Decision ID: cfcca9d4-67ed-5880-bfd4-918a6ecefb5c
Year: 2020
Language: de
Court: CH_BVGE
Chamber: CH_BVGE_001
Canton: CH
Region: Federation
Law Area: 
Law Sub-area: nan
Label: approval

Facts:
Sachverhalt:
A.
Die Beschwerdeführerin 1, geboren 1988, ist irakische Staatsangehörige.
Sie reiste am (...) 2000 in die Schweiz ein und stellte am darauffolgenden
Tag ein Asylgesuch. Am 23. August 2005 wurde ihr Asyl gewährt. Aufgrund
einer Reise in den Irak wurde dieses mit Entscheid vom 25. Februar 2013
jedoch widerrufen und die Flüchtlingseigenschaft aberkannt (siehe Akten
der Vorinstanz [SEM-act.] C5). Dieser Entscheid erwuchs mit dem Urteil
des Bundesverwaltungsgerichts D-1741/2013 vom 2. Mai 2013 in Rechts-
kraft. Am (...) 2014 wurde die Beschwerdeführerin 2 – Tochter der Be-
schwerdeführerin 1 – geboren. Das Gesuch um Einbezug in die Flücht-
lingseigenschaft ihres Vaters wurde mit Verfügung vom 7. Dezember 2017
abgewiesen (siehe unnummeriertes Dossier «B._» bei den SEM-
act.). Gemäss dem zentralen Migrationsinformationssystem (ZEMIS) ver-
fügen beide Beschwerdeführerinnen über eine Niederlassungsbewilligung.
B.
Am 28. Juni 2018 ersuchte die Beschwerdeführerin 1 für sich und ihre
Tochter den Migrationsdienst des Kantons Bern um Ausstellung eines Pas-
ses für eine ausländische Person. Dem Gesuch legte sie zwei Schreiben
der irakischen Botschaft in Bern (nachfolgend: Botschaft) vom 25. Juni
2018 bei, worin diese bestätigt, dass die Beschwerdeführerinnen vorge-
sprochen und einen Antrag auf Passausstellung gestellt hätten. Die Pässe
der Serie A und die irakische ID-Karte könnten aber ausnahmslos nur direkt
im Irak beantragt und ausgestellt werden (SEM-act. 89). Der Migrations-
dienst überwies das Gesuch dem SEM zur Prüfung und zum Entscheid.
C.
Mit Schreiben vom 31. Juli 2018 teilte das SEM den Beschwerdeführerin-
nen mit, es beabsichtige, das Gesuch abzulehnen und gewährte ihnen eine
Frist zur Beantragung einer beschwerdefähigen Verfügung (SEM-act. 92).
Am 7. August 2018 ersuchten die Beschwerdeführerinnen um deren Erlass
(SEM-act. 96).
D.
Mit Verfügung vom 17. Oktober 2018 wies die Vorinstanz das Gesuch um
Ausstellung von Pässen für ausländische Personen ab (SEM-act. 99).
E.
Hiergegen erhoben die Beschwerdeführerinnen mit Eingabe vom 12. No-
vember 2018 Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht. Sie ersuchten
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um Aufhebung der angefochtenen Verfügung und Rückweisung an die Vor-
instanz zwecks vollständiger Sachverhaltsabklärung, eventualiter sei das
Gesuch um Ausstellung eines Passes für eine ausländische Person gutzu-
heissen. Weiter beantragten sie die Gewährung der vollumfänglichen Ein-
sicht in zwei Aktenstücke, die Protokolle über Auskünfte des irakischen
Aussenministeriums (SEM-act. 105) und der irakischen Botschaft in Bern
(SEM-act. 106) beinhalten. Eventualiter sei ihnen hierzu nach Einsicht-
nahme das rechtliche Gehör zu gewähren sowie eine Frist zur Einreichung
einer Beschwerdeergänzung anzusetzen (Akten des Bundesverwaltungs-
gerichts [BVGer-act.] 1). Mit einer Eingabe vom 16. November 2018 er-
gänzten die Beschwerdeführerinnen ihre Beschwerde (BVGer-act. 3); in ei-
ner weiteren Eingabe vom 20. November 2018 reichte der Rechtsvertreter
seine Vollmacht nach (BVGer-act. 4).
