Decision ID: 972acee0-e461-5d7a-86f3-8a3813554d1a
Year: 2012
Language: de
Court: CH_BVGE
Chamber: CH_BVGE_001
Canton: CH
Region: Federation
Law Area: 
Law Sub-area: 
Label: approval

Facts:
Sachverhalt:
A.
A._, seine Ehefrau B._ sowie die 1997 geborene gemein-
same Tochter C._ stammen aus Sri Lanka. Sie stellten am 22.
September 2006 ein Gesuch um ordentliche Einbürgerung. Ihnen wurde
mit Verfügung vom 23. April 2008 das Bürgerrecht des Kantons Zürich er-
teilt, dies unter Vorbehalt der Erteilung der eidgenössischen Einbürge-
rungsbewilligung durch das BFM. Am 28. April 2008 beantragte das Ge-
meindeamt der Direktion der Justiz und des Innern des Kantons Zürich
beim BFM die Erteilung der eidgenössischen Einbürgerungsbewilligung.
B.
Mit Schreiben vom 30. Januar 2009 ersuchte A._ das BFM erst-
mals um Auskunft über den Stand des Bewilligungsverfahrens. Hierauf
reagierte das BFM nicht, so dass die Gesuchstellenden ihre Anfrage am
18. Juni 2009 mittels Rechtsvertreter erneuerten. Das Bundesamt teilte
ihnen daraufhin am 23. Juni 2009 mit, die zuständige Sachbearbeiterin
werde nach ihrer Rückkehr aus den Ferien so bald als möglich auf die
Anfrage zurückkommen. Mit Schreiben vom 13. Oktober 2009 sicherte es
nochmals eine raschestmögliche Antwort zu. Am 3. Juni 2010 erkundigten
sich die Gesuchstellenden erneut nach dem Verfahrensstand, ohne hier-
auf eine Antwort zu erhalten. Mit einer weiteren Anfrage vom 22. Novem-
ber 2010 verlangten sie vom BFM eine Antwort bis zum 20. Dezember
2010 und stellten andernfalls eine Beschwerde wegen Rechtsverweige-
rung in Aussicht. Aufgrund von Abklärungen beim Dienst für Analyse und
Prävention (DAP; neu: Nachrichtendienst des Bundes, NDB) teilte das
BFM in seiner Antwort vom 11. April 2011 mit, der Gesuchsteller und sei-
ne Ehefrau seien langjährige Aktivisten und finanzielle Unterstützer der
LTTE (Liberation Tigers of Tamil Eelam). Es legte ihnen gleichzeitig nahe,
das Gesuch zurückzuziehen, und kündigte für den Fall eines fehlenden
Gegenberichts die Abschreibung des Verfahrens an.
C.
Die Gesuchstellenden erklärten mit Schreiben vom 28. April 2011, an ih-
rem Gesuch festhalten zu wollen, und beantragten die Offenlegung der
Akten. Am 6. Mai 2011 sicherte ihnen das BFM wiederum zu, auf das Ge-
such so bald als möglich zurückzukommen. Mit Eingabe vom 10. Juni
2011 bestritten die Gesuchstellenden jedwede Verbindung zu den LTTE,
verlangten bis anfangs Juli 2011 nochmals die Offenlegung der Akten und
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kündigten an, andernfalls Aufsichtsbeschwerde wegen Verschleppung
des Verfahrens zu erheben. Hierauf reagierte das BFM nicht.
D.
