Decision ID: 99248eae-be93-5f07-922d-de2440c50ab6
Year: 2015
Language: de
Court: CH_BVGE
Chamber: CH_BVGE_001
Canton: CH
Region: Federation
Law Area: 
Law Sub-area: 
Label: dismissal

Facts:
Sachverhalt:
A.
Mit E-Mail vom 20. Juni 2013 ersuchte A._ (Gesuchsteller) den
Dienst für die Überwachung des Post- und Fernmeldeverkehrs
(Dienst ÜPF) um Zugang zu einer "Liste der Namen und Versionsnummern
aller Softwareprodukte [...], welcher der Dienst ÜPF [...] zur Erledigung
aller seiner Tätigkeiten benötigt". Er bat weiter darum, in der Liste erkennt-
lich zu machen, welche der aufgeführten Softwareprodukte Eigenentwick-
lungen sind beziehungsweise welche im Auftrag des Dienstes ÜPF erstellt
wurden und zu welchen Letzterer Zugriff auf den Quellcode hat.
B.
Der Dienst ÜPF bestätigte dem Gesuchsteller mit E-Mail vom 24. Juni
2013, dass ein oder mehrere Inventare der verwendeten Softwareprodukte
bestünden, wies das Einsichtsgesuch jedoch ab. Aufgrund des Daten-
schutzes, des Schutzes des Fernmeldegeheimnisses sowie der Gefahr all-
fälliger Angriffe auf das System des Dienstes sei die Bekanntgabe der ver-
wendeten Software unter allen Umständen zu vermeiden. Insbesondere
stünden damit auch die zielkonforme Durchführung konkreter behördlicher
Massnahmen, die Beziehungen zwischen dem Bund und den Kantonen
sowie die innere Sicherheit und letztlich das Ansehen der Schweiz auf dem
Spiel.
C.
Mit Schreiben vom 27. Juni 2013 reichte der Gesuchsteller beim Eidgenös-
sischen Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragten (EDÖB) einen
Schlichtungsantrag ein. Der Dienst ÜPF liess sich dazu mit Stellungnahme
vom 5. Juli 2013 vernehmen und bekräftigte im Wesentlichen seine bishe-
rige Argumentation, präzisierte jedoch, dass lediglich ein Verzeichnis der
vom gesamten Informatik Service Center ISC-EJPD verwendeten Stan-
dardsoftware vorhanden sei. Eine diesbezüglich auf den Dienst ÜPF be-
schränkte Auflistung könne erstellt und offengelegt werden. Die Software
zur Umsetzung der strafprozessualen Überwachung sei dagegen weder in
kompletten Listen erfasst noch könne der Zugang dazu gewährt werden.
Der EDÖB folgte diesem Standpunkt und erliess am 26. November 2014
die Empfehlung, dem Begehren lediglich bezüglich der Standardsoftware
stattzugeben, im Übrigen jedoch abzuweisen.
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D.
In der Folge gelangte der Gesuchsteller mit Eingabe vom 5. Dezember
2014 an den Dienst ÜPF und ersuchte um Erlass einer anfechtbaren Ver-
fügung. Diese erging gestützt auf Art. 15 Abs. 1 des Öffentlichkeitsgeset-
zes vom 17. Dezember 2004 [BGÖ, SR 152.3] am 23. Dezember 2014 und
hiess in Übereinstimmung mit der Empfehlung des EDÖB das Gesuch hin-
sichtlich einer Liste mit der eingesetzten Standardsoftware gut. Im Übrigen
lautete der Entscheid unter Berufung auf die bereits genannten Gründe auf
Abweisung.
E.
Gegen diese Verfügung erhebt der Gesuchsteller (Beschwerdeführer) am
2. Februar 2015 Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht. Er bean-
tragt die Aufhebung der Verfügung sowie sinngemäss die Aushändigung
von Listen mit den Namen und Versionsnummern aller Softwareprodukte,
welche zur Ausleitung und Erfassung (Ziff. 1 a), Ausscheidung, Auswertung
und Aufbereitung (Ziff. 1 b), Speicherung und Archivierung (Ziff. 1 c) sowie
elektronischen Übermittlung (Ziff. 1 d) von Daten im Rahmen der Überwa-
chungstätigkeit Anwendung finden. Ferner seien die zur Absicherung der
technischen Infrastruktur (Ziff. 1 e) sowie die übrigen, nicht bereits bekannt-
gegebenen Softwareprodukte (Ziff. 1 f) in entsprechenden Auflistungen
herauszugeben. Eventualiter sei die Verfügung aufzuheben und die Sache
zur neuen Entscheidung an den Dienst ÜPF (Vorinstanz) zurückzuweisen
(Ziff. 2). Zur Begründung bringt der Beschwerdeführer zusammenfassend
vor, der Zugang zu den gewünschten Informationen würde die Überwa-
chungsmassnahmen nicht beeinträchtigen und sei in Missachtung von
Grundrechten verweigert worden.
F.
In ihrer Vernehmlassung vom 13. März 2015 schliesst die Vorinstanz auf
Abweisung der Beschwerde.
G.
Der Beschwerdeführer hält seinerseits in seinen Bemerkungen vom
17. April 2015 vollumfänglich an der Beschwerde fest.
H.
Auf weitergehende Ausführungen und die sich bei den Akten befindlichen
Schriftstücke wird, soweit entscheidwesentlich, in den nachfolgenden Er-
wägungen eingegangen.
