Decision ID: 42f53b65-b121-5cf0-8490-dfc0c11b36a9
Year: 2014
Language: de
Court: CH_BVGE
Chamber: CH_BVGE_001
Canton: CH
Region: Federation
Law Area: 
Law Sub-area: 
Label: dismissal

Facts:
Sachverhalt:
A.
Am 24. November 2003 leitete die Bezirksanwaltschaft IV für den Kanton
Zürich (im Weiteren BAK IV) gegen den japanischen Staatsangehörigen
Susumu Kajiyama, ein führendes Mitglied der japanischen Yakuza, ein
Vorabklärungsverfahren wegen Geldwäscherei ein. Gleichentags wies sie
mehrere Grossbanken an, Konto- und Depotbeziehungen zu edieren und
mögliche vorhandene Konten zu sperren. Von der Kontosperre betroffen
waren zwei Kontobeziehungen Susumu Kajiyamas bei der Credit Suisse
Group (CS) mit einem Guthaben von total rund 60 Millionen Franken. Ein
Teil dieses Betrags lief auf japanische Yen. Am 26. November 2003 wurde
das Vorabklärungs- in ein Strafverfahren überführt.
B.
Ebenfalls am 26. November 2003 nahm die BAK IV an die Adresse der
japanischen Behörden eine unaufgeforderte Übermittlung von Informatio-
nen gemäss Art. 67a des Rechtshilfegesetzes vom 20. März 1981 (IRSG,
SR 351.1) vor. Diese Informationsübermittlung sollte den japanischen
Behörden die Möglichkeit geben, ein Rechtshilfeersuchen zu stellen (act.
1 des Dossiers der Vorinstanz [...] [Internationales Sharing], nachfolgend
BJ-I).
C.
Am 1. April 2004 gelangte die japanische Nationalbehörde für Polizeiwe-
sen zu Handen eines eigenen Strafverfahrens gegen Susumu Kajiyama
rechtshilfeweise an die Schweiz heran und ersuchte um Vornahme von
Bankermittlungen und Aufenthaltsabklärungen, die Fortführung der Kon-
tosperren und die Errichtung eines Mitteilungsverbots (act. 75/BJ-I).
D.
Die BAK IV trat mit Verfügung vom 5. April 2004 auf das japanische
Rechtshilfeersuchen ein. Nebst anderen Anordnungen erliess sie mit
Ziff. 5 des Dispositivs per sofort und bis zum Abschluss des Rechtshilfe-
verfahrens eine Sperre über die bei der CS liegenden Vermögenswerte
Susumu Kajiyamas (act. 64/BJ-I).
E.
Mit Schlussverfügung vom 28. April 2004 entsprach die BAK IV dem ja-
panischen Rechtshilfeersuchen und edierte verschiedene Bankkundenda-
ten. Mit Bezug auf die Kontosperre, die bei der CS mit Eintretensverfü-
gung vom 5. April 2004 angeordnet worden war, wurde in Ziff. 3 des
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Dispositivs verfügt, dass diese bestehen bleibe, bis die ersuchende japa-
nische Behörde über die sichergestellten Vermögenswerte von rund 60
Millionen Franken rechtskräftig entschieden habe (act. 82/BJ-I).
F.
Die CS wurde mit Verfügung der BAK IV vom 10. Juni 2004 angewiesen,
die bei ihr sichergestellten Vermögenswerte auf ein auf die BAK IV lau-
tendes Sperrkonto bei der Zürcher Kantonalbank (ZKB) zu überweisen.
G.
Mit Verfügung 18. Juni 2004 stellte die BAK IV ihr Strafverfahren gegen
Susumu Kajiyama wegen des Verdachts auf Geldwäscherei, Wucher und
Mitgliedschaft in einer kriminellen Organisation ein und ordnete die defini-
tive Einziehung der auf ihr Sperrkonto bei der ZKB überwiesenen Vermö-
genswerte Susumu Kajiyamas für die Staatskasse an (act. 129/BJ-I).
Grundlage der Einziehung bildete Art. 59 des Schweizerischen Strafge-
setzbuchs vom 21. Dezember 1937 (StGB, SR 311.0) in der bis 31. De-
zember 2006 geltenden Fassung (AS 1994 1614, AS 2002 2986 2988),
der bis auf untergeordnete redaktionelle Änderungen den geltenden
Art. 70-72 StGB entspricht.
H.
Mit Schreiben vom 5. November 2004 teilte der Kanton Zürich der Vorin-
stanz unter ausdrücklicher Bezugnahme auf Art. 12 Abs. 1 des Bundes-
gesetzes vom 19. März 2004 über die Teilung eingezogener Vermögens-
werte (TEVG, SR 312.4) mit, dass er Vermögenswerte von rund 61 Milli-
onen Franken eingezogen habe und dass davon auszugehen sei, dass
die japanischen Behörden dem Bund ein Gesuch um Führung von Tei-
lungsverhandlungen stellen würden (act. 267/BJ-I).
I.
In der Folge fanden Treffen zwischen einer japanischen Delegation und
Vertretern des Bundes und des Kantons Zürich statt mit dem Ziel, eine
Teilungsvereinbarung zu treffen. Am 29. November 2007 einigten sich die
Delegationen auf einen zu teilenden Bruttobetrag von Fr. 58'426'892.90.
Die Delegationen kamen ferner überein, vom genannten Bruttobetrag für
die beim Bund und beim Kanton Zürich anfallenden Kosten des Teilungs-
verfahrens ein Pauschale von 0.8 % abzuziehen. Dies entspricht einem
Betrag von Fr. 467'415.15, sodass sich der zu teilende Nettobetrag auf
Fr. 57'959'477.75 belief. Unter Vorbehalt der Zustimmung der jeweils zu-
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Seite 4
ständigen Behörden wurde vereinbart, diesen Nettobetrag hälftig zwi-
schen der Schweiz und Japan aufzuteilen (act. 587f/BJ-I).
J.
Am 19. Dezember 2007 teilte der Regierungsrat des Kantons Zürich dem
Bundesrat mit, dass er der Teilungsvereinbarung im Sinne von Art. 13
Abs. 3 TEVG zustimme, und hielt ferner fest, dass der Kostenanteil von
Fr. 467'415.10 zwischen dem Bund und dem Kanton Zürich analog zu
Art. 5 TEVG im Verhältnis 3/10 zu 7/10 aufzuteilen sei. Dem Bund stehe
diesbezüglich der Betrag von Fr. 140'224.50 zu (act. 606b/BJ-I).
K.
Mit Beschluss vom 9. April 2008 hiess der Bundesrat die Teilungsverein-
barung zwischen der Schweiz und Japan und eine damit verbundene
Gegenrechtserklärung gut (act. 669/BJ-I). Am 22. April 2008 erging der
entsprechende japanische Kabinettsbeschluss.
