Decision ID: 38e1bf17-ea84-4a84-a444-3045d579849d
Year: 2001
Language: de
Court: ZH_VG
Chamber: ZH_VG_001
Canton: ZH
Region: Zürich
Law Area: public_law
Law Sub-area: nan
Label: dismissal

Facts:
I. Die Baudirektion erteilte der Firma A AG am 7. September 1998 nachträglich eine Ausnahmebewilligung gestützt auf Art. 24 Abs. 2 des Bundesgesetzes über die Raumplanung in der Fassung vom 22. Juni 1979 (aRPG) für die einige Jahre zuvor vorgenommene Erweiterung des in der Landwirtschaftszone gelegenen Lagerplatzes auf dem Grundstück Kat.-Nr. 01 in Winterthur, Weiler X. Der Bauausschuss Winterthur erteilte der Firma A AG am 10. November 1998 die entsprechende Baubewilligung.
II. Der Zürcher Heimatschutz rekurrierte am 10. Dezember 1998 gegen die Baubewilligungen an den Regierungsrat, ebenso am 14. Dezember 1998 D, Eigentümer der östlich des Lagerplatzes liegenden Parzellen Kat.-Nr. 10 und 11. Der Regierungsrat vereinigte die Rekurse, liess einen zweiten Schriftenwechsel durchführen, die Akten ergänzen und hiess die Rekurse am 24. Januar 2001 gut. Er hob die angefochtenen Entscheide auf und beauftragte die Baudirektion, ein Verfahren betreffend Abbruch einer widerrechtlichen Anlage auf dem streitbetroffenen Grundstück durchzuführen.
III. Die Firma A AG gelangte gegen diesen Entscheid am 28. Februar 2001 mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht. Sie beantragt die Aufhebung des angefochtenen Entscheids und die Wiederherstellung der erstinstanzlich erteilten Bewilligungen, eventuell unter der Auflage, den Lagerplatz gegenüber der Umgebung zusätzlich "einzugrünen", unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten der Beschwerdegegner. In verfahrensrechtlicher Hinsicht beantragt die Beschwerdeführerin die Durchführung eines Augenscheins und einer mündlichen Schlussverhandlung sowie die Befragung von Auskunftspersonen.
Die Staatskanzlei beantragte für den Regierungsrat am 27. März 2001 die Abweisung der Beschwerde. Den gleichen Antrag stellten der Zürcher Heimatschutz am 29. März und D am 7. Mai 2001. Letzterer beantragt zudem eine Parteientschädigung. Die Baudirektion und die Baupolizei Winterthur erklärten Verzicht auf Stellungnahme.
Auf entsprechende Anfrage liess die Baupolizei Winterthur dem Verwaltungsgericht am 22. Mai 2001 Informationen über die Kanalisationserschliessung und den Stand der Kanalisationsplanung für den Weiler X im Jahr 1972 zukommen. Die Parteien erhielten Gelegenheit, sich dazu zu äussern.
Die Vorbringen der Parteien werden, soweit erforderlich, in den anschliessenden Erwägungen zusammengefasst.

Considerations:
Das Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1. a) Das Verwaltungsgericht ist kraft § 41 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959/8. Juni 1997 (VRG) zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde sachlich und funktional zuständig. Die Legitimation der Beschwerdeführerin ergibt sich ohne Weiteres aus § 21 lit. a in Verbindung mit § 70 VRG.
b) Der Sachverhalt wird durch die Akten hinreichend dokumentiert. Der Interessenabwägung, namentlich der Frage des Eingriffs in das Landschaftsbild, kommt vorliegend nicht die Bedeutung zu, welche ihr die Beschwerdeführerin beimisst. Auf den beantragten Augenschein ist daher zu verzichten. Für den Fall, dass das Verwaltungsgericht keinen Augenschein vornimmt, hat die Beschwerdeführerin Verzicht auf die Durchführung einer öffentlichen Schlussverhandlung erklärt. Da im Übrigen die Standpunkte der Parteien schriftlich ausreichend dargelegt werden konnten, besteht kein Anlass, eine mündliche Schlussverhandlung durchzuführen.