Mit Eingabe vom 4. August 2011 erhoben die Gesuchstellenden beim
Bundesverwaltungsgericht Beschwerde mit dem Antrag, die Vorinstanz
sei anzuweisen, das Verfahren beförderlich abzuschliessen und zügig ei-
nen Entscheid zu fällen. Unter Hinweis auf den geführten Schriftwechsel
machen sie geltend, die Vorinstanz habe die Erteilung der beantragten
Einbürgerungsbewilligung unrechtmässig verweigert bzw. verzögert. Seit
der Einbürgerungsverfügung des Kantons Zürich vom 23. April 2008 be-
fänden sich dessen Verfahrensakten beim BFM. Dieses habe nie sub-
stanziell auf Nachfragen geantwortet; statt dessen habe es den be-
schwerdeführenden Ehegatten pauschal und zu Unrecht vorgeworfen, die
LTTE zu unterstützen. Das gesamte Verhalten der Vorinstanz lasse dar-
auf schliessen, dass sie keine materielle Verfügung erlassen wolle, und
liesse sich nicht einmal dann rechtfertigen, wenn die gegen die Eheleute
erhobenen Vorwürfe tatsächlich zuträfen. Selbst in einem solchen Fall
wäre die innere oder äussere Sicherheit in der Schweiz nicht gefährdet,
zumal der Bürgerkrieg in Sri Lanka im Frühjahr 2009 beendet worden sei.
Das Vorliegen der übrigen Einbürgerungsvoraussetzungen werde an-
scheinend nicht bezweifelt. Eine Rechtsverweigerung sei auch darin zu
erblicken, dass die Vorinstanz den Beschwerdeführenden trotz entspre-
chender Nachfragen bisher keine Akteneinsicht gewährt habe und offen-
bar auch in Zukunft keine Einsichtnahme einräumen wolle.
E.
In ihrer darauffolgenden Vernehmlassung vom 22. September 2011 bean-
tragt die Vorinstanz die Abweisung der Beschwerde. Sie führt aus, sie
habe den Beschwerdeführenden zwar mit Schreiben vom 23. Juni 2009
zugesichert, nach Rückkehr der zuständigen Sachbearbeiterin auf die
Sachstandsanfrage zurückkommen zu wollen; tatsächlich habe sich das
Verfahrensdossier in diesem Zeitpunkt wegen notwendig gewordener Zu-
satzabklärungen beim (damals zuständigen) DAP befunden. Informell ha-
be der DAP am 20. August 2009 eine Stellungnahme innerhalb von zwei
bis drei Monaten in Aussicht gestellt; eingegangen sei die Stellungnahme
des (neu zuständigen) NDB schliesslich am 6. Dezember 2010. Aufgrund
der dortigen Informationen habe man den Beschwerdeführenden mit
Schreiben vom 11. April 2011 den Rückzug ihres Einbürgerungsgesuches
empfohlen. Nach deren Rechtsmitteleingabe und nach einer weiteren
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Rücksprache mit dem NDB habe man ihnen am 18. August 2011 die Ein-
bürgerungsakten zur Einsichtnahme zugestellt.
Aus den vorgenommenen Handlungsschritten und den Zeitabständen
zwischen den Eingaben der Beschwerdeführenden und der Beantwortung
ihrer Schreiben sei ersichtlich, dass das Bundesamt weder die Aufnahme
des Verfahrens bzw. den Erlass einer Verfügung teilweise oder ganz ver-
weigert noch das Verfahren über Gebühr verzögert habe. Es habe auch
zu keinem Zeitpunkt erklärt, das Einbürgerungsverfahren nicht durchfüh-
ren zu wollen. Nach Eingang der Abklärungsergebnisse des NDB habe es
sich einzig vier Monate Zeit genommen, um nach der internen Meinungs-
bildung den Beschwerdeführenden den Rückzugs des Gesuchs zu emp-
fehlen. Es seien bloss anderthalb Monate von der Fristansetzung der Be-
schwerdeführenden bis zur Zusendung der Verfahrensakten verstrichen,
was sich durch die internen organisatorischen Umbildungen und Zustän-
digkeitswechsel erklären lasse. Da die Beschwerdeführenden die der
Rückzugsempfehlung zugrunde liegenden Sachverhaltsfeststellungen
bestritten hätten, sei die Sache immer noch nicht entscheidungsreif.
Vielmehr seien weitere Abklärungen zur Frage der Unterstützung der
LTTE notwendig. Das vorliegende Verfahren sei eine Ausnahme vom
Massengeschäft, was sich in einer überdurchschnittlich langen Verfah-
rensdauer niederschlage.
