen Rechtsprechung liege eine echte Rückwirkung vor,
wenn ein Gesetz bei der Anwendung neuen Rechts an ein Ereignis an-
knüpfe, das sich vor dessen Inkrafttreten ereignet habe und das im Zeit-
punkt des Inkrafttretens der neuen Norm abgeschlossen sei. Der Wirkstoff
Epoxiconazol sei mehrere Monate vor Inkrafttreten des neuen Art. 10
Abs. 1 PSMV aus der Durchführungsverordnung (EU) Nr. 540/2011 gestri-
chen worden. Die angefochtene Verfügung verstosse deshalb gegen das
Rückwirkungsverbot.
12.2 Grundsätzlich kann die Rechtsordnung – sofern öffentliche Interessen
für eine Änderung sprechen, welche die gegenläufigen Rechtssicherheits-
interessen überwiegen – jederzeit geändert werden, es sei denn, die
Rechtsänderung verstösst gegen das Rückwirkungsverbot oder greift in
wohlerworbene Rechte ein (BGE 130 I 26 E. 8.1, BGE 123 II 433 E. 9;
TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, a.a.O., § 24 N 12). Es liegt grundsätzlich im
pflichtgemässen Ermessen des Gesetz- bzw. Verordnungsgebers und
B-3969/2021
Seite 18
hängt vom angestrebten Zweck ab, auf welchen Zeitpunkt eine Neurege-
lung in Kraft gesetzt werden soll (BGE 123 II 433 E. 9).
12.3 Die Rechtsprechung unterscheidet zwischen sog. eigentlicher oder
echter und unechter Rückwirkung. Eine echte Rückwirkung liegt vor, wenn
neues Recht auf einen Sachverhalt angewendet wird, der sich abschlies-
send vor Inkrafttreten dieses Rechts verwirklicht hat (BGE 144 I 81 E. 4.1;
HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. A. 2020,
Rz. 268) bzw. "wenn ein Gesetz bei der Anwendung neuen Rechts an ein
Ereignis anknüpft, das sich vor dessen Inkrafttreten ereignet hat und das
im Zeitpunkt des Inkrafttretens der neuen Norm abgeschlossen ist"
(BGE 138 I 189 E. 3.4 m.w.H.). Bei der echten Rückwirkung wird ein Sach-
verhalt hinterher neuen Regeln unterstellt. Sie widerspricht somit offen-
sichtlich der Rechtssicherheit (TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, a.a.O. § 24
N 25). Sie ist – soweit es sich nicht um einen begünstigenden Erlass han-
delt – nur unter engen Voraussetzungen zulässig (vgl. BGE 138 I 189
E. 3.4, HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 270 ff., je m.w.H.).
12.4 Demgegenüber liegt eine unechte Rückwirkung vor, wenn neues
Recht auf zeitlich offene Dauersachverhalte angewendet wird. Dies ist
dann der Fall, "wenn auf Verhältnisse abgestellt [wird], die zwar unter der
Herrschaft des alten Rechts entstanden sind, beim Inkrafttreten des neuen
Rechts aber noch andauern" (BGE 138 I 189 E. 3.4; HÄFELIN/MÜLLER/UHL-
MANN, a.a.O., Rz. 279, je m.w.H.). "Unechte Rückwirkung läuft auf die An-
passung von Dauerverfügungen an neues Recht hinaus" (TSCHANNEN/ZIM-
MERLI/MÜLLER, a.a.O. § 24 N 28). Von unechter Rückwirkung wird eben-
falls gesprochen, wenn das neue Recht nur für die Zeit nach seinem In-
krafttreten zur Anwendung gelangt, dabei aber in einzelnen Belangen auf
Sachverhalte abstellt, die bereits vor Inkrafttreten vorlagen (HÄFELIN/MÜL-
LER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 279 ff. m.w.H.). Die unechte Rückwirkung be-
rührt die Anliegen der Rechtssicherheit weit weniger als die echte Rückwir-
kung. Sie ist zulässig, sofern ihr nicht wohlerworbene Rechte entgegenste-
hen (BGE 138 I 189 E. 3.4 m.w.H.; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O.,
Rz. 283; TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, a.a.O. § 24 N 28).
12.5 Wie bereits ausgeführt, stellt die Bewilligung für ein Pflanzenschutz-
mittel eine Dauerverfügung dar, welche unter bestimmten Voraussetzun-
gen einseitig aufgehoben und zum Nachteil des Adressaten abgeändert
werden darf (E. 8.5). Im vorliegenden Fall änderte der Bundesrat die PSMV
per 1. Januar 2021 (AS 2020 5563). Er führte mit dem geänderten Art. 10
B-3969/2021
Seite 19
Abs. 1 PSMV in der Schweiz ein neues Verfahren zur Streichung von Wirk-
stoffen, welche in der EU nicht mehr zugelassen waren, ein. Das damals
zuständige WBF strich mit Verordnungsänderung vom 17. Mai 2021 ge-
stützt auf den neuen Art. 10 Abs. 1 PSMV den Wirkstoff Epoxiconazol per
1. Juli 2021 aus Anhang 1 PSMV. Diese Streichung des Wirkstoffs führte
zu einer nachträglichen Fehlerhaftigkeit der Bewilligung der Beschwerde-
führerin für das Pflanzenschutzmittel X._. Denn gemäss Art. 17
Abs. 1 Bst. a PSMV wird ein Pflanzenschutzmittel u.a. nur dann bewilligt,
wenn seine Wirkstoffe genehmigt sind. Sind die Anforderungen nach
Art. 17 PSMV nicht oder nicht mehr erfüllt, widerruft die Zulassungsstelle
gemäss Art. 29 Abs. 3 Bst. a PSMV die Bewilligung. Da der im Pflanzen-
schutzmittel X._ enthaltene Wirkstoff Epoxiconazol per 1. Juli 2021
nicht mehr genehmigt war, war das BLW gemäss Art. 29 Abs. 3 Bst. a i.V.m.
