Decision ID: 41e47028-fe8c-5a6c-8072-37e96b9b86e3
Year: 2012
Language: it
Court: CH_BVGE
Chamber: CH_BVGE_001
Canton: CH
Region: Federation
Law Area: 
Law Sub-area: 
Label: dismissal

Facts:
Fatti:
A.
Il signor A._ è stato impiegato presso l'Amministrazione federale
delle dogane (AFD) a far tempo dal (...), dapprima come aspirante
guardia di confine ed in seguito in qualità di guardia di confine.
B.
Con decisione del (...), il Comando della regione guardie di confine IV di
Lugano ha disdetto, nel rispetto dei termini di preavviso, il rapporto di
lavoro con il signor A._ per la fine del mese di aprile del (...),
fondandosi sull'art. 12 cpv. 6 lett. c della legge del 24 marzo 2000 sul
personale federale (LPers, RS 172.220.1). Con tale atto il Comando
regione guardie di confine IV ha pure revocato l'effetto sospensivo
all'eventuale ricorso.
C.
Con atto del 4 novembre 2008, il signor A._ ha interposto
opposizione, presso il Comando regione guardie di confine IV, sia contro
la risoluzione del rapporto di lavoro sia contro la revoca dell'effetto
sospensivo.
D.
Con scritto del 19 novembre 2008 il Comando regione guardie di confine
IV ha chiesto alla Direzione generale delle dogane di confermare la
validità della disdetta e di respingere la citata opposizione.
E.
Con decisione del 20 aprile 2009, la Direzione generale delle dogane ha
respinto l'opposizione del signor A._ e confermato lo scioglimento
del rapporto di lavoro, togliendo inoltre l'effetto sospensivo all'eventuale
ricorso.
Con ricorso del 27 aprile 2009 il signor A._ si è rivolto al Tribunale
amministrativo federale chiedendo il respingimento della decisione
summenzionata e la restituzione dell'effetto sospensivo al ricorso. Con
decisioni supercautelare e cautelare del 28 aprile 2009 rispettivamente 19
maggio 2009 lo scrivente Tribunale ha restituito l'effetto sospensivo al
ricorso del signor A._.
Il ricorso è stato respinto con sentenza del 26 agosto 2009 e la decisione
di risoluzione del rapporto di lavoro è stata confermata.
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F.
Contro detta sentenza, in data 16 settembre 2009, è stato interposto
ricorso – con richiesta di restituzione dell'effetto sospensivo – presso il
Tribunale federale.
G.
Con conteggio stipendio del mese di settembre 2009, il signor A._
ha ricevuto dall'AFD un importo pari a fr. 168'014.70 a valere quale
indennità unica per partenza anticipata.
H.
Con decreto del 5 novembre 2009, l'Alta Corte ha concesso l'effetto
sospensivo al ricorso.
I.
Vista la concessione dell'effetto sospensivo, nel corso del mese di
novembre del 2009, il signor A._ ha restituito all'AFD, su richiesta
di quest'ultima, l'indennità di partenza in attesa del verdetto del Tribunale
federale.
J.
Con circolare n. 116.9/08.001 del 1° gennaio 2010, l'AFD ha informato i
propri collaboratori che, a determinate condizioni, i membri del Corpo
delle guardie di confine avevano diritto ad un'indennità unica in caso di
uscita anticipata dal Corpo. Il documento precisava – tra le altre cose –
che ciò valeva anche quando il rapporto di lavoro veniva risolto dal datore
di lavoro.
In data 11 giugno 2010, sulla Raccolta ufficiale (RU 2010 2649) è stata
pubblicata la modifica dell'art. 34a cpv. 3, frase introduttiva, dell'ordinanza
del 3 luglio 2001 sul personale federale (OPers, RS 172.220.111.3). Tale
cambiamento legislativo, che comportava la fine del diritto all'indennità
unica in caso di uscita anticipata dal Corpo delle guardie di confine, è poi
entrato in vigore il 1° luglio 2010.
Il medesimo giorno, con circolare n. 111.62/10.001, l'AFD ha annunciato
ai propri collaboratori la citata modifica legislativa, invitando chi avesse
voluto ottenere l'indennità unica per uscita anticipata dal Corpo a volersi
dimettere entro il 30 giugno 2010.
K.
Con scritto del 22 giugno 2010, il signor A._ ha comunicato la sua
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intenzione di voler continuare a lavorare presso l'Amministrazione
federale delle dogane (AFD), rammentando tuttavia che nel caso in cui il
Tribunale federale avesse respinto il citato ricorso, egli avrebbe avuto
diritto ad un'indennità di partenza posto che la disdetta datata (...) era
stata pronunciata prima dell'entrata in vigore della modifica dell'ordinanza
suesposta.
