Decision ID: 7044769f-a42a-5d70-b996-2c4c6fa54bd6
Year: 1999
Language: it
Court: TI_TRPI
Chamber: TI_TRPI_001
Canton: TI
Region: Ticino
Law Area: 
Law Sub-area: nan
Label: approval

Facts:
in fatto
a.
La risoluzione impugnata trae origine da un indagine svolta sul ruolo e l’importanza del settore alberghiero per la città di _. Questa indagine ha rilevato la necessità di elaborare delle misure pianificatorie di promozione di questa importantissima attività, dato che le disposizioni del PR in vigore non tenevano sufficientemente conto della specificità del settore.
In data 25 settembre 1995 il Consiglio comunale cittadino ha quindi approvato il progetto di promozione degli esercizi alberghieri (PPA), presentato sotto forma di variante di PR. Esso è composto di 6 schede particolari : 2 nella sezione di _ propriamente detta (_e _ _ -_ _), 3 nella sezione di _ (Albergo _ -_, Albergo _ _ _ e _ _) e 1 nella sezione di _ (Albergo _). Accompagnano il documento 9 norme di attuazione (art. 1 -9 NA-PPA). Il PPA ha inoltre apportato alcune modifiche al piano del traffico e alle norme di attuazione generali del PR di _ (art. 3 e 47 NAPR).
b.
Contro il PPA e le relative varianti di PR è insorto _ _, proprietario del fondo n. _RFD di _, interessato unitamente al f.n. _dalla scheda di PPA n. _relativa all’Albergo _ -_ _.
Egli ritiene infatti che le disposizioni contenute dal PPA non tengano sufficientemente conto delle servitù gravanti la part. n. _RFD (iscritte a favore della confinante part. n. _ RF), che impediscono in pratica di edificare nel senso richiesto dal piano (altezza di 7 piani con obbligo di continuità delle facciate).
c
Il Consiglio di Stato, nella risoluzione impugnata, ha fatto notare come le indicazioni sull’assetto territoriale e urbanistico formulate da un PR possono fare astrazione dalle prescrizioni di diritto privato esistenti, posto che queste ultime possono essere create o eliminate in ogni momento tramite una modifica a RF.
d.
Dissentendo da tale decisione, _ _ è insorto presso il TPT, ribadendo in sostanza le argomentazioni già espresse in prima istanza.
e.
Nelle rispettive osservazioni Consiglio di Stato e Comune di _ chiedono la reiezione del ricorso. Quest’ultimo fa comunque presente che una domanda di costruzione del proprietario del f.n. _RF (Albergo _) potrebbe essere valutata positivamente dal Municipio solo nella misura in cui vi fosse da parte sua disponibilità a cancellare le servitù gravanti il fondo dell’insorgente.
f.
In data 4 novembre 1998 si è tenuta l’udienza in contraddittorio. Dopo discussione, le parti si sono riconfermate nelle rispettive allegazioni e domande; la chiamata in causa (_A, proprietaria del f.n. _) ha dichiarato all’occasione che una rinuncia alle servitù non entra per ora in linea di conto.
c o n s i d e r a t o

Considerations:
in diritto
1.
La competenza di questo tribunale è data dall'art. 26 quater lett. D LOG, introdotto con la Legge concernente l'istituzione del Tribunale della pianificazione del territorio, entrata in vigore il 1. ottobre 1992.
A norma dell’art. 38 LALPT contro le decisioni del Consiglio di Stato è dato ricorso al Tribunale della pianificazione del territorio (TPT), entro 30 giorni dalla notificazione.
L’art. 38 LALPT legittima a ricorrere il Comune (cpv. 4 lett. a), i già ricorrenti, per gli stessi motivi (cpv. 4 lett. b), i proprietari dei fondi la cui situazione è stata modificata dalla decisione del Consiglio di Stato (cpv. 4 lett. c).
In concreto, la legittimazione attiva del signor _, già insorto in prima sede, per gli stessi motivi, giusta l’art. 35 LALPT, è pacifica (art. 38 cpv. 4 lett. b) LALPT).
