Decision ID: 3915722e-80ba-4f9b-baf3-5faed7aaa9db
Year: 2022
Language: it
Court: CH_BVGE
Chamber: CH_BVGE_001
Canton: CH
Region: Federation
Law Area: 
Law Sub-area: nan
Label: dismissal

Facts:
Fatti:
A.
A.a Il 16 marzo 2021, A._ (di seguito: richiedente) ha chiesto alla
Segreteria generale del Dipartimento federale dell’interno (di seguito: DFI)
l’accesso ai contratti stipulati dalla Confederazione per l’acquisto di vaccini
per il SARS-CoV-2 (di seguito: Covid-19). Il DFI ha trasmesso la richiesta
all’Ufficio federale della sanità pubblica UFSP (di seguito: UFSP).
A.b Con email del 6 aprile 2021, l’UFSP ha differito l’accesso ai documenti
e mantenuto, in sostanza, la sua posizione in relazione alla negazione
temporanea dell’accesso ai contratti fino alla conclusione dei negoziati volti
all’approvvigionamento dei vaccini.
B.
B.a Il 22 aprile 2021, la richiedente ha presentato una domanda di
mediazione all’Incaricato federale della protezione dei dati e della
trasparenza (di seguito: IFPDT).
B.b Con raccomandazione del 28 maggio 2021, l’IFPDT ha suggerito che
l’accesso ai documenti richiesti dovrebbe essere differito e concesso solo
quando il motivo del differimento non sarebbe più rilevante.
B.c Il 7 giugno 2021 la richiedente ha manifestato il suo disaccordo con la
raccomandazione dell’IFPDT e ha chiesto all’UFSP d’emanare una
decisione in applicazione della legge sulla trasparenza.
C.
Con decisione del 28 giugno 2021, l’UFSP ha mantenuto, conformemente
alla raccomandazione dell’IFPDT, la negazione temporanea dell’accesso
ai contratti per l’acquisto di vaccini fino alla conclusione della procedura
d’acquisto.
D.
Avverso detta decisione, la richiedente (di seguito anche: ricorrente) ha
inoltrato ricorso il 29 agosto 2021 dinanzi al Tribunale amministrativo
federale (di seguito: il Tribunale o TAF). Protestando tasse, spese e
ripetibili, in via principale, chiede che le venga concesso l’accesso integrale
ai contratti richiesti. In via subordinata, richiede un accesso parziale,
limitato ad alcune clausole particolari.
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E.
Con risposta del 13 dicembre 2021, l’UFSP (di seguito: autorità inferiore)
ha concluso al respingimento del ricorso, protestate spese.
F.
Con osservazioni finali del 3 marzo 2022, la ricorrente si è riconfermata nel
suo ricorso e ha chiarito le sue argomentazioni.
Ulteriori fatti e argomentazioni verranno ripresi, per quanto necessario, nei
considerandi in diritto del presente giudizio.

Considerations:
Diritto:
1.
Il Tribunale è competente per decidere il presente gravame (art. 31, 32, 33
lett. d della legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale amministrativo federale
[LTAF, RS 173.32], art. 5 della legge federale del 20 dicembre 1968 sulla
procedura amministrativa [PA, RS 172.021] e art. 16 cpv. 1 della legge
federale del 17 dicembre 2004 sul principio di trasparenza
dell’amministrazione [legge sulla trasparenza, LTras, RS 152.3]).
Pacifica è la legittimazione ricorsuale della ricorrente (art. 48 cpv. 1 PA).
La decisione del 28 giugno 2021 è poi stata impugnata con atto tempestivo
(art. 22 segg. e 50 PA), nel rispetto delle esigenze di forma e di contenuto
previste dalla legge (art. 52 PA).
Il ricorso è dunque ricevibile in ordine e dev’essere esaminato nel merito.
2.
Con ricorso al Tribunale amministrativo federale possono essere invocati
la violazione del diritto federale, l’accertamento inesatto o incompleto di
fatti giuridicamente rilevanti nonché l’inadeguatezza, a condizione tuttavia
che la decisione impugnata non sia stata emanata da un’autorità cantonale
in veste d’autorità di ricorso (art. 49 PA).
2.1 Il Tribunale amministrativo federale esercita il suo potere
d’apprezzamento con riserbo qualora si tratti di questioni di fatto o di
questioni che richiedono conoscenze specifiche (cfr. DTF 131 II 680
consid. 2.3.3; sentenza del TAF A-379/2016 dell’8 settembre 2016
consid. 2.2). In tali circostanze, il Tribunale non si discosterà senza validi
motivi dall’apprezzamento dell’autorità di prima istanza. Tale è il caso, in
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materia di trasparenza, per quanto concerne l’esame degli interessi
enumerati all’art. 7 cpv. 1 LTras (cfr. Messaggio concernente la legge
federale sulla trasparenza dell’amministrazione del 12 febbraio 2003
[di seguito: Messaggio LTras], FF 2003 1783, p. 1821). L’autorità deve
prendere in considerazione le raccomandazioni dell’IFPDT, ma non è
obbligata a seguirle (art. 14 e seg. LTras). Detta riserva non impedisce
tuttavia al Tribunale di verificare se l’autorità inferiore ha accertato
completamente e esattamente i fatti giuridicamente rilevanti e ha applicato
correttamente la legge sulla trasparenza, senza tener conto di motivi
estranei alle regole applicate.
