Decision ID: a870ee5f-814b-4905-9d49-66f81972280a
Year: 2003
Language: de
Court: ZH_VG
Chamber: ZH_VG_001
Canton: ZH
Region: Zürich
Law Area: public_law
Law Sub-area: nan
Label: dismissal

Facts:
I. Die Erben des F sind Eigentümer der Grundstücke Kat.Nrn. 01, 02 und 03 am Bürglihügel zwischen Bederstrasse, Felsenkellerweg und Bürglistrasse in Zürich-Enge. Gemäss  Zonenordnung 1963 (BZO 1963) lag die Parzelle Kat.Nr. 03 teils in der Wohnzone D, teils in der Wohnzone B; die Grundstücke Kat.Nrn. 01 und 02 waren der Wohnzone D zugeteilt. Mit der vom Grossen Gemeinderat am 23. Oktober 1991 beschlossenen und vom Volk am 17. Mai 1992 angenommenen Bau- und Zonenordnung 1992 (BZO 1992) wurde die Parzelle Kat.Nr. 03 der Zone W 4 mit einem Wohnanteil von 60 % zugeteilt, während die rund 26'000 m2 umfassenden Grundstücke Kat.Nrn. 01 und 02 grösstenteils (mit Ausnahme der beiden auf Kat.Nr. 02 stehenden Gebäude mit einer Fläche von 946 m2), d.h. im Umfang von 25'091 m2 der Freihaltezone zugewiesen wurden.
Im anschliessenden Rechtsmittelverfahren verlangten die Erben des F erfolglos die Zuweisung der Grundstücke Kat.Nrn. 01 und 02 zu einer Bauzone; ihre diesbezüglichen Rechtsmittel wurden von der Baurekurskommission I am 18. März 1994, vom Regierungsrat am 30. November 1994 sowie vom Bundesgericht am 14. Dezember 1995 abgewiesen, soweit darauf eingetreten wurde. Mit Beschluss vom 10. September 1997 genehmigte der Regierungsrat im Rahmen einer sogenannten Teilgenehmigung jene in der Urnenabstimmung vom 17. Mai 1992 angenommenen Freihaltezonen, die aufgrund bereits abgeschlossener Rechtsmittelverfahren genehmigungsfähig waren, unter anderen auch die Freihaltezone Bürglihügel. Mit Präsidialverfügung vom 6. Oktober 1997 setzte der Stadtrat Zürich die genehmigten Freihaltezonen auf den Tag nach der öffentlichen Bekanntmachung, d.h. auf den 11. Oktober 1997 in Kraft.
Mit Beschluss vom 24. November 1999 verabschiedete der Grosse Gemeinderat die Revisionsvorlagen 1999 Teile I und II der Bau- und Zonenordnung der Stadt Zürich. Dagegen erhoben die Erben des F Rekurs, unter anderem mit dem Antrag, die Grundstücke Kat.Nrn. 01 und 02 einer Bauzone zuzuweisen. Die Baurekurskommission I trat am 25. August 2000 auf den Rekurs nicht ein, im Wesentlichen mit der Begründung, bei der streitbetroffenen Revisionsvorlage 1999 habe es sich klarerweise nicht um eine Total-, sondern um eine Teilrevision der Bau- und Zonenordnung gehandelt; die vom Regierungsrat am 10. September 1997 genehmigten Zonenfestsetzungen, worunter auch die Freihaltezone "Bürglihügel" falle, seien nicht Gegenstand dieser Vorlage gewesen. Der Entscheid der Baurekurskommission vom 25. August 2000 blieb unangefochten.
II. Mit Schreiben vom 29. September 2000 an den Vorsteher des Departements Hochbau der Stadt Zürich machten die Erben des F in Erneuerung früherer Begehren für die Zuweisung der Grundstücke Kat.Nrn. 01 und 02 zur Freihaltezone Entschädigungsforderungen wegen materieller Enteignung im Betrag von mindestens 54 Mio. Franken geltend. Sie verzichteten dabei auf Durchführung einer Einigungsverhandlung. Die Stadt Zürich ersuchte am 8. Dezember 2000 das Statthalteramt des Bezirks Zürich um Einleitung des Schätzungsverfahrens. Das Statthalteramt überwies die Akten am 13. Dezember 2000 der Schätzungskommission I.
Mit Klageschrift vom 23. März 2001 bestritt die Stadt Zürich das Vorliegen einer materiellen Enteignung; eventualiter beantragte sie, die Entschädigung auf höchstens Fr. 20'830'000.- mit Verzinsung ab 29. September 2000 festzusetzen und ihr für den Fall, dass die Entschädigung mehr als 2/3 des Verkehrswerts der betroffenen Flächen betrage, das Eigentum daran zuzusprechen. Die Erben des F beantragten in der Klageantwort vom 30. April 2001 die Zusprechung einer Entschädigung wegen materieller Enteignung im Betrag von Fr. 61'263'700.-, nebst Zins ab 11. Oktober 1997. An der Schätzungsverhandlung vom 25. September 2001 hielt die Klägerin an ihrem Hauptbegehren betreffend Verneinung einer Entschädigungspflicht sowie an ihrem Eventualantrag auf Zusprechen des Eigentums fest; eine allfällige Entschädigung sei ab 8. Januar 2000 zu verzinsen. Die Beklagten hielten vollumfänglich an ihren Anträgen fest. Der als Mitbeteiligter beigeladene Staat Zürich schloss sich den Anträgen der Klägerin an. Im Anschluss an diese Verhandlung führte die Schätzungskommission mit den Parteien einen Augenschein bei den betroffenen Grundstücken durch.
Mit Beschluss vom 2. April 2002 stellte die Schätzungskommission I fest, die Zuweisung der Grundstücke Kat.Nrn. 01 und 02 zur am 11. Oktober 1997 in Kraft getretenen Freihaltezone habe keine materielle Enteignung bewirkt (Disp. Ziff. I). Die Kosten des Schätzungsverfahrens auferlegte sie der Klägerin; Parteientschädigungen sprach sie nicht zu (Disp. Ziff. II).
III. Gegen den Schätzungsentscheid meldeten die Erben des F am 6. August 2002 beim Verwaltungsgericht Rekurs an. Mit Rekursschrift vom 12. September 2002 beantragten sie dem Gericht, es sei das Vorliegen einer materiellen Enteignung festzustellen und die Rekursgegnerin (in Verbindung mit dem Staat als Mitbeteiligtem) zu einer Entschädigung von Fr. 61'294'020.- zu verpflichten, verzinslich ab 11. Oktober 1997 zum Zinsfuss der Zürcher Kantonalbank für bestehende 1. Hypotheken auf Wohnliegenschaften (Anträge 1 und 2); ferner sei festzustellen, das der Rekursgegnerin und dem Mitbeteiligen kein Zugrecht zustehe (3). In verfahrensrechtlicher Hinsicht ersuchten sie, die Rekursgegnerin zu einer Stellungnahme zu näher bezeichneten Planeinträgen und Fragen anzuhalten (4); alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Rekursgegnerin (5).
Mit Rekursantwort vom 25. November 2002 beantragte die Rekursgegnerin primär Abweisung aller Rekursanträge; für den Fall, dass in Gutheissung des Rekursantrags 1 eine Entschädigungspflicht bejaht werde, sei die Entschädigung auf höchstens Fr. 24'405'000.- mit Beginn der Verzinsung ab 8. Januar 2000 zu bemessen; für den Fall, dass die Entschädigung mehr als 2/3 des Verkehrswerts der betroffenen Flächen ausmache, sei der Rekursgegnerin das Eigentum daran zuzusprechen.
Die Schätzungskommission I sowie die Baudirektion (namens des als Mitbeteiligten in das Verfahren einbezogenen Staates Zürich) verzichteten am 22. bzw. 24. Oktober 2002 auf Vernehmlassung.

