Decision ID: bc1e8ca2-2150-5929-8cf1-5b156ea9c0e8
Year: 2007
Language: de
Court: CH_BVGE
Chamber: CH_BVGE_001
Canton: CH
Region: Federation
Law Area: 
Law Sub-area: 
Label: approval

Facts:
Sachverhalt:
A. Am 26. September 2000 führte eine Helikopterfirma in Beuson/VS mit mehreren Helikoptern Passagierrundflüge durch. Beim Anflug auf die für diese Flüge benutzte Aussenlandestelle, einen Fussballplatz,  sich eine Kollision zwischen zwei Helikoptern, bei der mehrere Passagiere und einer der Piloten ums Leben kamen.
B. Das Eidgenössische Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK) beauftragte daraufhin das Bundesamt für  (BAZL), für Aussenlandestellen, die intensiv oder über längere Zeit benutzt werden, ergänzende Vorschriften zu erlassen.
C. Mit Verfügung vom 26. Januar 2001, die an alle Trägerinnen und Träger von Bewilligungen für Aussenlandungen bei gewerbsmässigen Flügen adressiert war, ergänzte das BAZL diese Bewilligungen. Darin wurden Vorkehrungen festgehalten für den Fall, dass bei  zu geschäftlichen und touristischen Zwecken auf einer  mehr als ein Helikopter eingesetzt und/oder mehr als 20  befördert und/oder mehr als 10 Bewegungen pro Tag  werden sollen. Unter anderem wurde vorgeschrieben, dass auf der Aussenlandestelle mindestens zwei als Bodenpersonal  Personen anwesend sein müssen, von denen eine  die Flugbewegungen überwacht und gegebenenfalls koordiniert und die andere für den Umgang mit den Passagieren zuständig ist. Die Person, welche überwacht bzw. koordiniert, müsse mindestens den An- und Abflugweg der Helikopter einsehen und die Koordination über Funk sicherstellen können. Die vorgesehenen Operationen seien vor dem Einsatz zwischen den beteiligten Piloten und dem Bodenpersonal in einem Briefing klar abzusprechen. Gegen diese Verfügung wurden mehrere Beschwerden erhoben.
D. Am 19. Oktober 2001 verfasste das Büro für Flugunfalluntersuchungen (BFU) den Untersuchungsbericht zum Flugunfall vom 26. September 2000 in Beuson. Dieser Bericht wurde am 23. Januar 2003 . Nach der Analyse des Unfallhergangs und der -ursachen empfahl das BFU, als Voraussetzung für den Einsatz von mehreren Helikoptern
Seite 2
A-1982/2006
am selben Arbeitsort müsse zwingend ein Assistent am Boden sein, der die Überwachung der Luftfahrzeuge gewährleiste, um so das  von Zusammenstössen zu vermeiden.
E. Die gegen die Verfügung des BAZL vom 26. Januar 2001 gerichteten Beschwerden hiess die Rekurskommission des Eidgenössischen  für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (REKO UVEK) mit Urteilen vom 11. Februar 2002 (vgl. z.B. Verfahrensnummer B-2001-8) gut und wies die Angelegenheit zum erneuten Entscheid an das BAZL zurück. Sie bestätigte in ihrem Entscheid, in der Bewilligung für Aussenlandungen bedürfe es grundsätzlich einer zusätzlichen  bezüglich Einsatz von Helikoptern auf Aussenlandestellen und über entsprechende Sicherheitsvorkehren. Weder in den gesetzlichen Vorschriften noch in den Flugbetriebshandbüchern (flight operation manual, FOM) der Helikopter-Flugunternehmen seien solche  enthalten. Die vom BAZL in seiner Verfügung vom 26. Januar 2001 gewählte Formulierung sei indes unklar und daher . Sie sei jedoch nicht ersatzlos zu streichen, sondern durch eine klarere Formulierung zu ersetzen.
F. In der Folge erarbeitete das BAZL eine neue Version der Ergänzung für Aussenlandebewilligungen. Diese wurde allen  und -trägern mit Verfügung vom 29. August 2006 zugestellt. Sie ersetzt inhaltlich die letzte ausgestellte Aussenlandebewilligung bei gleicher Gültigkeitsdauer und lautet wie folgt (Hervorhebungen im ):
Ziffer 7.5:
"Wird bei der Personenbeförderung auf einer Aussenlandestelle , gleichzeitig mehr als einen Helikopter einzusetzen, d.h. wenn die Möglichkeit besteht, dass sich im selben Zeitintervall mehrere Helikopter in den An- und/oder Abflugphasen befinden, hat das betreffende  zwingend nachstehende Vorkehrungen zu treffen:
• Auf der Aussenlandestelle muss mindestens eine vom  bezeichnete und durch dieses ausgebildete Person  sein, welche ausschliesslich mit der Überwachung der  betraut ist, um per Funk vor allfälligen Kollisionen warnen zu können. Die Anforderungen bzw. die Ausbildung der bezeichneten Person ist vom Flugbetriebsunternehmen festzulegen und im FOM zu beschreiben.
• Die für die Überwachung eingesetzte Person muss mindestens die An- und Abflugwege der Helikopter einsehen können und der Funk-
Seite 3
A-1982/2006
kontakt zu den Piloten muss während den An- und Abflugphasen  sein.
• Eine vom durchführenden Flugbetriebsunternehmen zu  ausreichende Anzahl Hilfspersonen hat die Sicherheit der  und evtl. Zuschauern zu gewährleisten.
• Vor dem Einsatz ist die vorgesehene Operation (An- und ; Meldepunkte; Funkfrequenz; Dauer der Flüge; , etc.) und das Vorgehen bei Vorfällen/Unfällen zwischen den  Piloten und dem Bodenpersonal in einem Briefing  bzw. festzulegen.
• Das Flugbetriebsunternehmen verfügt über ein der Situation  Sicherheitskonzept, welches mindestens sicherstellt, dass bei einem Vorkommnis (Flugunfall, Zwischenfall) die entsprechenden Rettungsdienste (Helikopter, Sanität, Feuerwehr, Polizei) sofort  werden und innerhalb nützlicher Frist intervenieren können. Das Sicherheitskonzept ist schriftlich festzuhalten (i.S. eines ).
Sind am gleichen Einsatz mehrere verschiedene Flugbetriebsunternehmen beteiligt resp. wird die gleiche Aussenlandestelle von mehreren  gleichzeitig benutzt, sind die Vorkehrungen untereinander . Als eine gleiche Aussenlandestelle gelten verschiedene  innerhalb eines Bereiches von 500 m (Kreis mit einem Radius von 500 m).
Von dieser Regel ausgeschlossen sind namentlich: Nicht planbare Einsätze von hoher Dringlichkeit, die der Rettung von Menschenleben dienen."
G. Gegen diese Verfügung erhob die Air Zermatt AG (Beschwerdeführerin 1) am 25. September 2006 bei der Eidgenössischen  für Infrastruktur und Umwelt (REKO/INUM) Beschwerde ( A-1982/2006). Sie beantragt die Verfügung dahingehend zu ergänzen, dass nicht planbare Einsätze von hoher Dringlichkeit, die der Rettung von Menschenleben dienten, von der Regelung gemäss Ziffer 7.5 ebenso ausgeschlossen seien wie Flüge von und zu  sowie für Aussenlandeplätze unter 1'100 m über Meer (m/Meer), welche unter den Piloten auf der Frequenz 130.35 MHz (Gebirgsfrequenz), gemäss VFR Guide, COM 2, koordiniert . Zur Begründung führt die Beschwerdeführerin 1 im Wesentlichen an, die Walliser Helikopterfirmen hätten im Anschluss an den Unfall in Beuson ein Sicherheitskonzept für Heliskiingflüge ausgearbeitet, das sich seit Jahren bestens bewähre. Da Aussenlandestellen in der Regel von mehreren verschiedenen Helikopterunternehmen angeflogen , sei eine vorgängige Absprache unverhältnismässig und nicht praktikabel. Die Regel schaffe überdies Unklarheiten, indem die  entgegen den gesetzlichen Bestimmungen von den Piloten weg alleine auf den Mann am Boden verlegt werde. So widerspreche
Seite 4
A-1982/2006
sie auch dem Grundsatz "see and avoid". Die vom BAZL verlangten Vorkehren machten für spezielle Veranstaltungen wie die "Patrouille des Glaciers" oder andere Grossanlässe Sinn, dürfe aber nicht dazu führen, gut funktionierende Abläufe in Frage zu stellen.