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Seite 4

Considerations:
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Gemäss Art. 31 VGG beurteilt das Bundesverwaltungsgericht Be-
schwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 VwVG. Da keine Ausnahme
nach Art. 32 VGG vorliegt und eine Vorinstanz nach Art. 33 Bst. d VGG
verfügt hat, ist das Bundesverwaltungsgericht zur Beurteilung der vorlie-
genden Beschwerden gegen die Verfügung vom 23. Dezember 2014 zu-
ständig (vgl. auch Art. 16 Abs. 1 BGÖ, der auf die allgemeinen Bestimmun-
gen über die Bundesrechtspflege hinweist).
1.2 Zur Beschwerde ist berechtigt, wer vor der Vorinstanz am Verfahren
teilgenommen oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat, durch die
angefochtene Verfügung besonders berührt ist und ein schutzwürdiges In-
teresse an deren Aufhebung oder Änderung hat (Art. 48 Abs. 1 VwVG). Der
Beschwerdeführer ist mit seinem Gesuch nicht vollumfänglich durchge-
drungen, durch die angefochtene Verfügung auch materiell beschwert und
demzufolge ohne Weiteres zur Beschwerde legitimiert.
1.3 Auf die frist- und formgerecht eingereichten Beschwerde (Art. 50 und
52 VwVG) ist daher einzutreten.
2.
Das Bundesverwaltungsgericht überprüft die angefochtene Verfügung auf
Rechtsverletzungen – einschliesslich unrichtiger oder unvollständiger Fest-
stellung des rechtserheblichen Sachverhalts und Rechtsfehler bei der Aus-
übung des Ermessens – sowie auf Angemessenheit hin (Art. 49 VwVG).
Es wendet das Recht von Amtes wegen an und ist an die Begründung der
Begehren der Parteien nicht gebunden (Art. 62 Abs. 4 VwVG).
3.
Das Öffentlichkeitsgesetz bezweckt, die Transparenz über den Auftrag, die
Organisation und die Tätigkeit der Verwaltung zu fördern (Art. 1 BGÖ), da-
mit Bürgerinnen und Bürger politische Abläufe erkennen und beurteilen
können. Nebst Vertrauen soll dadurch das Verständnis für die Verwaltung
und ihr Funktionieren gefördert sowie die Akzeptanz staatlichen Handelns
erhöht werden (BGE 133 II 209 E. 2.3.1; BVGE 2011/52 E. 3; Urteil des
BVGer A-1784/2014 vom 30. April 2015 E. 3.1). Zu diesem Zweck statuiert
das BGÖ das Prinzip der Öffentlichkeit mit Geheimhaltungsvorbehalt und
gewährt einen grundsätzlichen Anspruch auf Zugang zu amtlichen Doku-
menten (Art. 6 Abs. 1 BGÖ; vgl. BGE 136 II 399 E. 2.1 mit Hinweisen;
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PASCAL MAHON/OLIVIER GONIN, in: Brunner/Mader [Hrsg.], Öffentlichkeits-
gesetz, Handkommentar, Bern 2008 [nachfolgend: Handkommentar BGÖ],
Art. 6 Rz. 11 ff.).
3.1 Das BGÖ gilt für die gesamte Bundesverwaltung (Art. 2 Abs. 1 Bst. a
BGÖ). Aus der Botschaft zum Bundesgesetz über das Öffentlichkeitsprin-
zip der Verwaltung vom 12. Februar 2003, BBl 2003 1963 (Botschaft zum
BGÖ) folgt, dass der Begriff der Bundesverwaltung im BGÖ sowohl die
zentrale Verwaltung samt den Departementen und der Bundeskanzlei als
auch die dezentralen Verwaltungseinheiten umfasst (Botschaft zum BGÖ,
S. 1985 f.; Urteil des BVGer A-590/2014 vom 16. Dezember 2014 E. 6.3).
Die Vorinstanz erfüllt ihre Aufgaben selbständig, ist weisungsungebunden
und dem zuständigen Departement nur administrativ unterstellt (Art. 2
Abs. 2 des Bundesgesetzes vom 6. Oktober 2000 betreffend die Überwa-
chung des Post- und Fernmeldeverkehrs [BÜPF]). Damit ist sie zur dezent-
ralen Bundesverwaltung gemäss Art. 2 Abs. 3 des Regierungs- und Ver-
waltungsorganisationsgesetzes vom 21. März 1997 (RVOG, SR 172.010)
in Verbindung mit Art. 7a Abs. 1 Bst. b der Regierungs- und Verwaltungs-
organisationsverordnung vom 25. November 1998 (RVOV, SR 172.010.1)
zu zählen, die dem Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartement
(EJPD) administrativ zugeordnet ist (vgl. Anhang 1 RVOV). Als Teil der
Bundesverwaltung fällt die Vorinstanz in den persönlichen Anwendungsbe-
reich des BGÖ (Art. 2 Abs. 1 Bst. a BGÖ).
