Decision ID: 3298d614-d5fb-4cd9-bc5c-661db6becc7e
Year: 2022
Language: de
Court: CH_BVGE
Chamber: CH_BVGE_001
Canton: CH
Region: Federation
Law Area: 
Law Sub-area: nan
Label: approval

Facts:
Sachverhalt:
A.
A._ ist slowakische Staatsbürgerin. Im Jahr (...) kam sie in die
Schweiz. Mit Verfügung des Schweizerischen Roten Kreuzes (SRK) vom
10. Mai 2017 wurde sie nach Prüfung ihres Gesuches vom 15. September
2014 als Fachfrau Gesundheit anerkannt.
B.
B.a Am 26. Mai 2020 stellte sie beim SRK ein Gesuch um Anerkennung
ihres in der Zwischenzeit in der Slowakischen Republik (nachfolgend auch
Slowakei) erworbenen Ausbildungsabschlusses als Pflegefachfrau (Dip-
lom vom 30. Mai 2019 der Hochschule X._ [Ošetrovatel'stvo Ba-
kalár; Bachelor in Nursing]).
B.b Am 12. Juni 2020 wandte sich das SRK per E-Mail an das Ministerium
für Gesundheitswesen der Slowakischen Republik. Es nahm Bezug auf
das Anerkennungsgesuch von A._ und führte aus, das Ministerium
habe am 2. September 2019 eine Konformitätsbescheinigung (Art. 31 der
Richtlinie vom 2005/36/EG des Europäischen Parlaments und des Rates
vom 7. September 2005 über die Anerkennung von Berufsqualifikationen
[ABl. L 255/22 vom 30.9.2005; im Folgenden: Richtlinie 2005/36/EG] und
deren Anhang V Ziff. 5.2.2) ausgestellt. Es bat das Ministerium um eine Er-
klärung, inwiefern ein Fernstudium die Anforderungen von Art. 31 der
Richtlinie 2005/36/EG erfüllen könne. Die Anfrage blieb unbeantwortet.
B.c Mit Schreiben vom 17. Juni 2020 forderte das SRK A._ auf,
eine amtlich beglaubigte Kopie eines Nachweises über den Inhalt ihrer
Ausbildung mit Angabe der tatsächlichen Kontaktstunden nachzureichen.
B.d Am 14. Juli 2020 reichte diese ergänzende Unterlagen ein (Nachweise
über Ausbildungsinhalte an der Medizinischen Mittelschule [Abschluss
1992] und Hochschule [vorerwähnter Abschluss vom 30. Mai 2019]).
B.e Mit Schreiben vom 11. August 2020 ersuchte das SRK sie, eine amtlich
beglaubigte Kopie eines Nachweises über den Inhalt der Ausbildung (Liste
von den Tagen mit Vorlesung, Praxisunterricht und alle klinischen Praxis-
berichte) einzureichen.
B.f A._ erklärte am 18. August 2020, entsprechende Nachweise
bereits mit Schreiben vom 14. Juli 2020 eingereicht zu haben. Beide Schu-
len – sowohl die Mittel- als auch die Hochschule – hätten nur die bereits
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eingereichten Dokumente ausgestellt. Die Kontaktstunden der Mittelschule
seien zusammengezählt, die Kontaktstunden der Universität seien unter
der Spalte Vorlesungen/Übungen/Praxis angegeben.
B.g Mit Schreiben vom 3. September 2020 teilte das SRK A._ mit,
ihre Unterlagen seien seit dem 20. August 2020 (Eingangsdatum des
Schreibens vom 18. August 2020) komplett, und stellte einen Entscheid
über die Anerkennung ihres Ausbildungsabschlusses gestützt auf die vor-
handenen Unterlagen in Aussicht.
C.
Mit Verfügung vom 7. Januar 2021 hielt das SRK fest, dass die Ausbildung
von A._ den Mindestanforderungen von Art. 31 der Richtlinie
2005/36/EG nicht genüge, weshalb sie nicht gestützt auf den Grundsatz
der automatischen Anerkennung nach Titel III, Kapitel III der Richtlinie an-
erkannt werden könne. Eine Anerkennung sei aber auch gestützt auf die
allgemeine Regelung nach Titel III, Kapitel I der Richtlinie nicht möglich, da
sie betreffend allgemeine Dauer, Inhalte und Dauer des Präsenzunterrichts
so viele und bedeutende Lücken aufweise, dass die notwendigen Aus-
gleichsmassnahmen auf eine komplette Ausbildung in der Schweiz hinaus-
laufen würden. Die bedeutenden Unterschiede könnten nicht durch Aus-
gleichsmassnahmen kompensiert werden. Es wies das Gesuch um Aner-
kennung als Pflegefachfrau daher ab.
D.
Mit Eingabe vom 8. Februar 2021 hat A._ (Beschwerdeführerin) ge-
gen vorgenannten Entscheid vom 7. Januar 2021 Beschwerde beim Bun-
desverwaltungsgericht erhoben. Sie beantragt die Aufhebung der vor-
instanzlichen Verfügung und die Gutheissung ihres Gesuchs um Anerken-
nung als Pflegefachfrau. Zur Begründung macht sie im Wesentlichen gel-
tend, aus Art. 21 der Richtlinie 2005/36/EG erwachse ihr ein Anspruch auf
automatische Anerkennung ihres in Anhang V Ziff. 5.2.2 aufgeführten Ab-
schlusses ohne erneute inhaltliche Prüfung des Ausbildungsnachweises
auf Einhaltung der Mindestanforderungen durch das SRK. Mit Bestätigung
vom 2. September 2019 bescheinige das Ministerium für Gesundheitswe-
sen der Slowakischen Republik als zuständige Behörde, dass sie Inhaberin
des Ausbildungsnachweises Bachelor in Nursing sei und dass der von ihr
absolvierte Studiengang den Anforderungen von Art. 31 der Richtlinie
2005/36/EG sowie dem in Anhang V Ziff. 5.2.2 geforderten Ausbildungs-
nachweis entspreche. Selbst wenn das SRK berechtigt gewesen wäre, die
Erfüllung der Mindestanforderungen gemäss Art. 31 zu prüfen, wäre das
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Gesuch indes zu Unrecht abgewiesen worden; die Mindestanforderungen
seien erfüllt. Der Vergleich der Ausbildungen erweise sich im Übrigen als
fehlerhaft und ihre langjährige Berufspraxis sei zu wenig gewürdigt worden.
E.
Mit Eingabe vom 16. April 2021 hat das SRK (Vorinstanz) unter Beilage der
vom gleichen Datum datierenden Verfügung mitgeteilt, ihren Entscheid
vom 7. Januar 2021 teilweise in Wiedererwägung gezogen zu haben. Es
kommt zum Schluss, eine Anerkennung des Abschlusses der Beschwer-
deführerin sei möglich, wenn diese einen Anpassungslehrgang von insge-
samt sechs Monaten absolviere oder eine Eignungsprüfung bestehe.
F.
Die Beschwerdeführerin hat am 19. Mai 2021 auf Nachfrage des damals
zuständigen Instruktionsrichters erklärt, an ihrer Beschwerde festzuhalten.