Considerations:
Die Kammer zieht in Erwägung:
1. Das Verwaltungsgericht ist zur Beurteilung des vorliegenden Rekurses nach § 46 Abs. 1 des Abtretungsgesetzes vom 30. November 1879/8. Juni 1997 (AbtrG) zuständig. Da auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf den Rekurs einzutreten.
2. Das Verfahren richtet sich nach den Bestimmungen über die Beschwerde gemäss dem Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959/8. Juni 1997 (VRG), d.h. nach §§ 50 ff. VRG (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 41 N. 38 ff.; RB 1998 Nr. 44 = BEZ 1998 Nr. 23; RB 2001 Nr. 25).
3. Laut Art. 22
ter
Abs. 3 der Bundesverfassung vom 29. Mai 1874 (aBV) bzw. Art. 26 Abs. 2 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV) sowie nach Art. 5 Abs. 2 des Bundesgesetzes vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (RPG) schuldet das Gemeinwesen für die von ihm erlassenen Eigentumsbeschränkungen, die ähnlich einer Enteignung wirken, volle Entschädigung.
a) Gemäss der bundesgerichtlichen Rechtsprechung kommt eine auf
Planungen
zurückzuführende Eigentumsbeschränkung dann einer Enteignung gleich, wenn dem Eigentümer der bisherige oder ein voraussehbarer künftiger Gebrauch seiner Sache untersagt oder besonders schwer eingeschränkt wird, weil ihm eine wesentliche, aus dem Eigentum fliessende Befugnis entzogen wird. Geht der Eingriff weniger weit, so kann er ausnahmsweise einer Enteignung gleichkommen, falls ein einziger oder einzelne Eigentümer so betroffen werden, dass ihr Opfer gegenüber der Allgemeinheit als unzumutbar erschiene und es mit der Rechtsgleichheit nicht vereinbar wäre, wenn hierfür keine Entschädigung geleistet würde (BGE 121 II 417 E. 4a, Meilen/Mariafeld). In beiden Fällen ist die Möglichkeit einer künftigen besseren Nutzung der Sache nur zu berücksichtigen, wenn im massgebenden Zeitpunkt anzunehmen war, sie lasse sich mit hoher Wahrscheinlichkeit in naher Zukunft verwirklichen. Unter besserer Nutzung eines Grundstücks ist in der Regel die Möglichkeit seiner Überbauung zu verstehen (Enrico Riva, Hauptfragen der materiellen Enteignung, Bern 1990, S. 164 ff.; derselbe in: Kommentar zum Bundesgesetz über die Raumplanung, Zürich 1999, Art. 5 N. 123 ff.; Peter Hänni, Planungs-,  besonderes Umweltschutzrecht, 4. A., Bern 2002, S. 597 ff.).
b) Nach ständiger Rechtsprechung ist eine Entschädigungspflicht für Eigentumsbegrenzungen von vornherein zu verneinen, wenn sie zum Schutz von
Polizeigütern
erfolgt sind. Dabei ist allerdings von einem engen Polizeibegriff auszugehen. Darunter fallen lediglich gegen den Störer gerichtete Massnahmen, mit welchen eine als Folge der beabsichtigten Grundstücknutzung zu erwartende konkrete, das heisst ernsthafte und unmittelbare Gefährdung für die öffentliche Ordnung, Sicherheit und Gesundheit abgewendet werden soll und mit welchen die zuständige Behörde zu diesem Zweck ein von Gesetzes wegen bestehendes Verbot konkretisiert und in Bezug auf die stets zu beachtenden polizeilichen Schranken der Eigentumsfreiheit festsetzt (Hänni, S. 331 ff.; Riva in: Kommentar RPG, Art. 5 N. 173 f.).
c) Vom
Entzug
einer wesentlichen aus dem Eigentum fliessenden Befugnis im Sinn des Tatbestands der materiellen Enteignung kann im Licht der verfassungsrechtlichen Ordnung des Bodenrechts grundsätzlich von vornherein nur dann gesprochen werden, wenn im Zeitpunkt der Rechtskraft der Planungsmassnahme, die einer Enteignung gleichkommen soll, eine raumplanerische Grundordnung galt, welche die Berechtigung zum Bauen auf dem fraglichen Grundstück einschloss (BGE 122 II 326 E. 4b und E. 5, Dietikon; 121 II 417 E. 3, Meilen/Mariafeld). Eine solche verfassungsmässige Grundordnung liegt vor, wenn die Gemeinde über einen Nutzungsplan verfügt, der die Bauzonen in zweckmässiger Weise und unter Beachtung der Grundsatzbestimmung von Art. 15 RPG rechtsverbindlich von den Nichtbauzonen trennt. Nur unter dieser Voraussetzung ist das fragliche Grundstück von einer
Auszonung
betroffen worden, welche in der Regel als materielle Enteignung zu würdigen ist. Wird dagegen bei der erstmaligen Festsetzung einer verfassungs‐ und gesetzeskonformen Nutzungsplanung eine Liegenschaft keiner Zone für private Bauten zugewiesen, so liegt nach der bundesgerichtlichen Praxis eine
Nichteinzonung
vor, und zwar auch dann, wenn die in Frage stehende Fläche nach dem früheren, der Revision des Bodenrechts nicht entsprechenden Recht überbaut werden durfte (BGE 122 II 326 E. 4c, Dietikon; Riva, Hauptfragen, S. 177 ff.; derselbe in: Kommentar RPG, Art. 5 N. 139 ff.; Hänni, S. 601 ff.).
Weil Nichteinzonungen grundsätzlich als Anwendungsfälle der Inhaltsbestimmung des Eigentums gelten, lassen sie die Annahme einer materiellen Enteignung und die Zusprechung einer entsprechenden Entschädigung nur ausnahmsweise, bei Vorliegen besonderer Umstände, zu (BGE 122 II 326 E. 6a, Dietikon; 122 II 455 E. 4a, Stäfa; 121 II 417 E. 4b, Meilen/Mariafeld; 118 Ib 341 E. 4, Herrliberg, auch zum Folgenden). So kann die Nichteinzonung den Eigentümer etwa dann enteignungsähnlich treffen, wenn sein Land baureif oder groberschlossen ist, von einem gewässerschutzrechtskonformen Generellen Kanalisationsprojekt (GKP) erfasst wird und wenn er für dessen Erschliessung und Überbauung schon erhebliche Kosten aufgewendet hat (so schon BGE 105 Ia 330 E. 3d, Zizers), wobei diese Voraussetzungen kumulativ erfüllt sein müssen (Riva in: Kommentar RPG, Art. 5 N. 149; Hänni, S. 603). Derartige Umstände könnten allenfalls eine Einzonung geboten haben. Ein Einzonungsgebot kann ferner zu bejahen sein, wenn sich das fragliche Grundstück im weitgehend überbauten Gebiet im Sinn von Art. 15 lit. a RPG bzw. von Art. 36 Abs. 3 RPG befindet. Sodann können weitere besondere Gesichtspunkte des Vertrauensschutzes so gewichtig sein, dass ein Grundstück hätte eingezont werden müssen. Liegen Umstände vor, die eine Einzonung geboten hätten, so lässt sich annehmen, der Eigentümer habe am massgebenden Stichtag mit hoher Wahrscheinlichkeit damit rechnen dürfen, das Land aus eigener Kraft überbauen zu können. Trifft all dies jedoch nicht zu, so kann nicht von einer enteignungsgleichen Wirkung der Nichteinzonung gesprochen werden. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ergibt sich aus dem Vorrang der rechtlichen Gegebenheiten, auf die in erster Linie abzustellen ist, dass ein Eigentümer keinen Rechtsanspruch auf die Zuweisung seines Landes in eine Bauzone hat, auch nicht bei erschlossenem oder erschliessbarem Land. Erste Voraussetzung der Überbaubarkeit einer Parzelle und damit von deren Baulandqualität bildet die Zugehörigkeit des entsprechenden Landes zu einer Bauzone, welche den aus der Neuordnung des Bodenrechts fliessenden verfassungs‐ und gesetzmässigen Anforderungen entspricht und welche die Berechtigung zum Bauen einschliesst.
