Decision ID: 56c7b73a-21d3-40c5-a990-53072d4bbe14
Year: 2022
Language: fr
Court: VS_BZG
Chamber: VS_BZG_999
Canton: VS
Region: Région lémanique
Law Area: 
Law Sub-area: nan
Label: approval

Facts:
Faits
A. X _ est propriétaire de la parcelle no x1 sise sur la commune de
A _, au lieu-dit « B _ », en zone d’affectation différée selon le
règlement des constructions et des zones (ci-après : RCCZ), homologué par le Conseil
d'Etat le 25 juin 2003 et en zone bleue de danger d’avalanches, soit un niveau moyen,
sur la carte communale des dangers, homologuée le 13 mars 2013 (voir notamment le
site : https://xxx, consulté le 22 juin 2022).
Le 9 avril 2018, une demande d’autorisation de construire a été déposée auprès du
Secrétariat cantonal des constructions (SeCC) pour la transformation du mayen sis sur la
parcelle voisine no x2, propriété de feue C _, décédée depuis lors et dont l’hoirie
est composée de Y _ et de Z _. Le projet est paru au Bulletin Officiel
(B.O) no xxx du xxx 2018. Il a suscité l’opposition, le 25 mai 2018, de X _.
Le 10 décembre 2018, le Service du développement territorial (SDT) a émis un préavis
positif formulé comme suit : « comme indiqué lors de la demande de renseignements de
février 2018, quantitativement le projet présenté est conforme aux bases légales,
puisque l’extension des SBPu à l’intérieur du volume existant présente un ratio de 50.5%
(60% admis). Reste ouverte la question qualitative, à juger par la CCC [Commission
cantonale des constructions] ». Un tableau du calcul de l’augmentation du volume y était
annexé. Les préavis des autres services concernés étaient tous positifs, sous réserve
de diverses conditions.
B. Par décision du 24 octobre 2019, la CCC a accordé l’autorisation de construire
sollicitée par Y _ et Z _ pour la transformation d’un chalet sur la
parcelle no x2, sous réserve du respect des conditions fixées par les différents services
concernés. A l’appui de sa décision, la CCC a reproduit le préavis du Service
administratif et juridique chargé du traitement des oppositions, lequel proposait le rejet
de celle déposée par X _. Il a été retenu que le projet n’était pas lacunaire,
contrairement à ce qu’affirmait l’opposant, compte tenu du fait que Y _ et
Z_ avaient déposé deux anciennes autorisations de construire, datées
respectivement de 1965 et de 2000. Le projet portait sur un bâtiment existant et ne faisait
pas apparaître de sur-hauteur hormis les 20 centimètres nécessaires à l’isolation du toit
ce qui respectait les art. 32 de la loi sur les constructions du 15 décembre 2016 (LC ;
RS/VS 705.1), 24c al. 4 de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire du 22 juin 1979
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(LAT ; RS 700) et 42 al. 3 de l’ordonnance fédérale sur l’aménagement du territoire du
28 juin 2000 (OAT ; RS 700.1), de sorte que l’absence de mention de l’altitude ne nuisait
pas à la compréhension du dossier. S’il était vrai que la hauteur des cheminées prévues
n’était pas indiquée, il était cependant aisé de la calculer en se fiant à l’échelle des plans
et il apparaissait clairement qu’elle ne dépassait pas 1 mètre 50. Aucune modification du
terrain ni des aménagements extérieurs n’était planifiée, si ce n’est la pose d’une
barrière. Les cotes principales figurant sur les plans permettaient une compréhension
suffisante du projet, dans la mesure où il s’agissait uniquement de modifier un mayen
existant. De même aucune modification de l’aspect extérieur du bâtiment n’était prévue,
de sorte que le creusement du sol au niveau inférieur n’était pas critiquable sous l’angle
des articles précités, du moment que l’agrandissement de la surface brute de plancher
respectait les limites fixées à l’art. 42 al. 3 OAT. Les requérants n’entendaient pas
aménager de places de parc car ils louaient un garage en contrebas et utilisaient le
chemin d’accès public du D _ pour se rendre sur leur parcelle. Pour ces
raisons, l’opposition de X _ était rejetée. Pour le surplus, toutes les conditions
des art. 24 ss LAT, en particulier celles de l’art. 24c LAT, étaient remplies. En effet, le
bâtiment avait été construit conformément aux règles légales avant le 1er juillet 1972. Il
était entretenu et se présentait dans un état utilisable conformément à sa destination. A
cela s’ajoutait que l’augmentation de 50,5% des surfaces brutes de plancher utile (SBPu)
prévue était inférieure à la limite de 60% fixée à l’art. 42 OAT. Enfin, le projet respectait
l’identité du bâtiment d’origine. Il était encore relevé que l’art. 11 de la loi fédérale sur les
résidences secondaires du 20 mars 2015 (LRS ; RS 702) était également respecté.
