Decision ID: 8e552752-a6d2-5007-adf1-a072dc15187d
Year: 2008
Language: de
Court: CH_BVGE
Chamber: CH_BVGE_001
Canton: CH
Region: Federation
Law Area: 
Law Sub-area: 
Label: approval

Facts:
Sachverhalt:
A. Am 27. April 2007 schrieb die Matterhorn Gotthard Infrastruktur AG (im Folgenden: die Vergabestelle) im Amtsblatt des Kantons Wallis unter dem Titel "Erneuerung des Funknetzes" einen "Lieferauftrag" im  Verfahren aus. Gegenstand des Auftrages ist die "Lieferung und Inbetriebnahme eines neuen Funksystems".
Verlangt wurde gemäss den Ausschreibungsunterlagen die Offerte zweier "Varianten": Eine "Variante Furka 1", die eine Erneuerung des gesamten Funksystems jedoch ohne Intergration öffentlicher  vorsieht, sowie eine "Variante Furka 2", die zusätzlich eine Ausrüstung für die Mobiltelefonie miteinschliesst. Für beide  wurde weiter eine Offerte für den Unterhalt für einen Zeitraum von zehn Jahren verlangt, einmal als "Wartungsvariante 1" ("alles ") und einmal als "Wartungsvariante 2" ("alles On-Call-Wartung"). In den Ausschreibungsunterlagen hielt sich die Vergabestelle vor, den Zuschlag mit Einbezug der Variante "Furka 1" oder der Variante "Furka 2" sowie den Zuschlag ohne Wartung oder mit Einbezug der "Wartungsvariante 1" oder der "Wartungsvariante 2" zu erteilen. Der Zuschlag erfolge auf das wirtschaftlich günstigste . Die Wirtschaftlichkeit werde durch die folgenden gewichteten Kriterien bestimmt: Preis (einmalige & wiederkehrende Kosten ) 40%; Lösung (Erfüllungsgrad und Anforderungen) 20%; Betrieb und Unterhalt 20%; Qualität der Offerte 15% sowie Qualität der  5%.
Am 25. Mai 2007 fand für interessierte Anbieter eine Begehung statt. Im Anschluss daran wurden der Vergabestelle Fragen unterbreitet.
Der konsolidierte und von der Vegabestelle beantwortete  wurde den Anbietern am 31. Mai 2007 zugestellt.
B. Am 12. Juni 2007 wurden die Offerten im Beisein von Vertretern der Anbieter geöffnet. Gemäss dem Offertöffnungsprotokoll wurde von der Beschwerdeführerin und der Zuschlagsempfängerin zu folgenden  offeriert:
Die Beschwerdeführerin kam mit einer Eingabesumme für Investitio-
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nen von netto Fr. (...) (inkl. MwSt) für die Variante Furka 1 auf ein Total mit Wartungs-Variante 1 von netto Fr. (...) (inkl. MwSt) resp. auf ein  mit Wartungs-Variante 2 von netto Fr. (...) (inkl. MwSt). Die Variante Furka 2 bot sie ausgehend von netto Fr. (...) (Eingabesumme für ) für total Fr. (...) (Wartungsvariante 1) resp. Fr. (...) ( 2) an, alles je inkl. Mehrwertsteuer.
Die Angebote der Zuschlagsempfängerin betrugen bei der Variante Furka 1 ausgehend von einer Eingabesumme für Investitionen von  Fr. (...) total Fr. (...) (mit Wartungsvariante 1) resp. total Fr. (...) (mit Wartungsvariante 2) alles je inkl. Mehrwertsteuer. Die Variante Furka 2 offerierte sie ausgehend von netto Fr. (...) (Eingabesumme für ) total für Fr. (...) (mit Wartungsvariante 1) resp. Fr. (...) (mit  2), wiederum alles inkl. Mehrwertsteuer.
Nach der Offertöffnung kam es zwischen der Vergabestelle und den Anbietern zu diversen Email-Kontakten. In deren Folge berechnete die Beschwerdeführerin ihr Angebot für die Variante Furka 1 zweimal neu: Begründet wird die in beiden Fällen gleiche Änderung der Investitionen im Wesentlichen damit, dass nun (teilweise) anstelle eines 1 5/8"  ein 7/8" Kabel berechnet worden sei. Gemäss den Ausführungen der Beschwerdeführerin fand auch eine Anbieterpräsentation statt.
C. Am 5. Juli 2007 erteilte die Vergabestelle den Zuschlag für die  und Inbetriebnahme des neuen Funksystems (Vergabe aufgrund der Variante Furka 1, Wartungsvariante 1) zum Betrag von Fr. 4'008'819.- inkl. Mehrwertsteuer an die Y._. Zur Begründung wurde festgehalten, dass die Y._ (vorangehend, sowie im  auch: die Zuschlagsempfängerin) das wirtschaftlich günstigste Angebot offeriert habe und die Ausschreibungsbedingungen gemäss Pflichtenheft vollumfänglich erfülle. Dem im Schreiben vom 5. Juli 2007 geschilderten Sachverhalt kann entnommen werden, dass die  bei einem Angebotspreis von Fr. 4'008'819.- (inkl. MwSt) und 80.92 gewichteten Punkten den ersten Rang einnahm. Die Beschwerdeführerin wurde mit einem Angebot von Fr. 5'126'171.- (inkl. MwSt) und 69.36 gewichteten Punkten im zweiten Rang klassiert.
D. Mit Eingabe vom 25. Juli 2007 erhob die X._ GmbH (, sowie im Folgenden auch: die Beschwerdeführerin) beim Bun-
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desverwaltungsgericht Beschwerde gegen den Vergabeentscheid vom 5. Juli 2007. Dabei beantragt sie in materieller Hinsicht, die  aufzuheben, die Zuschlagsempfängerin vom Verfahren  und ihr den Zuschlag zu erteilen. In formeller Hinsicht stellt sie die Anträge, der Beschwerde (superprovisorisch) die  Wirkung zu erteilen, die Akten der Vergabeinstanz  und ihr umfassende Akteneinsicht zu gewähren, sofern und  dem nicht überwiegende Interessen entgegenstünden, sowie ihr nach Akteneinsicht Gelegenheit zur ergänzenden Begründung und  zu gewähren bzw. einen zweiten Schriftenwechsel , alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Vergabestelle.
Zur Begründung ihrer Anträge bringt sie im Wesentlichen vor, die  hätte vom Verfahren ausgeschlossen werden müssen, da sie mit ihrem Angebot die Ausschreibungsbedingungen bezüglich des strahlenden Kabels (7/8" statt 1 5/8"), der Anzahl  (12 statt 16) und Endgeräte sowie der in sprachlicher  gestellten Anforderungen (Abgabe von französischen statt nur deutschen und englischen Unterlagen) nicht erfülle. Vorgehalten wird der Zuschlagsempfängerin zudem eine spekulative Preisgestaltung  eine fehlerhafte Preiseingabe. Zum Entscheid über die  Wirkung bzw. der in diesem Zusammenhang durchzuführenden Interessenabwägung hält die Beschwerdeführerin fest, der Nachteil, den sie in Kauf nehmen müsste, sei offenkundig, würde sie doch einen wichtigen Auftrag im Betrag von über Fr. 5 Mio. nicht erhalten.  müsste die Vergabestelle noch etwas länger mit dem , grundsätzlich funktionierenden System arbeiten, mit dem  keine wirklichen Probleme habe. Die aufschiebende Wirkung könne der Beschwerde daher ohne weiteres gewährt werden.
E. Am 17. August 2007 äusserte sich die Vergabestelle. Unter Hinweis auf ein von ihr ins Recht gelegtes Schreiben von Herrn Dr. W._, A._ Group, bestreitet sie die Zuständigkeit des , da es sich bei der Vergabe um einen  (CPC 7526, allenfalls CPC 7424, zitiert in E. 1.2) im Bereich des Fernmeldewesens handle, der nicht unter das BoeB (zitiert in E. 1.1) falle. Da die Beschwerdeführerin auch im Falle einer Aufhebung des Zuschlags keine Chance auf dessen Erteilung habe, wie sich auch aus einer Tabelle ergebe, die von ihr zum theoretischen Angebotsver-
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gleich erstellt worden sei (Tabelle 1; Vergleich der bei der Vergabe  Offerten; Vergleich der Offerten, mit der hypothetischen Annahme, dass auch die Zuschlagsempfängerin ein 1 5/8" Kabel  hätte), stellt die Vergabestelle auch die materielle Beschwer und somit die Beschwerdelegitimation der Beschwerdeführerin in . Dass die Zuschlagsempfängerin mit ihrem Angebot die  nicht erfüllt habe, wird bestritten. In Bezug auf die aufschiebende Wirkung macht die Vergabestelle geltend, dass die  nicht weiter hinausgezögert werden dürfe. Dabei weist sie auf diverse Mängel des heutigen Systems und die damit verbundenen Gefahren hin. Die Frage der Akteneinsicht wird von der Vergabestelle schliesslich ganz ins gerichtliche Ermessen des  gelegt.