d) Trifft ein Bauverbot nur einen Teil einer oder mehrerer Parzellen desselben Eigentümers, so ist für die Beurteilung der Eingriffsintensität (vgl. zu diesem Kriterium Riva in: Kommentar RPG, Art. 5 N. 164 ff.) auf die gesamte Fläche abzustellen, soweit ein gewisser Zusammenhang des von der Eigentumsbeschränkung betroffenen Grundbesitzes besteht (RB 1997 Nr. 117, Zürich/Burghölzli). Dabei wird nach der Praxis des Verwaltungsgerichts die für die Annahme einer materiellen Enteignung erforderliche Eingriffsintensität bei einem Baulandverlust von 40 % in der Regel erreicht. Den Besonderheiten des Einzelfalles ist in der Weise Rechnung zu tragen, dass ein Eingriff innerhalb einer Bandbreite von 35 % bis 45 % aufgrund der konkreten Verhältnisse so oder anders zu qualifizieren ist (RB 1997 Nr. 118, Zürich/Burghölzli).
e) Massgeblicher Zeitpunkt für die Beurteilung der Entschädigungspflicht (Vorliegen einer materiellen Enteignung) und die Bemessung der Entschädigung ist der Zeitpunkt des Inkrafttretens der fraglichen Zonierung (Riva in: Kommentar RPG, Art. 5 N. 181), hier also der 11. Oktober 1997.
4. Die Schätzungskommission I hat im Wesentlichen erwogen: Die Zuweisung der beiden Grundstücke zur Freihaltezone, formell ohnehin ein Planungsakt, sei nicht im Sinn der Rechtsprechung zur materiellen Enteignung polizeilich motiviert; daran ändere nichts, dass die Ausscheidung ausreichender Grünflächen innerhalb des Siedlungsgebiets auch der Erhaltung der Lebensqualität und damit letztlich der Gesundheit der Bevölkerung diene; die raumplanerische Motivierung stehe jedenfalls gegenüber einer allfälligen polizeilichen hier klar im Vordergrund (E. 3a). Mit der Klägerin sei davon auszugehen, dass die Bau- und Zonenordnung 1963 in ihrer Gesamtheit weder inhaltlich noch formal den Anforderungen des Raumplanungsrechts vollumfänglich entsprochen habe; aufgrund dieses Befundes sei, wie unter Bezugnahme auf die in RB 1997 Nr. 119 publizierten verwaltungsgerichtlichen Erwägungen im Urteil betreffend Freihaltezone Burghölzli näher ausgeführt wird, von einer Nichteinzonung auszugehen (E. 5). Zu prüfen bleibe, ob die Zuweisung der beiden Grundstücke aufgrund "besonderer Umstände" im Sinn der bundesgerichtlichen Rechtsprechung (wie sie näher in E. 6 dargelegt wird) die Beklagten nicht doch enteignungsähnlich getroffen habe. Wie der Augenschein gezeigt habe, bildeten die drei Grundstücke der Beklagten zusammen den "Bürglihügel", auf dessen Kuppe sich das Gebäudeensemble des "Bürgli" mit den 1837 erbauten Gebäuden Bürglistrasse und befinde, von welcher aus das Gelände nach Nordwesten, Norden, Osten und Südosten hin stark abfalle. Die Höhendifferenz zwischen der Bederstrasse und dem Gebäudepodest des Hauses Bürglistrasse betrage 26 m bei einer Horizontaldistanz von 110 m; die Höhendifferenz zwischen der östlichen Kante dieses Podestes und der Bürglistrasse messe 10 m bei einer Horizontaldistanz von 12 m. Der südliche Abhang des "Bürgli" sei mit Reben bestockt; im Übrigen bestehe die Freifläche aus dem Garten in der näheren Umgebung der Wohngebäude sowie aus dem anschliessenden Wiesland mit Obstbäumen. Schon angesichts dieser besonderen topographischen Lage könnten die streitbetroffenen Grundstücke nicht als blosse Baulücke innerhalb des weitgehend überbauten Gebiets bezeichnet werden (E. 7). Welches Gewicht den Erschliessungsverhältnissen (wie sie in E. 8 namentlich unter Bezugnahme auf den 1898 erarbeiteten Quartierplan mit einer von Gebäude Bederstrasse aus projektierten Durchgangsstrasse näher dargelegt werden) im Rahmen der Prüfung besonderer Umstände beizumessen sei, könne offen bleiben, weil selbst bei einer hinreichenden Erschliessung solche besondere Umstände nur angenommen werden könnten, wenn die Beklagten für Erschliessung und Überbauung des Areals schon erhebliche Kosten aufgewendet hätten. Das treffe, wie in E. 9 näher ausgeführt wird, nicht zu. Die von den Beklagten geltend gemachten Investitionen – Mehrkosten von Fr. 250'000.- beim Bau der Garagen am Felsenkellerweg, Erstellungskosten von Fr. 6'500'000.- für das Gebäude Bederstrasse, Projektierungsstudien von Fr. 341'416.- für eine Überbauung des "Bürgli" – stünden nicht im Zusammenhang mit einem konkreten Bauvorhaben.
5. Die Rekurrenten machen in erster Linie geltend, die Zuweisung ihrer Grundstücke zur Freihaltezone sei entgegen der Auffassung der Schätzungskommission nicht als Nichteinzonung, sondern als Auszonung zu würdigen.
a) Nach dem Gesagten hängt die Qualifikation als Nichteinzonung oder Auszonung davon ab, ob die Gemeinde im Zeitpunkt der streitbetroffenen Festlegung (hier der Zuweisung zur Freihaltezone gemäss der insoweit am 11. Oktober 1997 in Kraft getretenen BZO 1992) über einen Nutzungsplan verfügte, der den Anforderungen des Raumplanungsgesetzes entsprach. Dementsprechend stellt sich die Frage, ob die BZO 1963 der Beschwerdegegnerin in ihrer am Stichtag geltenden Fassung diesen bundesrechtlichen Anforderungen entsprach.
Mit dieser Frage hat sich das Verwaltungsgericht einlässlich im Urteil vom 18. Dezember 1997 (RB 1997 Nr. 119) betreffend die Freihaltezone Burghölzli (bzw. die anlässlich deren Festsetzung gestellten Entschädigungsforderungen) befasst. Es hat erkannt, die BZO 1963 der Stadt Zürich habe den Anforderungen des Raumplanungsgesetzes zwar weitgehend, aber inhaltlich wie formal nicht vollumfänglich entsprochen; die im Jahre 1983 beschlossene und am 16. März 1988 in Kraft getretene Freihaltezone Burghölzli sei daher als Nichteinzonung und nicht als Auszonung zu qualifizieren. Jenem Entscheid kommt daher hohe präjudizielle Bedeutung zu, ging bzw. geht es doch im früheren wie im heutigen Fall um die Würdigung der gleichen Bauordnung derselben Gemeinde im Rahmen der nämlichen bundesrechtlichen Anforderungen. Angesichts seiner grundsätzlichen Bedeutung fällt eine abweichende Beurteilung im vorliegenden Fall nur unter Beachtung der Grundsätze, wie sie für eine Praxisänderung massgebend sind, in Betracht. Eine Praxisänderung muss sich auf ernsthafte sachliche Gründe stützen (vgl. dazu und zu den weiteren Voraussetzungen einer Praxisänderung Ulrich Häfelin/Georg Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. A., Zürich 2002, Rz. 509 ff.). Zwar zielen die in Lehre und Rechtsprechung entwickelten Erfordernisse für eine Praxisänderung in erster Linie darauf ab, den Adressaten einer von der bisherigen, für ihn günstigeren Praxis abweichenden Anordnung vor einer
rechtsungleichen Behandlung zu schützen. Im vorliegenden Fall weicht der Entscheid der Schätzungskommission gerade nicht von dem genannten Präjudiz ab; vielmehr streben die Rekurrenten einen von diesem Urteil abweichenden Entscheid an; ihre diesbezüglichen Vorbringen beinhalten denn auch grösstenteils eine kritische Auseinandersetzung mit jenem Urteil (Rekursschrift S. 5–19). Das ändert jedoch nichts daran, dass Letzterem auch für den vorliegenden Fall präjudizielle Bedeutung in dem Sinne zukommt, dass das Gericht von seinem früheren Urteil vom 18. Dezember 1997 nur abweichen soll, wenn triftige Argumente dafür gegeben sind (vgl. RB 1982 Nr. 118 = ZBl 83/1982, S. 270 = ZR 81 Nr. 86).