C. Le 13 décembre 2019, X _ a interjeté recours administratif auprès du
Conseil d’Etat à l’encontre de cette décision. Il a conclu à l’admission de son recours et
à l’annulation de l’autorisation de construire délivrée le 24 octobre 2019 et notifiée le
12 novembre 2019 par la CCC, sous suite de frais et dépens. Il a invoqué, en premier
lieu, une violation des art. 24c LAT et 42 OAT. Selon lui, le projet prévoyait des
modifications en façades qui auraient dû être examinées par la CCC. Le calcul des
surfaces ne figurait non plus pas dans la décision. En omettant d’indiquer ces éléments,
la CCC aurait ainsi contrevenu à l’art. 24c LAT, qui prévoyait une analyse minutieuse de
la situation s’agissant du respect de l’identité de la construction. En particulier, les
modifications visibles de l’extérieur, à savoir une surélévation du bâtiment, des
ouvertures des façades et une prolongation de celle au nord par la création d’un mur
anti-avalanches ne respectaient pas les conditions de l’art. 24c al. 4 LAT. Quant à
l’agrandissement de la surface habitable, le calcul effectué par les requérants était
incorrect, selon X _, car il se basait sur la « SUP » et non sur le SBPu, ce qui
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violait le droit fédéral, en particulier l’art. 42 al. 3 OAT. De plus, il estimait, sur la base
des plans, que l’agrandissement projeté dépassait largement la valeur de 50.5%
annoncée dans la décision de la CCC pour arriver au-dessus des 60% fixés par l’article
précité. Le mayen sur la parcelle no x2 ne respectait non plus pas les distances à la limite
et entre bâtiments. Ainsi, augmenter sa hauteur reviendrait, aux dires du recourant, à
aggraver sa situation illégale. La surélévation, qui semblait être de 50 centimètres
environ, était importante et portait une forte atteinte aux objectifs de sécurité, d’hygiène
et de confort découlant des règles de droit public. Enfin, le mur anti-avalanches projeté
ne respectait pas la distance nécessaire avec la voie publique (art. 55 RCCZ). En second
lieu, X _ invoquait une violation de l’art. 39 LC, ainsi que des art. 28 et 29 de
l’ordonnance sur les constructions du 22 mars 2017 (OC ; RS/VS 705.100), en ce sens
que le dossier de demande d’autorisation de construire était incomplet, de par l’absence
de cotes sur les plans, de mention des accès à la parcelle ainsi que des noms des rues
et des voies publiques à proximité. Ni la hauteur du bâtiment, ni les indications du terrain
de référence ne figuraient dans les documents déposés. L’empiètement de l’avant-toit
du mayen sur le chalet adjacent, propriété de X _, était souligné. Il était
inadmissible, selon lui, d’aggraver cet état déjà illicite actuellement en agrandissant
encore ledit avant-toit. En dernier lieu, l’octroi de l’effet suspensif au recours était requis.
D. Par décision du 25 août 2021, le Conseil d’Etat a rejeté le recours, pour les motifs
suivants : il a d’abord constaté que X _ ne contestait pas l’application de
l’art. 24c LAT, mais uniquement le respect des conditions qui en découlaient. A cet
égard, l’autorité inférieure retenait que le mayen avait été légalement construit avant le
1er juillet 1972 et servait déjà d’habitation à cette date. Quant à l’agrandissement de
surface, le Conseil d’Etat relevait que le recourant avait manifestement confondu la
notion d’agrandissement à l’intérieur du volume existant (art. 42 al. 3 let. a OAT) avec
celle d’agrandissement à l’extérieur du volume existant (art. 42 al. 3 let. b OAT). Dans le
projet présenté par Y _ et Z _, il convenait de retenir, avant
transformation, une surface de 65 m2 de SBPu à l’intérieur du volume existant, ce qui
correspondait à l’étage habité, et à 51.37 m2 de surface annexe (SA), coïncidant avec la
cave. Il ressortait des plans autorisés que les 51.37 m2 de SA passaient en SBPu, tandis
qu’au rez-de-chaussée, la buanderie et le local technique (18.56 m2) devaient en être
déduits afin d’être classés dans la SA. Par conséquent, la nouvelle SBPu se montant à
97.81 m2, soit la surface de la cave nouvellement transformée de 51.37 m2 à laquelle
était additionnée la nouvelle SPBu de l’étage, à savoir 65 m2 moins les 18.56 m2
correspondant au local technique et à la buanderie (46.44 m2 au total). Ainsi,
l’agrandissement total de SPBu se montait bien à 50.5%. Même dans l’hypothèse où la
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surface des combles de 5.9 m2 était ajoutée, les requérants resteraient dans les limites
de l’art. 42 al. 3 let. a OAT puisque l’agrandissement représenterait toujours moins de
60%. Ce calcul, effectué par le SDT, a été jugé exact par le Conseil d’Etat. D’un point de
vue qualitatif, il était encore examiné si le projet portait ou non atteinte à l’identité du
bâtiment. En l’occurrence, celui-ci était utilisé comme résidence secondaire depuis sa
construction, soit avant 1972. La transformation proposée par les requérants était
considérée comme d’importance réduite. Quant aux ouvertures projetées, le Conseil
d’Etat estimait qu’elles n’étaient pas de nature à altérer les traits ou les éléments
essentiels du bâtiment existant. Au contraire, elles tenaient compte des caractéristiques
initiales du projet et permettaient d’opérer certains changements tout en considérant les
normes usuelles en matière d’habitation. En outre, la toiture étant conservée telle quelle,
sans nouvelle ouverture, l’apparence extérieure du bâtiment demeurait, somme toute,
inchangée. Or, c’était l’aspect du bâtiment dans son ensemble qui était déterminant, et
non une analyse des détails. L’appréciation globale permettait d’aboutir à la conclusion
que l’identité du bâtiment était respectée et que les nouvelles ouvertures prévues avaient
pour but une amélioration de la salubrité de la construction. La transformation prévue
était donc mesurée et conforme aux art. 24c LAT et 42 OAT. Par ailleurs, la surélévation
de 20 centimètres du toit répondait sans conteste à une nécessité énergétique et prenait
en compte les normes usuelles en matière d’habitation. La hauteur de 50 centimètres
invoquée par X _ ne ressortait pas du dossier. Quant au mur pare-avalanches,
sa construction avait été exigée par la CCC et non sollicitée par les requérants. Elle était
nécessaire en ce sens que le bâtiment se situait en zone bleue de danger d’avalanches
et était exposé sur sa façade nord. Aucune entrée n’y était prévue. Une dérogation à sa
distance par rapport à la route était justifiée, au sens de l’art. 212 de la loi sur les routes
du 3 septembre 1965 (LR ; RS/VS 725.1), de par l’objectif sécuritaire de ce mur. Enfin,
quant à la distance à la limite et à la distance de 2,5 mètres entre le bâtiment de
Y _ et Z _ et le chalet de X _, il était relevé que les deux
immeubles bénéficiaient de droits acquis à cet égard car l’un comme l’autre avaient été
construits avant 1972. Pour le reste, il convenait de ne pas appliquer de manière trop
formaliste l’art. 29 OC relatif aux indications nécessaires devant figurer dans la demande
d’autorisation de construire. En effet, le dossier déposé permettait d’appréhender
l’importance et la nature des travaux projetés. Malgré l’absence de mention de l’altitude,
il était possible, en se fiant à l’échelle des plans, de procéder aux mesures utiles. Cet
oubli n’était pas de nature à entraver les droits de tiers.
