Decision ID: c7d278fe-4a85-4e70-b1f2-def21f3c1b65
Year: 2016
Language: de
Court: AG_SVWG
Chamber: AG_SVWG_001
Canton: AG
Region: Northwestern_Switzerland
Law Area: public_law
Law Sub-area: nan
Label: dismissal

Facts:
Das Gericht entnimmt den Akten:
A.
Die Gesamtrevision der Nutzungsplanung der Gemeinde Q. und die neue
Bau- und Nutzungsordnung (BNO) wurden am 22. November 2013 von der
Gemeindeversammlung beschlossen und am 26. März 2014 vom Regie-
rungsrat genehmigt. § 5 BNO sieht für Einzonungen die Erhebung eines
Mehrwertausgleichs vor.
B.
Bei der Gesamtrevision der Nutzungsplanung wurde die damals im Eigen-
tum der A. GmbH stehende Parzelle aaa im Halte von 9'605 m2 eingezont
(von der Landwirtschaftszone in die Arbeitszone II).
C.
Am 28. Oktober 2014 verkaufte die A. GmbH die Parzelle an die B. AG zu
einem Preis von Fr. 72.00/m2.
D.
Mit Beschluss vom 27. April 2015 verfügte der Gemeinderat Q. gegenüber
der A. GmbH eine Mehrwertausgleichszahlung von Fr. 193'060.50.
E.
Dagegen liess die A. GmbH (nachfolgend Beschwerdeführerin) mit Ein-
gabe vom 3. Juni 2015 beim Departement Bau, Verkehr und Umwelt (BVU)
Beschwerde einreichen und folgende Anträge stellen:
"1. Der Entscheid des Gemeinderats Q. vom 27. April 2015 sei  aufzuheben.
2. Eventualiter sei der Entscheid des Gemeinderats Q. vom 27. April 2015
aufzuheben und die Angelegenheit zur genauen Berechnung der  unter Berücksichtigung des massgeblichen Verkehrswerts sowie der zu berücksichtigenden Abzüge an den Gemeinderat Q. .
3. Sub-Eventualiter sei der Entscheid des Gemeinderats Q. vom 27. April
2015 aufzuheben und die Beschwerdeführerin sei zu verpflichten, eine Mehrwertabgabe von CHF 189'218.50 zu bezahlen.
4. Unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten der Beschwerde-
gegnerin (zzgl. MWSt.)."
F.
Am 5. Juni 2015 überwies das BVU die Beschwerde zur Behandlung dem
Spezialverwaltungsgericht, Abteilung Kausalabgaben und Enteignungen
(nachfolgend SKE). Mit Schreiben vom 10. Juni 2015 bestätigte das SKE
die Übernahme des Verfahrens und verlangte von der Beschwerdeführerin
den Kostenvorschuss ein.
- 3 -
G.
Nach Eingang des Kostenvorschusses wurde die Beschwerde am 15. Juni
2015 der Einwohnergemeinde Q. (nachfolgend Beschwerdegegnerin) zur
Erstattung einer Vernehmlassung zugesandt. Innert erstreckter Frist liess
diese am 30. Juli 2015 eine Beschwerdeantwort einreichen und die Abwei-
sung der Beschwerde beantragen.
H.
Am 4. August 2015 wurde die Beschwerdeantwort der Beschwerdeführerin
zur Erstattung einer freiwilligen Replik bis 7. September 2015 zugeschickt,
wovon sie innert erstreckter Frist mit Eingabe vom 28. September 2015
Gebrauch machte. Die Replik wurde der Beschwerdegegnerin am 29. Sep-
tember 2015 zur Erstattung einer freiwilligen Duplik bis 22. Oktober 2015
zugesandt. Die Beschwerdegegnerin reichte am 13. Oktober 2015 eine
Duplik ein, welche der Beschwerdeführerin am 15. Oktober 2015 zuge-
schickt wurde. Es wurde ihr freigestellt, sich dazu bis 9. November 2015 zu
äussern, was sie mit Eingabe vom 9. November 2015 tat. Diese Eingabe
wurde der Beschwerdegegnerin am 10. November 2015 zugesandt und
Frist bis 3. Dezember 2015 zur freiwilligen Abgabe von letzten Bemerkun-
gen gesetzt. Die Beschwerdegegnerin gab am 18. November 2015 letzte
Bemerkungen ab, welche der Beschwerdeführerin am 19. November 2015
zur Kenntnis gebracht wurden. Damit war der Schriftenwechsel abge-
schlossen.
I.
Die Beschwerdeführerin reichte am 14. Dezember 2015 dennoch eine wei-
tere Eingabe ein, welche der Beschwerdegegnerin am 15. Dezember 2015
zur Kenntnis gebracht wurde. Daraufhin liess auch die Beschwerdegegne-
rin am 24. Dezember 2015 eine weitere Eingabe einreichen, welche der
Beschwerdeführerin am 4. Januar 2016 zur Kenntnis gebracht wurde.
Auf die Begründungen der erwähnten Entscheide und Eingaben wird, so-
weit erforderlich, in den Erwägungen eingegangen.
J.
Am 6. Juli 2016 führte das SKE in Q. eine Augenscheinverhandlung durch
(Präsenz vgl. Protokoll, S. 2).
K.
Mit Eingabe vom 19. Juni (recte: Juli) 2016 hat die Beschwerdeführerin zur
von der Beschwerdegegnerin an der Verhandlung abgegebenen Kosten-
note Stellung genommen. Diese Eingabe wurde der Beschwerdegegnerin
am 20. Juli 2016 zur Kenntnis gebracht.
L.
- 4 -
Am 17. August 2016 hat das SKE den Fall beraten und das nachfolgende
Urteil gefällt.

Considerations:
Das Gericht zieht in Erwägung:
1.
1.1.