L.
Am 22. April 2008 wurde die Teilungsvereinbarung zwischen der Schweiz
und Japan in Form eines Briefwechsels unterzeichnet (SR 0.955.146.31)
und gestützt darauf am 22. Mai 2008 der Betrag von Fr. 28'979'738.88
nach Japan überwiesen (act. 688, 689/BJ-I). Damit war das internationale
Teilungsverfahren abgeschlossen.
M.
Am 11. Juli 2008 eröffnete die Vorinstanz gestützt auf Art. 15 Abs. 1 und 4
TEVG das innerstaatliche Teilungsverfahren über den gemäss Teilungs-
vereinbarung der Schweiz zustehenden Anteil von Fr. 28'979'738.88 und
bat den Kanton Zürich, ihm gemäss Art. 6 Abs. 2 TEVG die für den Tei-
lungsentscheid notwendigen Unterlagen einzureichen (act. 21 des Teil-
dossiers der Vorinstanz [...] [Innerstaatliches Sharing], nachfolgend: BJ-
II).
N.
Am 7. Oktober 2008 lehnte das Eidgenössische Justiz- und Polizeidepar-
tement (EJPD) einen Vorschlag des Kantons Zürich vom 22. August 2008
ab, für die innerstaatliche Teilung nach einer politischen Lösung zu su-
chen. Das EJPD führte aus, dass es keine objektivierbaren Gründe gebe,
in der Angelegenheit auf das ordentliche Verfahren nach TEVG zu ver-
zichten und den Fall mit einer Vereinbarung nach Art. 5 Abs. 4 TEVG ab-
zuschliessen (act. 22, 24/BJ-II).
C-6196/2010
Seite 5
O.
Mit Schreiben vom 9. März 2009 ersuchte die Vorinstanz den Kanton Zü-
rich gestützt auf Art. 6 Abs. 2 TEVG ein weiteres Mal, ihm die für den Tei-
lungsentscheid notwendigen Unterlagen zukommen zu lassen (act. 29/
BJ-II).
P.
Mit Eingabe vom 27. März 2009 machte der Kanton Zürich abziehbare
Kosten gemäss Art. 4 TEVG von insgesamt Fr. 207'418.85 geltend, be-
stehend aus Barauslagen von Fr. 2'468.85, Kosten für die Verwaltung der
eingezogenen Vermögenswerte von Fr. 4'950.- und Kosten des Aufwands
für die Teilungsverfahren von Fr. 200'000.- (act. 30/BJ-II).
Q.
Am 15. Mai 2009 fand zwischen der damaligen Vorsteherin des EJPD
und dem Regierungspräsidenten des Kantons Zürich ein Gespräch statt.
Dabei wies der Regierungspräsident des Kantons Zürich nochmals auf
seiner Auffassung nach bestehende Besonderheiten des Falles hin. Zu-
dem machte er geltend, dass der in der Schweiz verbliebene Anteil von
rund 29 Millionen Franken bereits vom Kanton Zürich vereinnahmt wor-
den sei. Der Anteil des Bundes könnte daher nur mittels eines vom zür-
cherischen Parlament zu bewilligenden Nachtragskredits bezahlt werden.
Aufgrund dieser Situation beantragte das EJPD dem Bundesrat am
22. Juni 2009, über die Frage eine Aussprache zu führen, ob mit dem
Kanton Zürich gestützt auf Art. 5 Abs. 4 TEVG eine den Umständen des
Einzelfalls Rechnung tragende Vereinbarung getroffen werden solle (act.
36/BJ-II).
R.
Mit Beschluss vom 1. Juli 2009 lehnte es der Bundesrat ab, die inner-
staatliche Teilung durch eine Vereinbarung mit dem Kanton Zürich zu re-
geln, und hielt fest, dass für die innerstaatliche Teilung der eingezogenen
Vermögenswerte der Verteilschlüssel des Art. 5 Abs. 1 TEVG anzuwen-
den sei (act. 37/BJ-II).
S.
Am 9. September 2009 unterbreitete die Vorinstanz gestützt auf Art. 6
Abs. 4 und 5 TEVG dem Kanton Zürich, der Eidgenössischen Finanzver-
waltung (EFV) und der Direktion für Völkerrecht den Entwurf einer Tei-
lungsverfügung zur Stellungnahme (act. 38/BJ-II).
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Seite 6
T.
Mit Schreiben vom 18. September 2009 stimmte die EFV dem Entwurf
der Teilungsverfügung zu (act. 40/BJ-II).
U.
Mit Schreiben vom 24. Februar 2010 teilte der Kanton Zürich mit, dass er
gestützt auf ein von ihm in Auftrag gegebenes Gutachten von Prof. Dr.
Christian Schwarzenegger, Extraordinarius für Strafrecht, Strafprozess-
recht und Kriminologie an der Universität Zürich, eine Teilung des im Kan-
ton Zürich verbliebenen Anteils der eingezogenen Vermögenswerte ab-
lehne. Zu Unrecht gehe die Vorinstanz davon aus, dass das TEVG im
vorliegenden Fall anwendbar sei. Die Voraussetzungen von Art. 2 Abs. 2
und Art. 11 TEVG als Grundlage einer internationalen Teilung seien nicht
erfüllt, weshalb auch für die innerstaatliche Teilung die Übergangsbe-
stimmung gemäss Art. 17 Abs. 2 TEVG ohne Belang sei (act. 46/BJ-II).
V.
Am 2. Juli 2010 verfügte die Vorinstanz, dass der in der Strafsache Su-
sumu Kajiyama eingezogene und nach Aufteilung in der Schweiz verblei-
bende Betrag von netto Fr. 28'979'738.88 zu einem Anteil von 7/10, aus-
machend Fr. 20'285'817.22, dem Kanton Zürich, und zu einem Anteil
3/10, ausmachend Fr. 8'693'921.66, dem Bund zufalle. Der Kanton Zürich
wurde verpflichtet, diesen Betrag zuzüglich einen Anteil von 3/10 an der
im internationalen Teilungsverfahren von der Schweiz zurückbehaltenen
Kostendeckungspauschale von Fr. 467'415.10 (0.8 % des eingezogenen
Bruttobetrags), ausmachend Fr. 140'224.50, dem Bund zu überweisen.
W.