H. Die Air-Glaciers SA, TransHéli SA (Beschwerdeführerin 2) reichte ebenfalls am 25. September 2006 Beschwerde bei der REKO/INUM ein (Verfahrensnummer A-1984/2006). Auf Aufforderung des , klare Rechtsbegehren zu stellen, beantragt sie mit  vom 17. Oktober 2006 die Aufhebung der Vorschriften bezüglich überwachender Person am Boden (Ziff. 7.5, 1. Absatz, Alinea 2) und betreffend Absprache der Vorkehren unter mehreren am gleichen  beteiligten Flugbetriebsunternehmen (Ziff. 7.5, 2. Absatz).  beantragt sie zudem, es seien für häufig benutzte  Verfahren zu entwickeln und zu publizieren sowie einheitliche Funkfrequenzen festzulegen. Zur Begründung bringt sie insbesondere vor, eine zur Überwachung eingesetzte Person könne unter  aufgrund der Topografie die An- und Abflugwege nicht immer  und ein Funkkontakt könne ebenso wenig immer gewährleistet werden, da keine offizielle, dafür vorgesehene Funkfrequenz existiere. Weiter bestehe die Kollisionsgefahr nach wie vor, wenn Helikopter  Unternehmungen ohne vorherige Kontaktnahme auf häufig  Aussenlandestellen fliegen würden. Für die meisten dieser  bestünden weder verbindliche Anflugverfahren noch eine offizielle Funkfrequenz, die eine Koordination beim Erstanflug  würde. Folglich müssten solche Anflugverfahren,  Funkfrequenzen sowie die Pflicht zur Anmeldung der Ankunft  werden. Wie die Beschwerdeführerin 1 kritisiert auch die  2 schliesslich, dass die Koordination auf den Mann am Boden verlegt und dem Grundsatz "see and avoid" zuwider  werde. Im Weiteren macht die Beschwerdeführerin 2 eine  des rechtlichen Gehörs geltend.
I. Mit Schreiben vom 6. November 2006 teilte die REKO/INUM den  mit, dass die Beschwerdeverfahren per 1. Januar 2007 gestützt auf Art. 53 Abs. 2 des Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005 über das Bundesverwaltungsgericht (Verwaltungsgerichtsgesetz, VGG, SR 173.32) vom Bundesverwaltungsgericht übernommen und diesem die Verfahrensakten übergeben werden. Mit Verfügung vom 11. Januar
Seite 5
A-1982/2006
2007 notifizierte das Bundesverwaltungsgericht den Parteien die  der Verfahren.
J. Das BAZL (Vorinstanz) beantragt in seinen inhaltlich  Vernehmlassungen vom 15. Dezember 2006 und 5. Januar 2007, die Beschwerden seien kostenpflichtig abzuweisen. Die Vorinstanz habe die fraglichen Bestimmungen gestützt auf den Entscheid der REKO UVEK vom 11. Februar 2002 überarbeitet und den betroffenen Flugbetriebsunternehmen mit Schreiben vom 9. Mai 2003 zur  zugesandt. Die eingegangenen Bemerkungen seien soweit möglich in die am 29. August 2006 verfügte Version aufgenommen worden. Das BFU habe in seinem Bericht vom 19. Oktober 2001/23. Januar 2003 aufgezeigt, dass die Person am Boden sich  um die Überwachung der verschiedenen Luftfahrzeuge und deren Flugwege kümmern dürfe, wenn ein möglicher  zuverlässig vermieden werden solle.
K. Auf Fragen des Instruktionsrichters nahm die Vorinstanz mit  Eingaben vom 20. März 2007 Stellung.
Bezüglich den Anträgen der Beschwerdeführerin 1 legt sie dar, Flüge von und zu Gebirgslandeplätzen gälten nicht als Aussenlandungen und unterstünden keiner besonderen Bewilligungspflicht. Eine  Änderung der angefochtenen Verfügung erübrige sich. Eine generelle Ausnahme des Geltungsbereichs von Ziffer 7.5 der  für Aussenlandestellen unter 1'100 m/Meer bei gleichzeitiger Koordination des Funkverkehrs auf der Frequenz 130.35 MHz sei nicht akzeptabel. Diese Frequenz sei für die  der An- und Abflüge auf Gebirgslandeplätzen ausgeschieden ; eine erweiterte Verwendung für Aussenlandungen sei hinsichtlich der zusätzlichen Belegung nicht unproblematisch, weil es zu  kommen könne. Aber auch unabhängig von der  bestehe kein Grund für eine Ausnahme für  unter 1'100 m/Meer, weil hierfür wie für höher gelegene Stellen dieselbe Koordinations- und Überwachungsleistung notwendig sei.
Zu den Begehren der Beschwerdeführerin 2 bringt die Vorinstanz  vor, aus der Sicherheitsempfehlung des BFU ergebe sich die Notwendigkeit einer mit der Aufsicht betrauten Person am Boden. Die-
Seite 6
A-1982/2006
se habe die Hauptaufgabe, eine gefährliche Annäherung von  sofort per Funk an die Piloten zu melden, um sie vor einer  Kollision zu warnen. Dazu müsse diese Person ungehinderte Sicht auf die An- und Abflugphasen der Helikopter haben. Falls dies das Terrain nicht erlaube, müsse die Operation als zu riskant und  als nicht durchführbar eingestuft werden. Zur Kompensation der fehlenden offiziellen Verfahrensvorgaben auf den Aussenlandeplätzen müssten sich die Piloten und die Person am Boden über die  und an die Situation angepassten Verfahren einigen. Trete der Fall ein, dass eine Aussenlandestelle von verschiedenen  gleichzeitig benützt werde und die Flüge weder  seien noch einem Konzept unterliegen, müssten die  Unternehmen zwecks Risikominderung zwingend vor Ort die Koordination der Flüge im Sinne der angefochtenen Ziffer 7.5 . Entsprechend seien die Rechtsbegehren der Beschwerdeführerin 2 abzuweisen. Ebenso sei der sinngemäss gestellte Antrag der  2 abzulehnen, wonach für häufig benützte  Verfahren zu entwickeln und zu publizieren sowie  festzulegen seien. Mit der Festlegung einer Frequenz sei bloss ein minimaler Teil der insgesamt notwendigen funktechnischen Koordination erledigt. Eine sichere Operation, die das Kollisionsrisiko minimiere, bedürfe eines koordinierten Vorgehens. Würden mehrere Flugbetriebsunternehmen ein und dieselbe Aussenlandestelle  anfliegen, sei ein erhöhter Koordinationsbedarf gegeben. Die  und die Koordination hätten vor dem Einsatz zu erfolgen.  Pilot sei verantwortlich, die Funksprüche anderer beteiligter  zu registrieren und im weiteren Flugverlauf zu berücksichtigen. Die Person am Boden greife nur dann ein, wenn es zu einer  komme oder wenn trotz abgesetzter Meldungen ein Konflikt vorauszusehen sei. Die Bestimmung einer Funkfrequenz müsse im Einzelfall unter den verantwortlichen Einsatzleitern vorab  und der gesamten Crew frühzeitig kommuniziert werden. Die Festlegung einer einheitlichen Funkfrequenz, die den  möglichst aller schweizerischer Helikopterunternehmen , sei kaum möglich.
Schliesslich stellt die Vorinstanz bezüglich beider Verfahren den , es sei ein Augenschein an einem Aussenlandeplatz , der typischerweise und regelmässig durch mehrere Unternehmen gleichzeitig benützt werde.
Seite 7
A-1982/2006
L. Mit Verfügung vom 4. April 2007 vereinigte der Instruktionsrichter die beiden Beschwerdeverfahren unter der Verfahrensnummer A-1982/2006 und gab den Beschwerdeführerinnen Gelegenheit für eine Stellungnahme zu den Ausführungen der Vorinstanz und dem von ihr beantragten Augenschein.
M. Die Beschwerdeführerin 1 hält in ihrer Stellungnahme vom 13. April 2007 an ihren bisherigen Anträgen fest und wendet sich nicht gegen die Durchführung eines Augenscheines. Die Beschwerdeführerin 2  in ihrer Eingabe vom 13. April 2007 die Durchführung eines  und bekräftigt ihre bisherigen Ausführungen.
N. Am 21. April 2007 fand in Anwesenheit von Vertretern der  und der Vorinstanz an einer regelmässig benutzten  in Orsières/VS ein Augenschein statt. Dabei erörterten die Beteiligten insbesondere die Möglichkeit der Festlegung einer  Funkfrequenz bzw. der Neuordnung der Funkfrequenzen für die Koordination und Kommunikation zwischen mehreren Helikoptern bei An- und Abflügen auf Aussenlandestellen. Weiter waren die  und Genehmigung von Konzepten für weitere , in denen die An- und Abflugverfahren festgelegt würden, ein Thema. Schliesslich wurde die konkrete Umsetzung des Einbezugs der geforderten Überwachungsperson am Boden, vor allem, wenn mehrere verschiedene Flugbetriebsunternehmen dieselbe  gleichzeitig benutzen, diskutiert.
O. Die Beschwerdeführerin 2 begrüsst in ihrer Eingabe vom 14. Mai 2007 eine allfällige Neuordnung der Funkfrequenzen und schlägt die  der Gebirgsfrequenz für den Gebrauch auf Aussenlandeplätzen in der ganzen Schweiz während einer bestimmten Testperiode vor. Sollte dies zu einer Überbelastung der Gebirgsfrequenz führen, erachtet sie die Zuteilung je einer Frequenz für das ganze Gebiet südlich und  der Rhone als sinnvoll.
P. In ihrer Stellungnahme vom 30. Mai 2007 äussert sich die Vorinstanz zur Festlegung einer einheitlichen Funkfrequenz bzw. zur allfälligen Neuordnung des Frequenzwesens. Sie hält dies für machbar, betont
Seite 8
A-1982/2006
aber, auch bei Anpassung des Frequenzwesens könne nicht auf die Überwachungsperson am Boden verzichtet werden. Die mangelhafte Übersicht im letzten Teil des An- bzw. des ersten Teil des Abfluges bleibe ein Sicherheitsrisiko. Deshalb werde am Antrag auf  Abweisung der Beschwerden festgehalten.