Art. 17 Abs. 1 Bst. a PSMV verpflichtet, die Bewilligung zu widerrufen. Bei
dieser Anpassung einer Dauerverfügung an das neue Recht handelt es
sich um eine der vorne beschriebenen Konstellationen der unechten Rück-
wirkung. Diese ist, wie in E. 12.4 ausgeführt, zulässig, sofern ihr nicht wohl-
erworbene Rechts entgegenstehen, was vorliegend nicht der Fall ist und
von der Beschwerdeführerin auch nicht geltend gemacht wird.
12.6 Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin liegt somit keine
Verletzung des Rückwirkungsverbotes vor. Die Rüge der Beschwerdefüh-
rerin erweist sich als unbegründet.
13.
13.1 Die Beschwerdeführerin rügt weiter, die in Art. 86f PSMV festgelegten
Ausverkaufs- und die Verwendungsfristen seien unverhältnismässig (Art. 5
Abs. 2 BV). Sie behauptet, es sei keineswegs zwingend geboten, dass
diese Fristen mit dem entsprechenden Fristenlauf der EU in Einklang zu
bringen seien.
13.2 Im Rahmen einer akzessorischen Normenkontrolle ist nachfolgend
deshalb zu prüfen, ob die in Art 86f PSMV vorgegebenen Fristen für das
Pflanzenschutzmittel X._ gesetzes- und verfassungskonform sind.
Die konkrete bzw. akzessorische Normenkontrolle beschränkt sich auf die
im Einzelfall zur Anwendung gelangende Norm, soweit sie für den Fall mas-
sgeblich ist (BGE 143 V 208 E. 3.3). Erweist sich die Rüge der fehlenden
Verfassungs- oder Gesetzesmässigkeit als begründet, führt dies nicht zur
formellen Aufhebung der Bestimmung, sondern dazu, dass deren Anwen-
dung im konkreten Fall unterbleibt (MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, a.a.O.,
Rz. 2.179a).
B-3969/2021
Seite 20
13.3 Der bereits mehrfach zitierte Art. 10 PSMV sieht in Abs. 1 vor, dass
das WBF (bzw. seit dem 1. Januar 2022 das EDI) einen Wirkstoff aus An-
hang 1 PSMV streicht, wenn der Wirkstoff in der EU aus der Durchfüh-
rungsverordnung (EU) Nr. 540/2011 gestrichen wird. Es legt für das Inver-
kehrbringen bestehender Lagerbestände von Pflanzenschutzmitteln, die
diesen Wirkstoff enthalten, und für deren Verwendung die gleichen Fristen
fest, wie sie in der EU gelten.
13.4 Läuft eine Wirkstoffgenehmigung – wie im Fall von Epoxiconazol – in
der EU am in der Durchführungsverordnung (EU) Nr. 540/2011 vorgesehe-
nen Datum aus bzw. wird keine Verordnung zur Nichterneuerung der Ge-
nehmigung erlassen, so sind die EU-Mitgliedstaaten gemäss Art. 44 Abs. 3
Bst. a i.V.m. Art. 29 Abs. 1 Bst. a EU PSMV verpflichtet, die Zulassungen
für Pflanzenschutzmittel, welche diesen Wirkstoff enthalten, zu widerrufen.
Sie können gestützt auf Art. 46 EU PSMV etwaige Ausverkaufs- und Auf-
brauchfristen gewähren. Nach dieser Bestimmung beträgt die Ausver-
kaufsfrist höchstens sechs Monate und die Aufbrauchfrist zusätzlich höchs-
tens ein Jahr, sofern die Gründe für die Aufhebung der Zulassung nicht den
Schutz der Gesundheit von Mensch und Tier oder der Umwelt betreffen.
Wird die Erneuerung einer Wirkstoffgenehmigung demgegenüber verwei-
gert (etwa, weil die Genehmigungskriterien nicht mehr erfüllt sind), erlässt
die EU-Kommission gemäss Art. 20 Abs. 1 Bst. b EU PSMV eine entspre-
chende Durchführungsverordnung zur Nichterneuerung der Genehmi-
gung. Diese Verordnung legt gemäss Art. 20 Abs. 2 EU PSMV auch die
Ausverkaufs- und Aufbrauchfristen für Pflanzenschutzmittel mit diesem
Wirkstoff fest. Soweit die Gründe für die Verweigerung der Erneuerung ei-
ner Genehmigung nicht den Schutz der Gesundheit oder der Umwelt be-
treffen, beträgt die Ausverkaufsfrist ebenfalls höchstens sechs Monate und
die Aufbrauchfrist zusätzlich höchstens ein Jahr. In der Regel legt die
Durchführungsverordnung ein konkretes Datum fest, bis zu welchem die
EU-Mitgliedstaaten die Zulassungen der betroffenen Pflanzenschutzmittel
spätestens widerrufen müssen. Ebenfalls nennt sie konkrete Daten, bis zu
welchen etwaige Ausverkaufs- bzw. Aufbrauchfristen, welche die Mitglied-
staaten einräumen, spätestens enden müssen (vgl. z.B. Durchführungs-
verordnung (EU) 2020/2087 der Kommission vom 14. Dezember 2020 zur
Nichterneuerung der Genehmigung für den Wirkstoff Mancozeb).
13.5 In der EU ergibt sich die Dauer der Ausverkaufs- und Aufbrauchfristen
in gewissen Fällen somit direkt aus Art. 46 EU PSMV, welcher für diese
Fristen die zulässige Maximaldauer nennt. In anderen Konstellationen legt
B-3969/2021
Seite 21
die Durchführungsverordnung betreffend die Nichterneuerung der Geneh-
migung des Wirkstoffs konkrete Enddaten fest, an welchen Ausverkaufs-
und Aufbrauchfristen spätestens enden. Es stellt sich deshalb die Frage,
ob "die gleichen Fristen, wie sie in der EU gelten" nach Art. 10 Abs. 1 PSMV
bedeutet, dass das WBF Fristen mit demselben Enddatum wie in der EU
festlegen soll, oder ob die Streichung des jeweiligen Wirkstoffs in der
Schweiz auf denselben Zeitpunkt erfolgen soll wie in der EU und somit
Fristbeginn und Fristdauer ebenfalls jenen der EU entsprechen.