b) Die Rekurrenten bringen im Wesentlichen vor, die BZO 1963 habe das Baugebiet vom Nichtbaugebiet ebenso deutlich wie die BZO 1992 getrennt. Die im Verfahren betreffend die Freihaltezone Burghölzli erhobene Behauptung der heutigen Rekursgegnerin, mit der BZO 1992 sei die Freihaltezonenfläche um 160 ha zulasten der Bauzone erhöht worden, sei unbewiesen geblieben. Bei einer Überprüfung dieser Behauptung sei zu berücksichtigen, dass es in der BZO 1963 Freihaltezonenflächen gegeben habe, welche in der BZO 1992 im Hinblick auf öffentliche Bauten einer Bauzone zugeteilt worden seien. Sodann handle es sich bei den früher noch nicht der Freihaltezone zugewiesenen Flächen grösstenteils um solche, die schon damals dem Publikum als Grünanlagen zur Verfügung gestanden hätten oder die aus besonderen rechtlichen Gründen ohnehin unüberbaubar gewesen und/oder die im Eigentum der Stadt, des Kantons oder des Bundes gestanden hätten. Selbst wenn von einem Zuwachs von 160 ha Freihaltezonenfläche auszugehen wäre, würde dies nur 2,3 % der nicht bewaldeten Gesamtfläche der Stadt von 7'005 ha und lediglich einen Zuwachs von 3,5 % der bisherigen Bauzonenfläche von 4'541 ha ausmachen. Dabei handle es sich planerisch gesehen um eine Bagatelle. Ebenso wenig könne daraus, dass die BZO 1963 verschiedene planungsrechtliche Instrumente wie namentlich Kern- und Quartiererhaltungszonen, für Dienstleistungsbetriebe geöffnete Industriezonen, Waldabstandslinienpläne, Ausssichtsschutzpläne und Empfindlichkeitsstufenpläne noch nicht enthalten habe, auf ein bundesrechtliches Ungenügen der damaligen Bauordnung geschlossen werden. Entgegen der vorinstanzlichen Auffassung und des verwaltungsgerichtlichen Urteils vom 18. Dezember 1997 dürfe es für die streitige Qualifikation nicht einzig darauf ankommen, ob die fragliche Bauordnung vor oder nach dem Inkrafttreten des Raumplanungsgesetzes erlassen worden sei; mit der gegenteiligen Betrachtungsweise werde verkannt, das dem Bund im Raumplanungswesen lediglich eine Grundsatzkompetenz zukomme. Selbstverständlich sei es den Gemeinden schon vor dem 1. Januar 1980 möglich gewesen, in bundesrechtskonformer Weise über die Zuweisung von Grundstücken zu einer Bauzone zu entscheiden; das gelte sowohl in verfahrensrechtlich-organisatorischer wie auch in materieller Hinsicht. Das Raumplanungsgesetz schreibe den Gemeinden für den Erlass der Nutzungsplanungen keine Volksabstimmung vor; es stelle daher aus bundesrechtlicher Sicht keinen Mangel dar, dass die BZO 1963, weil dagegen kein Referendum ergriffen worden sei, definitiv vom Gemeindeparlament verabschiedet worden sei. Die im Raumplanungsgesetz statuierten Planungsgrundsätze hätten schon vor dessen Erlass in grossen Gemeinden, insbesondere in der Stadt Zürich, gegolten. Wollte man dem Inkrafttreten des Raumplanungsgesetzes entschädigungsrechtlich eine derart weitgehende Bedeutung zumessen, wie dies die Rechtsprechung annehme, so hätte dies der Bundesgesetzgeber ausdrücklich festlegen müssen. Dieser habe aber nicht im entferntesten an eine derartige Tabula-rasa-Regelung gedacht. Die diesbezüglichen Aussagen des Bundesgerichts in den Fällen Dietikon, Uster und Niederhasli hätten Gemeinden bzw. Gebiete betroffen, die sich nicht mit dem streitbetroffenen Areal in Zürich-Enge vergleichen liessen. Im Fall Burghölzli habe das Verwaltungsgericht verkannt, dass der von ihm zitierte Art. 53 BZO 1963 bezüglich Bauten ausserhalb der Bauzone kein milderes Regime als Art. 24 RPG zugelassen habe; denn gemäss Art. 54 BZO 1963 habe vom in Art. 51 BZO statuierten Verbot von zonenwidrigen Vorkehren gerade nicht entbunden werden dürfen. Unzutreffend sei die Aussage der Schätzungskommission, die Zonenplanung 1963 habe nicht auf genügenden Erhebungen über den Baulandbedarf beruht und zudem ökologische Anliegen im Sinn von Art. 1 Abs. 1 sowie Abs. 2 lit. a RPG zu wenig berücksichtigt; beides sei jedenfalls bei der Erarbeitung des 1976 erlassenen Wohnanteilplans, also noch unter der Herrschaft der BZO 1963, ausreichend erfolgt. Es treffe zwar zu, dass beim Erlass der BZO 1963/76 noch kein Anhörungsverfahren im Sinn von § 7 Abs. 1 PBG durchgeführt worden sei; der Informationspflicht im Sinn von Art. 4 RPG sei indessen bereits damals durch die Berichterstattung in den Stadtzürcher Tageszeitungen genügt worden. Nicht überzeugend sei der Hinweis der Schätzungskommission darauf, dass der Stadtrat Zürich in seiner Weisung vom 29. Dezember 1961 zur BZO 1963 (SRB 3773) selber das Verhältnis zwischen Bau- und Erholungsgebieten als noch keineswegs optimal bezeichnet habe. Mit dem anlässlich der Revision des Baugesetzes vom 23. April 1893 (BauG) am 24. Mai 1959 eingefügten § 68c sei eine Regelung getroffen worden, die dem Regime für die Landwirtschaftszone gemäss Art. 16 RPG sehr nahe komme. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts lasse dessen frühere grundeigentümerfreundliche Entschädigungspraxis nicht den Schluss zu, dass damals trotz der mit den Grundsätzen des Raumplanungsgesetzes weitgehend übereinstimmenden Zielsetzung der damaligen Planung bei der Ausscheidung von Freihaltezonen die in Frage stehenden öffentlichen Interessen anders als nach dem Inkrafttreten des Raumplanungsgesetzes gewichtet worden seien; es sei verfehlt, diese frühere Entschädigungspraxis in einen Zusammenhang mit der Frage zu bringen, ob die BZO 1963/76 bereits RPG-konform gewesen sei.
c) Bei diesen Vorbringen handelt es sich grösstenteils um Argumente, welche bereits im Verfahren VK.1995.00029 betreffend die Freihaltezone Burghölzli seitens der dort beteiligten Grundeigentümer vorgebracht wurden (vgl. dortige E. 5a) und damals vom Gericht für nicht stichhaltig befunden worden sind (E. 5b). Die Vorbringen der heutigen Rekurrenten vermögen jedenfalls jene Erwägungen im Wesentlichen nicht zu entkräften. Das Verwaltungsgericht hat seine Beurteilung im Entscheid VK.1995.00029 nicht auf die Annahme gestützt, die BZO 1963 habe wesentlich weniger überbaubar gewesenes Privatland einer Nichtbauzone zugeteilt als die BZO 1992. Zur diesbezüglichen Darstellung der Rekurrenten braucht daher keine Stellungnahme der Rekursgegnerin eingeholt zu werden. Einzuräumen ist, dass entgegen der diesbezüglich unzutreffenden Erwägung im Urteil VK.1995.00029 Art. 53 BZO 1963 keine Grundlage bot, um von den Anforderungen in Art. 51 BZO zu dispensieren; danach durften in der Freihaltezone Gebäude oberirdisch nur erstellt, erweitert oder umgebaut werden, soweit sie der Bewirtschaftung oder der Bewerbung von Freiflächen dienten und dem Zonenzweck nicht widersprachen; ein Dispens von dieser Bestimmung war – wie sich aus dem im damaligen Urteil nicht berücksichtigten Art. 54 BZO 1963 ergibt – nicht möglich. Die Rekurrenten selber sehen indessen in diesem Einwand "kein Argument von grossem Gewicht". An der Gesamtbeurteilung vermag er nichts zu ändern. Das Gericht sieht keinen Grund, von seiner damaligen Beurteilung abzuweichen. Danach hat die BZO 1963 in ihrer Gesamtheit weder inhaltlich noch formal den Anforderungen des späteren Raumplanungsgesetzes entsprochen, weshalb die Zuweisung der Grundstücke der Rekurrenten zur Freihaltezone Bürglihügel als Nichteinzonung zu würdigen ist.