Gegen die vorgenannte Verfügung erhob der Kanton Zürich am 31. Au-
gust 2010 Beschwerde. Er stellt in seiner Rechtsschrift die folgenden
Rechtsbegehren:
Die Teilungsverfügung vom 2. Juli 2010 sei aufzuheben, und es sei fest-
zustellen, dass der von der BAK IV mit Einstellungsverfügung vom
18. Juni 2004 in der Strafsache Susumu Kajiyama eingezogene und nach
der Aufteilung mit Japan in der Schweiz verbliebene Anteil von netto
Fr. 28'979'738.88 vollumfänglich dem Kanton Zürich verbleibt. Eventuali-
ter sei die Sache an die Vorinstanz zurückzuweisen, damit eine von Art. 5
Abs. 1 bis 3 TEVG zugunsten des Kantons Zürich abweichende Vereinba-
rung über die Aufteilung des vorgenannten Betrages von
Fr. 28'979'738.88 analog Art. 5 Abs. 4 TEVG getroffen werden könne.
C-6196/2010
Seite 7
Schliesslich sei vorzumerken, dass der Kanton Zürich die Zahlung des
Kostenanteils in der Höhe von Fr. 140'224.50 an den Bund anerkennt.
X.
Die Vorinstanz schliesst in ihrer Vernehmlassung vom 19. Oktober 2010
auf Abweisung der Beschwerde.
Y.
Der Kanton Zürich hält mit Replik vom 17. November 2010 an seinem
Rechtsmittel fest.
Z.
Auf den weiteren Akteninhalt wird, soweit erheblich, in den Erwägungen
eingegangen.

Considerations:
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Verfügungen des BJ über die Teilung eingezogener Vermögenswerte
unterliegen der Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht (Art. 7
Abs. 1, Art. 15 Abs. 4 TEVG, Art. 2 Abs. 4 VwVG, Art. 31 ff. VGG).
1.2 Das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht richtet sich nach
dem VwVG, soweit das VGG nichts anderes bestimmt (Art. 37 VGG, Art.
2 Abs. 4 VwVG).
1.3 Der Kanton Zürich ist als Verfügungsadressat zur Beschwerde legiti-
miert (Art. 7 Abs. 2 und Art. 15 Abs. 4 TEVG, Art. 48 Abs. 2 VwVG). Auf
die frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde ist daher einzutreten
(Art. 49 ff. VwVG).
2.
2.1 Das auf den 1. August 2004 in Kraft gesetzte TEVG regelt die Teilung
eingezogener Gegenstände und Vermögenswerte einschliesslich Ersatz-
forderungen unter Kantonen, Bund und ausländischen Staaten (Art. 1
TEVG). Es unterscheidet zwischen der innerstaatlichen Teilung (nationa-
les Sharing), die zwischen Bund und den Kantonen erfolgt und ihre Aus-
gestaltung im 2. Kapitel findet, und der internationalen Teilung zwischen
Staaten (internationales Sharing), der das 3. Kapitel gewidmet ist.
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Seite 8
2.2 In den Anwendungsbereich der Bestimmungen des 3. Kapitels über
das internationale Sharing fallen gemäss Art. 2 Abs. 2 TEVG Teilungen
von Vermögenswerten zwischen der Schweiz und ausländischen Staaten,
wenn die Vermögenswerte im Rahmen der internationalen Rechtshilfe in
Strafsachen gestützt auf schweizerisches Recht (aktive internationale Tei-
lung) oder gestützt auf ausländisches Recht eingezogen wurden (passive
internationale Teilung). Das Gesetz soll auch Anwendung finden, wenn
das ausländische Recht nicht eine Einziehung, sondern eine vergleichba-
re Massnahme vorsieht (vgl. zum Ganzen Botschaft betreffend TEVG
vom 24. Oktober 2001, BBl 2002 454, 461). Die Bestimmungen des
1. Kapitels über das nationale Sharing dagegen sind einschlägig, wenn
die Einziehung durch schweizerische Behörden gestützt auf Bundesstraf-
recht ausserhalb eines internationalen Rechtshilfeverfahrens erfolgt (Art.
2 Abs. 1 TEVG).
2.3 Die Bestimmungen des 2. Kapitels über das nationale Sharing erfas-
sen nach Massgabe ihres sachlichen Geltungsbereichs, wie er in Art. 2
Abs. 1 TEVG geregelt wird, reine Binnensachverhalte ohne relevanten
Auslandsbezug. Die Teilung der eingezogenen Vermögenswerte erfolgt
ausschliesslich zwischen Kantonen und Bund, wobei im Regelfall die Tei-
lungsregeln des Art. 5 Abs. 1 - 3 TEVG zur Anwendung gelangen, die ei-
nen fixen Teilungsschlüssel vorsehen (5/10 für das einziehende Gemein-
wesen, 2/10 für den Kanton am Ort der eingezogenen Vermögenswerte,
3/10 für den Bund). Die Teilung selbst erfolgt auf dem Nettobetrag, d.h.
nach Abzug vermutlich nicht einbringlicher Verfahrenskosten und der
Verwendungen zugunsten der Geschädigten gestützt auf das StGB (Art.
4 TEVG). Die beteiligten Kantone und der Bund können freilich über ihre
Anteile abweichende Vereinbarungen treffen (Art. 5 Abs. 4 TEVG).
2.4 Das 3. Kapitel über das internationale Sharing sieht ein zweistufiges
Verfahren vor mit auf einer zwischenstaatlichen Vereinbarung beruhender
internationaler Teilung der eingezogenen Vermögenswerte zwischen der
Schweiz und einem ausländischen Staat (Art. 11-14 TEVG) einerseits und
einer sich daran anschliessenden innerstaatlichen Teilung des schweize-
rischen Anteils zwischen dem Bund und den beteiligten Kantonen ande-
rerseits (Art. 15 TEVG). Wurden die Vermögenswerte von schweizeri-
schen Behörden in der Schweiz eingezogen, ist der schweizerische Anteil
gemäss den für das nationale Teilungsverfahren geltenden Regeln des
Art. 5 TEVG aufzuteilen (Art. 15 Abs. 1 TEVG). Über die Verteilung ent-
scheidet das Bundesamt, wobei die Regelung des Art. 4 TEVG betreffend
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Seite 9
Teilung auf den Nettobetrag sinngemäss anwendbar ist (Art. 15 Abs. 4
TEVG).
2.5 Die Bestimmungen des 2. Kapitels über das nationale Sharing und
diejenigen des 3. Kapitels über das internationale Sharing erfahren in
Art. 17 TEVG eine unterschiedliche intertemporale Regelung. Art. 17 Abs.
1 TEVG knüpft für das nationale Sharing des 2. Kapitels an den Zeitpunkt
der Rechtskraft der Einziehungsverfügung an. Nur Teilungssachverhalte,
in denen die Einziehungsverfügung nach Inkrafttreten des TEVG am
1. August 2004 rechtskräftig wurde, unterstehen dem neuen Recht. Im
Gegensatz dazu stellt Art. 17 Abs. 2 TEVG für das internationale Sharing
des 3. Kapitels auf den Zeitpunkt der Unterzeichnung der Teilungsverein-
barung ab. Dies gilt nach ausdrücklichem Gesetzwortlaut selbst dann,
wenn der Einziehungsentscheid bereits vor Inkrafttreten des TEVG in
Rechtskraft erwachsen ist.