L.
Con sentenza del 28 luglio 2010, il Tribunale federale ha respinto il
ricorso interposto dal signor A._ confermando definitivamente la
disdetta del rapporto di lavoro emessa dal Comando regione guardie di
confine IV.
M.
Con scritto del 17 agosto 2010, l'AFD ha informato il signor A._
che la risoluzione del rapporto di lavoro era stata fissata per il (...).
N.
Con scritto del 15 settembre 2010, il signor A._ ha sollecitato il
versamento dell'indennità di partenza che, a suo avviso, gli era ancora
dovuta.
O.
Con decisione del 29 ottobre 2010, il Comando regione guardie di confine
IV ha respinto la richiesta del signor A._, poiché essendo il
rapporto di lavoro terminato dopo il 1° luglio 2010 egli non aveva più
alcun diritto all'indennità di partenza secondo il nuovo art. 34a cpv. 3
OPers.
P.
In data 17 novembre 2010, il signor A._ ha interposto ricorso
presso il servizio giuridico del Dipartimento federale delle finanze (DFF)
contro la predetta decisione, chiedendo in particolare l'annullamento della
stessa ed il versamento di un'indennità pari a 176'417.80 franchi (dedotti i
contributi di legge).
Con scritto del 24 novembre 2010 il servizio giuridico del Dipartimento
federale delle finanze (DFF) ha risposto al signor A._
dichiarandosi incompetente per la trattazione della causa e rinviando
quest'ultimo dinanzi alla Direzione generale delle dogane.
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Con decisione del 21 febbraio 2011 la Direzione generale delle dogane
ha respinto il ricorso del signor A._ confermando la decisione del
29 ottobre 2010 del Comando regione guardie di confine IV.
Q.
Con ricorso del 17 marzo 2011, il signor A._ (di seguito: il
ricorrente) ha interposto ricorso dinanzi al Tribunale amministrativo
federale contro la predetta decisione della Direzione generale delle
dogane (DGD, di seguito: autorità inferiore).
R.
Con scritto del 16 giugno 2011, l'autorità inferiore ha fatto pervenire allo
scrivente Tribunale le proprie osservazioni al ricorso, nelle quali, portando
alcune precisazioni a sostegno delle proprie tesi, ha concluso
confermando appieno la propria decisione del 21 febbraio 2011 e
chiedendo il respingimento integrale del ricorso.
S.
Invitato a presentare le proprie, eventuali, osservazioni finali, il ricorrente
è rimasto silente.
Ulteriori fatti ed argomenti addotti dalle parti verranno ripresi nei
considerandi di seguito, qualora risultino giuridicamente determinanti per
l'esito della vertenza.

Considerations:
Diritto:
1.
1.1. Fatta eccezione delle decisioni previste dall'art. 32 della legge
federale del 17 giugno 2005 sul Tribunale amministrativo federale (LTAF,
RS 173.32), lo scrivente Tribunale, in virtù dell'art. 31 LTAF, giudica i
ricorsi contro le decisioni ai sensi dell'art. 5 della legge federale del 20
dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA, RS 172.021) prese
dalle autorità menzionate all'art. 33 LTAF.
1.2. Nella presente fattispecie, l'atto impugnato costituisce una decisione
ai sensi dell'art. 5 PA, emessa dall'Amministrazione federale delle dogane
(AFD), che e un ufficio subordinato al dipartimento federale delle finanze
(DFF) ai sensi dell'art. 33 lett. d LTAF.
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1.3. Il ricorrente ha preso parte alla procedura dinanzi all'autorità inferiore.
Inoltre, in quanto destinatario della decisione impugnata, che conferma la
decisione del 29 ottobre 2010 della Regione guardie di confine IV, il
ricorrente è particolarmente toccato dalla stessa e vanta pertanto un
interesse attuale e degno di protezione al suo annullamento o alla sua
modificazione (art. 48 PA). Egli è pertanto legittimato ad aggravarsi contro
di essa.
1.4. I requisiti relativi ai termini di ricorso (art. 50 PA), alla forma ed al
contenuto dell'atto di ricorso (artt. 51 e 52 PA) sono soddisfatti. Occorre
pertanto entrare nel merito del ricorso.
2.