F.
Mit Verfügung vom 10. Januar 2019 forderte das Bundesverwaltungsge-
richt die Vorinstanz zur Einreichung einer Vernehmlassung unter besonde-
rer Berücksichtigung der Beschwerdeanträge um Gewährung der vollum-
fänglichen Akteneinsicht in die Vorakten und des rechtlichen Gehörs auf
(BVGer-act. 7). In ihrer Vernehmlassung vom 21. Januar 2019 beantragte
die Vorinstanz die Abweisung der Beschwerde. Betreffend das rechtliche
Gehör machte sie geltend, die Aktenstücke, in die die Beschwerdeführerin-
nen Einsicht verlangten, könnten aufgrund des höheren Interesses an ihrer
Geheimhaltung nicht offengelegt werden. Der wesentliche Inhalt der be-
sagten Protokolle sei jedoch in einer Aktennotiz (SEM-act. 107) zusam-
mengefasst worden (BVGer-act. 8).
G.
Die Beschwerdeführerinnen replizierten mit Eingabe vom 13. Februar 2019
(SEM-act. 10), woraufhin die Vorinstanz am 5. März 2019 eine Duplik ein-
reichte (SEM-act. 12). Die Beschwerdeführerinnen liessen sich in der
Folge mit Eingabe vom 8. April 2019 erneut vernehmen (BVGer-act. 14).
H.
Mit Zwischenverfügung vom 16. April 2019 wies das Bundesverwaltungs-
gericht das Gesuch der Beschwerdeführerinnen um Einsicht in die zwei
vorinstanzlichen Aktenstücke und um Gewährung des rechtlichen Gehörs
diesbezüglich sowie um darauffolgende Fristansetzung zur Beschwerdeer-
gänzung ab (BVGer-act. 15).
F-6427/2018
Seite 4
I.
Die unterzeichnende Richterin hat das vorliegende Verfahren zufolge Ab-
teilungswechsels des ursprünglich zuständigen Richters Anfang Juli 2019
übernommen.
J.
Auf den übrigen Akteninhalt wird, soweit rechtserheblich, in den Erwägun-
gen eingegangen.

Considerations:
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Verfügungen der Vorinstanz, welche die Ausstellung von Reisedoku-
menten für ausländische Personen betreffen, sind mit Beschwerde beim
Bundesverwaltungsgericht anfechtbar (Art. 31 ff. VGG i.V.m. Art. 5 VwVG).
Dieses entscheidet in der vorliegenden Materie endgültig (Art. 83 Bst. c
Ziff. 6 BGG).
1.2 Das Rechtsmittelverfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht richtet
sich nach dem VwVG, soweit das Gesetz nichts anderes bestimmt (Art. 37
VGG).
1.3 Die Beschwerdeführerinnen sind als Verfügungsadressatinnen zur Be-
schwerde legitimiert (Art. 48 Abs. 1 VwVG). Auf das frist- und formgerecht
eingereichte Rechtsmittel ist einzutreten (Art. 50 und 52 VwVG).
2.
Mit Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht kann die Verletzung
von Bundesrecht einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Er-
messens, die unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheb-
lichen Sachverhaltes sowie – wenn nicht eine kantonale Behörde als Be-
schwerdeinstanz verfügt hat – die Unangemessenheit gerügt werden
(Art. 49 VwVG). Das Bundesverwaltungsgericht wendet im Beschwerde-
verfahren das Bundesrecht von Amtes wegen an. Es ist gemäss Art. 62
Abs. 4 VwVG an die Begründung der Begehren nicht gebunden und kann
die Beschwerde auch aus anderen als den geltend gemachten Gründen
gutheissen oder abweisen. Massgebend ist grundsätzlich die Sachlage
zum Zeitpunkt seines Entscheides (vgl. BVGE 2014/1 E. 2 m.H.).
F-6427/2018
Seite 5
3.