Q. Am 4. Juli 2007 begründet die Beschwerdeführerin 2 in ihren  erneut, weshalb auf die Überwachungsperson am  zu verzichten sei.
R. Die Vorinstanz bekräftigt in ihrer abschliessenden Eingabe vom 5. Juli 2007, sie erachte eine versuchsweise Bestimmung der  zur vorübergehenden probeweisen Nutzung für die Operationen auf allen Aussenlandestellen als sinnvoll. Es sei eine mehrmonatige Testphase anzustreben. Ungeachtet dessen bleibe indes eine  am Boden erforderlich und damit der Gegenstand des vorliegenden Verfahrens bestehen. Ferner beziffert die Vorinstanz die bei ihr aufgelaufenen Kosten für den Augenschein.
S. Auf die weiteren Ausführungen der Parteien in den Rechtsschriften wird, soweit entscheidrelevant, im Rahmen der nachfolgenden  eingegangen.
Seite 9
A-1982/2006

Considerations:
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1. Bei den vom BAZL verfügten Ergänzungen der Bewilligung für  bei gewerbsmässigen Flügen vom 29. August 2006 handelt es sich um Verfügungen gemäss Art. 5 des Bundesgesetzes über das Verwaltungsverfahren vom 20. Dezember 1968 (VwVG, SR 172.021).
1.1 Gemäss Art. 31 VGG beurteilt das Bundesverwaltungsgericht  gegen Verfügungen nach Art. 5 VwVG (vgl. Art. 6 des  über die Luftfahrt vom 21. Dezember 1948 [, LFG, SR 748.0]), sofern keine Ausnahme nach Art. 32 VGG . Als Vorinstanzen gelten die in Art. 33 und 34 VGG genannten .
1.2 Da im Bereich der Bewilligungen für Aussenlandungen bei  Flügen von Helikoptern keine Ausnahme vorliegt und das BAZL eine Behörde im Sinne von Art. 33 VGG ist, ist das  zur Beurteilung der vorliegenden Beschwerde . Das Bundesverwaltungsgericht übernimmt die Beurteilung der beim Inkrafttreten des VGG bei Eidgenössischen Rekurs- oder Schiedskommissionen oder bei Beschwerdediensten der  hängigen Rechtsmittel. Die Beurteilung erfolgt nach neuem  (Art. 53 Abs. 2 VGG).
1.3 Auf das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht findet das Verwaltungsgerichtsgesetz Anwendung. Im Übrigen richtet sich das Verfahren gemäss Art. 37 VGG grundsätzlich nach dem VwVG.
2. Zur Beschwerde ist nach Art. 48 Abs. 1 VwVG berechtigt, wer vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat, durch die angefochtene Verfügung besonders berührt ist und ein aktuelles, schutzwürdiges  an deren Aufhebung oder Änderung hat.
2.1 Die Beschwerdeführerin 1 sowie die Beschwerdeführerin 2, d.h. die Air Glaciers SA, sind Adressatinnen der beiden Verfügungen vom 29. August 2006, damit materiell beschwert und zur Beschwerde . Die Beschwerdeführerin 2 hat indes unter dem Namen Air  SA, TransHéli SA Beschwerde geführt, weshalb ebenfalls über die Beteiligung der TransHéli SA am vorliegenden Verfahren zu  ist.
Seite 10
A-1982/2006
2.2 Die von der Beschwerdeführerin 2 angefochtene Verfügung des BAZL vom 29. August 2006 ist einzig an die Air Glaciers SA adressiert worden und diese hat auch Beschwerde geführt. Für die TransHéli SA käme damit höchstens eine Drittbeschwerdeführung "pro Adressat" in Frage (vgl. ISABELLE HÄNER, Die Beteiligten im Verwaltungsverfahren und Verwaltungsprozess, Zürich 2000, Rz. 761 ff.; ALFRED KÖLZ / ISABELLE HÄNER, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des , 2. Auflage, Zürich 1998, Rz. 535). Allerdings hat die TransHéli SA selber keine separaten Rechtsschriften eingereicht. Zudem ist den  der Beschwerdeführerin 2 kein eigenständiger Wille der  SA zur Beschwerdeführung zu entnehmen und ein solcher wurde auch nicht behauptet. Somit bleibt kein Raum, eine  "pro Adressat" anzunehmen. Entsprechend richtete sich die Korrespondenz des Bundesverwaltungsgerichts einzig an die Air  SA, wohingegen der Zusatz TransHéli SA, analog dem Briefkopf der Eingaben der Beschwerdeführerin 2, Bestandteil der Adresse . Die TransHéli SA ist also als Partei nicht am vorliegenden  beteiligt.
2.3 Der erste Punkt des Antrages der Beschwerdeführerin 1, mit  sie eine Ausnahme für nicht planbare Einsätze von hoher , die der Rettung von Menschenleben dienen, verlangt, ist  erfüllt: Diese Ausnahme ist in der angefochtenen Ziffer 7.5, letzter Satz enthalten. Ebenso ist die Forderung im ersten Teil ihres zweiten Antrages, mit der sie eine Ausnahme für Flüge von und zu  beantragt, hinfällig. Die angefochtene Bewilligung bezieht sich auf Aussenlandungen mit Helikoptern bei gewerbsmässigen . Mit Aussenlandungen sind Landungen und Starts ausserhalb von Flugplätzen gemeint (zur Definition vgl. Art. 2 der Verordnung vom 23. November 1994 über die Infrastruktur der Luftfahrt [VIL, SR 748.131.1]). Während nun ein für Aussenlandungen benutztes  allgemein als Landestelle bezeichnet wird, ist ein  eine speziell bezeichnete Landestelle über 1'100 m/Meer, die zur Infrastruktur der Luftfahrt gehört (Art. 2 und 54 VIL). Für  auf Gebirgslandeplätzen sind An- und Abflugverfahren  und im Schweizerischen Luftfahrthandbuch (aeronautical  publication, AIP) publiziert; sie sind deshalb vom Erfordernis  speziellen Aussenlandebewilligung ausgenommen (Art. 50 Abs. 1 VIL). Folglich fallen Landungen auf Gebirgslandeplätzen nicht unter die angefochtene Bewilligung.
Seite 11
A-1982/2006
Damit fehlt es der Beschwerdeführerin 1 bezüglich dieser beiden  an einem Rechtsschutzinteresse und insofern ist auf ihre  nicht einzutreten.
2.4 Auf die im Übrigen frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde (Art. 50 und 52 VwVG) der Beschwerdeführerin 1 ist demnach  des Antrages einzutreten, Ziffer 7.5 der Aussenlandebewilligung sei für Aussenlandeplätze unter 1'100 m/Meer, welche unter den  auf der Frequenz 130.35 MHz (Gebirgsfrequenz) gemäss VFR , COM 2, koordiniert werden, nicht anwendbar.
Die innert Frist erhobene Beschwerde der Beschwerdeführerin 2 ist nach Einräumung einer Nachfrist durch den Instruktionsrichter mit Rechtsbegehren ergänzt (vgl. Art. 52 VwVG) und damit ebenfalls  eingereicht worden. Formell beantragt sie die Aufhebung von Ziffer 7.5, 1. Absatz, Alinea 2 sowie Ziffer 7.5 2. Absatz der ; sinngemäss richtet sich ihre Beschwerde jedoch auch gegen Ziffer 7.5, 1. Absatz, Alinea 1 der Bewilligung, soweit damit  der Einsatz einer Überwachungsperson am Boden verlangt wird. Auf die Beschwerde der Beschwerdeführerin 2 ist mit dieser  ebenfalls einzutreten.
3. Das Bundesverwaltungsgericht überprüft den angefochtenen  mit voller Kognition (Art. 49 VwVG). Die Beschwerdeführenden können neben der Verletzung von Bundesrecht (Art. 49 Bst. a VwVG) und der unrichtigen oder unvollständigen Feststellung des  Sachverhalts (Art. 49 Bst. b VwVG) auch die Rüge der  erheben (Art. 49 Bst. c VwVG; vgl. ANDRÉ MOSER in: ANDRÉ MOSER / PETER UEBERSAX, Prozessieren vor eidgenössischen , Basel und Frankfurt am Main 1998, Rz. 2.59; ULRICH HÄFELIN / GEORG MÜLLER / FELIX UHLMANN, Allgemeines , 5. Auflage, Zürich 2006, Rz. 1632 ff.). Das  hat von Amtes wegen den Sachverhalt festzustellen und das Recht anzuwenden. Es ist dabei nicht an die Begehren der Parteien und deren rechtliche Überlegungen gebunden (vgl. Art. 62 Abs. 4 VwVG; KÖLZ/HÄNER, a.a.O., Rz. 112).