Con ricorso al TAF possono essere invocati la violazione del diritto
federale, l'accertamento inesatto o incompleto di fatti giuridicamente
rilevanti nonché l'inadeguatezza (art. 49 PA). Lo scrivente Tribunale non è
vincolato né dai motivi addotti (art. 62 cpv. 4 PA) né dalle considerazioni
giuridiche della decisione impugnata, né dalle argomentazioni delle parti
(PIERRE MOOR, Droit administratif, vol. II, Les actes administratifs et leur
contrôle, 3 a ed., Berna 2011, p. 300). I principi della massima inquisitoria
e dell'applicazione d'ufficio del diritto sono tuttavia limitati. L'autorità
competente procede infatti spontaneamente a constatazioni
complementari o esamina altri punti di diritto solo se dalle censure
sollevate o dagli atti risultino indizi in tal senso (DTF 122 V 157, consid.
1°; DTF 121 V 204, consid. 6c; sentenze del TAF del 29 settembre 2009
nella causa A-5881/2007, consid. 1.2 e del 19 luglio 2010 nella causa A-
344/2009, consid. 2.2 e riferimenti citati).
3.
Nella fattispecie, il ricorrente contesta la decisione dell'Amministrazione
federale delle dogane del 21 febbraio 2011. I gravami sollevati nell'atto
ricorsuale sono riassunti qui di seguito.
Anzitutto, a detta del ricorrente, l'autorità inferiore avrebbe violato il diritto
federale, applicando erroneamente l'art. 34a cpv. 3 dell'OPers. Infatti,
stando al ricorrente, nella fattispecie sarebbe applicabile la citata
disposizione nella sua versione valida fino al 30 giugno 2010 posto che
egli aveva ricevuto la disdetta del rapporto di lavoro – poi protrattosi fino
alla fine di agosto del 2010 in virtù dell'effetto sospensivo ai ricorsi
concesso dallo scrivente Tribunale rispettivamente dal Tribunale federale
– già il 9 ottobre 2008. In questo modo, a suo avviso, egli avrebbe diritto
all'ottenimento dell'indennità unica in caso di uscita anticipata dal Corpo
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delle guardie di confine che, appunto, era contemplata dalla vecchia
legislazione.
In seguito il ricorrente lamenta l'arbitrarietà della decisione impugnata e la
violazione del principio della buona fede da parte del datore di lavoro. A
detta del ricorrente, la decisione di negargli l'indennità prevista dal
vecchio art. 34a cpv. 3 OPers per il solo fatto di aver esercitato un suo
diritto, con conseguente prolungamento, di fatto, del rapporto di lavoro,
sarebbe insostenibile ed in contraddizione urtante con il senso della
giustizia. Oltre a ciò, a suo avviso, tale provvedimento costituirebbe un
caso di retroattività della legge in senso stretto e, pertanto, salvo casi
particolari, già di per sé vietato. Anche volendolo considerare un caso di
retroattività della legge in senso improprio, il ricorrente conclude
all'annullamento della decisione impugnata per violazione del principio
della buona fede. In particolare, il ricorrente fa valere che il datore di
lavoro – pur essendone a conoscenza – non lo avrebbe reso attento al
fatto che egli aveva male interpretato la circolare dell'11 giugno 2010.
Da ultimo, il ricorrente censura la decisione dell'autorità inferiore
affermando che essa, oltre a quanto già suesposto, violerebbe il principio
dell'uguaglianza di trattamento generando una situazione di evidente
disparità con i colleghi la cui disdetta – come nel suo caso – è stata data
prima del 30 giugno 2010 ed hanno ricevuto l'indennità.
In sunto, il ricorrente lamenta l'infondatezza della decisione impugnata,
che violerebbe il diritto federale, i principi della buona fede e
dell'uguaglianza di trattamento e sarebbe comunque inadeguata alla
situazione concreta.
4.
Il ricorrente lamenta dapprima la violazione del diritto federale da parte
dell'autorità inferiore.
4.1. La presente procedura, vista la pretesa ricorsuale, ha per oggetto il
mancato ottenimento dell'indennità in caso di uscita anticipata dal Corpo
delle guardie di confine da parte di un dipendente che, poiché licenziato
prima della modifica dell'art. 34a cpv. 3 OPers, pretende di averne diritto.
I rapporti di lavoro degli impiegati dell'amministrazione federale – e
dunque anche i membri del Corpo delle guardie di confine – sottostanno
alla legge del 24 marzo 2000 sul personale federale (LPers, RS
172.220.1) (art. 2 LPers). Secondo l'art. 6 cpv. 3 LPers le disposizioni
esecutive regolano nei dettagli il rapporto di lavoro.
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Ai sensi dell'art. 6 cpv. 2 LPers, il rapporto di lavoro – oltre alla LPers ed
alle disposizioni esecutive – è sottoposto, per analogia ed a titolo
suppletivo, alla legge federale del 30 marzo 1911 di complemento del
Codice civile svizzero (Libro quinto: Diritto delle obbligazioni, CO, RS
220; per quanto concerne l'applicabilità del CO, si veda la sentenza del
TAF A-4659/2010, del 14 giugno 2011, consid. 3 e rif. cit.).