Presentato nei termini di legge, e quindi tempestivo, il ricorso è ricevibile in ordine.
2.
II Comune gode di autonomia in quelle materie che il diritto cantonale o federale non regola esaurientemente, ma lascia in tutto o in parte alla regolamentazione del Comune, conferendogli una notevole latitudine decisionale (DTF 115 Ia 44). Il Comune ticinese usufruisce di questa autonomia in materia di pianificazione del territorio (art. 1 LE 73, art. 24 LALPT; DTF inedita 21 novembre 1990 in re Comune di _). L’autonomia non è però assoluta. Giusta l’art. 33 cpv. 3 lett. b) LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del PR da parte di almeno un’istanza. Nel Cantone Ticino l’autorità competente è, a norma dell’art. 37 LALPT, il Consiglio di Stato, che decide i ricorsi ed approva il PR con pieno potere cognitivo. Ciò significa controllo non solo della legittimità ma pure dell’opportunità delle scelte pianificatorie comunali. A contemperare l’estensione di tale controllo con l’autonomia riconosciuta al Comune interviene il principio dell’art. 2 cpv. 3 LPT
: Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d’apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti.
Il Consiglio di Stato non può, dunque, semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del Comune, ma deve rispettarne il diritto di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più opportuna. Il Consiglio di Stato non può però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo, sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l’approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione. Se l’autorità di approvazione esige dal Comune, per motivi oggettivi, di porre il PR in consonanza con l’ordinamento giuridico, il Comune invocherà invano la lesione della sua autonomia (116 Ia 226 seg. consid. 2a; Alfred Kuttler, Zum Schutz der Gemeindeautonomie in der neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung, in Rep. 1991, pag. 45 seg., in part. 55).
3.
Nel caso concreto il ricorrente non contesta la sostanziale fondatezza della soluzione pianificatoria prevista dalla scheda e dalla variante.
A giusta ragione, tanto evidente è l'interesse pubblico non solo a consentire un importante potenziamento dell'Albergo _ _ _ nel quadro della lungimirante politica di rivitalizzazione del settore alberghiero intrapresa dalla Città, ma anche a riqualificare urbanisticamente l'intero isolato oggi mortificato dalle vetuste costruzioni insistenti sul fondo _.
Sui part. _e _ sono quindi state definite delle linee di costruzione, con l'obbligo di edificare lungo tutta la loro estensione e su tutta l'altezza di 22 m., corrispondente a quella dell'albergo. Altezza che va mantenuta, nel relativo comparto, assieme all'attuale volumetria.
L'ovvio proposito è di consentire la costruzione in quel quartiere centrale, sulle due particelle contigue, all’angolo di via _ e via _ _, di un importante corpo edilizio dal fronte unito e dall’altezza uniforme che dia l’auspicato decoro al comparto.
Le prescrizioni aggiuntive subordinano peraltro la concessione della licenza edilizia "
all'ottenimento di un risultato architettonico e ambientale di pregio
." Ciò vale sia per l'albergo sia per il fondo finitimo.
E' indubbio che le due finalità, promozione alberghiera e riassetto urbanistico, sono indistricabilmente conteste e non vanno perseguite separatamente.
Per questo motivo il comune ha adottato non solo una scheda specifica per l'albergo _ nell'ambito del
Piano particolareggiato per la promozione degli esercizi alberghieri
(PPA), ma anche un'apposita variante
Piano del traffico, AP-EP ed altri vincoli,
interessante i fondi _e _.
Non basta dunque a realizzare l'obiettivo della nuova pianificazione che si ampli l'albergo, si deve per giunta edificare nella misura prevista il fondo finitimo. Solo così la scheda trova adeguata attuazione.
In questo contesto si pone il problema delle servitù che gravano il fondo del ricorrente, limitando a m. 7,75 l'altezza del fabbricato (meno di 3 piani) al subalterno A e vietando la sopraelevazione del subalterno B (garage).
Il proprietario del fondo dominante ha dichiarato non volervi (per ora) rinunciare (v. verbale sopralluogo).
