Decision ID: 96a799d5-4cf4-517f-93fb-69f123d9c27d
Year: 2017
Language: de
Court: CH_BVGE
Chamber: CH_BVGE_001
Canton: CH
Region: Federation
Law Area: 
Law Sub-area: nan
Label: dismissal

Facts:
Sachverhalt:
A.
Der Verband "Swiss Microlight Flyers" (SMF; nachfolgend: Verband) er-
wägt die Anschaffung eines Tragschraubers (sog. Gyrokopter). Dabei han-
delt es sich um ein Luftfahrzeug, das in seiner Funktionsweise einem Hub-
schrauber ähnelt. Der Rotor wird jedoch nicht durch ein Triebwerk, sondern
passiv durch den Fahrtwind in Drehung versetzt. Der Vortrieb erfolgt – wie
bei einem Flugzeug – durch ein Propellertriebwerk. Vor dem Kauf ersuchte
der Verband das Bundesamt für Zivilluftfahrt (BAZL) mit Schreiben vom
15. September 2015 um Erlass einer Verfügung, in welcher festzustellen
sei, dass der Tragschrauber "FC-Composites AC20 / 914 UL" im schwei-
zerischen Luftfahrzeugregister (nachfolgend: Luftfahrzeugregister) eintra-
gungsfähig sei und in der Schweiz zugelassen werden könne. Zudem sei
festzustellen, dass der Tragschrauber "Calidus 500 kg MTOM / 912 ULS"
in den Schweizer Luftraum einfliegen und diesen benützen dürfe.
B.
Das BAZL wies die Begehren mit Verfügung vom 4. November 2015 sinn-
gemäss ab. Es stellte fest, der Tragschrauber "FC-Composites AC20 / 914
UL" sei im schweizerischen Luftfahrzeugregister nicht eintragungsfähig.
Zudem könne gestützt auf die im Zeitpunkt der Verfügung vorliegenden
Unterlagen nicht abschliessend beurteilt werden, ob der Tragschrauber
"Calidus 500 kg MTOM / 912 ULS" in den schweizerischen Luftraum ein-
fliegen und diesen benutzen dürfe. Zur Begründung hielt das BAZL zusam-
menfassend fest, die beiden Tragschrauber würden zwar den Anforderun-
gen an die Lufttüchtigkeit, nicht jedoch den Bestimmungen über den Um-
weltschutz entsprechen bzw. es sei der Nachweis der Einhaltung der ent-
sprechenden Bestimmungen nicht erbracht.
C.
Mit Schreiben vom 7. Dezember 2015 lässt der Verband (Beschwerdefüh-
rer) beim Bundesverwaltungsgericht Beschwerde gegen die Verfügung des
BAZL (Vorinstanz) vom 4. November 2015 führen. Er beantragt sinnge-
mäss, es seien die angefochtene Verfügung aufzuheben und die Begehren
gemäss dem Schreiben vom 15. September 2015 an die Vorinstanz gutzu-
heissen. Eventualiter sei die Angelegenheit zum neuen Entscheid an die
Vorinstanz zurückzuweisen.
In seiner Begründung führt der Beschwerdeführer an, der vom UVEK für
Tragschrauber festgelegte Lärmgrenzwert sei verfassungs- und gesetz-
widrig. Der Grenzwert könne – wenn überhaupt – von leichten, nicht aber
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von stärker motorisierten und damit schwereren Tragschraubern eingehal-
ten werden. Die Bestimmung bewirke daher faktisch ein Zulassungsverbot
der gebräuchlichen und grundsätzlich zur Eintragung ins Luftfahrzeugre-
gister sowie zum Verkehr im schweizerischen Luftraum zugelassenen
Tragschrauber, da eine (weitere) Reduktion der Lärmemissionen aus heu-
tiger Sicht nicht möglich sei. Ein solches Zulassungsverbot zu erlassen sei
das UVEK jedoch nicht befugt. Der für Tragschrauber festgelegte Lärm-
grenzwert sei zudem identisch mit jenem für andere Luftfahrzeuge der Son-
derkategorie, obschon sich Tragschrauber von diesen insbesondere hin-
sichtlich Abflugmasse und Antrieb erheblich unterscheiden würden. Das
UVEK habe insoweit Unterscheidungen unterlassen, welche sich aufgrund
der tatsächlichen Umstände aufgedrängt hätten. Der Lärmgrenzwert für
Tragschrauber gemäss Art. 3a Abs. 2 der Verordnung des UVEK über die
Emissionen von Luftfahrzeugen (VEL, SR 748.215.3) sei aus diesen Grün-
den im vorliegenden Verfahren nicht anzuwenden.
Soweit die Vorinstanz dem Tragschrauber "Calidus 500 kg MTOM / 912
ULS" die Zulassung zum Verkehr im schweizerischen Luftraum verwehrt
hat, rügt der Beschwerdeführer zunächst sinngemäss eine Verletzung sei-
nes Anspruchs auf rechtliches Gehör. Der Beschwerdeführer habe zum
Nachweis, dass der Tragschrauber die Anforderungen an die Begrenzung
des Lärms erfülle, ein gemäss der deutschen Lärmvorschrift für Luftfahr-
zeuge (LVL) vom 1. August 2004 ausgestelltes Lärmzeugnis beigebracht.
Die Vorinstanz habe dieses jedoch ohne nähere Prüfung und Begründung
nicht anerkannt. Ohnehin sie es nicht sachgerecht, für die Ermittlung der
Lärmemissionen das Messverfahren gemäss dem Übereinkommen über
die internationale Zivilluftfahrt (SR 0.748.0, nachfolgend: Chicago-Überein-
kommen) für anwendbar zu erklären, obschon Tragschrauber diesem gar
nicht unterstünden.
D.
Die Vorinstanz schliesst mit Vernehmlassung vom 22. Januar 2016 auf Ab-
weisung der Beschwerde. Sie äussert sich vorab in allgemeiner Weise zur
gesetzlichen Ordnung im Zusammenhang mit der Zulassung von Luftfahr-
zeugen zum Verkehr im schweizerischen Luftraum und hält fest, dass für
Luftfahrzeuge, welche wie Tragschrauber der Sonderkategorie zufallen
würden, etwa aus Gründen des Umweltschutzes Sonderregeln erlassen
und andere Massnahmen getroffen werden dürfen. Der Lärmgrenzwert für
Tragschrauber gemäss Art. 3a Abs. 2 VEL sei zwar mit den heute auf dem
Markt erhältlichen Modellen nur schwer, aber nicht unmöglich zu erreichen.