Über die verfahrensrechtlichen Anträge auf Akteneinsicht und die damit im
Zusammenhang stehenden Gesuche um Gewährung des rechtlichen Ge-
hörs und Beschwerdeergänzung wurde bereits mit Zwischenverfügung
vom 16. April 2019 abschliessend entschieden. Es wurde keine Gehörs-
verletzung festgestellt, da die Beschwerdeführerinnen durch eine Zusam-
menfassung der für den Verfahrensgegenstand relevanten Passagen der
vorinstanzlichen Aktenstücke SEM-act. 105 und 106 (Gesprächsprotokolle
zu den Auskünften des irakischen Aussenministeriums und der irakischen
Botschaft) Kenntnis vom wesentlichen Inhalt erhalten hatten. Verfahrens-
gegenstand und im Folgenden zu beurteilen sind damit die Anträge auf
Rückweisung der Sache an die Vorinstanz zur Sachverhaltsabklärung und
Neubeurteilung sowie eventualiter um Gutheissung des Gesuchs um Aus-
stellung eines Passes für eine ausländische Person.
4.
4.1 In formeller Hinsicht beanstanden die Beschwerdeführerinnen zu-
nächst, das SEM habe ihren Anspruch auf rechtliches Gehör verletzt, in-
dem es den rechtserheblichen Sachverhalt nicht richtig verstanden und er-
fasst habe. Es habe das Gesuch der Beschwerdeführerinnen zu Unrecht
auf das Problem beschränkt, wonach die irakische Vertretung in der
Schweiz keine Reisedokumente ausstellen könne. Durch diese Beschrän-
kung des Verfahrensgegenstands ignoriere es, dass sie zusätzlich zur Un-
möglichkeit der Beschaffung von Reisedokumenten auch die Unzumutbar-
keit einer Reise in den Irak zwecks Papierbeschaffung geltend gemacht
hätten. Dies sei jedoch nicht erwähnt und gewürdigt worden. Damit sei die
Vorinstanz ihrer Begründungspflicht nicht nachgekommen (BVGer-act. 1
S. 6 ff.).
4.2 Die Parteien haben im Verwaltungsverfahren und im verwaltungsge-
richtlichen Verfahren Anspruch auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV
und Art. 29 ff. VwVG). Dazu gehört, dass die Behörde ihren Entscheid in
nachvollziehbarer Weise begründet (Art. 35 Abs. 1 VwVG). Die Begrün-
dungspflicht dient der rationalen und transparenten Entscheidfindung und
soll die Betroffenen in die Lage versetzen, den Entscheid sachgerecht an-
zufechten. In diesem Sinn müssen wenigstens kurz die Überlegungen ge-
nannt werden, von denen sie sich hat leiten lassen und auf die sich ihr
Entscheid stützt (BGE 142 II 324 E. 3.6; 142 II 49 E. 9.2). Dabei kann sie
sich auf die für den Entscheid wesentlichen Punkte beschränken (BGE 143
III 65 E. 5.2; 141 III 28 E. 3.2.4 je m.H.). Welchen Anforderungen eine Be-
gründung zu genügen hat, ist im Einzelfall anhand der konkreten Umstände
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und der Interessen der Betroffenen festzulegen (vgl. BGE 112 Ia 107 E. 2b;
BVGE 2017 I/4 E. 4.2 m.H.; zum Ganzen KNEUBÜHLER/PEDRETTI, in:
Auer/Müller/Schindler [Hrsg.], Kommentar zum Bundesgesetz über das
Verwaltungsverfahren [VwVG], 2. Aufl. 2019, Rz. 7 ff. zu Art. 35; UHL-
MANN/SCHILLING-SCHWANK, in: Waldmann/Weissenberger [Hrsg.], Praxis-
kommentar VwVG, 2 Aufl. 2016, Rz. 17 ff. zu Art. 35 VwVG; je m.H.).