E. Le 27 septembre 2021, X _ a interjeté recours de droit administratif à
l’encontre de cette décision. Il a pris les conclusions suivantes :
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« Plaise au Tribunal cantonal, dire et prononcer :
1. Le présent recours est admis ;
2. La décision rendue par le Conseil d’Etat le 25 août 2021 est annulée ;
Par conséquent, le permis de construire délivré par la Commission cantonale des constructions
le 24 octobre 2019 pour la transformation d’un chalet sur la parcelle no x2 de la Commune de
A _ est annulé.
3. Tous les frais de procédure et de jugement ainsi qu’une équitable indemnité de dépens en faveur
de Monsieur X _ sont mis à la charge de Messieurs Y _ et Z _,
solidairement entre eux. »
A l’appui de ces conclusions, il a tout d’abord invoqué une violation des règles
d’établissement des faits. A l’écouter, le Conseil d’Etat avait omis de prendre en compte
l’affectation de la zone dans laquelle l’immeuble était situé, le fait que le bâtiment existant
empiétait sur la parcelle voisine, le fait qu’une porte était créée au nord, derrière le mur
anti-avalanches, et le fait qu’un nouvel accès extérieur était constitué depuis la
buanderie, ainsi que la hauteur réelle de l’habitation projetée.
Dans un second grief d’ordre formel, X _ se plaignait d’une violation de son
droit d’être entendu, car le Conseil d’Etat avait refusé de se prononcer sur des motifs
importants de nature à modifier la décision rendue. Ce droit était également violé dans
la mesure où l’autorité inférieure n’avait pas demandé l’édition par les requérants du
devis des travaux ni de plans établis par un géomètre qui indiqueraient la distance à la
limite et l’empiètement de l’avant-toit, moyens de preuve qui étaient nécessaires, selon
X _, pour examiner le critère du respect de l’identité de la construction.
Au fond, le recourant invoquait une violation des art. 24 ss LAT et 42 OAT. En substance,
X _ reprochait à l’autorité intimée d’avoir appliqué « de manière particulière »
les conditions des art. 24 ss LAT et 42 ss OAT. Il lui reprochait également de n’avoir
effectué aucune pesée des intérêts, alors qu’il s’agissait d’une condition nécessaire à
l’octroi d’une autorisation de construire dérogatoire (art. 24c al. 5 LAT). Selon lui,
l’autorité attaquée avait interprété de manière trop large les conditions fixées par ces
articles. A cet égard, il estimait que le bâtiment sis sur la parcelle voisine no x2 était, à
l’origine, un mayen, composé en sous-sol d’une écurie et d’une grange à l’étage. Ce
dernier avait donc initialement une vocation agricole et avait servi, sans doute, à abriter
le bétail durant les mois d’été. Les chambres avaient été réalisées seulement en 1976,
de même que la cuisine. Il fallait donc considérer qu’avant cette date, le mayen ne
pouvait pas servir de bâtiment d’habitation. Dès lors, les conditions de l’art. 24c LAT
n’étaient pas remplies. Le projet devait en réalité être examiné à l’aune de l’art. 24d LAT,
ce que l’autorité précédente n’avait pas fait. Dans l’hypothèse où la Cour de céans
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estimerait que l’art. 24c LAT s’appliquait néanmoins, X _ considérait que
l’autorisation de construire devait également être refusée, car le projet ne respectait pas
l’identité de la construction. Il reprochait à la décision attaquée de n’avoir pas pris en
compte les conséquences du projet sur les équipements de la zone, en particulier sur
l’accès, qui était impossible en hiver, ou sur l’augmentation de l’utilisation de l’immeuble.
En effet, le bâtiment actuel ne pouvait être utilisé que durant l’été. Or, le projet visait à le
rendre habitable toute l’année. La modification de l’utilisation était donc substantielle et
les conditions de l’art. 42 al. 1, al. 2 et al. 3 let. c OAT n’étaient pas remplies. C’était
également à tort que le Conseil d’Etat avait retenu, sur la base de l’avis de la CCC, que
la transformation de l’aspect extérieur du bâtiment était conforme au droit. Les
ouvertures prévues ne répondaient ni à un usage d’habitation, ni à un assainissement
énergétique, ni à une meilleure intégration dans le paysage. Elles violaient ainsi l’art. 24c
al. 4 LAT. Au demeurant, le calcul effectué pour l’augmentation du volume bâti à
l’intérieur était erroné. Une simple vérification mathématique permettait de se rendre
compte que l’augmentation de SBPu était en réalité de 69.9%, soit bien au-dessus des
60% autorisés par l’art. 42 al. 3 let. a OAT. Quant à l’extérieur du volume bâti, la question
n’était pas abordée par le Conseil d’Etat, alors qu’une excavation était prévue au sous-
sol, augmentant ainsi le volume total de la construction. La zone à laquelle était affectée
la parcelle no x2 interdisait toute construction, selon le RCCZ. Toute autorisation de
construire était donc exclue, tant que l’affectation de cette dernière n’était pas modifiée
par les autorités communales. X _ reprochait encore à l’autorité inférieure
d’avoir omis de constater que toute la planification territoriale communale devrait être
revue en raison de la fusion avec E _. Selon lui, aucun permis de bâtir ne
pouvait être délivré avant l’entrée en vigueur de la nouvelle planification territoriale.