G.
In ihrer Vernehmlassung vom 24. Juni 2021 beantragt die Vorinstanz die
Abweisung der Beschwerde. Die Beschwerdeführerin habe zwischen 2016
und 2019 eine dreijährige Ausbildung zur Krankenschwester an der Hoch-
schule X._ absolviert. Dies entspreche der Mindestdauer von
Art. 31 Abs. 3 der Richtlinie 2005/36/EG und damit einer Vollzeitausbil-
dung. Gleichzeitig habe sie jedoch mit einem Pensum von 80 bis 100%
auch im (Spital) in (Ort) gearbeitet. Die Vorinstanz habe daher Zweifel an
der Bescheinigung des Ministeriums für Gesundheitswesen gehegt und –
nachdem eine Nachfrage gestützt auf Art. 50 Abs. 2 der Richtlinie unbeant-
wortet geblieben war – die Ausbildungsunterlagen geprüft. Sie sei regel-
mässig mit fragwürdigen Bescheinigungen von Gesundheitsministerien
konfrontiert und prüfe in solchen Fällen die Ausbildungsunterlagen – ins-
besondere im Interesse eines hohen Gesundheits- und Verbraucher-
schutzniveaus – direkt.
H.
In ihrer Replik vom 30. August 2021 hält die Beschwerdeführerin an ihren
Rechtsbegehren fest. Art. 50 Abs. 2 der Richtlinie 2005/36/EG ermögliche
es der zuständigen Behörde im Aufnahmemitgliedstaat zwar, eine Bestäti-
gung der Authentizität der Bescheinigungen und Ausbildungsnachweise
sowie gegebenenfalls eine Bestätigung zu verlangen, dass der Ausbil-
dungsabschluss die geforderten Mindestanforderungen erfülle. Ein solcher
Nachweis liege indes bereits vor. Relevant sei einzig, dass sie den Ausbil-
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dungsnachweis "bakalár z ošetrovatel'stva" erworben habe, welcher in An-
hang V der Richtlinie 2005/36/EG aufgeführt sei und gemäss deren Art. 21
Abs. 1 automatisch anzuerkennen sei.
I.
Mit Schreiben vom 22. September 2021 hat die Vorinstanz auf eine Duplik
verzichtet.

Considerations:
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Die Verfügung der Vorinstanz vom 7. Januar bzw. 16. April 2021 stellt
eine Verfügung im Sinne von Art. 5 VwVG dar. Das Bundesverwaltungsge-
richt beurteilt gemäss Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom
17. Juni 2005 (VGG; SR 132.32) als Beschwerdeinstanz Beschwerden ge-
gen Verfügungen nach Art. 5 VwVG. Es liegt keine Ausnahme nach Art. 32
VGG vor, weshalb das Bundesverwaltungsgericht für die Behandlung der
vorliegenden Beschwerde zuständig ist (Art. 33 Bst. h VGG; vgl. Zwischen-
entscheid des BVGer B-1813/2020 vom 26. Februar 2021 E. 2.2.3 f.).
1.2 Die Beschwerdeführerin hat am Vorverfahren teilgenommen und ist als
Adressatin der angefochtenen Verfügung zur Beschwerde legitimiert, zu-
mal sie auch ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung bezie-
hungsweise Änderung geltend zu machen vermag (vgl. Art. 48 Abs. 1
VwVG).
1.3 Eingabefrist sowie Anforderungen an Form und Inhalt der Beschwer-
deschrift sind gewahrt (Art. 50 Abs. 1 und Art. 52 Abs. 1 VwVG). Der Kos-
tenvorschuss wurde fristgerecht bezahlt (Art. 63 Abs. 4 VwVG). Auf die Be-
schwerde ist somit einzutreten.
2.
2.1 Das am 1. Februar 2020 in Kraft getretene Gesundheitsberufegesetz
vom 30. September 2016 (GesBG, SR 811.21) legt zum Zweck der im
Interesse der öffentlichen Gesundheit liegenden Qualitätssicherung natio-
nal einheitliche Anforderungen an die Ausbildung und die Ausübung der
Gesundheitsberufe fest (vgl. Botschaft zum Bundesgesetz über die
Gesundheitsberufe vom 18. November 2015 [Botschaft GesBG], BBl 2015
8715, 8716). Das GesBG normiert die (Fach-)Hochschulstudiengänge der
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Gesundheitsfachpersonen in der Pflege, der Physiotherapie, der Ergothe-
rapie, der Ernährung und Diätetik, der Optometrie, der Osteopathie sowie
für Hebammen (vgl. Art. 1 Bst. a sowie Art. 2 Abs. 1 und Abs. 2 Bst. a–b
GesBG) und regelt die Bewilligungsvoraussetzungen für die fachlich eigen-
verantwortliche Berufsausübung (vgl. Art. 11 ff. GesBG; Botschaft GesBG,
BBl 2015 8715, 8725). Für den Beruf der Pflegefachfrau bzw. des Pflege-
fachmanns ist ein Bildungsabschluss als "Bachelor of Science in Pflege
FH/UH" oder als "dipl. Pflegefachfrau HF" bzw. "dipl. Pflegefachmann HF"
erforderlich (vgl. Art. 12 Abs. 2 Bst. a GesBG).
Die Anerkennung von ausländischen Bildungsabschlüssen im Geltungsbe-
reich des GesBG wird einheitlich durch Art. 10 GesBG normiert (vgl. Zwi-
schenentscheid des BVGer B-1813/2020 vom 26. Februar 2021 E. 2.2.3).
Nach dieser Bestimmung wird ein ausländischer Bildungsabschluss aner-
kannt, wenn seine Gleichwertigkeit mit einem inländischen Bildungsab-
schluss nach Art. 12 Abs. 2 GesBG in einem Vertrag über die gegenseitige
Anerkennung mit dem betreffenden Staat oder einer überstaatlichen Orga-
nisation festgelegt ist (Art. 10 Abs. 1 Bst. a GesBG) oder im Einzelfall
anhand von Bildungsstufe, -inhalt, -dauer und im Bildungsgang enthalte-
nen praktischen Qualifikationen nachgewiesen wird (Art. 10 Abs. 1 Bst. b
GesBG).