2. a) Ende März 1958 erwarb K die im Weiler X gelegenen Grundstücke alt Kat.-Nr. 04 (Wohnhaus, Scheune, Stall und Schopf; 1505 m
2
) und alt Kat.-Nr. 05 (122 m
2
) und richtete darauf ein Baugeschäft ein, welches in der Folge von seinem Sohn L und anschliessend von dessen Söhnen unter der Firma A AG (zunächst Kollektiv-, später Aktiengesellschaft) weitergeführt wurde. Die Firma A KG erwarb im Dezember 1970 die südlich an alt Kat.-Nr. 04 (1967 umgewandelt in Kat.-Nr. 16) angrenzenden, unüberbauten Grundstücke alt Kat.-Nr. 17 und 18. Offenbar im Oktober 1973 erwarb die Firma auch die Liegenschaft Z (alt Kat.-Nr. 07). Im November 1973 wurden die Parzellen alt Kat.-Nr. 16, 07, 17 und 18 zur Parzelle Kat.-Nr. 20 zusammengelegt. Offenbar seit Januar 1974 trägt diese Parzelle die Kat.-Nr. 01. Zur Zeit bestehen anscheinend Absichten, die Parzelle wieder zu unterteilen. Diese Parzellierung ist jedoch soweit ersichtlich noch nicht vollzogen. Im Folgenden werden aus Gründen der Zweckmässigkeit die bis November 1973 gültigen Parzellennummern verwendet.
b) Der Bauausschuss Winterthur erteilte der Beschwerdeführerin am 24. Juli 1972 die Bewilligung für die Errichtung eines Magazins (Werkhof) auf den Parzellen alt Kat.-Nr. 16 und 17. Der ganze Weiler X und damit auch das Baugrundstück befanden sich damals gemäss der Bauordnung der Stadt Winterthur vom 25. April 1966 (BauO) im Übrigen Gemeindegebiet, welches vorwiegend für die Land- und Forstwirtschaft bestimmt war (§ 67 BauO). Gemäss der Teilbauordnung der Stadt Winterthur für die Aussenwachten vom 7. Juni 1982 wurden alt Kat.-Nr. 16 der Kernzone und alt Kat.-Nr. 17 und 18 dem Übrigen Gemeindegebiet zugeteilt. Mit der Bau- und Zonenordnung der Stadt Winterthur vom 11. März 1986 (BZO) gelangte der Weiler X in die Kernzone IV. Dabei wurde auch das Magazin auf alt Kat.-Nr. 16 und 17 eingezont, so dass alt Kat.-Nr. 17 teilweise in die Kern- und teilweise in die Landwirtschaftszone zu liegen kam.
c) Der Regierungsrat hat in tatsächlicher Hinsicht festgestellt, dass seit der Errichtung des Magazins die ganze Parzelle alt Kat.-Nr. 17 dauernd, in mehr oder weniger ausgreifendem Ausmass, als Lagerplatz genutzt wurde (E. 5a). Die Beschwerdeführerin macht geltend, dass auch alt Kat.-Nr. 18 zwar erst nach 1978 (aber vor 1988) befestigt wurde, dass dieser (südliche) Teil des Lagerplatzes indessen bereits vor der Befestigung für Humusdepots sowie kurzzeitige Materiallagerungen und dergleichen Verwendung gefunden habe. Sie offeriert als Beweis für diese Behauptung die Befragung von drei Auskunftspersonen, welche wegen ihrer damaligen beruflichen Tätigkeit Kenntnis der Vorgänge auf dem streitbetroffenen Grundstück haben sollen. Auf diese Befragung ist zu verzichten. Wie die Beschwerdeführerin selbst erwähnt, lässt sich auch aus den bei den Akten liegenden Luftaufnahmen die Nutzung der Parzelle alt Kat.-Nr. 18 ausreichend zuverlässig rekonstruieren. Jedenfalls kann ausgeschlossen werden, dass die Befragung der Personen, auf welche sich die Beschwerdeführerin bezieht, rund 20 Jahre nach den fraglichen Ereignissen genauere Aufschlüsse vermitteln kann.