Il ricorrente ne deduce che poiché le nuove disposizioni impongono un'altezza di 22 m (altezza dell'albergo esistente) e la servitù non ne tollera più di 7,75 egli non potrà costruire né ottemperando alle prime né rispettando la seconda.
4.
Il Comune esclude anzitutto questo rischio assicurando che non rilascerà la licenza edilizia per l'ampliamento dell'albergo se il proprietario non rinuncerà alla servitù.
Adduce sostanzialmente tre motivi a sostegno dell’avversata pianificazione.
Li esamineremo criticamente uno ad uno nei seguenti considerandi.
5.
Il primo motivo si fonda sulla clausola aggiuntiva che subordina il rilascio della licenza edilizia all'ottenimento di un risultato architettonico e ambientale di pregio. Presupposto questo essenziale e irrinunciabile che non potrà essere adempiuto se a causa della servitù viene edificato solo il fondo _. In quel caso sul part. _ può essere costruito un edificio di 7 piani, con una facciata cieca a confine col part. _e rimanervi fino a quando la servitù non frapporrà più ostacolo all'edificazione.
Soluzione talmente incompatibile con le qualità architettoniche e ambientali richieste dalla scheda da escludere il rilascio della licenza se il proprietario non rinuncia alla servitù.
La fragilità dell'argomento è evidente.
Il fatto che nell'attesa di essere continuato sul fondo vicino uno stabile si erga a confine con una parete cieca è fatto corrente in una città dove ferva una certa attività edilizia. Non è estetico ma neppure scioccante. Negare la licenza perché la servitù prolunga sine die questa situazione è prendere il problema dal capo sbagliato. L'inesteticità è implicita nella normativa regolante l'edificazione del fondo (linee di costruzione). E' il naturale risultato della contiguità imposta dalla scheda. Se questa situazione viene perpetuata dalla servitù non è questione di estetica. Non direttamente. Non con un nesso adeguato. L'errore sta nella scheda che ha adottato quella normativa senza preoccuparsi della servitù e delle sue possibili conseguenze. Anche su piano estetico.
Colpisce d'altronde che la soluzione può ripromettersi qualche efficacia persuasiva solo se a voler costruire è il proprietario del fondo dominante, impeditone (se stesse la tesi dell'inesteticità) dalla stessa sua servitù e quindi incitato a rinunciarvi.
Bisogna vedere cosa gli pesa di più: l'impossibilità di ampliare l'albergo come prevede la scheda o la possibilità che il fondo serviente gli venga costruito a confine con 7 piani contro i 3 ammessi dalla servitù.
Per contro nessun interesse, perlomeno immediato, alla radiazione ha il proprietario del fondo dominante se è il fondo serviente a voler essere edificato per primo. Né ciò gli può essere chiesto per motivi estetici, posto che, combinata con le prescrizioni della scheda, la servitù impedisce l'edificazione del fondo serviente e quindi esclude in partenza ogni misfatto estetico (compresa la costruzione nei limiti della servitù: 3 piani).
Quanto alla revoca della scheda, ventilata dal comune nel caso in cui la servitù non venisse cancellata, è soluzione chiaramente rinunciataria e prova di scarso interesse del comune a riqualificare il comparto.
6.
Col secondo motivo il comune vede nel rifiuto di rinunciare alla servitù la dimostrazione che il proprietario non ha più la volontà di realizzare la pianificazione particolare che pure è stata voluta e concordata con lui.
Sono così dati
"tutti i presupposti affinché il Municipio promuova una variante di PR per l'annullamento della scheda e la conferma della situazione di piano regolatore di prima."
L'argomento è fallace. Ammettiamo che la scheda sia stata concordata con il proprietario dell'albergo e risponda alle esigenze da questi fatte valere. Ma in quel caso perché nelle trattative non è stato risolto il problema della servitù e non ne è stata imposta la cancellazione (o almeno la rinuncia a prevalersene)?
Allo stato attuale nulla obbliga il proprietario del fondo dominante a rinunciare alla servitù, nulla dà il diritto al comune di negargli la licenza di costruzione per un progetto che rispetti le norme.