Die Bestimmung führe somit nicht zu einem faktischen Verbot der erst seit
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kurzer Zeit grundsätzlich zum Verkehr im schweizerischen Luftraum zuge-
lassenen Tragschrauber, sondern setzte Anreiz für technische Innovatio-
nen. Eine Gesetzes- oder Verfassungswidrigkeit sei nicht auszumachen
und daher zu Recht festgestellt worden, dass der Tragschrauber "FC-Com-
posites AC20 / 914 UL" nicht in das Luftfahrzeugregister eingetragen wer-
den könne.
Nach den weiteren Ausführungen der Vorinstanz kommen derzeit im We-
sentlichen zwei Messverfahren für die Ermittlung der Lärmemissionen von
Tragschraubern zur Anwendung, jenes nach internationalen Standards ge-
mäss dem Chicago-Übereinkommen sowie das Messverfahren gemäss
der deutschen LVL. Die beiden Verfahren seien jedoch nicht gleichwertig,
da die deutschen LVL wesentliche Vereinfachungen enthielten. Insbeson-
dere würden allfällige Abweichungen von den tatsächlichen und den Refe-
renzbedingungen teilweise nicht berücksichtigt. Diese Vereinfachungen
führten gemäss eigenen Erfahrungen und im Vergleich zu einer Messung
gemäss internationalen Standards zu einem nicht unerheblich tieferen
Schallpegel; die Abweichungen betragen nach den Ausführungen der Vor-
instanz in der Regel um 3–5 dB(A). Der Vorinstanz sei es vor diesem Hin-
tergrund allein anhand des eingereichten Lärmzeugnisses nicht möglich
gewesen, zu prüfen, ob bei der Messung der Lärmemissionen des Trag-
schraubers "Calidus 500 kg MTOM / 912 ULS" die vorgeschriebenen inter-
nationalen Standards eingehalten worden seien. Hierfür wäre das
Messprotokoll beizubringen gewesen. Schliesslich erachtet es die Vor-
instanz als zweckmässig, die Lärmemissionen von Luftfahrzeugen einheit-
lich nach einem Verfahren gemäss internationalen Standards zu ermitteln.
E.
Der Beschwerdeführer hält mit Schlussbemerkungen vom 25. Februar
2016 an seinen Anträgen und an seiner Darstellung gemäss der Beschwer-
deschrift vom 7. Dezember 2015 fest. Ergänzend führt er an, die Vorinstanz
habe nicht belegt, dass eine (weitere) Reduktion der Lärmemissionen von
Tragschraubern technisch möglich sei und (leichtere) Tragschrauber den
Lärmgrenzwert einhalten könnten. Jedenfalls für schwere Tragschrauber
bewirke der festgesetzte Lärmgrenzwert ein Zulassungsverbot. Davon
gehe offensichtlich auch das umliegende Ausland aus, weshalb etwa Ös-
terreich für schwerere Tragschrauber einen höheren, in Abhängigkeit von
der Startmasse variablen Lärmgrenzwert festgelegt habe. Der Beschwer-
deführer bekräftigt sodann seine Kritik an der Anwendung des Messverfah-
rens gemäss internationalen Standards zur Ermittlung der Lärmemissio-
nen. Dieses sei weder für Tragschrauber noch für andere Luftfahrzeuge im
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vorliegend betroffenen Gewichtsbereich entwickelt worden und die Anwen-
dung im vorliegenden Verfahren daher nicht sachgerecht.
F.
Mit Stellungnahme vom 27. Mai 2016 weist der Beschwerdeführer das
Bundesverwaltungsgericht darauf hin, dass ein von der Vorinstanz erwähn-
ten hängiges Zulassungsverfahren für einen leichten Tragschrauber sistiert
worden sei. Die Vorinstanz habe zudem zwischenzeitlich verschiedene
Lärmmessungen an Tragschraubern durchgeführt, wobei offenbar in den
meisten Fällen der massgebende Grenzwert nicht habe eingehalten wer-
den können.
G.
Auf die weiteren Ausführungen der Parteien und die bei den Akten liegen-
den Schriftstücke wird, soweit für den Entscheid erheblich, im Rahmen der
nachfolgenden Erwägungen eingegangen.

Considerations:
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Das Bundesverwaltungsgericht beurteilt gemäss Art. 31 des Verwal-
tungsgerichtsgesetzes (VGG, SR 173.32) Beschwerden gegen Verfügun-
gen nach Art. 5 des Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVG, SR 172.021),
soweit diese von einer Vorinstanz i.S.v. Art. 33 VGG erlassen worden sind
und kein Ausnahmegrund i.S.v. Art. 32 VGG vorliegt.
Als Vorinstanz hat eine Dienststelle der Bundesverwaltung i.S.v. Art. 33
Bst. d VGG entschieden und für Verfügungen, die sich auf die Luftfahrtge-
setzgebung stützen, ist kein Ausnahmegrund vorgesehen (vgl. Art. 6 des
Luftfahrtgesetzes [LFG, SR 748.0]). Das Bundesverwaltungsgericht ist in-
sofern zur Beurteilung der vorliegenden Beschwerde sachlich zuständig. In
Bezug auf die Beurteilung der funktionalen Zuständigkeit ist zu differenzie-
ren: Soweit die Vorinstanz das Gesuch des Beschwerdeführers, es sei der
Tragschrauber "Calidus 500 kg MTOM / 912 ULS" zum Verkehr im schwei-
zerischen Luftraum zuzulassen, abgewiesen hat, liegt eine Teilverfügung
vor. Diese ist selbständig anfechtbar (Art. 44 VwVG; Urteil des BVGer
A-1346/2015 vom 21. September 2016 E. 1.2.1 f.; UHLMANN/WÄLLE-BÄR,
in: Praxiskommentar zum VwVG, 2. Aufl. 2016, Art. 44 Rz. 13, 15 und 21).
