Decision ID: f79f8b7d-9125-41db-bf54-6f5b2bec860f
Year: 2021
Language: de
Court: GR_VG
Chamber: GR_VG_001
Canton: GR
Region: Eastern_Switzerland
Law Area: public_law
Law Sub-area: nan
Label: dismissal

Facts:
I. Sachverhalt:
1. Gestützt auf das Epidemiengesetz (EpG; SR 818.101) stufte der
Bundesrat am 18. Februar 2020 die Ausbreitung des Coronavirus in der
Schweiz als besondere Lage im Sinne des Epidemiengesetz ein und
ordnete Vorkehrungen gegenüber der Bevölkerung an. Mit der
Verordnung 2 über Massnahmen zur Bekämpfung des Coronavirus
(Covid-19) (Covid-19-Verordnung 2; SR 818.101.24) ordnete er am 13.
März 2020 weitere Massnahmen gegenüber der Bevölkerung,
Organisationen und Institutionen sowie den Kantonen an. Am 16. März
2020 stufte er die Situation als ausserordentliche Lage gemäss
Epidemiengesetz ein und verschärfte die Massnahmen zum Schutz der
Bevölkerung (geänderte Covid-19-Verordnung 2). U.a. wurden
Präsenzveranstaltungen in Schulen, Hochschulen und übrigen
Ausbildungsstätten bis zum 10. Mai 2020 verboten. Am 27. Mai 2020
kündigte der Bundesrat an, dass er die ausserordentliche Lage auf den
19. Juni 2020 beende. Am 19. Juni 2020 hob er die Covid-19-Verordnung
2 auf und erliess als Nachfolgeerlasse die Verordnung über Massnahmen
in der besonderen Lage zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie (Covid-
19-Verordnung besondere Lage; SR 818.101.26) sowie die Verordnung 3
über Massnahmen zur Bekämpfung des Corona-virus (Covid-19) (Covid-
19-Verordnung 3, SR 818.101.24), die beide am 22. Juni 2020 in Kraft
traten. Die Covid-19-Verordnung besondere Lage bezweckt die
Anordnung vom Massnahmen gegenüber der Bevölkerung,
Organisationen und Institutionen sowie den Kantonen zur Bekämpfung der
Covid-19-Epidemie. Die Massnahmen dienen dazu, die Verbreitung des
Coronavirus zu verhindern und Übertragungsketten zu unterbrechen.
Soweit die Verordnung nichts anderes bestimmt, behalten die Kantone
ihre Zuständigkeiten (Art. 1 und 2 Covid-19-Verordnung besondere Lage).
2. Gemäss Fassung dieser Verordnung vom 2. November 2020 sind
Präsenzveranstaltungen in Bildungseinrichtungen verboten. Vom Verbot
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ausgenommen sind insbesondere die obligatorischen Schulen und die
Schulen der Sekundarstufe II. Jugendliche in den letztgenannten Schulen
sowie deren Lehrpersonen und weiteres in diesen Schulen tätiges
Personal wurden bei Präsenzveranstaltungen zum Tragen einer
Gesichtsmaske verpflichtet; ausgenommen waren Situationen, in denen
das Tragen einer Maske den Unterricht wesentlich erschwerte.
3. Mit Beschluss vom 2. Dezember 2020 (Protokoll Nr. 1019/2020) weitete
die Regierung des Kantons Graubünden die in der Volkschule geltenden
Regelungen zur Maskentragpflicht mit Geltung bis zum 23. Dezember
2020 dahingehend aus, dass an öffentlichen und privaten Schulen auf
dem gesamten Schulareal für alle Personen eine Maskentragpflicht gilt.
Davon ausgenommen sind Schülerinnen und Schüler im Kindergarten und
auf der Primarstufe sowie Personen, die nachweisen können, dass sie aus
besonderen Gründen, insbesondere medizinischen, keine
Gesichtsmasken tragen können.
4. Mit Beschluss vom 21. Dezember 2020 (Protokoll Nr. 1129/2020)
verlängerte die Regierung des Kantons Graubünden die in der
Volksschule geltenden Regelungen zur Maskentragpflicht ab dem 6.
Januar 2021 bis auf Weiteres.
5. Am 9. Februar 2021 dehnte die Regierung des Kantons Graubünden die
Maskentragpflicht in der Volksschule mit Wirkung ab dem 11. Februar
2021 aus (Protokoll Nr. 118/2021). Die Erweiterung bestand darin, dass
die Maskentragpflicht neu auch für Schülerinnen und Schüler der 5. und
6. Primarklasse galt.
6. Dagegen erhoben A._ und Mitbeteiligte (nachfolgend:
Beschwerdeführer) am 11. März 2021 Verfassungsbeschwerde und
beantragten, der angefochtene Beschluss sei aufzuheben, eventualiter
(für den Fall, dass der Entscheid erst nach Ablauf der Gültigkeitsdauer der
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angefochtenen Bestimmungen ergeht) sei der angefochtene Beschluss für
rechtswidrig (insbesondere für verfassungswidrig) zu erklären. Als
weiteres Eventualbegehren (für den Fall, dass der Hauptantrag
abgewiesen wird) verlangten die Beschwerdeführer, dass die Vorinstanz
innerhalb von 10 Tagen eine ausreichende Begründung für die getroffenen
Anordnungen im Sinne der unter Randziffer 140 gestellten Beweisanträge
der Beschwerde zu publizieren habe. In prozessualer Hinsicht beantragten
die Beschwerdeführer die Durchführung eines beschleunigten Verfahrens,
alles unter Kosten- und Entschädigungsfolge zu Lasten der Vorinstanz.
Die Beschwerdeführer begründeten ihre Anträge auf über 60 Seiten. In
tatsächlicher Hinsicht zweifeln sie die empirischen Daten, insbesondere
die epidemiologische Risikolage im Kanton Graubünden und die daraus
von den Behörden abgeleitete Tendenz an. So seien zum Zeitpunkt des
Erlasses der angefochtenen Verordnung die Infektionszahlen in allen
Alterskategorien im Sinken begriffen bzw. die zweite Welle bereits vorbei
gewesen. Eine akute Bedrohung sei nicht mehr feststellbar. Zudem sei die
Bevölkerungsgruppe der Null- bis Neunjährigen nicht von Covid-19
betroffen, auf jeden Fall seien die Kinder keine Treiber der Krankheit.
Ausserdem seien die PCR-Tests keine taugliche Diagnose- und
Entscheidbasis (Darstellung und Verweis verschiedener kritischer
Aussagen und Studien zu PCR-Ungenauigkeit und Manipulationsgefahr;
Hinweis auf gerichtliche Feststellung der Untauglichkeit von PCR-Test in
Portugal und Ecuador). In diesem Zusammenhang werden in Rz. 142
(nicht 140 wie im Rechtsbegehren angegeben) folgende Beweisanträge
gestellt:
Der Beschwerdegegner hat nachzuweisen und nachprüfbar zu belegen:
(1) Wie gross ist der Anteil an den bis dato gemeldeten positiven Testergebnissen, bei denen vor oder nach dem Test tatsächlich eine klinische Diagnose nachweislich und überprüfbar zu einer Feststellung von signifikanten Symptomen und einer Ansteckungsfähigkeit geführt hat?
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(2) Bei wievielen der für den Kanton Graubünden als Covid-19-Hospitalisierungen gemeldeten Fälle ist Covid-19 in der Krankengeschichte als die primäre Ursache für die Hospitalisierung samt nachweisbarer ärztlicher Untersuchung belegt?
(3) Bei wievielen der für den Kanton Graubünden als Covid-19-Todesfälle gemeldeten Fälle ist in der Krankengeschichte Covid-19 als die primäre Todesursache tatsächlich von einem Arzt mittels Diagnose belegt?
(4) Wie gross ist der Anteil von bis dato gemeldeten positiven Testergebnissen, bei welchen das Ergebnis erst nach einer Anzahl von 35 Amplifikationen (Ct-) oder höher als positiv gemeldet wurde?
(5) Wie ist sichergestellt, dass sämtliche Schnelltests, welche zu einem negativen Resultat führen ausnahmslos in die Test-Statistik einfliessen, nicht nur die positiven Testergebnisse?
Zu dieser Frage hat Bundesrat Alain Berset persönlich erst vor wenigen Tagen öffentlich zugegeben, dass das Ausblenden von negativen Testresultaten aus den mittlerweile flächendeckend angelaufenen Routinetests gewollt und unbedenklich sei (Curia Vista Datenbank Geschäft 21.7028; Fragestunde NR).
(6) Welche unabhängige Instanz stellt sicher, dass es im Zusammenhang mit , Testmeldungen und Teststatistiken nicht zu Verletzungen von wesentlichen Grundsätzen der Wissenschaft und der Statistik kommt?
Aufgrund all dieser Unsicher- und Ungenauigkeiten sei das in der Schweiz
verwendete PCR-Testverfahren und die darauf abgestützten täglichen
Lagebulletins des Bundesamtes für Gesundheit weder geeignet noch
ausreichend zuverlässig, um eine Ausbreitung einer effektiven Erkrankung
mit Covid-19 wirksam zu erkennen. Weiter sei gemäss wissenschaftlichen
und empirischen Studien eine Schädlichkeit für die Gesundheit von
Kindern und Jugendlichen durch das Tragen von Masken über mehrere
Stunden am Tag erwiesen (Nachweise in der Beschwerdeschrift Rz. 180
- 222). Im Ergebnis sei die Empfehlung für Mund-Nasen-Bedeckung im
öffentlichen Raum keine wissenschaftliche Grundlage und sei sogar
potenziell kontraproduktiv. Weil beim vorliegenden Streitgegenstand
Kinder betroffen seien, welche als besonders geschützte Personengruppe
gelten würden, müssten die von den Exekutivbehörden für die von ihnen
verfügten Einschränkungen angeführten Grundlagen beweisrechtlich
besonders belastbar sein, um die Notwendigkeit und Verhältnismässigkeit
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der Massnahmen nachzuweisen. Dies gelinge den Behörden aber
offensichtlich nicht, weshalb der angefochtenen Regierungsverordnung
von vornherein nicht die geringste faktische Notwendigkeit zukomme. In
rechtlicher Hinsicht liege ein schwerer Eingriff in die persönliche Integrität
des Kindes vor mit potenziell schwerwiegenden negativen Folgen für die
weitere Entwicklung und für das Kindeswohl. Grossflächige Massnahmen
mit einschneidendem Charakter gegen die gesunde Bevölkerung seien
weder im Epidemiengesetz noch in der Botschaft dazu angelegt. Somit
fehle es an einer gesetzlichen Grundlage für die angeordneten
Massnahmen und für sämtliche dadurch bewirkten Grundrechtseingriffe.