4. Die Beschwerdeführerinnen verlangen die teilweise Abänderung bzw. Aufhebung der Verfügungen und rügen dabei eine Verletzung der  betreffend Verantwortlichkeit der Piloten sowie sinngemäss
Seite 12
A-1982/2006
die Unverhältnismässigkeit der von ihnen angefochtenen . Die Beschwerdeführerin 2 macht zudem die Verletzung ihres  auf rechtliches Gehör geltend; angesichts der formellen Natur dieses Anspruchs ist diese Rüge vorab zu prüfen.
5. Die Beschwerdeführerin 2 sieht ihren Anspruch auf rechtliches Gehör dadurch verletzt, dass sie von der Vorinstanz bezüglich der  Auflagen nie angehört und auch nicht orientiert worden sei.  schwerwiegende Mangel sei im vorliegenden  nicht heilbar.
5.1 Der Anspruch auf rechtliches Gehör nach Art. 29 Abs. 2 der  vom 18. April 1999 (BV, SR 101) umfasst die Rechte der Parteien auf Teilnahme am Verfahren und auf Einflussnahme auf den Prozess der Entscheidfindung. In diesem Sinne dient das  Gehör einerseits der Sachabklärung, stellt andererseits aber auch ein persönlichkeitsbezogenes Mitwirkungsrecht beim Erlass von  dar, welche in die Rechtsstellung des Einzelnen eingreifen (vgl. BGE 126 V 130 E. 2b, BGE 121 V 150 E. 4a; vgl. KÖLZ/HÄNER, a.a.O., Rz. 292 ff.). Für das Verwaltungsverfahren wird der Anspruch auf rechtliches Gehör in Art. 26 ff. VwVG konkretisiert. Dazu gehören insbesondere Garantien bezüglich Beweisverfahren,  der Behörden und Akteneinsicht. Darin enthalten ist ebenfalls das Recht, sich zu allen rechtserheblichen Punkten vor Erlass einer Verfügung äussern zu können (Art. 30 VwVG) und von der Behörde alle dazu notwendigen Informationen zu erhalten (vgl. JÖRG PAUL MÜLLER, Grundrechte in der Schweiz, 3. Aufl., Bern 1999, S. 509 ff.).
Der Anspruch auf rechtliches Gehör ist formeller Natur. Sofern der Mangel nicht geheilt werden kann, hat die Verletzung - ungeachtet der Erfolgsaussichten der Beschwerde in der Sache selbst - die  des angefochtenen Entscheides zur Folge (BGE 127 V 431 E. 3d/aa, BGE 126 I 19 E. 2d/bb, BGE 124 V 180 E. 4a). Nach der Rechtsprechung kann eine nicht besonders schwer wiegende  des rechtlichen Gehörs ausnahmsweise als geheilt gelten, wenn die betroffene Person die Möglichkeit erhält, sich vor einer  zu äussern, die sowohl den Sachverhalt wie die Rechtslage frei überprüfen kann (BGE 126 V 130 E. 2b).
5.2 Die Beschwerdeführerinnen 1 und 2 wurden wie mehrere andere Helikopter-Flugunternehmen von der Vorinstanz mit Schreiben vom
Seite 13
A-1982/2006
9. Mai 2003 aufgefordert, zur geplanten Anpassung der  für gewerbsmässige Helikopterflüge Stellung zu . Die Beschwerdeführerin 2 reichte der Vorinstanz am 6. Juni 2003 und am 29. September 2003 Stellungnahmen ein. Darin äusserte sie sich zu den geplanten Auflagen und machte eigene Vorschläge, wie z.B. die Festlegung einer einheitlichen Funkfrequenz auf 130.35 MHz. Am 29. August 2006 erfolgte schliesslich die Verfügung der definitiv gestalteten Auflagen durch die Vorinstanz. In dieser ist im Gegensatz zur Version vom 9. Mai 2003 die Funktion der Person am Boden an die Formulierung des Unfallberichts des BFU angepasst worden. Weiter enthält die verfügte Fassung keine Frequenzzuweisung mehr, da für Aussenlandungen auch Helikopter eingesetzt werden könnten, die nicht über die Helikopterkanäle 1 und 2 verfügen. Nach der Vorinstanz ist es unter diesen Umständen Sache der Beteiligten, eine geeignete Frequenz festzulegen. Sie erachtet dies nicht nur als sicherer, sondern auch mit weitaus geringerem Zeitaufwand effizient und unkompliziert umsetzbar. Ferner ist auf offizielle Ausbildungsrichtlinien für die  am Boden verzichtet worden. Eine Antwort auf die  der Helikopter-Flugunternehmen und eine Begründung,  einzelne Vorbringen nicht umgesetzt werden konnten, hat die  den Unternehmen nur teilweise und informell, nie aber in schriftlicher Form erteilt (vgl. Stellungnahme der Vorinstanz vom 20. März 2007, S. 6).
5.3 Demzufolge ist festzuhalten, dass sich die Beschwerdeführerin 2 wie alle betroffenen Helikopter-Flugunternehmen vorgängig zu den wesentlichen Punkten der streitigen Regelung hat äussern können. Sie wurde somit angehört. Insgesamt ist nicht ersichtlich, inwiefern ihr  auf rechtliches Gehör verletzt worden wäre. Und selbst wenn von einer Verletzung ausgegangen würde, wäre diese im vorliegenden Beschwerdeverfahren geheilt worden. Zum einen entscheidet das  mit derselben Kognition wie die Vorinstanz. Zum anderen erhielt die Beschwerdeführerin 2 umfassende Kenntnis von den wesentlichen Tatsachen, sie konnte sich dazu äussern und  Rechtsstandpunkt darlegen (vgl. KÖLZ/HÄNER, a.a.O., Rz. 131).
6. Gemäss Art. 8 Abs. 2 LFG ist für Aussenlandungen von  mit motorischem Antrieb eine im Einzelfall oder auf eine  Zeit zu erteilende Bewilligung erforderlich (vgl. auch Art. 50 Abs. 1 VIL). Gestützt darauf erteilt das BAZL die Bewilligung für Aussenlan-
Seite 14
A-1982/2006
dungen bei gewerbsmässigen Flügen auf Gesuch hin und für jeweils ein Jahr. Das BAZL kann zudem bei der Erteilung einer Bewilligung oder durch besondere Verfügung besondere polizeiliche Massnahmen treffen, namentlich zur Wahrung der Flugsicherheit und zur  des Fluglärms (Art. 15 LFG; Urteil der REKO UVEK vom 11.  2002, B-2001-8, E. 7.3).
6.1 Die Bewilligung für Aussenlandungen mit Helikoptern bei  Flügen enthält vor allem allgemeine Auflagen, zählt die  Aussenlandungen auf und regelt Aussenlandungen auf  Gewässern und in Zollausschlussgebieten sowie im  Gebiet (Ziffern 2-6). Die Ziffern 7.1 - 7.5 enthalten Regeln über die wiederholte Benützung einer bestimmten Aussenlandestelle. Demnach dürfen auf einer Landestelle keine flugplatzähnlichen  geschaffen werden, muss das Flugprogramm bei intensiver Nutzung einer Aussenlandestelle oder deren Nutzung über längere Zeit für Arbeitsflüge mit der betroffenen Gemeinde abgesprochen  und bei Flügen zu Übungs- und sportlichen Zwecken oder zur  zu geschäftlichen oder touristischen Zwecken  an der gleichen Aussenlandestelle pro Kalendermonat höchstens 20 Bewegungen durchgeführt werden. Die hier umstrittene Ziffer 7.5 enthält Vorkehrungen, die vom betreffenden Flugbetriebsunternehmen zwingend zu treffen sind, wenn die Möglichkeit besteht, dass sich zur Personenbeförderung auf einer Aussenlandestelle im gleichen  mehrere Helikopter in der An- und/oder Abflugphase befinden.
6.2 Die Beschwerdeführerin 1 macht geltend, Ziffer 7.5 der  erübrige sich schon deshalb, weil sie die  Sicherheitsvorkehren bereits in ihr FOM integriert habe (zum  eines FOM vgl. Urteil der REKO UVEK vom 11. Februar 2002, B-2001-8, E. 8). Die Beschwerdeführerin 1 vermag dies allerdings nicht zu belegen. Der mit Eingabe vom 13. April 2007 eingereichte Auszug aus ihrem FOM enthält keine Bestimmungen hinsichtlich des gleichzeitigen Einsatzes mehrerer Helikopter an einer ; in Ziffer 9.5 des FOM werden einzig die Verantwortlichkeit des Piloten für die Wahl der Landestelle sowie die Verbindlichkeit der  der Aussenlandebewilligung der Vorinstanz erwähnt.
6.3 Nachfolgend ist daher Ziffer 7.5 der Aussenlandebewilligung auf ihre Recht- und Verhältnismässigkeit zu prüfen.
Seite 15
A-1982/2006
7. Beide Beschwerdeführerinnen rügen die Verletzung des Grundsatzes "see and avoid". Sie kritisieren, die Koordination und Verantwortung werde mit der streitigen Regelung entgegen den gesetzlichen  von den Piloten weg alleine auf die Person am Boden verlegt. Damit machen sie sinngemäss eine Verletzung der auf  festgelegten luftfahrtrechtlichen Verkehrsregeln geltend.