Das BVU führte in einem Zwischenentscheid (BVURA.14.270 vom 12. Juni
2014 betreffend die Gemeinde T.) bezüglich der Zuständigkeit des SKE zur
Beurteilung von Beschwerden gegen Verfügungen von Mehrwertabgaben
zutreffend aus:
"Vorbehältlich abweichender spezialgesetzlicher Bestimmungen sind  letztinstanzlicher kommunaler Behörden innert 30 Tagen seit  beim Regierungsrat anfechtbar. In Bausachen hat der  seine Entscheidkompetenz an das BVU delegiert. Somit wäre  das BVU für die Beschwerdebehandlung zuständig (§ 50 Abs. 1 lit. b 1 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege vom 4. Dezember 2007 [Verwaltungsrechtspflegegesetz, VRPG; SAR 271.200], § 13 Abs. 1 lit. a Ziff. 1 der Verordnung über die Delegation von Kompetenzen des  vom 10. April 2013 [Delegationsverordnung, DelV; SAR 153.113]; § 61 Abs. 1 der Bauverordnung vom 25. Mai 2011 [BauV; SAR 713.121]).
Die Beurteilung von Streitigkeiten, die die Bewertung von Grundstücken betreffen, erfordert indessen ein spezifisches Fachwissen. Das  verfügt über dieses Fachwissen. Der Gesetzgeber hat es denn auch mit all den Streitfällen betraut, die dieses Fachwissen . So beurteilt das Spezialverwaltungsgericht bei formellen und materiellen Enteignungen die Frage der Festsetzung der Entschädigung und ebenso ist es in Streitfällen, die die Festsetzung der Mehrwertabgabe bei Waldrodungen zum Gegenstand haben als Beschwerdeinstanz  (§§ 148 ff. des Gesetzes über Raumentwicklung und Bauwesen vom 19. Januar 1993 [BauG; SAR 713.100], § 8 Abs. 3 des Waldgesetzes des Kantons Aargau vom 1. Juli 1997 [AWaG; SAR 931.100]).
Der Entwurf für eine Teilrevision des Baugesetzes, den der Grosse Rat am 10. März 2009 in zweiter Lesung behandelt hat, hat eine Bestimmung , die kantonalrechtlich die Mehrwertabgabe für Einzonungen . Als Rechtsmittelinstanz wurde die Schätzungskommission (heute: Spezialverwaltungsgericht) eingesetzt (§ 28a Abs. 5 des Entwurfs). Der Grosse Rat beschloss die Bestimmung, kam dann aber darauf zurück und strich § 28a, da er das Risiko eines Referendums möglichst kleinhalten und die übrigen Bestimmungen der Vorlage nicht gefährden wollte. Die Zuständigkeit des Spezialverwaltungsgerichts war indessen nie in Frage gestellt worden.
In der Zwischenzeit hat der Bund die Verpflichtung zur Einführung einer Mehrwertabgabe so formuliert, dass die Kantone nicht umhinkönnen,  Auftrag zu folgen (Art. 5 Abs. 1bis und Art. 38a Abs. 4 und 5 des Bun-
- 5 -
desgesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni 1979 [, RPG; SR 700]). Der Kanton Aargau ist daran, eine entsprechende Gesetzesvorlage auszuarbeiten. Im Normkonzept, das als  vorliegt, wird als Beschwerdeinstanz wiederum das  eingesetzt.
Dass für die vorliegende Streitsache eine ausdrückliche Zuständigkeit des Spezialverwaltungsgerichts fehlt, hat den Grund darin, dass die Gemeinde nicht befugt ist, im kommunalen Recht einen Instanzenzug vorzugeben, der formalrechtlich von den Regelungen des kantonalen Rechts abweicht.
Die genannten kantonalgesetzlichen Regelungen im Waldgesetz des  Aargau und im Baugesetz wie auch die baugesetzlichen Entwürfe zur Mehrwertabgabe zeigen indessen, dass in Fragen, die die Bewertung von Grundstücken betreffen, die besondere Sachkompetenz des  genutzt werden soll und es eingesetzt wird, Streitfälle, die dieses Spezialwissen im öffentlichen Recht voraussetzen, zu . In den hier vorliegenden Fällen geht es um genau solche Fragen. Dass gemäss der Generalklausel des Verwaltungsrechtspflegegesetzes das Spezialverwaltungsgericht hier nicht zuständige Beschwerdeinstanz sein soll, steht im Widerspruch zu den gesetzlichen Wertungen in den  Sachgebieten und stellt eine planwidrige Unvollständigkeit des  dar. Es handelt sich um eine Lücke, die die rechtsanwendende  füllen darf (ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Aufl., Zürich/St. Gallen 2010, N 243 ff.).
So ergibt sich, dass in Füllung dieser gesetzlichen Lücke für die  der vorliegenden beiden Beschwerden das  (Abteilung Kausalabgaben und Enteignung) für zuständig zu erklären ist (vgl. § 53 Abs. 1 VRPG). In einem Meinungsaustausch hat das  mitgeteilt, dass es mit der Übernahme der Verfahren und einem entsprechenden Zwischenentscheid des Departements  ist. Ein Zuständigkeitskonflikt liegt nicht vor (vgl. § 9 VRPG).
Mit Rechtskraft dieses Zwischenentscheids über die Zuständigkeit ist eine spätere Anfechtung ausgeschlossen (Art. 92 des Bundesgesetzes über das Bundesgericht vom 17. Juni 2005 [Bundesgerichtsgesetz, BGG; SR 173.110])."
Nachdem der Zwischenentscheid unangefochten in Rechtskraft erwuchs
und auch im Rahmen der laufenden Revision des BauG eine Zuständigkeit
des SKE vorgesehen ist, ist das SKE für die Behandlung der Beschwerde
zuständig (vgl. auch Protokoll, S. 3 und 4).
1.2.
Die Beschwerdeführerin hat als Adressatin der Verfügung vom 17. März
2014 ein eigenes, schutzwürdiges und aktuelles Interesse an deren Aufhe-
bung. Sie ist ohne weiteres zur Beschwerde berechtigt (§ 42 lit. a VRPG).