2.2 Nelle procedure di natura amministrativa si applica la massima
inquisitoria. Ciò significa che l’autorità deve procedere d’ufficio
all’accertamento esatto e completo dei fatti giuridicamente rilevanti,
procedendo se necessario anche all’assunzione dei mezzi di prova
(art. 12 PA). La massima inquisitoria non dispensa comunque le parti dal
dovere di collaborare all’accertamento dei fatti ed in modo particolare
dall’onere di provare – per quanti esigibile – i fatti sui quali poggia la
richiesta (art. 13 PA; cfr. DTF 143 II 425 consid. 5.1 e 140 II 65
consid. 3.4.2; DTAF 2013/32 consid. 3.4.2). La massima inquisitoria si
applica anche alle procedure dinanzi allo scrivente Tribunale. Come
autorità giudiziaria di controllo, non ha tuttavia per compito di stabilire i fatti
ab ovo, bensì occorre tenere conto della fattispecie già stabilita dall’autorità
inferiore. In questo senso, la massima inquisitoria consiste nel dovere di
rivedere l’accertamento dei fatti piuttosto che stabilirli nuovamente
(cfr. sentenze del TAF A-1843/2021 del 6 dicembre 2021 consid. 2.2,
A-646/2020 del 2 dicembre 2021 consid. 2.2 e A-5373/2020 del
13 ottobre 2021 consid. 2.2). I fatti rilevanti sono stabiliti come erano il
giorno in cui l’autorità ha emanato la propria decisione. Questo principio si
applica anche all’autorità di ricorso. Di conseguenza, lo scrivente Tribunale
prenderà in considerazione i fatti rilevanti al momento della propria
sentenza; quanto precede implica che il TAF abbia a conoscere anche i
fatti avvenuti tra la decisione impugnata e la propria sentenza
(cfr. DTAF 2011/43 consid. 6.1; sentenza A-499/2007 del
20 settembre 2007 consid. 4.2; HANSJÖRG SEILER, in: Bernhard
Waldmann/Philippe Weissenberger, Praxiskommentar zum VwVG,
2a ed. 2016, art. 54 PA n. 19; PIERRE MOOR/ETIENNE POLTIER, Droit
administratif, vol. II, 3a ed. 2011, p. 301).
2.3 Il Tribunale amministrativo federale esamina d’ufficio l’applicazione del
diritto federale, non essendo vincolato né dai motivi addotti
(art. 62 cpv. 4 PA), né dalle considerazioni giuridiche della decisione
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impugnata (cfr. DTF 142 V 551 consid. 5 e 141 V 234 consid. 1; sentenza
del TF 1C_214/2005 del 6 novembre 2015 consid. 2.2; DTAF 2014/24
consid. 2.2 e 2009/57 consid. 1.2). In linea di principio, si limita alle
argomentazioni nel ricorso e esamina altri punti di diritto solo se dalle
censure sollevate o dagli atti risultino indizi in tal senso (cfr. DTF 135 I 91
consid. 2.1; DTAF 2014/24 consid. 2.2).
2.4 Giusta l’art. 61 cpv. 1 PA, l’autorità di ricorso decide la causa o
eccezionalmente la rinvia, con istruzioni vincolanti all’autorità inferiore. Per
motivi d’economia processuale, la decisione su ricorso è in principio di
natura riformatoria (cfr. DTAF 2019 I/5 consid. 2.3; sentenze del TAF
A-8035/2015 del 14 novembre 2017 consid. 2.3 e A-3558/2013 del
18 novembre 2014 consid. 2.3). L’art. 61 cpv. 1 PA conferisce all’autorità di
ricorso un potere d’apprezzamento ampio, in particolare per garantire che
una decisione di natura riformatoria non limiti in modo inammissibile
l’accesso ai vari gradi giurisdizionali (cfr. DTAF 2019 I/5 consid. 2.3;
PHILIPPE WEISSENBERGER/ASTRID HIRZEL, in: Praxiskommentar zum
VwVG, 2a ed. 2016, art. 61 PA n. 15 e segg.). Il rinvio si giustifica
segnatamente nel caso in cui altri elementi relativi alla fattispecie devono
essere constatati e che la procedura d’amministrazione delle prove risulta
essere troppo gravosa (cfr. sentenze A-8035/2015 consid. 2.3 e
A-3558/2013 consid. 2.3). Il rinvio è inoltre invece indispensabile
allorquando appare che la fattispecie determinante è stata manifestamente
constatata in maniera inesatta o incompleta e che l’autorità inferiore
dispone di un ampio potere d’apprezzamento (cfr. DTAF 2019 I/5
consid. 2.3 e 2010/46 consid. 4).
3.
La LTras ha per scopo di promuovere la trasparenza sulle attribuzioni,
l’organizzazione e l’attività dell’amministrazione. A tal fine contribuisce
all’informazione del pubblico garantendogli accesso ai documenti ufficiali
(art. 1 LTras).
3.1 Ogni persona ha il diritto di consultare i documenti ufficiali e di ottenere
informazioni sul loro contenuto da parte delle autorità (art. 6 cpv. 1 LTras).