Die Maskentragpflicht für Kinder sei weder geeignet noch notwendig noch
verhältnismässige im engeren Sinne (Zweck-Mittel-Relation).
7. Am 23. März 2021 reichte der Rechtsvertreter der Beschwerdeführer eine
Beschwerdeschrift mit Berichtigung von Schreibversehen ein.
8. Auf die Beschwerde hin verlangte der Instruktionsrichter die Leistung
eines Kostenvorschusses in der Höhe von CHF 3'300.-- bis am 27. März
2021. Dieser wurde fristgerecht einbezahlt.
9. Mit Beschluss vom 6. April 2021 (Protokoll Nr. 267/2021) beschloss die
Regierung des Kantons Graubünden die Aufhebung der Maskenpflicht per
12. April 2021 für Schülerinnen und Schüler der 5. und 6. Primarklassen
an Schulen und Institutionen, die sich an Schultestungen beteiligten.
Weiter wurde beschlossen, dass es allen Schülerinnen und Schülern der
Volksschule – unabhängig davon, ob die Schule oder Institution sich an
den Schultestungen beteiligt – erlaubt ist, die Maske während der Pausen
im Freien abzunehmen, wenn der Mindestabstand von 1.5 m eingehalten
wird.
10. In ihrer Vernehmlassung vom 20. April 2021 (Poststempel) beantragte die
Regierung des Kantons Graubünden (nachfolgend: Beschwerdegegner)
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die Abweisung der Beschwerde, soweit diese nicht als gegenstandslos
abzuschreiben sei, unter gesetzlichen Kosten- und Entschädigungsfolgen.
Der Beschwerdegegner brachte im Wesentlichen vor, aufgrund der
zwischenzeitlichen Aufhebung der strittigen Massnahmen stelle sich die
Frage, ob für die Beschwerdeführer noch ein aktuelles Interesse an der
Behandlung dieser Beschwerde gegeben sei, gebe es doch im ganzen
Kanton aktuell nur eine einzige Schulträgerschaft der öffentlichen
Volksschule, welche an den Schultestungen nicht teilnehme. Als
Rechtsgrundlagen für die strittige Anordnung betreffend die Maskenpflicht
seien das Epidemiengesetz und die sich darauf stützende Covid-19-
Verordnung besondere Lage rechtstaatlich einwandfrei. Der
Beschwerdegegner habe als oberste Gesundheitsbehörde im Kanton die
hier strittige Maskentragpflicht als eine zum Schutz der Bevölkerung
notwendige Massnahme anordnen dürfen. Weiter habe sich wegen
gehäufter Ausbreitung des mutierten Coronavirus (britische Variante
B.1.1.7) nach den Weihnachtsferien in den Schulen, u.a. in Arosa, ein
dringender Handlungsbedarf ergeben, nach Prüfung und Einschätzung
der epidemiologischen Lage die hier strittige Massnahme zu erlassen. Mit
dieser Erweiterung der Maskentragpflicht sei eine adäquate Massnahme
getroffen worden, um den steigenden Fallzahlen in den Bündner Schulen
entgegenzuwirken und der begründeten Gefahr einer erhöhten
Ansteckungs- und Ausbreitungsgefahr des Coronavirus durch das
Aufkommen des britischen Mutanten wirksam zu begegnen. Eine
Verletzung von übergeordnetem Recht sei nicht gegeben, weil die
angeordnete Massnahme in zeitlicher und inhaltlicher Hinsicht
verhältnismässig und zumutbar gewesen sei. Die strittige Massnahme
halte auch in jeder Hinsicht der Überprüfung eines Grundrechtseingriffs
stand.
11. Am 6. Mai 2021 vertieften die Beschwerdeführer in ihrer Replik die
Argumente. Hinsichtlich ihrer Legitimation verwiesen sie auf das
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dynamische Regelungsumfeld, wonach sich die aufgeworfenen
grundsätzlichen Rechtsfragen bei anhaltender oder neuer Epidemie
jederzeit in dieser oder ähnlicher Form wieder stellen könnten. Weiterhin
bleibe die Notwendigkeit von Eingriffen gegenüber Schulkindern
unbewiesen. Auch treffe die Unbedenklichkeitsvermutung des
Beschwerdegegners bezüglich der angeordneten Maskentragpflicht nicht
zu; die Beteuerungen der Vereinigung Pädiatrie Schweiz bzw. der
Kinderärzte Schweiz genügten hierfür nicht. Die Beweislast liege beim
Beschwerdegegner. Dieser habe die Folgen der Beweislosigkeit zu
tragen. Mit Blick auf Art. 40 EpG sei die entscheidende Frage, ob die dort
nicht abschliessende Aufzählung von Massnahmen die Einführung einer
allgemeinen Maskenpflicht in Schulen erlaube oder nicht. Die drei
wichtigsten Auslegungsmethoden (grammatikalische, historisch-
teleologische und systematische) führten übereinstimmend und ohne
vernünftigen Zweifel dazu, dass Art. 40 EpG keine ausreichende
gesetzliche Grundlage sei für dauerhafte Eingriffe in die physische und
psychische Unversehrtheit generell und schon gar nicht für schwere
Eingriffe bei Kindern. Mit Blick auf Art. 49 BV verfügten die Kantone über
keinerlei Regelungskompetenz, im Rahmen von epidemiologischen Lagen
eigenständig gegenüber Art. 40 EpG epidemiologische weitergehende
Massnahmen anzuordnen.
12. Am 9. Mai 2021 reichte der Rechtsvertreter der Beschwerdeführer
wiederum eine um die Schreibversehen bereinigte Rechtsschrift der
freiwilligen Replik ein; diese angepassten Versionen kündigte der
Rechtsvertreter bereits mit E-Mail vom 7. Mai 2021 an und legte sie auch
in elektronischer Form schon bei.
13. Die Regierung verzichtete mit Schreiben vom 25. Mai 2021 auf eine
Duplik.
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14. Am 30. Juni 2021 übermittelte der Rechtsvertreter der Beschwerdeführer
nach telefonischer Ankündigung per E-Mail zu Handen des
Instruktionsrichters ein (anonymisiertes) Urteil des Verwaltungsgerichts
des Kantons Solothurn vom 21. Juni 2021, in welchem es um eine
Dispensation eines Schulkindes von der Maskentragpflicht ging.
Auf die weiteren Ausführungen der Parteien in den Rechtsschriften sowie
auf die im Recht liegenden Beweismittel wird, soweit rechtserheblich, in
den nachfolgenden Erwägungen eingegangen.

Considerations:
II. Das Gericht zieht in Erwägung:
1.1.1 Das Verwaltungsgericht beurteilt als Verfassungsgericht Beschwerden
wegen Verletzung von verfassungsmässigen und politischen Rechten,
sowie des Grundsatzes des Vorrangs von übergeordnetem Recht
(Art. 55 Abs. 2 Ziff. 1 der Verfassung des Kantons Graubünden [KV;
BR 110.100]). Im verfassungsgerichtlichen Verfahren können Gesetze
und Verordnungen sowohl unmittelbar angefochten als auch im
Anwendungsfall überprüft werden (Art. 55 Abs. 3 KV). In Art. 57 ff. des
Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (VRG; BR 370.100) werden
diese Verfassungsbestimmungen konkretisiert und das Verfahren für die
Verfassungsbeschwerde geregelt. Als Verfassungsgericht beurteilt das
Verwaltungsgericht Beschwerden gegen rechtsetzende Erlasse, soweit
kein anderes kantonales Rechtsmittel gegeben ist (Art. 57 Abs. 1 lit. a und
Abs. 3 VRG). Bei Beschwerden gegen rechtsetzende Erlasse entscheidet
das Verwaltungsgericht in Fünferbesetzung gemäss Art. 43 Abs. 2 lit. b
VRG.
1.1.2 Die vorliegende Beschwerde richtet sich gegen den Beschluss des
Beschwerdegegners vom 9. Februar 2021 (Protokoll Nr. 118/2021)
betreffend die Erweiterung der Maskenpflicht in der Volksschule (5. und 6.
Primarklasse) ab 11. Februar 2021. In Bezug auf das Anfechtungsobjekt
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ist vorfrageweise zu prüfen, ob der besagte Beschluss als Rechtssatz oder
Allgemeinverfügung zu qualifizieren ist. Je nachdem, ob der Beschluss als
Erlass oder als Allgemeinverfügung zu qualifizieren ist, steht entweder die
Verfassungsbeschwerde nach Art. 57 ff. VRG zur Verfügung (Qualifikation
als Rechtssatz) oder die gewöhnliche Verwaltungsgerichtsbeschwerde
gemäss Art. 49 ff. VRG (Qualifikation als Allgemeinverfügung).
1.1.3 Ein Rechtssatz wird definiert als Regelung, die sich an eine unbestimmte
Zahl von Adressaten (generell) richtet und eine unbestimmte Zahl von
Fällen (abstrakt) erfasst und welche Rechte und Pflichten der Privaten
begründet oder die Organisation, Zuständigkeit oder Aufgaben der
Behörden oder das Verfahren regelt (HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN,
Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. Aufl., Zürich/St. Gallen 2020, Rz. 340).
Demgegenüber ist eine Allgemeinverfügung eine
Verwaltungsmassnahme, welche einen konkreten Fall regelt, also z.B.
eine konkrete örtliche Situation (Verkehrsanordnung), einen bestimmten
Anlass oder ein bestimmtes Produkt. Im Unterschied zu anderen
Verfügungen richtet sich die Allgemeinverfügung an einen grösseren,
individuell nicht bestimmten Adressatenkreis, wobei dieser offen
(unbestimmt) oder geschlossen (bestimmbar) sein kann. Bei offenem
Adressatenkreis ist die Zahl der Adressaten unbestimmt. Bei
geschlossenem Adressatenkreis ist die Zahl der Adressaten zwar
bestimmbar, die Adressaten werden aber nicht alle namentlich genannt,
sondern werden aufgrund ihrer Zugehörigkeit zu einer Gruppe von der
Allgemeinverfügung erfasst (HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz 935 f.).