2.2 Als Vertrag im Sinne von Art. 10 Abs. 1 Bst. a GesBG gilt namentlich
das am 1. Juni 2002 in Kraft getretene Abkommen vom 21. Juni 1999 zwi-
schen der Schweizerischen Eidgenossenschaft einerseits und der Europä-
ischen Gemeinschaft sowie ihren Mitgliedstaaten andererseits über die
Freizügigkeit (Freizügigkeitsabkommen, FZA [SR 0.142.112.681]). Das
FZA hat unter anderem zum Ziel, den Staatsangehörigen der Mitgliedstaa-
ten der Europäischen Union und der Schweiz ein Recht auf Einreise, Auf-
enthalt, Zugang zu einer unselbständigen Erwerbstätigkeit und Niederlas-
sung als Selbständige einzuräumen (Art. 1 Bst. a FZA). Der Grundsatz der
Nichtdiskriminierung gewährleistet den Staatsangehörigen der Vertrags-
parteien das Recht, in der Anwendung des Abkommens nicht schlechter
gestellt zu werden als die Angehörigen des Staates, der das Abkommen
handhabt (Art. 2 FZA; vgl. BGE 140 II 364 E. 6.1-6.3). Das in dieser Be-
stimmung statuierte allgemeine Diskriminierungsverbot beziehungsweise
Gleichbehandlungsgebot wird in Art. 9 Abs. 1 Anhang I FZA für Arbeitneh-
mer und in Art. 15 Abs. 1 Anhang I FZA für selbstständig Erwerbstätige
konkretisiert. Sofern ein grenzüberschreitender Anknüpfungspunkt vorhan-
den ist und der Sachverhalt in den Anwendungsbereich des Freizügigkeits-
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abkommens fällt, kann sich eine Angehörige eines Vertragsstaats auch ge-
genüber ihrem Herkunftsstaat auf das Diskriminierungsverbot gemäss
Art. 2 FZA und Art. 9 und 15 Anhang I FZA berufen (vgl. BGE 136 II 241
E. 11.3 m.H. auf die Rechtsprechung des EuGH). Art. 16 FZA bestimmt so-
dann, dass die Vertragsparteien alle erforderlichen Massnahmen treffen,
damit gleichwertige Rechte und Pflichten wie in den Rechtsakten der EU,
auf die Bezug genommen wird, Anwendung finden, um das Ziel des Ab-
kommens zu gewährleisten (vgl. Art. 16 Abs. 1 FZA).
Gemäss Art. 9 FZA treffen die Vertragsstaaten nach Anhang III die erfor-
derlichen Massnahmen für die gegenseitige Anerkennung von Diplomen,
Zeugnissen und sonstigen Befähigungsnachweisen und zur Koordinierung
ihrer Rechts- und Verwaltungsvorschriften über den Zugang zu unselbst-
ständigen und selbstständigen Erwerbstätigkeiten und deren Ausübung so-
wie die Erbringung von Dienstleistungen. Die Schweiz hat sich in Anhang
III verpflichtet, Diplome, Zeugnisse und sonstige Befähigungsnachweise
gemäss den darin für anwendbar erklärten Rechtsakten der EU anzuer-
kennen. Zu diesen Rechtsakten gehört die Richtlinie 2005/36/EG, welche
mit dem Beschluss Nr. 2/2011 vom 30. September 2011 des Gemischten
Ausschusses für die gegenseitige Anerkennung von Berufsqualifikationen
(AS 2011 4859 ff.) für anwendbar erklärt wurde (vgl. dazu Urteil des BGer
2C_472/2017 vom 7. Dezember 2017 E. 2.2.1 f.; Urteile des BVGer
B-6082/2020 vom 12. Oktober 2021 E. 2.1 und B-5372/2015 vom 4. April
2017 E. 5.3 f. je m.H.; zum Ganzen: NINA GAMMENTHALER, Anerkennung
von Pflegefachdiplomen, Pflegerecht 2012, S. 28 ff., 34a).
2.3 Die Richtlinie 2005/36/EG gilt für alle Staatsangehörigen eines Mit-
gliedstaates, welche einen reglementierten Beruf in einem anderen Mit-
gliedstaat als dem, in dem sie ihre Berufsqualifikationen erworben haben,
ausüben wollen (Art. 2 Abs. 1 der Richtlinie 2005/36/EG). Als reglementier-
ter Beruf gilt dabei eine berufliche Tätigkeit, bei der die Aufnahme oder
Ausübung oder eine der Arten ihrer Ausübung direkt oder indirekt durch
Rechts- oder Verwaltungsvorschriften an den Besitz bestimmter Berufs-
qualifikationen gebunden ist (Art. 3 Abs. 1 Bst. a der Richtlinie
2005/36/EG).
Die Anwendbarkeit der Richtlinie 2005/36/EG setzt eine Berufsqualifikation
im Sinne von deren Art. 3 Abs. 1 Bst. b voraus. Dazu zählen in erster Linie
"Ausbildungsnachweise" in der Form von Diplomen, Prüfungszeugnissen
und sonstigen Befähigungsnachweisen, die von einer Behörde eines Mit-
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gliedstaates, die entsprechend dessen Rechts- und Verwaltungsvorschrif-
ten benannt wurde, für den Abschluss einer überwiegend im Gebiet der
Mitgliedstaaten absolvierten Berufsausbildung ausgestellt worden sind
(Art. 3 Abs. 1 Bst. c der Richtlinie 2005/36/EG).
Für den Beruf der Pflegefachpersonen, hinsichtlich dessen die Mindestan-
forderungen an die Ausbildung koordiniert worden sind, sieht die Richtlinie
2005/36/EG das sog. sektorale Anerkennungssystem vor (vgl. Kapitel III
[Art. 21 ff.] der Richtlinie 2005/36/EG ["Anerkennung auf der Grundlage der
Koordinierung der Mindestanforderungen an die Ausbildung"]; Botschaft
GesBG, BBl 2015 8715, 8746 und 8776; GAMMENTHALER, Anerkennung
von Pflegefachdiplomen, a.a.O., S. 32; ASTRID EPINEY, Zur Diplomaner-
kennung im Freizügigkeitsabkommen Schweiz – EU, Jusletter vom
15. März 2021, Rz. 37). Sofern Pflegefachpersonen im Besitz eines in
Anhang V Ziff. 5.2.2 aufgelisteten Ausbildungsnachweises sind, erfolgt die
Gleichwertigkeitsanerkennung in einem anderen Mitgliedstaat
grundsätzlich automatisch (vgl. insb. Art. 21 Abs. 1 und Abs. 6 der Richtli-
nie 2005/36/EG). In Anhang V Ziff. 5.2.2 ist dabei für jeden Mitgliedstaat
aufgeführt, welche Ausbildungsnachweise für Pflegefachpersonen dem
sektoralen Anerkennungssystem unterstellt sind, welche (amtliche) Stelle
diese ausstellt, wie die offizielle Berufsbezeichnung im jeweiligen Mitglied-
staat lautet und welcher Stichtag gilt (wonach Ausbildungen, die danach
begonnen wurden, die Mindestvoraussetzungen der Richtlinie erfüllen; vgl.
BERNHARD ZAGLMAYER, Anerkennung von Gesundheitsberufen in Europa,
2016, Rz. 5.4).
3.
3.1 Die Beschwerdeführerin macht zunächst geltend, aus Art. 21 Abs. 1
der Richtlinie 2005/36/EG ergebe sich, dass ihr in Anhang V Ziff. 5.2.2 er-
wähnter Ausbildungsabschluss von der Vorinstanz automatisch anzuer-
kennen sei. Schon aus dem – insbesondere französischen und englischen
– Wortlaut gehe eine automatisch zu erfolgende Anerkennung klar hervor.