13.6 Wie Art. 10 Abs. 1 PSMV zu verstehen ist, ist nachfolgend durch Aus-
legung zu ermitteln.
13.6.1 Ausgangspunkt jeder Auslegung ist der Wortlaut (grammatikalische
Auslegung). Ist der Text nicht klar und sind verschiedene Interpretationen
möglich, muss nach seiner wahren Tragweite gesucht werden (ratio legis),
unter Berücksichtigung aller Auslegungselemente (sog. Methodenpluralis-
mus). Dabei ist insbesondere auf den Zweck der Regelung (teleologisches
Element), die ihr zugrundeliegenden Wertungen und ihre Bedeutung im
Kontext mit anderen Bestimmungen (systematisches Element) sowie die
gegenwärtigen tatsächlichen Gegebenheiten und herrschenden Wertvor-
stellungen (zeitgemässes Element) abzustellen. Die Entstehungsge-
schichte (historisches Element) dient als Hilfsmittel, um den Sinn der Norm
aufgrund der Absichten der an der Gesetzgebung beteiligten Organe zu
ermitteln. Gerade bei der Auslegung neuerer Bestimmungen kommt den
Materialien jedoch eine besondere Bedeutung zu. Bleiben bei nicht klarem
Wortlaut mehrere Auslegungen möglich, so ist jene zu wählen, die der Ver-
fassung am besten entspricht (BGE 145 II 182 E. 5.1, 141 II 262 E. 4;
BVGE 2018 IV/8 E. 5.3; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 175 ff.; je
m.w.H.).
13.6.2 Wie bereits erwähnt, ermächtigt der Bundesrat das WBF in der hier
relevanten Fassung von Art. 10 Abs. 1 PSMV (bzw. seit dem 1. Januar
2022 das EDI), für das Inverkehrbringen und die Verwendung bestehender
Lagerbestände von Pflanzenschutzmitteln, die einen aus Anhang 1 PSMV
gestrichenen Wirkstoff enthalten, "die gleichen Fristen fest[zulegen], wie
sie in der EU gelten." Gemäss dem französischen und italienischen Wort-
laut der Bestimmung legt das WBF "identische" Fristen wie in der EU fest
("des délais identiques à ceux fixés dans l’UE" bzw. "termini identici a quelli
concessi nell’UE"). Aus dem Wortlaut von Art. 10 Abs. 1 PSMV wird nicht
restlos klar, wie die Bestimmung genau zu verstehen ist. Unklar ist insbe-
sondere, ob auch die Streichung eines Wirkstoffs in der Schweiz auf den
B-3969/2021
Seite 22
gleichen Zeitpunkt wie in der EU zu erfolgen hat (1. Satz von Art. 10 Abs.
1 PSMV) oder nur die Fristen gleich wie in der EU festgelegt werden müs-
sen (2. Satz von Art. 10 Abs. 1 PSMVM). Darüber hinaus ist nicht eindeutig,
ob mit Art. 10 Abs. 1 PSMV sowohl hinsichtlich des Beginnes der Fristen-
läufe für den Ausverkauf und den Aufbrauch von betroffenen Pflanzen-
schutzmitteln als auch bezüglich der jeweiligen Fristenlängen eine Harmo-
nisierung mit der EU angestrebt wird oder nur in Bezug auf das Ende der
jeweiligen Fristen (vgl. auch Urteil des BVGer B-3826/2021 vom 28. März
2022 E. 5.3.1).
13.6.3 Die Vernehmlassungsunterlagen zum landwirtschaftlichen Verord-
nungspaket 2020 vom 3. Februar 2020 (nachfolgend: Vernehmlassungs-
unterlagen) führen auf S. 87 zum historischen Hintergrund der Verord-
nungsänderung vom 17. Mai 2020 aus, dass im Jahr 2006 in Art. 9 und 10
aPSMV ein Verfahren zur Neubewertung von Wirkstoffen, die in der EU
vom Markt genommen wurden, eingeführt worden sei (sog. Reevaluations-
verfahren, vgl. E. 9.4). Als Ergebnis dieses Verfahrens seien bisher alle 160
Wirkstoffe, die diesem Verfahren unterzogen wurden, vom Markt genom-
men worden. Zusammen mit der vorgängigen Konsultation der interessier-
ten Kreise habe das Widerrufsverfahren mindestens ein Jahr gedauert.
Dies habe zu einer Zeitverzögerung zwischen dem Datum des Widerrufs
einer Bewilligung in der EU und dem Datum des Widerrufs in der Schweiz
geführt. Es werde deshalb vorgeschlagen, das Verfahren zur Streichung
von Wirkstoffen, welche in der EU nicht mehr zugelassen sind, zu verein-
fachen. Auf. S. 9 wiederholen die Vernehmlassungsunterlagen, dass das
Verfahren vereinfacht werde. Sie weisen darauf hin, dass die Ausverkaufs-
und Aufbrauchfristen "mit jenen der EU harmonisiert" werden.
13.6.4 Die Erläuterungen zum neuen Art. 10 halten fest (Vernehmlas-
sungsunterlagen, S. 88):
"Das Verfahren zur Streichung von Wirkstoffen, die in der EU nicht mehr
zugelassen sind, wird vereinfacht. Das WBF ist befugt, Substanzen, die in
der EU vom Markt genommen wurden, im Anschluss an die üblichen Kon-
sultationen aus dem Anhang 1 zu streichen. Es räumt die gleichen Fristen
ein, wie sie in der EU für das Inverkehrbringen der Lagerbestände und das
Aufbrauchen der Produkte gewährt werden."