d) Anhand der Luftaufnahmen lässt sich Folgendes feststellen: Etwa gleichzeitig mit dem Bau des Magazins wurde offenbar die gesamte Fläche von alt Kat.-Nr. 17 befestigt. Jedenfalls ist dies der Zustand, wie er durch die Luftaufnahme von 1976 dokumentiert wird. Diese Aufnahme zeigt auf alt Kat.-Nr. 18 den 1963 noch nicht vorhandenen Ponystall. Im Übrigen weist alt Kat.-Nr. 18 eine ungleichmässige Oberfläche auf. Dies ist so zu interpretieren, dass die Grasnarbe von den Ponies teilweise zerstört oder zumindest beeinträchtigt wurde. Hingegen deutet nichts darauf hin, dass alt Kat.-Nr. 18 als Lagerplatz genutzt wurde. So fehlt ein entsprechender Zugang; auch Fahrspuren oder Hügel (von Humusdepots) sind nicht zu erkennen. Ähnliche, sich von demjenigen des Jahrs 1976 höchstens durch eine intaktere Grasnarbe unterscheidende Zustände dokumentieren die Luftaufnahmen vom Juli 1981 und vom März 1982. Nach diesem Datum, aber vor 1988, wurde der Lagerplatz erweitert und erstreckte sich bis zur endgültigen Erweiterung von 1993 etwa bis in die Mitte von alt Kat.-Nr. 18. Bis 1993 dürfte der südliche Teil der Parzelle weiterhin als Ponyweide gedient haben. Belegt ist diese Nutzung letztmals durch die Aufnahmen des Beschwerdegegners 2 vom April 1990.
Es lässt sich auf Grund dieser Aufnahmen nicht ausschliessen, dass auf alt Kat.-Nr. 18 vereinzelt Humus zwischengelagert wurde. Diese Nutzung erscheint aber als eher unwahrscheinlich. Auf jeden Fall kam eine solche Lagerung nur selten vor, ansonsten die Luftaufnahmen entsprechende Spuren zeigen würden. Entgegen der Behauptung der Beschwerdeführerin ist daher davon auszugehen, dass jedenfalls bis zu einem unbestimmten Zeitpunkt zwischen 1982 und 1988 alt Kat.-Nr. 18 nicht als Lagerplatz genutzt wurde. Eine allfällige sporadische Nutzung für die Zwischenlagerung von Humus würde an dieser Qualifikation nichts ändern. Wurde alt Kat.-Nr. 18 erst in den achtziger Jahren als Lagerplatz verwendet, mithin nach Inkrafttreten des Raumplanungsgesetzes (1. Januar 1980), so kann sich die Beschwerdeführerin hinsichtlich dieser Parzelle von vornherein nicht auf Bestandesschutz bzw. die Besitzstandsgarantie berufen.
3. Im Streit liegt die Herrichtung und Nutzung von alt Kat.-Nr. 18 als Lagerplatz. Dies ist als Erweiterung des auf alt Kat.-Nr. 17 bestehenden Lagerplatzes anzusehen. Die Bewilligungsfähigkeit richtet sich, wie der Regierungsrat zutreffend erwogen hat (E. 7a), in erster Linie nach dem Recht, welches im Zeitpunkt der ohne Bewilligung vorgenommenen Erweiterung in Kraft stand, d.h. nach Art. 24 aRPG. Mit Blick auf die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands ist zudem zu prüfen, ob die Bewilligung allenfalls aufgrund der revidierten Bestimmungen von Art. 24 ff. RPG in der Fassung vom 20. März 1998, in Kraft seit 1. September 2000, zu erteilen wäre.
Wie bereits die Baudirektion in ihrer Verfügung vom 7. September 1998 zutreffend erwogen hat, ist der Lagerplatz in der Landwirtschaftszone (klarerweise) nicht standortgebunden. Er dient weder der Landwirtschaft noch einem zonenfremden, aber standortgebundenen Betrieb, für den er aus technischen oder betrieblichen Gründen notwendig ist (vgl. dazu BGE 124 II 252 E. 4c). Zwar ist nicht zu bestreiten, dass ein Bauunternehmen auf einen Lagerplatz angewiesen ist. Ferner leuchtet es ein, dass es zweckmässig und wirtschaftlich ist, ein Magazin und den Lagerplatz am selben Ort zu betreiben. So oder so dient aber der Lagerplatz vorliegend einem nicht auf einen Standort ausserhalb der Bauzone angewiesenen und daher nicht standortgebundenen Betrieb. Der ganze Betrieb der Beschwerdeführerin könnte ohne Weiteres in einer Industrie- und Gewerbezone untergebracht werden, und müsste dies grundsätzlich auch sein. Die Standortgebundenheit kann nicht mit der Zugehörigkeit zu einer Baute gerechtfertigt werden, die selbst nicht standortgebunden ist (BGE 115 Ib 295 E. 3d, 108 Ib 359 E. 4b). Eine Ausnahmebewilligung gemäss Art. 24 Abs. 1 aRPG kann daher nicht erteilt werden.