Die Richtlinie bezwecke zudem, die Mindestanforderungen an die Ausbil-
dung zu koordinieren und die Ausbildungsnachweise, welche die Mindest-
anforderungen erfüllten und in Anhang V aufgelistet seien, automatisch zu
anerkennen. Sie (die Beschwerdeführerin) sei unbestritten Inhaberin einer
der in Anhang V Ziff. 5.2.2 für die Slowakei aufgezählten Ausbildungsnach-
weise. Die Vorinstanz sei daher nicht berechtigt, eine Einzelfallprüfung be-
treffend Einhaltung der Mindestanforderungen von Art. 31 der Richtlinie
2005/36/EG vorzunehmen. Automatische Anerkennung bedeute, dass die
Anerkennung nicht mit einer materiellen Prüfung oder weiteren Auflagen
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verbunden werden dürfe. Gemäss der massgebenden (vgl. BGE 142 II 35
E. 3.1) Rechtsprechung des EuGH müsse die Anerkennung automatisch
und unbedingt bzw. bedingungslos in dem Sinne erfolgen, dass die Mit-
gliedstaaten die Gleichwertigkeit der von der Richtlinie erfassten Ausbil-
dungsnachweise anzuerkennen hätten. Grundlage dieser Anerkennung sei
das gegenseitige Vertrauen der Mitgliedstaaten, dass die in den anderen
Mitgliedstaaten erteilten Ausbildungsnachweise ausreichend seien, und
dieses Vertrauen beruhe seinerseits auf einem Ausbildungssystem, des-
sen Niveau einvernehmlich festgelegt worden sei. Es falle in die aus-
schliessliche Verantwortung der den Ausbildungsnachweis ausstellenden
zuständigen Behörde des Mitgliedstaats, dafür Sorge zu tragen, dass die
Ausbildungsanforderungen, welche die Richtlinie 2005/36/EG normiere,
vollumfänglich gewahrt würden. Genüge ein Studiengang den Anforderun-
gen nicht, dürften die Behörden des Aufnahmemitgliedstaates die Anerken-
nung dieses Nachweises nicht verweigern (vgl. Urteil des EuGH vom
6. Dezember 2018 C-675/17 Ministero della Salute/Hannes Preindl,
EU:C:2018:990, Rn. 31, 35 und 40).
3.2 Die Vorinstanz führt dagegen aus, erhebliche Zweifel daran gehegt zu
haben, ob der in der Slowakei erworbene Bildungsabschluss der Be-
schwerdeführerin den Mindestanforderungen von Art. 31 der Richtlinie
2005/36/EG entspreche. Dieser sei zwar in Anhang V Ziff. 5.2.2 der Richt-
linie 2005/36/EG erwähnt, weshalb grundsätzlich von einer Einhaltung der
Mindestanforderungen auszugehen sei. Im Falle der Beschwerdeführerin
stelle sich die Situation jedoch wie folgt dar: Sie habe zwischen 2016 und
2019 eine dreijährige Ausbildung an der Hochschule X._, absol-
viert, was der Mindestdauer von Art. 31 Abs. 3 der Richtlinie 2005/36/EG
und damit einer Vollzeitausbildung entspreche. Gleichzeitig habe sie je-
doch auch im (Name des Spitals) gearbeitet, (Angaben zum Pensum der
Beschwerdeführerin). Da angesichts der parallelen Absolvierung eines
Vollzeitstudiums in (Ort) und der mindestens 80%-igen Arbeitstätigkeit in
(Ort) berechtigte Zweifel an der Richtigkeit der Bescheinigung des Ministe-
riums für Gesundheitswesen der Slowakischen Republik bestanden hät-
ten, habe die Vorinstanz gestützt auf Art. 50 Abs. 2 der Richtlinie
2005/36/EG eine entsprechende Auskunft verlangt, indes keine Antwort er-
halten. In der Folge habe sie die konkreten Ausbildungsunterlagen geprüft.
Die Beschwerdeführerin habe gemäss dem Nachtrag zu ihrem Diplom ein
"externes Studium" absolviert. Es seien 1140 Kontaktstunden bescheinigt,
wovon 304 dem theoretischen Unterricht an der Schule und 836 Stunden
der klinischen Praxis anzurechnen seien. Bei 184 ausgewiesenen Credits
(und einem dem Bolognasystem entsprechenden Zeitaufwand von 25-30
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Stunden pro Credit) sei von einem Zeitaufwand für das Studium von insge-
samt 4600-5520 Stunden auszugehen. Angesichts der 1140 ausgewiese-
nen Kontaktstunden müsse somit der Anteil am Selbststudium einen weit
überwiegenden Teil der Ausbildung der Beschwerdeführerin ausgemacht
haben (4380 Stunden oder ca. 79% der Ausbildung). Ein solch bedeuten-
der Anteil Selbststudium sei in den Mindestanforderungen von Art. 31 der
Richtlinie 2005/36/EG nicht vorgesehen. Zumindest die klinisch-praktische
Unterweisung habe als Mitglied eines Pflegeteams und im unmittelbaren
Kontakt mit Gesunden und Kranken und/oder im Gemeinwesen zu erfolgen
(Art. 31 Abs. 5 der Richtlinie 2005/36/EG). Diese müsse mindestens die
Hälfte der Mindestausbildungsdauer, also mindestens 2300 Stunden, be-
tragen (Art. 31 Abs. 3 der Richtlinie 2005/36/EG). Effektiv weise die Be-
schwerdeführerin aber lediglich 836 Stunden aus. Es sei nicht nachvoll-
ziehbar, wie das Ministerium für Gesundheitswesen der Slowakischen Re-
publik angesichts dieser Werte bescheinigen könne, dass das Diplom der
Beschwerdeführerin den Anforderungen des Art. 31 der Richtlinie
2005/36/EG und damit einem Abschluss gemäss Anhang V Ziff. 5.2.2 ent-
spreche. Auf eine entsprechende Anfrage habe das Gesundheitsministe-
rium nicht reagiert. Die gegenseitige Anerkennung der Ausbildungen be-
ruhe auf dem gegenseitigen Vertrauen der Mitgliedstaaten. Die vorliegende
Bescheinigung erscheine fehlerhaft, weshalb es im Interesse des Gesund-
heitsschutzes und der Patientensicherheit nötig gewesen sei, die effektiven
Ausbildungsunterlagen zu prüfen und gestützt darauf eine Anerkennung
vorzunehmen oder eben nicht.
3.3 Die Beschwerdeführerin hat in der Slowakei am 30. Mai 2019 ein Dip-
lom mit dem Titel "Bakalár (Bc.)" "Ošetrovatel'stvo" (Bachelor in Nursing)
erworben. Im vorliegenden Verfahren beantragt sie die Anerkennung die-
ses Abschlusses.
Beim Beruf der Pflegefachfrau handelt es sich um eine in der Schweiz reg-
lementierte Tätigkeit welche auf der Liste des Staatssekretariats für Bil-
dung, Forschung und Innovation SBFI aufgeführt ist (abrufbar unter
www.sbfi.admin.ch > Bildung > Anerkennung ausländischer Diplome > An-
erkennung und zuständige Behörden > Zuständige Anerkennungsstellen >
Reglementierte Berufe und Merkblätter > Liste der reglementierten Be-
rufe/Tätigkeiten in der Schweiz, <https://www.sbfi.ad-
min.ch/dam/sbfi/de/dokumente/2016/08/reglementierte-berufe.pdf.down-
load.pdf/Liste_regl_Berufe_D.pdf>, letztmals besucht am 8. November
2022). Dieser Beruf gilt zudem als explizit in Anhang V der Richtlinie
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Seite 11
2005/36/EG aufgelisteter sektorieller Beruf als in sämtlichen Mitgliedstaa-
ten reglementiert (vgl. Urteil des BVGer B-413/2020 vom 28. März 2022
E. 4.1; ZAGLMAYER, a.a.O., Rz. 3.63). Die Anwendbarkeit der Richtlinie
2005/6/EG ist somit – unbestrittenermassen – gegeben.