6.
a) Der Begriff des weitgehend überbauten Gebiets nach Art. 15 lit. a RPG umfasst im Wesentlichen den geschlossenen Siedlungsbereich und eigentliche Baulücken innerhalb dieses Bereichs. Zu den Letzteren zählen einzelne unüberbaute Parzellen, die unmittelbar an das überbaute Land grenzen, in der Regel bereits erschlossen sind und eine relativ geringe Fläche aufweisen. Die Nutzung der Baulücke wird vorwiegend durch ihre Umgebung geprägt. Das unüberbaute Land muss also zum geschlossenen Siedlungsbereich gehören, an der Siedlungsqualität teilhaben und von der bestehenden Überbauung so stark geprägt sein, dass sinnvollerweise nur ihre Aufnahme in die Bauzone in Frage kommt. Der Begriff der weitgehenden Überbauung ist somit nach der Rechtsprechung gebietsbezogen, Parzellen übergreifend zu verstehen. Der vorhandene Zustand auf einem Grundstück ist in seiner Gesamtheit und in seinem Zusammenhang mit den Verhältnissen auf benachbarten Parzellen zu betrachten. Der Siedlungscharakter ist vor allem auf Grund der baulichen Umgebung sowie der vorhandenen Infrastruktur zu beurteilen. Peripher gelegene Flächen, denen im Verhältnis zu dem sie umgebenden Land eine eigenständige Bedeutung zukommt, sind nicht als weitgehend überbautes Gebiet zu betrachten, selbst wenn dort eine gewisse Bautätigkeit eingesetzt hat. Dasselbe gilt für grössere Baulücken in besiedeltem Gebiet, die der Auflockerung der Siedlungsstrukturen, der Erhöhung der Wohnqualität durch Grünflächen (Art. 1 Abs. 2 lit. b und Art. 3 Abs. 3 lit. e RPG) und der Schaffung von Freizeitbereichen (Art. 3 Abs. 4 lit. b RPG) dienen. Ihnen kommt eine eigenständige Funktion zu, und sie werden nicht von der sie umgebenden Überbauung mitgeprägt (BGE 121 II 417 E. 5a S. 424, Meilen/Mariafeld; BGr, 16. April 2002, ZBl 103/2002, S. 658 E. 2.1, Kilchberg).
b) Die Rekurrenten bringen vor, entgegen der Auffassung der Schätzungskommission rechtfertige weder das Ausmass der betroffenen Fläche noch deren topographische Beschaffenheit den Schluss, es handle sich dabei nicht um eine Baulücke.
Die diesbezüglichen Ausführungen (Rekursschrift S. 22-24) beinhalten vorerst und weitgehend eine Kritik an den in der Rechtsprechung entwickelten Kriterien zum Begriff des weitgehend überbauten Landes bzw. Gebietes im Sinn von Art. 15 lit. a und 36 Abs. 3 RPG. Das Verwaltungsgericht hat keinen Anlass, im vorliegenden Fall von den dargelegten Kriterien (E. 6a) abzuweichen.
Nach diesen Kriterien kann das hier streitbetroffene Areal zwar als Baulücke bezeichnet werden; entscheidend ist indessen, dass ihm aufgrund seiner Grösse und der topographischen Beschaffenheit eine eigenständige landschaftliche Qualität zukommt. Darin unterscheidet sich der vorliegende Sachverhalt von den Fällen
Meilen/Mariafeld
(RB 1994 Nr. 96; BGE 121 II 417 E. 5a),
Männedorf/Seeufer
(RB 1995 Nr. 99),
Dietikon
(VGr, 24. November 1995, VK.1994.00050; BGE 122 II 326 E. 5c S. 334),
Zürich/Burghölzli
(VGr, 18. Dezember 1997, VK.1995.00029, unveröffentlichte E. 7c S. 31 f.) und
Kilchberg
(VGr, 21. Juni 2001, VR.2000.00001; BGr,
16. April 2002, ZBl 103/2002, S. 658 E. 2.),
in denen die Zugehörigkeit zum weitgehend überbauten Gebiet bejaht worden ist (in den Fällen Meilen/Mariafeld und Kilchberg durch das Bundesgericht in Bestätigung der verwaltungsgerichtlichen Beurteilung, im Fall Dietikon durch das Bundesgericht in Abweichung von der anders ausgefallenen verwaltungsgerichtlichen Beurteilung, in den Fällen Männedorf/Seeufer und Zürich/Burghölzli abschliessend durch das Verwaltungsgericht). Im Fall
Meilen/Mariafeld
ging es um eine der Kernzone zugewiesene, jedoch freizuhaltende Fläche von ca. 13'000 m2; entscheidend war, dass diese Fläche kein homogenes Ganzes, keine zusammenhängende "Oase" bildete, sondern in drei Teile zerfiel, denen deswegen eine eigenständige landschaftliche Qualität abgesprochen wurde. Im Fall
Dietikon
handelte es sich um zwei der Freihaltezone zugewiesene, jedoch bereits überbaute Grundstücke von insgesamt ca. 8'000 m2 zwischen Limmat und SBB-Trassee; aufgrund der mit dem vorliegenden Fall nicht vergleichbaren örtlichen Verhältnisse bejahte das Bundesgericht einen Siedlungszusammenhang mit dem jenseits der Bahn gelegenen, ebenfalls seit langem überbauten Gebiet. Im Fall
Männedorf/Seeufer
befanden sich die streitbetroffenen Parzellen innerhalb des seeseits der Seestrasse gelegenen Streifens, der teilweise mit herrschaftlichen Villen überbaut worden war; das Verwaltungsgericht bejahte das Vorliegen einer echten Baulücke hinsichtlich der ersten Bautiefe eines einzelnen Grundstücks, während es dies für die übrigen streitbetroffenen Grundstücksteile und Grundstücke verneinte. Im Fall
Zürich/ Burghölzli
, in dem die Entschädigungspflicht für der Freihaltezone zugewiesene Flächen von insgesamt über 90'000 m2 zu beurteilen war, anerkannte das Verwaltungsgericht das Vorliegen einer entschädigungspflichtigen Baulücke lediglich hinsichtlich drei Teilbereichen von ca. 1'000 m2 bzw. 6'000 m2 bzw. 5'400 m2, wobei es sich im Wesentlichen um Unterbrechungen der bestehenden Bebauung entlang der Südstrasse handelte. Im Fall
Kilchberg
waren zwei freizuhaltende Flächen von 1'500 m2 bzw. 1'260 m2 innerhalb der einer Kernzone zugewiesenen Parzellen an der Dorfstrasse zu beurteilen; das Verwaltungsgericht und ihm folgend das Bundesgericht würdigten diese Flächen als entschädigungspflichtige Baulücken, weil sie sich in einen relativ engen und geschlossenen Strassenzug einfügten, entlang welchem überbaute und unbebaute (mit Freiflächen belegte) Parzellen in lockerer Reihenfolge wechselten. In den Fällen Männedorf/Seeufer, Zürich/Burghölzli und Kilchberg war demnach in erster Linie massgebend, dass die als Baulücken gewürdigten Flächen innerhalb eines weitgehend überbauten Strassenzugs (Seestrasse Männedorf, Südstrasse Zürich, Dorfstrasse Kilchberg) lagen. In den Fällen Meilen/Mariafeld und Dietikon wurde den streitbetroffenen Flächen aus den dargelegten anderen Gründen eine eigenständige landschaftliche Qualität abgesprochen bzw. ein Siedlungszusammenhang zur baulichen Umgebung zuerkannt.