1.3.
Der Vertreter ist gehörig bevollmächtigt. Auf die auch im Übrigen form- und
fristgerecht eingereichte Beschwerde ist einzutreten.
- 6 -
2.
2.1.
Die Parzelle aaa im Halte von 9'605 m2 wurde von der Landwirtschaftszone
in die Arbeitszone II eingezont. Vorliegend umstritten ist die von der Be-
schwerdegegnerin dafür erhobene Mehrwertabgabe. Sie verfügte diese ge-
stützt auf kommunales Recht (§ 5 BNO; A.).
§ 5 BNO Mehrwertausgleich 1 Wird mit einer aktuellen Zonenplanrevision oder einer späteren  Land von einer Nichtbauzone einer Bauzone zugewiesen (), hat der Grundeigentümer der Gemeinde, unter Vorbehalt einer  Regelung, einen Mehrwertausgleich zu entrichten. 2 Der Mehrwertausgleich errechnet sich aus der Differenz des  der eingezonten Fläche vor und unmittelbar nach der Einzonung. Vom so errechneten Mehrwert sind 30 % als Ausgleichszahlung . 3 Die Verkehrswerte werden bezogen auf den Zeitpunkt der Rechtskraft der Einzonung, unabhängig vom tatsächlich realisierten Mehrwert, . 4 Die Zahlung wird für die ganze eingezonte Fläche mit der Rechtskraft der Einzonung fällig. Wird die Forderung grundpfandrechtlich sichergestellt kann die Fälligkeit abweichend geregelt werden (z.B. spätestens innert 2 Jahren, jedenfalls aber bei Baubeginn oder bei einer Veräusserung des eingezonten Grundstücks). 5 Zur Sicherung der Ausgleichszahlung kann auf der gesamten  Fläche desselben Grundstücks mit dem Bau bewilligter Bauten erst begonnen werden, wenn die Zahlung geleistet worden oder  gesichert ist, was als Bedingung in die Baubewilligungen aufzunehmen ist. Der Gemeinderat lässt diese Beschränkung unmittelbar nach Rechtskraft der Einzonung im Grundbuch anmerken. Die Anmerkung ist zu löschen, sobald die Ausgleichszahlung geleistet worden ist. 6 Die Gemeinde hat die Ausgleichszahlung zweckgebunden für  der Raumplanung und der Erschliessung zu verwenden. Die Details über die Verwendung der Mittel werden in einem Reglement geregelt.
Art. 5 RPG (Fassung vom 1. Mai 2014) Ausgleich und Entschädigung 1 Das kantonale Recht regelt einen angemessenen Ausgleich für  Vor- und Nachteile, die durch Planungen nach diesem Gesetz . 1bis Planungsvorteile werden mit einem Satz von mindestens 20 Prozent ausgeglichen. Der Ausgleich wird bei der Überbauung des Grundstücks oder dessen Veräusserung fällig. Das kantonale Recht gestaltet den  so aus, dass mindestens Mehrwerte bei neu und dauerhaft einer Bauzone zugewiesenem Boden ausgeglichen werden. 1ter Der Ertrag wird für Massnahmen nach Absatz 2 oder für weitere Massnahmen der Raumplanung nach Artikel 3, insbesondere Absätze 2 Buchstabe a und 3 Buchstabe abis, verwendet. 1quater Für die Bemessung der Abgabe ist der bei einer Einzonung  Planungsvorteil um den Betrag zu kürzen, welcher innert  Frist zur Beschaffung einer landwirtschaftlichen Ersatzbaute zur Selbstbewirtschaftung verwendet wird. 1quinquies Das kantonale Recht kann von der Erhebung der Abgabe absehen, wenn: a. ein Gemeinwesen abgabepflichtig wäre; oder
- 7 -
b. der voraussichtliche Abgabeertrag in einem ungünstigen Verhältnis zum Erhebungsaufwand steht.
1sexies Die bezahlte Abgabe ist bei der Bemessung einer allfälligen  als Teil der Aufwendungen vom Gewinn in Abzug zu bringen. 2 Führen Planungen zu Eigentumsbeschränkungen, die einer Enteignung gleichkommen, so wird voll entschädigt. 3 Die Kantone können vorschreiben, dass die Auszahlung von  bei Eigentumsbeschränkungen im Grundbuch anzumerken ist.
2.2.
Die Beschwerdeführerin bringt vor, dass ein Kanton immer dann in einem
Bereich autonom sei, wenn der Bund diesen nicht abschliessend regle. Die
Gemeinden seien in einem Bereich jedoch nur dann autonom, wenn das
kantonale Recht ihnen die diesbezügliche Autonomie explizit einräume. §
5 BNO verstosse gegen kantonales und eidgenössisches Recht, weshalb
diesem die Anwendung zu versagen sei. Die BNO sei am 4. Mai 2014
rechtskräftig geworden. Art. 5 Abs. 1bis bis Abs. 1sexies RPG jedoch bereits
am 1. Mai 2014. Die Bestimmungen des revidierten RPG seien daher auf
den vorliegenden Sachverhalt anwendbar. Es liege gemäss RPG im Auf-
gabenbereich der kantonalen Gesetzgebung, die Mehrwertabgabe zu re-
geln. Ein kantonales Gesetz, welches diese Aufgabe den Gemeinden über-
trage, gebe es nicht. Dies habe im Übrigen auch schon unter dem alten
RPG Gültigkeit gehabt. Gegen eine Regelung der Mehrwertabgabe durch
die Gemeinden spreche auch, dass sich das kantonale Parlament bisher
explizit gegen die Einführung einer Mehrwertabgabe auf kantonaler Ebene
ausgesprochen habe. Dass die Gemeinde in ihrer BNO trotzdem eine
Mehrwertabgabe vorsehe, verletze das Legalitäts- und das Gewaltentei-
lungsprinzip. Eventualiter rügt die Beschwerdeführerin, die Mehrwertab-
gabe sei falsch berechnet worden (vgl. auch Protokoll, S. 4 und 5).