7.1 Verkehrsregeln gelten unter Vorbehalt der Militärluftfahrt für alle in der Schweiz verkehrenden Luftfahrzeuge (Art. 2 der Verordnung vom 4. Mai 1981 über die Verkehrsregeln für Luftfahrzeuge [VVR, SR 748.121.11]). Gemäss Art. 4 Abs. 1 VVR gelten im Fluge und auf der Bewegungsfläche die allgemeinen Regeln und im Fluge zudem entweder die Sichtflugregeln (visual flight rules, VFR; vgl. Art. 38 ff. VVR) oder die Instrumentenflugregeln (instrument flight rules, IFR; vgl. Art. 48 ff. VVR). Zu den allgemeinen Verkehrsregeln gehören unter , dass ein Luftfahrzeug nicht so nahe an ein anderes  werden darf, dass die Gefahr eines Zusammenstosses entsteht (Art. 14 Abs. 1 VVR) und dass ein Pilot nicht von der Verantwortung befreit wird, alle Vorkehren zu treffen, die einen Zusammenstoss  helfen, auch wenn ihm das Vortrittsrecht zusteht (Art. 15 Abs. 1 VVR).
Der Kommandant eines Luftfahrzeuges, ob er das Steuer führt oder nicht, ist verantwortlich, sein Luftfahrzeug in Übereinstimmung mit den Verkehrsregeln zu betreiben. Abweichungen können nur aus Gründen der Sicherheit erfolgen (Art. 5 Abs. 1 VVR). Im Übrigen gilt die  vom 22. Januar 1960 über die Rechte und Pflichten des  eines Luftfahrzeuges (SR 748.225.1). Gemäss Art. 5 und 6 dieser Verordnung ist der Kommandant unter anderem für die  des Fluges und die Führung des Luftfahrzeuges nach den  Bestimmungen, den Vorschriften der AIP, den anerkannten  der Luftfahrt und den Weisungen des Halters verantwortlich. Ein wesentlicher Grundsatz für den Piloten, der nach VFR fliegt, ist - wie von den Beschwerdeführerinnen vorgebracht -"see and avoid".  ist bei VFR-Flügen der Pilot für das Sehen von anderen  und das Ausweichen verantwortlich (vgl. unter anderem Website des BAZL > Themen > Infrastruktur > Flugsicherung und Luftraum,  am 22. November 2007).
Seite 16
A-1982/2006
7.2 Weder in der Formulierung von Ziffer 7.5 der  noch in den Ausführungen der Vorinstanz ist die Absicht zu , mit der Überwachungsperson am Boden solle den Pilotinnen oder Piloten Verantwortung abgenommen werden. Die geforderte Überwachungsperson am Boden soll lediglich ein notwendiges  Sicherheitselement sein. Ihre Aufgabe besteht gemäss 1.  Alinea 1 einzig darin, zumindest in der An- und Abflugphase alle Helikopterbewegungen zu überwachen, per Funk vor Kollisionen zu warnen und so das Risiko von Zusammenstössen vermeiden zu . Dies wird auch durch die Empfehlung im Unfallbericht des BFU und die Ausführungen im Urteil der REKO UVEK vom 11. Februar 2002 (B-2001-8, E. 10.-10.3) gestützt. Die Überwachungsperson  also keine Aufgaben oder Verantwortlichkeiten der Pilotinnen und Piloten, sondern hat unterstützende Funktion. Die Piloten werden nicht davon befreit, alle im Sichtflug gebotenen Regeln der Sicherheit und damit insbesondere den Grundsatz "see and avoid" zu befolgen. Dies vor allem auch deshalb, weil nie ausgeschlossen werden kann, dass unerwartet fremde Luftfahrzeuge im kritischen, überwachten  operieren, die von der Überwachungsperson über Sprechfunk nicht erreicht werden können. Letztlich bleibt also der Pilot oder die  für die sichere Führung des Luftfahrzeuges zuständig; die  Bestimmung hat, soweit sie eine mit Überwachungsaufgaben  Person am Boden vorsieht, keine Verletzung von  Bestimmungen oder dem Grundsatz "see and avoid" zur Folge und verletzt demnach das Gesetzmässigkeitsprinzip nicht.
8. Im weiteren machen die Beschwerdeführerinnen geltend, die Vorgaben betreffend die Überwachungsperson am Boden sowie die Absprache unter den am Einsatz teilnehmenden verschiedenen Helikopter- seien mit Blick auf das Ziel der Erhöhung der  ungeeignet und damit unverhältnismässig.
8.1 Der Grundsatz der Verhältnismässigkeit fliesst aus Art. 5 Abs. 2 BV. Demnach muss alles staatliche Handeln verhältnismässig sein. Die Verwaltung hat sich geeigneter und notwendiger Mittel zu bedienen, um die in den Rechtssätzen umschriebenen öffentlichen Interessen zu verwirklichen. Die dadurch bewirkte Freiheitsbeschränkung darf nicht in einem Missverhältnis zum angestrebten Zweck stehen (vgl. HÄFELIN/ MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 581 ff. mit Hinweisen; PIERRE TSCHANNEN /
Seite 17
A-1982/2006
ULRICH ZIMMERLI, Allgemeines Verwaltungsrecht, 2. Aufl., Bern 2005, § 21).
8.2 Bereits im Beschwerdeverfahren vor der REKO UVEK (vgl. oben Sachverhalt Bst. C und D) war die Verhältnismässigkeit der damals  Massnahmen strittig. Nach diesen mussten auf einer  mindestens zwei als Bodenpersonal eingewiesene Personen anwesend sein, von denen eine ausschliesslich die  der Helikopter überwachen und koordinieren und die  für den Umgang mit Passagieren verantwortlich sein sollte. Hierfür mussten kumulativ drei Voraussetzungen erfüllt sein; das  musste beabsichtigen, erstens auf einer  an einem Tag mehr als einen Helikopter einzusetzen, zweitens mehr als 20 Passagiere zu befördern und drittens mehr als 10  pro Tag auszuführen. Die REKO UVEK hielt fest, diese  sei bezüglich aller drei Voraussetzungen nicht geeignet, den Zweck, die Sicherheit beim Transport von Personen auf  zu erhöhen, zu erreichen. Zudem habe die Vorinstanz den in der Praxis häufig auftretenden Fall, dass mehrere Helikopter von  Unternehmen am selben Tag auf der gleichen  einen Auftrag ausführten, nicht berücksichtigt. Fragen der  mit anderen Unternehmen würden offen gelassen. Deshalb wurde die Beschwerde gutgeheissen und die Sache mit verbindlichen Weisungen an die Vorinstanz zurückgewiesen. Nebst den  der REKO UVEK sei die Empfehlung des BFU einzubeziehen. Kernpunkt für die neue Formulierung müsse die Gewährleistung des direkten Sicht- und Funkkontakts zwischen den Piloten und einer  am Boden, insbesondere während der heiklen Phasen im Lande- und Startmanöver, bilden (vgl. Urteil der REKO UVEK vom 11. Februar 2002, B-2001-8, E. 10-13).
8.3 Entsprechend den Vorgaben der REKO UVEK in deren Urteil vom 11. Februar 2002 wurde in Ziffer 7.5 der Verfügungen vom 29. August 2006 auf die Bezifferung einer Mindestzahl von Passagieren und  pro Tag verzichtet, der gleichzeitige Einsatz von mehreren Helikoptern als Voraussetzung formuliert und erläutert, was unter "gleichzeitig" zu verstehen ist. Weiter wurde festgelegt, dass die  am Boden während der An- und Abflugphasen mit den Piloten in Funkkontakt stehen muss und die Vorkehren bei  verschiedener Flugbetriebsunternehmen untereinander  sind. Überdies wurde bestimmt, eine vom durchführenden
Seite 18
A-1982/2006
Flugbetriebsunternehmen zu bestimmende ausreichende Anzahl  habe die Sicherheit der Passagiere und allfälliger Zuschauer zu gewährleisten. Zudem wurde die Verantwortung beim  belassen und nicht auf einen Einsatzleiter übertragen. Ferner wird von den Unternehmen ein Sicherheitskonzept für den  verlangt. Damit ist die Vorinstanz den Vorgaben der REKO UVEK sowie der Empfehlung des BFU (vgl. E. 8.2) nachgekommen und die angefochtenen Verfügungen können diesbezüglich nicht  werden.
9. In einem nächsten Schritt ist zu prüfen, ob die angefochtenen , wie von den Beschwerdeführerinnen gerügt, aus anderen als den im Urteil der REKO UVEK angeführten Gründen auch in ihrer  Form mit Blick auf die angestrebte Wahrung der Sicherheit  und damit unverhältnismässig sind. Aufgrund der materiell zu beurteilenden Rechtsbegehren der Beschwerdeführerinnen und nach durchgeführtem Beweisverfahren erscheinen dabei drei Bereiche : Vorab die von beiden Beschwerdeführerinnen verlangte  einer einheitlichen Funkfrequenz betreffend An- und Abflüge auf Aussenlandestellen, sodann die Notwendigkeit einer  am Boden bzw. die Definition der ihr obliegenden  und schliesslich die Koordination unter den verschiedenen am Einsatz beteiligten Flugbetriebsunternehmen.