Die Feststellung der Vorinstanz hingegen, der Tragschrauber vom Typ "FC-
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Composites AC20 / 914 UL" sei nicht im schweizerischen Luftfahrzeugre-
gister eintragungsfähig, ist ein Entscheid über eine materielle Vorfrage,
nämlich darüber, ob die Bestimmungen des Umweltschutzes einer Eintra-
gung entgegenstehen. Es stellt sich daher die Frage, ob der Entscheid eine
blosse Zwischenverfügung darstellt, gegen welche die Beschwerde nur un-
ter den Voraussetzungen gemäss Art. 46 VwVG zulässig wäre. Dies ist
nicht der Fall. Die Vorinstanz hat festgestellt, dass der Tragschrauber vom
Typ "FC-Composites AC20 / 914 UL" nicht in das Luftfahrzeugregister ein-
getragen werden kann. Damit ist das Verfahren um Eintragung und um Zu-
lassung zum Verkehr grundsätzlich abgeschlossen. Der Entscheid der
Vorinstanz, dass der Tragschrauber vom Typ "FC-Composites AC20 / 914
UL" nicht das Luftfahrzeugregister eingetragen werden kann, ist daher
ebenfalls als Teilverfügung zu qualifizieren und selbständig anfechtbar.
Das Bundesverwaltungsgericht ist somit funktional zur Beurteilung der vor-
liegenden Beschwerde zuständig. Das Verfahren vor dem Bundesverwal-
tungsgericht richtet sich nach dem VwVG, soweit das VGG nichts anderes
bestimmt (Art. 37 VGG).
1.2 Zur Beschwerde ist nach Art. 48 Abs. 1 VwVG berechtigt, wer vor der
Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat, durch die angefochtene Ver-
fügung besonders berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren
Aufhebung oder Änderung besitzt. Verlangt ist somit nebst der formellen
Beschwer, dass der Beschwerdeführer über eine besondere Beziehungs-
nähe zur Streitsache verfügt und einen praktischen Vorteil aus der Aufhe-
bung oder Änderung der angefochtenen Verfügung zu ziehen vermag. Da-
von ist vorliegend auszugehen. Der Beschwerdeführer ist Adressat der an-
gefochtenen Verfügung und mit seinen Begehren um verbindliche Feststel-
lung der Eintragungsfähigkeit des Tragschraubers "FC-Composites AC20 /
914 UL" sowie um Erteilung der Erlaubnis zum Verkehr im schweizerischen
Luftraumes für den Tragschrauber "Calidus 500 kg MTOM / 912 ULS" nicht
durchgedrungen. Er ist daher als zur Beschwerdeerhebung berechtigt an-
zusehen.
1.3 Auf die im Übrigen frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde
(Art. 50 Abs. 1 und Art. 52 Abs. 1 VwVG) ist somit einzutreten.
2.
Das Bundesverwaltungsgericht entscheidet grundsätzlich mit voller Kogni-
tion. Es überprüft die angefochtene Verfügung auf Verletzung von Bundes-
recht – einschliesslich der unvollständigen oder unrichtigen Feststellung
des rechtserheblichen Sachverhalts und Rechtsfehlern bei der Ausübung
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des Ermessens – sowie auf Angemessenheit hin (Art. 49 VwVG); die Kog-
nition des Bundesverwaltungsgerichts ergibt sich aus den Beschwerde-
gründen, welche das Gesetz zulässt. Es auferlegt sich allerdings eine ge-
wisse Zurückhaltung, wenn technische Fragen zu beurteilen sind oder die
Vorinstanz gestützt auf eigene besondere Fachkompetenz oder die ihr vom
Gesetzgeber beigegebenen Fachbehörden entschieden hat. Es entfernt
sich in solchen Fällen im Zweifel nicht von der Auffassung der Vorinstanz
und setzt sein eigenes Ermessen nicht (ohne Weiteres) an deren Stelle.
Voraussetzung für diese Zurückhaltung ist indes, dass im konkreten Fall
keine Anhaltspunkte für eine unrichtige oder unvollständige Sachverhalts-
feststellung vorliegen und davon ausgegangen werden kann, die Vor-
instanz habe die für den Entscheid wesentlichen Gesichtspunkte geprüft
und die erforderlichen Abklärungen sorgfältig und umfassend vorgenom-
men (Urteil des BVGer A-227/2016 vom 7. Februar 2017 E. 2 mit Hinwei-
sen auf die Rechtsprechung).
3.
3.1 Unbestritten ist, dass Tragschrauber mit Verbrennungsmotor grund-
sätzlich zum Verkehr im schweizerischen Luftraum zugelassen sind
(Art. 2b Abs. 2 Bst. c der Luftfahrtverordnung [LFV, SR 748.01]) und dass
die beiden in Frage stehenden Typen die Anforderungen an die Lufttüch-
tigkeit erfüllen. Nicht in Frage steht in diesem Zusammenhang auch die
Zuweisung der beiden Tragschrauber in die Sonderkategorie; der Verord-
nungsgeber unterscheidet hinsichtlich der Zulassung eines Luftfahrzeugs
zwischen einer Standard- und einer Sonderkategorie (Art. 3 Abs. 1 Bst. a
und b der Verordnung des UVEK über die Lufttüchtigkeit von Luftfahrzeu-
gen [VLL, SR 748.215.1]), wobei vorliegend weder ersichtlich ist noch be-
gründet geltend gemacht wird, dass für die beiden in Frage stehenden
Tragschrauber eine Entsprechung gemäss Art. 3 Abs. 1 Bst. a VLL vorlie-
gen würde (vgl. auch Urteil des BGer 2C_391/2013 vom 13. November
2013 E. 3.3). Die vorliegend streitbetroffenen Tragschrauber unterstehen
auch dem Chicago-Übereinkommen grundsätzlich nicht; für Luftfahrzeuge
unter 750 kg legt Anhang 8 zum Chicago-Übereinkommen keine Anforde-
rungen an die Lufttüchtigkeit fest (Art. 31 und Art. 33 Chicago-Übereinkom-
men). Streitig und daher im Folgenden zu prüfen ist hingegen, ob die Vor-
instanz zu Recht aus Gründen des Umweltschutzes die Eintragungsfähig-
keit ins Luftfahrzeugregister und die Zulassung zum Verkehr im schweize-
rischen Luftraum verneint hat. Im Hinblick darauf ist zunächst auf die allge-
meinen (luftfahrtrechtlichen) Voraussetzungen für die Eintragung in das
Luftfahrzeugregister und Zulassung von Luftfahrzeugen zum Verkehr ein-
zugehen.