2.3.
Die Beschwerdegegnerin macht geltend, dass sich die Gemeindeautono-
mie aus innerkantonalen Kompetenzzuweisungen und nicht aus der Dele-
gation von Rechtsetzungsbefugnissen ergebe. Eine Gemeinde sei in einem
Sachbereich autonom, wenn das kantonale Recht diesen nicht abschlies-
send ordne, sondern ihn ganz oder teilweise der Gemeinde zur Regelung
überlasse und ihr dabei eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit ein-
räume. In den Bereichen Raumplanung und Bauwesen seien die Gemein-
den befugt, Aufgaben wahrzunehmen und Recht zu setzen. Die Autonomie
in der kommunalen Nutzungsplanung umfasse auch die Befugnis, in die-
sem Aufgabenbereich Abgaben zu erheben. Aus demselben Grund seien
auch das Legalitäts- und das Gewaltenteilungsprinzip nicht verletzt. Der
Vorhalt der fehlerhaften Berechnung der Mehrwertabgabe werde abgelehnt
(vgl. auch Protokoll, S. 5).
- 8 -
3.
3.1.
Es ist zu prüfen, ob die Beschwerdegegnerin berechtigt war, in ihrer BNO
eine Mehrwertabgabe zu statuieren oder ob § 5 BNO gegen übergeordne-
tes (eidgenössisches oder kantonales) Recht verstösst.
Als Vorbemerkung kann festgehalten werden, dass auf den vorliegenden
Sachverhalt der seit dem 1. Mai 2014 gültige Art. 5 RPG anwendbar ist. An
den folgenden Ausführungen würde aber auch nichts ändern, wenn noch
der alte Art. 5 RPG gelten würde. Abs. 1 der Bestimmung wurde nämlich in
ihrem Wortlaut nicht verändert. Im neuen Artikel kamen lediglich Konkreti-
sierungen zur Abgabenerhebung hinzu. Der "Zwang" zur Einführung der
Mehrwertabgabe für die Kantone resultiert aus Art. 38a Abs. 4 und 5 RPG,
nicht aus Art. 5 RPG. Insofern muss darauf nicht weiter eingegangen wer-
den.
3.2.
3.2.1.
Das heute massgebliche Kriterium für die Gemeindeautonomie ist die der
Gemeinde vom kantonalen Recht eingeräumte (relativ) erhebliche Ent-
scheidungsfreiheit in einem bestimmten Sachbereich. Die Setzung von
kommunalem Recht stellt dabei den Kernbereich der Gemeindeautonomie
dar (Ulrich Häfelin / Georg Müller / Felix Uhlmann, Allgemeines Verwal-
tungsrecht, 6. Auflage, Zürich 2010, N 1393 ff.).
Das kantonale Recht weist den Gemeinden auf Verfassungs- wie auf Ge-
setzesstufe bestimmte Kompetenzen zu. In gewissen Aufgaben- und Sach-
bereichen haben die Gemeinden unmittelbar aufgrund der Kantonsverfas-
sung einen Anspruch darauf, Recht setzen zu können. Darüber hinaus sind
sie gemäss § 104 Abs. 2 der Verfassung des Kantons Aargau (KV; SAR
110.000) vom 25. Juni 1980 ermächtigt, von sich aus jedes Sachgebiet von
lokaler Bedeutung aufzugreifen, soweit es nicht in die Zuständigkeit ande-
rer öffentlich-rechtlicher Träger fällt. Insofern ist der Beschwerdegegnerin
beizupflichten, dass es vorliegend nicht um die Frage der Gesetzesdelega-
tion geht, sondern um die innerkantonale Kompetenzzuweisung.
3.2.2.
Für den Kanton besteht in § 26 Abs. 1 KV ein Vorbehalt, wonach er nur
solche Aufgaben erfüllen darf, die ihm durch die Verfassung oder durch das
Bundesrecht zugewiesen sind. Dieser Vorbehalt gilt für die Gemeinden ge-
mäss § 26 Abs. 2 KV explizit nicht. Sie sind also beim Erlass des eigenen
Rechts nicht auf eine ausdrückliche Ermächtigung im kantonalen Recht an-
gewiesen. Angelegenheiten, die sich zur Regelung auf Gemeindeebene
eignen (§ 104 Abs. 2 KV) und die der kantonale Gesetzgeber nicht sowieso
bereits den Gemeinden zuweist, kann die Gemeinde auch unmittelbar ge-
- 9 -
stützt auf die Verfassung regeln (zum Ganzen: Andreas Baumann, Aargau-
isches Gemeinderecht, 3. Auflage, Aarau 2005, S. 43 ff.; Thomas Pfisterer,
Die verfassungsrechtliche Stellung der aargauischen Gemeinden bei der
Erfüllung der öffentlichen Aufgaben, St. Gallen 1983, S. 112 f.).
Der Erlass einer Bauordnung mit Zonenplänen ist einer der wichtigsten
Sachbereiche von lokaler Bedeutung, in welchem die Gemeinde autonom
Recht setzen darf und muss (§ 15 BauG). Zudem hat der Kanton den Mehr-
wertausgleich bisher nicht geregelt. Sollte sich im Zuge der laufenden
BauG-Revision eine Regelung ergeben, die den Gemeinden keinen Auto-
nomiebereich mehr offenliesse, würde erst diese die kommunale Regelung
verdrängen, was der Erlass aber bereits berücksichtigt (vgl. den Vorbehalt
einer kantonalen Regelung in § 5 Abs. 1 BNO). Derzeit sind die Gemeinden
noch direkt gestützt auf die Verfassung ermächtigt, eine Mehrwertabgabe
in ihrer Bauordnung vorzusehen.
3.2.3.