3.2 Zur Eingrenzung des sachlichen Geltungsbereichs führt Art. 3 Abs. 1
Bst. a Ziff. 1–6 BGÖ besondere Verfahrensarten auf, bei welchen das Öf-
fentlichkeitsgesetz keine Anwendung findet. Gemäss Art. 3 Abs. 1 Bst. a
Ziff. 2 BGÖ gilt das Gesetz nicht für den Zugang zu amtlichen Dokumenten
betreffend Strafverfahren. Gemäss Botschaft zum BGÖ, S. 1989, wird der
Zugang zu Dokumenten, die Teil der Verfahrensakten eines der in Art. 3
Abs. 1 Bst. a BGÖ aufgeführten Verfahren bilden, in den einschlägigen
Spezialgesetzen geregelt. Dokumente, die zwar in einem weiteren Zusam-
menhang mit einem solchen Verfahren stehen, aber keinen Eingang in die
Verfahrensakten im engeren Sinn finden, sind dagegen grundsätzlich nach
dem Öffentlichkeitsgesetz zugänglich (Botschaft zum BGÖ, S. 2008). Eine
solche einschränkende Auslegung der Ausnahmebestimmung von Art. 3
Abs. 1 Bst. a BGÖ entspricht auch dem mit dem BGÖ verfolgten Grundsatz
der Öffentlichkeit mit Geheimhaltungsvorbehalt (vgl. SCHWEIZER/WIDMER,
Handkommentar BGÖ, Art. 3 Rz. 12).
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Bei den nachgesuchten Listen über die von der Vorinstanz im Rahmen ih-
rer Überwachungstätigkeit verwendeten Softwareprodukte handelt es sich
um eine allgemeine Information über verwendete Arbeitsinstrumente im
Strafverfahren, die als solche nicht Teil der Verfahrensakten ist. Das Ein-
sichtsgesuch untersteht damit dem sachlichen Anwendungsbereich des
BGÖ.
3.3 Als amtliches Dokument gilt gemäss Art. 5 Abs. 1 BGÖ jede Informa-
tion, die auf einem beliebigen Informationsträger aufgezeichnet ist (Bst. a);
sich im Besitz einer Behörde befindet, von der sie stammt oder der sie mit-
geteilt worden ist (Bst. b); und die Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe be-
trifft (Bst. c). Andererseits gelten nach Art. 5 Abs. 2 BGÖ als amtliche Do-
kumente auch solche, die durch einen einfachen elektronischen Vorgang
aus aufgezeichneten Informationen erstellt werden können, welche die An-
forderungen nach Absatz 1 Buchstaben b und c BGÖ erfüllen (sog. virtuelle
Dokumente). Die Abgrenzung, wann ein Vorgang noch als einfach bezeich-
net werden kann und wann nicht mehr, ist noch nicht abschliessend geklärt
(Urteile des BVGer A-1784/2014 vom 30. April 2015 E. 4.1, A-1177/2014
vom 2. Februar 2015 E. 4.4.3 und A-931/2014 vom 9. Dezember 2014
E.8.3; ROBERT BÜHLER, in: Maurer-Lambrou/Blechta [Hrsg.], Datenschutz-
gesetz/Öffentlichkeitsgesetz, 3. Auflage 2014 [nachfolgend:
BSK DSG/BGÖ], Art. 5 Rz. 18).
Die Vorinstanz stellte im Rahmen des vorinstanzlichen Verfahrens klar,
dass keine Verzeichnisse existierten, welche die gesamten verlangten In-
formationen enthielten und für die Zusammenstellung einer kompletten
Liste einige Stunden Aufwand anfallen würden. Ein erheblicher oder gar
übermässiger Zeitbedarf sowie technische Schwierigkeiten für die Zusam-
mentragung der dezentral vorhandenen elektronischen Informationen wur-
den dagegen nicht geltend gemacht. Entsprechend ist den erfragten Listen
die Qualität von amtlichen Dokumenten im Sinne von Art. 5 Abs. 2 BGÖ
zuzuschreiben.
3.4 Zusammenfassend ergibt sich, dass für die Auskunftserteilung im vor-
liegenden Fall die Bestimmungen des Öffentlichkeitsgesetzes anzuwen-
den sind. Nachfolgend ist zu prüfen, ob die Vorinstanz das Auskunftsge-
such des Beschwerdeführers zu Recht abgelehnt hat.
A-700/2015
Seite 7
4.
4.1 Grundsätzlich hat jede Person das Recht, amtliche Dokumente einzu-
sehen und von den Behörden Auskunft über den Inhalt amtlicher Doku-
mente zu erhalten (Art. 6 Abs. 1 BGÖ). Damit wird jeder Person ein gene-
relles Recht auf Zugang zu amtlichen Dokumenten, über welche die Ver-
waltung verfügt, gewährt, ohne dass ein besonderes Interesse nachgewie-
sen werden müsste (BGE 136 II 399 E. 2.1, 133 II 209 E. 2.1; BVGE
2011/52 E. 3; statt vieler Urteil des BVGer A-4962/2012 vom 22. April 2013
E. 4 m.w.H.). Es obliegt entsprechend nicht mehr dem freien Ermessen der
Behörden, ob sie Informationen oder Dokumente zugänglich machen wol-
len oder nicht. Der Zugang zu amtlichen Dokumenten kann jedoch einge-
schränkt, aufgeschoben oder verweigert werden, wenn überwiegende pri-
vate oder öffentliche Interessen an der Geheimhaltung einer Offenlegung
entgegenstehen (Art. 7 BGÖ) oder wenn ein Ausnahmefall gemäss Art. 8
BGÖ vorliegt (s.a. BGE 136 II 399 E. 2).