F.
Mit Verfügung vom 11. Oktober 2011 hat das Bundesverwaltungsgericht
das BFM aufgefordert, den Beschwerdeführenden die – entgegen dessen
Behauptungen bisher nicht ermöglichte – Akteneinsicht zu gewähren.
G.
In ihrer Replik vom 26. Oktober 2011 nehmen die Beschwerdeführenden
Stellung zum Inhalt der vorinstanzlichen Akten. Ihm lasse sich entneh-
men, dass das Gesuch um Erteilung der eidgenössischen Einbürge-
rungsbewilligung am 2. Mai 2008 bei der Vorinstanz eingegangen sei.
Seitdem seien rund 42 Monate vergangen, in denen die Vorinstanz die
Akten ein- bis zweimal dem NDB übergeben habe. Abgesehen vom Ver-
such, die Beschwerdeführenden mit Schreiben vom 11. April 2011 zum
Rückzug ihres Gesuchs zu bewegen, sei das Verfahren nicht vorange-
trieben worden. Ein zureichender Grund hierfür sei nicht ersichtlich.
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H.
Auf den weiteren Akteninhalt wird – soweit rechtserheblich – in den Er-
wägungen eingegangen.

Considerations:
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1. Gemäss Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005
(VGG, SR 173.32) beurteilt das Bundesverwaltungsgericht unter Vorbe-
halt der in Art. 32 VGG genannten Ausnahmen Beschwerden gegen Ver-
fügungen nach Art. 5 des Verwaltungsverfahrensgesetzes vom 20. De-
zember 1968 (VwVG, SR 172.021), welche von einer der in Art. 33 VGG
genannten Behörden erlassen wurden.
1.2. Eine Beschwerde kann auch erhoben werden, wenn die Vorinstanz
den Erlass einer anfechtbaren Verfügung unrechtmässig verweigert oder
verzögert (Art. 46a VwVG). Voraussetzung ist, dass der Rechtssuchende
vorgängig bei der zuständigen Behörde ein Begehren um Erlass einer
Verfügung gestellt bzw. dieses Begehren bei Verzögerung wiederholt hat.
Zudem muss ein Anspruch auf Erlass einer Verfügung bestehen (ANDRÉ
MOSER/MICHAEL BEUSCH/LORENZ KNEUBÜHLER, Prozessieren vor dem
Bundesverwaltungsgericht, Basel 2008, S. 241 Rz. 5.20).
1.3. Die Rechtsverweigerungs- oder Rechtsverzögerungsbeschwerde
richtet sich an die Beschwerdeinstanz, die zuständig wäre, wenn die Ver-
fügung ordnungsbemäss ergangen wäre (BVGE 2008/15 E. 3.1.1; Bot-
schaft des Bundesrates zur Totalrevision der Bundesrechtspflege vom 28.
Februar 2001, BBl 2001 4408; vgl. auch Urteil des Bundesverwaltungsge-
richts C-2946/2008 vom 21. Juni 2011 E. 1.1).
1.4. Im Verfahren betreffend ordentliche Einbürgerung haben Bund, Kan-
tone und Gemeinden zusammenzuwirken (vgl. das bereits zitierte Urteil
C-2946/2008 E. 4 mit Hinweisen). Nachdem der Kanton Zürich am
23. April 2008 die Erteilung des Kantonsbürgerrechts verfügt hatte, wur-
den die Akten am 28. April 2008 mit dem Antrag auf Erteilung der eidge-
nössischen Einbürgerungsbewilligung dem hierfür zuständigen BFM
übermittelt, wo sie am 2. Mai 2008 eintrafen. In der folgenden Zeit haben
die Beschwerdeführenden das BFM wiederholt um Antwort gebeten und
schliesslich für den Fall der Untätigkeit eine entsprechende Beschwerde
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in Aussicht gestellt. Damit sind sie ihrer vorprozessualen Obliegenheit
nachgekommen, bei der Behörde wiederholt den Erlass einer Verfügung
zu beantragen. Die Untätigkeit des in dieser Sache zuständigen BFM
führt dazu, dass das – im Falle einer ordnungsgemässen Verfügung zu-
ständige – Bundesverwaltungsgericht auch über die vorliegende Be-
schwerde zu entscheiden hat.