Vorliegend ist festzustellen, dass der angefochtene
Regierungsratsbeschluss einen einzelnen bestimmten Sachverhalt regelt,
indem er die Maskentragpflicht in der Volksschule auf Schülerinnen und
Schüler der 5. und 6. Primarklasse des Kantons Graubünden ausdehnt.
Er richtet sich an einen grösseren Adressatenkreis – Schülerinnen und
Schüler der 5. und 6. Primarklasse in der Volksschule im Kanton
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Graubünden –, der im Zeitpunkt des Beschlusses folglich bestimmt bzw.
mindestens bestimmbar ist. Er regelt das Verhalten dieser Schüler und
Schülerinnen an einem begrenzten Ort, namentlich auf dem gesamten
Schulareal, sowie zu einem bestimmten Zeitpunkt, mithin während der
Schulzeit, solange die epidemiologische Lage es erfordert. Damit ist der
Regierungsratsbeschluss als generell-konkreter Hoheitsakt, als
Allgemeinverfügung zu qualifizieren.
1.1.4 Allgemeinverfügungen werden ihrer Konkretheit wegen in der Regel den
gewöhnlichen Verfügungen gleichgestellt, insbesondere was ihre
Anfechtbarkeit betrifft. Nur wenn – wie etwa bei Verkehrsanordnungen –
der Kreis der Adressaten offen ist und diese durch den Erlass der
Allgemeinverfügung nur virtuell berührt werden, muss die
Allgemeinverfügung im Anwendungsfall noch vorfrageweise auf ihre
Rechtmässigkeit hin überprüft wer-den können. Ist dagegen der
Adressatenkreis bestimmt oder bestimmbar und kann die
Allgemeinverfügung ohne konkretisierende Anordnung einer Behörde
angewendet und vollzogen werden, so bildet sie ein der Verfügung
gleichgestelltes direktes Anfechtungsobjekt (HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN,
a.a.O., Rz 944 ff.; BGE 125 I 313 E.2b). Diesbezüglich ist vorliegend
festzustellen, dass sich die massgebenden Pflichten der Schülerinnen und
Schüler der 5. und 6. Primarklasse, mithin die Maskentragpflicht auf dem
gesamten Schulareal, unmittelbar aus dem Regierungsratsbeschluss
ergeben. Im Ergebnis ist somit festzuhalten, dass der
Regierungsratsbeschluss hinreichend konkret ist, sodass der Vollzug
ohne weitere konkretisierende Anordnungen einer Behörde möglich ist.
Folglich kann gegen den Regierungsratsbeschluss unmittelbar
Beschwerde geführt werden und ist die vorliegende Beschwerde als
Verwaltungsgerichtsbeschwerde nach Art. 49 ff. VRG zu behandeln.
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1.2.1 Zur Beschwerde ist legitimiert, wer durch den angefochtenen Entscheid
berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an seiner Aufhebung oder
Änderung hat oder wer durch besondere Vorschrift dazu ermächtigt ist
(Art. 50 Abs. 1 VRG). Bei den Beschwerdeführern handelt es sich um die
gesetzlichen Vertreter der von den strittigen Massnahmen direkt
betroffenen Kinder, welche allesamt im Kanton Graubünden wohnhaft
sind. Damit sind sie von den vom Beschwerdegegner angeordneten
Massnahmen im oben genannten Sinn grundsätzlich persönlich betroffen.
Vorliegend wurde jedoch der angefochtene Beschluss und damit die
strittige Massnahme betreffend Maskentragpflicht in der 5. und 6.
Primarklasse vor Abschluss des ersten Schriftenwechsels, mithin mit
Beschluss des Beschwerdegegners vom 6 April 2021 (vgl. Beilage
Beschwerdegegner [Bg-act.] 3), bereits wieder aufgehoben, soweit sich
die Schulen und Institutionen an Schultestungen beteiligen. Gemäss
Ausführungen des Beschwerdegegners nehme lediglich eine einzige
Schulträgerschaft der öffentlichen Volksschule an den Schultestungen
nicht teil, wobei in dieser Schulträgerschaft nur drei Schüler der 5.
Primarklasse weiterhin der Maskentragpflicht während des Unterrichts
unterstehen würde (vgl. Vernehmlassung S. 3). Angesichts dieser
Sachlage besteht offenkundig kein aktuelles und praktisches
Rechtsschutzinteresse mehr. Allerdings gilt zu beachten, dass im
vorliegenden dynamischen Regelungsumfeld und vor dem Hintergrund
der sich ungünstig entwickelnden Pandemie davon auszugehen ist, dass
eine solche Regelung jederzeit wieder in dieser oder ähnlicher Form
verordnet werden könnte und sich die in casu aufgeworfenen
grundsätzlichen Rechtsfragen jederzeit unter gleichen oder ähnlichen
Umständen erneut stellen könnten. Da eine rechtzeitige Überprüfung von
kurzzeitig befristeten und in fortwährender Anpassung befindlichen
Normen schwerlich zu bewerkstelligen ist, rechtfertigt es sich vorliegend
vom Erfordernis des aktuellen Interesses abzusehen und auf ein virtuelles
Rechtsschutzinteresse abzustellen. Demnach genügt es, dass die
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Beschwerdeführer von der angefochtenen Regelung früher oder später
einmal mit einer minimalen Wahrscheinlichkeit unmittelbar betroffen sein
werden (vgl. BGE 146 I 62 E.2.1; BGE 145 I 26 E.1.2). Ein virtuelles
Rechtsschutzinteresse und damit die Legitimation der Beschwerdeführer
zur Erhebung der vorliegenden Beschwerde ist folglich zu bejahen.
1.2.2 In der Beschwerdeschrift vom 11. März 2021 werden 33
Beschwerdeführer aufgelistet, wobei diesbezüglich auf die Beilage 1
verwiesen wird. In diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, dass
die besagte Beilage betreffend Auflistung der Beschwerdeführer (Beilage
Beschwerdeführer [Bf-act.] 1) zahlreiche Fehler enthält. So weisen die
Beschwerdeführer 4 und 5 beispielsweise dieselben Namen und Adresse
auf und beim Beschwerdeführer 8 ist als Adresse B._ 9 in 7563
Chur angegeben, wobei es in Chur keine B._ gibt und die
Postleitzahl 7563 zu Samnaun gehört, wo es immerhin eine B._
gibt. Bei den Beschwerdeführern 13 und 32 ist lediglich der Vorname des
Kindes mit Geburtsdatum und Klasse aufgeführt, hingegen fehlen die
Namen der Eltern sowie die Adresse. Beim Beschwerdeführer 22 ist mit
7302 Trimmis wiederum eine falsche Postleitzahl festgehalten, so existiert
entweder 7203 Trimmis oder 7302 Landquart. Auf die Beschwerde kann
in Bezug auf die Beschwerdeführer 13 und 32 nicht eingetreten werden,
bei den anderen Zweifelsfällen kann die Frage vorliegend offen gelassen
werden, da zumindest die Personalien der Beschwerdeführerin 1
zutreffend sind.
1.3 Hinsichtlich der Beschwerdefrist bestimmt Art. 52 Abs. 1 VRG, dass die
Beschwerde schriftlich innert 30 Tagen seit Mitteilung des angefochtenen
Entscheids beim Verwaltungsgericht einzureichen ist. Am 9. Februar 2021
wurde der angefochtene Regierungsratsbeschluss gefasst und am
10. Februar 2021 im Kantonsamtsblatt publiziert und mittels
Medienmitteilung bekannt gemacht. Die Beschwerdeführer reichten am
11. März 2021 (Poststempel) Beschwerde beim Verwaltungsgericht ein,
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so dass die 30-tägige Frist im vorliegenden Fall eingehalten wurde.
Deshalb ist auf die rechtzeitig erhobene und formgerecht eingereichte
Beschwerde einzutreten.
2.1 Der vorliegend strittige Regierungsratsbeschluss vom 9. Februar 2021 (Bf-
act. 2; Bg-act. 1) sah in der Volksschule das Tragen von Masken für
Schülerinnen und Schüler der 5. und 6. Primarklasse vor.
2.2 Mit Beschwerde geltend gemacht werden können Rechtsverletzungen
einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens (Art. 51
Abs. 1 lit. a VRG) sowie die unrichtige oder unvollständige Feststellung
des rechtserheblichen Sachverhalts (Art. 51 Abs. 1 lit. b VRG).
2.3 Die Beschwerdeführer behaupten zunächst, dass der Beschwerdegegner
seinen Entscheid auf einen falsch festgestellten Sachverhalt abgestützt
bzw. den Sachverhalt nur unvollständig ermittelt habe. Sie kritisieren
eingehend, dass die Maskentragpflicht für die betroffenen Primarschüler
sich auf keine wissenschaftliche Grundlage stützen könne und sogar
potenziell kontraproduktiv sei. In diesem Zusammenhang äussern die
Beschwerdeführer Zweifeln an den empirischen Daten, insbesondere der
epidemiologischen Risikolage im Kanton Graubünden und die daraus von
den Behörden abgeleitete Tendenz zum Zeitpunkt des Erlasses des
angefochtenen Beschlusses. Sämtliche vom Bundesrat selbst
aufgestellten Indikatoren gemäss Art. 8 Abs. 1 lit. a COVID-19-Verordnung
besondere Lage hätten sich im Zeitpunkt der Anordnung der Maskenpflicht
für die Primarschule seit über 10-12 Wochen in einer konstanten
Abwärtsbewegung befunden. Für eine Verschärfung von Massnahmen
habe kein Anlass bestanden. Die von der COVID-19 Taskforce des
Bundesrates im Verlauf des Dezembers 2020 und Januar 2021 vielfach
betonte Gefahr durch neue Virusmutationen lasse sich an den
vorhandenen empirischen Daten in keiner Weise nachweisen. Zudem sei
die Bevölkerungsgruppe der Null- bis Neunjährigen nicht von Covid-19
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betroffen, auf jeden Fall seien die Kinder keine Treiber der Krankheit.
