Decision ID: ecc4fdb0-4164-4fba-8a9e-ca88e3617876
Year: 2021
Language: fr
Court: VS_BZG
Chamber: VS_BZG_999
Canton: VS
Region: Région lémanique
Law Area: 
Law Sub-area: nan
Label: dismissal

Facts:
Faits
A. La parcelle no xx1, plan no xxx, du cadastre communal de A _ se situe au
lieu dit « B _ », en bordure de la rue C _, à l’entrée du village de
D _. Ce bien-fonds de quelque 1600 m2 est bâti d’une maison d’habitation et
est la propriété de X _. Il est rangé en zone de faible densité R2, selon le plan
d’affectation des zones et le règlement communal de construction et de zones (ci-après :
RCCZ) adoptés par le conseil général de A _, le 19 juin 1996, et approuvés
par le Conseil d’Etat à plusieurs occasions entre le 18 mars 1998 et le 25 septembre
2013.
B. Le 19 décembre 2016, la susnommée a déposé auprès de l’autorité communale une
demande d’autorisation de construire visant à aménager un salon de massage dans la
maison sise sur le no xx1 (changement d’affectation). Selon les plans joints à cette
demande, le projet consistait à affecter trois pièces du rez-de-chaussée à cette activité,
tandis que le reste de la villa, en particulier l’étage, était utilisé par la propriétaire en tant
qu’habitation.
La parution de cette demande au Bulletin officiel (B. O.) no xxx du xxx 2016 (p. xxx) a
suscité, le 20 janvier suivant, l’opposition de Y _ et Z _, propriétaires
de la parcelle voisine no xx2 bâtie d’une maison d’habitation. Ceux-ci ont affirmé que ce
projet n’était pas conforme à la réglementation de la zone et qu’il allait générer des
nuisances incompatibles avec l’atmosphère calme et familiale du quartier. Ils ont signalé
avoir déjà subi des désagréments causés par la clientèle de leur voisine (va-et-vient
quotidien, véhicules stationnés par mégarde sur leur parcelle, clients s’annonçant par
erreur à leur domicile à des heures tardives) et ont soutenu que ces nuisances allaient
se multiplier si le salon de massage projeté était autorisé.
Le 3 mars 2017, X _ a indiqué qu’elle allait tout mettre en œuvre pour limiter
les désagréments causés au voisinage. Selon elle, la situation de sa parcelle en
périphérie du village et la configuration de sa villa faisaient que son projet ne causait pas
de nuisances de nature à importuner directement les habitants du quartier.
Quatre jours plus tard, le conseil municipal de A _ a décidé de refuser la
demande d’autorisation de construire. Il a estimé que ce projet ne pouvait pas être
autorisé, car son emplacement le rendait incompatible avec les exigences de discrétion
et d’absence d’immissions immatérielles excessives prévues respectivement par les
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articles 10 alinéa 1 et 15 alinéa 3 de la loi du 12 mars 2015 sur la prostitution (LProst ;
RS/VS 932.1).
C. Le 31 mars 2017, X _ a contesté cette décision auprès du Conseil d’Etat.
Elle a reproché à l’autorité communale d’avoir fondé sa décision exclusivement sur les
déclarations des opposants, en violation de son devoir de motivation. Elle a en outre
maintenu que l’aménagement et l’exploitation d’un salon de massage dans la villa dont
elle était propriétaire n’allait entraîner aucun trouble à l’ordre public, compte tenu de la
topographie des lieux, de la situation de la villa et de la présence de places de
stationnement sur sa parcelle. Elle a aussi rappelé qu’elle ne souhaitait provoquer
aucune gêne ou insécurité et qu’elle s’engageait à exploiter son établissement avec
toute la discrétion voulue. X _ en a ainsi déduit que le changement
d’affectation qu’elle sollicitait était conforme aux dispositions de la LProst. A titre de
moyens de preuve, elle a requis son propre interrogatoire et celui de Y _ et de
Z _, une inspection des lieux ainsi que l’édition par la commune de
A _ du dossier de la cause. Elle a joint à son mémoire des copies de divers
documents et lettres, dont la plupart figurait déjà audit dossier.
Le 11 mai suivant, l’autorité communale a conclu au rejet de ce recours. Elle a maintenu
que l’autorisation requise par X _ contrevenait aux dispositions de la LProst et
a proposé, à titre de moyens de preuve, une inspection des lieux et l’édition du dossier
de la cause, qu’elle a déposé le 7 juillet 2017.
Y _ et Z _ ont pris la même conclusion, le 15 mai 2017. Ils ont
notamment rappelé que si le projet de X _ était autorisé, celui-ci allait rompre
l’atmosphère familiale de leur quartier et créer de nombreuses situations
incommodantes. En outre, ils ont réaffirmé que ledit projet ne respectait pas
l’article 10 alinéa 1 LProst et que la décision de refus fondée sur l’article 15 alinéa 3
LProst était justifiée. Ils ont requis l’édition du dossier communal ainsi que l’interrogatoire
des parties et ont joint à leur détermination un extrait du plan de zones.
X _ a répliqué, les 19 octobre 2017 et 22 février 2018, en maintenant son point
de vue. Elle rappelé qu’elle était une personne respectueuse d’autrui et qu’elle n’avait
fait l’objet d’aucune plainte, ce que la police pouvait confirmer sur demande.
Y _ et Z _ ont dupliqué, le 22 février 2018.
Le 18 octobre suivant, X _ a signalé que l’autorité communale avait mis en
zone réservée toutes les parcelles du quartier sises à l’ouest de sa propriété, qui se
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trouvait ainsi en bordure de la zone bâtie. Selon elle, cette situation périphérique
permettait de conclure que le changement d’affectation litigieux n’allait pas créer des
nuisances, ni perturber les habitants du quartier.
Le conseil municipal s’est déterminé à ce propos, le 15 novembre suivant, en indiquant
que l’instauration de zones réservées dans le secteur concerné ne remettait pas en
cause les arguments retenus dans la décision de refus d’autorisation qu’il avait rendue.