F. Die Zuschlagsempfängerin liess sich mit Schreiben vom 17. August 2007 vernehmen. Dabei verzichtete sie darauf, sich als Partei zu  und Anträge zu stellen. Gleichzeitig verwehrt sie sich jedoch gegen ein umfassendes Akteneinsichtsrecht seitens der , zumal die Gewährung eines solchen Rechts hier nicht  sei: Aus einem von ihr mit ihrer Eingabe ins Recht gelegten  ergebe sich, dass sie 15 Kabelrepeater offeriert habe, wobei der sechzehnte in den Tunnelkopfstationen integriert worden sei. Dass sie 4 Tunnelkopfstationen anstatt der geforderten 2 offeriert habe, könne dadurch erklärt werden, dass eine der überzähligen  als Kabelrepeater diene und die letzte Tunnelkopfstation in der Umfahrung Oberwald verwendet werde. Der von der  geäusserte, die Endgeräte betreffende Vorwurf nehme nicht in Kauf, dass sie einzig Neugeräte und Reservegeräte offeriert und die Altgeräte nicht mitgerechnet habe. Bezüglich des Kabels bestätige sie, ihre Offerte mit einem 7/8" Kabel eingegeben zu haben. Wie sich aus den Akten der Vergabestelle ergebe, sei dies für alle Anbieter  worden.
G. Mit Schreiben vom 24. August 2007 forderte die Instruktionsrichterin die Beschwerdeführerin und die Zuschlagsempfängerin auf, , ob und inwieweit in die sie betreffenden Zahlen der von der  eingereichten "Tabelle 1" Einsicht zu gewähren sei. Die Vergabestelle wurde erneut aufgefordert, die Vorakten vollständig einzureichen und die ihrer Ansicht nach von der Akteneinsicht auszu-
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nehmenden Aktenstücke genau zu bezeichnen. Der Antrag der  auf einen zweiten Schriftenwechsel wurde  abgewiesen. Festgehalten wurde auch, dass über den Antrag der Beschwerdeführerin um umfassende Akteneinsicht zu einem späteren Zeitpunkt entschieden und die Frist zur Erstattung der materiellen  zu einem späteren Zeitpunkt festgesetzt wird.
Am 5. September 2007 reichte die Vergabestelle die noch  Akten ein und hielt fest, in welche Aktenstücke ihrer Ansicht nach keine Einsicht zu gewähren ist.
Mit Schreiben vom 13. September 2007 äusserte sich die  dahingehend, dass sie sich der Offenlegung der sie  Zahlen widersetze. Dabei verweist sie erneut auf das von ihr am 17. August 2007 ins Recht gelegte, von ihr erstellte Dokument "Preisangabe: Variante "Furka I"", das die von der Beschwerdeführerin aufgeworfenen Fragen umfassend beantworte.
Mit Eingabe vom 14. September 2007 hielt die Beschwerdeführerin an ihren Anträgen fest.
H. Am 17. Oktober 2007 ersuchte das Bundesverwaltungsgericht die  im Rahmen der Verfahrensinstruktion um Vorlage eines  bezüglich der Beteiligungsverhältnisse sowie um die  von sich im Zusammenhang mit der Frage 48 des konsolidierten Frage- und Antwortkatalogs ergebenden technischen Fragen. Die  kam diesem Ersuchen mit Schreiben vom 22. Oktober 2007 nach, dieses wurde der Beschwerdeführerin zur Kenntnis gebracht.
Die Beschwerdeführerin reichte dazu am 1. November 2007 eine  ein, welche der Vergabestelle am 6. November 2007 zur Kenntnis gebracht wurde.
Mit Schreiben vom 30. Oktober 2007 gelangte das  an die Zuschlagsempfängerin mit der Aufforderung,  des Akteneinsichtsrechts in zwei sie betreffende Aktenstücke Stellung zu nehmen.
Mit Eingabe vom 5. November 2007 stimmte die  einer Einsichtnahme in diese sie betreffenden Aktenstücke aus-
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drücklich zu. Diese Eingabe wurde der Beschwerdeführerin und der Vergabestelle am 6. November 2007 zur Kenntnis gebracht.
I. Mit Zwischenentscheid vom 8. November 2007 hiess das  das Gesuch der Beschwerdeführerin um Erteilung der aufschiebenden Wirkung gut. Dem Gesuch der Beschwerdeführerin um Akteneinsicht entsprach das Bundesverwaltungsgericht teilweise. Zur Begründung führte das Bundesverwaltungsgericht aus, die Rüge der Beschwerdeführerin, die Zuschlagsempfängerin habe in ihrer  bezüglich des strahlenden Kabels eine Variante angeboten, ohne auch ein der Amtslösung entsprechendes Grundangebot zu offerieren, erweise sich nach einer prima facie Prüfung nicht als offensichtlich . Die Abwägung der sich gegenüberstehenden Interessen müsse zugunsten der Beschwerdeführerin ausfallen. Das  wies zudem darauf hin, dass es sich beim Entscheid in der Sache unter Umständen mit der Frage beschäftigen werde, ob der Zuschlagsempfängerin nicht ein weiteres, allenfalls auch als  Variante zu betrachtendes Abweichen von der Ausschreibung vorzuhalten sei, was auf Grund von zwei Sätzen im von der  eingereichten Systembeschrieb nicht ausgeschlossen werden könne. Weiter verfügte das Bundesverwaltungsgericht, über die Kosten- und Entschädigungsfolgen des Zwischenentscheids werde mit dem Endentscheid befunden.
J. Am 15. November 2007 stellte das Bundesverwaltungsgericht der  die Aktenstücke zu, in welche ihr im  vom 8. November 2007 das Recht zur Einsicht gewährt worden war. Die Vergabestelle wurde aufgefordert, in materieller Hinsicht zur Beschwerde und zu den zwei - im Zwischenentscheid vom 8.  2007 erwähnten - Sätzen im Systembeschrieb der  Stellung zu nehmen, wonach gegenüber der Konzeptvorgabe in B._ ein weiterer Sendestandort betrieben werde. Zudem wurde dem Antrag der Beschwerdeführerin auf Durchführung eines zweiten Schriftenwechsels entsprochen.
K. Mit Stellungnahme vom 29. November 2007 beantragt die , die Beschwerde sei unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu
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Lasten der Beschwerdeführerin abzuweisen. Zudem beantragt sie,  sei der zuständige Fachingenieur Dr. W._, A._Group AG, als Zeuge einzuvernehmen. Zur Begründung verweist die Vergabestelle im Wesentlichen auf ihre Vernehmlassung vom 17. August 2007, in welcher sie sich bereits zu den materiellen Rügen der Beschwerdeführerin geäussert habe. Weiter nimmt sie zu den zwei Sätzen im Systembeschrieb der Zuschlagsempfängerin . Dazu führt sie aus, die Zuschlagsempfängerin habe mit dem dort festgehaltenen Vorschlag (...) nicht eine Funkversorgung offeriert, wie sie in der Ausschreibung umschrieben war, sondern sie habe aus  Überlegungen eine Lösung angeboten, die für die MGBahn einen wesentlichen Mehrwert darstelle. Mit dem zusätzlichen Sender in B._ werde die Umgebung B._ funkmässig besser versorgt, als im Pflichtenheft gefordert. Weiter werde diese  gleichzeitig als Übergabepunkt für die Signaleinspeisungen in (...) verwendet. Damit gewinne die MGBahn systemtechnisch einen Vorteil, welcher sich auch im Preis niederschlage. Weiter weist die  darauf hin, dass die Anbieter, wenn sie dies begründeten, von den in der Ausschreibung festgehaltenen Eckwerten hätten  dürfen.
Die Stellungnahme der Vergabestelle wurde der Beschwerdeführerin mit Verfügung vom 4. Dezember 2007 zur Kenntnis gebracht.
L. Die Beschwerdeführerin liess sich dazu mit Replik vom 19. Dezember 2007 vernehmen. Sie verweist auf ihre Eingaben vom 25. Juli 2007 und 1. November 2007 und hält an den in diesen gestellten Anträgen vollumfänglich fest. Zusätzlich führt sie aus, die Zuschlagsempfängerin habe nicht nur ein dünneres Kabel offeriert, sondern sei auch in  Hinsicht von den Vorgaben der Ausschreibung abgewichen. Der Auszug aus der Systembeschreibung der Zuschlagsempfängerin , dass diese eine Unternehmervariante ohne ein der Amtslösung entsprechendes Grundangebot eingereicht habe und damit von der Konzeptvorgabe der Ausschreibung abgewichen sei. Die  habe somit eine selbst definierte Lösungsvariante "Furka 3" eingegeben, die gemäss den Bestimmungen der  gar nicht hätte berücksichtigt werden dürfen.
Die Replik der Beschwerdeführerin wurde der Vergabestelle mit  vom 20. Dezember 2007 zur Kenntnis gebracht.