3.
Die Vorinstanz entschied mit der angefochtenen Verfügung, dass der von
der BAK IV mit Einstellungs- und Einziehungsverfügung vom 18. Juni
2004 in der Strafsache Kajiyama eingezogene und nach der Aufteilung in
der Schweiz verbleibende Betrag von netto Fr. 28'979'738.88 zwischen
dem Kanton Zürich und dem Bund im Verhältnis 7/10 zu 3/10 aufgeteilt
werde. Dem Kanton Zürich stehe daher der Betrag von Fr. 20'285'817.22
und dem Bund der Betrag von Fr. 8'693'921.66 zu. Der Kanton Zürich
wurde verpflichtet, den letzteren Betrag zuzüglich eines Anteils von 3/10
an der im internationalen Teilungsverfahren zurückbehaltenen Kostende-
ckungspauschale von Fr. 467'415.10 (0.8 % des eingezogenen Bruttobe-
trags), ausmachend Fr. 140'224.50, dem Bund zu überweisen. Die Vorin-
stanz stützte ihren Teilungsentscheid auf das TEVG, namentlich auf Art.
15 Abs. 1 i.V.m. Art. 5 Abs. 1 TEVG. Die Anwendbarkeit des TEVG be-
gründete die Vorinstanz damit, dass ein internationales Sharing im Sinne
von Art. 2 Abs. 2 TEVG vorliege, in dessen Rahmen nach Inkrafttreten
des TEVG eine zwischenstaatliche Teilungsvereinbarung unterzeichnet
worden sei. Nach Massgabe von Art. 17 Abs. 2 TEVG gelangten daher
ungeachtet der Rechtskraft der Einstellungs- und Einziehungsverfügung
des BAK IV vom 18. Juni 2004 die Bestimmungen des 3. Kapitels des
TEVG über das internationale Sharing zur Anwendung, der mit Art. 15
TEVG die innerstaatliche Teilung des nach der Teilungsvereinbarung in
der Schweiz verbliebenen Anteils regle und zu diesem Zweck auf die Tei-
lungsregeln des Art. 5 TEVG verweise. Die zu teilenden Vermögenswerte
hätten sich im Kanton Zürich befunden und seien vom Kanton Zürich be-
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schlagnahmt worden. Ihm stünden daher nach Art. 5 Abs. 1 Bst. a und b
TEVG 5/10 zuzüglich 2/10 des Nettobetrags der eingezogenen Vermö-
genswerte zu. Der verbleibende Anteil von 3/10 ginge nach Art. 5 Abs. 1
Bst. c TEVG an den Bund.
4.
Der Kanton Zürich vertritt die Auffassung, dass das TEVG weder im Aus-
senverhältnis Schweiz/Japan noch im Binnenverhältnis Bund/Kanton Zü-
rich zur Anwendung gelangt.
4.1 Was das Aussenverhältnis angeht, so macht der Kanton Zürich gel-
tend, dass die Einziehung durch die BAK IV im Rahmen einer kantonalen
Strafuntersuchung gestützt auf das Bundesstrafrecht erfolgt sei, ohne
dass bei dieser Einziehung in die eine oder andere Richtung internationa-
le Rechtshilfe geleistet worden wäre. Daher habe gemäss Art. 2 Abs. 2
TEVG und Art. 11 Abs. 1 TEVG gestützt auf dieses Gesetz kein Raum für
eine internationale Teilung mit einer an sie anknüpfenden nationalen Tei-
lung bestanden. Der Kanton Zürich hätte sich aus rechtlicher Sicht auf
Teilungsverhandlungen mit Japan gar nicht einlassen müssen. Mit Blick
auf die nationalen Interessen der Schweiz (Freihandelsabkommen), die
sehr guten bilateralen Beziehungen zu Japan (die Schweiz sei der
füntfgrösste ausländische Investor in Japan) und die zu erwartende inter-
nationale Kritik seien die Zürcher Behörden jedoch von Beginn an bereit
gewesen, zu einer politisch ausgehandelten Lösung Hand zu bieten. Da-
bei hätten sie sich an das Instrumentarium des TEVG angelehnt, ohne je-
doch in eine direkte Anwendbarkeit des TEVG und insbesondere den Tei-
lungsschlüssel gemäss Art. 15 i.V.m. Art. 5 TEVG einzuwilligen. Nachdem
das TEVG auf den Fall nicht anwendbar sei, könne der Verteilungs-
schlüssel nicht gestützt auf TEVG verfügt, sondern müsse zwischen dem
Bund und dem Kanton Zürich individuell ausgehandelt werden.
4.2 Doch selbst wenn das TEVG im Aussenverhältnis zu Japan als an-
wendbar zu erachten wäre, was bestritten werde, hätte eine solche Tei-
lung unter anderem am Erfordernis der Gegenseitigkeit scheitern müs-
sen, zumal in Japan analoge Rechtsgrundlagen dafür fehlten. Die in Ja-
pan im Kontext Kajiyama ausgelöste Rechtssetzung betreffe ausschliess-
lich die Befriedigung von Geschädigten krimineller Organisationen, so-
dass nur für analoge Konstellationen Gegenrecht zugesichert werden
könnte. Hinzu trete, dass Art. 17 Abs. 2 TEVG im Zusammenhang mit der
Übergangsregelung des Art. 17 Abs. 1 TEVG gelesen werden müsse.
Gemäss dieser Regel gelte nämlich das 2. Kapitel betreffend die inner-
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Seite 11
staatliche Teilung nur, wenn die Einziehungsverfügung nach Inkrafttreten
des TEVG am 1. August 2004 rechtskräftig geworden sei. Diese Voraus-
setzung sei nicht erfüllt (vgl. dazu weiter unten). Es sei nicht einzusehen,
weshalb in einem Verfahren betreffend die Teilung von eingezogenen
Vermögenswerten mit einem anderen Staat auch eine innerstaatliche Tei-
lung stattfinden solle, während eine solche ausser Betracht falle, ginge es
einzig um eine innerstaatliche Angelegenheit. Dies würde gegen das
Rückwirkungsverbot verstossen. Davon ausgehend werde die Auffassung
vertreten, dass selbst dann, wenn ein internationaler Sharing-Fall nach
Art. 2 Abs. 2 TEVG angenommen werde, das TEVG keinesfalls im Innen-
verhältnis zwischen Bund und Kanton Zürich Anwendung finde.