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Seite 8
3.2
3.2.1 Die Benützung des Luftraums über der Schweiz durch Luftfahrzeuge
ist im Rahmen des LFG, der übrigen Bundesgesetzgebung und der für die
Schweiz verbindlichen zwischenstaatlichen Vereinbarungen gestattet
(Art. 1 Abs. 1 LFG). Gemäss Art. 2 Abs. 1 LFG sind zum Verkehr im schwei-
zerischen Luftraum u.a. zugelassen Luftfahrzeuge, die im schweizerischen
Luftfahrzeugregister eingetragen und mit den erforderlichen Ausweisen
versehen sind (Bst. b), und Luftfahrzeuge, für die durch besondere Verfü-
gung der Vorinstanz die Benützung des schweizerischen Luftraums gestat-
tet ist (Bst. e). Nach dem vorbehaltenen Art. 2 Abs. 2 LFG kann der Bun-
desrat zur Wahrung der Flugsicherheit oder aus Gründen des Umwelt-
schutzes Luftfahrzeuge besonderer Kategorien vom Verkehr im schweize-
rischen Luftraum ausschliessen oder ihre Zulassung davon abhängig ma-
chen, dass geeignete öffentliche oder private Stellen Aufsichtsaufgaben
übernehmen.
Dem schweizerischen Luftfahrtrecht liegt – im Interesse der öffentlichen
Sicherheit – der Grundsatz der Eintragungspflicht von Luftfahrzeugen in
das Luftfahrzeugregister zu Grunde (so schon die Botschaft vom 23. März
1945 zum Entwurf eines Bundesgesetzes über die Luftfahrt, BBl 1945 I
341, 359). Das Luftfahrzeugregister wird von der Vorinstanz geführt (Art. 52
Abs. 1 LFG) und der Bundesrat ist beauftragt, die näheren Bestimmungen
über die Voraussetzungen, den Inhalt, die Änderung und die Löschung von
Einträgen zu erlassen (Art. 52 Abs. 4 LFG). Vor der Eintragung sind die
Lufttüchtigkeit sowie die Lärmentwicklung und die Schadstoffemissionen
der Luftfahrzeuge mit motorisiertem Antrieb zu prüfen (Art. 58 Abs. 1 LFG).
Das UVEK erlässt Bestimmungen über die Anforderungen an die Lufttüch-
tigkeit sowie über die Begrenzung der Lärm- und Schadstoffemissionen der
Luftfahrzeuge mit motorisiertem Antrieb (Art. 58 Abs. 2 LFG).
3.2.2 Der Bundesrat ist seinen Verpflichtungen in der LFV nachgekommen.
Gemäss Art. 2b Abs. 1 LFV ist der Betrieb von bestimmten bemannten,
motorisch angetriebenen Luftfahrzeugen mit geringem Gewicht verboten.
Vom Verbot ausgenommen sind – seit dem 1. Oktober 2014 – u.a.
elektrisch oder mit einem Verbrennungsmotor angetriebene Tragschrauber
(Art. 2b Abs. 2 Bst. a und c LFV). Die Bestimmungen von Art. 3 ff. LFV re-
geln weiter die formellen und materiellen Anforderungen für Einträge, Än-
derungen und Löschungen im Luftfahrzeugregister. Die Voraussetzungen
für die Eintragung sind in Art. 3 Abs. 1 LFV umschrieben. Demnach ist ins-
besondere vorausgesetzt, dass die Eigentumsvoraussetzungen gemäss
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den Art. 4 und Art. 5 LFV erfüllt sind. Die Eintragung kann verweigert wer-
den, wenn das Luftfahrzeug offensichtlich den in der Schweiz anwendba-
ren Lufttüchtigkeitsanforderungen oder den Bestimmungen über den Um-
weltschutz nicht entspricht (Art. 3 Abs. 4 LFV).
Der Nachweis der Lufttüchtigkeit und die Zulassung zum Verkehr finden
sich in den Art. 13 ff. LFV geregelt. Gemäss Art. 18 Abs. 1 LFV wird ein im
Luftfahrzeugregister eingetragenes Luftfahrzeug zum Verkehr im schwei-
zerischen Luftraum zugelassen, wenn es lufttüchtig ist (Bst. a) und die An-
forderungen an die Begrenzung des Lärms und anderer Emissionen erfüllt
(Bst. b). Zudem müssen die Haftpflichtansprüche von Dritten auf der Erde
und von Reisenden im vorgeschriebenen Umfang sichergestellt sein und
bei aus dem Ausland eingeführten Luftfahrzeugen muss nachgewiesen
sein, dass eine Zollveranlagung durchgeführt wurde oder es vorüberge-
hend zollbefreit ist (Bst. c und d). Ausländische Lufttüchtigkeits- sowie
Lärm- und Schadstoffzeugnisse können von der Vorinstanz anerkannt wer-
den, wenn sie nach geltenden schweizerischen oder internationalen Nor-
men ausgestellt worden sind oder nach Normen, die den schweizerischen
Mindestanforderungen wenigstens gleichkommen (Art. 17 Abs. 1 und 2
LFV). Die Zulassung zum Verkehr erfolgt mit der Erteilung des Lufttüchtig-
keitszeugnisses oder – für Luftfahrzeuge der Sonderkategorie – mit Ertei-
lung der Fluggenehmigung (Art. 18 Abs. 3 LFV; vgl. auch Art. 10b VLL).
Schliesslich wird das UVEK in Art. 21 LFV ermächtigt, innerhalb gewisser
Grenzen für Luftfahrzeuge der Sonderkategorie oder bei neuen techni-
schen Erscheinungen Sonderregeln zu erlassen und andere Massnahmen
zu treffen, wobei auch die Anliegen des Natur-, Landschafts- und Umwelt-
schutzes zu berücksichtigen sind.