4.3 Das SEM führte zur Begründung der Abweisung des Gesuchs an, die
Beschwerdeführerinnen hätten belegen können, dass sie für die Behand-
lung des Antrags um Ausstellung eines Passes und einer ID persönlich im
Irak erscheinen müssten. Die Passausstellung in Europa sei derzeit orga-
nisatorischen Verzögerungen unterworfen, was jedoch keine Schriftenlo-
sigkeit begründe. Es obliege den irakischen Behörden, ihren Staatsange-
hörigen zumutbare Wege zur Registrierung und Passbeschaffung aufzu-
zeigen (SEM-act. 99).
4.4 Mit dieser Begründung umreisst die Vorinstanz den Verfahrensgegen-
stand des vorliegenden Verfahrens in seiner Gesamtheit, indem sie die zu
klärenden Hauptfragen – Möglichkeit der Papierbeschaffung bei den hei-
matlichen Behörden im Irak oder bei der Botschaft in Bern und daraus zu
ziehende Schlussfolgerung betreffend die geltend gemachte Schriftenlo-
sigkeit – absteckt und würdigt. Entgegen den Ausführungen der Beschwer-
deführerinnen ignoriert die Vorinstanz die Frage der Zumutbarkeit einer Pa-
pierbeschaffung im Irak nicht. So erachtet es das SEM in der angefochte-
nen Verfügung als erwiesen, dass eine Passbeschaffung nur durch per-
sönliches Erscheinen im Irak möglich sei. Es macht damit die Frage nach
einer allfälligen Möglichkeit der Passbeschaffung im Irak sehr wohl zum
Gegenstand der vorinstanzlichen Ausführungen, konzentriert sich danach
aber aufgrund der Einigkeit mit den Beschwerdeführerinnen über die Un-
zumutbarkeit einer Reise in den Irak (so explizit in den Vernehmlassungen
der Vorinstanz in BVGer-act. 8 und 12) auf die Frage nach der Realisier-
barkeit der Papierbeschaffung auf der Botschaft. In diesem Vorgehen ist
weder eine unvollständige Sachverhaltsfeststellung noch eine Verletzung
des rechtlichen Gehörs zu erkennen. Auch dass die Vorinstanz in der Folge
unter Würdigung der organisatorischen Verzögerungen zum Schluss ge-
langt, es liege keine Schriftenlosigkeit vor, hat nichts mit einer unvollstän-
digen Sachverhaltsfeststellung oder Begründungspflichtverletzung zu tun.
Es bedeutet einzig, dass sie die Auswirkungen der Verzögerungen in recht-
licher Hinsicht anders würdigt als die Beschwerdeführerinnen. Ob diese
Ansicht rechtlich standhält, wird im Folgenden zu prüfen sein. Die Rüge
der Verletzung des rechtlichen Gehörs ist jedoch unbegründet.
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5.
5.1 Die Ausstellung bzw. Verweigerung von Reisedokumenten an schrif-
tenlose ausländische Personen hat ihre gesetzliche Grundlage in Art. 59
des Ausländer- und Integrationsgesetzes (AIG, SR 142.20). Dieser ist in-
haltlich identisch mit Art. 59 des Ausländergesetzes (AuG), welches auf
den 1. Januar 2019 hin eine namentliche und inhaltliche Anpassung erfuhr,
weshalb im Folgenden die neue Gesetzesbezeichnung verwendet wird.
Absatz 2 definiert die Anspruchsberechtigten. Zu ihnen gehören unter an-
derem ausländische Personen, welche gemäss dem Abkommen vom
28. Juli 1951 über die Rechtsstellung der Flüchtlinge die Flüchtlingseigen-
schaft erfüllen (Bst. a), welche gemäss dem Übereinkommen vom 28. Sep-
tember 1954 über die Rechtsstellung der Staatenlosen als staatenlos an-
erkannt sind, sowie solche, die schriftenlos sind und eine Niederlassungs-
bewilligung haben (Bst. c).