Se il proprietario del fondo dominante chiede di costruire nel rispetto della norma di diritto pubblico ciò non può essergli negato perché egli insiste a mantenere una servitù privata che impedisce di edificare il fondo finitimo.
6.1.
Vano sarebbe ritenere implicita nella scheda la
condizione che l'albergo possa essere ampliato coi vantaggiosi parametri previsti, unicamente se può esserlo anche il fondo confinante, e quindi se verrà tolta la servitù.
Se tale, ripetiamo, era l'intenzione il comune avrebbe dovuto concretizzarla all'atto di allestire la scheda, concordando col proprietario dell'albergo la cancellazione della servitù. O, in caso contrario, avrebbe dovuto prevedere esplicitamente questa condizione.
7.
Terzo motivo: Nella decisione sul ricorso di prima istanza il Consiglio di Stato adduce che
"i vincoli predisposti per tramite di negozi giuridici privati non dovrebbero ... compromettere l'elaborazione di un progetto pianificatorio sostenibile."
Osserva in altro punto come
"
il PR Comunale, nella formulazione delle proprie indicazioni di assetto territoriale ed urbanistico, possa fare astrazione dalle prescrizioni di diritto privato che possono essere create od eliminate in ogni momento tramite la relativa modifica a RF
'."
Il Comune riprende il concetto, nella sua risposta, rilevando come la pianificazione
"non possa, per forza di cose, considerare tutte le limitazioni di diritto privato della proprietà"
.
Il ricorrente contesta questa tesi
"poiché crea l'illusione che le norme di diritto pubblico possano 'tout court' annullare le servitù di diritto privato, il che, non è certamente corrispondente al vero."
7.1.
Giova ricordare che in ossequio al precetto costituzionale (art. 22quater Cost), la pianificazione deve proporsi di
"assicurare una funzionale utilizzazione del suolo e una razionale abitabilità del territorio"
. La LPT riprende e sviluppa tale postulato. Secondo l’art. 1
"il suolo dev’essere utilizzato con misura, l’insediamento ordinato in vista di uno sviluppo armonioso del paese."
A questo scopo la pianificazione deve tener conto delle condizioni naturali, dei bisogni della popolazione e dell’economia (art. 1 cpv. 1 LPT). Sosterrà in particolare, con misure pianificatorie, gli sforzi intesi a proteggere le basi naturali della vita, a promuovere la vita sociale economica e culturale nelle singole parti del paese, a creare e conservare insediamenti accoglienti e le premesse territoriali per le attività economiche (art. 1 cpv. LPT).
Solo una profonda conoscenza del territorio, delle sue esigenze e potenzialità consente di operare un'oculata ponderazione dei molteplici e spesso divergenti interessi privati e pubblici in gioco, premessa irrinunciabile, l'art. 3 OPT lo conferma, per scelte pianificatorie lungimiranti e realisticamente propositive (cfr. DTF 117 Ia 432 consid. 4b, 115 Ia 339 consid. 5, 113 Ia 461 consid. 5a).
Sarebbe del tutto contrario a questi principi se la pianificazione fosse posta a rimorchio di singoli interessi particolari.
La pianificazione non può farsi condizionare da interessi che non coincidono con l'interesse pubblico ch'essa persegue.
Come ben dice Moor in Droit administratif, vol. I, 2a. ed. pag. 387:
"La puissance publique n'a pas à être mise au service de fins puremente privés."
E, a pag. 404:
"il est ... exclu que l'intérêt de l'une ou de quelques personnes puisse justifier une mesure étatique, si celle-ci n'est pas fondée su un intérêt public à lui seul suffisant."
Nel nostro caso ciò significa che il ricorrente non può pretendere che la scheda venga adeguata alla servitù onde consentirgli di costruire nei limiti della medesima.
D'altro canto va considerato che la servitù non cessa di esplicare efficacia giuridica per il solo fatto di porsi in contrasto con la scheda di PR. Sussiste parallelamente alla scheda e può essere fatta valere nelle vie civili dal proprietario del fondo dominante; malgrado la presenza delle contrastanti disposizioni di diritto pubblico (scheda).