Se un documento ufficiale è pubblicato in un organo della Confederazione
o su una pagina internet della Confederazione, il diritto di consultazione è
considerato soddisfatto (art. 6 cpv. 3 LTras).
Giusta l’art. 7 cpv. 1 LTras, il diritto d’accesso ad un documento ufficiale è
limitato, differito o negato se può, tra l’altro, compromettere gli interessi
della politica estera o le relazioni internazionali della Svizzera (lett. d),
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compromettere gli interessi della politica economica o monetaria della
Svizzera (lett. f) o se può comportare la rivelazione di segreti professionali,
di fabbricazione o d’affari (lett. g).
Inoltre, nel contesto di decisioni politiche o amministrative ancora da
rendere, i documenti ufficiali possono essere resi accessibili soltanto
allorché la decisione politica o amministrative della la quale costituiscono
la base è stata presa (art. 8 cpv. 2 LTras). L’accesso a documenti ufficiali
concernenti posizioni relative a negoziati in corso o futuri è in ogni caso
escluso (art. 8 cpv. 4 LTras).
3.2 La domanda di accesso ai documenti ufficiali dev’essere indirizzata
all’autorità che ha stilato il documento o lo ha ricevuto, quale destinataria
principale, da terzi non soggetti alla presente legge (art. 10 cpv. 1 LTras).
Se la domanda di accesso concerne documenti ufficiali che contengono
dati personali, l’autorità, qualora preveda d’accordare l’accesso, consulta
la persona interessata e le dà la possibilità di presentare le proprie
osservazioni entro dieci giorni (art. 11 cpv. 1 LTras). L’autorità informa la
persona consultata della sua presa di posizione sulla domanda d’accesso
(art. 11 cpv. 2 LTras). L’autorità si pronuncia il più presto possibile, ma al
più tardi venti giorni dopo la ricezione della domanda (art. 12 cpv. 1 LTras).
L’autorità informa il richiedente quando il diritto d’accesso è limitato o
negato e ne indica sommariamente i motivi (art. 12 cpv. 4 prima
frase LTras).
Può presentare una domanda scritta di mediazione, tra l’altro, il richiedente
di cui l’accesso a documenti ufficiali è limitato, differito o negato (art. 13
cpv. 1 lett. a LTras). La domanda di mediazione deve essere presentata
per iscritto all’IFPDT entro il termine di venti giorni dalla ricezione della
presa di posizione dell’autorità (art. 13 cpv. 2 LTras). Se la mediazione si
conclude con un accordo, la pratica è tolta dal ruolo (art. 13 cpv. 3 LTras).
In caso contrario, l’IFPDT emana, entro un termine di trenta giorni dalla
ricezione della domanda di mediazione, una raccomandazione scritta
all’attenzione dei partecipanti alla procedura (art. 14 LTras). Il richiedente
può chiedere, entro il termine di dieci giorni dalla ricezione della
raccomandazione, l’emanazione di una decisione ai sensi dell’art. 5 PA
(art. 15 cpv. 1 LTras). Per il resto, l’autorità pronuncia d’ufficio una decisione
se, diversamente da quanto raccomandato, intende limitare, differire o
negare il diritto d’accesso ad un documento ufficiale (art. 15 cpv. 2
lett. b LTras). La decisione è pronunciata entro il termine di venti giorni dalla
ricezione della raccomandazione o dalla ricezione della richiesta di
decisione (art. 15 cpv. 3 LTras).
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4.
Prima di tutto è necessario precisare, nella fattispecie, l’oggetto litigioso.
4.1 La ricorrente ha chiesto l’accesso ai documenti seguenti:
– contratto stipulato con l’azienda Moderna Therapeutics
(di seguito: Moderna) per l’acquisto inizio di 4,2 milioni di dosi di
vaccino e alla relativa dichiarazione di intenti sottoscritta
precedentemente;
– contratto stipulato con l’azienda Molecular Partners
(di seguito: Molecular Partners) per l’accesso prioritario a 200’000 dosi
e il diritto di ricevere 3 milioni di dosi supplementari di vaccino;
– contrato stipulato con l’azienda AstraZeneca (di seguito: AstraZeneca)
per la fornitura inizia di 5,3 milioni di dosi di vaccino;
– contrato stipulato con l’azienda Pfizer/Biontech (di seguito: Pfizer) per
la fornitura inizia di 3 milioni di dosi di vaccino e alla relativa
dichiarazione d’intenti sottoscritta precedentemente;
– contrato stipulato con Moderna per la fornitura di 4,5 milioni di dosi
supplementari di vaccino;
– contratto stipulato con AstraZeneca per la fornitura di 5,3 milioni di dosi
supplementari;
– contrato stipulato con Moderna per la fornitura di 3 milioni di dosi
aggiuntive di vaccino;
– contratto stipulato con l’azienda Curevac (di seguito: Curevac) e il
Governo svedese per la fornitura di 5 milioni di dosi di vaccino;
– contratto preliminare stipulato con la società Novavax
(di seguito: Novavax) per la fornitura di 6 milioni di dosi di vaccino;
– contratto stipulato con Pfizer per la fornitura di 3 milioni di dosi
addizionali di vaccino.