Weiter seien PCR-Tests, also die Grundlage der Entscheidfindung des
Beschwerdegegners, für die Erkennung einer Krankheit bzw. eines Virus
viel zu unsicher in der Methode, sodass die positiven Tests keine
Rückschlüsse auf die tatsächlichen Fallzahlen erlaubten. Aufgrund all
dieser Unsicher- und Ungenauigkeiten sei das in der Schweiz verwendete
PCR-Testverfahren und die darauf abgestützten täglichen Lagebulletins
des Bundesamtes für Gesundheit weder geeignet noch ausreichend
zuverlässig, um eine Ausbreitung einer effektiven Erkrankung mit Covid-
19 wirksam zu erkennen.
2.4 Der Beschwerdegegner macht hinsichtlich des Handlungsbedarfs für die
Anordnung der Maskenpflicht in der 5. und 6. Primarklasse
zusammengefasst geltend, vor dem Hintergrund des vermehrten
Auftretens von COVID-19-Fällen in den Bündner Schulen seit den letzten
Weihnachtsferien sowie dem Schulschluss in Arosa aufgrund des
Ausbruchs des mutierten Coronavirus sei es geboten und angezeigt
gewesen, die Frage der Maskenpflicht in der Primaschule näher zu prüfen.
Die Einschätzung der dannzumal aktuellen epidemiologischen Lage sowie
die wissenschaftlich erwiesene Tatsache, dass mit dem Aufkommen der
britischen Mutante eine erhöhte Ansteckungs- und Verbreitungsgefahr mit
dem Coronavirus bestanden habe, habe schliesslich zur umstrittenen
Anordnung geführt. Die Voraussetzungen für ein Tätigwerden durch den
Kanton gemäss Art. 40 EpG in Verbindung mit Art. 8 Abs. 1 lit. a Covid-
19-Verordnung besondere Lage seien somit gegeben gewesen.
3.1 Das Bundesgesetz vom 28. September 2012 über die Bekämpfung
übertragbarer Krankheiten des Menschen (Epidemiengesetz, EpG;
SR 818.101) regelt den Schutz des Menschen vor übertragbaren
Krankheiten und sieht die dazu nötigen Massnahmen vor. Es bezweckt,
den Ausbruch und die Verbreitung übertragbarer Krankheiten zu verhüten
und zu bekämpfen (Art. 1 f. EpG). Das Epidemiengesetz bezieht sich
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insbesondere auf diejenigen übertragbaren Krankheiten, die eine Gefahr
für die öffentliche Gesundheit oder ein Gesundheitsrisiko für Einzelne oder
bestimmte Gruppen darstellen. Ein Krankheitserreger ist umso
bedeutender, je grösser sein Schadenspotenzial ist. Massgebend sind
dabei die Schwere der Erkrankung und ihrer Folgen – insbesondere
bleibende Schäden oder frühzeitiger Tod –, die Anzahl Betroffener, die
direkten Gesundheitskosten und die indirekten Kosten, die bspw. durch
Erwerbsaus-fall oder Arbeitsunfähigkeit entstehen (Botschaft zur Revision
des Bundesgesetzes über die Bekämpfung übertragbarer Krankheiten des
Menschen vom 3. Dezember 2010, BBl 2011, 311 ff. [Botschaft EpG], S.
357). Bei Vorliegen einer besonderen Lage im Sinn von Art. 6 Abs. 1 EpG
kann der Bundesrat unter anderem Massnahmen gegenüber einzelnen
Personen sowie gegenüber der Bevölkerung anordnen (Art. 6 Abs. 2 lit. a
und b EpG).
3.2 Gestützt auf Art. 6 Abs. 1 lit. a und b EpG erliess der Bundesrat am 19. Juni
2020 die Verordnung über Massnahmen in der besonderen Lage zur
Bekämpfung der Covid-19-Epidemie (Covid-19-Verordnung besondere
Lage; SR 818.101.26). Diese Verordnung bezweckt die Anordnung von
Massnahmen gegenüber der Bevölkerung, Organisationen und
Institutionen sowie den Kantonen zur Bekämpfung der Covid-19-
Epidemie. Die Massnahmen dienen dazu, die Verbreitung des
Coronavirus zu verhindern und Übertragungsketten zu unterbrechen.
Soweit die Verordnung nichts anderes bestimmt, behalten die Kantone
ihre Zuständigkeiten (Art. 1 und 2 Covid-19-Verordnung besondere Lage).
Der Kanton trifft zusätzliche Massnahmen nach Art. 40 EpG, wenn u.a. die
epidemiologische Lage im Kanton oder in einer Region dies erfordert. Er
beurteilt dies namentlich aufgrund folgender Indikatoren und ihrer
Entwicklung: Inzidenz, Anzahl Neuinfektionen, Anteil positiver Tests an
der Gesamtzahl durchgeführter Tests, Anzahl durchgeführter Tests,
Reproduktionszahl, Kapazitäten im stationären Bereich sowie Anzahl neu
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hospitalisierter Personen, einschliesslich solcher in der Intensivpflege (Art.
8 Abs. 1 lit. a Covid-19-Verordnung besondere Lage, Stand: 8. Februar
2021). Anzumerken bleibt, dass sich durch das Inkrafttreten des
Bundesgesetzes vom 25. September 2020 über die gesetzlichen
Grundlagen für Verordnungen des Bundesrates zur Bewältigung der
Covid-19-Epidemie (Covid-19-Gesetz, SR 818.102) mit Bezug auf die
vorgenannte, unmittelbar gestützt auf das EpG erlassene bundesrätliche
Verordnung nichts änderte.
3.3 Vorab ist festzuhalten, dass der Beschwerdegegner bei der Prüfung der
epidemiologischen Lage auf wissenschaftliche Grundlagen angewiesen
ist. In der Schweiz genügen die Methodik des Bundesamts für Gesundheit
(BAG) sowie der Swiss National Covid-19 Task Force grundsätzlich den
wissenschaftlichen Standards und darf und muss die Regierung darauf
abstützen. Vor diesem Hintergrund sind die strittigen Massnahmen
nachfolgend zu prüfen.
Bei Covid-19 handelt es sich um eine virale Infektionskrankheit, wobei die
Erkrankungen sehr unterschiedlich verlaufen können. So haben manche
Menschen keine Symptome, andere benötigen hingegen eine intensive
Behandlung im Spital (https://www.who.int/health-
topics/coronavirus#tab=tab_1, besucht am 21. September 2021;
https://www.bag.admin.ch/bag/de/home/krankheiten/ausbrueche-
epidemien-pandemien/aktuelle-ausbrueche-epidemien/novel-
cov/krankheit-symptome-behandlung-ursprung.html, besucht am
21. September 2021). Sowohl nach Angaben der
Weltgesundheitsorganisation (WHO) wie auch nach Angaben des BAG
liegt eine weltweite Pandemie vor, von der auch die Schweiz (nach wie
vor) betroffen ist (https://covid19.who.int, besucht am 21. September
2021; https://www.bag.admin.ch/bag/de/home/krankheiten/ausbrueche-
epidemien-pandemien/aktuelle-ausbrueche-epidemien.html, besucht am
21. September 2021).
- 18 -
Die Fallzahlen sind zwar sowohl im Kanton Graubünden als auch in der
ganzen Schweiz seit Ende Oktober 2020 – mit Ausnahmen von einzelnen
grösseren Wiederanstiegen im Dezember und Januar 2021 –
kontinuierlich zurückgegangen. Ende Februar 2021 ist dieser Rückgang
jedoch zum Stehen gekommen und es ist seither wieder ein Anstieg der
Fallzahlen bis Anfang April 2021 festzustellen gewesen. Nach einem
weiteren Rückgang ab Mitte April 2021 haben die Fallzahlen zwischen
Ende Juni und Mitte August 2021 wieder stark zugenommen. Seitdem hat
sich die Zahl der neuen Infektionen auf hohem Niveau stabilisiert, wobei
die aktuelle Corona-Epidemie zurzeit fast ausschliesslich durch die Delta-
Variante verursacht wird (https://sciencetaskforce.ch/epidemiologische-
lagebeurteilung-2/, besucht am 21. September 2021;
https://www.gr.ch/DE/institutionen/verwaltung/djsg/ga/coronavirus/info/Se
iten/Start.aspx, besucht am 21. September 2021). In Bezug auf
anzuordnende Massnahmen in Schulen ist zusätzlich zu berücksichtigen,
dass am 26. Januar 2021 das Gesundheitsamt Graubünden in der Schule
von Arosa drei Fälle des mutierten Coronavirus registrierte. Aufgrund einer
umgehend durchgeführten Ausbruchsuntersuchung in der betroffenen
Schule wurden 14 Fälle – allesamt Mutationen – bestätigt. In der Folge
wurde als Sofortmassnahme unter anderem die Schule in Arosa zum
Schutz der Gesundheit von Bevölkerung und Gästen vom
Gesundheitsamt Graubünden bis 6. Februar 2021 geschlossen und am
29. und 30. Januar 2021 in der Gemeinde Arosa Bevölkerung und Gäste
flächendeckend getestet (Bg-act. 5;
https://www.gr.ch/DE/Medien/Mitteilungen/MMStaka/2021/Seiten/20210
12702.aspx, besucht am 21. September 2021). Die Zwischenbilanz des
zweitägigen Flächentests wies am 31. Januar 2021 2570 Proben aus. Es
wurden 58 Infektionen mit dem Coronavirus bestätigt, 45 davon betrafen
Mutationen (B.1.1.7). 350 Resultate waren noch ausstehend. Die positiven
Fälle waren hauptsächlich auf das schulische Umfeld, insbesondere auf
Schülerinnen und Schüler, deren Eltern als auch auf Lehrpersonen,
- 19 -
zurückzuführen
(https://www.gr.ch/DE/Medien/Mitteilungen/MMStaka/2021/
Seiten/2021013101.aspx, besucht am 21. September 2021). Dieser
Vorfall zeigt, dass Kinder und Jugendliche sich durchaus mit dem
Coronavirus anstecken sowie das Virus verbreiten können und – entgegen
den Behauptungen der Beschwerdeführer – Treiber der Krankheit sein
können. Im Allgemeinen weisen sie weniger und weniger schwere
Symptome auf als Erwachsene, und schwere Verläufe von COVID-19
treten weniger häufig auf. Sie können allerdings an Long-COVID leiden
und ein schweres Krankheitsbild entwickeln, das sogenannte Pädiatrische
multisystemische inflammatorische Syndrom, das zeitlich mit COVID-19
assoziiert ist (PIMS-TS). Die Merkmale dieser beiden Krankheitsverläufe,
einschliesslich ihrer Häufigkeit, sind noch nicht geklärt. Die derzeit
verfügbare wissenschaftliche Literatur erlaubt keine genaue Bestimmung
des Zusammenhangs zwischen dem Alter einer Person und der
Wahrscheinlichkeit, sich mit dem Virus zu infizieren
(https://sciencetaskforce.ch/policy-brief/die-rolle-von-kindern-und-
jugendlichen-bei-der-covid-19-epidemie/. besucht am 21. September
2021).