4.2. Il 1° luglio 2010 è entrata in vigore la modifica dell'art. 34a cpv. 3
OPers. Nel valutare quale versione del citato disposto debba essere
applicata nel presente caso, vale il principio secondo cui sono
determinanti quelle disposizioni giuridiche valide al momento della
realizzazione della fattispecie giuridicamente rilevante (PIERMARCO ZEN-
RUFFINEN, Droit Administratif, Partie générale et éléments de procédure,
Neuchâtel 2011, n. 134, pag. 31; MAX IMBODEN/RENÉ RHINOW,
Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, 5 a ed., n. 15 B I). Secondo
la giurisprudenza forgiata dall'Alta corte, la legalità di un atto
amministrativo dev'essere giudicata, di regola, in base al diritto vigente al
momento dell'emanazione dello stesso (DTF 130 V 329, consid. 2.3; DTF
125 II 591, consid. 5e/aa). Questo principio si basa principalmente sul
concetto secondo il quale l'istituto del ricorso di diritto amministrativo
tende in primo luogo al controllo della legalità della decisione querelata,
motivo per cui eventuali modifiche delle disposizioni pertinenti intervenute
durante la procedura di ricorso sono da considerarsi irrilevanti (MARCO
BORGHI, Il diritto amministrativo intertemporale, Revue de droit suisse
[RDS] / Zeitschrift für schweizerisches Recht [ZSR] 1983, II, pag. 487). Il
fatto di applicare la regolamentazione in vigore al momento della
pronuncia della prima decisione corrisponde del resto ad un principio
generale del diritto pubblico (ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX
UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6a ed. Zurigo 2010, n. 325
segg.).
4.3. Il licenziamento del ricorrente è avvenuto il (...). Nel caso in esame,
tale atto costituisce la "fattispecie giuridicamente rilevante" posto che
l'indennità oggetto della vertenza costituisce una questione accessoria,
strettamente connessa ed immediatamente conseguente alla decisione di
porre fine al rapporto di lavoro. Peraltro, tale pretesa avrebbe già potuto
essere sollevata e liquidata nell'ambito della procedura di licenziamento.
L'autorità inferiore, dal canto suo, considera che la fattispecie
giuridicamente rilevante corrisponda, alternativamente, alla fine effettiva
del rapporto di lavoro o al verdetto dell'Alta Corte. Ella espone che la fine
effettiva del rapporto di lavoro è avvenuta il 31 agosto 2010, visto in
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particolare la restituzione dell'effetto sospensivo concessa dallo scrivente
Tribunale e successivamente dal Tribunale federale. Quest'ultimo ha
respinto il ricorso con sentenza del 28 luglio 2010. Invocando un ipotetico
effetto retroattivo dell'effetto sospensivo, l'autorità inferiore sostiene che
sarebbero applicabili le disposizioni dell'OPers nella nuova versione
entrata in vigore al 1° luglio 2010 (cfr. consid. di fatto J qui sopra) che
hanno soppresso il diritto all'indennità di partenza richiesta dal ricorrente
(cfr. qui di seguito, consid. 5.1 e segg.).
Tale argomentazione non può essere seguita dallo scrivente Tribunale.
L'effetto sospensivo costituisce una misura provvisionale ed ha come
obiettivo la salvaguardia – per ragioni di praticità e proporzionalità – di
una situazione di fatto nella procedura ricorsuale, non di procrastinare gli
effetti giuridici dell'atto contestato influenzando, oltretutto, il diritto ad esso
applicabile.
A ciò aggiungasi che nel caso concreto sia il Tribunale amministrativo
federale che il Tribunale federale hanno respinto i rispettivi ricorsi,
confermando la decisione iniziale di licenziamento, il cui dispositivo è
rimasto integralmente valido. Il conferimento dell'effetto sospensivo non
ha quindi cambiato la data della decisione impugnata, ma soltanto
prolungato i termini di disdetta.
4.4. Pertanto, lo scrivente Tribunale, deve esaminare se la decisione di
non concedere al ricorrente l'indennità unica in caso di uscita anticipata
dal Corpo delle guardie di confine rispetta o meno la legislazione in vigore
al momento del licenziamento e dunque, l'art. 34 cpv. 3 OPers nella sua
versione antecedente la modifica del 1° luglio 2010.
5.
Avendo concluso all'applicabilità della legislazione in vigore al momento
del licenziamento – avvenuto in data (...) – occorre stabilire se il
ricorrente adempiva, a quel momento, alle condizioni necessarie per
l'ottenimento dell'indennità contestata.