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A titolo di precisazione, l’autorità inferiore ha emesso comunicati stampa
per ciascuno di questi documenti (cfr. < www.admin.ch > documentazione
> comunicati stampa, comunicati stampa del 7 agosto 2020 “Vaccino
anti-Covid-19: la Confederazione firma un contratto con l’azienda
Moderna”, dell’11 agosto 2020 “La Confederazione firma un contratto per
un medicamento anti-Covid-19”, del 16 ottobre 2020 “Vaccino
anti-Covid-19: la Confederazione firma un contratto con AstraZeneca”, del
7 dicembre 2020 “Vaccino anti-Covid-19: la Confederazione firma un
contratto con Pfizer”, dell’8 dicembre 2020 “Vaccino anti-Covid-19: la
Confederazione si assicura altre dosi del vaccino Moderna”, del
3 febbraio 2021 “Vaccino anti-Covid-19: la Confederazione firma altri tre
contratti”, e finalmente del 10 marzo 2021 “Vaccino anti-Covid-19: la
Confederazione stipula un ulteriore contratto con Pfizer”; comunicati
stampa consultati il 21 aprile 2022).
Entro il termine previsto dall’art. 12 cpv. 1 LTras, l’autorità inferiore ha preso
posizione sulla richiesta e ha ritenuto che l’accesso doveva essere
temporaneamente negato fino alla conclusione dei negoziati per
l’approvvigionamento dei vaccini. La ricorrente ha presentato una
domanda di mediazione, la quale non ha avuto esito favorevole. L’IFPDT
ha dunque pubblicato una raccomandazione (cfr. < www.edoeb.admin.ch
> principio di trasparenza > raccomandazioni > 2021, raccomandazione
del 28 maggio 2021 UFSP contratti vaccini e medicamento Covid-19,
consultato il 21 aprile 2022).
Avversa a detta raccomandazione, la ricorrente ha chiesto una decisione
ai sensi dell’art. 5 PA. Seguendo la raccomandazione dell’IFPDT l’autorità
inferiore ha differito, con decisione del 28 giugno 2021, l’accesso ai
contratti e documenti richiesti fino alla conclusione della procedura
d’acquisto di vaccini.
4.2 Oggetto del litigio della presente fattispecie è dunque unicamente la
questione a sapere se l’autorità inferiore aveva motivi fondati per differire
l’accesso ai contratti e ai documenti richiesti alla luce dei principi della
legge sulla trasparenza e se questi motivi esistono ancora adesso. Come
considerato qui sopra (cfr. prec. consid. 2.2), il Tribunale può prendere in
considerazione i fatti rilevanti nel giorno in cui si pronuncia. Nella presente
fattispecie, tuttavia, l’autorità non ha ancora consultato i terzi interessati, in
particolar modo le aziende coinvolte nei contratti. Ai sensi dall’art. 11
cpv. 1 LTras, l’autorità dovrebbe quindi dare loro la possibilità di presentare
le proprie osservazioni, anche prima della procedura di mediazione. Solo
in questo modo queste ultime potrebbero iniziare una procedura di
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mediazione, allorquando l’autorità intenderebbe dare accesso a documenti
che le riguardano (cfr. Messaggio LTras, FF 2003 1783, p. 1837). Di
conseguenza, visto quanto precede e nel rispetto della competenza
funzionale, ossequio al principio se il ricorso dovesse essere accolto nel
merito, lo scrivente Tribunale non potrebbe che rinviare la causa all’autorità
inferiore per consultazione dei terzi interessati e per decidere – se del caso
– le modalità d’accesso ai contratti richiesti e se esista una necessità di
proteggere i segreti d’affari o la sfera privata delle aziende interessate ai
sensi dell’art. 7 cpv. 1 lett. g e cpv. 2 LTras. Nel presento caso, il principio
di celerità della procedura non giustificherebbe a una violazione dei diritti
dei terzi interessati, in particolare quando la procedura di prima istanza è
preceduta da una mediazione.
5.
L’autorità inferiore ha temporaneamente negato l’accesso ai documenti e
contratti richiesti ritenendo che ciò potrebbe mettere in pericolo gli interessi
della politica economica e monetaria nazionale ai sensi dell’art. 7 cpv. 1
lett. f LTras, nonché gli interessi della politica estera e delle relazioni
internazionali ai sensi dell’art. 7 cpv. 1 lett. d LTras. Essa ha inoltre
considerato che i documenti e contratti richiesti concernevano posizioni
relative a negoziati in corso o futuri ai sensi dell’art. 8 cpv. 4 LTras, di modo
che l’accesso era per il momento escluso.
5.1 In via introduttiva, lo scrivente Tribunale constata che non è contestato
che i contratti richiesti sono documenti ufficiali ai sensi dell’art. 5 LTras e
rientrano nel campo d’applicazione dell’art. 3 LTras. L’unica questione che
rimane in discussione è quella a sapere se le condizioni dell’art. 7 cpv. 1
lett. d e f, e anche dell’art. 8 cpv. 4 LTras, siano soddisfatte in questo caso.
A tal fine, ci si deve in primo luogo specificare i principi che sottendono il
diritto d’accesso ai documenti ufficiali ai sensi della legge sulla trasparenza.