3.2.3 Das UVEK hat u.a. gestützt auf Art. 58 Abs. 2 LFG die VLL und die
VEL erlassen. Während die VLL die Anforderungen an die Lufttüchtigkeit
festlegt, enthält die VEL Grenzwerte für die Lärm- und Schadstoffemissio-
nen von Luftfahrzeugen mit motorischem Antrieb, die im Luftfahrzeugregis-
ter eingetragen sind oder eingetragen werden sollen (Art. 1 Abs. 1 VEL;
zum Anwendungsbereich der VLL vgl. Urteil des BGer 2C_391/2013 vom
13. November 2013 E. 3.3). Für in der Sonderkategorie zuzulassende
Tragschrauber legt Art. 3a VEL die einzuhaltenden Grenzwerte und die An-
forderungen an die Lärmzeugnisse fest. Demnach darf der Schallpegel die-
ser Luftfahrzeuge 65 dB(A) nicht übersteigen (Abs. 2) und die Motorenleis-
tung ist, wenn sie mit einem Verbrennungsmotor ausgerüstet sind, auf
90 kW (121 PS) begrenzt (Abs. 3). Zudem müssen Tragschrauber mit Ver-
brennungsmotor mit bleifreiem Benzin betrieben werden können (Abs. 4).
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Als massgebliches Messverfahren zur Ermittlung der Lärmemissionen wird
in Abs. 1 jenes gemäss Band I Kapitel 10 Ziffn. 10.2–10.6 des Anhangs 16
zum Chicago-Übereinkommen bezeichnet.
3.3
3.3.1 Nach den Erwägungen der Vorinstanz entspricht der Tragschrauber
vom Typ "FC-Composites AC20 / 914 UL" mit einem Schallpegel von 70.08
dB(A) offensichtlich nicht den Anforderungen an den Lärmschutz gemäss
Art. 3a Abs. 2 VEL und kann aus diesem Grund nicht in das Luftfahrzeug-
register eingetragen werden. Der Beschwerdeführer kritisiert den in Art. 3a
Abs. 2 VEL festgelegten Lärmgrenzwert als verfassungs- sowie gesetzwid-
rig und verlangt, es sei die Bestimmung einer konkreten Normenkontrolle
zu unterziehen. Er führt an, Tragschrauber seien gemäss der LFV zum Ver-
kehr im schweizerischen Luftraum zugelassen. Der festgelegte Lärmgrenz-
wert führe jedoch zu einem faktischen Verbot der heute gebräuchlichen
Tragschrauber, das zu erlassen das UVEK nicht ermächtigt sei. Die Be-
stimmung verstosse zudem gegen das Rechtsgleichheitsgebot, da der Ver-
ordnungsgeber Unterscheidungen unterlassen habe, die sich aufgrund der
Verhältnisse aufgedrängt hätten. Schliesslich sieht der Beschwerdeführer
durch die Bestimmung von Art. 3a Abs. 2 VEL den Verhältnismässigkeits-
grundsatz sowie Bundesumweltrecht verletzt.
3.3.2 Der Kritik des Beschwerdeführers kann nicht gefolgt werden. Die Be-
stimmung von Art. 2 Abs. 2 LFG ist nicht alleine eine Delegationsnorm be-
treffend den Ausschluss bestimmter Luftfahrzeuge vom Verkehr im schwei-
zerischen Luftraum. Hinter Art. 2 Abs. 2 LFG steht nach dem Wortlaut der
Bestimmung und nach den Materialien die Regelungsabsicht, nicht jede
neue technische Erscheinung und Entwicklung zum Verkehr im schweize-
rischen Luftraum zuzulassen. Eine Zulassung in der Sonderkategorie
(durch den Bundesrat) ist vielmehr davon abhängig zu machen, ob mit ei-
ner neuen technischen Erscheinung eine Verbesserung oder zumindest
keine Verschlechterung der Umweltbelastung insgesamt und der Lärmbe-
lastung im Besonderen verbunden ist (Botschaft vom 20. November 1991
über eine Änderung des Luftfahrtgesetzes, BBl 1992 I 607, 614; vgl. auch
Art. 21 LFV). Entsprechend dieser Wertung des Gesetzgebers wurden, wie
die Vorinstanz in ihrer Vernehmlassung ausführt, im Jahr 2005 sog.
Ecolight-Flugzeuge zum Verkehr im schweizerischen Luftraum zugelas-
sen; es sei zu erwarten gewesen, dass diese modernen Flugzeuge her-
kömmliche Kleinflugzeuge ersetzen würden und so ein Umweltvorteil re-
sultiert (Substitutionseffekt). Und auch im Zusammenhang mit der Revision
von Art. 2b LFV betreffend die Zulassung von Tragschraubern hielt der
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Seite 11
Bundesrat entsprechend dem Regelungskonzept des Gesetzgebers fest,
dass für Tragschrauber die gleichen strengen Lärmgrenzwerte gelten soll-
ten wie für Ecolight-Flugzeuge (vgl. zur Revision von Art. 2b LFV die ent-
sprechenden Erläuterungen vom 24. April 2014, S. 1 f., abrufbar unter <
www.admin.ch > Bundesrecht > Vernehmlassungen > Abgeschlossene
Vernehmlassungen > 2014 (besucht am 1. März 2017).
Die Wertungen des Gesetzgebers und damit das hinter der Bestimmung
von Art. 2 Abs. 2 LFG stehende Regelungskonzept sind nicht nur für den
Bundesrat verbindlich, sondern auch vom UVEK beim Erlass von (weite-
ren) Ausführungsbestimmungen gestützt auf Art. 58 Abs. 2 LFG zu beach-
ten. Der Beschwerdeführer vermag daher alleine aus dem Umstand, dass
Tragschrauber mit Verbrennungsmotor gemäss Art. 2b Abs. 2 Bst. c LFV
zum Verkehr im schweizerischen Luftraum zugelassen sind, nichts zu sei-
nen Gunsten abzuleiten. Die Zulassung wird damit nicht abschliessend ge-
regelt, sondern es müssen grundsätzlich, d.h. sofern kompetenzmässig er-
lassen und gesetzes- sowie verfassungskonform, im Einzelfall u.a. die um-
weltrechtlichen Anforderungen erfüllt sein.
3.3.3 Vorliegend ist nicht ersichtlich, dass das UVEK mit Erlass von Art. 3a
Abs. 2 VEL über die ihm zustehenden Befugnisse hinausgegangen wäre.