13.6.5 Zu den volkswirtschaftlichen Auswirkungen der vorgeschlagenen
Änderung der PSMV führen die Vernehmlassungsunterlagen auf S. 89
aus, die Vereinfachung des Streichungsverfahrens in der Schweiz für Wirk-
stoffe, die in der EU nicht mehr zugelassen sind, bewirke, dass diese Sub-
stanzen zur gleichen Zeit wie in der EU vom Markt genommen würden. Die
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Seite 23
Fristen für das Inverkehrbringen und Aufbrauchen der Lagerbestände der
Produkte würden die gleichen sein wie in der EU. Die Sicherheit für die
menschliche Gesundheit und die Umwelt würde somit erhöht, wenn ein Wi-
derruf aus eben diesen Gründen gerechtfertigt sei. Gemäss S. 89 stellen
die Änderungen der PSMV "eine autonome Anpassung dar, um die schwei-
zerische Gesetzgebung mit dem europäischen Recht zu harmonisieren."
13.6.6 Sinn und Zweck der Änderung von Art. 10 Abs. 1 PSMV war nach
dem Willen des Verordnungsgebers somit die Vereinfachung des Verfah-
rens zur Streichung von Wirkstoffen, die in der EU nicht mehr zugelassen
sind. Damit soll eine Harmonisierung des schweizerischen Rechts mit dem
EU-Recht einhergehen. Die Entstehungsgeschichte von Art. 10 Abs. 1
PSMV zeigt, dass es als unbefriedigend empfunden wurde, dass Pflanzen-
schutzmittel, welche Wirkstoffe enthalten, die in der EU vom Markt genom-
men worden waren, in der Schweiz aufgrund der langen Dauer des alt-
rechtlichen Reevaluationsverfahrens weiterhin während einer gewissen
Zeit verkauft werden konnten. Durch die Verordnungsänderung sollten
deshalb Wirkstoffe, welche in der EU nicht mehr zugelassen sind, sowie
Pflanzenschutzmittel, welche solche Wirkstoffe enthalten, zeitgleich in der
Schweiz vom Markt genommen werden. Allfällige Ausverkaufs- und Auf-
brauchfristen sollen die gleichen sein wie in der EU.
13.6.7 Zwar äussern sich die Materialien nicht explizit dazu, was "die glei-
chen Fristen (...), wie sie in der EU gelten" bedeutet. Nach Sinn und Zweck
sowie der Entstehungsgeschichte des geänderten Art. 10 Abs. 1 PSMV
sollen aber Pflanzenschutzmittel, die einen in der EU nicht mehr zugelas-
senen Wirkstoff enthalten, in der Schweiz nicht länger verkauft und ver-
wendet werden können als in der EU. Insofern ist davon auszugehen, dass
die Ausverkaufs- und Verwendungsfristen in der Schweiz gleichzeitig wie
in der EU enden sollen. Ob auch eine Harmonisierung bezüglich der Dauer
der Fristen sowie bezüglich der Streichung des Wirkstoffs und somit des
Beginns des Fristenlaufs beabsichtigt ist, kann im vorliegenden Fall offen-
bleiben, wie aus den nachfolgenden Erwägungen ersichtlich wird.
13.7 Vorliegend wurde mit Durchführungsverordnung (EU) 2019/168 der
Kommission vom 31. Januar 2019 die Durchführungsverordnung (EU)
Nr. 540/2011 dahingehend geändert, dass die Genehmigung für den Wirk-
stoff Epoxiconazol am 30. April 2020 endete. Ursprünglich wurde ein An-
trag auf Erneuerung der Genehmigung gestellt. Dieser wurde aber später
zurückgezogen. Aufgrund des zurückgezogenen Erneuerungsantrags er-
B-3969/2021
Seite 24
liess die EU-Kommission keine Durchführungsverordnung zur Nichterneu-
erung der Genehmigung für den Wirkstoff Epoxiconazol i.S.v. Art. 20 Abs. 1
Bst. b EU PSMV (vgl. E. 13.4). Die Wirkstoffgenehmigung für Epoxiconazol
endete in der EU somit wie in der Durchführungsverordnung (EU) 2019/168
vorgesehen am 30. April 2020 durch Zeitablauf. Gemäss Art. 44 EU PSMV
hebt ein EU-Mitgliedstaat die Zulassung eines Pflanzenschutzmittels auf,
wenn die Anforderungen gemäss Art. 29 EU PSMV nicht oder nicht mehr
erfüllt sind. Eines der Zulassungskriterien für ein Pflanzenschutzmittel in
der EU ist, dass seine Wirkstoffe genehmigt sind (Art. 29 Abs. 1 Bst. a EU
PSMV). Da der Wirkstoff Epoxiconazol in der EU nicht mehr genehmigt
war, waren die EU-Mitgliedstaaten gemäss Art. 44 i.V.m. Art. 29 Abs. 1
Bst. a EU PSMV verpflichtet, die Zulassungen für Pflanzenschutzmittel mit
diesem Wirkstoff zu widerrufen. Sie konnten gemäss Art. 46 "eine Auf-
brauchfrist für Entsorgung, Lagerung, Inverkehrbringen und Verbrauch der
bereits bestehenden Lagerbestände einräumen." Die Aufbrauchfrist be-
trägt nach Art. 46, sofern die Gründe für die Aufhebung der Zulassung nicht
den Schutz der Gesundheit von Mensch und Tier oder der Umwelt betref-
fen, "höchstens sechs Monate für den Verkauf und den Vertrieb und zu-
sätzlich höchstens ein Jahr für die Beseitigung, die Lagerung und den Ver-
brauch der Lagerbestände des betreffenden Pflanzenschutzmittels". Die
EU-Mitgliedstaaten mussten somit etwaige Ausverkaufsfristen für Lagerbe-
stände gemäss Art. 46 EU PSMV spätestens am 30. Oktober 2020 sowie
allfällige Aufbrauchfrist spätestens am 30. Oktober 2021 enden lassen.