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M. Mit Duplik vom 11. Januar 2008 hält die Vergabestelle an ihren  Ausführungen und Anträgen vollumfänglich fest. Zusätzlich weist sie darauf hin, dass sie im vorliegenden Verfahren bewusst auf die  "Amtsvariante" oder "Amtslösung" verzichtet und ein anderes Vorgehen gewählt habe: Es sei ein Pflichtenheft ausgearbeitet worden, indem die funktionalen und betrieblichen Anforderungen beschrieben seien. Die Anforderungen seien in einem Anforderungskatalog  worden, der vom Anbieter bezüglich des Erfüllungsgrades zu deklarieren gewesen sei. Es sei auch darauf hingewiesen worden, dass sie sich das Recht vorbehalte, diese Selbstdeklaration zu . Der Anbieter könne und dürfe somit von den einzelnen  der Vorgabe im Pflichtenheft abweichen, vergebe dabei aber Punkte bei den Zuschlagskriterien und schneide in der  entsprechend schlechter ab. Weiche er von den Anforderungen ab, müsse er seine Abweichung zwar begründen, werde aber nicht vom Verfahren ausgeschlossen. Es gebe nur fünf Eignungskriterien bei deren Nichterfüllung der Anbieter vom Verfahren ausgeschlossen  könne. Alle anderen Kriterien seien Zuschlagskriterien, die zu mehr oder weniger Punkten bei der Evaluation führten.
N. Auf die dargelegten und weitere Vorbringen wird, soweit sie  sind, in den Erwägungen eingegangen.

Considerations:
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1. Das Bundesverwaltungsgericht prüft von Amtes wegen und mit freier Kognition, ob die Prozessvoraussetzungen erfüllt sind und ob auf die Beschwerde einzutreten ist (vgl. BVGE 2007/6 E. 1; ALFRED KÖLZ/ISABELLE HÄNER, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2. Auflage, Zürich 1998, Rz. 410).
1.1 Mit dem Inkrafttreten des bilateralen Abkommens zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Europäischen  über bestimmte Aspekte des öffentlichen Beschaffungswesens (Bilaterales Abkommen Schweiz-EG, SR 0.172.052.68) am 1. Juni 2002 wurden die Anbieter von Dienstleistungen des Schienenverkehrs den Regeln über das öffentliche Beschaffungswesen unterstellt (Art. 3 Abs. 2 Bst. d und Abs. 3 Bilaterales Abkommen Schweiz-EG sowie An-
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hang II B). Im Sektorenbereich Eisenbahnen (Bau und Betrieb von ) sind die SBB AG, die Unternehmen, bei denen diese die Aktienmehrheit besitzen, und die anderen Betreiber von , die unter dem beherrschenden Einfluss des Bundes , dem Bundesgesetz vom 16. Dezember 1994 über das öffentliche Beschaffungswesen (BoeB, SR 172.056.1) direkt unterstellt.  sind alle Tätigkeiten dieser Unternehmen, die nicht  etwas mit dem Bereich Verkehr zu tun haben (Art. 2a Abs. 2 Bst. b der Verordnung vom 11. Dezember 1995 über das öffentliche  [VoeB, SR 172.056.11]; Zwischenverfügung der  Rekurskommission für das öffentliche Beschaffungswesen [BRK] im Verfahren BRK 2006-011 vom 22. August 2006 E. 1a mit ).
Die Vergabestelle ist gemäss dem von ihr ins Recht gelegten Auszug aus dem Handelsregister Oberwallis-Hauptregister Eigentümerin der Bahninfrastruktur der ehemaligen Furka-Oberalp-Bahn, umfassend  Fahrbahn, Fahrleitung, Sicherungsanlagen und Bahnhöfe  der entsprechenden Infrastrukturanlagen der ehemaligen  Brig-Visp-Zermatt. Damit eignet sie die  der Bahn auf der Strecke Zermatt-Disentis, sowie Andermatt- Göschenen und ist Inhaberin der Eisenbahn-Infrastrukturkonzession auf diesen Strecken. Sie stellt insbesondere Instandhaltung, , Neubau und Betriebsbereitschaft der Infrastrukturanlagen der Matterhorn Gotthard Bahn Gruppe sicher. Ihr Aufgabenbereich ist den strategischen und operativen Interessen der Matterhorn Gotthard Bahn Gruppe und damit der einheitlichen Führung der integrierten Bahnunternehmung durch die Aktiengesellschaft Matterhorn Gotthard Bahn unterstellt. Die Aktienmehrheit wird vom Bund gehalten (Beilage zur Eingabe der Vergabestelle vom 22. Oktober 2007).
1.2 Art. 2a Abs. 2 VoeB unterstellt die Vergabestelle - sofern gewisse Schwellenwerte überschritten sind - zwar dem BoeB, aber nicht  als die übrigen Auftraggeberinnen des Bundes. Dies bedeutet, dass der Anwendungsbereich auf Dienstleistungen im Sinne von  1 Annex 4 des GATT/WTO-Übereinkommens vom 15. April 1994 über das öffentliche Beschaffungswesen (ÜoeB, SR 0.632.231.422) bzw. Anhang 1 zu Art. 3 Abs. 1 VoeB beschränkt ist (vgl.  des Bundesverwaltungsgerichts B-93/2007 vom 8. Juni 2007 E. 4.1 sowie B-1774/2006 vom 13. März 2007 [auszugsweise  in BVGE 2007/13] nicht publizierte E. 1.1). Massgebend ist dies-
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bezüglich die provisorische Produkteklassifikation der Vereinten  (CPC; Entscheid der BRK vom 30. November 2004, veröffentlicht in Verwaltungspraxis der Bundesbehörden [VPB] 69.32 E. 1c/bb mit Hinweisen).
Gemäss den Ausschreibungsunterlagen ging es im vorliegend zu  Verfahren darum, einen Generalunternehmer zu , der in der Lage ist, das Gesamtfunksystem für die Matterhorn Gotthard Bahn (MGB) zu liefern, in Betrieb zu setzen und während der Nutzungsdauer die Wartung und den Unterhalt zu gewährleisten; der Auftrag umfasst auch sämtliche für die Ausführung notwendigen Dienstleistungen (inkl. Schulungen, Erstellen der , Schnittstellenspezifikationen und Entsorgung der  Systeme). Im Falle des Zuschlags ist mit dem Anbieter ein Werkvertrag abzuschliessen (Ausschreibungsunterlagen Teil A, Ziff. 1.2.1).
Entgegen den Ausführungen der Vergabestelle liegt hier somit von vornherein nicht ein reiner Dienstleistungs-, sondern ein sowohl Dienstleistungen als auch Lieferungen umfassender gemischter  vor. Der nach Art. 2a Abs. 3 Bst. b VoeB in Verbindung mit Art. 1 der Verordnung des EVD vom 30. November 2006 über die Anpassung der Schwellenwerte im öffentlichen Beschaffungswesen für das Jahr 2007 (SR 172.056.12) sowohl für Lieferungen als auch für  massgebende Schwellenwert ist in beiden Fällen  erreicht, wobei der auf die Lieferungen entfallende Anteil der Offertsumme klar überwiegt.
Damit sind die Regeln des BoeB auf die in Frage stehende Vergabe anzuwenden.
Die von der Vergabestelle ins Blickfeld gerückte Frage, welcher dem Gesetz unterstehenden Dienstleistung die hier zu erbringenden Leistungen entsprechen bzw. wo diese in der provisorischen  der Vereinten Nationen einzuordnen wären, kann daher offen bleiben.
1.3 Gegen Verfügungen betreffend den Zuschlag ist die Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht zulässig (Art. 29 Bst. a i.V.m. Art. 27 Abs. 1 BoeB in der Fassung vom 17. Juni 2005). Das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht bestimmt sich nach dem  vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG,
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SR 172.021), soweit das BoeB und das Verwaltungsgerichtsgesetz vom 17. Juni 2005 (VGG, SR 173.32) nichts anderes bestimmen (Art. 26 Abs. 1 BoeB und Art. 37 VGG).
1.4 Die Beschwerdeführerin ist als nichtberücksichtigte Bewerberin ohne weiteres im Sinne von Art. 48 VwVG zur Beschwerde legitimiert.
1.5 Die Prozessvoraussetzungen sind somit hier erfüllt; auf die frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde ist daher einzutreten.
2. Die Beschwerdeführerin bringt vor, die Zuschlagsempfängerin hätte vom Verfahren ausgeschlossen werden müssen, da sie in  Hinsicht von den Vorgaben in der Ausschreibung abgewichen sei.
Im Einzelnen sei davon auszugehen, dass die Zuschlagsempfängerin ein Kabel offeriert habe, das die Ausschreibungsbedingungen nicht , und dass sie statt der in der Ausschreibung verlangten 16 nur 12 Verstärkeranlagen und auch eine falsche Anzahl an Endgeräten  habe. Zu prüfen sei ferner auch, ob die Zuschlagsempfängerin die gemäss Ausschreibung Teil A, Ziff. 1.7.1. in sprachlicher Hinsicht an die Offerte gestellten Anforderungen erfüllt und, da die Variante 2 zu einem tieferen Preis angeboten werde als die Variante 1, den Preis nicht spekulativ gestaltet habe.