Finalement, le recourant réitérait ses griefs relatifs au caractère incomplet des plans
déposés, lesquels violaient ainsi les art. 28 et 29 OC.
Par écriture du 25 octobre 2021, les autorités communales ont déclaré n’avoir pas
constitué de dossier concernant cet objet, qui était de la compétence de la CCC. Pour le
surplus, elles s’en sont remises à dire de justice.
Le Conseil d’Etat a produit son dossier complet, le 27 octobre 2021, et a informé la Cour
que la CCC avait renoncé à se déterminer. Pour sa part, il se référait aux motifs
développés dans sa décision et proposait le rejet du recours, sous suite de frais sans
allocation de dépens.
Y _ et Z _ se sont déterminés sur le recours par écriture du
13 décembre 2021. Ils ont conclu à son rejet sous suite de frais et dépens.
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Par courrier du 19 janvier 2022, X _ a intégralement maintenu ses conclusions.
Le 28 janvier 2022 Y _ et Z _ ont annoncé qu’ils renonçaient à
s’exprimer sur cette écriture.
Le 9 février 2022, Me Julien Délèze a informé la Cour de céans d’un changement d’activité
et de la reprise du mandat de représentation de X _ par Me Frédéric Pitteloud.

Considerations:
Considérant en droit
1.1 Le recours est recevable (art. 72, 78 let. a, 80 al. 1 let. b-c, 46 et 48 de la loi du
6 octobre 1976 sur la procédure et la juridiction administratives – LPJA ; RS/VS 172.6).
X _ est particulièrement touché par le prononcé du Conseil d’Etat qui rejette
son recours administratif et qui confirme l’octroi de l’autorisation de construire sur la
parcelle contiguë no x2. Il dispose en outre d’un intérêt digne de protection à obtenir un
contrôle juridictionnel du prononcé cantonal (art. 80 al. 1 let. a et 44 al. 1 LPJA). Il y a
donc lieu d’entrer en matière.
2.1 Faisant usage d’un droit que la loi lui confère (cf. art. 80 al. 1 let. d, 56 al. 1 et 17
al. 2 LPJA), X _ a sollicité l’édition du dossier de la CCC et du dossier du
Conseil d’Etat, ainsi que le dépôt par Y _ et Z _ des plans indiquant
les distances aux limites du bâtiment existant et du projet, de même qu’un devis des
travaux. Il a également requis la mise en œuvre d’une inspection des lieux.
2.2 Le droit d'être entendu garanti par l'art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale du 18 avril
1991 (Cst. ; RS 101) comprend notamment le droit pour l'intéressé de s'exprimer sur les
éléments pertinents avant qu'une décision soit prise touchant sa situation juridique, de
produire des preuves pertinentes, d'obtenir qu'il soit donné suite à ses offres de preuves
pertinentes, de participer à l'administration des preuves essentielles ou, à tout le moins,
de s'exprimer sur son résultat, lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre
(ATF 143 V 71 consid. 4.1).
L'autorité peut se livrer à une appréciation anticipée de l'utilité des moyens de preuve offerts
et renoncer à les administrer lorsque le fait dont les parties veulent établir la réalité n'est pas
important pour la solution du cas, lorsque sa preuve résulte déjà de constatations versées
au dossier ou lorsqu’elle arrive à la conclusion que ces preuves ne sont pas décisives pour
la solution du litige, voire qu'elles ne pourraient l'amener à modifier son opinion (ATF 145 I
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167 consid. 4.1). En outre, la procédure administrative est en principe écrite et le droit d’être
entendu, tel qu’il est garanti par l’art. 29 al. 2 Cst ou concrétisé par l’art. 19 LPJA, ne confère
aucun droit absolu à s’exprimer oralement avant qu’une décision ne soit prise (ATF 140 I 68
consid. 9.6.1 ; RVJ 2009 p. 49 consid. 3b).
2.3 En l’espèce, le Conseil d’Etat, tout comme la CCC, ont transmis leurs dossiers
respectifs si bien que la demande en ce sens du recourant est satisfaite. En ce qui
concerne les pièces requises, leur production n’est pas nécessaire, eu égard au sort du
recours (cf. infra consid. 3.3). Quant à la « vision locale », elle n’est pas essentielle pour
le fond de la cause puisque le dossier à disposition du Tribunal contient les plans
déposés par Y _ et Z _ et des photographies des lieux (cf. dos. CCC,
pièce no 5). Ce moyen de preuve est donc rejeté.
3.1 Dans un premier grief d’ordre formel, le recourant se plaint d’une violation de son
droit d’être entendu en raison du rejet, par le Conseil d’Etat, des moyens de preuve dont
il avait proposé l’administration. Il estime également que la décision entreprise n’était
pas suffisamment motivée et avait omis d’analyser diverses questions juridiques
décisives, notamment l’aggravation de l’empiètement sur sa parcelle et de l’état illicite
du mayen, ainsi que la problématique de la zone d’affectation différée.
3.2 La jurisprudence a notamment déduit du droit d'être entendu garanti par l'art. 29 al. 2
Cst. l'obligation pour l'autorité de motiver sa décision, afin que le justiciable puisse en saisir
la portée et, le cas échéant, l'attaquer en connaissance de cause. Pour satisfaire à cette
exigence, il suffit que l'autorité mentionne, au moins brièvement, les motifs qui l'ont guidée
et sur lesquels elle a fondé sa décision (ATF 146 II 335 consid. 5.1). Elle n'a pas l'obligation
de discuter tous les moyens invoqués par les parties, mais peut au contraire se limiter aux
questions décisives (ATF 146 IV 297 consid. 2.2.7 ; 142 II 154 consid. 4.2).