13.8 Als das WBF den Wirkstoff Epoxiconazol per 1. Juli 2021 aus An-
hang 1 PSMV strich, waren etwaige durch die EU-Mitgliedstaaten einzu-
räumende Ausverkaufsfristen für Pflanzenschutzmittel mit diesem Wirkstoff
bereits abgelaufen. Es war somit von Vornherein nicht mehr möglich, für
epoxiconazolhaltige Pflanzenschutzmittel die gleiche Ausverkaufsfrist wie
in der EU festzulegen. Das WBF sah in Art. 86f PSMV als Übergangsrege-
lung eine Ausverkaufsfrist bis zum 30. September 2021 vor. Entsprechend
der in der EU vorgesehenen Aufbrauchfrist (30. Oktober 2021) ordnete es
in Art. 86f PSMV auch für die Schweiz eine Aufbrauchfrist bis zum 31. Ok-
tober 2021 an. Dass diese Frist einen Tag später als in der EU endet, muss
als irrelevant betrachtet werden.
13.9 Im Folgenden ist zu prüfen, ob die in Art. 86f PSMV vorgesehenen
Ausverkaufs- und Verwendungsfristen für epoxiconazolhaltige Pflanzen-
schutzmittel auch dem Verhältnismässigkeitsprinzip gemäss Art. 5
Abs. 2 BV entsprechen und somit verfassungskonform sind.
B-3969/2021
Seite 25
13.9.1 Die Beschwerdeführerin führt in diesem Zusammenhang im We-
sentlichen aus, das Ziel des Widerrufs des Wirkstoffs Epoxiconazol in der
Schweiz sei es, die Streichung des Wirkstoffs in der EU nachzuvollziehen.
Dafür sei die Entfernung dieses Wirkstoffs aus Anhang 1 PSMV notwendig.
Nicht erforderlich sei es jedoch gewesen, derart kurze Ausverkaufs- und
Aufbrauchfristen anzusetzen. Die Ansetzung einer längeren, gemäss bis-
heriger Praxis üblichen Ausverkaufsfrist wäre eine mildere und zur Verfol-
gung des Zieles ebenso geeignete Massnahme gewesen. Schliesslich
stehe die Zufügung des erheblichen finanziellen Schadens der Beschwer-
deführerin nicht in einem vernünftigen Verhältnis zum (gemessen an der
langjährigen Gebrauchsdauer des Wirkstoffs) insgesamt bescheidenen
Zeitgewinn.
13.9.2 Wie bereits ausgeführt, liegt es grundsätzlich im pflichtgemässen
Ermessen des Gesetz- bzw. Verordnungsgebers und hängt es vom ange-
strebten Zweck ab, auf welchen Zeitpunkt eine Neuregelung in Kraft ge-
setzt wird (vgl. E. 12.2). Neben dem öffentlichen Interesse, das hinter jeder
Rechtsänderung stehen muss, sprechen im Übrigen Erwägungen der
Rechtsgleichheit und Rechtseinheit dafür, dass altrechtliche Rechtsverhält-
nisse möglichst rasch mit dem neuen Recht in Einklang gebracht werden
(BGE 123 II 433 E. 9).
13.9.3 Allerdings kann es vorkommen, dass die rasche Umsetzung neuen
Rechts aus Sicht der Normadressaten eine nicht zu vertretende Härte zur
Folge hätte. Aus Gründen der Rechtsgleichheit, der Verhältnismässigkeit,
des Willkürverbots und des Vertrauensschutzes kann es verfassungsrecht-
lich deshalb geboten sein, gegebenenfalls eine geeignete Übergangsrege-
lung zu schaffen und z.B. das neue Recht gestaffelt oder erst nach Ablauf
einer bestimmten Frist in Kraft treten zu lassen. Damit soll verhindert wer-
den, dass gutgläubig getätigte Investitionen nutzlos werden (BGE 130 I 26
E. 8.1 m.w.H., BGE 123 II 433 E. 9; BENJAMIN SCHINDLER, in: Die schwei-
zerische Bundesverfassung St. Galler Kommentar. 3. A. 2014, Art. N 26
m.w.H.; TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, § 24 N 17). Übergangsfristen ha-
ben nicht den Zweck, die Betroffenen möglichst lange von der günstigeren
bisherigen Regelung profitieren zu lassen, sondern einzig, ihnen eine an-
gemessene Frist einzuräumen, um sich an die neue Regelung anzupassen
(BGE 134 I 23 E. 7.6.1 m.w.H.; TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, § 24 N 17).
13.9.4 Das Verhältnismässigkeitsprinzip (Art. 5 Abs. 2 BV) verlangt, dass
eine staatliche Massnahme geeignet ist, das im öffentlichen Interesse lie-
gende, angestrebte Ziel zu erreichen, die Massnahme nicht weitergeht als
B-3969/2021
Seite 26
zur Zielerreichung notwendig (Erforderlichkeit) und in einem vernünftigen
Verhältnis zum angestrebten Ziel steht (Zumutbarkeit oder Verhältnismäs-
sigkeit i.e.S.; BGE 142 I 49 E. 9; SCHINDLER, a.a.O., Art. 5 N 48 m.w.H.).
13.9.5 Für die ab Inkrafttreten der Verordnungsänderung am 1. Juli 2021
mit insgesamt 3 (Ausverkaufsfrist) bzw. 4 Monaten (Verwendungsfrist) sehr
kurz bemessenen Fristen sprechen neben den allgemeinen öffentlichen In-
teressen der Rechtsgleichheit und der Rechtseinheit (vgl. E. 13.9.2) die
möglichst zeitgleiche Entfernung von Pflanzenschutzmitteln mit dem Wirk-
stoff Epoxiconazol vom schweizerischen und vom EU Markt. Möglichst
kurze Fristen gebietet auch das im Pflanzenschutzmittelrecht zu berück-
sichtigende Vorsorgeprinzip (Art. 1 Abs. 4 PSMV).