Im Rahmen der Instruktion des vorliegenden Verfahrens hat sich  ergeben, dass die Zuschlagsempfängerin in ihrer Offerte in B._ für den Zugfunk einen Sendestandort projektierte, der in den Ausschreibungsunterlagen nicht ausdrücklich vorgesehen ist.
Der Vorwurf der spekulativen Preisgestaltung wird von der  zurückgewiesen (vgl. Vernehmlassung der Vergabestelle vom 17. August 2007, S. 9). Die Variante 2 sei von der  nicht günstiger, sondern teurer offeriert worden, wobei diese , die auch in der Offerte einer anderen Anbieterin mit Sitz im  Wallis erscheine, wohl auf die Vorortpräsenz zurückzuführen sei. Zu den Verstärkeranlagen hält die Vergabestelle fest, die  habe 15 und eine kombinierte Verstärkeranlage offeriert. Was die Anzahl der Endgeräte betreffe, sei diese von ihr selber  worden: Die Zuschlagsempfängerin habe als einzige Anbieterin eine Lösung der Selektivausgabe für das GM 950 aufgezeigt. Dieser
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Lösungsansatz sei aber nicht zufriedenstellend gewesen. Die MGBahn habe daher den Preis für (...) zum "Nachteil" der  zusätzlich im Angebot aufgeführt. Da der Stückpreis für diese  im Angebot ausgewiesen gewesen sei, habe dies lediglich zu  arithmetischen Korrektur und nicht zu einem Nachgebot geführt. Korrigiert habe sie zudem auch einen Rechnungsfehler bezüglich der Demontage des alten Kabels.
Nicht bestritten wird aber, dass die Zuschlagsempfängerin ein anderes als das in der Ausschreibung erwähnte Kabel offerierte. Die  räumt in ihrer Eingabe vom 29. November 2007 auch selber ein, dass bezüglich des zusätzlichen Senders in B._ von den  abgewichen worden ist. Zutreffend sei auch, dass die Offerte der Zuschlagsempfängerin Dokumente in  Sprache enthalte; dabei handle es sich jedoch um Belege und Dokumente Dritter, so etwa den Handelsregisterauszug oder : Dass die Einreichung anderssprachiger Dokumente zum Ausschluss führe, sei in der Ausschreibung jedoch nicht .
Nicht zum Ausschluss führen dürfen nach der Zuschlagsempfängerin und der Vergabestelle aber auch die eingestandenen Abweichungen: In ihrer Vernehmlassung vom 17. August 2007 hält die Vergabestelle nämlich fest, aus der Ausschreibung sei, nicht zuletzt, weil auch ein System mit Antennen hätte angeboten werden können, klar erkennbar, dass das dort genannte Kabel einem Wunsch entsprochen habe, aber nicht zwingend bzw. nicht einzig zu offerieren war, speziell wenn der Anbieter dieses als ungeeignet beurteile. Dabei sei auch die  als Eignung zu betrachten. Die Zuschlagsempfängerin habe die "Nichteignung" in ihrem Angebot klar ausgewiesen und daher ein alternatives Kabel als Angebot eingereicht. Die Anbieter hätten auf Grund der Ausschreibung (Ausschreibungsunterlagen Teil A, Ziff. 1.7.4.) die Möglichkeit gehabt, Alternativen aufzuzeigen und . Auch die Zuschlagsempfängerin weist darauf hin, es sei - wie sich aus den Akten der Vergabestelle ergebe - für alle Anbieter  worden, anstelle des in der Ausschreibung genannten 1 5/8"  ein 7/8" Kabel anzubieten (Stellungnahme vom 17. August 2007, S. 2). Zum Sender in B._, den die Zuschlagsempfängerin , wird ausgeführt (vgl. Stellungnahme der Vergabestelle vom 29. November 2007, S. 3): Die Zuschlagsempfängerin habe damit [...] nicht eine Funkversorgung offeriert, wie sie in der Ausschreibung um-
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schrieben war, sondern aus systemtechnischen Überlegungen eine Lösung, die für die MGBahn einen wesentlichen Mehrwert darstelle. Mit dem zusätzlichen Sender in B._ werde die Umgebung B._ funkmässig besser versorgt, als im Pflichtenheft gefordert. Weiter werde diese Basisstation gleichzeitig als Übergabepunkt für die Signaleinspeisungen in (...) verwendet. Damit gewinne die MGBahn systemtechnisch einen Vorteil ([...]). Dieser systemtechnische Vorteil schlage sich auch im Preis nieder: Eine komplette Sendeanlage sei teurer, als eine einfache Portalversorgung mittels Portalantenne; dies, resp. die sich aus dem höheren Preis ergebende geringere Punktzahl beim Zuschlagskriterium "Preis", habe die Zuschlagsempfängerin in Kauf genommen. Weiter weist die Vergabestelle darauf hin, dass die Anbieter, wenn sie dies begründeten, gestützt auf Anf-4.5.2.15 von den in der Ausschreibung festgehaltenen Eckwerten hätten abweichen dürfen. Diese Abweichungsmöglichkeit sei im Pflichtenheft bewusst eingeplant worden, damit die Anbieter ein System hätten offerieren können, das die Bedürfnisse der MGBahn möglichst optimal erfülle. Der Anbieter sollte die Gelegenheit haben, die Stärken seines  und seiner Lösung optimal ausschöpfen zu können.
In der Vernehmlassung vom 11. Januar 2008 weist die Vergabestelle schliesslich darauf hin, dass sie im vorliegenden Verfahren bewusst auf die Begriffe "Amtsvariante" oder "Amtslösung" verzichtet und ein anderes Vorgehen gewählt habe: Es sei ein Pflichtenheft ausgearbeitet worden, das die funktionalen und betrieblichen Anforderungen . Die Anforderungen seien in einem Anforderungskatalog  worden, der vom Anbieter bezüglich des Erfüllungsgrades zu deklarieren gewesen sei. Wobei bei jeder einzelnen Anforderung der Erfüllungsgrad mittels einer Ziffer oder Note von 0 (nicht erfüllt) bis 2 (vollständig erfüllt) anzugeben war. Es sei auch darauf hingewiesen worden, dass sie, die Vergabestelle, sich das Recht vorbehalte, diese Selbstdeklaration zu korrigieren (Teile A & B, Ziff. 4.1.2., Seite 10). Der Anbieter könne und dürfe somit von den einzelnen Anforderungen der Vorgabe im Pflichtenheft abweichen, vergebe dabei aber Punkte bei den Zuschlagskriterien und schneide in der Gesamtbeurteilung  schlechter ab. Bei Abweichungen von den Anforderungen (Ziffer/Note 1 und 0) müsse er seine Abweichung zwar begründen, werde aber nicht vom Verfahren ausgeschlossen. Es gebe nur fünf  (Teil A & B, Ziff. 1.4.1, S. 7 und 8) bei deren  der Anbieter vom Verfahren ausgeschlossen werden könne. Alle
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anderen Kriterien seien Zuschlagskriterien, die zu mehr oder weniger Punkten bei der Evaluation führten.
2.1 Nach Art. 19 Abs. 1 BoeB müssen die Anbieter ihre Anträge auf Teilnahme und ihr Angebot schriftlich, vollständig und fristgerecht . Dieser Regel liegt der Gedanke zugrunde, dass die  aufgrund der eingereichten Offerten direkt zur Vergabe des  schreiten können soll (Urteil des Bundesgerichts 2P.164/2002 vom 27. November 2002 E. 3.3). Die Entgegennahme eines Angebots, das den Vorschriften der Ausschreibung und der Unterlagen nicht , ist im Hinblick auf das Gebot der Gleichbehandlung der  wie auch dasjenige der Transparenz problematisch (BVGE 2007/13 E. 3.1 mit Verweis auf den Entscheid der BRK vom 23. Dezember 2005, veröffentlicht in VPB 70.33 E. 2a/aa). Die Auftraggeberin schliesst Angebote mit wesentlichen Formfehlern vom weiteren  aus (Art. 19 Abs. 3 BoeB).
Der Offerent ist indessen nicht schon wegen unbedeutender Mängel der Offerte oder eines Verhaltens mit Bagatellcharakter auszuschlies- sen (PETER GALLI/ANDRÉ MOSER/ELISABETH LANG/ EVELYNE CLERC, Praxis des öffentlichen Beschaffungsrechts, Zweite, vollständig überarbeitete und erweiterte Auflage, 1. Band, Zürich/Basel/Genf 2007, Rz. 271 ff. mit Hinweisen). Vielmehr kann das Verbot des überspitzten Formalismus (Art. 29 Abs. 1 der Bundesverfassung der Schweizerischen  vom 18. April 1999 [BV, SR 101]; sowie etwa BGE 128 II 139 E. 2a) es nach der Rechtsprechung der BRK unter Umständen , dass dem Anbieter Gelegenheit gegeben wird, den ihm  Formmangel zu beheben (Entscheid der BRK vom 23.  2005, a.a.O., E. 3b/cc).