Soweit in der Rechtsprechung das Vorliegen einer entschädigungspflichtigen Baulücke mit der Begründung verneint worden ist, das streitbetroffene Land weise eine periphere Lage auf oder sei nicht allseitig durch eine bestehende Überbauung begrenzt, können die Rekurrenten hieraus nichts zu ihren Gunsten ableiten. Wohl betrafen die in der Rechtsprechung beurteilten Fälle häufig diese vom vorliegenden Fall abweichende Konstellation,
im Kanton Zürich vor allem die Fälle
Männedorf/Joggenrain
(VK.1989.00021, 20. Dezember 1990; BGr, 18. September 1992, E. 4a),
Herrliberg/Schipfgut
(VK.1990.00003, 23. Oktober 1991, E 6b; BGE 118 Ib 341 E. 4a),
Erlenbach
(VK.1991.00002, 30. Januar 1992, E. 5a),
Henggart
(RB 1992 Nr. 92),
Stäfa/Zehntentrottenweg
(RB 1993 Nr. 63),
Männedorf/ Allenberg
(VK.1991.00031, 30. August 1993, E. 5b),
Stäfa/Torlen
(VK.1993.00017, 23. November 1994; in dieser Hinsicht bestätigt durch BGE 122 II 455 E. 6a S. 462),
Küsnacht/ Äussere Allmend
(VK.1994.00043, 20. November 1995, E. 5b, bestätigt durch BGr, 3. September 1996, E. 3c; ebenso VK.1996.00034, 26. Februar 1998, E. 5a und VK.1997.00014, 29. April 1998, E. 5a),
Schönenberg
(VK.1997.00035, 19. März 1998, E. 5d) sowie
Meilen/ Allmend
(VR.2000.00003, 9. Februar 2001, E. 5b). Zu beachten ist jedoch, dass eine derartige Lage am Rand des überbauten Gebiets nicht die einzige Konstellation bildet, die gegen die Annahme einer Baulücke ohne eigenständige Bedeutung spricht. Wie dargelegt kann es am erforderlichen Siedlungszusammenhang auch bei Land an zentraler Lage inmitten des überbauten Gebiets fehlen, sofern es sich dabei um eine grössere Baulücke mit landschaftlich eigenständiger Bedeutung handelt. Auf dieser Linie liegen die Urteile in den Fällen
Horgen/Allmend
(VK.1988.00018+00024, 13. Juli 1990; BGr, 18. September 1992, ZBl 94/ 1993, S. 251 E. 6b) sowie
Uster/Schlossberg
(VK.1995.00001, 14. Mai 1996, E. 4a; BGr, 4. April 1997, E. 5b, Pra 86/1997 Nr. 104).
Die eigenständige Bedeutung des heutigen Freihaltezonegebietes auf dem Bürglihügel ist auch im Rechtsmittelverfahren betreffend die Festsetzung dieser Zone von den damit befassten Instanzen hervorgehoben worden: So hat die Baurekurskommission im Rekursentscheid vom 18. März 1994 erwogen, zwar sei der sich entlang der Waffenplatz-, der Bederstrasse, des Felsenkellerwegs und der Schulhausstrasse erstreckende Hügelfuss bereits mit Bauten überstellt; ein weiterer baulicher Eingriff in die Hügellandschaft sei jedoch nicht tolerierbar; der Hügel bilde eine in sich geschlossene landschaftliche Einheit, welche es im heutigen Umfang zu erhalten gelte. Das Bundesgericht erwog in seinem Urteil vom 14. Dezember 1995, die Vorzüge eines integralen Schutzes des Bürglihügel seien offenkundig; auch bei einer nur teilweisen und schonenden Überbauung verlöre die Erhebung ihre markante Erscheinung und ginge teilweise im Häusermeer unter; dadurch würde der Bürglihügel sowohl als Naturdenkmal als auch in seiner siedlungsgliedernden Funktion entwertet.
Entsprechend der vorinstanzlichen Beurteilung ist demnach festzuhalten, dass das streitbetroffene Areal nicht dem weitgehend überbauten Gebiet zuzurechnen ist. Der Zuordnung zum weitgehend überbauten Gebiet steht seine raumplanerisch eigenständige Bedeutung als Landschaftsschutzobjekt im Sinn von § 203 Abs. 1 lit. e PBG (markanter Teil des Endmoränenzugs) und zugleich als Trenngebiet zwischen See-orientiertem Villenquartier und dichter Blockbebauung an der Waffenplatz- und der Bederstrasse entgegen.
7. a) Die Rekurrenten machen wie schon vor Schätzungskommission geltend, das der Freihaltezone zugewiesene Areal sei am Stichtag im Wesentlichen erschlossen gewesen sei. Eines Quartierplans hätte es nicht bedurft. Deswegen wäre entgegen der Auffassung der Rekursgegnerin auch keine Revision des Quartierplans aus dem Jahre 1898 nötig gewesen. (Dieser sah die verkehrsmässige Erschliessung über eine von der Bederstrasse bzw. der dortigen Parzelle Kat.Nr. 03 aus dem Hang entlang gegen Süden führende und hernach den Hang überquerende Strasse bis zur Bürglistrasse vor.) Gemäss der Praxis der städtischen Baubehörde sei zur Erschliessung von Grundstücken und Grundstückteilen innerhalb eines Bereichs von 75 m ab dem öffentlichen Strassennetz kein Quartierplan erforderlich. Hier liege, wie der vorliegende Plan zeige, der grösste Teil des Areals in diesem Bereich, und zur Bildung überbaubarer Parzellen wäre ein Quartierplan für das gesamthaft den Rekurrenten gehörende Areal ohnehin nicht erforderlich gewesen. Zur arealinternen Feinerschliessung hätten zwei bis drei Stichstrassen ab der Bürgli- und der Bederstrasse, allenfalls auch ab dem Katharinenweg genügt. – Demgegenüber hält die Rekursgegnerin an ihrer vor Schätzungskommission vertretenen Auffassung fest, wonach das Areal trotz der es umgebenden Erschliessungsanlagen (Strassen, Kanalisations- und Versorgungsleitungen) weiterer Anlagen (Fahr- und Fusswege, Abwasser- und Versorgungsleitungen) bedurft hätte, welche wegen der landschaftlichen Bedeutung des Bürglihügels sowie der gebotenen Abstimmung auf die benachbarte Überbauung nur im Rahmen eines Quartierplans und zusätzlich eines Gestaltungsplans unter wesentlicher Mitwirkung des Kantons und der Stadt realisierbar gewesen wären; dies hätte unter anderem entweder die Ausarbeitung eines neuen oder die Revision des Quartierplans aus dem Jahr 1898 bedingt, welcher mit den heutigen Anforderungen an den Landschaftsschutz nicht mehr vereinbar gewesen wäre.