1.5. Gegen das unrechtmässige Verweigern oder Verzögern einer Verfü-
gung kann grundsätzlich jederzeit Beschwerde geführt werden (Art. 50
Abs. 2 VwVG). Das mit einer solchen Beschwerde verfolgte rechtliche In-
teresse besteht darin, einen an eine gerichtliche Beschwerdeinstanz
weiterziehbaren Entscheid zu erhalten. In diesem Sinne sind die Be-
schwerdeführenden zur vorliegenden Beschwerde legitimiert (Art. 48 Abs.
1 VwVG analog).
2.
Rechtsverweigerung liegt vor, wenn die Behörde es ausdrücklich ablehnt
oder stillschweigend unterlässt, eine Entscheidung zu treffen, obwohl sie
dazu verpflichtet wäre (MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, a.a.O. S. 242
Rz. 5.24). Von Rechtsverzögerung spricht man, wenn sich die zuständige
Behörde zwar bereit zeigt, einen Entscheid zu treffen, allerdings keine
Beurteilung innert angemessener Frist – so der Wortlaut gemäss Art. 29
Abs. 1 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft
vom 18. April 1999 (BV, SR 101) – vornimmt. Demzufolge liegt eine
Rechtsverzögerung dann vor, wenn die Behörde mehr Zeit verstreichen
lässt, als dies nach der Natur der Sache und den gebotenen Umständen
gerechtfertigt ist; zu berücksichtigen sind dabei u. a. die Komplexität der
Rechtsstreitigkeit und deren Bedeutung für die betroffene Person (Urteil
des Bundesgerichts 1C_540/2011 vom 13. Februar 2012 E. 4.3 mit Hin-
weisen). Demgegenüber kommt es nicht darauf an, ob die Behörde die
überlange Verfahrensdauer, beispielsweise wegen Überlastung oder Per-
sonalmangels, selbst verschuldet hat (FELIX UHLMANN/SIMONE WÄLLE-
BÄR, in: Praxiskommentar VwVG, Waldmann/Weissenberger [Hrsg.], Zü-
rich 2009, Art. 46a N 20; BGE 130 I 312 E. 5.2 S. 332).
3.
Das Gesuch der Beschwerdeführenden um Erteilung der eidgenössi-
schen Einbürgerungsbewilligung liegt dem BFM seit dem 2. Mai 2008 zur
Beurteilung vor. Unbestritten sind Art und Anzahl der von den Beschwer-
deführenden seitdem deponierten Anfragen zum Verfahrensstand sowie
entsprechende schriftliche Antworten der Vorinstanz, hierauf zurückkom-
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men zu wollen. Die Beteiligten des vorinstanzlichen Verfahrens gehen
auch übereinstimmend davon aus, dass sich die Vorinstanz lediglich ein
einziges Mal, am 11. April 2011, inhaltlich zur Sache äusserte.
4.
4.1. Abgesehen vom zuletzt erwähnten Schreiben sind keine Bemühun-
gen der Vorinstanz, zu einem abschliessenden Entscheid zu gelangen,
ersichtlich. Zu welchem Zeitpunkt sie den DAP bzw. NDB um Abklärun-
gen bat, ergibt sich weder aus den Akten noch aus ihrer Vernehmlassung.
Einer Telefonnotiz vom 12. August 2011 ist zu entnehmen, dass Herr [...]
(DAP) "das Dossier im 2008 mal gehabt" habe. Belegt ist indessen, dass
der DAP dem BFM mit handschriftlicher Mitteilung vom 20. August 2009
eine Stellungnahme in den darauffolgenden zwei bis drei Monaten in
Aussicht stellte. Tatsächlich erfolgte die angekündigte Stellungnahme erst
mehr als 15 Monate später am 6. Dezember 2010. Ihren als vertraulich
bezeichneten Inhalt hat das BFM den Beschwerdeführenden mit Schrei-
ben vom 11. April 2011, rund vier Monate danach, in verknappter Form
bekannt gegeben.