Ein Ausschluss aus formellen Gründen ist namentlich wegen eines unvollständigen Angebots oder wegen eigenmächtiger Änderung der Angebotsbedingungen vorgesehen. Dies auch dann, wenn in der Folge das wirtschaftlich günstigste Angebot nicht berücksichtigt werden kann (vgl. BVGE 2007/13 E. 3.3 mit Verweis auf Aargauische Gerichts- und Verwaltungsentscheide [AGVE] 1999 S. 341 ff. E. 3c/cc).
Gemäss Art. 22 Abs. 2 VoeB steht es den Anbietern aber frei,  zum Gesamtangebot Angebote für Varianten einzureichen. Die Auftraggeberin kann diese Möglichkeit jedoch beschränken oder .
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Als Unternehmervariante wird üblicherweise jeder Offertvorschlag , der inhaltlich von der ausgeschriebenen Leistung () abweicht (Entscheid der BRK vom 13. Februar 2006,  veröffentlicht in VPB 70.51 E. 4b/cc mit Hinweis).
Die sich aus dem Wortlaut von Art. 22 Abs. 2 VoeB ergebende Pflicht zur Einreichung einer dem Amtsvorschlag entsprechenden  wird neben der Aufgabe der Vergabestelle, alle Offerten  zu machen, auch damit begründet, diese Pflicht der Anbieter solle sicherstellen, dass sich der Anbieter mit der Gesamtheit der Probleme des konkreten Beschaffungsgeschäfts auseinandersetzt.
Eine ohne der Amtslösung entsprechendes Grundangebot  Variante führt zur Unvollständigkeit der Offerte und damit  zu deren Ausschluss (vgl. BVGE 2007/13 E. 5.1; Entscheid der BRK vom 22. Januar 2001, veröffentlicht in VPB 65.78 E. 3a; GALLI/MOSER/LANG/CLERC, a.a.O., Rz. 469).
2.2 Im vorliegenden Verfahren enthielten die Submissionsunterlagen (Teil C) ein Pflichtenheft, in dem die technischen und betrieblichen  an das neue System inkl. der Anforderungen an die  und die Mengengerüste für die zu beschaffenden  (Einleitung Ziff. 1) festgehalten werden. Die zukünftige  wird unter anderem anhand eines Schemas (Ziff. 3, Abbildung 1) dargestellt. Detailliert umschrieben werden schliesslich die an den  gestellten Anforderungen ("Anf-") sowie auf einzelne dieser Anforderungen Bezug nehmende, gemäss  Teil A, Ziff. 1.9.2.7, von den Anbietern zu  Fragen ("Frg-").
Zu den Anforderungen im Pflichtenheft wird in Teil A der  (Ziff. 1.9.1, Abs. 2) weiter präzisiert:
"Sollten Anforderungen in den Submissionsunterlagen aus der Sicht des  nicht sinnvoll erscheinen, ist er aufgefordert, zusätzlich alternative  mit entsprechender, detaillierter Kostenzusammenstellung ."
Bereits auf Grund dieser Umstände ist davon auszugehen, dass der vorliegend zu beurteilenden Vergabe insgesamt betrachtet - entgegen der Auffassung der Vergabestelle, die zumindest sinngemäss davon auszugehen scheint (vgl. Eingabe vom 11. Januar 2008, S. 2 f.) - keine
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sog. funktionale Ausschreibung zu Grunde liegt, die sich gemäss der Umschreibung bei GALLI/MOSER/LANG/CLERC darauf beschränken würde, das Beschaffungsziel bzw. ein Leistungsprogramm festzulegen, ohne den Gegenstand und den Umfang der nachgesuchten Leistung  und genau zu umschreiben (vgl. GALLI/MOSER/LANG/CLERC, a.a.O., Rz. 250 ff. mit Hinweisen).
Das Einreichen von Varianten ist somit nur unter den Bedingungen von Art. 22 Abs. 2 VoeB zulässig.
Dass es gemäss den Ausschreibungsunterlagen Teil A, Ziffer 1.2.3, S. 4, bei der entsprechenden Position explizit zu vermerken ist, wenn eine Anforderung nicht eingehalten werden kann resp. nach Ziff. 1.9.2.7, S. 21, der Erfüllungsgrad jeder Anforderung mittels einer Ziff. von 0 (nicht erfüllt) bis 2 (vollständig erfüllt) anzugeben ist und eine Anforderung nur dann als erfüllt bzw. teilweise erfüllt (Ziff. 1)  werden darf, wenn sie im Rahmen der offerierten Hard- und Software abgedeckt werden kann, vermag daran nichts zu ändern. Ebenso wenig die Tatsache, dass, wie sich zeigen wird, die  den Offerierenden zum Teil verschiedene Lösungsmöglichkeiten offen lässt bzw. der Auftraggeber mittels von Fragen anstrebt, am Know-how der Offerierenden zu partizipieren.
Die Frage, ob eine funktionale Ausschreibung im vorliegenden  überhaupt zulässig wäre (nach GALLI/MOSER/LANG/ CLERC hat die Rechtsprechung die Frage, in welchen  die funktionale Ausschreibungsmethode angewandt werden darf, bislang nicht klar beantwortet; fest stehe aber, dass die  Ausschreibungsmethode mit genauem Leistungsverzeichnis grundsätzlich stets zur Anwendung gelange und der funktionalen  der Charakter einer Ausnahmeregelung  [vgl. GALLI/MOSER/LANG/CLERC, a.a.O, Rz. 250]), kann somit offen bleiben.
Offen bleiben kann auch die Frage, ob die in Teil A, Ziffer 1.4.2., S. 9, der Ausschreibung festgehaltenen Zuschlagskriterien, darunter  das Kriterium "Qualität der Offerte" als zulässig zu erachten wären, da nichts ersichtlich ist, was gegen deren selbständige, hier aber unterbliebene Anfechtung gesprochen hätte (vgl. dazu den  im Verfahren BRK 2006-003 vom 20. Juni 2006 E. 3c/cc mit zahlreichen Hinweisen ).
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2.3 Zur Frage der Zulässigkeit von Varianten wird in Teil A, Ziffer 1.7.4 der Ausschreibung das Folgende festgehalten:
"Varianten zugelassen: JA, gemäss Pflichtenheft. Angebote zu Varianten unterliegen folgenden Bedingungen: 1. Dass die ausgeschriebene Ausführungsart mit allen verlangten Unterlagen
und vollständig ausgefülltem Leistungsverzeichnis angeboten wird. 2. Die Variante muss alle Angaben enthalten, die zur technischen und
finanziellen Beurteilung erforderlich sind. 3. Es ist ein separates Leistungsverzeichnis mit vollständigem Positionstext
mit eigener Nummerierung mit Mengen- und Preisangaben einzureichen. 4. Die Rahmenbedingungen und Vorschriften der MGB gemäss den Beilagen
A.2 sind einzuhalten. 5. Ein genauer technischer Beschrieb der Variante ist einzureichen und die
wichtigsten Pläne sind beizulegen.
Unternehmervarianten (siehe dazu E. 2.1) sind hier somit  zugelassen, allerdings nur zusätzlich (Ausschreibungsunterlagen Teil A, Ziff. 1.9.1, Abs. 2) resp. nebst einem vollständigen Angebot der ausgeschriebenen Ausführungsart (Ausschreibungsunterlagen Teil A, Ziff. 1.7.4.).
2.4 Das Vorgehen der Zuschlagsempfängerin, die bezüglich Kabel und Sender in B._ kein zusätzliches Angebot einreichte, wäre daher dann nicht zu beanstanden, wenn sich zeigen würde, dass die sog. Amtslösung (zum Begriff: vgl. den Entscheid der BRK vom 13.  2006, a.a.O, E. 4b/cc mit Hinweis) ungeachtet dessen, dass ein 1 5/8" Kabel erwähnt ist, auch eine Lösung mit einem 7/8" Kabel resp. eine Lösung mit dem für B._ nicht ausdrücklich vorgesehenen Sender zulässt.
2.4.1 In der Ausschreibung und den Ausschreibungsunterlagen hat die Vergabebehörde den Beschaffungsgegenstand und die auf das  Geschäft zur Anwendung gelangenden Bedingungen zu . Die Ausschreibung oder die Ausschreibungsunterlagen  obligatorisch einen Leistungsbeschrieb zu enthalten, welcher  und klar sein muss (vgl. den Entscheid der BRK vom 11. März 2005, veröffentlicht in VPB 69.79 E. 2b/aa, Entscheid der BRK vom 28. Dezember 2005, veröffentlicht in VPB 70.34 E. 2b; GALLI/MOSER/ LANG/CLERC, a.a.O., Rz. 224 f.). Die Vergabeunterlagen haben die  Waren oder Dienstleistungen mittels eines umfassenden - oder Aufgabenbeschriebs oder eines detaillierten  zu beschreiben sowie alle Anforderungen an technische Spezifikationen, die erfüllt werden müssen, zu enthalten (vgl. den  der BRK vom 11. März 2005, a.a.O, E. 2b/aa; siehe dazu DENIS
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ESSEIVA, Baurecht 2/2005, S. 72, Anmerkung zu S9, N. 1; Art. XII Ziff. 2 Bst. g ÜoeB; Art. 16 Abs. 1 VoeB i.V.m. Ziff. 3 Bst. b und Ziff. 10 des Anhangs 4 zur VoeB, Art. 18 Abs. 1 Bst. b VoeB).