4.2 Die privaten oder öffentlichen Interessen, welche eine Geheimhaltung
rechtfertigen können, müssen das (öffentliche) Interesse am Zugang be-
ziehungsweise an der Transparenz überwiegen. Das Gesetz nimmt die
entsprechende Interessenabwägung selber vorweg, indem es in abschlies-
sender Weise die verschiedenen Fälle überwiegender öffentlicher oder pri-
vater Interessen aufzählt (COTTIER/SCHWEIZER/WIDMER, in: Handkommen-
tar BGÖ, Art. 7 Rz. 3). Die Beweislast zur Widerlegung der Vermutung des
freien Zugangs, die durch das BGÖ aufgestellt wird, obliegt der Behörde
(BVGE 2011/52 E. 6; Botschaft zum BGÖ, S. 2002; MAHON/GONIN, a.a.O.,
Art. 6 Rz. 11). Dabei hängt die Wirksamkeit dieser Ausnahmeklauseln ei-
nerseits davon ab, dass die Beeinträchtigung im Fall einer Offenlegung von
einer gewissen Erheblichkeit sein muss, und andererseits, dass ein ernst-
haftes Risiko bezüglich deren Eintritt besteht, mithin der Schaden nach
dem üblichen Lauf der Dinge und mit hoher Wahrscheinlichkeit eintrifft. Wie
dies bei Einschränkungen von Grundrechten im Allgemeinen der Fall ist,
müssen die Ausnahmeklauseln restriktiv ausgelegt werden (vgl. BVGE
2013/50 E. 8.1 und 2011/52 E. 6; A-6291/2013 E. 7; Urs STEIMEN, BSK
DSG/BGÖ, Art. 7 BGÖ Rz. 4; COTTIER/SCHWEIZER/WIDMER, a.a.O., Art. 7
Rz. 4). Der im BGÖ verankerte Mechanismus des Schutzes von Geheim-
haltungsinteressen beruht damit auf dem Bestehen oder Nichtbestehen ei-
nes Schadensrisikos und mit Ausnahme von Art. 7 Abs. 2 BGÖ nicht auf
einer eigentlichen Abwägung des Interesses der Verwaltung an der Ge-
heimhaltung gegenüber jenem des Gesuchstellers auf Zugang zu den ver-
langten Dokumenten. Wenn die Behörde von einem ernsthaften Risiko
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Seite 8
ausgehen muss, dass ein substanzieller Schaden einritt, muss das Doku-
ment – ungeachtet der Legitimität der Gründe, aus denen die gesuchstel-
lende Person um Zugang zur Information ersucht – geheim gehalten wer-
den (STEIMEN, a.a.O., Art. 7 BGÖ Rz. 3; COTTIER/SCHWEIZER/WIDMER,
a.a.O., Art. 7 Rz. 5).
4.3 Im Übrigen darf der Zugang aufgrund des Verhältnismässigkeitsprin-
zips nicht einfach verweigert werden, wenn ein verlangtes Dokument Infor-
mationen enthält, die nach dem Ausnahmekatalog von Art. 7 BGÖ nicht
zugänglich sind. Vielmehr ist in diesem Fall ein eingeschränkter, das heisst
teilweiser Zugang zu den Informationen im Dokument zu gewähren, wel-
che nicht geheim zu halten sind (COTTIER/SCHWEIZER/WIDMER, a.a.O., Art.
7 Rz. 8; STEIMEN, a.a.O., Art. 7 Rz. 9 ff.).
5.
Nachfolgend ist für die in Frage stehenden Dokumente zu prüfen, ob der
von der Vorinstanz in erster Linie geltend gemachte Ausnahmetatbestand
von Art. 7 Abs. 1 Bst. b BGÖ nachgewiesen ist, wonach der Zugang zu
amtlichen Dokumenten eingeschränkt, aufgeschoben oder verweigert wird,
wenn durch seine Gewährung die zielkonforme Durchführung konkreter
behördlicher Massnahmen beeinträchtigt würde. In einem weiteren Schritt
ist gegebenenfalls zu prüfen, ob gestützt auf die Ausnahmebestimmungen
die vollständige Verweigerung des Zugangs zu den einzelnen Dokumenten
verhältnismässig ist.
5.1 Die Ausnahme vom Prinzip der Öffentlichkeit nach Art. 7 Abs. 1 Bst. b
BGÖ kann dann angerufen werden, wenn durch die Zugänglichmachung
bestimmter Informationen, die eine Massnahme vorbereiten, die betref-
fende Massnahme ihr Ziel mit hoher Wahrscheinlichkeit nicht mehr bezie-
hungsweise nicht vollumfänglich erreichen würde. Geschützt sind insbe-
sondere die Ermittlungen, die Inspektionen und die administrativen Über-
wachungen, mit denen sichergestellt werden soll, dass sich die Bürgerin-
nen und Bürger an das Gesetz halten (Botschaft zum BGÖ, BBl 2003 2009;
COTTIER/SCHWEIZER/WIDMER, a.a.O., Art. 7 Rz. 23 ff.). Die Geheimhaltung
der Informationen muss Bedingung für den Erfolg der entsprechenden
Massnahme bilden (STEIMEN, a.a.O., Art. 7 BGÖ Rz. 19; Urteil des BVGer
A-3122/2014 vom 24. November 2014 E. 4.2.2).
5.2 Im Post- und Fernmeldeverkehr, zu dem auch das Internet gehört, fal-
len Informationen an, die zur Aufklärung von schweren Verbrechen (vgl.