Le droit d'être entendu est une garantie de nature formelle, dont la violation entraîne en
principe l'annulation de la décision attaquée, indépendamment des chances de succès
du recours sur le fond (ATF 144 IV 302 consid. 3.1 ; 142 II 218 consid. 2.8.1). Selon la
jurisprudence, sa violation peut cependant être réparée lorsque la partie lésée a la
possibilité de s'exprimer devant une autorité de recours jouissant d'un plein pouvoir
d'examen en fait et en droit (ATF 145 I 167 consid. 4.4 ; 135 I 279 consid. 2.6.1; 116 Ia
94 consid. 2). Toutefois, une telle réparation doit rester l'exception et n'est admissible,
en principe, que dans l'hypothèse d'une atteinte qui n'est pas particulièrement grave aux
droits procéduraux de la partie lésée; cela étant, une réparation de la violation du droit
d'être entendu peut aussi se justifier, même en présence d'un vice grave, lorsque le
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renvoi constituerait une vaine formalité et aboutirait à un allongement inutile de la
procédure, ce qui serait incompatible avec l'intérêt de la partie concernée à ce que sa
cause soit tranchée dans un délai raisonnable (ATF 142 II 218 consid. 2.8.1 ; 137 I 195
consid. 2.3.2 et arrêt du Tribunal fédéral 1C_443/2020 du 8 avril 2021, consid. 3.1).
3.3 En l’occurrence, la motivation de la décision pose effectivement problème quant à
l’augmentation du volume maximal prévue par l’art. 42 al. 3 OAT. A cet égard, il sied de
relever, avec le recourant, que les plans déposés et approuvés le 24 octobre 2019
portent la mention « SUP » en lien avec les surfaces et n’indiquent aucune référence au
SBPu. La question du type de surface pris en compte se pose donc. De plus, les calculs
effectués par le SDT dans son préavis du 10 décembre 2018 restent un mystère, compte
tenu du fait que les valeurs utilisées ne sont pas celles qui ressortent des plans
approuvés et que le service n’indique pas sur quels documents il s’est basé pour obtenir
ces mesures. On constate, en effet, que les plans approuvés mentionnent, pour l’état
existant, une surface de 53.78 m2 pour le rez-de-chaussée, 53.48 m2 pour les combles
et n’indiquent pas la surface actuelle de la cave. La fiche de calcul du SDT annonce,
pour l’état actuel du mayen, une SBPu de 65 m2, ainsi qu’une SA de 51.37 m2. Le Conseil
d’Etat, dans sa décision du 25 août 2021, se contente de reprendre les valeurs utilisées
par le service sans plus de précisions. La Cour de céans ne peut dès lors pas procéder
à la vérification de l’augmentation du volume sur la base du dossier en sa possession,
puisque l’on ne sait pas sur quels éléments se sont fondés le service et le Conseil d’Etat
pour parvenir à des mesures différentes de celles des plans approuvés, de sorte que
l’on ne voit pas comment X _ aurait pu le faire, même en consultant le dossier.
De surcroît, manquent au dossier notamment les hauteurs respectives des étages
actuels (en particulier au niveau de l’ancienne cave, qui doit devenir un espace
d’habitation complet). La hauteur de la surélévation du toit n’est pas mentionnée de
manière claire. La surface actuelle de la cave, de même que les surfaces du nouvel
espace buanderie et du local technique font défaut. Une analyse détaillée des
propositions de modification aurait été effectuée par des professionnels de la
construction membres de la CCC, aux dires de cette autorité (cf. dos. CE p. 151). Elle
ne figure toutefois pas au dossier et n’est pas résumée dans la décision du 12 novembre
2019. Pourtant, c’est sur « l’avis de professionnels spécialisés » que le Conseil d’Etat se
base, en page 6 de son prononcé du 25 août 2021, pour dire que l’identité du mayen est
respectée pour les modifications des façades. Il est hautement problématique que les
autorités inférieures se soient fondées, sans pour autant juger utile de le produire ou de
l’expliciter de manière détaillée, sur l’avis de professionnels ne figurant pas au dossier.
- 11 -
Pour ces motifs, le droit d’être entendu du recourant a bien été violé, le dossier étant
incomplet et la motivation de la décision insuffisante, ce qui conduit - indépendamment
des chances de succès du recours sur le fond - à l’admission de celui-ci et à l’annulation
de la décision attaquée (ATF 135 I 279 consid. 2.6.1).
Ce grief doit donc être admis.
4. Bien que le point qui précède suffise, à lui seul, à admettre le recours, ce dernier aurait
dans tous les cas dû être admis lors d’un examen au fond pour les raisons qui suivent.
5.1 X _ reproche à l’autorité inférieure d’avoir mal appliqué les articles relatifs
aux autorisations de construire dérogatoires, à savoir les art. 24 ss LAT ainsi que les
art. 42 et 43 OAT.
5.2 Aux termes de l’art. 125 RCCZ traitant de la zone d’affectation différée, celle-ci est
provisoirement fermée à la construction, mais sera en priorité affectée en zone à bâtir
lorsque le développement touristique de la station permettra de justifier d’un besoin
d’extension (let. a). Le moment venu, le Conseil municipal décidera de sa réouverture
partielle ou totale, en appliquant la procédure prévue dans le décret du 10 novembre
1993 (let. b). Les constructions agricoles nouvelles sont interdites (let. c).
5.3 A teneur de l’art. 24c LAT, hors de la zone à bâtir, les constructions et installations qui
peuvent être utilisées conformément à leur destination mais qui ne sont plus conformes à
l'affectation de la zone bénéficient en principe de la garantie de la situation acquise (al. 1).