Der von der Beschwerdeführerin geltend gemachte Entscheid aus dem
Kanton Basel-Landschaft kann nicht auf den Kanton Aargau übertragen
werden. Der Kanton Basel-Landschaft weist die Kompetenz zur Erhebung
der Mehrwertabgabe in seiner Verfassung (§ 116 Abs. 4 KV BL) explizit
dem Kanton zu (Entscheid des Kantonsgerichts Basel-Landschaft [810 14
290] vom 15. April 2015, Erw. 7.2.1.). Im Kanton Basel-Landschaft besteht
somit eine völlig andere Ausgangslage als im Kanton Aargau. Dieser Ent-
scheid wurde im Übrigen beim Bundesgericht angefochten, welches den
Fall aber noch nicht beurteilt hat (vgl. Protokoll, S. 5 und 6).
3.2.4.
Der Kanton Zürich arbeitet an einem Entwurf für ein Mehrwertausgleichs-
gesetz. Ein bundesrechtliches Hindernis für eine kommunale Rechtset-
zungskompetenz gibt es offenbar auch danach nicht, sonst wäre die ganze
Konzeption des neuen Zürcher Entwurfs, der auf 2020 in Kraft treten soll,
hinfällig. Dort ist nämlich explizit vorgesehen, dass Gemeinden einen zu-
sätzlichen Mehrwertausgleich von 15 % in der jeweiligen BNO statuieren
können, alternativ könnte der Ausgleich in einem städtebaulichen Vertrag
geregelt oder auf die Erhebung verzichtet werden (vgl. die Botschaft zum
Gesetzesentwurf für die Mitwirkungsauflage vom 15. Mai 2016 - 15. Sep-
tember 2016).
3.2.5.
Die Gesuchsgegnerin wies an der Verhandlung auf zwei Entscheide des
Bundesgerichts hin (Protokoll, S. 5). In seinem Entscheid vom 11. Mai 1960
(ZBl 1961, S. 69 ff.), Erw. 3.c. hielt es fest, dass raumplanerische Instru-
mente wie die Mehrwertabgabe keine Aufgabe von lokaler Bedeutung
seien. In BGE 105 Ia 134, Erw. 5.a. und 5.c., entschied es, dass die Mehr-
wertabgabe einer Grundlage im kantonalen Recht bedürfe.
- 10 -
Diese beiden Entscheide hat das Bundesgericht vor Inkrafttreten des RPG
(mittlerweile bereits wieder revidiert), des BauG (mittlerweile ebenfalls re-
vidiert) und der heutigen Fassung der KV gefällt. Angesichts der völlig ver-
änderten Rechtslage lässt sich daraus nichts für den vorliegenden Fall ab-
leiten, weshalb nicht weiter darauf eingegangen wird.
3.3.
Die Herleitung der Zulässigkeit der Rechtsetzung der Gemeinde zur Mehr-
wertabgabe erfolgt – wie erwähnt - über die Kompetenzzuweisung. Die Ge-
setzesdelegation hat damit keinen Zusammenhang. Es erübrigen sich da-
her auch weitere Ausführungen zum Gewaltenteilungsprinzip, welches von
der vorliegenden Fragestellung nicht betroffen ist. Zu prüfen ist, wer die
Kompetenz zur Rechtsetzung im Bereich der Mehrwertabgabe innehat. Der
Kanton hat vorliegend nicht eine ihm zustehende Rechtsetzungskompe-
tenz an die Gemeinde delegiert, sondern die Gemeinde ist direkt gestützt
auf die KV ermächtigt, Recht zu setzen, solange der Kanton in diesem Be-
reich - wie vorliegend - noch nichts geregelt hat. Insofern kann das Gewal-
tenteilungsprinzip auch nicht verletzt worden sein, wenn der Regierungsrat
die Nutzungsplanung und die BNO genehmigte. Dies entspricht nämlich
dem üblichen Gesetzgebungsverfahren, welches somit korrekt ablief (§ 27
Abs. 1 BauG). Fehl geht damit zusammenhängend auch der Vorhalt, das
Legalitätsprinzip sei verletzt. Auch ein kommunales Reglement ist ein Ge-
setz im formellen Sinn, wenn es – wie hier – korrekt zustande gekommen
ist (Andreas Baumann, Aargauisches Gemeinderecht, a.a.O., S. 124 f., mit
weiteren Hinweisen).
3.4.
Der Mehrwertausgleich ist in raumplanungsrechtlicher Hinsicht die andere
Seite der "Eigentumsmedaille" (Mehrwertausgleich ↔ materielle Enteig-
nung). Das ergibt sich schon so aus der Gesetzgebung (Art. 5 Abs. 1 RPG).
Für Verfahren betreffend materieller Enteignung sind ebenso klar die Ge-
meinden passivlegitimiert (begründet durch den Erlass der kommunalen
Nutzungsplanung, welche den allfälligen Eigentumseingriff bewirkt; § 139
Abs. 1 BauG), wie sie hier "aktivlegitimiert" sind (vgl. Protokoll, S. 6). Auch
in der Nutzungsplanung kommt dem Kanton zwar hohes Gewicht zu (Richt-
planvorgabe [§ 8 ff. BauG]; kantonale Genehmigung als Gültigkeitserfor-
dernis [§ 27 BauG]). Selbst in letztlich durch den Kanton veranlassten Ei-
gentumsbeschränkungen wurde diese Zuständigkeitsordnung aber bis
zum Bundesgericht hinauf nie bezweifelt (vgl. BGE 119 Ib 124: durch Än-
derungen am Dekret zum Schutze der Hallwilerseelandschaft [Hallwiler-
seeschutzdekret; SAR 787.350] vom 13.05.1986 bewirkte Anpassungen
des kommunalen generellen Nutzungsplans von U.). Die kommunale
Rechtsetzungskompetenz im Bereich Mehrwertausgleich (selbstverständ-
lich unter Beachtung der Schranken des übergeordneten Rechts – wie bei
der Nutzungsplanung auch) wird auch durch diese Überlegung bekräftigt.
- 11 -
3.5.
Die Beschwerdegegnerin war aufgrund der innerkantonalen Kompetenzzu-
weisung befugt, in ihrer BNO eine Mehrwertabgabe zu statuieren.