Y _ et Z _ ont eux aussi déposé une détermination, le 26 novembre
2018, en rappelant les raisons pour lesquelles ils s’opposaient au changement
d’affectation litigieux.
Représentée par un nouveau mandataire, X _ a fait valoir de nouveaux
arguments, le 26 mars 2019. Elle a notamment invoqué une violation de la liberté
économique et des principes de l’égalité de traitement, de la bonne foi et de l’interdiction
de l’arbitraire, signalant que l’autorité communale avait autorisé l’exploitation d’un salon
de massage non loin de sa propriété (500 m), au centre du village de D _. Elle
a également maintenu que le refus d’autorisation que lui avait opposé l’autorité
communale était dénué de tout fondement légal, dès lors que l’exercice de la prostitution
de salon dans la villa dont elle était propriétaire était conforme à toutes les exigences de
la LProst. En particulier, la situation périphérique de sa propriété, éloignée de toute zone
sensible (écoles, église) et en bordure d’une zone réservée, rendait adéquat l’exercice
d’une telle activité lucrative à cet endroit. De plus, les désagréments signalés par les
opposants devaient être relativisés, du moment que ceux-ci – à l’instar d’ailleurs des
autres habitants du quartier – n’avaient jamais porté plainte, ni fait appel à la police. A
cette occasion, elle a requis le dépôt par la police cantonale de procès-verbaux tenus au
terme de contrôles effectués à son domicile et a notamment versé en cause des
annonces relatives au salon de massage autorisé à D _ ainsi que des
photographies des bâtiments alentours.
Les 1er mai et 24 septembre 2019, X _ a précisé qu’elle exerçait depuis 2014
la prostitution dans la villa sise sur le no xx1, déposant à cette occasion la copie d’une
lettre manuscrite de l’ancien propriétaire des lieux. Elle en a déduit qu’elle bénéficiait
d’un droit acquis. Le 22 novembre suivant, elle a ajouté que la décision du conseil
municipal, qui refusait d’autoriser le changement d’affectation en raison des motifs
allégués par les opposants, était contraire à la jurisprudence fédérale (ATF 137 I 167
consid. 4.3) et aux buts de protection des personnes exerçant la prostitution.
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Y _ et Z _ ont déposé des observations complémentaires, le
23 décembre suivant, en contestant les arguments formulés par X _.
Celle-ci a répondu dans des écritures des 13 janvier, 12 mars et 27 mai 2020. En
particulier, elle a rappelé la nécessité de solliciter de la police cantonale le dépôt de
procès-verbaux tenus au terme des contrôles effectués à son domicile. Elle a aussi
produit une annonce publiée le 4 mars 2020 et ayant trait à la location de chambres pour
masseuses indépendantes dans une villa à A _ ; elle a requis l’édition par
l’autorité communale du dossier d’autorisation y relatif.
Le 10 juin 2020, le Conseil d’Etat a rejeté le recours. Il a d’abord refusé l’administration
des preuves requise par les parties, estimant qu’elle n’était pas indispensable à la
résolution de ce litige de droit public, dans lequel la question des nuisances pour les
voisins était centrale. Ensuite, il a considéré que l’autorité communale avait motivé sa
décision à satisfaction de droit et qu’en tout état de cause, un éventuel manquement sur
ce point aurait été réparé en procédure de recours. Sur le fond, le Conseil d’Etat a estimé
que la requérante ne pouvait se prévaloir d’aucun droit acquis à l’exploitation d’un salon
de massage dans sa villa, puisqu’une telle activité à cet endroit impliquait un
changement d’affectation qui n’avait jamais été autorisé. Il a en outre retenu que la
restriction à la liberté économique de l’intéressée était justifiée, sur la base de l’article 15
alinéa 3 LProst. En effet, le souci de protéger les voisins et de préserver l’atmosphère
familiale du quartier avaient été en l’occurrence jugés prépondérants par l’autorité
communale, qui n’avait pas fait un usage abusif de l’importante latitude de décision qui
lui était reconnue dans ce domaine. Contrairement à ce qu’affirmait la requérante, les
inconvénients causés aux opposants par la présence d’un salon de massage à proximité
immédiate de leur habitation (trafic automobile, clients s’annonçant par erreur à leur
domicile à des heures tardives) étaient plausibles et leur réalité ne pouvait pas être niée
du seul fait qu’aucune plainte n’avait été formellement déposée. Par ailleurs, la décision
de l’autorité communale ne violait pas le principe de l’égalité de traitement, la requérante
ne signalant de manière précise qu’un seul autre salon de massage dont la situation et
l’emplacement n’étaient pas comparables à ceux de l’espèce (centre du village, carrefour
routier et proximité d’un établissement public). Enfin, aucune violation du principe de la
bonne foi n’avait été étayée et la décision attaquée était exempte d’arbitraire et conforme
au principe de la proportionnalité.
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D. Le 10 juillet 2020, X _ a conclu céans, principalement, à l’annulation de
cette décision du Conseil d’Etat et à la reconnaissance de ses droits acquis et,
subsidiairement, à l’annulation de ladite décision et à l’octroi par l’autorité communale
de l’autorisation de construire qu’elle avait requise ; elle a en outre sollicité des dépens.
A l’appui de ces conclusions, la susnommée a d’abord reproché à l’autorité précédente
d’avoir établi les faits de manière incomplète et inexacte, en refusant d’administrer les
moyens de preuve qu’elle avait requis et qui, selon elle, étaient indispensables pour la
compréhension du dossier. Ensuite, elle a invoqué son droit acquis, en expliquant qu’elle
exerçait la prostitution en toute légalité depuis 2014 dans la villa dont elle était devenue
propriétaire. Elle a précisé que les exigences prévues par la LProst en matière de
changement d’affectation ne lui étaient pas opposables, dès lors que cette loi était entrée
en vigueur en 2016. Sur ce point, elle a aussi relevé qu’une demande de changement
d’affectation ne se justifiait pas non plus sous l’angle du droit public des constructions,
puisque la zone de faible densité R2 était ouverte aux commerces (art. 114 let. b RCCZ).