L'autorité compétente peut autoriser la rénovation de telles constructions et installations, leur
transformation partielle, leur agrandissement mesuré ou leur reconstruction, pour autant que
les bâtiments aient été érigés ou transformés légalement (al. 2). Les modifications apportées
à l'aspect extérieur du bâtiment doivent être nécessaires à un usage d'habitation répondant
aux normes usuelles ou à un assainissement énergétique ou encore viser à une meilleure
intégration dans le paysage (al. 4). Dans tous les cas, les exigences majeures de
l'aménagement du territoire doivent être remplies (al. 5). Le champ d'application de l’art. 24c
LAT est restreint aux constructions et installations qui ont été érigées ou transformées
conformément au droit matériel en vigueur à l'époque, mais qui sont devenues contraires à
l'affectation de la zone à la suite d'une modification de la législation ou des plans
d'aménagement (art. 41 OAT).
Aux termes de l'art. 42 al. 1 OAT, une transformation est considérée comme partielle et
un agrandissement est considéré comme mesuré lorsque l'identité de la construction ou
de l'installation et de ses abords est respectée pour l'essentiel, sous réserve des
- 12 -
améliorations d'ordre esthétique. Le moment déterminant pour l’appréciation du respect
de l’identité est l’état de la construction ou de l’installation au moment de l’attribution du
bien-fonds à un territoire non constructible (art. 42 al. 2 OAT). La date déterminante est
en principe celle du 1er juillet 1972, date de l'entrée en vigueur de la loi fédérale du
8 octobre 1971 sur la protection des eaux contre la pollution, qui a introduit le principe
de la séparation du territoire bâti et non bâti (ATF 129 II 396 consid. 4.2.1 ; arrêt du
Tribunal fédéral 1C_50/2020 du 8 octobre 2020 consid. 7.4 ; Rudolf Muggli, in : Heinz
Aemisegger et al. [édit.], Commentaire pratique LAT : Construire hors zone à bâtir,
Genève/Zurich/Bâle 2017, n. 17 ss ad art. 24c LAT).
La question de savoir si l'identité de la construction ou de l'installation est respectée pour
l'essentiel est à examiner en fonction de l'ensemble des circonstances (art. 42 al. 3
OAT). Tel est le cas lorsque la modification projetée sauvegarde dans ses traits
essentiels les dimensions ainsi que l'apparence extérieure du bâtiment et qu'elle
n'entraîne pas d'effets nouveaux notables sur l'affectation du sol, l'équipement et
l'environnement. La transformation doit être d'importance réduite par rapport à l'état
existant de l'ouvrage (ATF 127 II 215 consid. 3a ; 123 II 256 consid. 4 ; arrêt du Tribunal
fédéral 1C_491/2020 du 10 mai 2021 consid. 2.2). Elle doit en particulier respecter les
limites chiffrées fixées par l'art. 42 al. 3 let. a et b OAT (arrêt du Tribunal fédéral
1C_617/2019 du 27 mai 2020 consid. 5.1).
La protection de la situation acquise instituée par les art. 24c et 24d LAT ne s'étend pas aux
bâtiments en ruine, inutilisables et prêts à s'écrouler (ATF 147 II 465 consid. 4.2.4 et 4.3.5)
; il ne faut en effet pas que de tels bâtiments puissent être transformés en constructions
nouvelles. La garantie de la propriété ne confère au surplus aucun droit à réutiliser à des
fins de construction un emplacement où ont déjà été érigés des ouvrages ou à conserver
au-delà de sa durée de vie un ouvrage convenablement entretenu. En effet, pour qu'un
bâtiment d'habitation puisse être utilisé conformément à sa destination, il faut, entre autres,
que les structures porteuses, les sols et le toit soient en majeure partie intacts (ATF 147 II
465 consid. 4.2.1 et 4.2.2 ; arrêts du Tribunal fédéral 1C_617/2019 précité consid. 5.1 ;
1C_589/2017 du 16 novembre 2018 consid. 2.1 ; 1C_207/2015 du 9 septembre 2015
consid. 4.2 et 1C_215/2012 du 30 octobre 2012 consid. 2.1).
Pour que l'identité de la construction soit respectée, il faut que son volume, son aspect
extérieur et sa destination restent largement identiques et que ne soit générée aucune
incidence nouvelle accrue sur l'affectation de la zone, l'équipement et l'environnement ;
les transformations doivent être d'importance réduite par rapport à l'état existant de la
construction (ATF 132 II 21 consid. 7.1.1 ; Office fédéral du développement territorial
- 13 -
[ODT], Nouveau droit de l'aménagement du territoire, Berne 2001, chapitre I,
Explications relatives à l'ordonnance sur l'aménagement du territoire, ch. 2.4.4 p. 44). Il
n'est pas exigé que l'ancien et le nouveau soient tout à fait semblables ; l'identité se
réfère aux traits essentiels de la construction, c'est-à-dire dans toutes ses
caractéristiques importantes du point de vue de l'aménagement du territoire (arrêts du
Tribunal fédéral 1C_617/2019 précité consid. 5.1 et 1C_312/2016 du 3 avril 2017
consid. 3.1). Les modifications apportées à l'aspect extérieur du bâtiment doivent être
nécessaires à un usage d'habitation répondant aux normes usuelles ou à un
assainissement énergétique ou encore viser à une meilleure intégration dans le paysage
(art. 24c al. 4 LAT). Des améliorations de nature esthétique sont admissibles (art. 42
al. 1 OAT). Pour déterminer si l'identité de la construction est respectée pour l'essentiel,
on considèrera notamment l'agrandissement de la surface utilisée, les modifications du
volume construit, les changements d'affectation et les transformations à l'intérieur du
volume construit, les modifications de l'aspect extérieur, les extensions des
équipements, mais aussi les améliorations du confort et les frais de transformation en
comparaison avec la valeur du bâtiment en tant que tel (ODT, op. cit., chapitre I, ch. 2.4.4
p. 45). La notion d'identité montre en outre que des transformations partielles peuvent
être effectuées d'un coup ou par étapes pour autant que leur somme reste en deçà de
la limite supérieure fixée par la loi, à savoir du point où l'identité de l'installation dans son
ensemble n'est plus respectée (Rudolf Muggli, op. cit., n. 28 ad art. 24c LAT).