Der Lärmgrenzwert gemäss Art. 3a Abs. 2 VEL verunmöglicht eine Eintra-
gung von Tragschraubern ins Luftfahrzeugregister nicht in jedem Fall. Dies
wird auch nicht begründet geltend gemacht. Der Lärmgrenzwert dürfte –
aus heutiger Sicht – vielmehr für schwerere, weil stärker motorisierte Trag-
schrauber nicht ohne Weiteres einzuhalten sein, was gemäss den vom Be-
schwerdeführer zitierten Entscheidgrundlagen u.a. darauf zurückzuführen
ist, dass der Motor lediglich teilverschalt ist und sich die Motorengeräu-
sche, welche zum überwiegenden Teil die Lärmemissionen verursachen,
relativ ungehindert ausbreiten können (Entscheidgrundlagen Lärmgrenz-
wert vom 20. April 2015 für die Zulassung von Gyrokoptern in der Schweiz,
beiliegender Bericht von Martin Lienhard vom 17. April 2015, S. 9 f.). Es
entspricht jedoch gerade den erwähnten Wertungen des Gesetzgebers
und auch des Bundesrates, neue technische Erscheinungen wie (stärker
motorisierte) Tragschrauber nicht unbesehen der damit verbundenen Um-
welteinwirkungen zum Verkehr zuzulassen, sondern die Zulassung von lär-
mige(re)n Typen wie dem "FC-Composites AC20 / 914 UL" über den Lärm-
grenzwert von (weiteren) technischen Massnahmen zur Verminderung der
Lärmemissionen abhängig zu machen. Dass solche Massnahmen ausge-
schlossen wären, ist weder ersichtlich noch wird dies begründet vorge-
bracht. Vielmehr hält die Vorinstanz als Fachbehörde in den erwähnten
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Entscheidungsgrundlagen fest, es bestünde betreffend die Lärmemissio-
nen des Motors (Motorverschalung, Abgas-Schalldämpfer) ein gewisses
Optimierungspotential. Das UVEK hat den Lärmgrenzwert gemäss Art. 3a
Abs. 2 VEL mithin entsprechend der ihm zustehenden Kompetenzen und
in Übereinstimmungen mit den Wertungen des Gesetzgebers festgelegt.
3.3.4 Der Lärmgrenzwert gemäss Art. 3a Abs. 2 VEL steht schliesslich we-
der im Widerspruch zu den verfassungsmässigen Grundsätzen der Ver-
hältnismässigkeit und der Rechtsgleichheit noch zum Bundesumweltrecht.
Zwar trifft wohl zu, dass in der Sonderkategorie zugelassene Ecolight-Flug-
zeuge, für welche derselbe Lärmgrenzwert gilt wie für Tragschrauber
(Art. 3 Abs. 2 VEL), im Vergleich zu diesen eine andere (aerodynamische)
Funktionsweise aufweisen. Darauf kommt es jedoch vorliegend nicht an.
Wie bereits ausgeführt, sind gemäss dem Art. 2 Abs. 2 LFG zu Grunde lie-
genden Regelungskonzept neue technische Erscheinungen und Entwick-
lungen zum Verkehr im schweizerischen Luftraum grundsätzlich nur zuzu-
lassen, wenn daraus ein Umweltvorteil oder zumindest keine Verschlech-
terung der Umweltbelastung resultiert. Entsprechend hat der Bundesrat die
Zulassung von Tragschraubern zum Verkehr an die für das UVEK verbind-
liche Bedingung geknüpft, dass für diese grundsätzlich derselbe Lärm-
grenzwert gelte wie für die bereits zugelassenen Ecolight-Flugzeuge.
Im Weiteren ist nicht ersichtlich, dass sich der Charakter des Lärms von
Tragschraubern wesentlich von jenem von Ecolight-Flugzeugen unter-
scheidet. Es besteht daher kein Grund für eine unterschiedliche Messung
und Bewertung der Lärmemissionen von Ecolight-Flugzeugen und Trag-
schraubern. Und auch aus dem Umstand, dass für Helikopter, welche an-
ders als die vorliegend in Frage stehenden Tragschrauber der Standardka-
tegorie zufallen und grundsätzlich in den Anwendungsbereich des Chi-
cago-Übereinkommens fallen, offenbar ein höherer Lärmgrenzwert gilt,
vermag der Beschwerdeführer nichts zu seinen Gunsten abzuleiten. Das
Regelungskonzept des Gesetzgebers für Luftfahrzeuge der Sonderkatego-
rie und die Umsetzung durch den Verordnungsgeber erscheinen vielmehr
insgesamt und unter Berücksichtigung der gebotenen Zurückhaltung ins-
besondere bezüglich der Höhe des Lärmgrenzwertes (vgl. hierzu vorste-
hend E. 2) als sachgerecht und im Interesse der Lärmschutzes auch ver-
hältnismässig; das öffentliche Interesse an einer Vermeidung zusätzlicher
Umweltbelastungen überwiegt das private Interesse an einer Zulassung
von – nach Angaben des Beschwerdeführers – heute gebräuchlichen, je-
doch stärker motorisierten und damit lärmigeren Tragschraubern. Auch aus
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Sicht des Umweltschutzgesetzes (USG, SR 814.01) sind der Lärmgrenz-
wert und das diesem zu Grunde liegende Regelungskonzept nicht zu be-
anstanden; gemäss Art. 3 Abs. 1 USG und Art. 3 Abs. 2 der Lärmschutz-
Verordnung (LSV, SR 814.41) bleiben (strengere) Vorschriften in anderen
(Sach-)Gesetzen des Bundes vorbehalten, weshalb der Beschwerdeführer
aus der Konkretisierung des Verhältnismässigkeitsprinzips in Art. 11 Abs. 2
USG nichts zu seinen Gunsten abzuleiten vermag (vgl. HANSJÖRG SEILER,
in: Vereinigung für Umweltrecht/Keller [Hrsg.], Kommentar zum Umwelt-
schutzgesetz, 2. Aufl. 2004, Art. 3 Rz. 43).
Es kann somit festgehalten werden, dass die Bestimmung von Art. 3a
Abs. 2 VEL verfassungs- und gesetzeskonform ist und die Vorinstanz zu
Recht festgestellt hat, der Tragschrauber vom Typ "FC-Composites AC20
/ 914 UL" entspreche (derzeit) offensichtlich nicht den Bestimmungen über
den Umweltschutz und könne daher gemäss Art. 3 Abs. 4 LFV nicht ins
Luftfahrzeugregister eingetragen werden. Die Beschwerde ist daher in die-
sem Punkt abzuweisen.