§ 5 BNO verletzt kein übergeordnetes Recht.
4.
Die Beschwerdeführerin macht eventualiter geltend, die Berechnung der
Mehrwertabgabe sei falsch. § 5 BNO berücksichtige die in Art. 5 Abs. 1quater
und Abs. 1sexies RPG vorgesehenen Abzüge nicht. Damit verstosse er ge-
gen Bundesrecht. Der Gemeinderat habe den Sachverhalt unvollständig
abgeklärt, weshalb die Angelegenheit zurückzuweisen sei.
Den Vorgaben des Bundesrechts muss die Ausgestaltung der Mehrwertab-
gabe erst ab dem 1. Mai 2019 entsprechen (Art. 38a RPG). Die Zulässigkeit
der von der Beschwerdegegnerin in § 5 BNO statuierten Mehrwertabgabe
wurde bereits ausführlich dargelegt. (Erw. 3.). Die Abzüge von Art. 5 Abs. 1
quater und sexies RPG (landwirtschaftliche Ersatzbeschaffung / Berück-
sichtigung bei der Grundstückgewinnsteuerbemessung) sind im kommuna-
len System tatsächlich nicht enthalten. Es kann indessen offenbleiben, ob
die beiden Abzüge als Rahmenbedingungen des übergeordneten eidge-
nössischen Rechts bei der Anwendung des kommunalen Rechts zwingend
beachtet werden müssten, insofern also direkt anzuwenden wären, weil
vorliegend weder der eine noch der andere Abzug überhaupt im Raum ste-
hen. Es wird weder behauptet noch begründet und ist auch nicht ersichtlich,
was die Beschwerdeführerin aus den beiden bundesrechtlichen Bestim-
mungen für sich ableiten sollte.
Da das SKE nicht zu einer abstrakten Normenkontrolle befugt ist und für
eine inzidente in concreto kein Anlass besteht, ist auf das Vorbringen nicht
weiter einzutreten. Es erübrigt sich auch eine Rückweisung an die Vo-
rinstanz zur Verfahrensergänzung (Protokoll, S. 6).
5.
5.1.
Weiter macht die Beschwerdeführerin geltend, der Landwirtschaftslandwert
von Fr. 5.00/m2, welcher der Abgabenberechnung zugrunde gelegt wurde,
sei nicht korrekt. Es müsse von Fr. 6.50/m2 ausgegangen werden, welcher
beim Verkauf der Nachbarparzelle (bbb) erzielt worden sei. Bei der gegen-
über der Erbengemeinschaft D. verfügten Mehrwertabgabe sei sogar ein
Landwirtschaftslandwert von Fr. 8.00/m2 angenommen worden.
Die Beschwerdegegnerin sagt dazu, der Preis für die Parzelle bbb sei von
der Abteilung Landwirtschaft lediglich als nicht übersetzt bezeichnet wor-
den. Dass er richtiger als der bei der Mehrwertberechnung angenommene
Preis für die Parzelle aaa sein soll, bedeute dies nicht. Mit den Parzellen
- 12 -
der EG D. sei die Parzelle der Beschwerdeführerin keinesfalls vergleichbar.
Es handle sich bei der Parzelle aaa um eine aufgeschüttete Kiesgrube an
geneigter Lage. Das Land der EG D. sei von besserer Qualität und flach.
5.2.
An der Verhandlung vom 6. Juli 2016 wurde die Parzelle aaa in Augen-
schein genommen. Sie liegt an geneigter Lage und war mit Getreide be-
pflanzt. Gemäss Auskunft der Beschwerdegegnerin weise sie eine feuchte
Stelle auf. Es handle sich um eine ehemalige Kiesgrube, welche fachge-
recht aufgefüllt worden sei, weshalb sie von minderer landwirtschaftlicher
Qualität sei. Die Beschwerdeführerin liess dazu ausführen, dass ein Feld,
welches derart mit Getreide angepflanzt werden könne, gar nicht von min-
derer Qualität sein könne (Protokoll, S. 2).
5.3.
5.3.1.
Bei der Kontrolle des festgesetzten Mehrwertausgleichs stellt sich dem Ge-
richt die prozessuale Vorfrage, ob es sich eher an den Massstäben von
Beschwerdeverfahren oder eher an jenen von Enteignungsverfahren zu ori-
entieren hat (zum Unterschied vgl. VGE WBE.2015.12 vom 8. Juli 2015,
Erw. 4.1). Der formale Weg mit einer anfechtbaren kommunalen Abgabe-
verfügung würde auf ersteres hindeuten. Materiell ist der Mehrwertaus-
gleich indessen, wie erwähnt (Erw. 3.4), die andere Seite des Anspruchs
auf Enteignungsentschädigung. Für die Übertragung der Rechtsschutzauf-
gabe an das SKE spielte denn auch dessen einschlägiges Fachwissen in
der Bewertung von Immobilien eine ausschlaggebende Rolle (vgl. dazu die
Ausführungen des BVU im Zuständigkeitsentscheid, vorn Erw. 1.1.). Eine
gesetzgeberische Festlegung des angezeigten Wegs ist bisher nicht erfolgt
und auch nicht mittelbar aus weiteren Verfahrensnormen ablesbar.
5.3.2.
Der Mehrwertausgleich errechnet sich aus der Differenz der Verkehrswerte
vor und nach der planungsrechtlichen Veränderung (§ 5 Abs. 2 BNO). Die
beiden Werte sind zu schätzen und zwar, wie die Norm ausdrücklich er-
wähnt, unabhängig vom tatsächlich realisierten Mehrwert (§ 5 Abs. 3 BNO).