X _ a par ailleurs invoqué une violation de sa liberté économique, soutenant
que le refus de sa demande était fondé sur l’opinion publique générale, sur des ouï-dire
non vérifiés et sur un a priori négatif quant à la profession qu’elle exerçait. A cet égard,
elle a rappelé que, selon la jurisprudence (ATF 137 I 167 consid. 4.3), pareils motifs
étaient insuffisants pour justifier un refus, sauf à empêcher de facto toute exploitation
d’un salon de massage et de précariser la situation des prostituées en les renvoyant
dans la rue ou vers des proxénètes ou des bailleurs usuriers, en contradiction avec les
buts de protection figurant dans la LProst. Enfin, elle a qualifié la décision attaquée
d’arbitraire, le Conseil d’Etat n’ayant pas censuré le raisonnement de l’autorité
communale qui procédait d’un abus manifeste de son pouvoir d’appréciation. A titre de
moyens de preuve, elle a proposé une inspection des lieux, son propre interrogatoire,
l’édition par l’autorité précédente du dossier complet de la cause (y compris le dossier
communal) ainsi que le dépôt par la police cantonale de son dossier personnel LProst
et des procès-verbaux tenus au terme des contrôles effectués à son domicile.
Le 12 août 2020, le Conseil d’Etat a déposé le dossier de la cause et proposé de rejeter
le recours. Il a relevé que, dans ce litige, le respect de l’autonomie reconnue à l’autorité
communale était déterminant, celle-ci n’ayant pas fait un usage abusif du large pouvoir
d’appréciation qui lui est reconnu.
La commune de A _ a fait la même proposition, le 1er septembre 2020,
sollicitant en outre des dépens. Elle a notamment fait remarquer, en se référant aux
dispositions transitoires de la LProst, que cette loi était applicable à la demande de
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changement d’affectation déposée par la recourante en décembre 2016. Elle a ajouté
que la loi du 8 février 1996 sur les constructions (aLC ; RO/VS 1996 p. 42 ss) et
l’ordonnance du 2 octobre 1996 sur les constructions (aOC ; RO/VS 1996 p. 342 ss)
étaient elles aussi applicables au cas d’espèce et imposaient une autorisation préalable
pour le changement d’affectation précité, de sorte que la requérante – qui n’avait jamais
obtenu une telle autorisation – ne pouvait se prévaloir d’aucun droit acquis. Elle a par
ailleurs rappelé les motifs pour lesquels elle avait considéré comme prépondérants les
intérêts des voisins à la préservation de l’atmosphère familiale de leur quartier et a
requis, à titre de moyen de preuve, l’édition du dossier de la cause.
Le 14 septembre suivant, Y _ et Z _ ont eux aussi conclu au rejet du
recours, en contestant les arguments de X _.
Celle-ci a répliqué, le 28 septembre 2020, en maintenant ses motifs et conclusions.
Cette écriture a été communiquée le lendemain aux autorités précédentes et à
Y _ et Z _, pour information.

Considerations:
Considérant en droit
1.1 Le recours est recevable (art. 72, 78 let. a, 80 al. 1 let. b-c, 46 et 48 de la loi du
6 octobre 1976 sur la procédure et la juridiction administratives – LPJA ; RS/VS 172.6).
X _ est la destinataire de la décision du conseil municipal de A _,
qui a refusé la demande d’autorisation de construire portant sur un changement
d’affectation de la villa dont la susnommée est propriétaire. Elle est ainsi particulièrement
touchée par le prononcé du Conseil d’Etat qui rejette son recours administratif et qui
confirme la légalité de ladite décision et elle dispose d’un intérêt digne de protection à
obtenir un contrôle juridictionnel du prononcé cantonal (art. 80 al. 1 let. a et 44 al. 1
LPJA). Il y a donc lieu d’entrer en matière.
1.2 D’ordinaire, un recours doit être jugé selon la loi applicable à la date de la décision
attaquée, même si cette loi a été modifiée ou abrogée dans l’intervalle, à moins que la
novelle ne soit assortie de dispositions transitoires donnant, dans cette hypothèse,
priorité au droit nouveau, ou à moins qu’un intérêt public prépondérant n’impose une
telle priorité (cf. p. ex. ATF 141 II 398 consid. 2.4 ; arrêts du Tribunal fédéral
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1C_171/2018 du 29 août 2018 consid. 7.2 et 1C_238/2017 du 24 mai 2018 consid. 2.1.1,
cités in : ACDP A1 18 5 du 28 janvier 2019 consid. 2).
Les dispositions transitoires de la loi du 15 décembre 2016 sur les constructions (LC ;
RS/VS 705.1) et de l’ordonnance du 22 mars 2017 sur les constructions (OC ;
RS/VS 705.100), approuvée le 8 juin 2017 en Grand Conseil, s’inspirent de cette règle
générale. L’article T1-1 LC veut, en effet, que cette loi s’applique dès son entrée en
vigueur et qu’elle régisse, hormis des exceptions inapplicables ici, toute décision prise
après le 1er janvier 2018 (al. 1). La deuxième phrase de l’article T1-1 OC maintient, en
revanche, l’application de l’ancien droit aux procédures de recours portant sur une
autorisation de bâtir et pendantes au 1er janvier 2018 (cf. p. ex. RVJ 2019 p. 20 consid.
1.2 ; ACDP A1 19 145/153 du 5 mai 2020 consid. 1.4 et A1 18 5 précité consid. 2).
En l’occurrence, le recours doit être tranché en application de l’ancien droit (aLC et aOC),
puisque le litige trouve son origine dans la décision de la commune de A _
refusant l’autorisation de construire, prononcé qui est antérieur au 1er janvier 2018.