Die Ausschreibungsanforderungen können vor dem Termin für die  oder der Entgegennahme von Angeboten noch konkretisiert oder präzisiert werden. Die Vergabebehörde hat die Änderung allen  mitzuteilen, welche die Ausschreibungsunterlagen verlangt haben. Jede wichtige Angabe, die einem Anbieter in Bezug auf eine  gemacht wird, ist gleichzeitig allen anderen betroffenen Anbietern mitzuteilen und zwar so rechtzeitig, dass die Anbieter diese Angabe berücksichtigen und sich danach richten können (Art. IX Ziff. 10 ÜoeB; Art. 16 Abs. 4 VoeB). Wenn der Beschaffungsgegenstand in einem wichtigen Punkt geändert wird, folgt aus dem Gebot der Transparenz und der Publizität in Bezug auf den Beschaffungsgegenstand, dass die Vergabebehörde das laufende Vergabeverfahren unterbrechen und es neu beginnen muss, damit neue potentielle Anbieter die Möglichkeit haben, ein Angebot einzureichen, um den Zuschlag für die neue  zu erhalten (Entscheid der BRK vom 11. März 2005, a.a.O., E. 2b/bb mit Verweis auf die Entscheide der BRK vom 26. Juni 2002, veröffentlicht in VPB 66.86 E. 5 und vom 4. Dezember 2003 im  BRK 2003-018 E. 2c/aa; vgl. auch Art. 16 Abs. 1 VoeB i.V.m. Ziff. 3 Bst. b des Anhangs 4 zur VoeB, Art. 16 Abs. 3 VoeB). Aus dem System des ÜoeB/BoeB und der VoeB wie aus den mit den Bestimmungen über das öffentliche Beschaffungswesen verfolgten Zielen der  und der Transparenz folgt, dass eine wichtige Änderung des Beschaffungsgegenstandes, so wie er veröffentlicht und vergeben wurde, eine neue Beschaffung darstellt (Entscheid der BRK vom 11. März 2005, a.a.O., E. 2b/bb, Entscheid der BRK vom 4. Dezember 2003, a.a.O., E. 2c/aa; GALLI/MOSER/LANG/CLERC, a.a.O., Rz. 494, 702; vgl. auch HUBERT STÖCKLI, Bundesgericht und Vergaberecht, Baurecht 1/2002, S. 9 ff.).
Gestützt auf Art. 20 Abs. 1 Bst. a BoeB darf die Vergabestelle mit den Anbietenden namentlich dann Verhandlungen führen, wenn in der  darauf hingewiesen wird. Das BoeB äussert sich nicht zur Frage, was Gegenstand bzw. Inhalt von Verhandlungen sein kann. Art. 26 VoeB regelt ausschliesslich das zur Anwendung gelangende Verfahren. Hingegen enthält Art. XIV ÜoeB nähere Angaben zum Ziel von Verhandlungen. Diese sollen gemäss Art. XIV Ziff. 2 ÜoeB  dazu dienen, Stärken und Schwächen der Angebote zu er-
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kennen. Das ÜoeB sieht auch die Möglichkeit vor, im Rahmen von  Änderungen an den Ausschreibungsanforderungen : gemäss Art. XIV Ziff. 4 Bst. b ÜoeB hat die Vergabestelle sämtliche Änderungen der Kriterien und technischen Anforderungen den Verhandlungsteilnehmern schriftlich mitzuteilen. Das BoeB und die VoeB sehen diese Möglichkeit, während der Verhandlungen  einzubringen, nicht ausdrücklich vor, Angebotsänderungen sind jedoch nach der Rechtsprechung der Rekurskommission, von der  vorliegend kein Anlass besteht, im Rahmen von  zulässig. Die Verhandlungen dürfen auf Bundesebene (anders als im kantonalen Bereich) auch reine sogenannte "Abgebotsrunden" beinhalten, d.h. Verhandlungen über Inhalte des Angebotes wie , Preisnachlässe und Änderungen des Leistungsverzeichnisses (Entscheid der BRK vom 11. März 2005, a.a.O., E. 2b/cc, Entscheid der BRK vom 7. November 1997, veröffentlicht in VPB 62.17 E. 4d mit Hinweisen; GALLI/MOSER/LANG/CLERC, a.a.O., Rz. 428).
Eine Änderung der ausgeschriebenen Leistung nach Offertöffnung ist unzulässig, wenn damit ein einzelner Bewerber einen erheblichen  erfährt. Bei der Prüfung der Offerten ist der Grundsatz der  zu beachten (Entscheid der BRK vom 11. März 2005, a.a.O., E. 2b/dd; GALLI/MOSER/LANG/CLERC, a.a.O., Rz. 233 mit Hinweis).
In der kantonalen Rechtsprechung und der entsprechenden Lehre wird dafürgehalten, dass - abgesehen von der Unzulässigkeit wesentlicher Änderungen des Beschaffungsgegenstandes - auch weniger , "unwesentliche" Projektänderungen nach Offertöffnung nur  seien, wenn sämtliche Anbieter der Änderung in Kenntnis der Sachlage - im Rahmen von Verhandlungen - ausdrücklich zustimmten, was wiederum voraussetze, dass die Anbieter genügend informiert würden und sie ausreichend Zeit erhielten, den hinzugefügten  bzw. die gesamte Offerte neu zu rechnen. Das  müsse dabei strikte eingehalten werden (Entscheid der BRK vom 11. März 2005, a.a.O., E. 2b/dd mit Verweis auf Urteil aus dem Kanton Waadt vom 4. Juli 2003, Auszug in Baurecht 2/2004, S. 70 f. mit Anmerkungen von Denis Esseiva; STÖCKLI, a.a.O., Baurecht 1/2002, S. 9 ff. mit Hinweisen; vgl. auch noch restriktiveres Urteil des  2P.151/1999 vom 30. Mai 2000 E. 4).
2.4.2 Bezüglich des anzubietenden Kabels ist in Teil C, Ziff. 4.4.3. der Ausschreibung unter dem Titel Abstrahlsystem für alle zu realisieren-
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den Tunnelfunksysteme (Furka, Oberalp, Schöllenen und verschiedene Einzeltunnel) Folgendes festgehalten:
"Anf-4.4.3.1 Als Abstrahlsystem für die Versorgung der Tunnel/  ist von einem strahlenden Kabel auszugehen.
Anf-4.4.3.2 Wo nötig und sinnvoll (z.B. Portalversorgung) können auch geeignete Antennen eingesetzt werden.
[...]
Anf-4.4.3.4 Die MGB sieht (wie die SBB) den Einsatz folgender  (strahlendes Kabel) der Firma Z._: (...), Frequenzbereich 70-2'600 MHz.
Frg-4.4.3.1 Der Anbieter soll die Eignung des vorgesehenen Kabels für den Einsatz für die Tunnelfunklösungen bei der MGB für jedes seiner Tunnelfunksysteme beurteilen und dessen Vor- und Nachteile kommentieren.
Frg-4.4.3.2 Welcher Kabeltyp kann aus Sicht des Anbieters alternativ zu dem vorgesehenen Typ eingesetzt werden?
Frg-4.4.3.3 Der Anbieter legt das Datenblatt des/der von ihm alternativ angeführten strahlenden Kabels/n bei.
Frg-4.4.3.4 Der Anbieter legt das/die Datenblätter der von ihm  Antennen bei."
Auch für die Variante Furka 2, bei der neben den für die Variante Furka 1 sicherzustellenden Dienste und Optionen grundsätzlich ( UKW DRS 1) als Option auch die Dienste aller relevanten  Mobilfunkanbieter (GSM900: 3 Betreiber, GSM1800: 3 Betreiber, UMTS: 4 Betreiber) übertragen werden können müssen (vgl. dazu Anf-4.5.3.4 ff.; sowie generell Anf-4.4.2.1; Tabelle 5), sieht Anf-4.5.3.24 vor, dass alle Dienste über dasselbe Strahlungskabel abgestrahlt . Gemäss Frage 4.5.3.1 haben sich die Anbieter aber auch darüber zu äussern, welche Vor-/Nachteile sie "bei der Abstrahlung aller  über das selbe strahlende Kabel" sehen und "alternativ die Vor- und Nachteile einer Lösung mit zwei strahlenden Kabeln (Trennung  Dienste / öffentliche Mobilfunkdienste)" aufzuzeigen (Frg-4.5.3.2).