4. a) Gemäss Art. 24 Abs. 2 aRPG kann das kantonale Recht gestatten, Bauten und Anlagen zu erneuern, teilweise zu ändern oder wieder aufzubauen, wenn dies mit den wichtigen Anliegen der Raumplanung vereinbar ist. Es kann dahingestellt bleiben, ob das kantonale Recht bereits eine entsprechende Vorschrift enthielt, als die nördliche Hälfte von alt Kat.-Nr. 18 als Lagerplatz befestigt wurde, da im nachträglichen Bewilligungsverfahren der am 20. Mai 1984 eingefügte § 357 Abs. 3 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 jedenfalls zur Anwendung gelangt wäre.
b) Am 1. Juli 1972 ist das Bundesgesetz über den Schutz der Gewässer gegen Verunreinigung vom 8. Oktober 1971 (Gewässerschutzgesetz, aGSchG) in Kraft getreten. Gemäss Art. 20 aGSchG durften Bewilligungen für den Neu- und Umbau von Bauten und Anlagen aller Art ausserhalb des im generellen Kanalisationsprojekt abgegrenzten Gebiets nur erteilt werden, sofern der Gesuchsteller ein sachlich begründetes Bedürfnis nachwies. Diese Regelung, die übrigens auch in hängigen Rechtsmittelverfahren um der öffentlichen Ordnung willen sofort anzuwenden war (BGE 99 Ib 150 E. 1), verfolgte bewusst auch ein Ziel der Raumplanung, nämlich die Verhinderung der Streusiedlung (BGE 100 Ib 86 E. 4, vgl. auch 105 Ia 330 E. 3d) und damit die Trennung von Bau- und Nichtbaugebiet. Wegen ihrer raumplanerischen Zielsetzung war sie auch auf Bauten und Anlagen anwendbar, in welchen kaum oder kein Abwasser anfiel, insbesondere auf Lagerplätze von Bauunternehmen (BGE 104 Ib 374).
Durch das Raumplanungsgesetz wurde die Bedürfnisklausel in Art. 20 aGSchG aufgehoben; an ihre Stelle trat die Regelung von Art. 24 RPG. Die Rechtsprechung zum sachlich begründeten Bedürfnis im Sinn von Art. 20 aGSchG wurde daher auch bei der Anwendung von Art. 24 Abs. 1 RPG als wegleitend angesehen (BGE 108 Ib 130 E. 2). In seiner Rechtsprechung zu Art. 24 Abs. 2 RPG erwog das Bundesgericht, die Möglichkeit, zonenwidrige Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzone in bescheidenem Umfang zu vergrössern, dürfe nur einmal benützt werden. Zwar sei es nicht unzulässig, gestützt auf Art. 24 Abs. 2 RPG mehrere zeitlich getrennte Änderungen an einem Objekt vorzunehmen. Diese dürften indessen insgesamt das unter dem Gesichtspunkt dieser Bestimmung zulässige Änderungsmass nicht überschreiten. Dabei waren auch Änderungen, die noch gestützt auf Art. 20 aGSchG bewilligt worden waren, in Rechnung zu stellen (BGE 112 Ib 277 E. 5, 113 Ib 219 E. 4d).
c) 1972 lag der Weiler Stadel wie erwähnt im Übrigen Gemeindegebiet, woran sich erst 1982 etwas änderte. Das Übrige Gemeindegebiet galt nicht als Bauzone im Sinn von Art. 19 f. aGSchG, auch wenn darin das Bauen, namentlich die Errichtung von Wohnbauten, unter gewissen Voraussetzungen zulässig war (BGE 101 Ib 301 E. 2b). Zudem verfügte X gemäss den unbestrittenen Angaben des Baupolizeiamts Winterthur im Jahr 1972 über keine Kanalisation, sondern nur über Gruben und Überläufe in Gewässer. Ein Generelles Kanalisationsprojekt (GKP) für die Aussenwachten wurde 1976 erstellt; die Leitung nach X wurde zu Beginn der achtziger Jahre gebaut.