Die Schätzungskommission hat die damit aufgeworfenen Fragen, ob und welche Erschliessungsmassnahmen am Stichtag noch erforderlich gewesen wären und ob die Rekurrenten sie aus eigener Kraft – ohne eine über die erforderlichen Bewilligungen hinausgehende Mitwirkung der Rekursgegnerin und des Kantons – hätten realisieren können, nicht näher geprüft, dies mit der Begründung, es fehle für die Bejahung einer Entschädigungspflicht eine weitere, kumulativ zur Erschliessung erforderliche Voraussetzung; die Rekurrenten könnten selbst unter der Annahme einer vollen Erschliessung eine Entschädigung wegen materieller Enteignung nur beanspruchen, wenn sie für diese Erschliessung und eine geplante Überbauung schon erhebliche Kosten aufgewendet hätten. - Aus den gleichen Überlegungen (dazu nachfolgend E. 7b) braucht sich auch das Verwaltungsgericht im vorliegenden Rekursverfahren mit den Erschliessungsverhältnissen nicht weiter auseinanderzusetzen.
b) Die Rekurrenten bringen wie schon im Schätzungsverfahren vor, eine Entschädigung wegen materieller Enteignung stehe ihnen bereits aufgrund der (von ihnen behaupteten) vollen Erschliessung des fraglichen Areals zu, selbst wenn sie für dessen Erschliessung und Überbauung noch keine erhebliche Investitionen getätigt hätten (Rekursschrift S. 24 und 28). Diesem Standpunkt kann von vornherein nicht beigetreten werden; denn er widerspricht klar der bundesgerichtlichen Rechtsprechung.
aa) Die Rekurrenten machten ferner bereits im Schätzungsverfahren geltend, für Erschliessung und Überbauung des fraglichen Areals erhebliche Kosten aufgewendet zu haben. In diesem Zusammenhang beriefen sie sich vorab darauf, dass ihr Rechtsvorgänger Ende des 19. Jahrhunderts an den damaligen Bau der Bürglistrasse Leistungen in Form von unentgeltlichen Landabtretungen und/oder von Mehrwertbeiträgen erbracht habe; da nach damaliger Rechtslage die Erschliessung nicht unentgeltlich gewesen sei, sei es nicht Sache der Rekurrenten, die damals erbrachten Leistungen zu substanziieren und zu belegen. Dieser Argumentation kann nicht beigetreten werden. Zeitlich derart weit zurückliegende Investitionen können, selbst wenn sie belegt wären, unter den hier massgeblichem Gesichtswinkel des Vertrauensschutzes nicht mehr berücksichtigt werden. Die Möglichkeit, aufgrund von getätigten Dispositionen Rechte für sich abzuleiten, nimmt mit zunehmendem Zeitablauf ab (vgl. BGE 125 II 431 E. 5b S. 437); aus den hier im Zusammenhang mit dem Bau der Bürglistrasse geltend gemachten Aufwendungen vor über hundert Jahren lässt sich am Stichtag (1997) kein Einzonungsgebot ableiten.
bb) Sodann nannten die Rekurrenten drei Positionen, nämlich beim Bau der Garagen angefallene, auf Fr. 250'000.- bezifferte Mehrkosten dafür, dass die statische Dimensionierung auf den späteren Bau von Einfamilienhäuser ausgerichtet worden sei; zweitens
Kosten von ca. Fr. 6'500'000.- für das 1986/87 erstellte Gebäude Bederstrasse auf Kat.Nr. 03; drittens Kosten von Fr. 341'416.- für Projektierungsstudien betreffend eine Überbauung des "Bürgli".
Hinsichtlich der Erstellungskosten für das Gebäude Bederstrasse ist, wie schon die Schätzungskommission zutreffend erwogen hat, nicht ersichtlich, inwiefern es sich dabei um nutzlos gewordene Investitionen für die der Freihaltezone zugewiesenen Grundstücke Kat.Nrn. 01 und 02 handeln soll. Das Gebäude Bederstrasse steht auf der Parzelle Kat.Nr. 03, welche mit der BZO 1992 der Wohnzone W 4 zugeteilt worden ist. Inwiefern in den genannten Erstellungskosten nutzlos gewordene Investitionen für die der Freihaltezone zugewiesenen Grundstücke enthalten sind, haben die Rekurrenten weder vor Schätzungskommission noch vor Verwaltungsgericht dargetan.
Hinsichtlich der Kosten der am Felsenkellerweg erstellten Garagen wird zwar mit der Behauptung, die auf den Bau von Einfamilienhäuser ausgerichtete statische Dimensionierung habe Mehrkosten von Fr. 250'000.- verursacht, zumindest im Ansatz eine Erklärung geliefert, weshalb es sich dabei um nutzlos gewordene Investitionen handeln soll. Dieser pauschale Hinweis reicht jedoch nicht aus, um bei der Entscheidfindung von nutzlos gewordenen Investitionen in der geltend gemachten Höhe auszugehen. Die Rekurrenten behaupten zu Recht nicht, die erstellten Garagen könnten heute nicht genutzt werden. Ob und inwieweit es sich bei den geltend gemachten Kosten tatsächlich um einen Mehraufwand handelt, welcher hätte vermieden werden können, wenn bei der Erstellung der Garagen von der Festsetzung der Freihaltezone ausgegangen worden wäre, wird nicht im Einzelnen dargetan. Im Übrigen haben die Rekurrenten der Feststellung der Schätzungskommission, die geltend gemachten Mehrkosten stünden nicht im Zusammenhang mit einem konkreten Bauvorhaben für das streitbetroffene Areal, nicht widersprochen.
Mit Bezug auf die behaupteten Kosten von Fr. 341'416.- für Projektstudien reichten die Rekurrenten im Schätzungsverfahren folgende Unterlagen ein: eine pauschale Kostenzusammenstellung, wonach im Juni 1989 Fr. 40'000.- für "Unterlagen für Bauamt II", im Januar 1991 Fr. 242'935.- für "Konzeptpläne" und im Juni 1995 Fr. 58‘491- für "Pläne für Ausnützungsberechnung" aufgewendet worden sein sollen; ein Vorentscheidsgesuch vom 10. Juli 1991 mit verschiedenen Fragen, unter anderem betreffend die Aufhebung der am 6. Juni 1901 festgesetzten Baulinien zwischen Beder- und Bürglistrasse sowie die Bewilligungsfähigkeit eines beigelegten Bauprojektes; sodann zwei vom 30./31. August 1995 datierte Überbauungsstudien aufgrund der BZO 1963 mit bzw. ohne Beachtung der Verkehrsbaulinien von 1901. Die Schätzungskommission hat dazu erwogen, dem Beschluss des Gemeinderats vom 23. Oktober 1991 betreffend Neuregelung der Bau- und Zonenordnung seien Ratsverhandlungen vorausgegangen, die in der Presse kommentiert worden seien. Die Rekurrenten hätten schon damals gewusst, dass ihre Grundstücke am Bürglihügel von dieser Neuregelung betroffen würden; sie hätten daher nicht in guten Treuen Projektierungsarbeiten für eine Überbauung des Bürglihügels nach der BZO 1963 in Auftrag geben dürfen; die dafür aufgewendeten Kosten könnten daher – unter dem hier einzig massgebenden Gesichtswinkel des allenfalls ein entschädigungsrechtliches Einzonungsgebot begründenden Vertrauensschutzes – nicht berücksichtigt werden. - Dieser Beurteilung ist beizutreten. In der Rekursschrift wird nichts vorgebracht, was die diesbezügliche Würdigung der Vorinstanz entkräften könnte; vielmehr wiederholen die Rekurrenten darin einzig die bereits vor Schätzungskommission vorgebrachten Argumente.
8. Zu prüfen bleibt, ob andere Gesichtspunkte des Vertrauensschutezs vorhanden und derart gewichtig seien, dass sie eine Einzonung des Areals geboten hätten.