9.1 Für beide Beschwerdeführerinnen ist es für die Erhöhung der Flugsicherheit prioritär und zwingend, zur Gewährleistung der  und Kommunikation zwischen verschiedenen Helikoptern für An- und Abflüge auf Aussenlandestellen eine einheitliche  festzulegen. Mit einer solchen Vereinheitlichung wäre nach  der Beschwerdeführerin 1 der Ausschluss sämtlicher Flüge von und zu Aussenlandeplätzen unter 1'100 m/Meer vom  von Ziffer 7.5 der Aussenlandebewilligung gerechtfertigt, während nach Ansicht der Beschwerdeführerin 2 damit immerhin die von ihr angefochtenen Punkte der Bewilligung hinfällig würden.
9.1.1 Nachdem das Begehren der Beschwerdeführerinnen anlässlich des Augenscheins vom 21. April 2007 eingehend diskutiert wurde,  es die Vorinstanz trotz anfänglicher Ablehnung in ihren letzten Stellungnahmen vom 30. Mai und 5. Juli 2007 als sinnvoll, ihm wie folgt stattzugeben:
Seite 19
A-1982/2006
Zuerst sei die Gebirgsfrequenz von 130.35 MHz während einer  Testphase für die Kommunikation bei sämtlichen  auf Aussenlandestellen vorzuschreiben. Ein solcher Testbetrieb erweise sich auch vor dem Hintergrund von Sicherheitsüberlegungen als unproblematisch. Zeige sich während dieser Zeit, dass es mit  zusätzlichen Belegung der Gebirgsfrequenz zu  komme, müsse im Anschluss eine neue Frequenz definiert bzw. das Frequenzwesen als Ganzes neu geordnet werden.
Die Vorinstanz sieht für eine solche Neuordnung zum einen die  einer schweizweiten Frequenz für An- und Abflüge für  als Möglichkeit. Zum anderen käme die Definition von drei verschiedenen Frequenzen zu jeweils demselben Zeck, je eine für den Raum südliche Alpen, nördliche Alpen und Mittelland in Frage. Für  Beschwerdeführerinnen ist die Festlegung je einer Frequenz für das Gebiet nördlich und dasjenige südlich der Rhone eine Option. Das Verfahren für die Neuordnung der Funkfrequenzen würde nach  der Vorinstanz rund vier bis sechs Monate in Anspruch nehmen.
9.1.2 Gegen dieses von der Vorinstanz vorgeschlagene Vorgehen ist nichts einzuwenden. Es ist unbestritten, dass die Festlegung einer  Frequenz die Koordination und Kommunikation der  bei Operationen auf Aussenlandestellen , damit die Flugsicherheit erhöht und das Risiko von  vermindert wird. Es fragt sich aber, welchen Einfluss eine  Festlegung einer einheitlichen Frequenz bzw. Neuordnung der Frequenzen auf die vorliegend angefochtenen Bewilligungen hat. Es ist mit der Vorinstanz einig zu gehen, dass diese beiden Bereiche  geregelt und unabhängig voneinander betrachtet werden müssen. Die Bewilligungen für Aussenlandungen werden den -Flugunternehmen vom BAZL erteilt und in der Regel jährlich , enthalten indes keine Vorschriften, welche Funkfrequenzen wann zu gebrauchen sind. Die Rechtsverbindlichkeit der Frequenzordnung ergibt sich für alle in der Schweiz verkehrenden Luftfahrzeuge aus der Publikation im AIP, also dem "VFR-Guide" und dem "VFR-Manual" (vgl. Art. 2 Abs. 1 VVR). Aber ungeachtet dessen stehen die Schaffung  möglichst einheitlichen Funkfrequenz für Aussenlandungen und die Vorkehren in der angefochtenen Ziffer 7.5 in engem . Erst eine klare Frequenzordnung ermöglicht zusammen mit den in der angefochtenen Bewilligung vorgeschriebenen und nachfolgend zu prüfenden Massnahmen eine lückenlose Koordination und Kommu-
Seite 20
A-1982/2006
nikation zwischen den an Operationen auf Aussenlandestellen , sei es zwischen den Piloten unter sich oder zwischen den  und der Überwachungsperson am Boden, was wiederum zur  der Flugsicherheit im Sinne von Art. 15 LFG beiträgt.
9.2 Zentraler Streitpunkt ist nach wie vor die Überwachungsperson am Boden. Wie vorgehend bereits ausgeführt, hat die REKO UVEK , beim gleichzeitigen Einsatz von mehreren Helikoptern an  Aussenlandestelle sei für die Gewährleistung der Flugsicherheit eine Person am Boden, die ausschliesslich die An- und Abflüge auf Aussenlandestellen überwache und mit den Piloten in Funkkontakt , geboten (Urteil REKO UVEK vom 11. Februar 2002, B-2001-8, E. 10-11). Hierbei stützte sie sich auf die Ausführungen und die  des BFU in seinem Bericht zum Flugunfall vom 26. September 2000. Demnach sei es in Beuson vor allem deshalb zum Unfall , weil keine der drei anwesenden Personen am Boden mit der Überwachung der Helikopter betraut gewesen sei und keine per Funk in direktem Kontakt zu den Piloten gestanden habe. Sie hätten sich alle mit den Passagieren und den Zuschauern beschäftigt und so hätte niemand die kritische Situation rechtzeitig erkennen können, um über Funk vor dem drohenden Zusammenstoss zu warnen.
Die Notwendigkeit dieser Überwachungsperson am Boden wurde im vorliegenden Verfahren von der Vorinstanz ausdrücklich bestätigt. Die Beschwerdeführerinnen verlangen, es sei zwingend auf eine solche Person zu verzichten; sie vermögen dies aber nicht hinreichend zu . Ihre Argumente gegen eine solche Person beziehen sich ausschliesslich auf die Schwierigkeiten in der Koordination und . Diese Probleme müssen, wie soeben dargelegt,  angegangen werden, ändern aber nichts daran, dass eine solche Person am Boden grundsätzlich geeignet und erforderlich ist, um das Risiko von Zusammenstössen zu vermindern: Diese Person ist ein  Sicherheitselement, das eingreift, wenn sich bei einem , an dem mehrere Helikopter beteiligt sind, in der An- und/oder Abflugphase mindestens zweier Helikopter eine heikle Situation , die die beteiligten Piloten nicht bemerken oder es zu einer  zwischen ihnen kommt. Eine Überwachungsperson am Boden hat eine andere Perspektive als die Piloten und kann sich  um die Vermeidung von Zusammenstössen kümmern. Eine solche Überwachungsperson am Boden zu bezeichnen, ist für die betroffenen Flugbetriebsunternehmen grundsätzlich auch zumutbar,
Seite 21
A-1982/2006
denn das öffentliche Interesse, an Aussenlandestellen das Risiko einer Kollision von an- und abfliegenden Helikoptern zu minimieren,  das private Interesse der Helikopterfirmen am Sparen von - und Ausbildungskosten.
Folglich sind die Begehren betreffend gänzlichem Verzicht auf diese Überwachungsperson und Ausnahmen von den Vorschriften in der  Ziffer 7.5 für Aussenlandeplätze unter 1'100 m/Meer zum vornherein als unbegründet abzuweisen. Auf diese  am Boden kann mit anderen Worten in den Fällen von Ziffer 7.5 der Aussenlandebewilligung nicht verzichtet werden.
9.2.1 Die Vorinstanz hat die Vorgaben der REKO UVEK bezüglich Überwachungsperson in Ziffer 7.5 (1. Absatz, Alinea 1 und 2) der  Bewilligungen umgesetzt und hält im vorliegenden  daran fest. Demnach muss diese Person am Boden mindestens die An- und Abflugwege einsehen können und der  zu den Piloten muss während den An- und Abflugphasen  sein. Sei dies aus topografischen oder anderen Gründen nicht möglich, so seien die Operationen als zu riskant einzustufen und entsprechend nicht durchzuführen. Die Anforderungen bzw. die  der Überwachungsperson sei vom Flugbetriebsunternehmen festzulegen und im FOM zu beschreiben. Diese Person greife nur dann ein, wenn es zu einer Fehlkommunikation komme oder wenn trotz  Meldungen ein Konflikt vorauszusehen sei.
9.2.2 Die Beschwerdeführerinnen halten dem entgegen, die konkret getroffene Regelung betreffend Überwachungsperson sei ungeeignet und lasse viele Fragen hinsichtlich der Umsetzung unbeantwortet. Es gebe Aussenlandestellen, auf denen eine dort stationierte Person  der topografischen Gegebenheiten nicht alle An- und  einsehen könne, die von einem Piloten aber dennoch ohne  der Sicherheit angeflogen werden könnten. Der Pilot habe aus der Luft den besseren Überblick. Insbesondere sei aber nicht klar,  Flugbetriebsunternehmen die Person am Boden stellen müsse, wenn mehrere Unternehmen gleichzeitig eine Aussenlandestelle  und ob die zuerst vor Ort anwesende Person am Boden  werden müsse, wenn ein zweites Flugbetriebsunternehmen mit einer eigenen Überwachungsperson komme. Ebenfalls offen gelassen werde, wie mit auswärtigen Flugbetriebsunternehmen umgegangen und kommuniziert werden soll, wenn ein solches die gleiche Aussen-
Seite 22
A-1982/2006
landestelle ohne vorherige Kontaktnahme bzw. Absprache anfliege. So könne die Koordination beim Erstanflug nicht gewährleistet werden. Ferner sei zu definieren, welche Sprachen diese Überwachungsperson am Boden sprechen und über welche Funkausrüstung sie verfügen müsse. Schliesslich werde die Haftungsfrage für diese  bzw. das Flugbetriebsunternehmen, das diese stelle, nicht .