5.2 Die Beschwerdeführerinnen verfügen über eine Niederlassungsbewilli-
gung. Sofern sie als schriftenlos gelten, hätten sie demnach im Sinne von
Art. 59 Abs. 2 Bst. c i.V.m. Art. 4 Abs. 1 der Verordnung vom 14. November
2012 über die Ausstellung von Reisedokumenten für ausländische Perso-
nen [RDV, SR 143.5]) einen Anspruch auf Ausstellung von Reisedokumen-
ten. Betreffend RDV ist festzuhalten, dass diese per 15. September 2018,
1. Juni 2019 sowie 2. Februar 2020 Änderungen erfahren hat. Da diese
das vorliegende Verfahren nicht tangieren, kann – insbesondere auch auf-
grund des Ausgangs des Verfahrens – offengelassen werden, ob altes oder
neues Recht zur Anwendung kommen soll.
5.3 Als schriftenlos gilt gemäss Art. 10 Abs. 1 RDV eine ausländische Per-
son, die keine gültigen Reisedokumente ihres Heimat- oder Herkunftsstaa-
tes besitzt und von der nicht verlangt werden kann, dass sie sich bei den
zuständigen Behörden ihres Heimat- oder Herkunftsstaates um die Aus-
stellung oder Verlängerung eines Reisedokuments bemüht (Bst. a), oder
für welche die Beschaffung von Reisedokumenten unmöglich ist (Bst. b).
5.4 Der Beschwerdeführerin 1 wurde das Asyl widerrufen und die Flücht-
lingseigenschaft aberkannt; das Gesuch der Beschwerdeführerin 2 um Ein-
bezug in die Flüchtlingseigenschaft der Eltern wurde abgewiesen. Damit
sind sie nicht asylsuchend oder schutzbedürftig im Sinne von Art. 10
Abs. 3 RDV. Es kann demnach von ihnen verlangt werden, dass sie mit
ihren Heimatbehörden Kontakt aufnehmen (vgl. Art. 10 Abs. 1 Bst. a RDV).
Die Beschwerdeführerinnen erheben dagegen keine Einwände. Sie ma-
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chen jedoch geltend, dass sie sich bereits erfolglos auf der irakischen Bot-
schaft um die Beschaffung von Reisepapieren bemüht hätten. Eine Reise
in den Irak zur Vorsprache bei den dortigen Behörden zwecks Papierbe-
schaffung halten sie für unzumutbar, wovon auch die Vorinstanz ausdrück-
lich ausgeht (BVGer-act. 8; 12). Somit geht es im vorliegenden Fall einzig
um die Frage, ob die Beschwerdeführerinnen die für die Ausstellung eines
irakischen Passes benötigten Dokumente auf der Botschaft erhalten kön-
nen oder ob dies – und damit auch der Passerhalt – im Sinne von Art. 10
Abs. 1 Bst. b RDV unmöglich ist und sie demnach gemäss Art. 59 Abs. 2
Bst. c AIG als schriftenlos geltende, niedergelassene Ausländerinnen ei-
nen Anspruch auf Ausstellung von Reisedokumenten durch das SEM ha-
ben.
6.
6.1 Die Vorinstanz begründete die Ablehnung des Gesuchs umAusstellung
von Reisedokumenten mit Verfügung vom 17. Oktober 2018 folgender-
massen: Abklärungen des SEM bei der irakischen Botschaft in Bern sowie
beim irakischen Aussenministerium in Bagdad vom Juli 2018 hätten erge-
ben, dass die Passausstellung in Europa zurzeit aus organisatorischen
Gründen eingeschränkt sei. Organisatorische Verzögerungen vermöchten
jedoch keine Schriftenlosigkeit zu begründen, weshalb es in der Zustän-
digkeit der irakischen Behörden läge, ihren in der Schweiz wohnhaften
Staatsangehörigen zumutbare Wege zur Registrierung und Papierbeschaf-
fung aufzuzeigen (SEM-act. 99). An dieser Begründung hielt sie auch in
der Vernehmlassung vom 21. Januar 2019 fest (BVGer-act. 8). Mit Stel-
lungnahme vom 5. März 2019 betonte das SEM erneut, die derzeit bekann-
ten Probleme im Zusammenhang mit der Passbeschaffung und Ausstel-
lung von Identitätsdokumenten via Botschaft seien organisatorisch bedingt
und würden daher keine Schriftenlosigkeit begründen. Sofern zur Passbe-
schaffung eine Reise ins naheliegende Ausland nötig sei, liege es nicht in
der Zuständigkeit des SEM, durch die Ausstellung von Pässen konsulari-
sche Angelegenheiten Iraks zu regeln. Würde die Schweiz in einer solchen
Phase von einer Schriftenlosigkeit ausgehen, wäre sie regelmässig gehal-
ten, in die Passhoheit und damit in die völkerrechtliche Souveränität ande-
rer Staaten einzugreifen (SEM-act. 12).