Die verfügende Gemeinde erhält damit - wie auch das Gericht als Rechts-
mittelinstanz - Vorgehensvorgaben, welche stark an das Vorgehen bei der
Festsetzung von Enteignungsentschädigungen erinnern. Dort listet das
Gesetz (§ 143 Abs. 1 BauG) auch die einzelnen Entschädigungselemente
auf, welche in ihrer Gesamtheit die verfassungsrechtlich garantierte "volle
Entschädigung" (Art. 26 Abs. 2 der Bundesverfassung der Schweizeri-
schen Eidgenossenschaft [BV; SR 101] vom 18. April 1999; Art. 5 Abs. 2
RPG) gewährleisten sollen. Massgeblich sind nicht die einzelnen Elemente,
sondern die Entschädigung als Ganzes, die materiell und formell eine Ein-
heit bildet (Heinz Hess/Heinrich Weibel, Das Enteignungsrecht des Bun-
des, Bern 1986, Band I, Art. 19 EntG N 13; Andreas Baumann/Ralph van
- 13 -
den Bergh/Martin Gossweiler/Christian Häuptli/Erika Häuptli-Schwaller/Ve-
rena Sommerhalder Forestier, Kommentar zum Baugesetz des Kantons
Aargau, Bern 2013 [Baugesetzkommentar], §§ 143-145 BauG, N 13 f.;
BGE 129 II 420, Erw. 3.2.1, in: Die Praxis [Pra] 2005 S. 280 mit weiteren
Hinweisen). Analoges muss nach Überzeugung des Gerichts für den Mehr-
wertausgleich gelten. Wesentlich ist daher, dass dieser als Ganzes stimmt
bzw. als angemessen zu erachten ist.
5.3.3.
Verkehrswertschätzungen ist naturgemäss eine gewisse Ungenauigkeit
immanent (vgl. Das Schweizerische Schätzerhandbuch, SVKG, SEK/SVIT,
4. Auflage, Aarau 2012, S. 42). Angesichts der in der Schweiz gängigen,
notorischen Wertdifferenzen zwischen Bauland und Nichtbauland liegt es
auf der Hand, dass sich prozentuale Abweichungen beim Bauland nominal
weit stärker auswirken als beim Nichtbauland. Jedenfalls abzulehnen ist bei
der Bewertung des vormaligen Nichtbaulands ein wie auch immer gearteter
"Bauerwartungszuschlag", weil damit die Abgabe in ihrem Sinn unterlaufen
und ausgehöhlt würde.
5.3.4.
Zusammenfassend hat das Gericht den Mehrwertausgleich materiell ana-
log zu enteignungsrechtlichen Massstäben zu prüfen. Es bleibt indessen
dabei, dass der Ausgleich von der Vorinstanz im Unterschied zum Enteig-
nungsverfahren verfügungsweise festgelegt wird. Das SKE ist an die Be-
schwerdebegehren gebunden (§ 48 Abs. 2 VRPG) und darf daher die Ab-
gabe nicht originär festlegen. Auch wenn es also zur Auffassung käme,
dass die Abgabe zu tief geschätzt wurde, fällt eine nachträgliche Erhöhung
ausser Betracht. Umgekehrt kommt eine Senkung nicht in Frage, wenn die
Abgabe insgesamt für angemessen gehalten wird, selbst wenn in einem
Element eine Korrektur angebracht hätte sein können.
5.4.
5.4.1.
Zwischen den Parteien diskutiert wurde einzig der Verkehrswert vor der
Einzonung (Landwirtschaftspreis; vgl. Erw. 5.1.).
Das SKE hat für eine Wertbestimmung nach der auch enteignungsrechtlich
im Vordergrund stehenden statistischen Methode (BGE 114 Ib 286 Erw. 7;
Hess/Weibel, a.a.O., N 80 zu Art. 19 EntG) bei der Abteilung Landwirt-
schaft, Departement Finanzen und Ressourcen, Vergleichspreise einge-
holt. Die Zahlen aus den letzten fünf Jahren aus R., wobei die Preise nach
Angaben der auskunftgebenden Abteilung Landwirtschaft schon seit 10
Jahren stabil geblieben sein sollen, betragen gerundet: Fr. 3.50/m2 (44 a,
2011), Fr. 4.00/m2 (42 a, 2013), Fr. 3.00/m2 (3 ha, 2013), Fr. 4.00/m2 (26 a,
2014), Fr. 6.00/m2 (113a, 2014). Daneben wurden noch weitere Käufe aus
anderen Teilen der Gemeinde Q. (W., X. und Y.) vorgelegt. Diese weisen
- 14 -
auch für das laufende Jahr eine grosse Spanne zwischen Fr. 1.80/m2 (30
a, tiefe Bodenpunktzahl) und Fr. 6.50/m2 (3 ha, hohe Bodenpunktzahl) aus.
Die statistischen Zahlen geben nach Auffassung des SKE und namentlich
dessen Fachrichter die geforderte Erhöhung des in der Differenzrechnung
eingesetzten Landwirtschaftswerts nicht her.
Als Erhöhungsbasis bliebe somit einzig die Gleichbehandlung durch die
Gemeinde über mehrere Mehrwertausgleichsverfügungen. Massgeblich ist
wie ausgeführt die Abgabe als Ganzes; es kann kein Gleichbehandlungs-
anspruch über Teilelemente angenommen werden, zumal die Gemeinde
die Unterscheidungen sachlich begründet.
Wie zu zeigen sein wird, kann aber die Höhe des richtigen Landwirtschafts-
werts vorliegend offenbleiben.
5.4.2.
Als Baulandwert wurde in der Differenzrechnung der tatsächlich im Oktober
2014 bei der Veräusserung erzielte Verkaufspreis von Fr. 72.00/m2 einge-
setzt (C.). Wie sich an der Verhandlung vom 6. Juli 2016 herausstellte (Pro-
tokoll S. 7), hatte die Gemeinde selbst der Beschwerdeführerin einen Preis
von 80.00/m2 angeboten. Aufgrund sonstiger Geschäftsbeziehungen zur
Käuferin hat sich die Beschwerdeführerin aber doch gegen die Gemeinde-
offerte entschieden.