4.3 Nach Auffassung des Kantons Zürich liegt ein reiner Binnensachver-
halt vor, auf den sich Art. 2 Abs. 1 TEVG bezieht und der im 2. Kapitel des
Gesetzes geregelt wird. Der Anwendung des Gesetzes stehe jedoch die
übergangsrechtliche Regel des Art. 17 Abs. 1 TEVG entgegen. Danach
gälten die Bestimmungen über die innerstaatliche Teilung eingezogener
Vermögenswerte (2. Kapitel) für Einziehungsverfügungen, die nach dem
Inkrafttreten des Gesetzes rechtskräftig geworden seien. Entscheidend
sei demnach im vorliegenden Fall, wann die Einstellungs- und Einzie-
hungsverfügung der BAK IV vom 18. Juni 2004 in formelle Rechtraft er-
wachsen sei. Dies sei am 18. Juni 2004 geschehen, weil Susumu Kajiy-
ama weder auf die öffentliche Bekanntmachung noch auf die rechtshilfe-
weise Zustellung fristgerecht eine gerichtliche Beurteilung der Einziehung
verlangt habe und in einem solchen Fall die Rechtskraft nach ganz all-
gemein herrschender Lehre auf den Zeitpunkt der Ausfällung der Verfü-
gung zurückbezogen werde. Als Fazit lasse sich somit festhalten, dass
das TEVG auch im Binnenverhältnis nicht zur Anwendung gelangen kön-
ne, weil die Einstellungs- und Einziehungsverfügung der BAK IV vor In-
krafttreten des TEVG rechtskräftig geworden sei.
5.
Nachfolgend ist in einem ersten Schritt zu prüfen, ob die Streitsache in
den sachlichen Geltungsbereich der Bestimmungen des 3. Kapitels des
TEVG über die internationale Teilung fällt.
5.1 Der Wortlaut des massgeblichen Art. 2 Abs. 2 TEVG lautet in der
deutschsprachigen Fassung wie folgt. "Es [dieses Gesetz] gilt auch für
die Teilung von Vermögenswerten zwischen der Schweiz und ausländi-
schen Staaten, wenn die Vermögenswerte gestützt auf schweizerisches
Recht im Rahmen eines internationalen Rechtshilfeverfahrens in Strafsa-
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Seite 12
chen eingezogen werden oder gestützt auf ausländisches Recht einer
Einziehung oder einer vergleichbaren Massnahme unterliegen." Die fran-
zösisch- und italienischsprachigen Fassungen haben den folgenden Wor-
tlaut: "Elle [la présente loi] régit également, en cas d’entraide internationa-
le en matière pénale, le partage, entre la Suisse et les Etats étrangers,
des valeurs patrimoniales qui sont confisquées en vertu du droit suisse
ou qui font l’objet d’une mesure de confiscation ou d’une mesure analo-
gue en vertu du droit étranger." "La presente legge si applica anche in
caso di assistenza internazionale in materia penale per quanto concerne
la ripartizione tra la Svizzera e gli Stati esteri dei valori patrimoniali confi-
scati in virtù del diritto svizzero o che sono oggetto di una misura di confi-
sca o di una misura analoga in virtù del diritto estero."
5.2 Den Materialien kann entnommen werden, dass sich die beiden durch
die Konjunktion "oder" verbundenen Nebensätze von Art. 2 Abs. 2 TEVG
auf die aktive und passive internationale Teilung beziehen. Darauf wurde
bereits weiter oben kurz eingegangen. Eine aktive internationale Teilung,
die im Kontext des 3. Kapitels Art. 11 Abs. 1 Bst. a TEVG näher be-
schreibt, ist dadurch gekennzeichnet, dass ein ausländischer Staat an ei-
nem von schweizerischen Behörden geführten Strafverfahren rechtshil-
feweise mitwirkt, in dessen Rahmen es zu einer Einziehung von Vermö-
genswerten gestützt auf das Bundesstrafrecht kommt. Diese liegen re-
gelmässig, jedoch nicht notwendigerweise in der Schweiz. In letzterem
Fall kann die Mitwirkung des ausländischen Staates darin liegen, dass er
Rechtshilfe beim Vollzug der Einziehung leistet. Alsdann bietet die
Schweiz dem ausländischen Staat auf Grund der im Strafverfahren ge-
leisteten Zusammenarbeit einen Teil der eingezogenen Vermögenswerte
an. Eine passive internationale Teilung, auf die im Kontext des 3. Kapitels
Art. 11 Abs. 1 Bst. b TEVG näher eingeht, liegt dagegen vor, wenn die
Schweiz rechtshilfeweise an einer von ausländischen Behörden geführten
Strafuntersuchung mitwirkt, in deren Rahmen die ausländischen Behör-
den gestützt auf eigenes Recht eine Einziehung oder eine vergleichbare
Massnahme verfügen. Die rechtshilfeweise Mitwirkung der schweizeri-
schen Behörden kann etwa in der Übermittlung von Beweismitteln oder
Informationen (Art. 67a IRSG) oder in der rechtshilfeweisen Übergabe in
der Schweiz sichergestellter Vermögenswerte deliktischer Herkunft zur
Einziehung oder Rückerstattung an die Berechtigten (Art. 59 oder Art. 74a
IRSG) bestehen. Im Gegenzug kann der ausländische Staat der Schweiz
einen Teil der eingezogenen Vermögenswerte überlassen (vgl. zum Gan-
zen BBl 2002 454, 461 und 473).
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5.3 Im vorliegenden Fall führte die BAK IV eine eigene Strafuntersuchung
gegen Susumu Kajiyama wegen Geldwäscherei, Wucher und Mitglied-
schaft in einer kriminellen Organisation, die mit Verfügung vom 18. Juni
2004 aus Gründen der Opportunität eingestellt wurde. Die BAK IV ordne-
te gleichzeitig an, dass die Vermögenswerte Kajiyamas von rund 61 Milli-
onen Franken, die ursprünglich auf seinem Konto bei der CS lagen und
später auf ein Sperrkonto der BAK IV bei der ZKB überwiesen wurden,
definitiv zu Gunsten der Zürcher Staatskasse eingezogen werden.
Rechtsgrundlage der Einziehung bildete eine Norm des Bundesstraf-
rechts, nämlich aArt. 59 Ziff 3 StGB (entspricht dem geltenden Art. 72
StGB), der besagt, dass der Richter zwingend die Einziehung aller Ver-
mögenswerte anzuordnen hat, die der Verfügungsmacht einer kriminellen
Organisation unterliegen, wobei die Verfügungsmacht bei Vermögenswer-
ten einer Person, die sich an dieser kriminellen Organisation beteiligt oder
sie unterstützt, vermutet wird. Die Zürcher Behörden ersuchten im Rah-
men dieser Strafuntersuchung keinen ausländischen Staat um Rechtshil-
fe. Insoweit scheint mangels direkter rechtshilfeweiser Mitwirkung eines
ausländischen Staates ein reiner Binnensachverhalt gemäss Art. 2 Abs. 1
TEVG vorzuliegen, dessen Unterstellung unter die Bestimmungen des 2.