Le but du respect de l'identité du bâtiment, ou l'amélioration esthétique de ce dernier, ne
tend pas à assurer une harmonie avec les constructions voisines mais se rapporte avant
tout aux éléments d'architecture essentiels qui caractérisent l'ouvrage en cause (arrêt
du Tribunal fédéral 1C_335/2012 du 19 mars 2013 consid. 5.2 ; ACDP A1 21 133 du
22 mai 2022, consid. 4.1).
L’art. 42 al. 3 OAT précise encore que, dans le cas des bâtiments qui n’étaient habités
que temporairement au 1er juillet 1972, les travaux projetés ne doivent pas permettre une
modification importante de leur utilisation. D’après les explications relatives à l’OAT de
2012, l’installation d’un chauffage dans une construction jusque-là non chauffée ou le
raccordement au réseau électrique d’une construction précédemment non raccordée
entraîne une modification importante de son utilisation (Rudolf Muggli, op. cit.,n. 33 ad
art. 24c LAT).
A contrario, la garantie de la situation acquise conférée par l’art. 24c LAT ne bénéficie
pas aux constructions et installations érigées en zone de non-bâtir, au titre de
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construction conformes à l’affectation de la zone après le 1er juillet 1972 (Rudolf Muggli,
op.cit., n. 19 ad art. 24c LAT).
5.4 Aux termes de l’art. 32 al. 1 LC, Pour les bâtiments existants transformés ou rénovés
de manière à satisfaire aux exigences correspondantes de la législation cantonale sur
l'utilisation rationnelle de l'énergie dans les constructions et les installations ou de
manière à bénéficier d'un label reconnu par l'autorité cantonale compétente : un
dépassement de 20 centimètres au plus pour l'ajout d'une isolation thermique ou la pose
d'une installation solaire n'est pas pris en compte lors du calcul notamment de la hauteur
du bâtiment, de la distance entre les bâtiments, à la limite, aux eaux publiques, à la route
ou à la place de parc, ni dans le cadre de l'alignement des constructions (let. a) ; un ajout
d'isolation sur les façades, y compris le parement extérieur, n'est pas considéré dans le
calcul de l'indice (let. b).
5.5 En l’espèce, la CCC, puis le Conseil d’Etat, ont constaté que les modifications projetées
respectaient les limites chiffrées fixées par l’art. 42 al. 3 let. a et b OAT. Les deux autorités
précédentes ont également estimé que le projet respectait l’identité de la construction.
Cet avis ne saurait être suivi. En effet, en comparaison avec l’état de référence au 1er juillet
1972, l’intégration de l’étage supérieur dans la surface habitable par la création d’une
mezzanine et de l’étage inférieur par le creusement et l’isolation du sous-sol puis la création
de deux chambres supplémentaires, ainsi que d’une salle d’eau et d’un hall entraîne non
seulement une modification notable des volumes et des dimensions, mais également de
l’enveloppe thermique et de l’affectation de ces espaces, puisque ni l’un ni l’autre n’étaient
prévus, à l’origine, comme espace d’habitation. Il sied également de relever qu’aucun des
espaces actuels au sein du mayen ne conserve la même fonction, hormis une partie du
galetas, de sorte qu’il est indéniable que les modifications projetées sont très importantes.
Quant aux altérations extérieures, il ressort des plans déposés que les deux fenêtres
existantes sur la façade sud seront remplacées par une unique fenêtre de plus grande
taille (165 centimètres sur 150) au niveau du rez de chaussée, ainsi que par une nouvelle
fenêtre plus petite (150 centimètres sur 60) au niveau du sous-sol. Sur la façade nord,
un mur de protection anti-avalanches sera ajouté. Sur la façade est, une ouverture vitrée
(144 centimètres sur 140) est ajoutée au niveau du rez-de-chaussée, ainsi que deux
cheminées au niveau du toit. Enfin, sur la façade ouest, la porte est déplacée au niveau
du rez-de-chaussée et un soupirail (120 centimètres sur 60) est ajouté au niveau du
sous-sol. A l’intérieur du bâtiment, au sous-sol, une excavation de l’ordre 24 centimètres
est prévue, en sus de l’installation de la nouvelle isolation. Une mezzanine sera créée
- 15 -
au niveau de l’actuel galetas. Quant au toit, il semble ressortir des plans qu’il ne sera
pas surélevé plus que les 20 centimètres autorisés pour l’isolation (art. 32 al. 1 let. a LC).
Les plans déposés indiquent, en effet, la hauteur du faite à 3 mètres 89 tant pour l’état
existant que pour le projet. Toutefois, ce point devra également être examiné une fois
les plans complétés produits. Ceux-ci devront comprendre notamment les dimensions
exactes de l’isolation et du toit. Sur la base des éléments qui précédent, il paraît évident
que le projet autorisé va conduire à un changement important de l’aspect extérieur du
bâtiment, en sus des modifications intérieures. Il reste donc à déterminer si ces
agrandissements et altérations du bâtiment existant respectent les conditions de
l’art. 24c LAT ainsi que celles de l’art. 42 OAT.