In der Baubewilligung vom 24. Juli 1972 wird hinsichtlich des Magazins ausgeführt, dieses diene einem vorbestehenden Gewerbebetrieb, dem eine angemessene Erweiterung zuzugestehen sei. Weiter wird erwogen: "Gemäss Mitteilung des Kantons ist das vorliegende Gebäude nach Art. 28 der eidg. Gewässerschutzverordnung vom 19. 6. 72 zu beurteilen, sodass die Baubewilligung auch unter diesem Aspekt erteilt werden kann." Letztere Erwägung ist offensichtlich unzutreffend. Art. 28 der allgemeinen Gewässerschutzverordnung vom 19. Juni 1972 gestattete unter dem Titel "Neu- und Umbauten ohne Bauzone und GKP" in Gemeinden, die weder über Bauzonen noch über ein GKP verfügten, die Erteilung von Baubewilligungen (nur) innerhalb des engeren Baugebiets, welches das erschlossene und vor der Erschliessung stehende Land umfasste. Abgesehen davon, dass fraglich erscheint, ob das Magazin damals innerhalb des engeren Baugebiets von X errichtet wurde, kann auf keinen Fall gesagt werden, dieses Baugebiet sei erschlossen gewesen. Dies hätte vorausgesetzt, dass die Häuser an die Kanalisation angeschlossen gewesen wären (BGE 101 Ib 25 E. 3). Der Magazinneubau und das Herrichten eines Lagerplatzes hätten daher nur nach Massgabe von Art. 20 aGSchG bewilligt werden dürfen. Dass die entsprechenden Voraussetzungen erfüllt waren, ist im Licht der in Erwägung 4b erwähnten Rechtsprechung fraglich, kann aber offen bleiben. Für das Magazin wurde eine rechtskräftige Baubewilligung erteilt; zudem wurde das Gebäude 1986 eingezont. Damit wurden diesbezüglich rechtmässige Verhältnisse geschaffen. Für die Herrichtung und Nutzung des Lagerplatzes auf alt Kat.-Nr. 17 wäre 1972 nach dem Bundesrecht eine formelle Baubewilligung erforderlich gewesen. Ob sie hätte erteilt werden können, kann dahingestellt bleiben, da diese Nutzung nach Treu und Glauben heute nicht mehr in Frage gestellt werden kann. Zu Gunsten der Beschwerdeführerin ist daher mit den Vorinstanzen auch hinsichtlich des Lagerplatzes auf alt Kat.-Nr. 17 von einer rechtmässig erstellten bzw. geänderten Anlage auszugehen.
d) Das Ausmass der 1972 vorgenommenen Änderung ist erheblich, wurde doch ein voluminöser Neubau erstellt und die frühere Betriebsfläche stark vergrössert. Diese Vorkehren sind als teilweise Änderung im Sinn von Art. 24 Abs. 2 aRPG anzusehen, wie die Baudirektion zutreffend erwogen hat. Ebenfalls beizupflichten ist der Baudirektion insofern, als mit der damaligen Erweiterung das Mass des gemäss Art. 24 Abs. 2 aRPG Zulässigen ausgeschöpft wurde.
Daran ändert auch die Tatsache nichts, dass das Magazin (wie die übrigen zuvor im Übrigen Gemeindegebiet gelegenen Bauten der Beschwerdeführerin) seither eingezont wurde(n). Die ausserhalb der Bauzone liegende, seit 1972/73 als Lagerplatz genutzte Fläche beträgt gut 2'200 m
2
. Allein diese Fläche ist im Verhältnis zur gesamten damaligen Betriebsfläche so bedeutend, dass mit ihrer Nutzung das Mass der zulässigen Erweiterung des vorbestehenden Betriebs im Sinn von Art. 24 Abs. 2 aRPG als ausgeschöpft gelten muss und zusätzliche Erweiterungen unter diesem Titel nicht mehr in Frage kommen.
e) Die Baudirektion hat dennoch eine Ausnahmebewilligung erteilt, weil Art. 24 Abs. 2 aRPG und § 357 Abs. 3 PBG zusätzlich eine umfassende Abwägung zwischen den öffentlichen und den schutzwürdigen privaten Interessen verlangten. Daran ist soviel richtig, dass Art. 24 Abs. 2 aRPG als
zusätzliche
Anforderung statuiert, dass Erneuerungen, Änderungen oder Wiederaufbauten mit den wichtigen Anliegen der Raumplanung vereinbar sein müssen (vgl. Walter Haller/Peter Karlen, Raumplanungs- und Baurecht, 2. A., Zürich 1992, Rz. 794 und 811). Die Rechtsauffassung der Baudirektion läuft aber darauf hinaus, dass es vom Ermessen der Bewilligungsbehörde abhängt, ob eine Ausnahmebewilligung zu erteilen sei oder nicht, weil sie die Interessenabwägung nicht als
zusätzliche
Anforderung versteht, sondern diese
an die Stelle
der übrigen Voraussetzungen setzt. Dies steht in klarem Widerspruch zum Gesetz. Sofern ein Vorhaben den Rahmen einer teilweisen Änderung sprengt, kann es nicht unter dem Titel einer wie auch immer gearteten Interessenabwägung dennoch bewilligt werden.