4.2. Die Vorinstanz hat in ihrer Vernehmlassung behauptet, sie habe sich
vier Monate Zeit genommen, um den Beschwerdeführenden nach inter-
ner Meinungsbildung den Rückzug ihres Gesuchs nahezulegen. Diese
Zeitspanne erscheint jedoch kaum gerechtfertigt, beschränkt sich das
Schreiben vom 11. April 2011 doch abgesehen von der Rückzugsempfeh-
lung darauf, den Gesetzestext von Art. 14 des Bürgerrechtsgesetzes vom
29. September 1952 (BüG, SR 141.0) wiederzugeben und den Inhalt der
nachrichtendienstlichen Abklärungen in zwei Sätzen zusammenzufassen.
Andere bzw. eigenständige Überlegungen der Vorinstanz spielten dabei
ganz offensichtlich kein Rolle.
4.3. Fehlendes Bemühen um ein zügiges Verfahren wird auch daraus er-
sichtlich, dass die Vorinstanz die beiden Gesuche der Beschwerdefüh-
renden vom 28. Mai 2011 und 10. Juni 2011 um Offenlegung der Akten
nicht behandelte. Das erste Gesuch hat die Vorinstanz ignoriert bzw. ein
baldestmögliches Zurückkommen auf die Sache versichert; bezüglich des
zweiten Gesuchs hat die Vorinstanz – zu Unrecht – behauptet, den Be-
schwerdeführenden bloss eineinhalb Monate später, am 18. August
2011, die Akteneinsichtnahme gewährt zu haben. Abgesehen davon,
dass hierfür eine sechswöchige Zeitspanne zu lang erscheint, erfolgte die
Offenlegung der Akten tatsächlich erst, nachdem das Bundesverwal-
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tungsgericht die Vorinstanz hierzu mit Verfügung vom 11. Oktober 2011
aufgefordert hatte.
4.4. In Frage zu stellen ist auch die Behauptung der Vorinstanz, die Sa-
che sei bis zum heutigen Zeitpunkt noch gar nicht behandlungs- bzw.