Vorliegend ebenfalls nicht strittig ist, dass es sich beim von der Beschwer-
deführerin erworbenen Ausbildungsabschluss um einen solchen gemäss
Anhang V Ziff. 5.2.2 ("Ausbildungsnachweise für die Krankenschwester
und den Krankenpfleger, die für die allgemeine Pflege verantwortlich sind")
handelt, welcher grundsätzlich dem Prinzip der automatischen Anerken-
nung gemäss Art. 21 Abs. 1 der Richtlinie 2005/36/EG unterliegt und dem
schweizerischen Abschluss als Pflegefachfrau (Niveau Höhere Fach-
schule) entspricht. Ebenso unstrittig ist, dass die Beschwerdeführerin das
Studium neben ihrer beruflichen Tätigkeit absolviert hat und das Ministe-
rium für Gesundheitswesen der Slowakischen Republik bescheinigt hat,
der Ausbildungsnachweis der Beschwerdeführerin entspreche den Anfor-
derungen des Art. 31 der Richtlinie 2005/36/EG.
Strittig hingegen und zu beurteilen ist, ob die Vorinstanz angesichts ihrer
Zweifel berechtigt war, den Ausbildungsnachweis der Beschwerdeführerin
selbst auf die Einhaltung der Mindestanforderungen von Art. 31 der Richt-
linie 2005/36/EG zu prüfen.
4.
Es stellt sich somit die Frage, wie Art. 21 der Richtlinie 2005/36/EG, der die
automatische Anerkennung der sektoriellen Berufe regelt, zu verstehen ist.
4.1
4.1.1 Die Bestimmungen eines völkerrechtlichen Vertrags gelten als self-
executing, das heisst, es kommt ihnen unmittelbare Wirkung zu, wenn sie
die Rechtstellung des Einzelnen direkt regeln und hinreichend klar, präzise
und unbedingt formuliert sind, so dass sich der Einzelne vor Gericht direkt
darauf berufen kann, sofern nicht das Abkommen selbst oder der Gesetz-
geber die unmittelbare Wirkung von Abkommensbestimmungen eigens
ausschliesst. Die Norm muss demnach justiziabel sein, die Rechte und
Pflichten des Einzelnen zum Inhalt haben, und Adressat der Norm müssen
die rechtsanwendenden Behörden sein (BGE 136 I 297 E. 8.1; 124 III 90
E. 3a; NINA GAMMENTHALER, Diplomanerkennung und Freizügigkeit, 2010,
S. 275 ff.; ZAGLMAYER, a.a.O., Rz. 9.23). Die Frage der Justiziabilität einer
Norm muss für jede Norm einzeln geprüft werden (GAMMENTHALER, Diplo-
manerkennung und Freizügigkeit, a.a.O., S. 277).
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Seite 12
4.1.2 Die Schweiz hat in Bezug auf die Richtlinien zur gegenseitigen Aner-
kennung von Berufsqualifikationen gemäss Anhang III des Freizügigkeits-
abkommens, von wenigen Ausnahmen abgesehen, auf eine Übertragung
ins schweizerische Recht verzichtet. Es wurde davon ausgegangen, dass
die rechtsanwendenden Behörden die einschlägigen Bestimmungen un-
mittelbar anwenden (vgl. Botschaft vom 23. Juni 1999 zur Genehmigung
der sektoriellen Abkommen zwischen der Schweiz und der EG [Botschaft
Bilaterale I], BBl 1999 6128, 6358 Ziff. 2.7.5.1). Nach der Gerichtspraxis
und der herrschenden Meinung gelten die Anerkennungsmechanismen
und Regeln gemäss der Richtlinie 2005/36/EG als hinreichend bestimmt
und klar, um als Grundlage für den Entscheid im Einzelfall zu dienen, wes-
halb sie direkt anwendbar (self-executing) sind (vgl. BGE 136 II 470 E. 4.1;
134 II 341 E. 2.1; 132 II 135 E. 6; 130 II 49 E. 4.2; 129 II 249 E. 3.3; Urteile
des BVGer B-413/2020 vom 28. März 2022 E. 4.4.1 und B-5372/2015 vom
4. April 2017 E. 5.4 m.w.H.; JOEL GÜNTHARDT, Switzerland and the Euro-
pean Union: The implications of the institutional framework and the right of
free movement for the mutual recognition of professional qualifications,
2021, Rz. 6.2.6 S. 266; NICOLAS F. DIEBOLD, Freizügigkeit im Mehrebenen-
system, 2016, Rz. 1154; THOMAS COTTIER et al., Die Rechtsbeziehungen
der Schweiz und der Europäischen Union, 2014, Rz. 203, 514; MATTHIAS
OESCH, Niederlassungsfreiheit und Ausübung öffentlicher Gewalt im EU-
Recht und im Freizügigkeitsabkommen Schweiz-EU, SZIER 4/2011,
S. 614 f.). Nach der Gerichtspraxis gelten auch Art. 9 des Anhangs I des
Freizügigkeitsabkommens (Gleichbehandlungsgebot) und das Diskriminie-
rungsverbot als direkt anwendbar und haben Vorrang vor allfälligem damit
in Widerspruch stehendem internen Recht (vgl. BGE 136 II 241 E. 16.1
m.H.; Urteil B-5372/2015 E. 5.4).
4.1.3 Die Schweiz wie auch die meisten Mitgliedstaaten der EU, so insbe-
sondere die Slowakei, – nicht aber die EU selbst – sind Vertragsparteien
des Wiener Übereinkommens vom 23. Mai 1969 über das Recht der Ver-
träge (VRK, SR 0.111). Danach ist ein völkerrechtlicher Vertrag nach Treu
und Glauben in Übereinstimmung mit der gewöhnlichen, seinen Bestim-
mungen in ihrem Zusammenhang zukommenden Bedeutung und im Lichte
seines Zieles und Zweckes auszulegen (Art. 31 Abs. 1 VRK). Ausgangs-
punkt bildet der Wortlaut des völkerrechtlichen Vertrags. Dieser ist aus sich
selbst heraus gemäss seiner gewöhnlichen Bedeutung zu interpretieren.