Se dunque il piano vuol essere realizzato bisogna togliere l'ostacolo della servitù. Altrimenti il piano persegue sì l'interesse pubblico ma è nell'impossibilità di conseguirlo.
7.2.
Nel caso concreto si noti che la servitù non viola alcun disposto del PR. La scheda non obbliga a costruire, prescrive solo
come
lo si debba fare (altezza 22 m, linee di costruzione). Impedendo di costruire in quella misura, - e quindi, per il combinato effetto della scheda, di costruire tout court -, la servitù non trasgredisce quelle norme; impedisce però di realizzare gli obiettivi della scheda che presuppongono per l'appunto che si costruisca, coi noti parametri. In altre parole, le disposizioni della scheda e della servitù contengono in potenza un conflitto che può portare all'impossibilità di costruire e con ciò di dare attuazione alla scheda.
Ora questa persegue un interesse pubblico talmente importante da non poter tollerare che rapporti giuridici privati lo vanifichino. Per evitare che ciò avvenga bisogna rendere inefficace la servitù.
Due le vie:
a. espropriandola,
b. convincendo il proprietario a rinunciarvi, di fronte alla minaccia che altrimenti il comune rinuncia alla scheda e ripristina il PR (R7).
Ciò doveva essere fatto al momento dell'adozione della scheda. Tanto più che questa è stata asseritamente concordata con il proprietario del fondo dominante, dietro sua richiesta. Era quella l'occasione per accedere alle sue richieste, ottenendo in compenso la rinuncia alla servitù.
Poiché la scheda è da intendersi nel suo complesso e l'obiettivo di promozione dell'albergo non può esser disgiunto dall'intento di conferire un degno assetto urbanistico al comparto, l'eventualità sconfinante in certezza che il secondo possa essere bloccato dalla servitù senza che siano previsti i provvedimenti per rimuovere l'ostacolo, rende affatto aleatoria la realizzazione della scheda ed anzi la espone al forte rischio di non esserlo mai.
Se il comune non espropria la servitù o non ne ottiene altrimenti la soppressione la scheda non può essere realizzata e viene quindi a mancare l'interesse pubblico alla sua adozione.
Non solo, ma pone il ricorrente in una situazione di intollerabile angustia.
In queste circostanze la scheda (e la variante di PR che l'accompagna) non doveva essere approvata dal Consiglio di Stato.
8.
La relativa decisione dev'essere annullata e gli atti rinviati al Comune affinché riesamini la problematica e decida se ripresentare per approvazione la scheda e la variante al Consiglio di Stato, dopo aver risolto il problema della servitù.
Sono di per sé prospettabili 3 soluzioni: Il Comune
1. espropria la servitù.
2. concorda col proprietario la ripresentazione della scheda al Consiglio di Stato, per approvazione, previa soppressione della servitù.
3. il comune rinuncia alla scheda se il proprietario del fondo dominante non rinuncia alla servitù.
Ad 1.
da qualche accenno sembra poco probabile che il comune intenda intraprendere questo passo. La soluzione, ammesso che ve ne siano i presupposti, è per più versi problematica. Obbligherebbe il comune a sobbarcarsi l'onere espropriativo a favore da un lato del fondo dominante, che altrimenti non potrebbe approfittare delle possibilità edificatorie previste dalla scheda, e dall'altro, in modo ancor più vistoso, del fondo serviente, che si vedrebbe tolto d'un tratto il pesante vincolo e promosso ad un'edificabilità enormemente maggiore.
Ad 2.
è ovviamente la soluzione più ragionevole che però dipende dalle intenzioni del proprietario del fondo dominante (pianificazione a rimorchio).
Ad 3.
la minaccia adombrata nella risposta - e in quella sede inconferente - trova risposta concreta nella soluzione in esame. Si ritorna alla situazione quo ante (R7) o viene approntata una variante. E' evidentemente una soluzione abdicatoria, che non risolve ma rimuove il problema.