5.1.1 L’art. 6 LTras attua l’obiettivo della legge sulla trasparenza
garantendo un diritto generale d’accesso ai documenti ufficiali. Questa
disposizione sostituisce così al principio del segreto dell’amministrazione
quello della trasparenza sulla missione, l’organizzazione e l’attività del
settore pubblico. L’obiettivo è quello di rendere più trasparente il processo
decisionale dell’amministrazione per rafforzare il carattere democratico
delle istituzioni pubbliche e la fiducia del pubblico nelle autorità
(cfr. DTF 142 II 340 consid. 2.2, 136 II 399 consid. 2.1 e 133 I 209
consid. 2.3.1; sentenza del TF 1C_500/2020 dell’11 marzo 2021
consid. 3.1). I richiedenti non devono giustificare un interesse particolare
(cfr. Messaggio LTras, FF 2003 1783, p. 1818). Il principio della
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Pagina 10
trasparenza garantisce l’informazione collettiva. Allorquando l’accesso ad
un documento ufficiale è accordato ad una persona dev’essere accordato
a tutte. Non è più possibile per l’autorità di decidere se concedere o meno
l’accesso. Se decide di negare l’accesso ai documenti ufficiali, essa
sopporta l’onere della prova per confutare la presunzione di libero accesso
ai documenti ufficiali istituita dalla LTras. In altre parole l’autorità dove
provare che le condizioni degli art. 7 e 8 LTras sono soddisfatte
(cfr. Messaggio LTras, FF 2003 1783, p. 1819).
5.1.2 L’art. 7 cpv. 1 LTras enumera una lista di casi in cui l’accesso può
essere limitato, differito o negato se un interesse pubblico o privato
preponderante vi si oppone. La minaccia agli interessi elencati in questa
lista deve essere grave. Una conseguenza benigna o spiacevole non è
sufficiente a giustificare il rifiuto d’accesso (cfr. DTF 144 II 77 consid. 3 e
142 II 324 consid. 3.4). Non è sufficiente che la minaccia agli interessi
elencati sia vagamente possibile o concepibile. Né deve essere certo.
Quello che importa in questo contesto, è di verificare se le motivazioni
dell’autorità sono convincenti, cioè precise, chiare, complete e coerenti
(cfr. sentenza del TAF A-6/2015 del 26 luglio 2017 consid. 4.1).
Quando esiste uno dei motivi elencati in maniera esaustiva nell’art. 7
cpv. 1 LTras, si deve ritenere che il legislatore abbia dato la priorità al
mantenimento del segreto rispetto all’interesse alla trasparenza. Non
spetta dunque più all'autorità o al giudice decidere quale interesse deve
avere la priorità (cfr. DTF 144 II 77 consid. 3; sentenza 1C_500/2000
consid. 3.1). Il principio di proporzionalità deve essere tuttavia preso in
considerazione in ogni singolo caso (cfr. sentenza del TF 1C_296/2015 del
18 maggio 2016 consid. 3.6). Ciò significa che l’accesso non può essere
semplicemente negato se il documento richiesto contiene informazioni che
non sono accessibili in base al catalogo delle eccezioni dell’art. 7
cpv. 1 LTras. Dovrebbe semmai essere limitato tramite anonimizzazione,
pubblicazione parziale o differimento – per quanto possibile – assicurando
in questo modo l’accesso parziale alle informazioni (cfr. DTF 142 II 324
consid. 3.3 e 142 II 313 consid. 3.6; sentenze del TAF A-6475/2017 del
6 agosto 2018 consid. 3.2.2 e A-3367/2017 del 3 aprile 2018 consid. 3.4).
Come considerato sopra (cfr. prec. consid. 2.1), l’autorità dispone in questo
ambito di un ampio potere d’apprezzamento. Se rifiuta l'accesso a dei
documenti ufficiali, nella motivazione della sua decisione definitiva l’autorità
deve tuttavia esporre quale caso d’eccezione è stato ritenuto applicabile,
perché gli interessi al mantenimento del segreto sarebbero prevalenti
rispetto a quello della trasparenza e per quali ragioni non entra in
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considerazione nemmeno un diritto d’accesso limitato (cfr. DTF 142 II 324
consid. 3.6 e seg.).
5.2 In primo luogo si deve notare che la ricorrente non è l’unica persona ad
aver chiesto l’accesso ai contratti e informazioni relativi
all’approvvigionamento di vaccini per il Covid-19. In una decisione
dell’8 febbraio 2022, emessa in un altro procedimento riguardante questo
accesso e nel frattempo cresciuta in giudicato, l’autorità inferiore ha chiarito
che non intendeva più invocare le eccezioni al principio di trasparenza
basate sull’art. 7 cpv. 1 lett. d e f, cosi come sull’art. 8 cpv. 4 LTras, una
volta che il processo d’approvvigionamento per i vaccini del 2023 sarebbe
stato completato, il che dovrebbe avvenire al più tardi il 30 giugno 2022.
Tenuto conto del principio che, come considerato qui sopra
(cfr. prec. consid. 5.1.1), quando l’accesso ad un documento ufficiale è
accordato ad una persona deve essere accordato a tutte, lo scrivente
Tribunale non vede perché non si debba ritenere anche nella presenta
procedura che l’autorità inferiore non farà più valere le eccezioni basate su
tali disposti dopo il 30 giugno 2022.