Aus dem konsolidierten "Fragen & Antworten-" Katalog, lässt sich zur hier interessierenden, das Kabel betreffenden Diskussion einzig , dass sich in Bezug auf oberwähnte Frage 4.5.3.2 ("Der  zeigt altenativ die Vor- und Nachteile einer Lösung mit zwei strahlenden Kabeln.") die Frage stellte, ob bei einer allfälligen  der betrieblichen Dienste /öff. Mobilfunkdienste zwingend zwei
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Strahlungskabel für die Frequenzbereiche 70-2600 MHz eingesetzt werden müssen (Nr. 45). Die Frage wurde wie folgt beantwortet: "Grundsätzlich möchten wir nur ein strahlendes Kabel haben. Trotzdem soll der Anbieter die Vor- und Nachteile von zwei Kabeln zeigen. Dabei sind diese jedoch so zu wählen, dass sie für die unterschiedlichen Dienste (Frequenzbänder) optimiert sind, d.h. es gibt dann  zwei unterschiedliche strahlende Kabeltypen."
Aufgrund der soeben geschilderten Unterlagen darf davon  werden, dass - wie die Vergabestelle zu Recht festhält - die sog. Amtslösung es den Anbietern frei stellte, als Alternative, somit als eine von zwei Möglichkeiten (vgl. dazu Duden, Das grosse Wörterbuch der deutschen Sprache, Band 1, 2. Auflage, 1993), Antennen oder Kabel zu wählen. Das in den vorangehend geschilderten Fragen verwendete Wort "alternativ" resp. "Alternative" hat indessen nicht nur die  der freien, aber unabdingbaren Entscheidung zwischen zwei Möglichkeiten (das "Entweder-Oder"), sondern auch diejenige der zweiten, anderen Möglichkeit, der Möglichkeit des Wählens zwischen zwei oder mehreren Dingen (vgl. dazu Duden, a.a.O.). Damit wird es gleichsam anstelle des Wortes "Variante" verwendet, gemäss Duden "leicht veränderte Form von etw.; Abwandlung, Abart, Spielart" (vgl. Duden, Das grosse Wörterbuch der deutschen Sprache, Band 8, 3. Auflage, 1996). Zu prüfen ist daher, ob aufgrund der oberwähnten Fragen resp. allenfalls auch der im Rahmen des konsolidierten  abgegebenen Antworten der Vergabestelle davon  werden darf, dass hier abweichend vom vorangehenden  (vgl. E. 2.1) eine Variante auch ohne ein der Amtslösung  Grundangebot offeriert werden durfte.
Zu den Fragen hält die Ausschreibung einzig fest, dass der Anbieter die gestellten Fragen möglichst präzis zu beantworten hat und dass die Antworten zu den Fragen helfen sollen, das Angebot qualitativ  zu verstehen (Teile A & B, Ziff. 1.9.2.7).
Das in Bezug auf das Kabel grundsätzlich zu offerierende Angebot wird soweit ersichtlich in Anf-4.4.3.4 umschrieben: Anzubieten war demnach ein 1 5/8" Kabel, das einen sehr weiten Frequenzbereich umfasste (70-2'600 MHz), somit grundsätzlich alle sowohl in der  Furka 1 als auch in der Variante Furka 2 vorgesehenen  ermöglichen sollte. Da die technischen Spezifikationen nicht derart eng umschrieben werden dürfen, dass nur ein ganz be-
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stimmtes Produkt in Frage kommt (Entscheid der BRK vom 8. Januar 2004, veröffentlicht in VPB 68.66 E. 2b/cc), ist indessen hier von  davon auszugehen, dass wohl auch ein den übrigen, soeben dargestellten Anforderungen entsprechendes Kabel einer anderen  als der in der Anf-4.4.3.4 erwähnten Z._ hätte angeboten werden können. Davon scheint zumindest im Grundsatz auch die  auszugehen, wenn sie in der Einleitung zu Teil C, Ziff. 1, festhält: "Die in den Abbildungen zum Teil dargestellten Geräte  keine bestimmten Lösungen, Produkte oder Hersteller."
Bezüglich der Eigenschaften des Kabels kann jedoch nicht das selbe geschlossen werden: Ausgehend davon, dass die Fragen gemäss der Ausschreibung dazu dienen sollen, das Angebot besser zu verstehen, lassen sich die im Anschluss an Anf-4.4.3.4 gestellten Fragen nämlich wohl nur dahingehend interpretieren, dass die Anbieter zum besseren Verständnis des soeben umschriebenen Angebots, somit die Vor- und Nachteile eines, einen weiten Frequenzbereich umfassenden 1 5/8" Kabels darzulegen hatten (Frg-4.4.3.1). Anzugeben war zudem in der Folge auch, ob ein anderes und wenn ja, welches Kabel eingesetzt werden könnte (Frg-4.4.3.2). Falls diese Frage bejaht wurde, war schliesslich das Datenblatt des angeführten Kabels beizulegen (Frg-4.4.3.3).
2.4.3 Dass und inwiefern es aufgrund der Fragen 4.4.3.1 ff. zulässig sein sollte, alternativ verstanden als anstelle des in Frage 4.4.3.3  Kabels ein 7/8" Kabel anzubieten, ist indessen nicht : Vielmehr ist wohl davon auszugehen, dass die hier gestellten  nur darauf zielen, dass die Anbieter eine mögliche Variante ; Anbieter, die sich dazu entschliessen, diese Variante effektiv anzubieten, werden aber nicht davon entbunden, auch eine den  4.4.3.4 entsprechendes Grundangebot einzureichen.
Etwas anderes lässt sich auch aus der im "Fragen & Antworten-" festgehaltenen Antwort Nr. 45 nicht ableiten. Auf Grund der darin enthaltenen Hinweise "grundsätzlich möchten wir nur ein strahlendes Kabel haben [...] es gibt dann höchstwahrscheinlich zwei  strahlende Kabeltypen" könnte sich aber die Frage stellen, ob die Vergabestelle mit ihrer Antwort die Anforderungen an das strahlende Kabel nicht so änderte, dass nun auch das von der  offerierte 7/8" Kabel der sog. Amtslösung entsprechen würde.
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Wenn die Vergabestelle die ursprünglich an das Kabel gestellten  effektiv hätte ändern wollen, wäre sie aber – falls mangels Wichtigkeit der Änderung auf einen Abbruch des Verfahrens hätte  werden können (vgl. den Entscheid der BRK vom 16.  2001, veröffentlicht in VPB 66.39 E. 2a und E. 2e; zum wichtigen Grund siehe im Übrigen auch: STEFAN SCHERLER, Abbruch des , Wann liegt ein wichtiger Grund vor, der zum Abbruch eines  Verfahrens berechtigt?, Baurecht 4/2001, S. 152) - dazu  gewesen, alle Beteiligten klar und deutlich über die geänderte Anforderung in Kenntnis zu setzen (siehe vorangehende E. 2.4.1). Die Hinweise in der Antwort Nr. 45 dürften dafür kaum genügen. Unter  Umständen darf der Beschwerdeführerin aus der Tatsache, dass sie ein 1 5/8“ Kabel angeboten hat, kein Nachteil entstehen (vgl. dazu auch den Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kt. Zürich vom 15. Dezember 1998, veröffentlicht in ZBl 2000 S. 255 ff.). Dass die  die Antwort Nr. 45 in guten Treuen dahingehend verstanden haben könnte, dass neu auch ein Angebot mit einem 7/8" Kabel zulässig war, lässt sich indessen ebenfalls nicht ausschliessen. Ob sie wegen des von ihr angebotenen Kabels vom Verfahren hätte ausgeschlossen werden müssen, erscheint daher fraglich. Fest steht aber, dass die Vergabestelle - falls von einer Änderung der an das  gestellten Anforderungen auszugehen ist, wofür insgesamt  sowohl deren Ausführungen als auch deren nicht immer  Verhalten sprechen - der Beschwerdeführerin die  Informationen erst im Rahmen des nach der Offertöffnung  Mailverkehrs mit genügender Deutlichkeit zukommen liess. Folgerichtig wäre die Vergabestelle diesfalls auch dazu verpflichtet , der Beschwerdeführerin genügend Zeit zur Ausarbeitung einer angepassten Offerte einzuräumen (die im vorliegenden Fall  Fristen würden sich dabei als zu kurz erweisen), und die von der Beschwerdeführerin im Rahmen des Mailverkehrs vorgelegte, den geänderten Anforderungen angepasste Offerte in die Evaluation . Was sie, wie sich aus den Akten ergibt, unterlassen hat.
Die Zuschlagsverfügung müsste daher selbst dann aufgehoben , wenn bezüglich des Kabels von einem zulässigen Angebot der Zuschlagsempfängerin auszugehen wäre.