Kapitels von der Beantwortung der Frage abhängt, wann die Einzie-
hungsverfügung in Rechtskraft erwachsen ist (Art. 17 Abs. 1 TEVG).
5.4 Indessen kann das Zürcher Strafverfahren nicht isoliert betrachtet
werden. Denn gleichzeitig waren die Zürcher Behörden mit einem von ih-
nen selbst angestossenen Rechtshilfeersuchen der japanischen Behör-
den zu Handen eines in Japan hängigen Strafverfahrens gegen Susumu
Kajiyama und andere Angeschuldigte befasst. Dieses betraf den ganz
überwiegenden Teil eines grenzüberschreitenden Sachverhalts, von dem
nur ein untergeordneter und fragmentarischer Bereich Gegenstand des
schweizerischen Strafverfahrens bildete. Susumu Kajiyama wurde näm-
lich zur Last gelegt, dass er ab ca. 1995 als Vizeboss einer der grössten
Yakuza-Gruppierungen sogenannte "loan sharking-Gruppen" organisiert
habe, die mittels Drohungen und Repressalien von Darlehensschuldnern
illegal hohe Zinsen erpresst hätten. Von den Gewinnen seien umgerech-
net rund 60 Millionen Franken auf Konten der CS in Zürich transferiert
worden, die später von der BAK IV gesperrt wurden. Nebst der Ergreifung
anderer Massnahmen ersuchten die japanischen Behörden um Fortfüh-
rung dieser Sperren. Am 5. April 2004 trat die BAK IV auf das Rechtshil-
fegesuch Japans ein. Sie ordnete unter anderem eine Sperre über alle
Vermögenswerte Kajiyamas bei der CS an bis zum rechtskräftigen Ab-
schluss des Rechthilfeverfahrens. Mit Schlussverfügung vom 28. April
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2004 entsprach die BAK IV dem japanischen Rechtshilfeersuchen und
verfügte unter anderem, dass die mit Verfügung vom 5. April 2004 bei der
CS angeordnete Kontosperre bestehen bleibe, bis die ersuchende japa-
nische Behörde über die sichergestellten Vermögenswerte rechtskräftig
entschieden habe. Bis zu diesem Zeitpunkt entsprach das Vorgehen einer
passiven internationalen Teilung.
5.5 Dann aber erging am 18. Juni 2004, d.h. weniger als zwei Monate
nach der Schlussverfügung im Rechtshilfeverfahren, die Einstellungs-
und Einziehungsverfügung der BAK IV. Dieselben Vermögenswerte, die
gemäss Schlussverfügung bis zum rechtskräftigen Entscheid der ersu-
chenden japanischen Behörde über deren Schicksal sichergestellt blei-
ben sollten, wurden zunächst auf ein Sperrkonto der BAK IV bei der ZKB
überwiesen und anschliessend mit der genannten Einstellungs- und Ein-
ziehungsverfügung definitiv für die Zürcher Staatskasse eingezogen. Auf
die widersprechenden Anordnungen, die die BAK IV zuvor im Rechtshil-
feverfahren getroffen hatte, wurde mit keinem Wort eingegangen. Mit
konkurrierenden Strafansprüchen mehrerer Staaten und der einge-
schränkten Geltung des Grundsatzes "ne bis in idem", die vom Kanton
Zürich kursorisch in diesem Zusammenhang genannt werden, kann die-
ses Vorgehen kaum erklärt werden. Anfänglich war es so auch nicht ge-
dacht. Den Akten kann entnommen werden, dass die BAK IV der Vorin-
stanz am 21. Juni 2004 orientierungshalber eine (nicht unterzeichnete)
Fassung einer Einstellungs- und Einziehungsverfügung übermittelte, in
der eine spätere Aufteilung der eingezogenen Vermögenswerte mit Japan
ausdrücklich vorbehalten war (act. 126/BJ-I). Die Staatsanwaltschaft des
Kantons Zürich, deren Genehmigung notwendig war, setzte jedoch durch,
dass jeder Hinweis auf eine Teilung der eingezogenen Vermögenswerte
mit Japan aus dem Dispositiv der Verfügung und deren Begründung er-
satzlos entfernt wurde (act. 129/BJ-I mit handschriftlicher Aktennotiz).
5.6 Dennoch liess der Kanton Zürich der Vorinstanz am 5. November
2004 unter ausdrücklicher Nennung von Art. 12 Abs. 1 TEVG als Rechts-
grundlage die Mitteilung zukommen, dass im Kanton Vermögenswerte
eingezogen worden seien, deren Teilung mit Japan in Frage komme. In
der Folge wurden mit Japan Sharing-Verhandlungen geführt, an denen
der Kanton Zürich beteiligt war und die am 29. November 2007 mit einer
Einigung auf Delegationsebene abgeschlossen wurden. Zu dieser Eini-
gung gab der Kanton Zürich am 19. Dezember 2007 seine Zustimmung,
wobei er erneut ausdrücklich und vorbehaltlos auf Bestimmungen des
TEVG Bezug nahm. Noch am 26. November 2008 beantwortete der Re-
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gierungsrat des Kantons Zürich die parlamentarische Anfrage Nr. 1830
von Kantonsrätin Rosmarie Frehsner (SVP) dahingehend, dass die Tei-
lung der eingezogenen Vermögenswerte mit Japan gestützt auf das
TEVG erfolgt sei (KR-Nr. 299/2008). Die Einschlägigkeit des TEVG hatte
er im Übrigen bereits aus Anlass der Beantwortung einer früheren parla-
mentarischen Anfrage Nr. 557 derselben Fragestellerin aus dem Jahr
2005 (KR-Nr. 33/2005) bejaht. Es kann daher nicht gesagt werden, dass
der Kanton Zürich stets die Auffassung vertreten habe, es liege keine in-
ternationale Teilung im Sinne des TEVG vor. Strittig war, soweit ersicht-
lich, lange Zeit nur, ob die sich anschliessende innerstaatliche Teilung
vom zeitlichen Geltungsbereich des Gesetzes, wie er in Art. 17 TEVG ge-
regelt wird, erfasst ist bzw. ob gestützt auf Art. 15 Abs. 1 i.V.m. Art. 5 Abs.