2.1 Faisant usage d'un droit que la loi lui reconnaît (art. 80 al. 1 let. d, 56 al. 1 et 17 al. 2
LPJA), la recourante a sollicité l’administration de plusieurs moyens de preuve. Ceux-ci
ne seront pris en considération que s’ils apparaissent utiles à l'établissement des faits
pertinents. En effet, l'autorité de décision peut se livrer à une appréciation anticipée de
l'utilité du moyen de preuve offert et renoncer à l'administrer lorsque le fait dont les
parties veulent établir la réalité n'est pas important pour la solution du cas, lorsque sa
preuve résulte déjà de constatations versées au dossier ou lorsque cette autorité arrive
à la conclusion que ces preuves ne sont pas décisives pour la solution du litige, voire
qu'elles ne pourraient l'amener à modifier son opinion (ATF 145 I 167 consid. 4.1 et 140
I 285 consid. 6.3.1).
2.2 D’abord, la recourante demande l’édition du dossier complet de la cause. Le Conseil
d’Etat a déposé ce dossier (y compris celui de la commune de A _), le 12 août
2020, de sorte que la requête de l’intéressée est satisfaite.
Ensuite, celle-ci propose son propre interrogatoire. Ce moyen ne sera pas administré,
puisqu’il n’apparaît pas utile à la résolution du litige. En effet, la recourante a pu faire
valoir céans par écrit ses arguments, de sorte qu’on ne voit pas quels éléments
nouveaux et déterminants son interrogatoire pourrait apporter. Il est rappelé que le droit
d'être entendu découlant de l'article 29 alinéa 2 de la Constitution fédérale suisse du 18
avril 1999 (Cst. ; RS 101) ne comprend pas le droit absolu d'être entendu oralement
(ATF 140 I 68 consid. 9.6.1).
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L’intéressée requiert aussi une inspection des lieux. Contrairement à ce qu’elle affirme,
ce moyen de preuve n’est pas non plus indispensable et doit, par conséquent, être
refusé. En effet, le dossier comprend des plans de situation et des photographies qui
permettent de se représenter les lieux. En outre, les questions de droit matériel à
trancher céans ont trait à la nécessité d’une autorisation de construire en lien avec
l’existence d’éventuels droits acquis, respectivement à la question de savoir si le refus
d’autorisation contrevient ou non à la liberté économique dont se prévaut la recourante.
Or, ces questions peuvent être résolues en toute connaissance cause sans une
inspection des lieux (cf. infra, consid. 4 et 5).
Enfin, la recourante sollicite le dépôt par la police cantonale de son dossier personnel
LProst et des procès-verbaux tenus au terme des contrôles effectués à son domicile.
Comme le relève l’autorité précédente dans sa réponse, ces pièces n’apparaissent pas
utiles à la résolution des questions de droit matériel citées plus haut. Au demeurant, le
fait que l’intéressée se soit conformée à l’obligation d’annonce liée à sa profession dès
2014 et qu’elle n’ait depuis lors fait l’objet d’aucune plainte de voisins ne semble contesté
ni par l’autorité communale, ni par les tiers concernés. Dans ces conditions, cette offre
de preuve ne sera pas non plus administrée.
2.3 Sur le vu de ce qui précède, c’est en vain que la recourante reproche à l’autorité
précédente d’avoir établi les faits de manière incomplète et inexacte. Le refus de cette
autorité d’administrer les moyens de preuve que l’intéressée avait requis expressément
dans son mémoire de recours administratif et ses écritures suivantes était justifié. En
effet, pour les mêmes raisons que celles exposées au considérant précédent, ces
moyens – inspection des lieux et dépôt par la police cantonale de procès-verbaux et du
dossier LProst de la recourante – n’étaient pas indispensables à la résolution du cas. Le
grief formel de violation de l’article 17 alinéa 2 LPJA doit ainsi être écarté.
3. Sur le fond, le litige porte sur le refus d’une demande de changement d’affectation de
certaines surfaces (trois pièces) comprises dans une villa sise en zone de faible densité
R2. Le projet de la recourante, propriétaire des lieux, consiste à affecter ces surfaces à
l’exercice de la prostitution de salon. Céans, l’intéressée soutient que la décision du
Conseil d’Etat confirmant le refus d’autorisation est contraire au droit. Elle affirme, d’une
part, qu’elle n’a pas besoin d’autorisation pour poursuivre cette activité et qu’elle est au
bénéfice d’un droit acquis du moment que la prostitution était déjà exercée à cet endroit
depuis 2014 (cf. infra, consid. 4). D’autre part, elle estime que la décision lui refusant
l’autorisation de modifier partiellement l’affectation de sa villa viole sa liberté économique
et le principe de l’interdiction de l’arbitraire (cf. infra, consid. 5).
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4.1 Dans un premier argument de droit matériel, la recourante soutient qu’elle n’a, en
réalité, pas besoin d’une autorisation de construire pour le changement d’affectation
litigieux, puisque les commerces sont expressément autorisés en zone de faible densité
R2.
4.1.1 La procédure d'autorisation doit permettre à l'autorité de contrôler, avant la
réalisation du projet, sa conformité aux plans d'affectation et aux diverses
réglementations applicables. Pour déterminer si l'aménagement prévu est soumis à cette
procédure, il faut évaluer si, en général, d'après le cours ordinaire des choses, cet
aménagement entraînera des conséquences telles qu'il existe un intérêt de la collectivité
ou des voisins à un contrôle préalable (ATF 119 Ib 222 consid. 3a, cité p. ex. in : arrêt
du Tribunal fédéral 1C_50/2020 du 8 octobre 2020 consid. 6.1).