Die Frage, ob dies effektiv zutrifft bzw. ob die Vergabestelle eine von einem 1 5/8" Kabel abweichende Lösung mit der Anwort Nr. 45 zuliess oder die Anforderung unter Ausnutzung des aus den Antworten der Of-
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ferierenden erlangten Know-hows erst nach der Offertöffnung änderte, vom Ausschluss der Zuschlagsempfängerin aber allenfalls mangels Wichtigkeit des Abweichens von den Anforderungen abzusehen war, kann hier indessen offen gelassen werden: Wie sich zeigen wird, ist die Beschwerde nämlich auch aus einem anderen Grund .
2.4.4 Zur zusätzlichen Sendestation für den Zugfunk in B._ weist die Vergabestelle darauf hin, die Zuschlagsempfängerin sei hier vom (...) der unter Teil C, Ziff. 4.5.2 angegebenen neun Eckwerten , was ihr gestützt auf Anf-4.5.2.15 möglich gewesen sei.
Gemäss der Ausschreibung Teil C, Ziff. 4.5.2 zeichnet sich die Variante "Furka 1" durch folgende Eckwerte aus:
• "Der Furkatunnel wird von den Container-Standorten Geren und Rotondo aus jeweils zur Hälfte versorgt. Dazu werden in den beiden Containern  Tunnelkopfstationen eingesetzt.
• Die Versorgung der Umfahrung Oberwald erfolgt über eine eigene .
• Die Tunnelkopfstationen setzen die ankommenden Signale auf die den Diensten entsprechenden Frequenzen um (Basisstationsfunktionalität) und kombinieren sie zu einem Signal, welches auf das Abstrahlsystem übertragen wird.
• Das Signal der Tunnelkopfstationen wird mit Kabelrepeatern/ verstärkt.
• Es wird ca. alle 1000 m ein Kabelverstärker /Kabelrepeater eingesetzt. • Die Kabelrepeater sind intern redundant ausgelegt. Damit muss gewähr-
leistet werden, dass bei einem Ausfall eines Kabelrepeaters nur ein  der Funkversorgung innerhalb eines Segments von 1 km länge im Tunnel (Totalausfall eines Segments zwischen zwei Kabelrepetaern)  kann resp. eine Segmentüberbrückung stattfindet.
• In der Umfahrung Oberwald wird nur ein Kabelverstärker eingesetzt, • Als Abstrahlsystem kommt ein strahlendes Kabel zum Einsatz. • Die Portalbereiche (jeweils bis zu den Stationen Oberwald und Realp)
werden durch Antennen an den Portalen versorgt, ebenso die Strecke  den beiden Tunnel."
Die Zuschlagsempfängerin ist somit mit der von ihr offerierten Lösung, wie die Vergabestelle mit Hinweis auf den Systembeschrieb der , Konzeptionsvorschlag Zugfunk, Seite 6 erster und zweiter Satz, geltend macht, effektiv vom (...) Eckpunkt . Dies war ihr gestützt auf die Anf-4.5.2.15, nach der ein Anbieter, falls er in seiner "Realisierungsvariante von den oben angegebenen Eckwerten abweicht", dies zu begründen und die Abweichungen  hat, grundsätzlich möglich (Anf-4.5.2.15).
Die Lösung, mit der die Zuschlagsempfängerin abgewichen ist, sah in-
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dessen, wie bereits mehrmals erwähnt, bezüglich des Zugfunks eine neue Sendestation vor.
Die für den Zugfunk vorgesehenen zehn Sendestationen sind, ebenso wie die Sendestationen für den Rangierfunk, im bereits vorangehend in E. 2.2 erwähnten Übersichtschema zur zukünftigen Lösung (Teil C, Ziff. 3, Abbildung 1) einzeln und namentlich aufgeführt. Unter Ziff. 4.2 zeigt eine Abbildung 6, die einen Auszug aus dem Übersichtsschema des Gesamtfunknetzes gemäss der soeben erwähnten Abbildung 1 darstellt, das Zugfunknetz mit der Einteilung in die Gleichwellenzonen. Dabei werden dieselben zehn Sendestationen aufgeführt. Diese finden sich auch in der "Abbildung 7: Bedienregionen (betriebliche )." Gemäss der im Anschluss an die Abbildung 7 festgehaltenen Anf- 4.2.1.1 ist das übergeordnete Schema des Funknetzes in  1 dargestellt und "der Anbieter muss garantieren, dass er dieses Schema in der Realisierungsphase umsetzen kann." Für den Fall, dass die geplanten Senderstandorte nicht genügen, um das ganze Streckennetz ohne Funkversorgungslücken abzudecken, soll der  gemäss Anf-4.2.1.12 als Option einen kompletten zusätzlichen Füllsender offerieren.
Unter diesen Umständen ist die Zuschlagsempfängerin, die mit ihrer Offerte einen zusätzlichen Sender vorsieht, nicht nur von einem der  neun Eckwerte, sondern auch von den vorgegebenen, zu  und daher zwingend einzuhaltenden  abgewichen.
2.5 Mit der von ihr damit eigenmächtig vorgenommenen Änderung der Angebotsbedingungen hat die Zuschlagsempfängerin eine Variante , ohne auch ein der Amtslösung entsprechendes Grundangebot einzureichen. Dies führt zur Unvollständigkeit der Offerte der  und daher grundsätzlich zu deren Ausschluss (vgl. vorangehende E. 2.1).
Dass die von der Zuschlagsempfängerin offerierte Lösung gemäss den Ausführungen der Vergabestelle systemtechnisch einen Vorteil und finanziell betrachtet einen wesentlichen Mehrwert darstellt,  daran ebenso wenig etwas zu ändern, wie der Einwand, die  B._ würde funkmässig besser versorgt, als im  gefordert.
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3. Die angefochtene Zuschlagsverfügung ist demnach aufzuheben. Die Sache wird im Sinne der Erwägungen an die Vergabestelle  (Art. 32 Abs. 1 BoeB). Die Wahl des weiteren Vorgehens nach Aufhebung der angefochtenen Verfügung steht in erster Linie der  zu (vgl. dazu den Entscheid der BRK im Verfahren 2000-005 vom 27. Juni 2000 E. 5). Sie wird also darüber zu befinden haben, ob sie den Zuschlag, nachdem sie die heutige  vom Verfahren ausgeschlossen hat, der Beschwerdeführerin erteilt, wobei angesichts der vorangehend in E. 2.4.3 geschilderten Unsicherheiten und der sehr kurz gesetzten Fristen das letzte von  eingereichte Angebot berücksichtigt werden dürfte, oder die  unter Ausnutzung der im vorliegenden Verfahren gewonnenen  neu ausschreibt, sofern darin ein hinreichender Grund für den Abbruch des Verfahrens gesehen werden kann (Art. 30 VoeB; vgl. dazu auch vorangehende E. 2.4.3). In diesem Sinne ist die  teilweise gutzuheissen.
Auf die weiteren von der Beschwerdeführerin vorgebrachten Rügen ist unter diesen Umständen nicht weiter einzugehen. Zu verzichten ist auch auf die von der Vergabestelle in ihrer Eingabe vom 29. November 2007 beantragte Anhörung eines Zeugen.
4. Bei diesem Verfahrensausgang wird, in Weiterführung der Praxis der BRK (vgl. dazu insbesondere den Entscheid der BRK vom 9. Oktober 2002, veröffentlicht in VPB 67.6 E. 4, vgl. auch den Entscheid der BRK im Verfahren BRK 2006-008 vom 11. September 2006 E. 6), von der abzuweichen vorliegend keine Gründe ersichtlich sind, auf die  von Verfahrenskosten (inkl. der Verfahrenskosten für den  vom 8. November 2007) verzichtet (vgl. Art. 63 Abs. 1 und 2 VwVG). Ebenso wenig ist die Zuschlagsempfängerin , nachdem sie auf eine Verfahrensbeteiligung verzichtet hat. Der von der Beschwerdeführerin am 13. August 2007 geleistete  von Fr. 8'000.- ist ihr zurückzuerstatten.
Der ganz oder teilweise obsiegenden Partei kann von Amtes wegen oder auf Begehren eine Entschädigung für ihr erwachsene notwendige und verhältnismässig hohe Kosten zugesprochen werden (Art. 64 Abs. 1 VwVG i.V.m. Art. 7 ff. des Reglements vom 11. Dezember 2006 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsge-
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B-5084/2007
richt [VGKE, SR 173.320.2]). Die Entschädigung wird in der  beziffert und der Körperschaft oder autonomen Anstalt auferlegt, in deren Namen die Vorinstanz verfügt hat, soweit sie nicht einer unterliegenden Gegenpartei auferlegt werden kann (Art. 64 Abs. 2 VwVG).
Die Beschwerdeführerin hat im Beschwerdeverfahren keine  eingereicht. Die Parteientschädigung ist daher nach Art. 14 Abs. 2 VGKE auf Grund der Akten festzusetzen. In Würdigung der gesamten Eingaben erscheint eine Parteientschädigung von Fr. 8'000.- (inkl. MwSt) als angemessen.