Rimane la questione di sapere se i motivi proposti dall’autorità inferiore non
abbiano già cessato, tenuto conto delle circostanze della fattispecie e se la
causa non debba già essere rinviata all’autorità inferiore senza aspettare il
30 giugno 2022 per concedere l’accesso ai documenti e ai contratti richiesti
dopo aver consultato le aziende interessate.
5.3 L’autorità inferiore ha innanzitutto giustificato il rifiuto temporaneo
dell’accesso ai contratti richiesti in base all’eccezione dell’art. 7 cpv. 1
lett. f LTras.
5.3.1 La ricorrente sostiene, in primo luogo, che l’autorità inferiore ha
sbagliato nel ritenere che l’accesso richiesto abbai compromesso gli
interessi della politica economica e monetaria della Svizzera. In questo si
fonda sulla pratica europea e sulla decisione della Commissione europea
di pubblicare almeno parzialmente i propri contratti per
l’approvvigionamento di vaccini. Ritiene anche che l’accesso ad un numero
sufficiente di vaccini sia garantito, come lo dimostra la decisione del Canton
Ticino di distribuirli ai lavoratori frontalieri; d’altro canto, secondo la
ricorrente, non si può escludere che dovranno essere sviluppati e acquisiti
nuovi vaccini in risposta ai nuovi varianti del virus in modo che ci sia un
interesse all’accesso immediato dei contratti e documenti richiesti, almeno
per quanto riguarda alcune clausole meno essenziali. In ogni caso, la
ricorrente considera che l’evoluzione della situazione sanitaria garantisce
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che la Svizzera avrà un numero sufficiente di vaccini per i prossimi anni e
si basa sulle ultime raccomandazioni dell’IFPDT nei procedimenti
riguardanti l’accesso alle stesse informazioni.
5.3.2 Secondo l’art. 7 cpv. 1 lett. f LTras, il diritto di accesso a un documento
ufficiale è limitato, differito o negato se può compromettere gli interessi
della politica economica o monetaria della Svizzera. Di compromissione di
interessi economici si parla in particolar modo quando la divulgazione di
determinate informazioni potrebbe comportare danni alla Confederazione
nel settore della concorrenza. Questa eccezione ha per scopo di garantire
alla Confederazione di poter elaborare delle strategie senza alcuna
pressione esterna (cfr. Messaggio LTras, FF 2003 1783, p. 1827). Questa
disposizione deve in ogni caso essere applicata in modo restrittivo
(cfr. BERTIL COTTIER/RAINER J. SCHWEIZER/NINA WIDMER, Handkommentar
BGÖ, art. 7 n. 39 LTras). Infine, come per le altre eccezioni, il fattore tempo
deve essere preso in considerazione nell’applicabilità del motivo previsto
dall’art. 7 cpv. 1 lett. f LTras.
5.3.3 Nella fattispecie, bisogna dapprima ricordare che al momento
dell’emanazione della decisione, la Confederazione era tenuta ad
assicurare l’approvvigionamento della popolazione con vaccini per il
Covid-19. La pandemia è stata persistente e la campagna di vaccinazione
in Svizzera e nel mondo era ancora agli inizi. Al contrario di quanto
sostenuto dalla ricorrente, il mercato dei vaccini non era ancora stabilizzato
e la domanda mondiale superava l’offerta. I singoli stati cercavano pertanto
di assicurarsi il proprio approvvigionamento il più rapidamente possibile.
Per questo è anche notorio che alcuni stati hanno potuto iniziare la
vaccinazione della maggior parte della loro popolazione mentre altri stati
stavano ancore vaccinando solo i gruppi a rischio. Le precedenti
raccomandazioni dell’IFPDT, come anche la decisione impugnata, si
basavano su questa situazione straordinaria.
Su questo punto, la decisione impugnata non è criticabile. L’autorità
inferiore non poteva incorrere nel rischio di perdere la propria leva
negoziale e che alcuni stati ne approfittino per offrire prezzi più alti per
garantirsi una disponibilità prioritaria dei vaccini. Ne consegue che la
pubblicazione dei contratti per la fornitura di vaccini per il Covid-19 avrebbe
potuto compromettere gli interessi della politica economica della Svizzera.
L’autorità inferiore non ha violato il diritto federale quando ha preso la
decisione di seguire le prime raccomandazioni dell’IFPDT di negare
temporaneamente l’accesso a questi contratti.
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5.3.4 Tuttavia, altri vaccini sono diventati disponibili sul mercato nel
frattempo e la Confederazione è stata in grado di garantire un'adeguata
fornitura di vaccini. Nel suo comunicato stampa del 25 agosto 2021, il
Consiglio federale ha informato che la Confederazione ha sottoscritto un
ulteriore contratto con Pfizer, grazie al quale anche per i prossimi due anni
la popolazione svizzera avrà accesso a una quantità sufficiente di vaccini
(cfr. < www.admin.ch > documentazione > comunicati stampa, comunicato
stampa del 25 agosto 2021 “Vaccino anti-Covid-19: un ulteriore contratto
con Pfizer assicura sufficienti vaccini per il 2022 et il 2023”, consultato il
21 aprile 2022). Questo comunicato stampa afferma anche che la
Confederazione ha concluso contratti con cinque aziende: Pfizer, Moderna,
AstraZeneca, Curevac e Novavax e che 4 milioni di dosi sono previste
nell’ambito del programma umanitario Covax, nella misura in cui la
Svizzera non ne avesse bisogno.