9.2.3 Damit die Person am Boden die ihr im Bereich der  zukommenden Überwachungs- und Warnaufgaben überhaupt wahrnehmen kann (oben E. 9.2), ist es zwingend, dass sie die An- und Abflugwege der beteiligten Helikopter einsehen kann. Dies bedingt eine entsprechende Positionierung dieser Überwachungsperson sowie eine geeignete Wahl der An- und Abflugwege. Ist diese Voraussetzung nicht erfüllt, dürfen zwei oder mehrere Helikopter nicht gleichzeitig  An- oder Abflug an dieser Aussenlandestelle ausführen bzw.  Piloten mit ihrem An- oder Abflug zuzuwarten, wenn sich bereits ein anderer Helikopter in der An- oder Abflugphase befindet. Ebenfalls unabdingbar ist sodann, dass die Person am Boden in den An- und Abflugphasen der Helikopter die Möglichkeit haben muss, mit allen  Piloten via Funk zu kommunizieren, ansonsten sie ihre  ebenfalls nicht adäquat wahrnehmen kann. Diese Anordnungen der Voristanz sind sachgerecht und geeignet, die Sicherheit im  zu erhöhen. Sie entsprechen auch den Vorgaben im bereits mehrfach zitierten Urteil der REKO UVEK vom 11. Februar 2002.
Nicht gefolgt werden kann den Beschwerdeführerinnen auch, soweit sie in der Aussenlandebewilligung eine spezielle Haftungsregelung  den Einsatz der Überwachungsperson vermissen; in diesem Zusammenhang sind die einschlägigen zivil- und öffentlichrechtlichen Bestimmungen anwendbar. Immerhin ist nochmals darauf , dass der Einsatz der Überwachungsperson an der  Regel "see and avoid", die für den Piloten gilt, nichts ändert (oben E. 7.2).
9.2.4 Der Beschwerdeführerin 2 ist indes insofern beizupflichten, als die von ihr bestrittenen Alineas 1 und 2 von Ziffer 7.5, 1. Absatz der Aussenlandebewilligung diverse Fragen offen lassen. So sind die  betreffend Überwachungsperson am Boden insbesondere hinsichtlich der Regelung des Funkverkehrs wie auch in Bezug auf die Zuständigkeiten beim gleichzeitigen Einsatz mehrerer verschiedener
Seite 23
A-1982/2006
Flugbetriebsunternehmen auf derselben Aussenlandestelle unklar. Die Erläuterungen der Vorinstanz im Rahmen des vorliegenden  sind eine Interpretation, die sich nicht aus den Regeln selber ergibt. In der verfügten Form erweisen sich die Vorschriften als ungeeignet, das Ziel, die Gewährleistung der Flugsicherheit (vgl. Art. 15 LFG) und damit die Vermeidung des Risikos von  zu erreichen. Die Bestimmungen sind also zu ergänzen und damit neu zu formulieren.
9.3 Auch die Regelung der Absprache der Vorkehrungen zwischen mehreren verschiedenen Flugbetriebsunternehmen, die dieselbe  gleichzeitig benutzen (Ziffer 7.5, 2. Absatz), ist aus Sicht der Beschwerdeführerinnen unverhältnismässig, nicht  und unklar. Da die Flugbetriebsunternehmen ihre Programme in der Regel nicht zum Voraus kennen würden, sei eine vorgängige  unter ihnen unrealistisch. Nehme ein nicht lokales  vor dem Erstanflug keinen Kontakt mit den anderen auf, sei eine Koordination zum Voraus ausgeschlossen. Die Festlegung einer  Funkfrequenz für alle Operationen auf Aussenlandestellen würde dieses Problem grösstenteils lösen, da die  damit sämtlichen Funkverkehr bereits vor dem Landeanflug mitverfolgen und sich somit ein Bild machen könnten, ob die  bereits benutzt wird und sie sich entsprechend vor dem Eintreffen melden müssen. Die Vorinstanz macht hierzu geltend, die Absprache könne nach dem ersten Anflug vor Ort stattfinden, wenn mehrere Piloten von verschiedenen Flugbetriebsunternehmen  auf eine Aussenlandestelle anfliegen würden und dies vorher nicht voneinander gewusst hätten.
Falls eine bestimmte Aussenlandestelle unter den von Ziffer 7.5  Voraussetzungen gleichzeitig von verschiedenen  benutzt wird, so ergibt sich die Notwendigkeit einer  unter diesen Unternehmen bereits aus der Empfehlung des BFU: Sind mehrere Helikopter an der gleichen Aussenlandestelle gleichzeitig im An- oder Abflug, ist die Anwesenheit einer  am Boden zwingend. Dabei steigt der  nicht nur mit der Zahl der beteiligten Helikopter, sondern auch der involvierten Flugbetriebsunternehmen an. Absprachen unter  Unternehmen sind daher unumgänglich. Der Zeitpunkt sowie das wo und wie dieser Absprachen sind indes Ziffer 7.5, 2. Absatz der  nicht zu entnehmen; diese begnügt sich mit ei-
Seite 24
A-1982/2006
nem blossen Hinweis auf die Notwendigkeit, die Vorkehrungen . Wie sich am Augenschein gezeigt hat, bleiben damit jedoch diverse Detailfragen wie z.B. die Koordination mit auswärtigen  ungeklärt, was bei den Beschwerdeführerinnen denn auch eine Unsicherheit über das konkret zu wählende Vorgehen ausgelöst hat.
Folglich ist auch die Formulierung von Ziffer 7.5, 2. Absatz nicht  klar und muss daher als ungeeignet qualifiziert werden. Auch diese Bestimmung ist aufzuheben.
9.4 Die Beschwerdeführerin 2 verlangt sinngemäss die Festlegung von An- und Abflugverfahren und die Genehmigung von Konzepten für häufig angeflogene Aussenlandestellen durch die Vorinstanz.
Die Vorinstanz lehnt dieses Ansinnen ab. Sie bringt vor, hierfür müsste sie die betreffenden Plätze prüfen, da sie mit der Genehmigung der Verfahren bzw. der Konzepte die Verantwortung übernehme. Vor allem aber würden damit auf diesen Aussenlandestellen flugplatzähnliche Zustände geschaffen, was das System der Infrastruktur der Luftfahrt in Frage stelle. Ferner bliebe insbesondere das Problem mit den ad , wie z.B. dem Fussballplatz in Beuson, bei dem sich am 26. September 2000 der Unfall ereignet habe, ungelöst.
Die Argumentation der Vorinstanz ist einleuchtend, weshalb auch das Bundesverwaltungsgericht eine Festlegung von An- und  bzw. Genehmigung von Konzepten für alle häufig benutzten  nicht als opportun erachtet. Für Aussenlandestellen, auf die pro Unternehmen mehr als 20 Bewegungen bzw. 10  pro Kalendermonat durchgeführt werden, kann die Vorinstanz  ein generelles Konzept genehmigen, wie z.B. dasjenige für die Aussenlandestelle "Le Châble"/VS, die von verschiedenen  regelmässig angeflogen wird. Eine Notwendigkeit für die Genehmigung weiterer solcher Konzepte für alle häufig  Aussenlandestellen ist daraus jedoch nicht abzuleiten. Abgesehen davon würde dadurch die Sicherheitsfrage mit Bezug auf bloss  bzw. für einzelne Anlässe benutzte Aussenlandeplätze nicht gelöst. Sodann schreiben Art. 85 f. der Verordnung vom 14. November 1973 über die Luftfahrt (Luftfahrtverordnung, LFV, SR 748.01) die  vor, falls mehrere, d.h. mehr als zwei Helikopter  von Flugplätzen Flüge durchführen, zu denen öffentlich  wird. Schliesslich kann jedes Flugbetriebsunternehmen der Vor-
Seite 25
A-1982/2006
instanz jederzeit ein Gesuch um Genehmigung von speziellen  für wichtige und umfangreiche Einzeloperationen (z.B. für die " des Glaciers") einreichen. Die Vorinstanz genehmigt diese dann, wenn sie überzeugt ist, dass damit alle notwendigen  getroffen werden. Bestehen Spezialkonzepte für Einzelereignisse, gelten die hier angefochtenen allgemeinen Regeln für Aussenlandungen nicht. Ob die angefochtene Verfügung aber (wie von der Vorinstanz anlässlich des Augenscheins vom 21. April 2007 vorgebracht) bei Aussenlandestellen, für die ein generelles Konzept besteht (z.B. "Le Châble"), subsidiär zur Anwendung kommt, kann  offen gelassen werden.