Aux termes de l’article 15 alinéa 1 aLC, les constructions et installations, leur
transformation, leur agrandissement, leur changement d'affectation partiel ou total ainsi
que leur démolition ayant une incidence du point de vue de l'aménagement du territoire,
de la protection de l'environnement ou de la police des constructions sont subordonnés
à une autorisation de construire de l'autorité compétente. L’article 21 alinéas 1 et 2 lettre
b aOC précise qu’est soumise à autorisation de construire toute modification importante
apportée aux constructions et installations, en particulier le changement d'affectation
ayant un effet sur le respect des prescriptions applicables à la zone et des dispositions
relatives aux distances et aux alignements ou provoquant une charge supplémentaire
importante pour les installations d'équipement.
Selon l’article 114 RCCZ, le but de la zone de faible densité R2 est d’aménager un
espace regroupant l'habitat individuel tout en sauvegardant les sites et le patrimoine
naturel et culturel (let. a). Cette zone est affectée aux constructions de maisons
d'habitation, minimum 90 %, ainsi qu'aux commerces. Peuvent y être tolérés les ateliers
ne provoquant pas d'atteintes nuisibles ou incommodantes pour l'habitat (let. b).
4.1.2 L’argument de la recourante est nouveau, les autorités précédentes n’ayant jamais
formellement examiné la question de savoir si l’intéressée pouvait se passer d’une
autorisation de construire pour affecter trois pièces de la villa dont elle propriétaire à
l’exploitation d’un salon de massage. Bien qu’il puisse paraître surprenant – puisque la
recourante a, dans les faits, déposé une demande visant à obtenir une telle autorisation
– cet argument demeure quoi qu’il en soit recevable (art. 79 al. 3 LPJA).
4.1.3 Selon la jurisprudence, il n’est pas arbitraire de considérer que les activités liées
au commerce du sexe présentent un risque accru de perturbations gênantes, en
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particulier de nuit, et qu’elles génèrent des immissions immatérielles susceptibles de
heurter la sensibilité émotionnelle de la population résidente ou de créer des impressions
désagréables. A cela s’ajoute que la perception généralement négative de la population
envers le commerce du sexe peut aussi engendrer des effets indirects, tel qu’une atteinte
à la qualité de vie d’un quartier résidentiel, le fait de rendre plus difficile la location
d'appartements ou celui d’éloigner les clients de magasins (cf. p. ex. arrêts du Tribunal
fédéral 1C_237/2012 du 31 août 2012 consid. 2, 1C_83/2012 du 18 juillet 2012 consid. 3
et 1C_157/2012 du 16 juillet 2012 consid. 4.4). Pour ces raisons, l’ouverture et
l’exploitation d’un salon de massage nécessitent une autorisation de construire au sens
de l’article 15 aLC, exigence qui prévalait même avant l’entrée en vigueur de la LProst
ainsi que la Cour l’a confirmé dans un arrêt rendu en 2012 (cf. ACDP A1 11 166 du 30
mars 2012 consid. 3c ; v. aussi message du Conseil d’Etat sur le projet de LProst, in :
BSGC, session de novembre 2014, p. 1097 ; cf. ég. A1 18 17 du 23 janvier 2019 consid.
4.3 confirmé in arrêt du Tribunal fédéral 1C_124/2019 du 7 août 2019). Le législateur
cantonal a d’ailleurs codifié cette approche lorsqu’il a élaboré la LProst, dont l’article 15
alinéa 1 soumet formellement à autorisation de construire l'ouverture d'un salon ainsi
que le changement d'affectation d'une installation en un salon, sans prévoir d’exception
liée à la zone dans laquelle le projet doit être implanté.
Il existe dès lors des motifs légitimes qui justifient que l’ouverture et l’exploitation d’un
salon de massage, au sens de l’article 10 LProst, fassent l’objet d’une procédure
d’autorisation de construire. Celle-ci doit garantir aux personnes dont les intérêts sont
touchés, notamment les voisins d’un futur établissement, le droit de faire valoir leur point
de vue dans le cadre de la mise à l’enquête publique. Elle permet également à l’autorité
communale de rendre une décision formelle qui tient compte des différents intérêts en
jeu et qui, le cas échéant, fixe des conditions à l’exploitation du salon, eu égard à la zone
dans laquelle celui-ci est projeté (dans le même sens, cf. arrêt du Tribunal fédéral
1C_518/2016 du 26 septembre 2017 consid. 4.3).
La recourante ne peut rien tirer du fait que l’article 114 lettre b RCCZ ouvre la possibilité
(limitée) d’exploiter un commerce en zone de faible densité R2. Il y a d’autant moins lieu
d’en douter que le changement d’affectation litigieux constitue, du point de vue du droit
de la construction, un usage sensiblement différent de celui auquel est destiné l’essentiel
des constructions de la zone de faible densité R2, à savoir l’habitation. L’argument
invoqué ne résiste donc pas à l’examen et doit être rejeté.
4.2 La recourante affirme ensuite être au bénéfice d’un droit acquis au sens de l’article
3 aLC. Elle explique qu’elle exerce la prostitution dans la villa sise sur le no xx1 depuis
2014 et que cette activité a fait l’objet d’une annonce régulière auprès de la police
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cantonale, seule obligation qui était alors en vigueur. A la suivre, l’exigence d’autorisation
que prévoit l’article 15 LProst, entré en vigueur le 1er janvier 2016, ne lui est pas
opposable.
4.2.1 Intitulé « Droit acquis », l'article 3 aLC a la teneur suivante :
1 Les constructions et installations existantes réalisées conformément au droit antérieur mais devenues
contraires aux plans ou aux prescriptions en vigueur peuvent être entretenues et modernisées,
transformées ou agrandies pour autant que les travaux n'engendrent pas une aggravation de leur non-
conformité au droit.
2 Les constructions et installations non conformes aux nouvelles prescriptions ou aux nouveaux plans
ne doivent être adaptées que lorsque la loi ou le règlement communal des constructions le prévoit
expressément, ou lorsque l'adaptation est imposée dans le but de préserver l'ordre public.
3 Demeurent réservées la législation spéciale et les dispositions communales qui règlent la situation
acquise pour les cas spéciaux prévus par le droit communal des constructions.