Die Gefahr einer weiteren Corona-Welle mit einem damit verbundenen
Anstieg der Hospitalisationen und von Todesfällen bestand bzw. besteht
damit insbesondere aufgrund der sich immer weiter verbreitenden
Virusmutationen. Seit Mitte Februar 2021 bereiteten sich insbesondere die
Varianten Beta (B.1.351), Alpha (B.1.1.7) sowie Delta (B.1.617.2) in der
Schweiz rasant aus, wobei seit Ende Juni 2021 die Delta-Variante in der
Schweiz am häufigsten vorkommt. Entgegen den Vorbringen der
Beschwerdeführer gelten insbesondere die Virusvarianten Beta und Alpha
international als besorgniserregend, da eine erhöhte Ansteckungsgefahr
besteht, als dies bei der bisherigen Variante des neuen Coronavirus mit
Ursprung in Wuhan der Fall war
- 20 -
(https://www.covid19.admin.ch/de/epidemiologic/virus-variants, besucht
am 21. September 2021). Zudem verursacht die Delta-Variante schwerere
Verläufe als die zuvor in der Schweiz dominierenden Stämme. In einer
grossen Studie in England hatten Patienten mit Delta im Vergleich zu
Patienten mit Alpha ein mehr als doppelt so hohes Hospitalisierungsrisiko
(https://sciencetaskforce.ch/epidemiologische-lagebeurteilung-2/, besucht
21. September 2021). Aufgrund der höheren Infektiosität der neuen
Virusstämme kann es sehr schnell zu einem starken Anstieg der
Infektionszahlen kommen. Die dargelegten Entwicklungen zeigen auf,
dass nach wie vor nicht mit einer nachhaltigen Entspannung der Lage zu
rechnen ist. Soweit die Beschwerdeführer den PCR-Test als
Entscheidgrundlage für die Fallzahlen infrage stellen, ist auf das Merkblatt
zur aktuellen Covid-19 Testung in der Schweiz des Bundesamts für
Gesundheit BAG und Swissmedic hinzuweisen. Darin ist festgehalten,
dass es sich bei der Polymerase-Kettenreaktion (PCR) um eine NAT bzw.
Nucleic Acid Amplification Technology-Methode der modernen
Molekularbiologie handelt, um in einer Probe vorhandene Nukleinsäure
(RNA oder DNA) in vitro zu vervielfältigen und danach mit geeigneten
Detektionssystemen nachzuweisen. Mit dieser sehr empfindlichen
Methode wird in Patientenproben spezifisch die Nukleinsäure eines
Erregers nachgewiesen, was eine Infektion mit dem Erreger belegt. Durch
den direkten Nachweis von viraler Nukleinsäure in einem Nasen-
Rachenabstrich kann bei Patienten mit Covid-19-kompatiblem
Symptomen auf eine Sars-CoV-Infektion geschlossen werden
(Bundesamt für Gesundheit BAG/Swissmedic, Merkblatt zur aktuellen
Covid-19 Testung in der Schweiz, Stand am 31. August 2020, zu finden
über https://www.swissmedic.ch/swissme-dic/de/home/news/coronavirus-
covid-19/mb_covid-19_testung.html) [das Merkblatt wird derzeit aufgrund
der neuen Empfehlungen zur den Sars-CoV-2 -Antigen-Schnelltests
revidiert]). Neben dem BAG erachten auch die Swiss National Covid-19
Task Force und die WHO den PCR-Test als geeignete Möglichkeit, eine
- 21 -
Infektion mit Covid-19 nachzuweisen (https://sciencetaskforce.ch/policy-
brief/die-verschiedenen-typen-von-tests-auf-sars-cov-2/, besucht am 21.
September 2021) (vgl. zur PCR-Test Methode auch die Urteile des
Verwaltungsgericht des Kantons Zürich AN.2020.00011 vom 22. Oktober
2020 E.3.3; AN2020.00012 vom 3. Dezember 2020 E.3.3; AN.2020.00014
vom 3. Dezember 2020 E.3.3; AN.2020.00015 vom 3. Dezember 2020
E.3.3; AN.2020.00020 vom 16. Dezember 2020 E.4.3). Entgegen den
Ausführungen der Beschwerdeführer ist deshalb davon auszugehen, dass
die Anzahl der positiv getesteten Personen die Zahl der an Covid-19
erkrankten Personen widerspiegelt.
Zusammenfassend kann dem Beschwerdegegner keine unvollständige
Feststellung des Sachverhalts vorgeworfen werden. Vielmehr bestand im
Zeitpunkt des angefochtenen Beschlusses nach dem Ausgeführten eine
tatsächlich bedrohliche epidemiologische Situation im Kanton
Graubünden. Die Voraussetzungen gemäss Art. 8 Abs. 1 lit. a Covid-19-
Verordnung besondere Lage waren im Zeitpunkt des Beschlusses
aufgrund der Virusmutationen und insbesondere dem Vorfall in der Schule
Arosa Ende Januar 2021 dementsprechend gegeben. Damit entfallen die
von den Beschwerdeführern in ihrem Eventualbegehren gestellten
Beweisanträge. Soweit der Beschwerdeführer die Regelungskompetenz
des Kantons in diesem Bereich an sich in Frage stellt, wird hierzu
nachstehend unter Erwägung 4.3.2 ff. eingegangen.
4.1 Im Weiteren rügen die Beschwerdeführer einen Eingriff in das Grundrecht
der persönlichen Freiheit (Art. 10 Abs. 2 der Bundesverfassung der
Schweizerischen Eidgenossenschaft [BV; SR 101]) sowie von Art. 11 BV.
Grundrechtseingriffe bedürfen einer gesetzlichen Grundlage, müssen
durch ein öffentliches Interesse oder durch den Schutz von Grundrechten
Dritter gerechtfertigt und verhältnismässig sein (Art. 36 BV).
- 22 -
4.2.1 Gemäss Art. 10 Abs. 2 BV hat jeder Mensch das Recht auf persönliche
Freiheit, insbesondere auf körperliche und geistige Unversehrtheit und auf
Bewegungsfreiheit. Das Grundrecht auf persönliche Freiheit umfasst
neben den in Art. 10 Abs. 2 BV ausdrücklich genannten Rechten auch das
Recht auf Selbstbestimmung und auf individuelle Lebensgestaltung sowie
den Schutz der elementaren Erscheinungen der Persönlichkeitsentfaltung
(RAINER J. SCHWEIZER, in: Ehrenzeller/Schindler/Schweizer/Vallender
[Hrsg.], St. Galler Kommentar zur schweizerischen Bundesverfassung,
3. Aufl., Zürich/St. Gallen 2014, N. 6 und N 38 ff. zu Art. 10 BV).
Gemäss dem ebenfalls in den Grundrechtskatalog eingeordneten Art. 11
Abs. 1 BV haben Kinder und Jugendliche Anspruch auf besonderen
Schutz ihrer Unversehrtheit und auf Förderung ihrer Entwicklung.
Gegenstand des Schutzanspruchs von Art. 11 Abs. 1 BV ist die von Art.
10 Abs. 2 BV gewährleistete körperliche und geistige Unversehrtheit.
Minderjährige haben jedoch mit Art. 11 Abs. 1 BV Anspruch auf einen ihrer
Situation angepassten besonderen staatlichen Schutz. Während Art. 11
Abs. 1 BV neben dem Abwehrrecht ein subjektives Recht auf Förderung
der Entwicklung im Grundrechtskatalog verankert, umschreibt Art. 41 Abs.
1 BV im Rahmen der Sozialziele für den Bund und die Kantone, welche
Ziele mit Förderungsmassnahmen erreicht werden sollen. Unter anderem
sollen sich Kinder und Jugendliche nach ihren Fähigkeiten bilden und
weiterbilden sowie beruflich ausbilden können (lit. f). Art. 41 BV erscheint
deshalb als Konkretisierung dessen, was mit dem Anspruch auf Förderung
der Entwicklung (Art. 11 BV) bezweckt wird (SCHWEIZER, a.a.O., N 14 und
N 21 zu Art. 11 BV).
4.2.2 Ob die vom Beschwerdegegner zur Bekämpfung von Covid-19
angeordnete Maskentragpflicht für Schülerinnen und Schüler der 5. und 6.
Primarklasse tatsächlich in das Recht der Kinder und Jugendlichen auf
Förderung ihrer Entwicklung eingreift, kann offenbleiben. Zutreffend ist
und dies wird vom Beschwerdegegner auch nicht bestritten, dass die
- 23 -
Maskentragpflicht das Recht der Beschwerdeführer auf persönliche
Freiheit nach Art. 10 Abs. 2 BV tangiert.