4 TEVG zwischen Bund und Kanton eine vom gesetzlichen Verteilungs-
schlüssel abweichende Vereinbarung getroffen werden solle. Den sachli-
chen Geltungsbereich des TEVG thematisierte der Kanton Zürich erst in
seiner Stellungnahme vom 24. Februar 2010 gestützt auf das Rechtsgut-
achten Prof. Dr. Schwarzeneggers. Zuvor vertrat einen analogen Stand-
punkt die Oberstaatsanwaltschaft des Kantons Zürich in ihrem Schreiben
vom 29. November 2006 an die Direktion der Justiz- und des Innern des
Kantons Zürich (Beilage 25 zur Beschwerde des Kantons Zürich). Zur of-
fiziellen Haltung des Kantons Zürich jedoch wurde dieser Standpunkt
vorerst nicht.
5.7 In welchem Verfahrensstadium der Kanton Zürich welche Haltung zur
sachlichen Anwendbarkeit des TEVG auf die internationale Teilung der
Schweiz mit Japan einnahm, ist jedoch für die rechtliche Beurteilung der
vorliegenden Streitsache ohne Belang. Massgebend ist allein, was das
Gesetz zu seiner eigenen Anwendbarkeit in Art. 2 Abs. 2 TEVG sagt. Für
die Beantwortung dieser Frage ist von Bedeutung, dass sich die Einstel-
lungs- und Einziehungsverfügung der BAK IV vom 18. Juni 2004 mass-
geblich auf Informationen aus dem japanischen Rechtshilfeersuchen
stützt. Die BAK IV führt dazu in ihrer Verfügung aus, der Sachverhalt, wie
er sich aus dem japanischen Rechtshilfeersuchen ergebe, und weitere
japanische Verfahrensakten liessen es als erstellt erscheinen, dass Su-
sumu Kajiyama oberstes Führungsmitglied einer kriminellen Organisation
im Sinne von Art. 260ter StGB sei, weshalb die ihm zuzurechnenden
Vermögenswerte vermutungsweise der Verfügungsmacht einer kriminel-
len Organisation unterlägen und gemäss aArt. 59 Ziff. 3 StGB (entspricht
dem geltenden Art. 72 StGB) zwingend einzuziehen seien (so die Einstel-
lungs- und Einziehungsverfügung der BAK IV vom 18. Juni 2004 E. III/3).
Die Relevanz der Informationen aus dem japanischen Rechtshilfeverfah-
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ren wird – wenn auch abgeschwächt – vom Regierungsrat des Kantons
Zürich in der Mitteilung an die Vorinstanz gemäss Art. 12 Abs. 1 TEVG
vom 5. November 2004 und der Beantwortung der parlamentarischen An-
frage Nr. 1830 vom 26. November 2008 (KR-Nr. 299/2008) hervorgeho-
ben.
5.8 Diese Mitwirkung der japanischen Behörden im Rahmen eines inter-
nationalen Rechtshilfeverfahrens in Strafsachen genügt, um den sachli-
chen Anwendungsbereich der Bestimmungen des 3. Kapitels des TEVG
über das internationale Sharing zu öffnen. Dass es nicht die schweizeri-
schen Behörden waren, die Japan um internationale Rechtshilfe zu Han-
den ihrer schweizerischen Strafuntersuchung ersuchten, das Ersuchen
vielmehr von den japanischen Behörden zu Handen eines eigenen Straf-
verfahrens gestellt wurde, ist jedenfalls in der vorliegenden Konstellation
unerheblich, in der beide Seiten einen einheitlichen, grenzüberschreiten-
den Sachverhalt untersuchten, wobei das schweizerische Verfahren nur
ein untergeordnetes und "fragmentarisches Teilelement" betraf (so die
Einstellungs- und Einziehungsverfügung der BAK IV vom 18. Juni 2004
E. III/1). Ein wesentliches Ziel des TEVG ist es nämlich, durch die Beteili-
gung anderer Staaten am Erfolg einer internationalen Zusammenarbeit
einen gerechten Ausgleich zu bewirken und die zwischenstaatliche Soli-
darität zu fördern; dies im Bewusstsein, dass die Staaten bei der Be-
kämpfung der grenzüberschreitenden Kriminalität in aller Regel auf Zu-
sammenarbeit angewiesen sind (BBl 2002 453, 461f.). Es stünde im Wi-
derspruch zu dieser Zielsetzung und wäre stossend, kämen die Bestim-
mungen des TEVG über die internationale Teilung nicht zur Anwendung,
weil die Zürcher Behörden die internationale Rechtshilfe nicht in Anspruch
nehmen mussten, nachdem sie dem kurz zuvor gestellten japanischen
Rechtshilfeersuchen die notwendigen Informationen bereits entnehmen
konnten. Der Wortlaut von Art. 2 Abs. 2 TEVG steht diesem Ergebnis
nicht entgegen, denn die Einziehung "im Rahmen eines internationalen
Rechtshilfeverfahrens in Strafsachen" heisst weder, dass die Einziehung
gestützt auf das IRSG zu erfolgen hat, noch zwangsläufig, dass die
Rechtshilfe eigens für das schweizerische Strafverfahren geleistet wer-
den musste, in dem die Einziehung erfolgt. Die französisch- und italie-
nischsprachigen Fassungen von Art. 2 Abs. 2 TEVG verwenden denn
auch die diesbezüglich neutralen Formulierungen "en cas d’entraide in-
ternationale" bzw. "in caso di assistenza internazionale".
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6.
Die nachgeordnete Rüge des Kantons Zürich, dass mangels Gegen-
rechts für eine internationale Teilung mit Japan auf der Grundlage des
TEVG gar kein Raum bestanden habe, ist offensichtlich unbegründet.
Art. 11 Abs. 2 TEVG, der die Teilung mit einem ausländischen Staat "in
der Regel" von der Gewährung von Gegenrecht abhängig macht, wurde
im vorliegenden Fall dadurch rechtsgenüglich Rechnung getragen, dass
als Ziff. 2 der Teilungsvereinbarung eine Zusicherung des Gegenrechts
für vergleichbare strafbare Handlungen aufgenommen wurde. Zu Recht
ging der Regierungsrat des Kantons Zürich in seiner weiter oben bereits
zitierten Antwort vom 26. November 2008 auf die parlamentarische An-
frage Nr. 1830 von Kantonsrätin Rosmarie Frehsner denn auch davon
aus, dass die gesetzlichen Voraussetzungen der internationalen Teilung
erfüllt sind (Antwort auf Frage 3).
7.
Nachdem feststeht, dass die vorliegende Streitsache in den sachlichen
Geltungsbereich der Bestimmungen des 3. Kapitels des TEVG über das
internationale Teilungsverfahren fällt und der internationalen Teilung auch
nicht fehlendes Gegenrecht entgegensteht, ist in einem weiteren Schritt
auf den zeitlichen Geltungsbereich des Gesetzes einzugehen.