5.1. L'art. 34a cpv. 3 OPers in vigore fino al 30 giugno 2010 citava:
"Se l’impiegato che soddisfa le condizioni di cui all’articolo 88g capoverso
1 lettera a oppure b si dimette da una delle funzioni di cui all’articolo 33
capoverso 1 prima dell’inizio del congedo di prepensionamento, egli ha
diritto, per ogni anno di servizio compiuto in detta funzione a partire dalla
conclusione della sua formazione di base specifica, a un trentatreesimo
della continuazione del pagamento dello stipendio per la durata massima
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Pagina 10
del congedo di prepensionamento (art. 34 cpv. 2 lett. a oppure b).
L’importo calcolato in questo modo è versato come segue: a. in caso di
cambiamento in una funzione che non rientra nell’articolo 33 e di
prolungamento del rapporto di lavoro con il datore di lavoro, sull’avere di
vecchiaia dell’impiegato presso PUBLICA nel quadro della legge federale
del 25 giugno 1982 sulla previdenza professionale per la vecchiaia, i
superstiti e l’invalidità (LPP), oppure direttamente in contanti all’impiegato
dietro sua richiesta; b. in caso di cessazione del rapporto di lavoro prima
del raggiungimento dell’età del pensionamento, direttamente in contanti
all’impiegato".
Per onor di cronaca, si rileva che nella versione entrata in vigore il 1°
luglio 2010, il riferimento all'art. 88g cpv. 1 OPers contenuto nella prima
frase è stato limitato alla lettera a mentre quello all'art. 33 cpv. 1 OPers,
anch'esso contenuto nella prima frase, è stato limitato alle lettere a e c. In
sostanza, escludendo la lettera b in entrambi i riferimenti, è stato
stralciato il diritto all'ottenimento dell'indennità per uscita anticipata ai
membri del Corpo delle guardie di confine.
5.1.1. Le condizioni previste dall'art. 88g cpv. 1 OPers erano – e sono
tutt'ora – le seguenti: (lett. a) gli ufficiali di professione, gli alti ufficiali
superiori e i sottufficiali di professione devono avere esercitato la loro
funzione per almeno dieci anni dall’assolvimento dell’istruzione di base;
non sono computati gli anni trascorsi nella funzione di ufficiale di
professione specialista e di sottufficiale di professione specialista; (lett. b)
i membri del Corpo delle guardie di confine devono aver assolto la
formazione di guardia di confine o di ufficiale delle guardie di confine ed
esercitato per almeno dieci anni una funzione a livello dei posti o dei
settori di guardia di confine.
Il ricorrente adempie – ma questo non è contestato – le condizioni
previste dalla lettera b della disposizione in disamina.
5.1.2. Le funzioni previste dall'art. 33 cpv. 1 OPers erano – e sono tutt'ora
– le seguenti: (lett. a) gli ufficiali di professione e i sottufficiali di
professione, ad eccezione degli alti ufficiali superiori, degli ufficiali di
professione specialisti e dei sottufficiali di professione specialisti; (lett. b) i
membri del Corpo delle guardie di confine; (lett. c) gli alti ufficiali superiori
con il grado di brigadiere, ad eccezione dell’uditore in capo dell’esercito.
Il ricorrente adempie – anche in questo caso in maniera incontestata – al
requisito indicato alla lettera b del citato disposto.
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5.2. Posto che le condizioni previste dalle disposizioni alle quali rinviava,
in entrata, il vecchio art. 34a cpv. 3 OPers erano correttamente adempiute
dal ricorrente al momento del suo licenziamento, occorre ancora
verificare la presenza, ed il relativo soddisfacimento, di ulteriori condizioni
poste direttamente dal disposto in parola. Riassumendo quanto riportato
poc'anzi, l'indennità per partenza anticipata era un diritto ai sensi del
vecchio art. 34a cpv. 3 OPers di cui potevano prevalersi i membri del
Corpo delle guardie di confine che si dimettevano dopo aver assolto la
formazione di guardia di confine o di ufficiale delle guardie di confine ed
esercitato per almeno dieci anni una funzione a livello dei posti o dei
settori di guardia di confine. La disposizione in disamina parla
chiaramente di "impiegato che [...] si dimette". Una tale formulazione è
inequivocabile e non lascia spazio a letture discordanti in quanto una
disposizione grammaticalmente chiara non necessita di interpretazione
(cfr. HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, op. cit. n. m. 214 e segg., p. 45 e segg.).
Ne discende che il diritto all'ottenimento dell'indennità oggetto della
presente vertenza era riservato, secondo l'art. 34a cpv. 3 OPers in vigore
al momento del licenziamento, ai membri del Corpo delle guardie di
confine che, ottemperando le condizioni testé citate, si dimettevano
volontariamente. Il ricorrente, invece è stato licenziato per incapacità
fisica a svolgere la propria funzione e non si certo è dimesso
volontariamente.