4.3.1 Hinsichtlich der gesetzlichen Grundlage bringen die Beschwerdeführer im
Wesentlichen vor, dass die Kantone nicht über eine Regelungskompetenz
verfügten, im Rahmen von epidemiologischen Lagen eigenständig über
Art. 40 EpG hinausgehende bzw. weitergehende Massnahmen
anzuordnen. Es gelte Vorrang des Bundesrechts i.S.v. Art. 49 BV; dieses
gehe entgegenstehendem kantonalem Recht vor. Gemäss Art. 118 Abs. 1
BV treffe der Bund im Rahmen seiner Zuständigkeit Massnahmen zum
Schutz der Gesundheit; er erlasse Vorschriften über die Bekämpfung
übertragbarer Krankheiten von Menschen. Dem Bund komme somit in
diesem Bereich eine umfassende, nachträgliche derogatorische
Gesetzgebungskompetenz zu, welche von ihm weitgehend ausgeschöpft
sei. Entsprechend komme den Kantonen in diesem Bereich grundsätzlich
keine Gesetzgebungskompetenz mehr zu. Sodann zähle Art. 40 EpG
diejenigen Massnahmen auf, welche Bund und Kantone im Rahmen der
besonderen Lage gestützt auf Art. 6 Abs. 2 EpG gegenüber der
Bevölkerung vorkehren dürften. Art. 40 Abs. 2 EpG leite die Aufzählung
von drei Massnahmebereichen mit der Formulierung «insbesondere» ein,
womit gesagt sei, dass die Aufzählung nicht abschliessend sei. Die
entscheidende Frage sei vorliegend somit, ob die nicht abschliessende
Aufzählung unter Art. 40 Abs. 2 EpG die Einführung einer allgemeinen
Maskenpflicht in den Schulen erlaube oder nicht. Nach dem Durchspielen
der gängigen Auslegungsmethoden kommen die Beschwerdeführer zum
Schluss, dass Art. 40 EpG diese Eingriffsmöglichkeiten nicht beinhalte und
somit keine gesetzliche Grundlage hierfür darstelle. Weiter machen die
Beschwerdeführer geltend, dass die angeordneten Massnahmen in
mehrfacher Hinsicht Art. 40 EpG verletzten. So würden die Feststellung
und Zählweise der Test-Ergebnisse gegen die Grundprinzipien der
Wissenschaftlichkeit und der Statistik verstossen. Die Massnahmen
- 24 -
würden nicht wirksam überwacht und sie würden dem Grundsatz der
Verhältnismässigkeit nicht standhalten. Schliesslich seien im
Epidemiengesetz nirgends Massnahmen gegen die gesunde Bevölkerung
vorgesehen, sodass sich die strittige Maskentragpflicht auf keine
gesetzliche Grundalge zu stützen vermöge.
4.3.2 Grundsätzlich ist festzustellen, dass das Gesundheitswesen in den
Zuständigkeitsbereich der Kantone fällt, die Bundesverfassung (Art. 118
Abs. 2 lit. b BV) aber für die Bekämpfung übertragbarer, stark verbreiteter
oder bösartiger Krankheiten von Menschen und Tieren dem Bund eine
verpflichtende und nachträglich derogatorische
Gesetzgebungskompetenz einräumt und diese Kompetenz umfassend ist
und über die reine Gefahrenabwehr ("Gesundheitsschutz") hinaus auch
die Risikoprävention erfasst. Den Kantonen verbleiben aber auch in der
besonderen und der ausserordentlichen Lage Kompetenzen, solange und
soweit der Bund keine abschliessende Regelung getroffen hat (vgl. hierzu
BERNHARD WALDMANN, Der Föderalismus in der Corona-Pandemie,
Newsletter IFF 4/2020, Rz. 5 ff., abrufbar unter
https://www.unifr.ch/federalism/de/assets/public/files/Newsletter/IFF/3_W
aldmann_Covid-19_und_Foederalismus-final.pdf, besucht am 21.
September 2021]).
4.3.3 Die Schweiz befindet sich gegenwärtig in der sog. besonderen Lage
gemäss Art. 6 EpG. In der besonderen Lage überträgt das Gesetz dem
Bundesrat (und damit auch dem Bund) die Kompetenz zum Erlass
verschiedener Massnahmen, für die in der normalen Lage die Kantone
zuständig wären, wobei die Massnahmen in Art. 6 Abs. 2 lit. a–d EpG zwar
abschliessend aufgezählt werden, in ihrer Gesamtheit aber relativ weit
gefasst sind und insbesondere alle in Art. 40 EpG aufgeführten
Massnahmen gegenüber der Bevölkerung und bestimmten
Personengruppen umfassen. So kann der Bundesrat in der besonderen
Lage Massnahmen anordnen, um die Verbreitung übertragbarer
- 25 -
Krankheiten in der Bevölkerung oder in bestimmten Personengruppen zu
verhindern (Art. 40 Abs. 1 EpG) und dabei namentlich Veranstaltungen
verbieten oder einschränken (Art. 40 Abs. 2 lit. a EpG), Schulen, andere
öffentliche Institutionen und private Unternehmen schliessen oder
Vorschriften zum Betrieb verfügen (Art. 40 Abs. 2 lit. b EpG) oder
bestimmte Aktivitäten an definierten Orten verbieten oder einschränken
(Art. 40 Abs. 2 lit. c EpG). In der besonderen Lage stehen Bund und
Kantone gleichermassen in der Pflicht, d.h. die Kantone sind ihrerseits
zum Erlass von Massnahmen zur Bekämpfung der Epidemie berechtigt
und verpflichtet, soweit der Bundesrat keine abschliessende Regelung
getroffen hat. Diese konkurrierenden Zuständigkeiten können nicht nur zu
unterschiedlichen Regelungen in den einzelnen Kantonen führen, sondern
auch Kompetenzabgrenzungsprobleme gegenüber dem Bund mit sich
bringen (WALDMANN, a.a.O., Rz. 7 ff.). Die bundesrechtlichen
Massnahmen gemäss der Covid-19-Verordnung besondere Lage
schreiben unter anderem für Bildungseinrichtungen die Erarbeitung und
Umsetzung eines Schutzkonzepts vor (Art. 4 Abs. 1 Covid-19-Verordnung
besondere Lage). Die bundesrechtlichen Vorgaben für diese
Schutzkonzepte sahen und sehen indes für Schulkinder auf der
Primarstufe keine Pflicht zum Tragen von Gesichtsmasken vor (vgl. Art. 4
Abs. 2–4 Covid-19-Verordnung besondere Lage in der bis 28. Oktober
2020 gültigen Fassung [AS 2020 2213], Art. 6d Abs. 2 Satz 1 e contrario
Covid-19-Verordnung besondere Lage in der bis 18. April 2021 gültigen
Fassung [AS 2020 4503], Art. 6d Abs. 3 Satz 1 e contrario Covid-19-
Verordnung besondere Lage in der seit 19. April 2021 geltenden Fassung
[AS 2021 213]). Gemäss Art. 2 Covid-19-Verordnung besondere Lage
behalten die Kantone ihre Zuständigkeiten, soweit die Verordnung nichts
anderes bestimmt, so dass sie im Rahmen ihrer Zuständigkeit
weitergehende Massnahmen anordnen können, wenn dies aus
epidemiologischer Sicht notwendig ist, wobei darunter in erster Linie die
Massnahmen nach dem Epidemiengesetz fallen. Es steht den Kantonen
- 26 -
damit frei, im Rahmen ihrer Zuständigkeiten – und somit für das
Schulwesen (vgl. Art. 62 Abs. 1 BV) – ergänzende Massnahmen zu treffen
(vgl. Art. 2 Covid-19-Verordnung besondere Lage). Auch der Bundesrat
bejaht die grundsätzliche Anwendbarkeit von Art. 40 EpG im Rahmen der
Covid-19-Epidemie, indem er in Art. 8 Abs. 1 Covid-19-Verordnung
besondere Lage die Kantone ermächtigt, Massnahmen nach Art. 40 EpG
zu treffen.
4.3.4 Gemäss Art. 40 Abs. 1 EpG ordnen die zuständigen kantonalen Behörden
Massnahmen an, um die Verbreitung übertragbarer Krankheiten in der
Bevölkerung oder in bestimmten Personengruppen zu verhindern.
Angesichts des Wortlauts der Bestimmung von Art. 40 EpG (die
zuständigen kantonalen Behörden "können insbesondere folgende
Massnahmen treffen") ist diese Aufzählung von möglichen Massnahmen
nicht abschliessend. Insbesondere steht Art. 40 Abs. 2 EpG mit der
Bestimmung von lit. b ("sie können insbesondere Schulen schliessen oder
Vorschriften zum Betrieb verfügen") der Anordnung anderer und
insbesondere milderer Massnahmen nicht entgegen. Soweit die
Beschwerdeführer geltend machen, Massnahmen dürften gegenüber
gesunden Personen nicht angeordnet werden, ist ihnen nicht
zuzustimmen. Massnahmen gemäss Art. 40 EpG dürfen gegenüber der
gesamten Bevölkerung angeordnet werden. Dass die gestützt auf Art. 40
EpG erlassenen Massnahmen zwecks Verhinderung oder Verlangsamung
der Verbreitung des Corona-Virus auch gesunde Personen trifft, ist
schlichtweg unvermeidbar und liegt in der Natur der Sache. Eine
Anordnung von Massnahmen auch für gesunde Personen, kann dazu
dienen, die Ausbreitung von Krankheiten zu verhindern, namentlich indem
gesunde Personen vor einer Ansteckung geschützt werden. Hinzu kommt,
dass eine mit Covid-19 infizierte Person bereits zwei Tage vor Auftreten
der ersten Symptome ansteckend sein kann (vgl. Erwägung 4.5.3
nachstehend) und zu diesem Zeitpunkt möglicherweise keine Kenntnis
- 27 -
über ihre Infektion hat. Die angeordneten Massnahmen müssen jedoch
verhältnismässig sein: So sieht Art. 40 Abs. 3 EpG vor, dass die
Massnahmen nur so lange dauern dürfen, wie es notwendig ist, um die
Verbreitung einer übertragbaren Krankheit zu verhindern. Auch sind die
angeordneten Massnahmen regelmässig zu überprüfen.