Für das Gericht fragt sich, warum die Gemeinde für den Mehrwertausgleich
trotz des Vorbehalts von § 5 Abs. 3 BNO ("unabhängig vom tatsächlich
realisierten Mehrwert", Erw. 2.1.) auf einen tieferen Baulandpreis abstellte,
als sie ihn selbst bezahlt hätte. Das kann indessen ebenfalls auf sich beru-
hen. Nach Erfahrung und Wissen des Gerichts liegt der Preis so oder an-
ders am unteren Rand des in Frage kommenden Preisrahmens für Bau-
land, selbst wenn die Zonierung als Arbeitszone mitberücksichtigt wird.
5.4.3.
Der Differenzwert zwischen Bauland- und Landwirtschaftswert von
Fr. 67.00/m2 ist gesamthaft sicher nicht überhöht. Eine Erhöhung durch das
Gericht ist, wie ausgeführt (Erw. 5.3.4.), prozessual ausgeschlossen. Eine
Anpassung des Landwirtschaftswerts erübrigt sich aber ebenfalls.
6.
Zusammenfassend ist festzuhalten, dass § 5 BNO kein übergeordnetes
Recht verletzt (Erw. 3.5.) und die Mehrwertabgabe gestützt darauf korrekt
berechnet wurde (Erw. 5.4.3.). Die Beschwerde ist abzuweisen.
- 15 -
7.
7.1.
Seit dem 1. Januar 2016 ist das revidierte Dekret über die Verfahrenskos-
ten (Verfahrenskostendekret, VKD; SAR 221.150) vom 24. November 1987
in Kraft. In § 22 Abs. 1 lit. b VKD ist der Gebührenrahmen für die Staatsge-
bühr für das Verfahren vor dem Spezialverwaltungsgericht auf Fr. 200.00
bis Fr. 15'000.00 festgelegt. In Verfahren – wie dem vorliegenden –, welche
bereits vor Inkrafttreten des neuen VKD beim SKE hängig waren, werden
die Verfahrenskosten aber noch nach dem bis Ende 2015 gültigen VKD
bestimmt (maximale Staatsgebühr von Fr. 6'510.00).
7.2.
Für die Aufteilung der Verfahrenskosten und die Verlegung der Parteikos-
ten gelten die allgemeinen Regeln; massgebend ist der Prozessausgang
(§ 31 Abs. 2 und § 32 Abs. 2 VRPG). Die Beschwerdeführerin unterliegt,
weshalb sie die Verfahrenskosten zu tragen hat.
Der geleistete Kostenvorschuss wird mit den von der Beschwerdeführerin
zu tragenden Verfahrenskosten verrechnet.
7.3.
7.3.1.
Die Parteikosten werden in der Regel nach demselben Schlüssel verteilt
wie die Verfahrenskosten (vgl. § 32 Abs. 2 i.V.m. § 29 VRPG). Die Be-
schwerdeführerin hat demnach die Parteikosten der Beschwerdegegnerin
zu bezahlen.
7.3.2.
Die Parteientschädigung richtet sich nach dem Dekret über die Entschädi-
gung der Anwälte (Anwaltstarif, AnwT; SAR 291.150) vom 10. November
1987, wobei die per 1. Juli 2011 in Kraft gesetzten Bestimmungen über die
Entschädigung in Verwaltungssachen (sog. Pauschalrahmentarif) anzu-
wenden sind. Gemäss § 8a Abs. 1 AnwT wird die Entschädigung in vermö-
gensrechtlichen Streitsachen nach dem Streitwert bemessen. Die Entschä-
digung wird als Gesamtbetrag festgesetzt. Auslagen und Mehrwertsteuer
sind darin enthalten (§ 8c Abs. 1 AnwT). Insofern fällt eine separate Ver-
rechnung von Auslagen von Vornherein ausser Betracht.
Der Streitwert beträgt rund Fr. 193'000.00. Gemäss § 8a Abs. 1 lit. a AnwT
liegt die Entschädigung in Beschwerdeverfahren bei einem Streitwert über
Fr. 100'000.00 bis Fr. 500'000.00 im Rahmen von Fr. 5'000.00 bis
Fr. 15'000.00 (inkl. MWST und Auslagen; vgl. § 8c Abs. 1 Anwaltstarif). In-
nerhalb dieses Rahmens richtet sich die Entschädigung nach dem mut-
masslichen Aufwand des Anwalts, der Bedeutung und der Schwierigkeit
des Falles (§ 8a Abs. 2 Anwaltstarif).
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Nach dem Gesagten rechtfertigt sich - ausgehend von der vom Streitwert
abgeleiteten Bedeutung des Falles mit einem mittleren Aufwand und hoher
Schwierigkeit - eine Entschädigung von Fr. 9'800.00 (inkl. Auslagen und
MWSt; § 8c Abs. 1 AnwT).
Gestützt auf § 8b Abs. 1 AnwT macht der Vertreter der Beschwerdegegne-
rin einen Zuschlag von 50 % für ausserordentlichen Aufwand geltend. Die-
sen wiederum begründet er mit dem Hinweis auf die "erstmalige rechtliche
Beurteilung einer kommunalen Mehrwertabgabe" (Kostennote Dr. Beat
Ries vom 6. Juli 2016). Nach dem Wortlaut ist die Norm erst anzurufen,
wenn eine Überschreitung des gesetzlichen Rahmens im Raum steht. Ein
solcher Schritt ist indessen auch nach der eingereichten Kostennote nicht
erforderlich. Die angesprochene "Besonderheit" wird mit der hohen
Schwierigkeit ausreichend berücksichtigt. Der vorgelegte Aufwandnach-
weis ist offensichtlich unzutreffend - ein Aufwand von 505 Stunden ist an-
gesichts der vorliegenden Akten auszuschliessen. Ein ausserordentlicher
Aufwand wird damit nicht belegt. Die festgelegte Entschädigung erscheint
schliesslich auch im Verhältnis zur vorsorglich eingereichten Kostennote
der Gegenpartei angemessen.
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