A titolo abbondanziale, si rileva che lo scopo dell'art. 34a cpv. 3 OPers
non era – come erroneamente sostenuto dal ricorrente – quello di
indennizzare il dipendente per il carattere logorante della funzione,
quanto piuttosto un invito a voler anticipare il periodo prepensionamento.
5.3. Nonostante il testo del vecchio art. 34a cpv. 3 OPers, il ricorrente
sostiene di avere diritto all'indennità di partenza in quanto la circolare del
1° gennaio 2010 emessa dal proprio datore di lavoro, gliene conferirebbe
il diritto.
Entrambe le parti, nelle loro rispettive allegazioni, fanno particolare
riferimento a due circolari – una del 1° gennaio 2010 e l'altra del 11
giugno 2010 – emesse dalla Direzione generale delle dogane. La prima
informava i dipendenti sull'esistenza del diritto all'indennità per uscita
anticipata dal Corpo delle guardie di confine, mentre la seconda li
avvertiva dell'imminente modifica legislativa e la conseguente cessazione
del diritto, invitando coloro che avessero voluto approfittarne ad inoltrare
le proprie dimissioni entro il 30 giugno 2010. Effettivamente, le due
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circolari in questione prestano il fianco a fraintendimenti, posto che
risultano tra di loro discordanti. La prima, in contraddizione con quanto
previsto dall'OPers, afferma che l'indennità unica per uscita anticipata "è
versata ai collaboratori comunque, anche qualora il rapporto di lavoro sia
stato risolto dall'amministrazione". La seconda, invece, fa riferimento –
conformemente al testo dell'ordinanza – soltanto ai "collaboratori che si
dimettono". Le circolari hanno uno scopo informativo e permettono di
regolamentare internamente o di fissare una determinata prassi laddove
ciò non sia in contrasto con la legge. Esse, tuttavia, non costituiscono
nella maniera più assoluta una base legale sufficiente a derogare quanto
previsto – peraltro in modo chiaro – dalla legge rispettivamente dalle
ordinanze (cfr. su queste questioni, PIERMARCO ZEN-RUFFINEN, op. cit., n.
m. 45 e segg., pag. 10 e segg. e rif. cit.). Per questo motivo, il ricorrente
non può fondare la propria richiesta in base a quanto dichiarato nella
circolare del 1° gennaio 2010 posto che il testo dell'art. 34a cpv. 3 OPers
– sia nella vecchia che nella nuova versione – risulta limpido e non lascia
spazio ad interpretazioni di sorta.
Lo scrivente Tribunale, di transenna, rileva pure una certa contraddizione
nella motivazione addotta dal ricorrente, il quale contesta – a giusto titolo
– che la nuova versione dell'art. 34a cpv. 3 OPers possa retroagire (cfr.
consid. 4 e segg. qui sopra), ma invoca una circolare comunque
posteriore al momento del licenziamento.
5.4. Pertanto, visto quanto considerato sopra, occorre concludere che,
malgrado l'autorità inferiore abbia applicato erroneamente il diritto vigente
al momento della crescita in giudicato della decisione di licenziamento, il
risultato non sarebbe stato diverso. Infatti, benché il vecchio art. 34a cpv.
3 OPers prevedesse ancora l'indennità unica per uscita anticipata dal
Corpo delle guardie di confine, il ricorrente non ne aveva diritto in quanto
– contrariamente a quanto previsto da tale disposto – non si era
personalmente dimesso, bensì era stato licenziato. Non potendo le
circolari, alle quali il ricorrente si appoggia, derogare al diritto vigente, ne
discende che non v'è stata violazione del diritto federale e tale gravame
va respinto.
6.
Il ricorrente lamenta altresì una violazione del principio di protezione della
buona fede.