Die Rekurrenten bringen in dieser Hinsicht vor, während über hundert Jahren habe die Rekursgegnerin mit ihrem "Verhalten ... Hoffnungen auf den dauernden Fortbestand der Bebaubarkeit der Grundstücke Kat. Nrn. 01 und 02" genährt; es verstosse gegen Treu und Glauben, wenn für die all diese Erwartungen zunichte machende Zuweisung zur Freihaltezone keine Entschädigung geleistet werde. Dieses Verhalten habe zwar nicht in gezielten Zusicherungen bestanden, wohl aber darin, dass bei der Umsetzung neuer bau- und planungsrechtlicher Institute in früheren Jahrzehnten nie in Betracht gezogen worden sei, entsprechende Massnahmen für den Bürglihügel zu ergreifen. So sei schon mit der BZO 1946 ein das ganze Stadtgebiet überziehendes Netz von Grün- und Freihaltezonen geschaffen worden. Von 1960 an habe die Rekursgegnerin Sonderbauordnungen festgesetzt und Unterschutzstellungen für weite Gebiete der Stadt angeordnet. Sodann habe sie von den durch das PBG seit 1975 ermöglichten Gestaltungsplänen und Planungszonen in weiten Teilen des Stadtgebiets Gebrauch gemacht. Schliesslich seien seit 1976 im kommunalen und im regionalen Siedlungsplan in ausgedehntem Mass Grünflächen vorgesehen worden. In all diese Bestrebungen und Planungen zur Grünhaltung sei der Bürglihügel nie einbezogen worden.
Es trifft zu, dass die städtischen und kantonalen Behörden vor der Festlegung der BZO 1992 in früheren Planungsphasen stets davon ausgegangen sind, dass die Interessen des Landschaftsschutzes eine Überbauung des Bürglihügels nicht ausschlössen, sondern lediglich eine Rücksichtnahme auf die besonderen Gegebenheiten erforderten. Die BZO 1992 brachte für den Bürglihügel insofern eine Änderung des Planungskonzepts. Dies hat auch das Bundesgericht in seinem die Festsetzung der Freihaltezone Bürglihügel betreffenden Urteil vom 14. Dezember 1995 eingeräumt, ohne jedoch darin einen hinreichend gewichtigen Vertrauenstatbestand zu erblicken, welcher der Zuweisung zur Freihaltezone entgegenstehen würde. So wenig die frühere, eine schonende Überbauung ermöglichende Planung die Zuweisung zur Freihaltezone ausschloss, so wenig können in dieser Änderung des Planungskonzepts besondere Umstände erblickt werden, welche die neue Festlegung unter dem Gesichtswinkel des Vertrauensschutzes als materielle Enteignung erscheinen liessen. Planungen, die eine Überbauung von Grundstücken zuliessen, jedoch vor dem Inkrafttreten des Raumplanungsgesetzes ergangen sind, vermögen als solche, für sich allein betrachtet, in aller Regel keine Vertrauensposition zu schaffen, die zu einer Entschädigungspflicht wegen materieller Enteignung führt. Dazu müssten konkrete Zusicherungen der zuständigen Behörden oder andere besondere Umstände treten (Riva in: Kommentar RPG, Art. 5 N.
154 ff.; BGE 118 Ib 341 E. 4d, Herrliberg/Schipfgut; BGE 122 II 455 E. 6b, Stäfa/ Torlen), die hier fehlen.
9. Die Rekurrenten machen geltend, mit der Zuweisung ihrer Grundstücke Kat.Nrn. 01 und 02 werde ihnen ein Sonderopfer auferlegt. Ihres Wissens gebe es in der Stadt Zürich keine einzige andere Familie oder private Einzelperson, welche aufgrund der BZO 1992 für eine derart grosse Baufläche die Befugnis zur baulichen Nutzung verloren und damit einen derart grossen Vermögensverlust erlitten habe.
Der Tatbestand des Sonderopfers unterscheidet sich vom Haupttatbestand der materiellen Enteignung – dem Entzug einer wesentlichen Eigentümerbefugnis – darin, dass der Eingriff von geringerer Intensität sein kann, jedoch bei Verzicht auf eine Entschädigung eine stossende rechtsungleiche Behandlung bewirken würde. Die Annahme eines entschädigungspflichtigen Sonderopfers setzt indessen wie der Haupttatbestand voraus, dass am Stichtag die Möglichkeit einer zukünftigen besseren Nutzung der Sache bestand, die der Grundeigentümer aus eigener Kraft hätte verwirklichen können. Das ist, wie ausgeführt, nur der Fall, wenn im massgebenden Zeitpunkt eine dem Bundesrecht entsprechende Grundordnung galt, welche die Zuweisung des Landes zu einer Nichtbauzone als Auszonung erscheinen lässt, oder wenn aufgrund besonderer Umstände eine Einzonung geboten gewesen wäre (BGr, 18. September 1992, E. 5, Männedorf/Joggenrain; BGr, 4. April 1997, E. 6, Pra 86/1997 Nr. 104, Uster/Schlossberg).
Aufgrund dieser Rechtsprechung ist von vornherein fraglich, ob ein Sonderopfer einzig deswegen zu bejahen sei, weil ein einzelner Grundeigentümer aufgrund seines grossen Grundbesitzes von der Festsetzung einer Nichtbauzone erheblich stärker betroffen wird als andere Grundeigentümer, die durch die gleiche oder eine gleichartige Festlegung ebenfalls, aber aufgrund geringeren Grundbesitzes weniger stärker betroffen werden. Mit der unterschiedlichen Eingriffsintensität, welche der Unterscheidung zwischen den beiden Tatbeständen materieller Enteignung (Entzug einer wesentlichen Eigentümerbefugnis und Vorliegen eines Sonderopfers) zugrunde liegt, wird Bezug genommen auf die "Sache", deren Gebrauch untersagt oder eingeschränkt wird, unabhängig davon, ob es sich im Einzelfall um einen grösseren oder kleineren Grundbesitz handelt. Soweit das Kriterium der Eingriffsintensität in der Praxis quantifiziert wird, geht es regelmässig darum, in welchem Ausmass das betroffene
Objekt
in den Nutzungsmöglichkeiten inhaltlich oder räumlich ein-geschränkt wird und einen Wertverlust erleidet (vgl. Riva, Hauptfragen, S. 273 ff.). In Fällen, in denen mehrere Parzellen desselben Grundeigentümers von einem Bauverbot erfasst werden, kann sich allerdings die (hier nicht relevante ) Frage stellen, welches die betroffene Eigentumsposition ist, auf die für die Beurteilung der Eingriffsintensität Bezug genommen werden muss (vorn E. 3d; vgl. RB 1997 Nr. 117). Freilich trifft es zu, dass in der Rechtsprechung die Verneinung eines Sonderopfers gelegentlich mit dem Hinweis begründet wird, andere
Eigentümer
in vergleichbarer Lage seien ebenso betroffen (vgl. Riva in: Kommentar RPG, Art. 5 N. 130). Das kann aber nicht dazu führen, dass im Sinn der Argumentation der Rekurrenten im vorliegenden Fall auf die Grösse ihre Grundbesitzes abzustellen wäre, um hieraus auf ein Sonderopfer zu schliessen. Es wäre denn auch kaum praktikabel, die Grösse des betroffenen Grundbesitzes zum Massstab dafür zu nehmen, ob der Eingriff mit der Rechtsgleichheit unvereinbar sei, obwohl er nicht als Entzug einer wesentlichen Eigentümerbefugnis zu qualifizieren ist.
Selbst wenn man die Argumentation der Rekurrenten nicht als von vornherein untauglich betrachtet würde, führte sie in ihrem Fall nicht zur Annahme eines Sonderopfers. Wie die Rekursgegnerin in der Rekursantwort (S. 40) aufzeigt, sind mehrere andere private Eigentümer mit einem ebenfalls grossen Grundbesitz in der Stadt Zürich durch die Zuweisung von Land zur Freihaltezone aufgrund der BZO 1992 in ähnlicher Weise wie die Rekurrenten (d.h. mit Flächen zwischen 1 ha und 2,4 ha) betroffen worden. Das streitbetroffene Areal am Bürglihügel gehört somit zwar zu den grössten Flächen in privater Hand, die durch die BZO 1992 mit einem Bauverbot belegt worden ist; die Rekurrenten sind indessen nicht die einzigen privaten Eigentümer, die mit einem Grundbesitz in dieser Grössenordnung betroffen worden sind.
10.
Demnach ist der Rekurs abzuweisen. ...