Art. 269 ff. der Schweizerischen Strafprozessordnung vom 5. Oktober 2007
A-700/2015
Seite 9
[StPO, SR 312.0]) erforderlich sein können. Die Vorinstanz führt auf Anord-
nung der Strafverfolgungsbehörden Post- und Fernmeldeüberwachungen
durch. In letzterem Fall weist er die Anbieterinnen von Fernmeldediensten
an, die für die Überwachung notwendigen Massnahmen zu treffen, nimmt
von ihnen den umgeleiteten Fernmeldeverkehr der überwachten Person
entgegen, zeichnet diesen auf und liefert der anordnenden Behörde die
Dokumente und Datenträger aus. Die Vorinstanz betreibt dafür ein rund um
die Uhr einsatzfähiges Verarbeitungszentrum. Nach der Übergabe, spätes-
tens aber drei Monate nach der Einstellung der Überwachung, werden die
gewonnenen Daten vernichtet. Des Weiteren sorgt die Vorinstanz auch für
die Durchführung von Direktschaltungen (vgl. Art. 13 BÜPF sowie Art. 7 ff.
der Verordnung vom 31. Oktober 2001 über die Überwachung des Post-
und Fernmeldeverkehrs [VÜPF, SR 780.11]). Zur Bewältigung dieser Auf-
gaben bedient sich die Vorinstanz besonderer Softwareprodukte.
5.3
5.3.1 Die Vorinstanz gibt zu bedenken, dass mit der Kenntnis von Namen
und Versionsnummern der von ihr eingesetzten Software ein Hindernis
wegfallen würde, welches das Risiko unbefugten Eindringens in ihr IT-Sys-
tem herabsetzt. Ein erfolgreicher Angriff würde für die bearbeiteten Perso-
nendaten und die Strafverfolgung Folgen von nicht erdenklichem Ausmass
nach sich ziehen. Da jedes Softwareprodukt Lücken, Schwachstellen oder
"Exploits" (systematische Möglichkeit in der elektronischen Datenverarbei-
tung, Schwachstellen auszunutzen, die bei der Entwicklung eines Pro-
gramms nicht berücksichtigt wurden) aufweise, die mit den nötigen Res-
sourcen aufgedeckt werden könnten, sei es zur Vermeidung von Angriffen
unabdingbar, keine Informationen zur eingesetzten Software offenzulegen.
Damit werde überdies auch die Gefahr minimiert, dass potenziell von Stra-
funtersuchungen Betroffene in Kenntnis der verwendeten Softwarepro-
dukte Rückschlüsse auf die damit verbundenen Überwachungsmöglichkei-
ten ziehen und sich so der Strafverfolgung entziehen können.
5.3.2 Der Beschwerdeführer entgegnet, der vorinstanzlich vertretene An-
satz "Security by Obscurity" (Sicherheit durch Unklarheit) stelle kein Si-
cherheitskonzept dar. Vielmehr müsse die Sicherheit eines IT-Systems
auch dann gewährleistet sein, wenn der Angreifer dessen Implementation
und Komponenten kenne. Die Gefahr eines Angriffes ginge von Personen
und Organisationen aus, welche ohnehin bereits über die ersuchten Infor-
mationen verfügten. Ebenso würden sich Personen mit den nötigen Fähig-
keiten und Ressourcen ungeachtet der begehrten Informationen bereits
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heute einer Überwachung entziehen können, womit die Effektivität der
Überwachungsmassnahmen durch die Herausgabe der Informationen
nicht beschlagen wäre. Die Öffentlichkeit der Informationen würde dage-
gen zu einer rascheren öffentlichen Diskussion von Sicherheitslücken füh-
ren und Risiken für überwachte Personen sowie Dritte minimieren.
5.4 Die Bekanntgabe von Namen und Versionsnummern der fraglichen
Produkte soll laut Vorinstanz einerseits die Gefahr in sich bergen, dass ge-
wisse Personen, in Verfolgung ihrer eigenen Interessen, Schwachstellen
der verwendeten Software beziehungsweise Computersysteme aufspüren,
in diese eindringen und entsprechenden Schaden anrichten. Dass Soft-
wareprodukte unvermeidlich Angriffspunkte aufweisen, darf nach Auffas-
sung des Bundesverwaltungsgerichtes als notorische Tatsache betrachtet
werden und wird im Übrigen auch vom Beschwerdeführer nicht dementiert.