3.4
3.4.1 Die Vorinstanz hat sodann den Tragschrauber vom Typ "Calidus
500 kg MTOM / 912 ULS" nicht zum Verkehr im schweizerischen Luftraum
zugelassen. Zur Begründung lässt sich der angefochtenen Verfügung und
der Vernehmlassung an das Bundesverwaltungsgericht zusammenfas-
send entnehmen, es sei nicht nachgewiesen, dass das beigebrachte Lärm-
zeugnis nach Normen ausgestellt worden ist, die den schweizerischen Min-
destanforderungen gemäss Art. 3a Abs. 1 VEL gleichkommen. Vielmehr
sei ohne Messprotokoll aufgrund der Erfahrung davon auszugehen, dass
der Schallpegel im Lärmzeugnis zu tief angegeben sei. Gestützt auf die
beigebrachten Unterlagen sei mithin nicht nachgewiesen, dass der fragli-
che Tragschrauber den Bestimmungen über den Umweltschutz entspre-
che, weshalb keine Erlaubnis i.S.v. Art. 2 Abs. 1 Bst. e LFG zur Benützung
des schweizerischen Luftraumes erteilt werden könne. Der Beschwerde-
führer führt hiergegen nebst der Verletzung der Begründungspflicht durch
die Vorinstanz an, die Lärmemissionen von Tragschraubern würden mit
dem Messverfahren gemäss dem Chicago-Übereinkommen, auf welches
Art. 3a Abs. 1 VEL verweise, nicht sachgerecht abgebildet. Er verlangt
sinngemäss, dass das beigebrachte Lärmzeugnis als gleichwertig aner-
kannt und der Tragschrauber zum Verkehr im schweizerischen Luftraum
zugelassen werde.
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3.4.2 Zunächst ist zu prüfen, ob die Vorinstanz ihre Begründungspflicht und
damit den Anspruch des Beschwerdeführers auf rechtliches Gehör verletzt
hat.
Die Parteien haben im verwaltungs- und verwaltungsgerichtlichen Verfah-
ren Anspruch auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV und Art. 29 ff.
VwVG). Dazu gehört, dass die Behörde ihren Entscheid in nachvollziehba-
rer Weise begründet, so dass er sachgerecht angefochten und von der Be-
schwerdeinstanz überprüft werden kann (Art. 35 Abs. 2 VwVG). Die Be-
hörde darf sich dabei auf die für den Entscheid wesentlichen Punkte be-
schränken, muss jedoch zumindest kurz und unter Bezugnahme auf den
konkret zu beurteilenden Sachverhalt die Überlegungen nennen, von de-
nen sie sich hat leiten lassen und auf die sich ihr Entscheid stützt. Welchen
Anforderungen eine Begründung zu genügen hat, ist im Einzelfall anhand
der konkreten Umstände und der Interessen der Betroffenen festzulegen
(Urteil des BVGer A-1251/2012 vom 15. Januar 2014 E. 6.2 mit Hinweisen
auf die Rechtsprechung und die Literatur).
Aus der angefochtenen Verfügung ergibt sich, aus welchen Gründen die
Vorinstanz das ausländische Lärmzeugnis nicht ohne Weiteres aner-
kannte. Sie erwog (sinngemäss), ohne das Messprotokoll könne nicht be-
urteilt werden, ob die im Ausland durchgeführte(n) Lärmmessung(en) den
in der Schweiz geltenden Mindestanforderungen bezüglich Messverfahren
(einschliesslich Korrekturfaktoren) entspreche. Zwar ist die Begründung
hinsichtlich der Zulassung des Tragschraubers vom Typ "Calidus 500 kg
MTOM / 912 ULS" knapp ausgefallen, doch war für den fachkundigen Be-
schwerdeführer, der seinerseits das Messverfahren gemäss den deut-
schen LVL als gleichwertig mit den schweizerischen Mindestanforderungen
bezeichnet, ersichtlich, auf welche Überlegungen die Vorinstanz ihren Ent-
scheid stützt. Die Vorinstanz hat daher vorliegend ihre Begründungspflicht
nicht verletzt.
Es bleibt im Folgenden somit zu prüfen, ob die Vorinstanz in der Sache
richtig entschieden und den Tragschrauber vom Typ "Calidus 500 kg
MTOM / 912 ULS" zu Recht nicht zum Verkehr zugelassen hat.
3.4.3 Zum Verkehr im schweizerischen Luftraum sind, wie bereits ausge-
führt, u.a. Luftfahrzeuge zugelassen, für welche durch besondere Verfü-
gung der Vorinstanz die Benützung des schweizerischen Luftraums gestat-
tet ist (Art. 2 Abs. 1 Bst. e LFG). Die Bestimmung von Art. 2 Abs. 1 Bst. e
LFG wird jedoch weder im Gesetz noch auf Verordnungsstufe konkretisiert.
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Es gelangen somit – in formeller Hinsicht – grundsätzlich die allgemeinen
Verfahrensgrundsätze und -bestimmungen insbesondere des VwVG zur
Anwendung. In materieller Hinsicht ergibt sich aus den Materialien, dass
ein Lärmzeugnis und damit die Einhaltung der Bestimmungen über den
Schutz vor Lärm für jedes Luftfahrzeug eine Voraussetzung für die Zulas-
sung zum Verkehr ist (Botschaft vom 10. Februar 1971 über die Änderung
des Luftfahrtgesetzes, BBl 1997 I 266, 278). Eine echte Gesetzeslücke
liegt insoweit nicht vor (vgl. BGE 138 II 1 E. 4.2). Vielmehr hat die Vor-
instanz die Erlaubnis gemäss Art. 2 Abs. 1 Bst. e LFG zu Recht von der
Einhaltung derselben Anforderungen abhängig gemacht, die – die
Lärmemissionen betreffend – auch für die Eintragung eines Tragschrau-
bers ins Luftfahrzeugregister gelten. Der Tragschrauber vom Typ "Calidus
500 kg MTOM / 912 ULS" hat grundsätzlich die Anforderungen gemäss
Art. 3a Abs. 1 und 2 VEL zu erfüllen, um gestützt auf Art. 2 Abs. 1 Bst. e
LFG (unbefristet) zum Verkehr im schweizerischen Luftraum zugelassen
werden zu können.