4.3.5 Nachdem es sich bei Covid-19 – wie bereits erwähnt (vgl. Erwägung 3.3
vorstehend) – um eine weltweite Pandemie handelt, von der auch die
Schweiz betroffen ist, sind die Voraussetzungen für die Anwendung von
Art. 40 EpG gegeben. Soweit die Beschwerdeführer die Feststellung und
Zählweise der Test-Ergebnisse in Zweifel ziehen bzw. die Notwendigkeit
der angeordneten Massnahmen gestützt auf Art. 8 Abs. 1 lit. a Covid-19-
Verordnung, ist auf die festgestellte bedrohliche epidemiologische
Situation im Kanton Graubünden gemäss vorstehender Erwägung 3.3 und
die dortigen Ausführungen zu verweisen. Entgegen den Einwänden der
Beschwerdeführer findet eine Überwachung der Massnahmen statt, was
sich u.a. darin zeigt, dass die mit dem angefochtenen Beschluss
angeordnete Massnahme der Maskentragpflicht für die Schülerinne und
Schüler der 5. und 6. Primarklasse mit Beschluss des Beschwerdegegners
vom 6. April 2021 (Bg-act. 3) wieder aufgeboben wurde, mit der
Begründung, dass mit den regelmässig flächendeckenden
Schultestungen ein Instrument zur Verfügung stehe, mit welchem
Coronafälle rasch identifiziert und die Infektionsketten unterbrochen
werden könne.
4.3.6 Zu den Vorschriften zum Betrieb im Sinne von Art. 40 Abs. 2 lit. b EpG
zählen neben anderem Hygienemassnahmen (Botschaft EpG, a.a.O.,
392), namentlich die Verwendung von Schutzmaterial (bspw.
Gesichtsmasken), womit die Maskentragpflicht gemäss dem
angefochtenen Regierungsratsbeschluss als Massnahme im Sinne von
Art. 40 Abs. 2 lit. b EpG auf einer genügenden gesetzlichen Grundlage
beruht.
- 28 -
4.3.7 Die innerkantonale Zuständigkeit zum Erlass solcher Massnahmen richtet
sich nach kantonalem Recht. Gemäss Art. 1 Abs. 2 lit. h des Gesetzes
zum Schutz der Gesundheit des Kantons Graubünden
(Gesundheitsgesetz, BR 500.000) regelt das Gesundheitsgesetz u.a. die
Bekämpfung übertragbarer Krankheiten des Menschen. Der Kanton ist
u.a. zuständig, für den Vollzug des Epidemiengesetz (Art. 5 Abs. 1 lit. h),
wobei in Art. 35 der Verordnung zum Gesundheitsgesetz (VOzGesG; BR
500.010) das Gesundheitsamt, als Teil des Departements für Justiz,
Sicherheit und Gesundheit, als kantonale Vollziehungsbehörde hierfür
bezeichnet wird. Folglich ist der Beschwerdegegner als oberste leitende
und vollziehende Behörde und vorstehende Behörde der Departemente
der kantonalen Verwaltung (vgl. Art. 42 Abs. 3 und Art. 43 Abs. 1 KV) im
föderalen Gefüge der Covid-19-Massnahmen gestützt auf Art. 40 EpG
zuständig, die umstrittenen Massnahmen anzuordnen. Die innerkantonale
Zuständigkeit wird im Übrigen von den Beschwerdeführern nicht bestritten,
führen diese selbst aus, für die Anordnung epidemiologischer
Massnahmen nach Art. 40 EpG sei der Beschwerdegegner dem
Grundsatze nach die zuständige Behörde (vgl. Beschwerdeschrift Rz. 7).
4.4 Die angeordneten Massnahmen dienen der Bekämpfung der Covid-19-
Epidemie und damit dem Schutz der Gesundheit der Bevölkerung. Es
sollen schwere Krankheitsverläufe und Todesfälle sowie ein Kollaps des
Gesundheitssystems verhindert werden. Gleichzeitig soll ein möglichst
ungestörter Präsenzunterricht in den Schulen im Kanton Graubünden
ermöglicht werden. Beim Schutz der Gesundheit handelt es sich um ein
zentrales polizeiliches Schutzgut (SCHWEIZER, a.a.O, N 32 zu Art. 36 BV
und N 57 zu Art. 10 BV). Die Massnahmen liegen entsprechend im
öffentlichen Interesse.
4.5.1 Ein Grundrechtseingriff lässt sich nur rechtfertigen, wenn er
verhältnismässig ist. Dabei müssen drei Aspekte der Verhältnismässigkeit
erfüllt sein: Die Eignung, die Erforderlichkeit und die Verhältnismässigkeit
- 29 -
von Eingriffszweck und Eingriffswirkung (Zumutbarkeit) (SCHWEIZER,
a.a.O, N 37 zu Art. 36 BV).
4.5.2 Die Beschwerdeführer bringen in diesem Zusammenhang hauptsächlich
vor, es sei gemäss wissenschaftlichen und empirischen Studien eine
Schädlichkeit für die Gesundheit von Kindern und Jugendlichen durch das
Tragen von Masken über mehrere Stunden am Tag erwiesen. Zudem
existiere bis heute kein empirischer Nachweis darüber, dass das Tragen
von Masken in Bezug auf das Krankheitsgeschehen einen signifikanten
Nutzen bringe.
4.5.3 Zunächst ist das Folgende festzuhalten: Covid-19 wird bei engem und
längerem Kontakt zu einer infizierten Person (weniger als 1,5 m Abstand
ohne Trennwand oder Tragen einer Gesichtsmaske) durch Tröpfchen und
über die Hände übertragen. Eine Übertragung durch feinste Tröpfchen
(Aerosole) ist über weite Distanzen möglich, kommt aber nicht häufig vor.
Je länger und enger der Kontakt zu einer infizierten Person ist, desto
wahrscheinlicher ist eine Ansteckung
(https://www.bag.admin.ch/bag/de/home/krankheiten/ausbrueche-
epidemien-pandemien/aktuelle-ausbrueche-epidemien/novel-
cov/krankheit-symptome-behandlung-ursprung.html, besucht 21.
September 2021; https://sciencetaskforce.ch/policy-brief/die-rolle-von-
aerosolen-bei-der-ubertragung-von-sars-cov-2/, besucht am 21.
September 2021).
Zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie empfiehlt das BAG neben der
Einhaltung der Hygiene- und Verhaltensregeln insbesondere sich impfen
zu lassen sowie die Massnahmen "Testen, Tracing, Isolation und
Quarantäne"
(https://www.bag.admin.ch/bag/de/home/krankheiten/ausbrueche-
epidemien-pandemien/aktuelle-ausbrueche-epidemien/novel-cov/so-
schuetzen-wir-uns.html, besucht am 21. September 2021;
- 30 -
https://sciencetaskforce.ch/policy-brief/contact-tracing-strategy/, besucht
am 21. September 2021). Die Hygiene- und Verhaltensregeln umfassen
einerseits die Einhaltung eines Mindestabstands von 1,5 m und
andererseits das Tragen einer Gesichtsmaske, wenn Abstandhalten nicht
möglich ist und kein physischer Schutz, bspw. eine Trennwand, vorhanden
ist. Das Tragen einer Maske in der Öffentlichkeit dient in erster Linie dem
Schutz von anderen Personen. Eine infizierte Person kann bereits zwei
Tage vor Auftreten der Symptome ansteckend sein, ohne es zu wissen.
Wenn folglich auf engem Raum alle Personen eine Maske tragen, wird
jede Person von den anderen geschützt. Durch das Maskentragen ist kein
hundertprozentiger Schutz gewährleistet, jedoch kann es helfen, dass das
Coronavirus sich weniger schnell ausbreitet
(https://www.bag.admin.ch/bag/
de/home/krankheiten/ausbrueche-epidemien-pandemien/aktuelle-
ausbrueche-epidemien/novel-cov/masken.html, besucht am
21. September 2021). Die Swiss National COVID-19 Science Task Force
befürwortet bereits seit April 2020 das Tragen einer Maske in
Innenräumen (namentlich in Spitälern/Arztpraxen und in
Lebensmittelläden) und im öffentlichen Verkehr, wenn der Mindestabstand
nicht eingehalten werden kann (https://sciencetaskforce.ch/policy-
brief/benefits-of-mask-wearing/, besucht am 21. September 2021;
https://sciencetaskforce.ch/policy-brief/role-of-masks/, besucht am 21.
September 2021). Auch die WHO hält fest, dass Gesichtsmasken Teil
einer umfassenden Strategie zur Bekämpfung von Covid-19 sein sollten.
Medizinische Gesichtsmasken schützten einerseits den Träger vor eine
Infektion und andererseits andere Personen vor einer Ansteckung durch
den (infizierten, allenfalls symptomfreien) Träger (WHO, Mask use in the
context of COVID-19, 1. Dezember 2020, zu finden über
https://www.who.int/publications/i/item/advice-on-the-use-of-masks-in-
the-community-during-home-care-and-in-healthcare-settings-in-the-
context-of-the-novel-coronavirus-(2019-ncov)-outbreak, besucht am 21.
https://sciencetaskforce.ch/policy-brief/contact-tracing-strategy/
- 31 -
September 2021; https://www.who.int/news-room/q-a-detail/coronavirus-
disease-covid-19-masks, besucht am 21. September 2021). Wenn die
Schutzmasken zur Verminderung der Ausbreitung des Virus bzw. der
Ansteckungsgefahr völlig untauglich wären – wie dies die
Beschwerdeführer vorbringen –, würden sie kaum weltweit als probates
Mittel zur Verminderung von Infektionen verwendet. Dass
Hygienemassnahmen ein wirksames Mittel zur Bekämpfung der
Übertragung von Viren darstellen, kann nicht ernsthaft bestritten werden,
und zu diesen elementaren Massnahmen gehören – neben der
Desinfektion – Handschuhe und Masken, wie zum Beispiel aus der
Medizingeschichte hinlänglich bekannt ist und jedermann weiss, der schon
einmal in einer Klinik oder bei einem Zahnarzt in Behandlung war. Auch
wenn nur Hygienemasken verwendet werden und zuzugestehen ist, dass
nicht alle auf dem Markt erhältlichen Masken den an sie gestellten
Anforderungen gerecht werden, bedeutet das nicht, dass die
Maskentragpflicht generell und per se eine untaugliche Massnahme
darstellt. Auch dass die Masken teilweise unsachgemäss verwendet
werden, was ebenso gerichtsnotorisch ist, bedeutet nicht, dass die
Maskentragpflicht als solche nicht grundsätzlich geeignet ist, die
Ansteckungs- bzw. Verbreitungsgefahr zu vermindern. Notwendig ist
allerdings bei zunehmender Ansteckungsgefahr wohl eine weitere
Aufklärung über das richtige Anwenden der Masken. Dass das BAG und
der Bundesrat zu Beginn der Covid-19-Epidemie vom Tragen von
Gesichtsmasken abgeraten haben – wie die Beschwerdeführer vorbringen
– ändert nichts daran, dass Gesichtsmasken nach derzeitigem
Wissensstand geeignet sind, die Gefahr einer Infektion zu verringern (vgl.
zum Nutzen von Masken auch die Urteile des Verwaltungsgericht des
Kantons Zürich AN.2020.00011 vom 22. Oktober 2020 E.4.5.1;
AN2020.00012 vom 3. Dezember 2020 E.4.5.1; AN.2020.00013 vom 3.