La LProst dispose en outre d’un régime transitoire réglé à l’article 35 alinéa 1, qui prévoit
que « les personnes relevant du champ d'application de la présente loi ont un délai de
trois mois dès son entrée en vigueur pour s'y conformer ».
4.2.2 Comme on vient de le voir (cf. supra, consid. 4.1.3), l’exigence d’autorisation pour
l’ouverture et l’exploitation d’un salon de massage prévalait avant l’entrée en vigueur de
la LProst. La recourante se trompe donc lorsqu’elle invoque un droit acquis par rapport
à un régime légal antérieur qui ne soumettait pas ce type de commerce à une
autorisation de construire.
L’intéressée ne peut pas non plus prétendre bénéficier d’un droit acquis à l’exploitation
du salon de massage aménagé dans sa villa depuis 2014. L’article 3 alinéa 1 aLC
s’applique en effet uniquement aux ouvrages et aménagements légalement exécutés,
non aux autres (ACDP A1 19 145 / A1 19 153 du 5 mai 2020 consid. 5.1.2 et les réf. cit.).
Or, le changement d’affectation partiel de cette maison d’habitation en salon de massage
n’a jamais fait l’objet d’une autorisation de construire. Partant, contrairement à ce que
soutient la recourante, la décision attaquée ne viole pas la garantie constitutionnelle de
la propriété (art. 26 Cst.) en la contraignant à obtenir une telle autorisation.
4.2.3 Même en admettant, par hypothèse, que le changement d’affectation ne requérait
aucune autorisation avant l’entrée en vigueur de la LProst, la situation de la recourante
tomberait alors sous le coup de l’article 3 alinéa 2 aLC. En effet, il est constant que le
salon de massage exploité dans sa villa depuis 2014 n’est, en l’état, pas conforme aux
nouvelles prescriptions en vigueur depuis le 1er janvier 2016, dès lors qu’il n’a jamais fait
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l’objet d’une autorisation au sens de l’article 15 alinéa 1 LProst. Dans une telle situation,
l’application de cette exigence hypothétiquement nouvelle ne s’imposerait que si une loi
ou le RCCZ le prévoirait expressément, ou si cela se justifierait afin de préserver l’ordre
public. Or, tel serait bien le cas en l’occurrence, l’article 35 alinéa 1 LProst prévoyant
que les personnes concernées doivent se conformer aux règles de la LProst, moyennant
un délai de trois mois. Ainsi, même dans l’hypothèse d’un droit antérieur qui lui serait
plus favorable, la recourante ne pourrait pas invoquer utilement l’article 3 aLC et
l’existence d’un droit acquis pour échapper à l’exigence d’une autorisation au sens de la
LProst.
5.1 Dans un second argument de fond, la recourante invoque une violation de sa liberté
économique ainsi que l’interdiction de l’arbitraire. Elle affirme que le refus d’autoriser le
changement d’affectation litigieux est fondé sur l’opinion publique générale, sur des ouï-
dire non vérifiés et sur un a priori négatif quant à la profession qu’elle exerce. A la suivre,
pareils motifs sont insuffisants pour justifier un refus, sauf à empêcher de facto toute
exploitation d’un salon de massage et de précariser la situation des prostituées en les
renvoyant dans la rue ou vers des proxénètes ou des bailleurs usuriers, en contradiction
avec les buts de protection figurant dans la LProst.
5.2 Aux termes de l'article 27 Cst., la liberté économique est garantie (al. 1). Elle
comprend notamment le libre choix de la profession, le libre accès à une activité
économique lucrative privée et son libre exercice (al. 2). La liberté économique protège
toute activité économique privée, exercée à titre professionnel et tendant à la production
d'un gain ou d'un revenu (ATF 143 II 598 consid. 5.1 et 135 I 130 consid. 4.2). Les
personnes exerçant la prostitution ainsi que l'exploitation d'établissements permettant
son exercice peuvent s'en prévaloir (ATF 137 I 167 consid. 3.1).
Des restrictions à la liberté économique sont admissibles, mais elles doivent reposer sur
une base légale, être justifiées par un intérêt public prépondérant et respecter le principe
de proportionnalité (art. 36 al. 1 à 3 Cst.). La liberté économique comprend le principe
de l'égalité de traitement entre personnes appartenant à la même branche économique.
Selon ce principe, déduit des articles 27 et 94 Cst., sont prohibées les mesures étatiques
qui ne sont pas neutres sur le plan de la concurrence entre les personnes exerçant la
même activité économique (ATF 143 II 598 consid. 5.1, 143 I 37 consid. 8.2 et 140 I 218
consid. 6.2).
5.3 La recourante fonde principalement son argument sur un arrêt publié, dans lequel
le Tribunal fédéral a contrôlé la constitutionnalité de plusieurs dispositions figurant dans
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une loi cantonale régissant la prostitution (ATF 137 I 167). Dans cet arrêt, la juridiction
fédérale a notamment considéré que l'exigence légale, selon laquelle le responsable
d'un salon de prostitution ou d'une agence d'escortes doit obtenir l'accord préalable du
propriétaire de l'immeuble pour y exploiter son établissement, constitue une atteinte
disproportionnée au libre exercice de la prostitution et, partant, viole la liberté
économique (consid. 4). La recourante en infère, par analogie, que soumettre
l’approbation du changement d’affectation partiel de sa villa en salon de massage à
l’approbation des propriétaires voisins, comme l’avait fait l’autorité communale, relève
également d’une atteinte à sa liberté économique, ce que le Conseil d’Etat avait omis de
constater.