Eine andere Frage ist es, ob allenfalls aus Gründen des Vertrauensschutzes eine Bewilligung nachträglich zu erteilen oder zumindest auf die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands zu verzichten ist (dazu hinten E. 7a).
5. Zu prüfen ist als Nächstes, ob die Bestimmungen des revidierten Raumplanungsgesetzes zu einer abweichenden Beurteilung führen.
a) Art. 24 Abs. 1 aRPG wurde ersetzt durch Art. 24 RPG. Die Anforderungen an die Standortgebundenheit gelten unverändert weiter; es kann auf E. 3 verwiesen werden.
b) Auch Art. 24c RPG schreibt grundsätzlich nur die bisherige Praxis zu Art. 24 aRPG fort (Walter Haller/Peter Karlen, Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht, Band I, 3. A., Zürich 1999, Rz. 707 und 728 ff.; Rudolf Muggli, Kurzkommentar zum Entwurf für eine Änderung des Raumplanungsgesetzes vom 20. März 1998, in: Schweizerische Vereinigung für Landesplanung VLP [Hrsg.], Raum & Umwelt 1998, Bern 1999, S. 56 ff., Art. 24c N. 1, 4). Neu ist im Wesentlichen nur, dass die Erneuerung, Änderung, Erweiterung und der Wiederaufbau von bestehenden Bauten seit der Revision direkt gestützt auf Art. 24c RPG und das zugehörige Bundesverordnungsrecht zu beurteilen sind, also kein kantonales Ausführungsrecht mehr voraussetzen. Insofern führt das neue Recht nicht zu einem für die Beschwerdeführerin günstigeren Ergebnis.
Immerhin stellt sich die Frage, ob Art. 24c RPG gegenüber seiner Vorgängerbestimmung nicht sogar enger sei. Die Bestandesgarantie von Art. 24c Abs. 1 RPG gilt neu für Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzonen, "die nicht mehr zonenkonform sind". Gemäss Art. 41 der Raumplanungsverordnung vom 28. Juni 2000 (RPV, SR 700.1) ist Art. 24c RPG anwendbar auf Bauten und Anlagen, die seinerzeit in Übereinstimmung mit dem materiellen Recht erstellt oder geändert wurden, durch die nachträgliche Änderung von Erlassen oder Plänen jedoch zonenwidrig geworden sind. Im Erläuternden Bericht des Bundesamts für Raumentwicklung zur Totalrevision der RPV wird dazu ausgeführt, der Ausdruck "die nicht mehr zonenkonform sind" in Art. 24c Abs. 1 RPG gehe auf die parlamentarische Redaktionskommission zurück. Er sei zu verstehen als "durch Rechts- oder Planänderung zonenwidrig geworden", was durch die Verordnung nun geklärt werde. Als massgeblichen Stichtag bezeichnet der Bericht grundsätzlich den 1. Juli 1972, d.h. das Inkrafttreten des damaligen Gewässerschutzgesetzes. Somit sei Art. 24c RPG auf Bauten und Anlagen, die am 1. Juli 1972 noch nicht bestanden, nur dann anwendbar, wenn sie seit ihrer Erstellung von einer  eine Nichtbauzone ausgezont worden seien. Keine Anwendung finde Art. 24c RPG auf rechtswidrig erstellte oder geänderte Bauten und Anlagen, und zwar selbst dann nicht, wenn die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands wegen Unverhältnismässigkeit oder Zeitablaufs nicht mehr durchgesetzt werden kann (Bundesamt für Raumentwicklung, Neues Raumplanungsrecht, Erläuterungen zur Raumplanungsverordnung und Empfehlungen für den Vollzug, Bern 2000/2001, Teil I, S. 42 ff.).