13.9.6 Vorliegend ist nicht ersichtlich und hat das BLW auch nicht dargetan,
dass es zur Verwirklichung der soeben beschriebenen öffentlichen Interes-
sen erforderlich wäre, derart kurz bemessenen Ausverkaufs- und Verwen-
dungsfristen für den nicht mehr genehmigten Wirkstoff Epoxiconazol anzu-
setzen. So ist nicht erkennbar, dass eine unannehmbare Gefährdung für
Mensch, Tier oder Umwelt vorliegt, welche ein möglichst rasches Verwen-
dungsverbot von Pflanzenschutzmitteln mit diesem Wirkstoff gemäss
Art. 67 PSMV gebieten würde. Als Grund für den Widerruf der Bewilligung
des Produkts X._ nannte das BLW auch nicht eine als unannehm-
bar erachtete, potenziell gefährliche Wirkung i.S.v. Art. 31 Abs. 1 PSMV,
die das Ansetzen einer Ausverkaufsfrist verbieten würde. Gemäss den Er-
läuterungen zu Art. 86f PMSV vom 28. Januar 2021 sollen die Ausver-
kaufs- und Aufbrauchfrist das Inverkehrbringen und die Verwendung der
Lagerbestände von epoxiconazolhaltigen Pflanzenschutzmitteln ermögli-
chen (vgl. Sachverhalt, Bst. D.a). Die Beschwerdeführerin hatte aufgrund
von Mindestbestellmengen bereits über ein Jahr im Voraus den Wirkstoff
Epoxiconazol bei den Herstellern bestellen müssen. Das in Frage ste-
hende Pflanzenschutzmittel muss zum grössten Teil im ersten Halbjahr,
also im Frühling und Sommer, auf die zu schützenden Kulturen angebracht
werden. Deshalb sind die im Herbst auslaufenden Übergangsfristen bereits
von Vornherein nicht geeignet, einen geordneten Abbau der Lagerbe-
stände zu ermöglichen, da bei deren Inkrafttreten keine Vegetationsperi-
ode mehr zur Verfügung stand. Die in Art. 86f PSMV für den Wirkstoff Epo-
xiconazol vorgebrachten Übergangsfristen sind schliesslich auch nicht zu-
mutbar. Wie die Beschwerdeführerin zu Recht vorbringt, entsteht ihr ein
grosser finanzieller Schaden, wenn sie ihre Lagerbestände nicht mehr ver-
kaufen kann. Für sie war erst ab Publikation der Änderung der PSMV vom
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Seite 27
17. Mai 2021 am 2. Juni 2021 definitiv vorhersehbar, dass für das Pflanzen-
schutzmittel X._ die Ausverkaufsfrist bis zum 30. September und
die Verwendungsfrist bis zum 31. Oktober 2021 dauern würden (vgl. dazu
auch E. 14). Vor der Verordnungsänderung hätte eine allfällige Ausver-
kaufsfrist bis zu einem Jahr nach Bewilligungswiderruf (Art. 31 Abs. 2
PSMV) und eine allfällige Verwendungsfrist höchstens ein weiteres Jahr
nach Ablauf der eingeräumten Verkaufsfrist betragen (Art. 69 Abs. 1
PSMV; vgl. E. 9.1). Da es sich um einen Sachverhalt handelt, der in die
Übergangsphase fällt, ist es der Beschwerdeführerin nicht anzulasten,
dass sie im Zeitpunkt des Bewilligungswiderrufs noch über Lagerbestände
des in Frage stehenden Produkts verfügte. Zu berücksichtigen ist in diesem
Zusammenhang sodann auch das Interesse der Verwender des Pflanzen-
schutzmittels X._, genügend Zeit zur Verfügung zu haben, geeig-
nete Alternativen zur Behandlung ihrer Kulturen zu finden.
13.9.7 Diese privaten Interessen überwiegen die vorne in E. 13.9.5 er-
wähnten öffentlichen Interessen an der Durchsetzung einer am 30. Sep-
tember 2021 endenden Ausverkaufsfrist bzw. einer am 31. Oktober 2021
endenden Verwendungsfrist. Diese kurz bemessenen Fristen stehen somit
nicht in einem vernünftigen Verhältnis zum angestrebten Ziel.
13.10 Da die in Art. 86f PSMV für den Wirkstoff Epoxiconazol festgelegten
Ausverkaufs- und Verwendungsfristen dem Verhältnismässigkeitsprinzip
widersprechen und sich diese auch nicht aus den vorne in E. 8 erwähnten
gesetzlichen Delegationsnormen ergeben, sind sie im vorliegenden Fall
nicht anzuwenden und für das Pflanzenschutzmittel X._ durch ver-
hältnismässige Übergangsfristen zu ersetzen. Diese sollen es der Be-
schwerdeführerin ermöglichen, sich an die neue Rechtslage anzupassen
(vgl. E. 13.9.3; BGE 134 I 23 E. 7.6.1 m.w.H.; TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜL-
LER, § 24 N 17). Konkret soll die Übergangsregelung einen geordneten Ab-
bau und Verbrauch der bestehenden Lagerbestände des Pflanzenschutz-
mittels X._ ermöglichen. Gleichzeitig soll sie aber nicht über das
erforderliche Mass hinausgehen. Da X._ hauptsächlich im ersten
Halbjahr eingesetzt wird, gemäss guter Agrarpraxis aber bis zum 31. Au-
gust auf die zu schützenden Kulturen angebracht werden kann, erachtet
das Bundesverwaltungsgericht auch unter Berücksichtigung der in der EU
vorgesehenen Fristen – wie dies die Beschwerdeführerin in ihrer Stellung-
nahme vom 20. Oktober 2021 beantragt – eine Ausverkaufsfrist bis zum
30. Juni 2022 und eine Verwendungsfrist bis zum 31. August 2022 als ver-
hältnismässig (vgl. auch Urteil B-3826 E. 5.4). Längere Übergangsfristen
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Seite 28
wären für die angestrebten Ziele nicht geeignet, da das in Frage stehende
Pflanzenschutzmittel im Herbst nicht bzw. kaum verwendet wird.
14.
14.1 Das BLW bringt gegen eine Verlängerung der Ausverkaufs- und Ver-
wendungsfristen im Wesentlichen vor, die Beschwerdeführerin hätte als er-
fahrenes Handelsunternehmen im Bereich Pflanzenschutzmittel bereits
seit der ab 1. Mai 2020 öffentlich zugänglichen Mitteilung der Europäischen
Kommission in der "EU Pesticides database" einplanen müssen, dass eine
Ausverkaufsfrist bis zum 30. September 2021 auf sie zukommen könnte.