10. Damit erweist sich die Rüge der Unverhältnismässigkeit bzw.  in Bezug auf die Regelungen in Ziffer 7.5 der angefochtenen Bewilligungen hinsichtlich der Überwachungsperson am Boden (Ziff. 7.5, 1. Absatz, Alineas 1 und 2) sowie der Absprache zwischen mehreren verschiedenen Flugbetriebsunternehmen (Ziff. 7.5, 2. ), die gleichzeitig dieselbe Aussenlandestelle benutzen, als .
Die Beschwerdeführerin 1 obsiegt demnach insoweit, als ihr Antrag, für Aussenlandeplätze unter 1'100 m/Meer solle generell die  zur Anwendung gelangen, weitere Abklärungen erfordert. Die Beschwerdeführerin 2 dringt insoweit durch, als Ziffer 7.5, 1. Absatz, Alineas 1 und 2 sowie Ziffer 7.5, 2. Absatz der angefochtenen  aufzuheben und hierzu weitere Abklärungen erforderlich sind. In diesem Sinne sind die Beschwerden gutzuheissen.
11. Die Beschwerdeinstanz kann bei diesem Ausgang des Verfahrens  in der Sache selber entscheiden oder diese ausnahmsweise mit verbindlichen Weisungen an die Vorinstanz zurückweisen (Art. 61 Abs. 1 VwVG).
Vorliegend bedarf es im Hinblick auf die teilweise Neuformulierung von Ziffer 7.5 der Aussenlandebewilligung insbesondere einer längeren Testphase und je nach Resultat der Festlegung einer einheitlichen Funkfrequenz oder der Neuordnung des Frequenzwesens (vgl.  E. 11.1). Aufgrund dieser nötigen weiteren Abklärungen, die  Zeit in Anspruch nehmen werden und weil die Vorinstanz die sachlich kompetentere Behörde ist als das Bundesverwaltungsgericht,
Seite 26
A-1982/2006
rechtfertigt es sich ausnahmsweise, die Angelegenheit zum erneuten Entscheid an die Vorinstanz zurückzuweisen (vgl. KÖLZ/HÄNER, a.a.O., Rz. 694 f.; MOSER in: MOSER/UEBERSAX, a.a.O., Rz. 3.87 ff.).
11.1 Vorab hat die Vorinstanz die Festlegung einer einheitlichen  zu prüfen. Hierfür hat sie in einem ersten Schritt eine  Testphase durchzuführen, in der einerseits die  (130.35 MHz) für die Kommunikation bei sämtlichen  sowohl auf Gebirgslandeplätzen wie auch auf Aussenlandestellen unter 1'100 m/Meer festgeschrieben und andererseits auch die  geprüft wird, für Aussenlandungen (höhenunabhängig) je eine Frequenz für das Mittelland, den nördlichen und den südlichen  zu definieren. Diese Tests sind, soweit möglich und unter  unbedenklich, während der Heliskiing-Saison und der Gletscherflugsaison für Flächenflugzeuge durchzuführen. Sie  zeigen, ob eine Neuregelung im Sinne des Antrags der  1 überhaupt machbar ist, d.h. ob namentlich die  genügend Kapazität für die sichere Abwicklung aller Starts und Landungen auf Aussenlandestellen unter 1'100 m/Meer sowie auf  bietet. Nach Abschluss dieser Testphase hat die  zu entscheiden, ob eine einheitliche Frequenz für die  auf Aussenlandestellen definiert werden kann oder ob - und falls ja, wie - das Frequenzwesen als Ganzes neu zu ordnen ist.
Betreffend Ziffer 7.5, 1. Absatz Alineas 1 und 2 der  sind einerseits die Ausbildung und der Einbezug der  am Boden wie auch die an diese Person gestellten  zu klären, vorallem welche Sprachen sie sprechen und über welche Funkausrüstung sie verfügen muss. Zudem hat die  festzulegen, auf welcher Frequenz oder welchen Frequenzen der Funkverkehr zwischen den Piloten unter sich und zwischen den  und der Überwachungsperson am Boden ablaufen soll, wobei dem Umstand Rechnung zu tragen ist, dass nicht alle Helikopter über die gleiche Funkausrüstung verfügen.
Betreffend Ziffer 7.5, 2. Absatz der Aussenlandebewilligung ist zu , wie die Koordination und Kommunikation ablaufen soll, wenn  Flugbetriebsunternehmen gleichzeitig dieselbe Aussenlandestelle benutzen. Es ist aufzuzeigen, welches Flugbetriebsunternehmen die Überwachungsperson am Boden zu stellen hat, unter welchen  diese abgezogen werden kann und wie die Koordination mit
Seite 27
A-1982/2006
auswärtigen Unternehmen erfolgen soll, die eine gleiche  ohne vorherige Kontaktnahme anfliegen. In diesem Sinne ist der Zeitpunkt sowie das Wo und Wie der Absprache unter  Flugbetriebsunternehmen zu regeln.
11.2 Gestützt auf die Ergebnisse ihrer Abklärungen hat die Vorinstanz schliesslich in einer neuen Verfügung Ziffer 7.5, 1. Absatz Alineas 1 und 2 sowie 2. Absatz neu zu formulieren. Zumindest ist in der  ein Verweis auf eine entsprechende separate Detailregelung . Dergestalt müssen die für Operationen auf  anwendbare(n) Funkfrequenz(en), die Zuständigkeiten  der Flugbetriebsunternehmen, der Helikopterpiloten und der Überwachungsperson am Boden wie auch die Koordination unter  beteiligten Flugbetriebsunternehmen klar geregelt sein; ein  Hinweis auf die Koordinationspflicht der beteiligten Unternehmen und Personen wäre ungenügend.
11.3 Schliesslich wird die Vorinstanz zu prüfen haben, wieweit  7.5, 1. Absatz Alinea 4 der Aussenlandebewilligung an die neu  Bestimmungen anzupassen ist.
12. Zusammenfassend ist die Beschwerde der Beschwerdeführerin 1  teilweise gutzuheissen, als die Angelegenheit zum weiteren Vorgehen im Sinne von E. 11 an die Vorinstanz zurückzuweisen ist;  die Beschwerdeführerin 1 generell die Nichtanwendbarkeit von Ziff. 7.5 der angefochtenen Verfügung verlangt, ist ihre Beschwerde abzuweisen, soweit darauf überhaupt eingetreten werden kann.
Die Beschwerdeführerin 2 obsiegt insoweit, als die von ihr bestrittenen Ziffer 7.5, 1. Absatz, Alineas 1 und 2 sowie Ziffer 7.5, 2. Absatz der  Verfügung aufgehoben und zur Neuformulierung an die Vorinstanz zurückgewiesen werden. Sie unterliegt indes dahingehend, als auf eine Regelung der Koordination beim gleichzeitigen Einsatz verschiedener Flugbetriebsunternehmen nicht verzichtet werden kann und nicht generell für häufig angeflogene Aussenlandestellen An- und Abflugverfahren festzulegen oder Konzepte zu genehmigen sind.
13. Das Bundesverwaltungsgericht auferlegt in der Entscheidformel die Verfahrenskosten in der Regel der unterliegenden Partei. Unterliegt diese nur teilweise, so werden die Verfahrenskosten ermässigt. Keine
Seite 28
A-1982/2006
Verfahrenskosten werden Vorinstanzen oder beschwerdeführenden und unterliegenden Bundesbehörden auferlegt (Art. 63 Abs. 1 und 2 VwVG). Die Kosten der Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht setzen sich zusammen aus der Gerichtsgebühr und den Auslagen; als letztere gelten unter anderem die Kosten für die Beweiserhebung (Art. 1 des Reglements vom 11. Dezember 2006 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]).
Vorliegend wurde im Rahmen des Beweisverfahrens ein Augenschein durchgeführt. Für dessen Organisation hat die Vorinstanz mit Eingabe vom 5. Juli 2007 Kosten von Fr. 2'661.40 ausgewiesen. Unter  dieser Auslagen belaufen sich die Verfahrenskosten auf  Fr. 6'000.-. Im Rahmen ihres teilweisen Unterliegens (oben E. 12) ist den Beschwerdeführerinnen ein Drittel dieser Kosten,  Fr. 2'000.-, je hälftig, also zu je Fr. 1'000.-, aufzuerlegen. Diese sind mit den geleisteten Kostenvorschüssen von je Fr. 1'000.- zu verrechnen.
Da der teilweise unterliegenden Vorinstanz keine Kosten auferlegt  können (Art. 63 Abs. 2 VwVG), sind die restlichen  durch das Bundesverwaltungsgericht zu tragen, welches der  demnach die für den Augenschein aufgelaufenen Kosten zu  hat. Zu diesem Zweck hat die Vorinstanz dem  ihre Kontonummer mitzuteilen.
14. Den nicht anwaltlich vertretenen Beschwerdeführerinnen ist keine  zuzusprechen (Art. 64 Abs. 1 VwVG i.V.m. Art. 7 ff. VGKE).
15. Die Schlussbemerkungen der Beschwerdeführerin 2 vom 4. Juli 2007 sowie die Eingabe der Vorinstanz vom 5. Juli 2007, welche keine  rechtsrelevanten Positionen enthalten, die nicht schon vorher  gewesen wären, sind den Verfasserinnen je wechselseitig und der Beschwerdeführerin 1 mit vorliegendem Urteil zur Kenntnis zu bringen.
Seite 29
A-1982/2006