Selbst wenn man vorliegend ausser Acht lässt, dass die Baubewilligung für das Magazin und die Inanspruchnahme der Lagerplatzes auf alt Kat.-Nr. 17 erst nach dem 1. Juli 1972 erfolgten, und diese Anlagen als rechtmässig erstellt bzw. geändert betrachtet, so ist nicht zu übersehen, dass der Lagerplatz nie innerhalb einer Bauzone lag und daher auch nicht durch Plan- oder Rechtsänderung rechtswidrig wurde. Eine Lehrmeinung plädiert allerdings dafür, "die Wendung 'zonenwidrig geworden' nicht wörtlich zu verstehen und den Geltungsbereich der Besitzstandsgarantie gemäss Art. 24c RPG auf die folgenden beiden Kategorien von Bauten zu erstrecken: einerseits auf solche, die vor dem 1. Januar 1980 rechtmässig erstellt wurden, anderseits auf solche, die seither von einer Bau- in eine Nichtbauzone umgeteilt wurden." (Peter Karlen, Die Ausnahmebewilligung nach Art. 24–24d RPG, ZBl 102/2001, S. 291 ff., 297 f.). Indessen sprechen die Materialien zur RPG-Revision nicht dafür, grundsätzlich auf das Inkrafttreten des Raumplanungsgesetzes statt auf das Inkrafttreten des Gewässerschutzgesetzes von 1971 abzustellen, wenn die Zulässigkeit von Änderungen vorbestehender Bauten zu beurteilen ist. Der Bundesrat betonte sowohl in der Botschaft vom 22. Mai 1996 (BBl 1996 III 513 ff., 541) wie auch im Parlament (Amtl. Bull. S 1997, 218), dass hinsichtlich der Besitzstandswahrung das geltende Recht übernommen werden sollte. Dem wurde in den Räten nicht widersprochen. Einlässlich und kontrovers diskutiert wurde nur die spezielle Frage, ob und unter welchen Voraussetzungen vollständige Zweckänderungen von bestehenden Bauten zulässig sein sollten. Das Parlament einigte sich diesbezüglich auf einen Kompromiss (Art. 24a und 37a RPG). Allein in diesem Zusammenhang wurde das Stichdatum 1. Januar 1980 ins Gesetz aufgenommen.
Ob Art. 24c RPG auf die vorliegend zu beurteilende Inanspruchnahme von alt Kat.-Nr. 18 anwendbar ist oder nicht, kann offen bleiben. Auf jeden Fall sind bereits die 1972/73 vorgenommenen Erweiterungen der zuvor vorhandenen Bauten und Anlagen als teilweise Änderung anzusehen, die auch bei einer Anwendung von Art. 24c Abs. 2 RPG in Rechnung zu stellen wären. Damit ist auch nach neuem Recht festzustellen, dass das Mass der zulässigen Erweiterung bereit damals ausgeschöpft wurde und zusätzliche Ausdehnungen der Lagerfläche nicht mehr bewilligungsfähig sind.
6. Die Beschwerdeführerin bezeichnet es als "besonders überraschend", dass der Regierungsrat nicht geprüft hat, ob der Lagerplatz gestützt auf Art. 37a RPG bewilligt werden könne. Immerhin hat auch die Beschwerdeführerin im Rekursverfahren diese Bestimmung nicht angerufen. Dies zu Recht. Gemäss Art. 37a RPG regelt der Bundesrat, unter welchen Voraussetzungen Zweckänderungen gewerblich genutzter Bauten und Anlagen zulässig sind, die vor dem 1. Januar 1980 erstellt wurden oder seither als Folge von Änderungen der Nutzungspläne zonenwidrig geworden sind. Der Bundesrat ist diesem Auftrag in Art. 43 RPV nachgekommen. Voraussetzung ist namentlich, dass die Baute oder Anlage rechtmässig erstellt oder geändert worden ist (Abs. 1 lit. a).
Zu beurteilen ist vorliegend nicht die Zweckänderung einer gewerblich genutzten Baute oder Anlage, sondern diejenige einer bisher landwirtschaftlich – d.h. zonenkonform – genutzten Fläche. Dieser Sachverhalt wird nicht von Art. 37a, sondern von Art. 24 und 24c Abs. 2 RPG geregelt. Wenn aber mit der Beschwerdeführerin angenommen würde, die umstrittene Parzelle alt Kat.-Nr. 18 sei bereits als Lagerplatz genutzt worden, so läge keine Zweckänderung im Streit; zudem könnte klarerweise nicht gesagt werden, die Baute oder Anlage sei rechtmässig erstellt oder geändert worden. Art. 37a RPG und Art. 43 RPV sind daher auf den zu beurteilenden Fall offensichtlich nicht anwendbar.