Diese gewöhnliche Bedeutung ist in Übereinstimmung mit ihrem Zusam-
menhang, dem Ziel und Zweck des Vertrages bzw. der auszulegenden Ver-
tragsbestimmung und gemäss Treu und Glauben zu eruieren. Ziel und
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Zweck ist, was die Parteien mit dem Vertrag erreichen wollen (teleologi-
sche Auslegung; BGE 143 II 136 E. 5.2.2). Zusammen mit der Auslegung
nach Treu und Glauben garantiert die teleologische Auslegung den "effet
utile" des Vertrags (BGE 144 III 599 E. 4.4.2; zum Ganzen BGE 145 IV 364
E. 3.4.2). Ergänzende Auslegungsmittel können nur dann herangezogen
werden, wenn die Auslegung nach Art. 31 zu einem mehrdeutigen, unkla-
ren oder einem offensichtlich sinnwidrigen oder unvernünftigen Ergebnis
führt (Art. 32 Bst. a und b VRK).
4.1.4 Gemäss Art. 16 Abs. 2 FZA ist, soweit für die Anwendung dieses Ab-
kommens Begriffe des Gemeinschaftsrechts herangezogen werden, hier-
für die einschlägige Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen
Gemeinschaften vor dem Zeitpunkt der Unterzeichnung zu berücksichti-
gen. Um das Abkommensziel einer parallelen Rechtslage nicht zu gefähr-
den, bezieht das Bundesgericht jedoch in angemessener Weise auch nach
dem Stichtag (21. Juni 1999) ergangene Rechtsprechungsänderungen des
EuGH in seine Beurteilung ein und trägt ihnen Rechnung. Das gilt aller-
dings nur, soweit das Abkommen auf gemeinschaftsrechtliche Grundsätze
zurückgreift. Da der EuGH nicht berufen ist, für die Schweiz über die Aus-
legung des Abkommens verbindlich zu bestimmen, ist es dem Bundesge-
richt überdies nicht verwehrt, aus triftigen Gründen zu einer anderen
Rechtsauffassung als dieser zu gelangen. Es wird dies aber mit Blick auf
die angestrebte parallele Rechtslage nicht leichthin tun (BGE 136 II 5 E. 3.4
m.H.; Urteil des BVGer B-520/2020 vom 30. November 2021 E. 7.6.4).
Denn mit dem Freizügigkeitsabkommen und den weiteren sektoriellen Ab-
kommen ist die Schweiz zwar nicht Teil des gesamten Binnenmarkts ge-
worden, doch beteiligt sie sich, soweit die Abkommen reichen, immerhin
sektoriell am gemeinsamen Markt. Eine solche sektorielle Teilhabe am Bin-
nenmarkt ist aber nur möglich und funktionsfähig, wenn die massgebenden
Normen, soweit sie Gegenstand des FZA bilden, einheitlich verstanden
werden und der EuGH auf der einen und das Bundesgericht auf der ande-
ren Seite nicht ohne sachliche Gründe von einem gemeinsamen Verständ-
nis der verwendeten Begriffe im Rahmen des freizügigkeitsrechtlich über-
nommenen "Acquis communautaire" abweichen (BGE 142 II 35 E. 3.2).
4.2
4.2.1 Mit dem FZA und seinem Anhang III sowie mit der Richtlinie
2005/36/EG hat die Schweiz den Anerkennungsmechanismus der Berufs-
bildungen der EU übernommen. Dabei enthält die Richtlinie 2005/36/EG
einerseits allgemeine Anerkennungsregeln, wonach die jeweiligen berufli-
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chen Ausbildungen und Ausbildungsabschlüsse (Art. 10 ff.) sowie gegebe-
nenfalls die erworbenen Berufserfahrungen (Art. 16 ff.) gestützt auf eine
materielle Prüfung miteinander verglichen werden. Darüber hinaus enthält
sie in Art. 21 ff. auch Grundsätze für eine automatische Anerkennung ohne
materielle Prüfung, welche sich auf eine Koordination der Mindestanforde-
rungen für die Ausbildung abstützt, und worunter im heutigen Zeitpunkt ge-
mäss Anhang V der Richtlinie sechs Medizinalberufe und der Architekten-
beruf fallen (vgl. etwa Urteil des BVGer B-1884/2014 vom 13. Juli 2015
E. 3.1.4 m.w.H.).
4.2.2 Art. 21 der Richtlinie 2005/36/EG steht unter der Marginalie "Grund-
satz der automatischen Anerkennung". Dessen Abs. 1 lautet: "Jeder Mit-
gliedstaat erkennt die in Anhang V [...] aufgeführten Ausbildungsnach-
weise an, die die Mindestanforderungen für die Ausbildung [...] erfüllen und
die Aufnahme der beruflichen Tätigkeiten [...] der Krankenschwester und
des Krankenpflegers für allgemeine Pflege [...] gestatten, und verleiht die-
sen Nachweisen in Bezug auf die Aufnahme und Ausübung der beruflichen
Tätigkeiten in seinem Hoheitsgebiet dieselbe Wirkung wie den von ihm
ausgestellten Ausbildungsnachweisen." Art. 21 Abs. 6 der Richtlinie lautet
zudem: "Jeder Mitgliedstaat macht die Aufnahme und Ausübung der beruf-
lichen Tätigkeiten [...] der Krankenschwester und des Krankenpflegers, die
für die allgemeine Pflege verantwortlich sind, [...] vom Besitz eines in An-
hang V [...] aufgeführten Ausbildungsnachweises abhängig, der nachweist,
dass die betreffende Person im Verlauf ihrer Gesamtausbildungszeit die in
[...] Artikel 31 Absatz 6 [...] aufgeführten Kenntnisse und Fähigkeiten er-
worben hat." Der Wortlaut scheint vor diesem Hintergrund klar: Jeder Mit-
gliedstaat hat die erwähnten, im Anhang der Richtlinie aufgeführten Ausbil-
dungsnachweise des Pflegepersonals anzuerkennen und deren Inhaber
mit den Inhabern einheimischer Ausbildungsnachweise gleichzustellen.
Diese Anerkennung hat gemäss der Marginalie des Artikels automatisch zu
erfolgen. Der Wortlaut spricht somit gegen eine inhaltliche ermessens-
weise Überprüfungsbefugnis der Ausbildungsnachweise durch den Auf-
nahmestaat. Im Weiteren ergibt sich daraus, dass ein Mitgliedstaat nur jene
Personen zur Berufsausübung zulässt, welche über einen solchen Ausbil-
dungsnachweis verfügen und die Mitgliedstaaten sicherzustellen haben,
dass die Personen, welche über einen von ihnen ausgestellten Ausbil-
dungsnachweis erlangen, über die in Art. 31 Abs. 6 Bst. a-e umschriebenen
Kenntnisse und Fähigkeiten verfügen.