7.1 Art. 17 Abs. 2 TEVG legt fest, dass die "Bestimmungen über die inter-
nationale Teilung eingezogener Vermögenswerte (3. Kapitel)" für Tei-
lungsverfahren gelten, bei denen die Teilungsvereinbarung nach Inkraft-
treten dieses Gesetzes unterzeichnet wird, selbst wenn der Einziehungs-
entscheid vor Inkrafttreten dieses Gesetzes rechtskräftig wurde. Art. 15
TEVG, der im internationalen Bereich die innerstaatliche Teilung des der
Schweiz nach der Teilungsvereinbarung zustehenden Anteils regelt, ist
Bestandteil des 3. Kapitels des TEVG, auf den Art. 17 Abs. 2 TEVG mit
einem Klammerausdruck verweist. Wortlaut und Systematik des Geset-
zes legen daher die Annahme nahe, dass die übergangsrechtliche Ord-
nung von Art. 17 Abs. 2 TEVG auch die innerstaatliche Teilung gemäss
Art. 15 TEVG erfasst. Dieses Normverständnis wird durch die Materialien
bestätigt. Der Bundesrat stellt in seiner Botschaft ausdrücklich klar, dass
der von ihm vorgeschlagene Art. 17 Abs. 2 TEVG nicht nur die internatio-
nale, sondern auch die sich anschliessende nationale Teilung erfasst.
Ungeachtet des Zeitpunkts der Rechtskraft eines Einziehungsentscheids
komme das neue Recht zur Anwendung, sofern nur die zwischenzeitliche
Teilungsvereinbarung nach dessen Inkrafttreten unterzeichnet wurde (BBl
2002 II 476 f.). Nachdem die vorgeschlagene Übergangsordnung im
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Rahmen der parlamentarischen Beratungen nicht in Frage gestellt wurde,
ist davon auszugehen, dass Art. 17 Abs. 2 TEVG auch für die innerstaatli-
che Teilung nach Art. 15 TEVG massgebend ist.
7.2 Der Einwand des Kantons Zürich, ein solches Normverständnis laufe
auf eine Verletzung des Rückwirkungsverbots hinaus, ist schon deshalb
nicht zielführend, weil Art. 190 BV Bundesgesetze der Normenkontrolle
entzieht. Art. 17 Abs. 2 TEVG wäre daher selbst dann anzuwenden, wenn
der Einwand des Kantons Zürich begründet wäre. Allein es ist weder er-
sichtlich ist noch wird vom Kanton Zürich näher dargetan, weshalb eine
Rückwirkung neuen Rechts auf einen bereits vor seinem Inkrafttreten ab-
geschlossenen Sachverhalt vorliegen würde, falls die Übergangsregelung
von Art. 17 Abs. 2 TEVG trotz rechtkräftigem Einziehungsentscheid die
innerstaatliche Teilung nach Art. 15 TEVG erfassen würde. Die Tatsache,
dass Art. 17 Abs. 1 TEVG für reine Binnensachverhalte die Rechtskraft
des Einziehungsentscheides als Anknüpfung wählt und die unterschiedli-
che Regelung für den Kanton Zürich nicht ohne weiteres nachvollziehbar
ist, soweit sie sich auf die innerstaatliche Teilung des der Schweiz ver-
bliebenen Anteils bezieht, rechtfertigt den Vorwurf einer Verletzung des
Rückwirkungsverbots noch nicht. Im Übrigen ist darauf hinzuweisen, dass
das TEVG nicht in Rechtspositionen von Bürgern eingreift, sondern die
wirtschaftliche Beteiligung mehrerer Gemeinwesen am Erfolg der grenz-
überschreitenden Zusammenarbeit in Strafsachen regelt. Die Kantone,
um deren wirtschaftliche Interessen es geht, waren in den Gesetzge-
bungsprozess naturgemäss eng eingebunden; sie konnten dort ihre
Standpunkte in qualifizierter Weise einbringen. Dem Rückwirkungsverbot,
das in erster Linie den Bürger schützen will, kommt in dieser Situation –
wenn überhaupt – nur eine untergeordnete Bedeutung zu. Der Einwand
des Kantons Zürich muss daher auch in der Sache als unbegründet zu-
rückgewiesen werden.
8.
Abschliessend ist festzustellen, dass die vorliegende Streitsache in den
sachlichen und zeitlichen Geltungsbereich des TEVG fällt. Die innerstaat-
liche Teilung zwischen dem Kanton Zürich und dem Bund hat daher auf
der Grundlage des Art. 15 Abs. 1 TEVG zu erfolgen, der hinsichtlich des
Teilungsschlüssels auf Art. 5 TEVG verweist. Damit wird allen Einwänden
die Grundlage entzogen, die von einer freiwilligen Zusammenarbeit des
Kantons Zürich ausserhalb des Geltungsbereichs des TEVG ausgehen.
Dass Art. 5 TEVG von der Vorinstanz rechtsfehlerhaft angewendet wor-
den wäre, ist nicht ersichtlich und wird auch nicht behauptet. Die ange-
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fochtene Verfügung erweist sich somit als rechtmässig (Art. 49 VwVG),
und die Beschwerde ist demzufolge abzuweisen.
9.
Die Kosten des Verfahrens sind grundsätzlich der unterliegenden Partei
aufzuerlegen (Art. 63 Abs. 1 VwVG i.V.m. Art. 1 und Art. 4 des Regle-
ments vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor
dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]). Diese Regelung
gilt auch für einen am Verfahren als Partei beteiligten Kanton, soweit sich
der Streit um seine vermögensrechtliche Interessen dreht (Art. 63 Abs. 2
VwVG). Das ist vorliegend der Fall. Der Kanton Zürich hat daher als be-
schwerdeführende und unterliegende Partei die Kosten des Verfahrens
zu tragen. Die Höhe der Verfahrenskosten ist auf der Grundlage des
Streitwerts von rund 8 Millionen Franken und unter Berücksichtigung der
gesetzlichen Bemessungsfaktoren auf Fr. 25'000.- festzusetzen (Art. 1,
Art. 2 und Art. 4 VGKE).
10.
Obsiegende Parteien haben Anspruch auf eine Parteientschädigung für
die ihnen erwachsenen notwendigen und verhältnismässig hohen Kosten
(Art. 64 Abs. 1 VwVG i.V.m. Art. 7 Abs. 1 VGKE), was für Bundesbehör-
den gemäss Art. 7 Abs. 3 VGKE allerdings nicht gilt. Es ist demzufolge
keine Parteientschädigung auszurichten.
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