6.2 Die Beschwerdeführerinnen brachten in ihrer Beschwerde vom 12. No-
vember 2018 dagegen vor, sie müssten mehrmals in den Irak reisen, um
die Beschwerdeführerin 2 überhaupt erst im Zivilregister erfassen zu las-
sen und um danach ID und Nationalitätenausweise für sie beide zu bean-
tragen. Dies sei unzumutbar und stelle ein beachtliches Risiko dar. Die
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Ausstellung der notwendigen Dokumente sei auch auf der Botschaft in
Bern nicht möglich. Es handle sich bei den Problemen der Papierausstel-
lung in Europa nicht nur um eine vorübergehende organisatorische, son-
dern um eine längerdauernde Verzögerung. Die Beschaffung eines Reise-
passes sei den Beschwerdeführerinnen deshalb trotz ihrer diesbezügli-
chen Bemühungen auch auf diesem Weg verwehrt (BVGer-act. 1). In ihrer
Replik und Triplik ergänzten sie, dass nicht nur die Schweiz von den Prob-
lemen betreffend Passausstellung betroffen sei, sondern fast sämtliche eu-
ropäischen Staaten. Es müsse von Problemen fundamentaler Art ausge-
gangen werden, weshalb nicht mehr von rein organisatorischen Schwierig-
keiten gesprochen werden könne. Die Beschwerdeführerinnen treffe an der
«Unfähigkeit» der irakischen Behörden betreffend die Ausstellung der ent-
sprechenden Dokumente keine Schuld (BVGer-act. 10; 14).
7.
7.1 Die langjährigen Probleme, welche die in der Schweiz lebenden iraki-
schen Staatsangehörigen bei der Beschaffung heimatlicher Reisedoku-
mente haben, sind gerichtsnotorisch und wurden bereits in einem grundle-
genden Urteil vom 27. August 2014 (BVGE 2014/23) aufgezeigt. Dieser
Chronologie zufolge galten irakische Staatsangehörigen bis Ende 2004 als
schriftenlos; danach konnten sie sich ab 2005 vorübergehend irakische
Reisepapiere über ihre Vertretung in Bern beschaffen. Anschliessend führ-
ten dortige administrative und technische Umstellungen jedoch dazu, dass
der Erhalt neuer Pässe gar nicht bzw. nur unter grossen Schwierigkeiten
ermöglicht wurde. So scheiterte die zwischenzeitlich angekündigte Pass-
ausstellung durch die irakische Botschaft in Paris oftmals daran, dass die
Ausstellung der dafür benötigten Unterlagen durch die Vertretung in Bern
erheblich verzögert wurde, oder auch daran, dass die Betroffenen an der
Grenze zu Frankreich zurückgewiesen oder festgenommen wurden. An-
lässlich eines Treffens des damaligen Bundesamtes für Migration (BFM;
heute SEM) mit der Botschaft anfangs 2012 wurde zwar zugesichert, dass
ab Mai 2012 in Bern flächendeckend irakische Pässe ausgestellt würden.