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4.2.3 Die Richtlinie 2005/36/EG hat zum Gegenstand, die Vorschriften fest-
zulegen, nach denen Mitgliedstaaten, die den Zugang zu einem reglemen-
tierten Beruf oder dessen Ausübung in ihrem Hoheitsgebiet an den Besitz
bestimmter Berufsqualifikationen knüpfen, die in einem anderen Mitglied-
staat erworbenen Berufsqualifikationen anerkennen (vgl. Art. 1 der Richtli-
nie). Schon in den einleitenden Erwägungen der Richtlinie ist unter Erwä-
gungsgrund 19 festgehalten, dass die Freizügigkeit und die gegenseitige
Anerkennung der Ausbildungsnachweise der [...] Krankenschwestern und
Krankenpfleger, die für die allgemeine Pflege verantwortlich seien [...], sich
auf den Grundsatz der automatischen Anerkennung der Ausbildungsnach-
weise im Zuge der Koordinierung der Mindestanforderungen an die Ausbil-
dung stützen sollte. Ferner sollte die Aufnahme und Ausübung der Tätigkeit
[...] der Krankenschwester und des Krankenpflegers, die für die allgemeine
Pflege verantwortlich seien, vom Besitz eines bestimmten Ausbildungs-
nachweises abhängig gemacht werden, wodurch gewährleistet werde,
dass die betreffenden Personen eine Ausbildung absolviert hätten, die den
festgelegten Mindestanforderungen genüge. Art. 22 Bst. a der Richtlinie
2005/36/EG hält im Übrigen fest, die Mitgliedstaaten könnten gestatten,
dass die Ausbildung unter genehmigten Voraussetzungen auf Teilzeitbasis
erfolge. Die Behörden stellten sicher, dass die Gesamtdauer, das Niveau
und die Qualität einer solchen Ausbildung nicht geringer seien als bei einer
Vollzeitausbildung. Die Richtlinie enthält ebenso eine Regelung für den Fall
von Zweifeln: So kann ein Aufnahmemitgliedstaat bei berechtigten Zweifeln
von den zuständigen Behörden eines Mitgliedstaats eine Bestätigung über
die Authentizität der ausgestellten Bescheinigungen sowie gegebenenfalls
eine Bestätigung darüber verlangen, dass der Antragsteller oder die An-
tragstellerin die Mindestanforderungen der Ausbildung erfüllt (Art. 50
Abs. 2 der Richtlinie 2005/36/EG).
4.2.4 Auch der EuGH hatte sich bereits mit der Auslegung von Art. 21 der
Richtlinie 2005/36/EG zu befassen. Der italienische Staatsrat legte ihm
zwei Fragen zur Vorabentscheidung vor, nämlich ob (1.) die Art. 21, 22 und
24 der Richtlinie 2005/36/EG einen Mitgliedstaat, in dem das Erfordernis
einer Vollzeitausbildung und ein entsprechendes Verbot gelte, sich gleich-
zeitig für zwei Studiengänge einzuschreiben, zur automatischen Anerken-
nung von Titeln verpflichteten, die im Herkunftsmitgliedstaat gleichzeitig
oder in sich teilweise überschneidenden Zeiträumen erworben worden
seien, und (2.) wenn ja, die Art. 22 Bst. a und Art. 21 der Richtlinie dahin
ausgelegt werden könnten, dass die Behörde des Mitgliedstaats, in dem
die Anerkennung beantragt werde, berechtigt sei, die Voraussetzung, dass
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die Gesamtdauer, das Niveau und die Qualität dieser Ausbildung nicht ge-
ringer seien als bei einer Vollzeitausbildung, zu überprüfen (vgl. Urteil des
EuGH vom 6. Dezember 2018 C-675/17 Ministero della Salute/Hannes
Preindl, EU:C:2018:990). Der EuGH führte dazu aus, die Anerkennung der
Ausbildungsnachweise wie insbesondere des Nachweises über die Ausbil-
dung zum Arzt mit Grundausbildung oder des Nachweises über die Ausbil-
dung zum Zahnarzt sei automatisch und unbedingt in dem Sinne, dass die
Mitgliedstaaten die Gleichwertigkeit der von der Richtlinie erfassten Ausbil-
dungsnachweise anzuerkennen hätten, ohne dass sie von den Betroffenen
die Einhaltung anderer Bedingungen verlangen dürften als derjenigen, die
in dieser Richtlinie festgelegt seien. Die Grundlage dieser Anerkennung sei
das gegenseitige Vertrauen der Mitgliedstaaten, dass die in den anderen
Mitgliedstaaten erteilten ärztlichen Diplome ausreichend seien, und dieses
Vertrauen beruhe seinerseits auf einem Ausbildungssystem, dessen Ni-
veau einvernehmlich festgelegt worden sei (vgl. Rn. 31, mit Verweis auf
das Urteil des EuGH vom 19. Juni 2003 C-110/01 Tennah-Durez,
EU:C:2003:357, Rn. 30). Weiter hielt er fest, die Richtlinie 2005/36/EG
sehe in den Art. 21 und 22 die gegenseitige Anerkennung der Ausbildungs-
nachweise des Arztes und des Zahnarztes vor und gestatte den Mitglied-
staaten, unter Einhaltung bestimmter Voraussetzungen Arzt- und Zahnarzt-
ausbildungen auf Teilzeitbasis einzurichten. Es falle jedoch in die aus-
schliessliche Verantwortung der den Ausbildungsnachweis ausstellenden
zuständigen Behörde des Mitgliedstaats, dafür Sorge zu tragen, dass die
sowohl qualitativen als auch quantitativen Ausbildungsanforderungen, die
die Richtlinie normiere, in vollem Umfang gewahrt würden. Diese Behörde
müsse bei der Ausübung ihrer Kompetenzen berücksichtigen, dass die
Ausbildungsnachweise es ihren Inhabern ermöglichen würden, in allen Mit-
gliedstaaten der Europäischen Union die Freizügigkeit wahrzunehmen und
ihren Beruf auszuüben, und zwar infolge der automatischen und bedin-
gungslosen Anerkennung dieser Nachweise, die, wie ausgeführt, auf dem
gegenseitigen Vertrauen der Mitgliedstaaten beruhe, dass die in den ande-
ren Mitgliedstaaten erteilten Ausbildungsnachweise ausreichend seien. In-
soweit sei festzustellen, dass eine Regelung der automatischen und bedin-
gungslosen Anerkennung der Ausbildungsnachweise wie die in Art. 21 der
Richtlinie vorgesehene schwerwiegend beeinträchtigt würde, wenn es den
Mitgliedstaaten freistünde, die Begründetheit der von der zuständigen Be-
hörde eines anderen Mitgliedstaats getroffenen Entscheidung, den Nach-
weis zu erteilen, nach ihrem Ermessen in Frage zu stellen (vgl. Rn. 34-36,
mit Verweis auf Urteil C-110/01 Rn. 56 und 75). Er hielt deshalb fest, Art. 21
und Art. 22 Bst. a der Richtlinie 2005/36/EG seien dahingehend auszule-
gen, dass sie den Aufnahmemitgliedstaat daran hinderten, zu überprüfen,
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ob die Voraussetzung, dass die Gesamtdauer, das Niveau und die Qualität
der Ausbildungen auf Teilzeitbasis nicht geringer seien als bei einer Voll-
zeitausbildung, erfüllt sei (vgl. Rn. 41).