5.6 Préliminairement il convient de relever que, contrairement à l’avis du recourant, ce
n’est pas l’art. 24d LAT qui s’applique mais bien l’art. 24c LAT. En effet, l’art. 24d LAT
ne s’applique de facto qu’aux bâtiments d’habitation agricole érigés selon le nouveau
droit (Rudolf Muggli, in : Heinz Aemisegger et al. [édit.], op. cit., n. 14 ad art. 24d LAT),
ce qui n’est pas le cas ici, le mayen ayant été construit avant 1972.
Les deux premières conditions de l’art. 24c al. 1 LAT sont remplies, compte tenu du fait
que le bâtiment a été érigé légalement avant 1972 et a été entretenu de manière
adéquate par ses propriétaires et exploité normalement par ceux-ci. Pour le surplus,
l’art. 24c al. 2 LAT autorise une transformation partielle et un agrandissement mesuré
pour de tels bâtiments. L’identité de la construction doit être respectée (art. 42
al. 1 OAT).
En l’occurrence, tant l’aspect extérieur du mayen que son volume intérieur sont très
largement modifiés par le projet. Un étage entier « de vie » comportant un salon, une
salle à manger et une cuisine est créé au rez-de-chaussée tandis qu’un espace « nuit »
comprenant deux chambres à coucher ainsi qu’une salle de bain est ajouté à l’étage
inférieur, qui est actuellement utilisé comme cave. On constate donc une modification
très importante de la structure interne du mayen (ajout de diverses cloisons au niveau
de l’ancienne cave pour créer plusieurs nouvelles pièces, ouverture complète de l’étage
du rez-de-chaussée pour ne créer plus qu’un grand espace d’une surface de 38.06 m2,
création d’une nouvelle cloison dans l’ancienne cuisine pour former deux nouveaux
locaux annexes (buanderie et local technique) et ouverture de la moitié de l’étage
supérieur pour créer une mezzanine).
Au niveau intérieur, il y a lieu de rappeler que la zone d’affectation différée n’a pas pour
vocation d’accueillir des habitations dont l’espace à vivre et le niveau de confort pourrait
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être comparés à ceux que l’on trouve en zone à bâtir résidentielle. Elle n’est pas non
plus destinée à la résidence principale. L’intention des requérants de passer plus de
temps dans leur mayen à l’avenir et leur volonté claire d’en améliorer le confort ne peut
donc pas justifier la surélévation de l’ouvrage (ACDP A1 15 32 du 2 octobre 2015, consid.
6.3). Le creusement du sous-sol, tel que projeté, n’est pas plus conforme à une utilisation
du mayen conformément à sa destination, compte tenu du fait que la hauteur actuelle
semble, sur la base des plans, fixée à plus de deux mètres, de sorte que le besoin
d’augmenter la hauteur de cet étage n’est pas évident. L’isolation complète du mayen,
de même que le raccordement aux égouts communaux et l’installation d’un nouveau
chauffage constituent autant d’éléments qui permettent de modifier l’utilisation actuelle
du mayen, le rendant habitable et agréable également en hiver, en opposition au confort
rudimentaire actuel qui ressort des photographies. De plus, Y _ et
Z _ admettent eux-mêmes qu’actuellement, le mayen ne procure qu’un confort
rustique (cf. dos. CE p. 206). Ainsi, une modification d’utilisation telle que celle qui peut
être déduite du projet n’est pas compatible, en l’état, avec les conditions des art. 24c
LAT et 42 al. 3 let. c OAT.
De surcroît, d’importantes modifications de l’aspect extérieur du mayen sont prévues,
telles que décrites ci-dessus (cf. supra consid. 5.5). Or de tels changements de l’aspect
extérieur du bâtiment ne sont admissibles que s’ils sont nécessaires à un usage
d’habitation répondant aux normes usuelles, à un assainissement énergétique ou à une
meilleure intégration dans le paysage (art. 24c al. 4 LAT). L’adjectif « nécessaire » doit
être interprété de façon restrictive. Dans le projet discuté, bien qu’il soit incontestable
que le remplacement des fenêtres existantes par des vitres répondant aux normes
actuelles puisse viser à un assainissement énergétique, ce n’est pas le cas de leur
déplacement et agrandissement ou de la création des ouvertures supplémentaires. Ces
adaptations n’ont pas plus pour objectif une meilleure intégration dans le paysage. Au
contraire, ces éléments ont pour but la seule convenance personnelle des propriétaires.
Ainsi, bien qu’une modification proportionnée des ouvertures existantes puisse être
admise dans un but d’assainissement énergétique, le projet, en l’état, ne respecte pas
l’identité du bâtiment de ce point de vue.
Dès lors, il doit être reconnu que les modifications prévues, tant à l’intérieur qu’à
l’extérieur, telles qu’elles figurent dans les plans déposés, ne respectent – loin s’en faut
- pas les conditions de l’art. 24c LAT ou celles de l’art. 42 OAT.
Ce grief doit donc également être admis.
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6. Au vu de ce qui précède, le recours est admis (art. 80 al. 1 let. e et 60 al. 1 LPJA). La
décision du Conseil d’Etat du 25 août 2021 est donc annulée.
7. L’arrêt est rendu sans frais (art. 89 al. 4 LPJA). L’Etat du Valais versera des dépens
à X _ qui obtient gain de cause et qui en a réclamés (art. 91 al. 1 LPJA). Ces
dépens seront arrêtés au montant de 2400 fr. (TVA et débours compris) eu égard,
notamment, au travail effectué par les mandataires du recourant, qui a consisté
principalement, pour Me Jordan, en la rédaction du recours administratif de 15 pages,
ainsi qu’une détermination de 6 pages et pour Me Délèze, puis Me Pitteloud, en la
rédaction du mémoire de recours de droit administratif (17 pages) et d’une détermination
de 11 pages (art. 4, 27, 29 al. 2 et 39 de la loi 11 février 2009 fixant le tarif des frais et
dépens devant les autorités judiciaires ou administratives – LTar ; RS/VS 173.8).