Die Vorinstanz legt dabei überzeugend dar, dass ein IT-System grundsätz-
lich zwar auch bei Bekanntsein der ersuchten Informationen einem Hacker-
angriff standhalten sollte, die Geheimhaltung aber ein weiterer Schutzme-
chanismus darstellt, der von einem Angreifer zunächst überwunden wer-
den müsste. Selbst wenn gewisse Akteure bereits über die fraglichen In-
formationen verfügen sollten, so erscheint es unter diesem Gesichtspunkt
zur Verminderung des Risikos zielführend, eine breite Streuung der Daten
zu vermeiden, um nicht weiteren Kreisen die Überwindung der Sicherheits-
barrieren zu erleichtern. Der erhobene Einwand des Beschwerdeführers,
die breite öffentliche Diskussion über die Sicherheit der Softwareprodukte
würde der Aufdeckung und zeitnahen Behebung von Sicherheitslücken
dienen, ist dagegen nicht stichhaltig. Es ist der Vorinstanz beizupflichten,
wenn sie die Gewährleistung der Sicherheit nicht an die breite Öffentlich-
keit delegieren möchte, sondern auf die organisationsinterne Erkennung
und Behebung von Mängeln setzt. Es ist davon auszugehen, dass sie da-
bei auf ausgewiesene Spezialisten zurückgreifen kann. Ein allfälliger Zu-
satznutzen durch Rückmeldungen aus spezialisierten und interessierten
Kreisen der Öffentlichkeit vermöchte die Risiken des vorerwähnten Miss-
brauchs keinesfalls aufzuwiegen. In einer Zeit in der Computerkriminalität
dem Alltag angehört und in stets neuer Form und Intensität auftritt, ist es
lebensfremd anzunehmen, mit der Veröffentlichung der sensiblen Daten
könne primär auf die wohlwollende Hilfeleistung der Bevölkerung und eine
entsprechende Schadenminderung gezählt werden. Das kriminelle Poten-
zial und die damit verbundene Gefahr von Hackerangriffen dürfte weitaus
grösser sein. Schliesslich leuchtet es ein, dass mit dem unerlaubten Ein-
dringen in das Überwachungssystem der Vorinstanz eine Gefährdung der
bearbeiteten Daten sowie der Überwachungsmassnahmen einhergehen
A-700/2015
Seite 11
würde und ihr Ziel mit hoher Wahrscheinlichkeit nicht mehr beziehungs-
weise nicht mehr vollumfänglich erreicht werden könnte (vgl. E. 5.1).
5.5 Andererseits weist die Vorinstanz zurecht darauf hin, dass es bei einer
Offenlegung der verlangten Informationen diversen Kreisen gelingen
könnte, sich ein umfassendes Bild über die Ermittlungsmethodik und die
technischen Möglichkeiten sowie die Grenzen der Überwachungen zu ma-
chen. Interessierten beziehungsweise betroffenen Personen würde damit
die Möglichkeit geboten, auf nicht überwachbare Kommunikationskanäle
auszuweichen, um sich einer Überwachung durch die Vorinstanz zu ent-
ziehen. Der Erfolg der Überwachungsmassnahmen würde somit auch in-
soweit infrage gestellt. Ein kleiner Teil der Zielpersonen mag bereits heute
über das erforderliche Wissen verfügen. Die Vorinstanz spricht dabei je-
doch zutreffend von einem üblichen Ermittlungsrisiko, das es von den
Strafverfolgungsbehörden zu tragen gilt. Bei einer weiteren Verbreitung der
Informationen sieht sie dagegen schweizweit das wichtige Instrument der
Post- und Fernmeldeüberwachung zur Bekämpfung der Kriminalität und
Gewährung der inneren Sicherheit gefährdet. Unabhängig des tatsächlich
zu gewärtigenden Ausmasses der negativen Konsequenzen für die Straf-
verfolgung legt die Vorinstanz jedenfalls zurecht dar, dass die Kenntnis der
konkret verwendeten Softwareprodukte ein wichtiger Schlüssel ist, um de-
ren Anwendungsmöglichkeiten in Erfahrung zu bringen. Entsprechend ist
von einer Korrelation zwischen der begehrten Bekanntgabe und den vor-
erwähnten negativen Auswirkungen auf den Erfolg von Überwachungs-
massnahmen auszugehen. Auch der Beschwerdeführer bestätigt diesen
Befund, wenn er sein Anliegen auch damit propagiert, dass es dem Einzel-
nen durch die Kenntnis der konkreten Fähigkeiten der Vorinstanz möglich
sein soll, sich vor einer ungerechtfertigten Überwachung zu schützen.
5.6 Zusammenfassend ist nach Ansicht des Bundesverwaltungsgerichts
nachvollziehbar dargetan, dass bei Gewährung des ersuchten Zugangs mit
Beeinträchtigungen der Überwachungsmassnahmen der Vorinstanz zu
rechnen ist, wobei diese einerseits von Hackerangriffen auf die IT-Systeme
(E. 5.4) und andererseits von der adaptierten Verhaltensweise potenziell
zu überwachender Zielpersonen (E. 5.5) ausgehen können.
5.7 Da die fraglichen Massnahmen ein wichtiges Instrument bei der Aufklä-
rung von Straftaten darstellen (vgl. E. 5.2), steht mit den dargelegten Be-
einträchtigungsformen nicht nur der Erfolg beziehungsweise die Wirksam-
keit der einzelnen Massnahmen selbst, sondern der Strafverfolgung insge-
samt auf dem Spiel. Angesichts dieser Auswirkungen, welche letztlich die
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Seite 12
innere Sicherheit der Schweiz berühren, sowie der Tatsache, dass das
Überwachungssystem der Vorinstanz das Kernstück ihrer Tätigkeit dar-
stellt, ist von einem erheblichen Schadenspotenzial auszugehen.