Dezember 2020 E.4.5.1 f.; AN.2020.00014 vom 3. Dezember 2020 E.4.5.1
und. E.4.5.4; AN.2020.00015 vom 3. Dezember 2020 E.4.5.1 und E.4.5.5;
- 32 -
AN.2020.00016 vom 3. Dezember 2020 E.6.5.1 f.; AN.2020.00020 vom
16. Dezember 2020 E.5.5.1 f.; Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons
Zug vom 20. April 2021 E.3.6.4).
4.5.4 Hauptzielt der Maskentragpflicht ist es, die Weiterverbreitung des Virus zu
verhindern bzw. zu verlangsamen. Damit kann die Gefahr reduziert
werden, dass ganze Schulklassen in Quarantänen müssen oder es sogar
zur Schulschliessung kommt, wie dies bei der Schule Arosa geschehen
ist. Somit kann der Präsenzunterricht, wenn immer möglich weitergeführt
werden. Aus pädagogischer Sicht sind offene Schulen für die
Chancengerechtigkeit und den Lernerfolg zentral. Es muss davon
ausgegangen werden, dass die Dunkelziffer jener Menschen, die Corona
hatten, jedoch keine Symptome zeigen, sehr hoch ist. Eine infizierte
Person kann jedenfalls bereits zwei Tage vor Auftreten der Symptome
ansteckend sein, ohne es zu wissen. Weil gerade bei jüngeren Menschen
eine Infektion mit dem Coronavirus häufig ohne Symptome verläuft und
das Virus in dieser Phase insbesondere im Klassen- und Schulverband
unbemerkt übertragen werden kann, sind die strittigen Massnahmen
augenfällige erforderlich und geeignet, um in dieser Altersgruppe die
Ausbreitung des Corona-Virus wirksam einzudämmen bzw. die
Schülerinnen und Schüler sowie die Lehrpersonen vor einer Ansteckung
zu schützen. Dies umso mehr, wenn man bedenkt, dass die Kinder in
Bezug auf das Einhalten von andauernden Hygiene- und Verhaltensregeln
wie Händewaschen, Abstandhalten, Berührungen vermeiden etc. nicht so
empfänglich sind. Entsprechend ist eine Überwachung zwecks strikter
Einhaltung dieser Vorgaben im Schulzimmer und noch mehr auf dem
Pausenplatz ein Ding der Unmöglichkeit. Insofern unterstützt hier die
Maskentragpflicht und können dadurch unerkannte Übertragungsketten
unterbrochen und Infektionen verhindert werden. Dies wiederum trägt
letztlich dazu bei, die damit verbundene Gefahr von Ansteckungen in den
Familien und damit auch der Weiterverbreitung des Virus in die
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Gesamtbevölkerung zu verhindern. Es bestehen denn auch keine
konkreten Anhaltspunkte dafür, dass das Tragen einer Maske –
mindestens bei korrekter Handhabung der Maske – gesundheitsschädlich
sein soll, wie dies von den Beschwerdeführern vorgetragen wird. Dem
Schreiben der pädiatrie Schweiz, offizieller von der FMH anerkannte
Fachgesellschaft in der Kinder- und Jugendmedizin, sowie der Kinderärzte
Schweiz, dem Berufsverband der schweizerischen Fachärztinnen und
Fachärzte für Kinder- und Jugendmedizin, kann entnommen werden, dass
das Maskentragen in den Altersgruppen ab der 5. bis 6. Primarklasse
medizinisch unbedenklich ist (vgl. Bg-act. 6
https://www.kinderaerzteschweiz.ch/Fuer-Mitglieder/Coronavirus---
COVID-19, besucht am 21. September 2021). Bezüglich
Gesundheitsschädigung durch das Tragen von Masken ist im Übrigen
darauf hinzuweisen, dass das Personal in Operationssälen seit jeher
täglich und für mehrere Stunden eine Maske trägt, ohne dass dies –
zumindest bei Erwachsenen – je als Problem identifiziert wurde.
4.5.5 In Bezug auf die Zweck-Mittel-Relation spielen im vorliegenden Fall
insbesondere die Faktoren Eingriffsschwere, Dauer der Massnahme
sowie abwendbares Übel eine Rolle. Die Schwere des Eingriffs durch die
Maskentragpflicht während des Unterrichts und in den Pausen wird von
den einzelnen Schülern subjektiv sicherlich unterschiedlich
wahrgenommen. In objektiver Hinsicht zählen die Beschwerdeführer eine
Reihe von negativen Faktoren auf, welche die Kinder in physischer wie
auch psychischer Hinsicht beeinträchtigen. Diese Auswirkungen stellen
aber keinen schweren Eingriff in die persönliche Integrität bzw. Freiheit der
einzelnen Schüler dar, und zwar selbst mit Blick auf den Umstand, dass
die Schülerinnen und Schüler die Maske während des Unterrichts wie
auch während den Pausen tragen müssen und so in der Regel vormittags
vier Stunden und nachmittags zwei bis drei Stunden ihre Masken tragen
müssen. Da derzeit keine Anhaltspunkte dafür bestehen, dass das Tragen
- 34 -
einer Maske gesundheitsschädlich sein soll (vgl. Erwägung 4.5.4
vorstehend), ist mit der Maskentragpflicht im Wesentlichen bloss ein
vorübergehendes unangenehmes und beschwerliches Gefühl verbunden.
Zudem ist darauf hinzuweisen, dass unter anderem Personen, die aus
besonderen, insbesondere medizinischen, Gründen keine Gesichtsmaske
tragen können, von der Maskentragpflicht befreit sind. Mit der
Maskentragpflicht sollen sog. «Hotspots» an den Schulen vermieden
werden, da andernfalls partielle oder flächendeckende
Schulschliessungen drohen, wie dies der Fall bezüglich der Schule Arosa
gezeigt hat. Das Ziel ist es somit, den Präsenzunterricht an den Schulen
weiterhin sicherzustellen und erneutes Homeschooling zu vermeiden.
Gleichzeitig soll aber auch aufgrund des Umstandes, dass Kinder häufig
keine Symptome bei einer Erkrankung mit dem Coronavirus aufweisen,
eine Weiterverbreitung des Coronavirus in die Gesamtbevölkerung
verhindert werden, um besonders verletzliche Gruppen bzw. Personen,
die einer Risikogruppe angehören, vor einer Hospitalisation oder im
schlimmsten Fall vor dem Tod zu schützen. Diese Ziele überwiegen den
Eingriff in die persönliche Freiheit der Schülerinnen und Schüler deutlich.
Hinzu kommt, dass die strittige Massnahme bereits nach zwei Monaten
wieder aufgehoben werden konnte, wobei zu berücksichtigen ist, dass die
meisten Schulen Ende Februar/anfangs März eine Woche Sportferien
hatten. Demzufolge war der Eingriff in die Grundrechte auch in zeitlicher
Hinsicht nicht übermässig. Insgesamt überwiegen demzufolge
bildungspolitische und gesundheitspolizeiliche Interessen an einer
Maskentragpflicht für die Primarschülerinnen und –schüler der 5. und
6. Klassen deren privates Interesse, während der Schulzeit im Unterricht
und während den Pausen keine Gesichtsmaske tragen zu dürfen deutlich.
Es ergibt sich daher, dass die Maskentragpflicht für die Schülerinnen und
Schüler in der 5. und 6. Primarklasse geeignet und erforderlich ist und
Eingriffszweck und Eingriffswirkung in einer vernünftigen Zweck-Mittel-
- 35 -
Relation stehen, weshalb sie zumutbar ist. Die Maskentragpflicht erweist
sich somit als verhältnismässig.
4.6 Zusammengefasst hat der Beschwerdegegner die strittigen Massnahmen
unter Berücksichtigung der aktuellen wissenschaftlichen Erkenntnisse und
Empfehlungen und gestützt auf das Epidemiengesetz bzw. die dieses
ausführenden Covid-19-Verordnung besondere Lage abgestützt. Die
Massnahmen selber stellen keinen unzulässigen Grundrechtseingriff dar.
So beruht der Eingriff in die Grundrechte der Beschwerdeführer auf einer
gesetzlichen Grundlage (Erwägung 4.3.1 ff.), liegt im öffentlichen
Interesse (Erwägung 4.4) und ist verhältnismässig (Erwägung 4.5.1 ff.).
Insofern erweist sich der Grundrechtseingriff als rechtmässig.
Entsprechend ist die Beschwerde abzuweisen, soweit in formeller Hinsicht
darauf eingetreten werden kann.
5. Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Kosten den unterliegenden
Beschwerdeführern unter solidarischer Haftung für den ganzen Betrag
aufzuerlegen (Art. 73 VRG). Die Staatsgebühr beträgt dabei CHF 5'000.--
Diese geht zusammen mit den Kanzleiauslagen zulasten den
unterliegenden Beschwerdeführern und ist mit dem von ihnen bereits
geleisteten Kostenvorschuss von CHF 3'300.-- zu verrechnen. Gemäss
Art. 78 Abs. 2 VRG wird Bund, Kanton und Gemeinden sowie mit
öffentlich-rechtlichen Aufgaben betrauten Organisationen in der Regel
keine Parteientschädigung zugesprochen, wenn sie in ihrem amtlichen
Wirkungskreis obsiegen. Vorliegend besteht kein Anlass, davon
abzuweichen, weshalb dem Beschwerdegegner keine
Parteientschädigung zuzusprechen ist.