Le rapport que l’intéressée tente d’établir entre l’arrêt précité et le cas d’espèce ne
convainc pas, car les situations ne sont pas comparables. En effet, au considérant 4.2
de cet arrêt, le Tribunal fédéral a motivé l’inconstitutionnalité de l’exigence légale citée
plus haut en expliquant notamment que, « sous l'angle du principe de la proportionnalité,
[...] les autorités administratives cantonales disposent d'un arsenal législatif suffisant [...]
pour sanctionner les réaffectations commerciales de logements d'habitation. Il n'est donc
pas nécessaire de confier indirectement à des particuliers la tâche (d'ordre public)
d'empêcher de telles réaffectations à travers leur refus, notamment par conviction
morale, de louer des locaux à des personnes désireuses d'y ouvrir un salon ou une
agence d'escorte ». Or, dans le cas d’espèce, le sort de la demande de changement
d’affectation n’a pas été tranché par des propriétaires voisins, mais par bien par une
décision administrative rendue par l’autorité communale. Certes, cette décision se rallie
aux motifs exposés par Y _ et Z _ dans leur opposition, mais cela
ne signifie nullement que l’autorité s’est défaussée de sa compétence en la matière. Au
contraire, comme on va le voir, dite décision repose sur des motifs légitimes et l’atteinte
qu’elle porte à la liberté économique de la recourante remplit les conditions de l’article
36 alinéas 1 à 3 Cst. (légalité, intérêt public, proportionnalité).
5.4 Dans ses écritures, la recourante ne discute pas formellement de ces conditions.
Les motifs qu’elle formule permettent néanmoins de déduire qu’elle critique l’intérêt
public et la proportionnalité du refus d’autorisation de construire.
5.4.1 La Cour ne s’attardera pas sur la question de la légalité (art. 36 al. 1 Cst.), le refus
de l’autorisation sollicitée par la recourante se fondant tant sur les règles du droit des
constructions que sur l’article 15 alinéa 3 LProst, lequel prévoit expressément qu’une
telle autorisation peut être refusée si l'ouverture d'un salon entraîne des émissions
immatérielles excessives.
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5.4.2 Sous l'angle de l'intérêt public (art. 36 al. 2 Cst.), et en rapport avec l'exercice de
la prostitution, sont autorisées les mesures de police ou de politique sociale, de même
que les mesures dictées par la réalisation d'autres intérêts publics, à l'exclusion
notamment des mesures de politique économique (art. 94 al. 4 Cst. ; ATF 137 I 167
consid. 3.6 et 131 I 223 consid. 4.2, cités p. ex. in : arrêt du Tribunal fédéral
2C_862/2015 du 7 juin 2016 consid. 4.2.2).
Selon la recourante, le refus d’autoriser le changement d’affectation litigieux est
exclusivement fondé sur l’opinion publique générale, sur des ouï-dire non vérifiés et sur
un a priori négatif quant à la profession qu’elle exerce. De l’avis de la Cour, il existe
pourtant bien un intérêt public à ne pas autoriser l’exercice de la prostitution de salon
dans des endroits où le commerce du sexe troublerait l'ordre et la tranquillité publics. Le
Tribunal fédéral l’a d’ailleurs confirmé (cf. arrêt 2C_862/2015 précité consid. 6). Il a
admis que les habitants qui résident dans des zones où l'habitat est prépondérant
doivent pouvoir prétendre à une certaine tranquillité, notamment nocturne. Or, la
prostitution de salon provoque inévitablement certains désagréments. Par exemple, les
habitants, et en particulier les enfants des quartiers d'habitation, peuvent se trouver
confrontés à la publicité ainsi qu'aux clients des personnes pratiquant la prostitution qui
arrivent en véhicules, cherchent une place de stationnement, claquent leurs portières,
peuvent se méprendre et frapper à la mauvaise porte, faire du bruit dans les couloirs des
immeubles ou discuter directement avec de telles personnes aux fenêtres, cela de nuit
comme de jour. Selon le Tribunal fédéral, tous ces éléments, dont la liste n'est
aucunement exhaustive, perturbent l'ordre public et sont incompatibles avec une zone
destinée essentiellement à l'habitation où le repos nocturne présente une importance
prépondérante.
Par conséquent, la restriction imposée à la recourante repose bien sur un intérêt public
et, contrairement à ce que celle-ci affirme, elle ne se fonde pas sur des opinions ou des
a priori subjectifs.
5.4.3 Pour être conforme au principe de la proportionnalité (art. 36 al. 3 Cst.), une
restriction d'un droit fondamental doit être apte à atteindre le but visé, lequel ne peut pas
être obtenu par une mesure moins incisive ; il faut en outre qu'il existe un rapport
raisonnable entre les effets de la mesure sur la situation de la personne visée et le
résultat escompté du point de vue de l'intérêt public (ATF 137 I 167 consid. 3.6, cité
p. ex. in : arrêt 2C_862 précité consid. 4.2.3).
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5.4.3.1 La recourante ne conteste pas que le refus de changement d’affectation est une
mesure apte à atteindre le but de préservation de la tranquillité et de l’ordre publics en
zone de faible densité R2. La Cour ne reviendra donc pas sur cet aspect du principe de
la proportionnalité.
5.4.3.2 A bien les comprendre, les critiques émises par la recourante ont trait à la pesée
des intérêts en présence. Celle-là affirme que le refus de changement d’affectation n’est
pas justifié par des intérêts prépondérants et qu’il porte une atteinte sérieuse à son
activité lucrative. Elle explique que cette mesure revient à empêcher de facto toute
exploitation d’un salon de massage, avec pour conséquence de précariser la situation
des prostitué(e)s en les renvoyant dans la rue ou vers des proxénètes ou des bailleurs
usuriers, en contradiction avec les buts de protection figurant dans la LProst.
La recourante semble oublier que la décision de l’autorité communale ne l’empêche pas
d’exploiter un salon de massage dans une zone que dite autorité jugera compatible avec
ce type de commerce. La situation d’espèce se distingue ainsi de celle sur laquelle le
Tribunal fédéral s’est prononcé dans l’ATF 137 I 161, puisque des risques de
précarisation des prostitué(e)s ne sont pas avérés. Dite décision ne contraint a priori pas
non plus la recourante à renoncer à son activité lucrative individuelle à son domicile, le
local utilisé par une personne qui s'y prostitue seule, sans recourir à des tiers, n'étant
pas qualifié de salon selon l’article 10 alinéa 3 LProst et la personne concernée n’étant
soumise qu’à l'obligation d'annonce selon les articles 6 et 7 LProst. Tout bien considéré,
l’atteinte portée à la liberté économique de la recourante peut donc être qualifiée de
modérée.