entscheidungsreif. Diesbezüglich wird in der Vernehmlassung geäussert,
die von den Beschwerdeführerenden mit Eingabe vom 10. Juni 2011 be-
strittene LTTE-Mitgliedschaft und deren Festhalten am Einbürgerungsge-
such erforderten noch weitere Abklärungen, die in der Regel zeitintensiv
und komplex seien. Dieser Ankündigung hat das BFM jedoch bisher of-
fenbar keine Taten folgen lassen. Aus seinen Akten ergeben sich jeden-
falls keine Hinweise, dass der NDB zur Ergänzung seines vertraulichen
Berichts vom 6. Dezember 2010 um weitere Auskunftserteilung ersucht
wurde. In diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, dass das Ein-
holen diesbezüglicher Stellungnahmen zum ordentlichen Verfahrensgang
im Rahmen der Prüfung der Voraussetzungen der eidgenössischen Ein-
bürgerungsbewilligung gehört. Art. 4 Abs. 2 Bst. d der Verordnung vom
4. Dezember 2009 (V-NDB, SR 121.1, in Kraft seit 1. Januar 2010) i.V.m.
Ziff. 4.2.1 von deren Anhang I sieht nämlich vor, dass das BFM sämtliche
Einbürgerungsgesuche dem NDB zur Stellungnahme nach Art. 14 Bst. d
BüG zu unterbreiten hat (zur analogen Rechtslage vor Inkraftsetzung der
V-NDB vgl. Art. 8 Abs. 2 Bst. c der per 1. Januar 2010 aufgehobenen
Verordnung über Massnahmen zur Wahrung der inneren Sicherheit
[VWIS, AS 2001 1829] i.V.m. deren Anhang I, Ziff. 4 Bst. b erstes Lem-
ma). Entsprechend ist der NDB auch verpflichtet, sachdienliche Hinweise
bezüglich Gefährdung der inneren und äusseren Sicherheit im Sinne von
Art. 14 Bst. d BüG zu liefern, die einer Einbürgerung entgegenstehen
könnten. Wohl mag es im Zuge der Reorganisation der nachrichtendienst-
lichen Tätigkeit des Bundes (z.B. Überführung des nachrichtendienstli-
chen Teils des Dienstes für Analyse und Prävention per 1. Januar 2009
zum VBS [AS 2008 6261] bzw. Schaffung des NDB) zu Verzögerungen
gekommen sein. Gerade deshalb – und weil der vertrauliche Bericht des
NDB vom 6. Dezember 2010 als Entscheidgrundlage offenbar nicht ge-
nügte – wäre das BFM gehalten gewesen, das Verfahren zügig voranzu-
treiben, weitere Abklärungen zu veranlassen, für deren Vornahme Fristen
zu setzen und diese auch zu überwachen. Dies ist, soweit ersichtlich,
nicht geschehen.
5.
Zusammenfassend ist festzustellen, dass sich das Gesuch um Erteilung
der eidgenössischen Einbürgerungsbewilligung seit nahezu 48 Monaten
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beim BFM befindet und dass der DAP bzw. NDB für sicherheitsrelevante
Abklärungen hiervon nachweislich rund 15 Monate benötigte, eine Zeit-
spanne, in der das BFM tatsächlich keinen Sachentscheid treffen konnte.
Nicht erkennbar ist, dass sich das BFM in der übrigen Zeit darum bemüht
hätte, das Verfahren voran zu treiben bzw. eine anfechtbare Verfügung zu
erlassen. Angesichts dessen ist der Verweis darauf, dass es sich vorlie-
gend um eine Ausnahme vom Massengeschäft mit einer überdurch-
schnittlichen Verfahrensdauer handle, nicht massgeblich. Unbeachtlich
wäre es auch, wenn die von der Vorinstanz behaupteten organisatori-
schen Hindernisse zur Verlängerung der Verfahrensdauer beigetragen
hätten (vgl. BGE 130 I 312 E. 5. 2 S. 332 mit Hinweisen).
Schliesslich ist darauf hinzuweisen, dass in Verfahren um Erteilung der
eidgenössischen Einbürgerungsbewilligung nicht nur der jeweilige Ge-
suchsteller ein erhebliches Interesse an einem baldigen Entscheid hat.
Die (im positiven Fall) auf drei Jahre befristete Einbürgerungsbewilligung
bildet auch die Voraussetzung für die Einbürgerung auf Kantons- und
Gemeindeebene, deren Behörden ebenfalls das aus Art. 29 Abs. 1 BV re-
sultierende Beschleunigungsgebot zu beachten haben (BGE 135 I 265 E.
4.4 S. 277 mit Hinweisen). Diese sind, um die ihnen vorliegenden Gesu-
che vor einem möglichst aktuellen Hintergrund behandeln zu können,
ebenfalls darauf angewiesen, dass die Bundesbehörde innert angemes-
sener Frist einen Entscheid trifft.
6.
Das BFM hat, auch wenn es den Vorwurf der Rechtsverweigerung von
sich weist, bisher keine Bereitschaft zu einem baldigen Entscheid oder zu
einer zügigen Verfahrensführung erkennen lassen. Insofern ist festzustel-
len, dass das Verfahren bisher unangemessen verzögert worden ist. Die
Beschwerde ist in diesem Sinne gutzuheissen.
7.
Der unterlegenen Vorinstanz sind keine Verfahrenskosten aufzuerlegen
(Art. 63 Abs. 2 VwVG). Sie hat den Beschwerdeführenden für die ihnen
erwachsenen notwendigen Kosten eine auf Fr. 1'800.- festzusetzende
Parteientschädigung auszurichten (Art. 64 Abs. 1 VwVG i.V.m. Art. 7
Abs. 1 VGKE ).
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