Vorliegend ist nicht ersichtlich, inwieweit das Messverfahren gemäss dem
Chicago-Übereinkommen, welches die Durchführung eines Messfluges
unter definierten Referenzbedingungen und die Aufzeichnung des am Bo-
den empfangenen Luftfahrzeuglärms vorschreibt, die Lärmeinwirkungen
nicht sachgerecht abbilden würde. Auch die deutsche LVL schreibt ein sol-
ches Messverfahren unter – soweit ersichtlich – denselben Referenzbedin-
gungen vor. Die beiden Regelwerke unterscheiden sich jedoch hinsichtlich
der Frage, ob die Messdaten im Fall von Abweichungen der tatsächlichen
von den Referenzbedingungen zu korrigieren sind. Gemäss dem Bestim-
mungen des Chicago-Übereinkommens müssen die folgenden Abwei-
chungen korrigiert werden (Annex 16 Volume I Appendix 6 Ziff. 5.2.1 des
Chicago-Übereinkommens in der von der Vorinstanz auf dessen Internet-
seite publizierten 6. Aufl. [Ziff. 3 des Anhangs zum Chicago-Übereinkom-
men]):
- Abweichungen in der atmosphärischen Dämpfung
- Abweichungen bezüglich der Flugroute
- Abweichung der helikalen Blattspitzen-Machzahl (Propellerdrehzahl)
- Abweichungen der Leistungssetzung
Demgegenüber verlangt die deutsche LVL – ebenso wie die entsprechende
österreichische Rechtsvorschrift – eine Korrektur der Messdaten nur im
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Fall einer Abweichung der tatsächlichen von der Referenz-Flughöhe. An-
dere Abweichungen werden ausdrücklich nicht korrigiert (Ziff. A2.5 der An-
lage 2 der deutschen LVL, abrufbar auf der Internetseite des Deutschen
Ultraleichtflugverbandes [DULF]: < www.dulv.de > Downloads > Zulassun-
gen / Technik [besucht am 3. März 2017]; Teil 2 Ziff. 5.1 der Anlage B der
vom Beschwerdeführer beigebrachten gesamten Rechtsvorschrift für Zivil-
luftfahrzeug-Lärmzulässigkeitsverordnung 2005). Inwieweit nun eine Lärm-
messung, welche u.U. von den Referenzbedingungen abweicht, die
Lärmeinwirkungen sach- und damit störungsgerechter abzubilden vermag
als eine unter Referenzbedingungen erfolgte bzw. eine entsprechend kor-
rigierte Messung, ist nicht ersichtlich. Vielmehr dürfte mit Blick auf das ge-
wichtige Interesse an einer gleichen Rechtsanwendung grundsätzlich das
Gegenteil der Fall sein. Soweit der Beschwerdeführer unter Verweis auf die
in Österreich geltenden Bestimmungen sodann verlangt, es sei bei der
Lärmmessung für schwerere Tragschrauber ein "Korrekturfaktor" einzufüh-
ren, zielt er im Ergebnis auf einen höheren Lärmgrenzwert für stärker mo-
torisierte und damit lärmigere Tragschrauber ab, was jedoch der dargestell-
ten Konzeption des schweizerischen Gesetzgebers widersprechen würde
und daher abzulehnen ist. Ebenso ins Leere zielt schliesslich das Vorbrin-
gen, das Messverfahren gemäss dem Chicago-Übereinkommen sei nicht
für Tragschrauber entwickelt worden. Zum einen ist das Vorbringen nicht
weiter begründet, zum anderen sehen auch die vom Beschwerdeführer
beigebrachten ausländischen Vorschriften – abgesehen von den erwähn-
ten Korrekturfaktoren – ein im Wesentlichen übereinstimmendes Messver-
fahren vor. Der Entscheid der Vorinstanz, das vom Beschwerdeführer ein-
gereichte ausländische Lärmzeugnis nicht ohne Weiteres als gleichwertig
mit einem gemäss den in der Schweiz geltenden Mindestanforderungen
erstellten Lärmzeugnisses anzuerkennen (Art. 17 Abs. 2 Bst. a LFV i.V.m.
Art. 3a Abs. 1 VEL), ist somit nicht zu beanstanden. Die Beschwerde ist
auch in diesem Punkt abzuweisen.
4.
Zusammenfassend ergibt sich, dass die Eintragung eines Tragschraubers
in das Luftfahrzeugregister die Einhaltung der Bestimmung über den Um-
weltschutz voraussetzt. Dasselbe gilt für die Zulassung zum Verkehr im
schweizerischen Luftraum. Eine konkrete Normenkontrolle der entspre-
chenden Bestimmung ergibt, dass der gemäss Art. 3a Abs. 2 VEL geltende
Lärmgrenzwert kompetenzmässig erlassen wurde und verfassungs- sowie
gesetzeskonform ist. Zudem ermöglicht das Messverfahren gemäss dem
Chicago-Übereinkommen, welches gemäss Art. 3a Abs. 1 VEL anwendbar
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ist, die Lärmeinwirkungen sachgerecht abzubilden. Für beide in Frage ste-
henden Tragschrauber ist schliesslich nicht nachgewiesen, dass sie die
anwendbaren Bestimmungen über den Umweltschutz einhalten, weshalb
die Beschwerde abzuweisen ist.
5.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens gilt der Beschwerdeführer als unter-
liegend. Er hat daher die auf Fr. 3‘000.– festzusetzenden Verfahrenskosten
zu tragen (Art. 63 Abs. 1 VwVG i.V.m. Art. 1 ff. des Reglements vom
21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundes-
verwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]). Der vom Beschwerdeführer in
der Höhe von Fr. 3‘000.– geleistete Kostenvorschuss wird zur Bezahlung
der Verfahrenskosten verwendet.
Eine Parteientschädigung ist dem Beschwerdeführer angesichts seines
Unterliegens nicht zuzusprechen (Art. 64 Abs. 1 VwVG; Art. 7 ff. VGKE).
Die Vorinstanz hat als Bundesbehörde ebenfalls keinen Anspruch auf eine
Parteientschädigung (Art. 7 Abs. 3 VGKE).