6.1. Ancorato all'art. 2 del Codice civile svizzero del 10 dicembre 1907
(CCS, RS 210) ed all'art. 9 della Costituzione federale (Cost., RS 101) e
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valido per l'insieme dell'attività dello Stato, il principio della buona fede
conferisce all'amministrato, a certe condizioni, il diritto di esigere dalle
autorità che si conformino alle promesse o alle assicurazioni fattegli e che
non tradiscano la fiducia posta in esse (DTF 131 II 627 consid. 6.1, DTF
130 I 26 consid. 8.1, DTF 129 I 161 consid. 4; sentenze del Tribunale
amministrativo federale A-6331/2010 del 3 febbraio 2012 consid. 12 e
segg., A-6956/2008 del 3 giugno 2010 consid. 4.1 e rif. cit.). Tale principio
si suddivide in tre corollari: il divieto di comportamento contraddittorio, il
divieto dell'abuso di diritto e la protezione della fiducia (sentenza del
Tribunale amministrativo federale A-5453/2009 del 6 aprile 2010
consid. 7.1). Secondo la giurisprudenza, un'indicazione o una decisione
dell'amministrazione possono obbligare quest'ultima ad acconsentire ad
un amministrato di appellarvisi, quand'anche esse risultassero errate, a
condizione che (a) l'autorità sia intervenuta in una situazione concreta nei
confronti di una persona determinata, (b) che abbia agito nei limiti delle
sue competenze o presunte tali, (c) che l'amministrato non abbia potuto
rendersi conto immediatamente dell'erroneità dell'indicazione ricevuta, (d)
che in base a tale indicazione quest'ultimo abbia preso disposizioni
concrete alle quali egli non potrebbe rinunciare senza subire un
pregiudizio, infine (e) che la regolamentazione in materia non sia
cambiata posteriormente al momento in cui l'autorità ha formulato il suo
avviso (fra le tante, DTF 131 II 627 consid. 6.1 con le citate referenze;
decisione del Tribunale amministrativo federale A-6331/2010 del 3
febbraio 2012 consid. 12.2.1; Beatrice Weber-Dürler, Neuere
Entwicklungen des Vertrauensschutzes, Schweizerisches Zentralblatt für
Staats- und Verwaltungsrecht [ZBl] 103/2002, pag. 281 segg., con
ulteriori rimandi a dottrina e giurisprudenza).
Dalla giurisprudenza testé citata emerge che l'applicazione del principio
della buona fede non permette mai di trarre delle soluzioni assolute,
valide per tutti i casi. Occorre piuttosto determinare se le condizioni
d'applicazione di questo principio sono adempiute, in considerazione
delle circostanze concrete di ogni singolo caso (decisione del Tribunale
amministrativo federale A-6749/2010 del 3 ottobre 2011 consid. 7.2.4 rif.
cit.).
6.2. Quo alla pretesa violazione del principio della buona fede, il
ricorrente contesta in entrata l'argomentazione – peraltro già negata dallo
scrivente Tribunale (consid. 4 e segg.) – proposta dall'autorità inferiore a
sostegno dell'applicazione retroattiva del nuovo art. 34a OPers. Una tale
ipotetica retroattività non costituisce una questione di diritto alla
A-1661/2011
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protezione della buona fede, principio che, in quest'ottica, non porta nulla
al ricorrente.
6.3. In un secondo tempo, il ricorrente invoca pure una violazione del
diritto alla protezione della buona fede in quanto – secondo lui – il datore
di lavoro non avrebbe adempito al dovere d'informazione nei suoi
confronti, impendendogli di ottenere l'indennità oggetto della presente
causa
Posto che, come visto e più volte ribadito, il ricorrente non adempiva i
requisiti per l'ottenimento dell'indennità ai sensi del vecchio art. 34a cpv. 3
OPers né tantomeno li riempiva dopo la modifica del disposto in parola, le
censure sollevate su questo punto non possono essere ammesse dallo
scrivente Tribunale.
Peraltro, lo scrivente Tribunale fa anche presente che il ricorrente è stato
assistito da un avvocato sin dall'inizio delle procedure; visto il tenore
chiaro della disposizione di cui sopra, non s'intravede come
un'informazione supplementare da parte del datore di lavoro gli darebbe
diritto all'indennità.
6.4. Il gravame della violazione del principio della buona fede, invece,
deve essere ancora esaminato relativamente alla questione a sapere se
la circolare del 1° gennaio 2010 debba essere considerata come una
promessa fatta da un'autorità, nella fattispecie il datore di lavoro. Occorre
di conseguenza valutare se questa circolare, emessa
dall'Amministrazione federale delle dogane, che effettivamente prevedeva
– fatte salve le condizioni d'ottenimento – il diritto all'indennità unica in
caso di uscita anticipata dal Corpo delle guardie di confine anche per i
dipendenti che venivano licenziati, possa aver costituito una promessa
sufficiente a giustificare una violazione del principio della buona fede.
6.4.1. Nella fattispecie, l'Amministrazione federale delle dogane è
intervenuta nel quadro di un'informazione generale nei confronti dei
membri del Corpo delle guardie di confine. Di per sé quindi, già la prima
condizione (cfr. prec. consid. 6.1) non è rispettata.
6.4.2. Per quanto concerne la seconda condizione, l'Amministrazione
federale delle dogane deve aver agito entro i limiti delle sue competenze.