È da sottolineare che se la Confederazione può offrire le sue eccedenze di
vaccini al programma Covax, non si trova più di fronte a una carenza di
approvvigionamento sul mercato dei vaccini e le scorte sembrano essere
sufficienti a garantire l’accesso ai vaccini alla popolazione svizzera almeno
per l’anno in corso. Lo scrivente Tribunale deve quindi tener conto di questa
evoluzione.
5.3.5 Il Tribunale non può inoltre ignorare che, durante i dibattiti
parlamentari dalla sessione invernale 2021 sulla revisione della legge
federale del 25 settembre 2020 sulle basi legali delle ordinanze del
Consiglio federale volte a far fronte all’epidemia di Covid-19 (legge
Covid-19, RS 818.102), il legislatore ha lasciato intendere la volontà
politica ampiamente sostenuta di dare almeno la stessa importanza al
rispetto del principio della trasparenza nonché agli interessi finanziari della
Confederazione. Alla fine del dibattito, il Parlamento non ha tuttavia
raggiunto un accordo sull’obbligo di pubblicare attivamente i contratti, ma
ha ricordato che la legge sulla trasparenza regola la disponibilità di questi
contratti al pubblico (cfr. www.parlament.ch > attività parlamentare >
bollettino ufficiale > oggetto del Consiglio federale 21.066, Legge Covid-19.
Modifica. Proroga di alcune disposizioni, consultato il 21 aprile 2022).
L’esistenza di questi dibatti non può tuttavia essere usata esclusivamente
come base per concedere l’accesso ai documenti richiesti. Al contrario, è
chiaro che il legislatore non ha voluto creare un obbligo di trasparenza
specifico e accresciuto nella legge Covid-19, in quanto ha ritenuto che i
principi contenuti nella LTras – compresi i motivi di eccezioni – fossero
sufficienti a regolare l’accesso ai contratti e alle informazioni relativamente
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all’approvvigionamento di vaccini per il Covid-19. Ne consegue che l’art. 7
cpv. 1 LTras non può essere ignorato nella presenta procedura.
5.3.6 Anche in questo contesto, nella sua ultima raccomandazione
dell’8 febbraio 2022 (cfr. < www.edoeb.admin.ch > Principe de la
transparence > Recommandations > 2022 > Recommandation du 8 février
2022: OFSP/Prix des vaccins, consultato il 21 aprile 2022), l’IFPDT ha
raccomandato che, in assenza di dichiarazioni concrete o di prove che le
aziende interessate avrebbero effettivamente imposto alla Confederazione
condizioni contrattuali sfavorevoli che avrebbero comportato un onere
finanziario supplementare, la minaccia agli interessi finanziari della
Svizzera non era più sufficientemente giustificata per rinviare l’accesso ai
documenti e contratti relativi alla fornitura di vaccini sulla base
dell’eccezione di cui all’art. 7 cpv. 1 lett. f LTras.
Ciò premesso, come l’IFPDT stesso lo sottolinea, egli non è stato in grado
di formarsi il proprio punto di vista sullo stato dei negoziati e non dispone
di periti particolari in questo ambito. Alla differenza dell’IFPDT – che si limita
a fare una raccomandazione, e non è quindi vincolato dal potere
d’apprezzamento dell’autorità inferiore per quanto riguarda l’esistenza di
motivi per negare temporaneamente l’accesso ai documenti richiesti – lo
scrivente Tribunale non può senza valido motivo discostarsi degli elementi
ritenuti dall’autorità di prima istanza, in particolare quando detta autorità è
in una posizione migliore per dire quando cesserà il rischio per gli interessi
finanziari e per la politica economica della Svizzera (cfr. prec. consid. 2.1).
5.3.7 Finalmente non s’intravede un motivo ragione per cui ci si dovrebbe
discostare da questa pratica per il fatto che l’Unione europea avrebbe
pubblicato informazioni sui propri contratti. È ovvio che in Svizzera non si
applica direttamente la normativa europea sulla trasparenza. Questa non
è mai stata l’intenzione del legislatore quando ha redatto la LTras (sullo
stato del diritto internazionale ed europeo, cfr. Messaggio LTras, FF 2003
e1783, p. 1853). Essa non è necessariamente fondata sugli stessi principi,
e anche se lo fosse, il giudice svizzero non è in alcun modo vincolato dalla
pratica europea su questo punto. Nonostante ciò, la posizione dell'Unione
europea e della Svizzera e il loro rispettivo potere contrattuale non sono
affatto identici, per cui non è opportuno seguire la pratica europea senza
ulteriori discussioni, ma piuttosto esaminare il diritto di accesso della
ricorrente alla luce dei principi della legge svizzera.