Es sei bereits in der Vernehmlassung vom 3. Februar 2020 zum landwirt-
schaftlichen Verordnungspaket 2020 hinreichend angekündigt worden,
dass das Verfahren zum Widerruf von Bewilligungen von Pflanzenschutz-
mitteln, deren Wirkstoffe in der EU nicht mehr zugelassen sind, vereinfacht
und die Ausverkaufs- und Verwendungsfristen für Lagerbestände dieser
Pflanzenschutzmittel mit jenen der EU harmonisiert werden sollten. Die Be-
schwerdeführerin habe mit ähnlichen Terminen wie in der EU rechnen müs-
sen. Spätestens mit Veröffentlichung des bundesrätlichen Beschlusses zur
Änderung der PSMV vom 11. November 2020 am 15. Dezember 2020
habe die Beschwerdeführerin einplanen müssen, dass epoxiconazolhaltige
Pflanzenschutzmittel auch in der Schweiz nur noch für die Saison 2021
verkauft werden dürften. Im Schreibens des BLW vom 4. bzw. 8. Februar
2021 sei die bereits absehbare Ausverkaufsfrist für die Saison 2021 nur
noch präzisiert worden. Ab dann habe die Beschwerdeführerin gewusst,
dass sie mit einer Ausverkaufsfrist bis zum 30. September 2021 rechnen
musste.
14.2 Demgegenüber bringt die Beschwerdeführerin vor, selbst wenn ihr be-
kannt gewesen sein sollte, dass die Genehmigung für den Wirkstoff Epoxi-
conazol in der EU auslaufe, so habe sie darauf vertrauen dürfen, dass auf
einen Widerruf in der Schweiz die altrechtlichen Rechtsnormen anwendbar
seien.
14.3 Wie bereits ausgeführt endete die Genehmigung des Wirkstoffs Epo-
xiconazol in der EU gemäss Durchführungsverordnung (EU) 2019/168 am
30. April 2020 (vgl. E. 13.7 ). Somit war der Wirkstoff ab dem 1. Mai 2020
in der EU nicht mehr zugelassen, was auch aus der "EU Pesticides data-
base" ersichtlich war. Die Beschwerdeführerin musste aufgrund dieser Ent-
wicklungen in der EU als Herstellerin und Händlerin von Pflanzenschutz-
mitteln zwar ab Frühling 2020 damit rechnen, dass der Wirkstoff in abseh-
barer Zeit auch in der Schweiz aus Anhang 1 PSMV gestrichen werden
B-3969/2021
Seite 29
würde. Wann der Widerruf ihrer Bewilligung für das Produkt X._ er-
folgen würde und wie lange allfällige Ausverkaufs- und Verwendungsfristen
dauern würden, war zu diesem Zeitpunkt allerdings nicht absehbar. Damals
war noch das altrechtliche Reevaluationsverfahren in Kraft, welches min-
destens ein Jahr dauerte (vgl. E. 13.6.3 ).
14.4 Aus den Vernehmlassungsunterlagen zum landwirtschaftlichen Ver-
ordnungspaket 2020 vom 3. Februar 2020 ging hervor, dass per 1. Januar
2021 alle Wirkstoffe, für die vor Inkrafttreten der Verordnungsänderung
kein Reevaluationsgesuch eingereicht wurden, nach dem vereinfachte Ver-
fahren gemäss dem neuen Art. 10 Abs. 1 PSMV behandelt werden sollten
(vgl. Art. 86e PSMV e contrario). Dennoch musste die Beschwerdeführerin
entgegen der Ausführungen des BLW zu diesem Zeitpunkt im Zusammen-
hang mit dem Widerruf der schweizerischen Bewilligung nicht mit ähnlichen
Terminen wie in der EU rechnen. Denn es hätte durchaus sein können,
dass der Wirkstoff Epoxiconazol noch nach dem altrechtlichen Reevaluati-
onsverfahren aus Anhang 1 PSMV gestrichen würde, welches das WBF für
diesen Wirkstoff ursprünglich auch verfolgte (vgl. Sachverhalt Bst. C.b).
14.5 Am 15. Dezember 2020 wurde der bundesrätliche Beschluss vom
11. November 2020 betreffend die Aufhebung von Art. 9 und Anhang 10
aPSMV sowie die Änderung von Art. 10 PSMV mit Wirkung auf den 1. Ja-
nuar 2021 veröffentlicht (AS 2020 5563, vgl. Sachverhalt Bst. C.c). Aller-
dings hatte die Beschwerdeführerin – anders als das BLW argumentiert –
auch zu diesem Zeitpunkt nicht damit rechnen müssen, dass der Wirkstoff
Epoxiconazol nur noch in der Saison 2021 verkauft und verwendet werden
dürfte. Zwar wurde zu diesem Zeitpunkt klar, dass der Wirkstoff – trotz des
ursprünglich vom WBF verfolgten Reevaluationsverfahrens – den neuen
Bestimmungen unterstellt wird, wonach das WBF grundsätzlich "die glei-
chen Fristen" festlegt, "wie sie in der EU gelten." Die Beschwerdeführerin
musste somit zu diesem Zeitpunkt zwar davon ausgehen, dass der Wirk-
stoff in naher Zukunft aus Anhang 1 PSMV gestrichen und ihre Bewilligung
für das in Frage stehende Produkt in der Folge widerrufen wird. Wann ge-
nau die Streichung des Wirkstoffs in der Schweiz erfolgen würde und wie
lange die Ausverkaufs- und Verwendungsfristen dauern würden, war aller-
dings, da die Ausverkaufsfrist in der EU bereits abgelaufen war, nicht hin-
reichend klar.