4.2.5 Die Ausführungen des EuGH sind somit deutlich; im Rahmen der au-
tomatischen Anerkennung nach Art. 21 der Richtlinie 2005/36/EG verbleibt
kein Raum für eine innerstaatliche Überprüfung des Vorliegens der Min-
destvoraussetzungen. Daran vermag nichts zu ändern, dass es sich im
vorliegenden Verfahren nicht um die Anerkennung einer Ärztin oder Zahn-
ärztin geht, bezieht sich die fragliche Bestimmung doch gleichermassen
auch auf Pflegepersonen und die weiteren sektoriellen Berufe. Weiter ist
nicht ersichtlich, welche triftigen Gründe dagegensprechen sollten, dieser
Rechtsprechung zu folgen. Vielmehr drängt sich ein paralleles Verständnis
geradezu auf, denn es überzeugt nicht, könnte die Schweiz als einziger
Staat ausländische Ausbildungsnachweise bei inhaltlichen Zweifeln an de-
ren Richtigkeit im Rahmen der Anerkennung überprüfen, während sämtli-
che anderen Vertragsstaaten diese automatisch anzuerkennen hätten. Wie
gesehen (E. 4.2.2), erweist sich bereits der Wortlaut von Art. 21 Abs. 1 der
Richtlinie 2005/36/EG als klar. Zudem entspricht es dem Sinn und Zweck
des FZA bzw. der Richtlinie, den Zugang zur Erwerbstätigkeit bzw. den
Marktzugang zu erleichtern. Zu diesem Zwecke wurden die Voraussetzun-
gen zur gegenseitigen Anerkennung von Diplomen gerade festgelegt und
sind die Mindestanforderungen an die Ausbildungen innerhalb der EU ko-
ordiniert worden (vgl. ASTRID EPINEY/LIVIA MATTER, Zur Tragweite des Frei-
zügigkeitsabkommens Schweiz – EU [FZA] im Bereich der Diplomanerken-
nung, unter besonderer Berücksichtigung der Osteopathie, Freiburger
Schriften zum Europarecht Nr. 28, 2021, Rz. 37; ZAGLMAYER, a.a.O.,
Rz. 3.66). Es liegt an der Europäischen Kommission, die Dauer und den
Inhalt der Ausbildung zu prüfen und sicherzustellen, dass die Diplome die
Mindestvoraussetzungen der koordinierten Ausbildungen erfüllen (vgl.
ZAGLMAYER, a.a.O., Rz. 5.3). In der Richtlinie finden sich schliesslich keine
Hinweise auf ein Recht des Aufnahmestaates, einen Ausbildungsnachweis
respektive eine Bescheinigung im Sinne von Art. 21 Abs. 1 der Richtlinie
im Einzelfall selbst inhaltlich zu überprüfen. Die Diplome können nur for-
mal, etwa auf Echtheit und Authentizität, überprüft werden, und gegebe-
nenfalls bei erheblichen Zweifeln darüber eine Bescheinigung nach Art. 50
Abs. 2 der Richtlinie verlangt werden (vgl. ZAGLMAYER, a.a.O., Rz. 5.8).
Demnach kann festgehalten werden, dass nach Art. 21 Abs. 1 der Richtli-
nie 2005/36/EG jeder Mitgliedstaat die im Anhang der Richtlinie aufgeführ-
ten Ausbildungsnachweise des Pflegepersonals anzuerkennen hat, ohne
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diese selbst inhaltlich zu überprüfen. Die Anerkennung hat dabei vorbehalt-
los und automatisch zu erfolgen, das heisst der anerkennende Mitglied-
staat überprüft die absolvierten Ausbildungen nicht nochmals, da voraus-
gesetzt wird, dass diese bereits den Mindestvorschriften entsprechen. Die
Anerkennung beschränkt sich somit auf eine rein formale Überprüfung der
vorgelegten Nachweise, nämlich ob diese in den einschlägigen Anhängen
aufgeführt sind. Zu einer weitergehenden Überprüfung vom Vorhandensein
von besonderen Kenntnissen oder Fähigkeiten ist der anerkennende Staat
ebensowenig befugt wie zur Durchführung von Vergleichen oder Anord-
nung von Ausgleichsmassnahmen (vgl. auch GAMMENTHALER, Diploman-
erkennung und Freizügigkeit, a.a.O., S. 159, 220 f.; FRÉDÉRIC BERTHOUD,
La reconnaissance des qualifications professionnelles, Union européenne
et Suisse – Union européenne, 2016, S. 268 f.).
4.2.6 Nach dem Gesagten hatte die Vorinstanz kein Ermessen in der
Frage, ob sie den Ausbildungsnachweis der Beschwerdeführerin als Pfle-
gefachfrau anerkennen wolle. Sie war nicht berechtigt, diesen selbst inhalt-
lich hinsichtlich Erfüllung der vorgeschriebenen Mindestvoraussetzungen
zu überprüfen, sondern ist zur automatischen Anerkennung verpflichtet.
Die Vorinstanz hat somit gegen die Richtlinie 2005/36/EG verstossen. Da-
ran ändert im Übrigen nichts, wenn sie ausführt, ihrerseits mit Nachfragen
von Behörden von Mitgliedstaaten betreffend die schweizerischen Be-
scheinigungen und die schweizerische Ausbildung im Bereich Pflege im
Hinblick auf die Konformität mit Art. 31 der Richtlinie 2005/36/EG konfron-
tiert zu sein, macht sie doch damit gerade nicht geltend, dass die auslän-
dischen Behörden nach Ausstellen einer gestützt auf Art. 50 Abs. 2 der
Richtlinie 2005/36/EG ausgestellten Bestätigung keine automatische Aner-
kennung von dazu vorgesehenen schweizerischen Ausbildungsabschlüs-
sen vornehmen würden.
4.3 Die Beschwerde ist daher gutzuheissen und der Ausbildungsabschluss
der Beschwerdeführerin (Diplom vom 30. Mai 2019 der Hochschule
X._, "Ošetrovatel'stvo Bakalár" bzw. Bachelor in Nursing) als
gleichwertig mit dem Abschluss Pflegefachfrau (Niveau höhere Fach-
schule) anzuerkennen. Bei diesem Ergebnis erübrigen sich Ausführungen
zu den weiteren Rügen der Beschwerdeführerin.
5.
5.1 Der Beschwerdeführerin als obsiegende Partei sind keine Verfahrens-
kosten aufzuerlegen (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Vorinstanzen haben keine Ver-
fahrenskosten zu tragen (Art. 63 Abs. 2 VwVG).
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5.2 Die Beschwerdeinstanz kann der obsiegenden Partei von Amtes we-
gen oder auf Begehren eine Parteientschädigung für ihr erwachsene not-
wendige und verhältnismässig hohe Kosten zusprechen (Art. 64 Abs. 1
VwVG und Art. 7 Abs. 1 des Reglements über die Kosten und Entschädi-
gungen vor dem Bundesverwaltungsgericht vom 21. Februar 2008, VGKE
[SR173.320.2]). Die Parteientschädigung umfasst die Kosten der Vertre-
tung sowie allfällige weitere notwendige Auslagen der Partei (Art. 8 VGKE).
Die obsiegende Beschwerdeführerin ist im vorliegenden Verfahren anwalt-
lich vertreten, weshalb ihr eine Parteientschädigung zuzusprechen ist. Die
Rechtsvertreter haben keine Kostennote eingereicht. Die ihr zuzuspre-
chende Parteientschädigung ist daher nach Ermessen und aufgrund der
Akten auf Fr. 4'000.- festzusetzen (Art. 14 Abs. 2 Satz 2 VGKE).
(Dispositiv nächste Seite)
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