Aufgrund der globalen, zeit- und ortsunabhängigen Bedrohung durch Com-
puterkriminalität sowie der unterschiedlichen Angriffsflächen, die das Über-
wachungssystem bietet (vgl. E. 5.4 und 5.5), ist auch die Eintretenswahr-
scheinlichkeit als hoch zu erachten. Dies gilt umso mehr, als Behörden mit
staatlichen Sicherheitsaufgaben speziell im Fokus von Cyberkriminellen
stehen dürften. Da mit der Strafverfolgung und dem Ausfällen von Strafen
überdies eine general- sowie spezialpräventive Wirkung angestrebt wird
und vorliegend eine Einschränkung des Öffentlichkeitsprinzips dieser
Funktion dienlich ist, wird auch der Zwecksetzung der Ausnahmebestim-
mung, ein gesetzeskonformes Verhalten der Bürger sicherzustellen, ent-
sprochen. Im Ergebnis besteht kein Anlass, von der Einschätzung der Vo-
rinstanz abzuweichen. In tatbestandlicher Hinsicht ist mithin für den Fall
der Gewährung des begehrten Zugangs mit hoher Wahrscheinlichkeit von
einer erheblichen Beeinträchtigung der zielkonformen Durchführung der
Überwachungsmassnahmen auszugehen. Die Ausnahmebestimmung von
Art. 7 Abs. 1 Bst. b BGÖ ist somit erfüllt.
6. Die Vorinstanz beruft sich zur Begründung ihres abschlägigen Ent-
scheids ferner auf den Ausnahmetatbestand gemäss Art. 7 Abs. 1 Bst. c
BGÖ. Demnach kann der Zugang unter anderem eingeschränkt oder ver-
weigert werden, wenn durch die Einsicht die innere Sicherheit der Schweiz
gefährdet werden kann.
6.1 Diese Bestimmung soll in erster Linie die Tätigkeit von Polizei, Zoll,
Nachrichtendienst und der Armee schützen (Botschaft zum BGÖ, S. 2009).
Massgeblich ist jedoch nicht die Abgrenzung nach den tätigen Behörden,
sondern die Abgrenzung von gefährdeten Interessen und Rechtsgütern.
Sicherheit ist hierbei sowohl als Unverletzlichkeit der Rechtsgüter der Ein-
zelnen wie auch des Staates und seiner Einrichtungen sowie der Rechts-
ordnung insgesamt zu verstehen. Die Ausnahmebestimmung dient der Ge-
heimhaltung von Massnahmen, die von der Regierung getroffen oder in
Betracht gezogen werden, um die öffentliche Ordnung innerhalb des Lan-
des aufrechtzuerhalten. Schutzbedürftig können auch Informationen über
die Organisation, die Tätigkeit und Strategie von Behörden mit Sicherheits-
aufgaben sein (STEIMEN, a.a.O., Art. 7 Rz. 21 f.). Allerdings muss auch bei
A-700/2015
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legitimen Sicherheitszwecken sorgfältig geprüft werden, ob die Offenle-
gung der verlangten Dokumente die öffentliche Sicherheit ernsthaft gefähr-
den könnte (COTTIER/SCHWEIZER/WIDMER, a.a.O. Art. 7, Rz. 26, 28).
6.2 Wie bereits festgestellt wurde, besteht zwischen der zu erwartenden
Beeinträchtigung von Überwachungsmassnahmen der Vorinstanz im Falle
einer Gutheissung des Einsichtsbegehrens und einer effektiven Strafver-
folgung ein enger Zusammenhang (vgl. E. 5.7). Kommt es zu Hackeran-
griffen auf das Überwachungssystem oder entziehen sich Zielpersonen der
vorgesehenen Überwachung, werden die Strafverfolgungsbehörden eines
wirksamen Instrumentes in der Kriminalitätsbekämpfung beraubt. Dies wie-
derum führte unweigerlich zu einer ernsthaften Gefährdung der inneren Si-
cherheit im vorerwähnten Sinne, weshalb die uneingeschränkte Geheim-
haltung auch unter diesem Titel (Art. 7 Abs. 1 Bst. c BGÖ) gerechtfertigt ist.
7.
Da nach dem Gesagten die Ausnahmebestimmungen von Art. 7 Abs. 1
Bst. b und c BGÖ zur Anwendung gelangen, kann die Frage, ob zusätzlich
auch die Ausnahme von Art. 7 Abs. 1 Bst. e BGÖ einschlägig ist, offen blei-
ben.
8.
Der Beschwerdeführer rügt ferner die pauschale, vollumfängliche Verwei-
gerung der Herausgabe, ohne dass eine Differenzierung nach Funktion der
Software getroffen worden sei. Die Vorinstanz verfalle damit der Willkür.
8.1 Diesen Einwand gilt es unter dem Gesichtspunkt der Verhältnismässig-
keit zu prüfen. Es stellt sich die Frage, ob gestützt auf die Ausnahmebe-
stimmung die vollständige Verweigerung des Zugangs zu sämtlichen Infor-
mationen verhältnismässig ist. Das Verhältnismässigkeitsprinzip verlangt,
dass die von der Behörde gewählte Verwaltungsmassnahme für das Errei-
chen des Zieles geeignet, notwendig und für die Betroffenen zumutbar ist.
Die Verwaltungsmassnahme darf nicht einschneidender sein als erforder-
lich und hat zu unterbleiben, wenn eine gleich geeignete, aber mildere
Massnahme für den angestrebten Erfolg ausreichen würde (Urteile des
BVGer A-3122/2014 vom 24. November 2014 E. 4.5 und A-3631/2009 vom
15. September 2009 E. 3.4.1; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, Allgemeines Ver-
waltungsrecht, 6. Auflage 2010, Rz. 581 ff.).