L’intérêt à la préservation de la tranquillité et de l’ordre publics en zone de faible densité
R2 est manifestement important. Il s’agit en effet d’un secteur où la densité des
constructions est faible et où, par conséquent, les nuisances liées à des activités
exercées en marge de l’habitat sont d’autant moins tolérées. D’ailleurs, l’article 114 lettre
b RCCZ n’admet dans cette zone les ateliers qu’à condition qu’ils ne provoquent pas
d'atteintes nuisibles ou incommodantes pour l'habitat. En toute logique, un commerce
générant des atteintes comparables peut donc être jugé incompatible avec les
prescriptions de la zone. Or, l’expérience montre que l’ouverture et l’exploitation d’un
salon de massage dans ce type de zone est susceptible de créer des désagréments (cf.
supra, consid. 5.4.2 et la réf. à l’arrêt 2C_862/2015 précité consid. 6) ainsi que des
émissions immatérielles excessives au sens de l’article 15 alinéa 3 LProst.
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Sur le vu de ces éléments, la décision refusant le changement d’affectation sollicité par
la recourante apparaît cohérente, la nécessité de préserver la tranquillité de la zone
concernée pouvant être manifestement qualifiée de prépondérante. En somme, dite
décision procède d'une pondération raisonnable entre les buts d'intérêt public visés et
les intérêts privés compromis. Elle est ainsi conforme au principe de la proportionnalité.
5.4.3.3 A ce propos, la Cour rappelle encore qu’en droit valaisan, la question de savoir
si un projet est conforme à l'affectation de la zone relève avant tout de l'autorité
communale. En effet, c'est aux communes qu'il revient d'aménager leur territoire (art. 3
al. 1 de la loi du 23 janvier 1987 d'application de la loi fédérale sur l’aménagement du
territoire – LcAT ; RS/VS 701.1), en établissant un plan d'affectation des zones (art. 11
LcAT) et en définissant les possibilités d'utilisation des différentes zones d'affectation
dans un règlement des zones et des constructions (art. 13 LcAT). En corollaire, lorsque,
statuant sur une demande d'autorisation de construire, l'autorité communale interprète
son règlement en matière de constructions et apprécie les circonstances locales, elle
bénéficie d'une liberté d'appréciation particulière, que l'instance cantonale de recours
contrôle avec retenue (arrêt du Tribunal fédéral 1C_419/2019 du 14 septembre 2020
consid. 2.2 et les références). Une autorité de recours ne peut ainsi pas choisir entre
plusieurs solutions disponibles et appropriées ou remplacer une appréciation adéquate
de la commune par sa propre appréciation (cf. ibidem ; RVJ 2001 p. 92 consid. 5.2.2 ;
ACDP A1 20 11 du 6 octobre 2020 consid. 5.2, destiné à publication ; Heinz
Aemisegger/Stephan Haag in : Commentaire pratique LAT Autorisations de construire,
protection juridique et procédure, Zurich 2020, no 84 ad art. 33 LAT).
5.5 Il s’ensuit que la restriction à la liberté économique dont se plaint la recourante
respecte les conditions prévues à l'article 36 Cst. et est ainsi admissible. Le grief
d’arbitraire formulé par l’intéressé, qui est lié à la restriction de ce droit fondamental, est
donc aussi à rejeter.
6. A toutes fins utiles, la Cour relève qu’au demeurant, la recourante n’établit nullement
que le changement d’affectation projeté porte sur des surfaces représentant au
maximum 10 % de la surface brute de plancher de la villa. Les pièces au dossier ne
permettent pas de vérifier que cette condition figurant à l’article 114 lettre b RCCZ est
remplie. Un examen sommaire des plans joints à la demande d’autorisation de construire
semble démontrer le contraire, puisqu’une grande partie de la surface du rez-de-
chaussée (environ un tiers) serait affectée à un usage commercial, dans une habitation
bâtie sur deux niveaux aux surfaces comparables.
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7.1 Attendu ce qui précède, le recours est rejeté (art. 80 al. 1 let. e et 60 al. 1 LPJA).
7.2 Vu l'issue du litige, les frais de la cause doivent être mis à la charge de la recourante
(art. 89 al. 1 LPJA), qui n’a pas droit à des dépens (art. 91 al. 1 a contrario LPJA).
7.3 Sur le vu des principes de la couverture des frais et de l’équivalence des prestations
et compte tenu des critères d'appréciation et des limites des articles 13 alinéa 1 et 25 de
la loi du 11 février 2009 fixant le tarif des frais et dépens devant les autorités judiciaires ou
administratives (LTar ; RS/VS 173.8), l'émolument de justice est fixé à 1500 fr., débours
compris (art. 11 LTar).
7.4 La commune de A _ obtient gain de cause et sollicite des dépens. L’article
91 alinéa 3 LPJA prévoit cependant qu’aucune indemnité pour les frais de procédure
n’est allouée, en règle générale, aux autorités et organismes chargés de tâches de droit
public qui obtiennent gain de cause. Les dérogations à cette règle générale sont
subordonnées à des conditions particulières que ne définit pas la loi, mais dont la
réalisation ne peut se présumer. Il appartient ainsi aux autorités et organismes
intéressés d'établir que ces conditions sont réalisées dans les affaires où elles
demandent des dépens, en motivant leur requête dans ce sens (cf. p. ex. ACDP A1 18
69 du 22 février 2019 consid. 7.4 et la réf. cit.). En l’espèce, la commune de A _
ne motive pas sa demande, de sorte que la Cour ne saurait s’écarter que la règle
générale précitée. L’allocation de dépens est ainsi refusée.
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