Diese Zusicherung wurde jedoch beim nächsten Treffen vom Februar 2014
wieder zurückgezogen (vgl. Urteil des BVGer F-386/2018 vom 23. August
2019 E. 5.2 m.H.).
7.2 Die Situation von irakischen Staatsangehörigen, welche sich bei ihren
Heimatbehörden um Pässe oder Identitätsausweise bemühen, hat sich
seither nicht verbessert und ist geprägt von Unklarheiten und wechselnden
Zuständigkeiten. So haben laut einer Auskunft der Botschaft vom 11. Feb-
ruar 2018 in der Schweiz lebende irakische Staatsangehörige ihre Anträge
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auf Passausstellung beim irakischen Konsulat in Frankfurt einzureichen
(vgl. Urteil des BVGer F-386/2018 E. 5.3 m.H.). Mit zwei Bestätigungen der
Botschaft vom 25. Juni 2018 wurde den Beschwerdeführerinnen mitgeteilt,
dass die Beschwerdeführerin 2 nicht im irakischen Zivilstandsregister ver-
zeichnet sei und dass sie beide einen Antrag auf Ausstellung eines Passes
der Serie A und einer irakischen Identitätskarte zurzeit nur im Irak stellen
könnten, wobei sie zur Erfassung der biometrischen Daten persönlich an-
wesend sein müssten. Angaben über eine mögliche Passbeschaffung in
Europa macht die Botschaft hingegen keine. Am 17. Oktober 2018 hielt
schliesslich auch das SEM fest, Abklärungen bei der Botschaft sowie beim
Aussenministerium in Bagdad vom Juli 2018 hätten ergeben, dass die
Passausstellung in Europa zurzeit aus organisatorischen Gründen einge-
schränkt sei (vgl. E. 7.1; siehe auch Urteil des BVGer F-4960/2018 vom
9. Dezember 2019 E. 5.2).
7.3 Die Vorinstanz schliesst daraus, die Probleme im Zusammenhang mit
der Passbeschaffung via Botschaft seien organisatorisch bedingt, was je-
doch keine Schriftenlosigkeit zu begründen vermöge. Allerdings ist gerade
angesichts der langjährigen Probleme bei der Passbeschaffung nicht er-
klärbar, wie die Beschwerdeführerinnen in den Besitz einer mit biometri-
schen Daten versehenen Identitätskarte gelangen sollen, denn nachweis-
lich verfügt die Botschaft über keine Biometriestation (vgl. BVGE 2014/23
E. 5.3.8). Folglich hat die Vorinstanz aufzuzeigen, wo und wie die Be-
schwerdeführerinnen, denen eine Reise in den Irak nicht zuzumuten ist,
die benötigten Dokumente und in der Folge irakischen Pässe erhältlich ma-
chen können. Die Beantwortung der Frage nach der Schriftenlosigkeit der
Beschwerdeführerinnen ist erst im Anschluss daran möglich; in die ent-
sprechenden Überlegungen miteinzubeziehen sind sowohl die durch die
irakischen Behörden verursachten Verzögerungen als auch die Einschrän-
kungen des Privat- und Familienlebens, welche gesamthaft betrachtet ei-
nen Eingriff in fremde Passhoheit rechtfertigen könnten (vgl.
BVGE 2014/23 E. 5.5 und 5.9).
8.
Die angefochtene Verfügung vom 17. Oktober 2018 ist folglich aufzuheben
und die Sache zur vollständigen Sachverhaltsabklärung sowie zu neuem
Entscheid an die Vorinstanz zurückzuweisen.
9.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind keine Kosten aufzuerlegen (vgl.
Art. 63 Abs. 1 und Abs. 2 VwVG) und den Beschwerdeführerinnen ist der
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geleistete Kostenvorschuss zurückzuerstatten. Für die ihnen im Verfahren
vor dem Bundesverwaltungsgericht erwachsenen notwendigen Kosten ist
den Beschwerdeführerinnen eine Parteientschädigung zuzusprechen
(Art. 64 Abs. 1 und Abs. 2 VwVG i.V.m. Art. 7 Abs. 1 und Art. 8 des Regle-
ments vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor
dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]). Diese ist auf
Grundlage der Akten festzulegen, da keine Kostennote vorliegt (vgl. Art. 14
Abs. 1 und 2 VGKE), und in Berücksichtigung der Notwendigkeit der Ein-
gaben sowie der Schwierigkeit der Streitsache in rechtlicher und tatsächli-
cher Hinsicht auf Fr. 2'500.- (inkl. Auslagen und Mehrwertsteuerzuschlag
im Sinne von Art. 9 Abs. 1 Bst. c VGKE) festzusetzen.
(Dispositiv nächste Seite)
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