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8.2 Nebst der unterlassenen funktionsbezogenen Unterscheidung, wie sie
im Rechtsbegehren des Beschwerdeführers zum Ausdruck kommt, be-
mängelt Letzterer die mangelnde Abgrenzung von sicherheitskritischer
Software zu solcher mit Hilfsfunktion (insbesondere Speicherung, Trans-
port oder Anzeige). Ebenso fehle die Trennung von Softwareprodukten mit
Kontakt zu öffentlichen Fernmeldenetzen und solchen, die ausschliesslich
in geschützter Umgebung Anwendung fänden. Dieser Argumentation fol-
gend, vertritt er für den Fall, dass die Herausgabe dennoch eine Gefähr-
dung durch Angriffe mit sich bringen sollte, den Standpunkt, es rechtfertige
sich höchstens die Verweigerung bezüglich der Softwareprodukte zur Ab-
sicherung der technischen Infrastruktur (vgl. Begehren Ziff. 1 e). Wenn
überdies die Effektivität von Überwachungsmassnahmen beeinträchtigt
sein sollte, so beträfe dies lediglich die Software zur Ausleitung, Erfassung,
Ausscheidung, Auswertung sowie Aufbereitung von Daten (vgl. Begehren
Ziff. 1 a und b), nicht jedoch die übrigen Produkte.
8.3 Die Vorinstanz wendet dagegen ein, sämtliche Software- und Hard-
warekomponenten stellten zusammen ein funktionsfähiges und nicht kom-
promittierbares Überwachungssystem in ein und demselben Sicherheits-
kontext dar, weshalb eine getrennte Beurteilung nicht möglich sei. Gerade
auch die Softwareapplikationen zur Speicherung, Transport und Anzeige
von Personendaten, welchen der Beschwerdeführer Hilfsfunktion zu-
schreibt, würden besonders sicherheitskritische Bereiche darstellen. Die
Vorinstanz zeigt damit nachvollziehbar auf, dass auch mit der Bekanntgabe
einzelner Softwarekategorien als Element des gesamten Überwachungs-
systems, die Sicherheit des Gesamtsystems auf dem Spiel steht und nur
eine umfassende Geheimhaltung die unbeeinträchtigte Wahrnehmung der
Überwachungstätigkeit garantieren kann. Es besteht kein Anlass, an dieser
Darstellung zu zweifeln. Eine teilweise Gewährung der gewünschten Aus-
kunft ist daher ausgeschlossen. Immerhin sah sich die Vorinstanz im Rah-
men des vorinstanzlichen Verfahrens in der Lage, die gesamte Standard-
software offenzulegen, welche auf ihrer Büroautomation eingesetzt wird
und nicht explizit mit ihrer Kerntätigkeit zusammenhängt, sondern gröss-
tenteils dem Bundesstandard entspricht. Ferner verweist sie auch auf ihre
Bereitschaft, interessierten oder besorgten Privatpersonen so weit als
möglich Rede und Antwort zu stehen. Auf ihrer Website (<www.li.ad-
min.ch>) stellt sie überdies Statistiken zur Anzahl Überwachungsaufträge
und Auskünfte je Kanton und Jahr sowie weitere Dokumentationen zur Ver-
fügung. Mit der Verweigerung weitergehender Informationen wurde der
Grundsatz der Verhältnismässigkeit gewahrt. Der in diesem Zusammen-
hang erhobene Vorwurf der Willkür verfängt nicht.
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9.
Schliesslich ist auf den Einwand einzugehen, die Verfügung verletze die
Informationsfreiheit (Art. 16 Abs. 3 BV) und die freie politische Willensbil-
dung (Art. 34 Abs. 2 BV). Die ins Feld geführten Grundrechte erfuhren mit
der Einführung des BGÖ eine Stärkung, da die Bundesverwaltung neu dem
Grundsatz der Öffentlichkeit unterstellt wurde (Art. 6 Abs. 1 BGÖ). Zur
Wahrung höherwertiger öffentlicher und privater Interessen sehen Art. 7
BGÖ und Art. 8 BGÖ für bestimmte Fälle eine Einschränkung dieses Prin-
zips vor. Mit diesen Ausnahmebestimmungen liegen formell-gesetzliche
Grundlagen gemäss Art. 36 Abs. 1 BV vor, welche eine Grundrechtsein-
schränkung rechtfertigen können. Indem vorliegend die Ausnahmetatbe-
stände nach Art. 7 Abs. 1 Bst. b und c BGÖ erfüllt sind (E. 7) und die Ein-
schränkung überdies durch das öffentliche Interesse nach innerer Sicher-
heit gerechtfertigt ist sowie verhältnismässig ausfällt, ist die vorinstanzliche
Verfügung entgegen der Darstellung des Beschwerdeführers nicht in Ver-
letzung von Grundrechten ergangen. Die Beschwerde erweist sich folglich
als unbegründet und ist abzuweisen.
10.
Bei diesem Verfahrensausgang gilt der Beschwerdeführer als unterliegend,
weshalb er in Anwendung von Art. 63 Abs. 1 VwVG die Verfahrenskosten
zu tragen hat. Diese sind auf Fr. 1'500.00 festzusetzen (Art. 1 ff. des Reg-
lements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor
dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]). Der einbezahlte
Kostenvorschuss wird zur Bezahlung der Verfahrenskosten verwendet.
Dem unterliegenden Beschwerdeführer steht keine Parteientschädigung
zu (Art. 64 VwVG i.V.m. Art. 7 ff. VGKE).
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