5.3.8 Ne consegue che bisogna riconoscere che ci si trova in una
situazione particolare. Le evoluzioni delle circostanze indicano che i motivi
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invocati dall’autorità inferiore nella sua decisione e nella risposta diventano
meno rilevanti. Questo era da aspettarsi ed è in linea con il principio del
rinvio dell'accesso alle informazioni richieste, che presuppone che i motivi
diminuiscano nel tempo (cfr. prec. consid. 5.3.2). Nel caso contrario,
l’autorità non avrebbe differito l’accesso ma lo avrebbe semplicemente
rifiutato. L’autorità inferiore non contesta più che le circostanze abbiano
conosciuto un’evoluzione e ha indicato che procederà all’audizione dei
terzi interessati a partire dal 30 giugno 2022 al più tardi, quando il processo
di approvvigionamento per i vaccini per l’anno 2023 sarà completato. Il
Tribunale non intravede nessun motivo per discostarsi dalla posizione
dell’autorità inferiore, dato il suo potere d’apprezzamento che dev’essere
rispettato quando esamina i criteri di eccezione ai sensi dell’art. 7
cpv. 1 LTras.
Visto quanto considerato, lo scrivente Tribunale riterrà che i motivi
sostenuti dall’autorità inferiore per negare temporaneamente l’accesso ai
contratti e documenti richiesti ai sensi dell’art. 7 cpv. 1 lett. d, f e art. 8 cpv.
4 LTras non sussisteranno più al lungo sicché l’accesso non potrà più
essere differito per suddetti motivi. L’autorità di prima istanza, qualora
volesse differire o negare i documenti richiesti dovrà fornire una
motivazione sostanziale e convincente, dopo aver consultato i terzi
interessati.
5.3.9 L'autorità di prima istanza non ha semplicemente negato l'accesso ai
documenti richiesti, ma lo ha solo ritardato, riservati i diritti di terzi. Così
facendo, essa ha rispettato il principio di proporzionalità ai sensi dell’art. 5
cpv. 2 della Costituzione federale del 18 aprile 1999 della Confederazione
Svizzera (Cst., RS 101). A questo proposito, le argomentazioni della
ricorrente sono tutt'altro che convincenti. Essa considera semplicemente
che clausole contrattuali non essenziali non mettono in pericolo gli interessi
finanziari e la politica economica della Svizzera. Tuttavia, la motivazione
dell’autorità inferiore è convincente, chiara e precisa. Essa ha anche
comunicato ampiamente alla popolazione svizzera attraverso il suo sito
internet e i suoi comunicati stampa. Così facendo, ha già in parte garantito
un certo accesso all’informazione sulla propria attività.
5.4 Da quanto considerato sopra risulta che i motivi invocati dall’autorità
inferiore per negare temporaneamente l’accesso ai contratti e ai documenti
richiesti ai sensi dell’art. 7 cpv. 1 lett. f LTras sono – almeno fino al
30 giugno 2022 – ancora attuali.
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La questione di sapere se l’accesso possa essere rinviato anche sulla base
dell’art. 7 cpv. 1 lett. d e dell’art. 8 cpv. 4 LTras può pertanto rimanere
aperta. Sebbene le motivazioni dell’autorità inferiore sembrino su questo
punto meno convincenti, essa ha rinunciato, come già considerato
(cfr. prec. consid. 5.2), a invocare questi motivi dopo il 30 giugno 2022. Non
è quindi necessario approfondire il loro esame.
5.5 Dal momento che i motivi che hanno determinato l’autorità inferiore a
negare temporaneamente l’accesso ai contratti e ai documenti richiesti
sono ancora rilevanti al momento della presenta sentenza, non occorre in
principio riformare la decisione impugnata. Ci si potrebbe chiedere se sia
necessario riformare il dispositivo della decisione impugnata formulandolo
allo stesso modo in cui è stato formulato nelle decisioni più recenti
dell’UFSP emesse in casi simili e specificando la data del 30 giugno 2022.
Tuttavia, l’intenzione del legislatore in caso di rinvio dell’accesso non era
quella di obbligare l’autorità inferiore a riesaminare d’ufficio la decisione
impugnata (cfr. Messaggio LTras, FF 2003 1783, p. 1821). Essa può
procedere spontaneamente al riesame, ma non è tenuta a farlo; il
richiedente ha d’altra parte il diritto di presentare in qualsiasi momento una
domanda di riesame o anche una nuova domanda d’accesso.
Di conseguenza, lo scrivente Tribunale non accoglierà parzialmente il
ricorso e non riformerà la decisione impugnata. La ricorrente ha in ogni
caso la possibilità di presentare una richiesta di riesame della sua
domanda se l’autorità inferiore non dovesse procedere spontaneamente;
si può inoltre ricordare che la ricorrente non è l’unica ad aver chiesto
l’accesso ai contratti e documenti richiesti et che, in linea di principio,
l’accesso accordato ad una persona deve essere accordato a tutti
(cfr. prec. consid. 5.1.1).
Visto quanto considerato qui sopra, il ricorso deve quindi essere respinto.
6.
In considerazione dell’esito della procedura, le spese processuali sono
poste a carico della ricorrente che soccombe (cfr. art. 63 cpv. 1 PA e 1 segg.
del regolamento del 21 febbraio 2008 sulle tasse e sulle spese ripetibili
nelle cause dinanzi al Tribunale amministrativo federale [TS-TAF,
RS 173.320.2]). Nella fattispecie, esse sono stabilite in 2'000 franchi,
importo che verrà dedotto interamente dall’anticipo spese dello stesso
valore fatto da parte della ricorrente il 17 settembre 2021. Non vengono
assegnate indennità di ripetibili (cfr. art. 7 cpv. 1 TS-TAF a contrario).
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