7. Nachdem die Nutzung von alt Kat.-Nr. 18 gemäss den einschlägigen Bestimmungen des Raumplanungsgesetzes nicht bewilligt werden kann, fragt es sich, ob die Bewilligung aus anderen Gründen zu erteilen ist.
a) Die Beschwerdeführerin beruft sich auf Vertrauensschutz. Nach der Rechtsprechung geht die Befugnis der Behörden, die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands zu verlangen, nach einer Frist von 30 Jahren unter. Der Grundeigentümer ersitzt gewissermassen das Recht, den an sich rechtswidrigen Zustand des Gebäudes beizubehalten, vorbehältlich baupolizeilicher Massnahmen im engen Sinn. Haben die Baupolizeibehörden die rechtswidrigen Gebäude oder Gebäudeteile über Jahre hinaus geduldet, obwohl ihnen die Rechtswidrigkeit bekannt war oder sie diese bei Anwendung der erforderlichen Sorgfalt hätten erkennen müssen, so greift der Vertrauensschutz allenfalls schon vor Ablauf von 30 Jahren. Solange die Behörde jedoch bloss untätig geblieben ist, erscheint bei der Deutung der Untätigkeit als behördliche Duldung grosse Zurückhaltung geboten (VGr, 29. Januar 1998, BEZ 1998 Nr. 3; BGE 107 Ia 121 E. 1; VGr, 12. Juni 1987, ZBl 89/1988, S. 261). Nur wenn der rechtswidrige Zustand während sehr langer Zeit hingenommen wurde und die Verletzung öffentlicher Interessen nicht schwer wiegt, vermag der Umstand allein, dass die Behörden nichts dagegen unternommen haben, einen Vertrauenstatbestand zu begründen (VGr, 30. April 1987, BEZ 1987 Nr. 19; vgl. auch VGr GE, 22. Juni 1993, Baurecht 1995, S. 11 Nr. 6).
Hier liegt von vornherein nicht der Fall vor, dass die Baubewilligung "ersessen" wurde. Denkbar ist bloss, dass aus Gründen des Vertrauensschutzes auf die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands ganz oder teilweise zu verzichten ist. Wie der Regierungsrat im angefochtenen Entscheid zutreffend voraussetzt, ist es zunächst Sache der Baudirektion, hierüber im Rahmen des entsprechenden Verfahrens zu befinden.
Dabei kann die 1993 vorgenommene Ausdehnung des Lagerplatzes auf die südliche Hälfte von alt Kat.-Nr. 18 offensichtlich nicht beibehalten werden. In Frage kommt eine solche Lösung allenfalls hinsichtlich der nördlichen Hälfte, die zwischen 1982 und 1988 als Lager in Betrieb genommen wurde. Die Baudirektion wird einerseits abzuklären haben, in welchem Jahr die Erweiterung stattfand, d.h. wie lange der widerrechtliche Zustand bereits geduldet wurde, bis der private Beschwerdegegner das Bewilligungsverfahren veranlasste. Anderseits wird zu würdigen sein, wie schwer der Eingriff in die öffentlichen Interessen wiegt, wenn der Lagerplatz in beschränktem Umfang beibehalten wird. Bei dieser Abwägung wird gegebenenfalls auch zu berücksichtigen sein, ob der Eingriff in die öffentlichen Interessen namentlich des Landschaftsschutzes durch geeignete Auflagen gemildert werden könnte.
b) Die Beschwerdeführerin verweist auf zwei andere Bauten bzw. Anlagen im Gebiet des Weilers X, die landschaftlich störender in Erscheinung treten sollen als der hier zu beurteilende Lagerplatz. Damit macht sie sinngemäss eine Gleichbehandlung im Unrecht geltend. Abgesehen davon, dass die von der Beschwerdeführerin erwähnten Fälle sowohl in tatsächlicher wie in baurechtlicher Hinsicht mit ihrem eigenen nicht vergleichbar sind, und dass grundsätzlich kein Anspruch auf Gleichbehandlung im Unrecht besteht (vgl. Ulrich Häfelin/Georg Müller, Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts, 3. A., Zürich 1998, Rz. 412 ff.), zeigen die vorangegangenen Erwägungen, dass der umstrittene Lagerplatz nicht, jedenfalls nicht in erster Linie, wegen des Eingriffs in das Landschaftsbild, sondern aus grundsätzlichen raumplanungsrechtlichen Gründen rechtswidrig ist. Die Frage, ob die Behörden in den andern beiden Fällen einzuschreiten haben, spielt in diesem Zusammenhang keine Rolle.
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