14.6 Erst als das BLW der Beschwerdeführerin am 4. bzw. 8. Februar 2021
mitteilte, dass das WBF für den Wirkstoff Epoxiconazol eine Ausver-
kaufsfrist bis zum 30. September und eine Verwendungsfrist bis zum
31. Oktober 2021 vorsehe, waren diese Fristen der Beschwerdeführerin
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Seite 30
bekannt. Aus den Akten geht allerdings hervor, dass die interessierten
Kreise im Rahmen der Anhörung bemängelten, dass die vorgesehenen
Fristen unverhältnismässig kurz seien. Es hätte deshalb durchaus sein
können, dass das WBF nach der Anhörung längere Übergangsfristen fest-
legt. Erst seit der Publikation der Verordnungsänderung vom 17. Mai 2021
am 2. Juni 2021 stand somit definitiv fest, dass die Ausverkaufsfrist bis zum
30. September und die Verwendungsfrist bis zum 31. Oktober 2021 dauern
würden. Die Verordnungsänderung trat am 1. Juli 2021 in Kraft.
14.7 Das BLW kann somit aus dem (sinngemässen) Einwand, es sei für
die Beschwerdeführerin bereits seit längerer Zeit voraussehbar gewesen,
dass eine Ausverkaufsfrist bis zum 30. September 2021 festgelegt werden
würde, nichts zu seinen Gunsten ableiten.
15.
15.1 Gestützt auf die vorangehenden Erwägungen kann Folgendes festge-
halten werden: Der Bundesrat änderte per 1. Januar 2021 das Verfahren
zur Streichung von Wirkstoffen, die in der EU nicht mehr zugelassen sind,
aus Anhang 1 PMSV. Der neue Art. 10 Abs. 1 PSMV verlangt diesbezüg-
lich, dass das WBF (bzw. seit dem 1. Januar 2022 das EDI) einen Wirkstoff
aus Anhang 1 PSMV entfernt, wenn der Wirkstoff in der EU aus der Durch-
führungsverordnung (EU) Nr. 540/2011 gestrichen wird. Es legt für das In-
verkehrbringen bestehender Lagerbestände von Pflanzenschutzmitteln,
die diesen Wirkstoff enthalten, und für deren Verwendung "die gleichen
Fristen fest, wie sie in der EU gelten." Der vorliegende Sachverhalt fiel in
die Übergangsphase zwischen dem alten und dem neuen Recht. Eine voll-
ständige Umsetzung von Art. 10 Abs. 1 PMSV war für das WBF bezüglich
des Wirkstoffs Epoxiconazol deshalb nur noch teilweise, d.h. bezüglich der
am 31. Oktober 2021 endenden Verbrauchsfrist, möglich.
15.2 Die in Art. 86f PSMV für den Wirkstoff Epoxiconazol festgelegten Aus-
verkaufs- und Verwendungsfristen nach Art. 86f PSMV halten jedoch einer
Überprüfung nach dem Verhältnismässigkeitsprinzip (Art. 5 Abs. 2 BV)
nicht Stand. Sie sind im vorliegenden Fall nicht anzuwenden und für das
Pflanzenschutzmittel X._ durch längere Übergangsfristen zu erset-
zen. Es wird eine Ausverkaufsfrist bis zum 30. Juni 2022 und eine Auf-
brauchfrist bis zum 31. August 2022 festgelegt.
15.3 Im Ergebnis ist die Beschwerde somit gutzuheissen. Eine Prüfung der
weiteren Rügen erübrigt sich deshalb.
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Seite 31
16.
16.1 Das Bundesverwaltungsgericht wies das BLW mit Zwischenentscheid
vom 30. September 2021 im Sinne einer vorsorglichen Massnahme an, die
an der Herstellung sowie dem Handel, Vertrieb und Verbrauch von Pflan-
zenschutzmitteln beteiligten Parteien mittels einer Mitteilung auf seiner
Homepage über die Beschwerde und deren aufschiebende Wirkung sowie
die einstweilen bis zum 31. Mai 2022 verlängerte Verwendungsfrist (vgl.
Sachverhalt Bst. I) hinzuweisen. Diese vorsorgliche Massnahme fällt mit
dem vorliegenden Urteil dahin.
16.2 Damit die Marktteilnehmer über die mit vorliegendem Urteil verfügte
Verlängerung der Ausverkaufs- und Verwendungsfristen für das Pflanzen-
schutzmittel X._ in Kenntnis gesetzt werden, ist eine entspre-
chende Mitteilung durch die Vorinstanz notwendig. Diese wird deshalb an-
gewiesen, die aus dem vorliegenden Urteil resultierende Verlängerung der
Ausverkaufs- und Aufbrauchfristen für das Pflanzenschutzmittel
X._ in geeigneter Form bekannt zu machen
17.
17.1 Die Beschwerdeführerin gilt entsprechend dem Verfahrensausgang
als obsiegende Partei, weshalb ihr keine Kosten aufzuerlegen sind (Art. 63
Abs. 1 VwVG). Die Vorinstanz hat ebenfalls keine Verfahrenskosten zu be-
zahlen (Art. 63 Abs. 2 VwVG). Der geleistete Kostenvorschuss in der Höhe
von Fr. 3'000.– ist der Beschwerdeführerin nach Eintritt der Rechtskraft des
vorliegenden Urteils zurückzuerstatten.
17.2 Als obsiegende Partei hat die anwaltlich vertretene Beschwerdefüh-
rerin Anspruch auf eine Parteientschädigung (Art. 64 Abs. 1 VwVG, Art. 7
Abs. 1 des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Ent-
schädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]).
Die Entschädigung wird der Körperschaft auferlegt, in deren Namen die
Vorinstanz verfügt hat, soweit sie, wie vorliegend, nicht einer unterliegen-
den Gegenpartei auferlegt werden kann (Art. 64 Abs. 2 VwVG).
17.3 Der Rechtsvertreter der Beschwerdeführerin hat im vorliegenden Ver-
fahren keine Kostennote eingereicht, weshalb die Parteientschädigung
aufgrund der Akten und nach Ermessen festzulegen ist (vgl. Art. 8 ff. und
Art. 14 VGKE). Konkret erweist sich eine Entschädigung von Fr. 4'000.–
(inkl. Auslagen) als angemessen. Sie ist der Beschwerdeführerin zu Lasten
der Eidgenossenschaft (Vorinstanz) zuzuerkennen.
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