La buona fede del ricorrente non può essere esclusa a meno che
l'incompetenza dell'autorità adita sia chiaramente riconoscibile (sentenza
del Tribunale amministrativo federale B-764/2007 dell'8 ottobre 2008
A-1661/2011
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consid. 4.2.2 e rif. cit.). Si pone dunque la questione della competenza
dell'AFD a derogare alla legislazione vigente. A questo punto appare
chiaro che, non avendo competenze legislative, l'AFD non poteva
apportare delle modifiche – peraltro così sostanziali – alla legislazione
corrente e meglio a quanto previsto dall'art. 34a cpv. 3 OPers. Di
conseguenza tale condizione non è soddisfatta.
Inoltre e come già considerato (cfr. prec. consid. 6.3), il ricorrente,
all'epoca già rappresentato dal suo avvocato, avrebbe potuto verificare
l'inesattezza dell'informazione emessa dal suo datore di lavoro (terza
condizione). Lo scrivente Tribunale rileva pure che la circolare del 11
giugno 2010 – che non conferiva in alcun modo un'indennità a favore dei
dipendenti licenziati – costituisce, tenuto conto della base legale cui fa
riferimento, una smentita sufficiente a quanto dichiarato nella precedente,
inesatta circolare (che comunque rinviava all'art. 34a cpv. 3 OPers), e che
pertanto il ricorrente non poteva essere indotto a dare per scontato il
successo nella richiesta qui in esame (cfr. anche succ. consid. 7.3 ).
6.5. Così stando le cose, dovendo essere adempiute cumulativamente le
cinque condizioni suesposte (consid. 6.1), non è necessario procedere
alla verifica delle restanti condizioni per il riconoscimento di una tale
violazione della buona fede in quanto la stessa può essere esclusa sin
d'ora. Sulla scorta di quanto precede si giunge quindi alla conclusione
che non v'è stata alcuna violazione del principio del diritto alla protezione
della buona fede da parte dell'autorità inferiore e , di conseguenza, anche
detto gravame non può essere accolto.
7.
Infine il ricorrente denuncia la violazione del principio dell'uguaglianza di
trattamento.
7.1. Il principio dell'uguaglianza di trattamento è ancorato all'art. 8 cpv. 1
Cost. Una decisione – o un atto legislativo – viola il principio
dell'uguaglianza di trattamento quando stabilisce delle distinzioni
giuridiche che non sono giustificate da alcun motivo ragionevole in
considerazione della situazione di fatto da regolamentare o nel caso in
cui omette di fare delle distinzioni che si impongono tenuto conto delle
circostanze. In altre parole, c'è una violazione del principio
dell'uguaglianza di trattamento quando ciò che è simile non è trattato in
maniera identica e ciò che diverso non è trattato in maniera differente (cfr.
tra le tante, DTF 134 I 23 consid. 9.1, DTF 131 V 107 consid. 3.4.2, v.
anche sentenze del Tribunale federale 2A.631/2006 del 8 dicembre 2006
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consid. 4.1, 1C_80/2007 del 6 settembre 2007 consid. 3.1; ULRICH
HÄFELIN/GEORG MÜLLER /FELIX UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht,
6a ed., Zurigo/San Gallo 2010, n. 489 et 495). Occorre che il trattamento
differente – o simile – ingiustificato sia in relazione con una situazione di
fatto importante.
Sempre secondo la giurisprudenza, il principio della legalità dell'attività
amministrativa (art. 5 Cost.) prevale su quello dell'uguaglianza di
trattamento. Di conseguenza, il ricorrente non può, in generale,
pretendersi vittima di un'ineguaglianza di trattamento se la legge è
correttamente applicata al suo caso, ma in modo scorretto – o addirittura
non applicata del tutto – ad altri casi. Ciò presuppone comunque la
volontà, da parte dell'autorità che ha emesso la decisione contestata, di
applicare correttamente in futuro le disposizioni legali in questione; il
cittadino non può pretendere l'uguaglianza nell'illegalità a meno che si
debba prevedere che l'amministrazione persevererà nell'inosservanza
della legge (DTF 127 I 1 consid. 3a, sentenze del Tribunale federale
2C.360/2007 del 13 novembre 2007 consid. 6 e rif. cit., 2A.615/2006 del
29 marzo 2007 consid. 5 e rif. cit.; sentenza del Tribunale amministrativo
federale A-5391/2009 del 17 maggio 2011 consid. 10.2).
7.2. Il ricorrente ritiene in particolare che vi sia stata disparità di
trattamento tra lui e coloro che si sono dimessi entro il termine indicato
con circolare del 11 giugno 2010, ma che – di fatto – hanno terminato il
loro rapporto dopo tale data. Infatti, questi ultimi avrebbero ricevuto
l'indennità di uscita contrariamente al ricorrente. Effettivamente, l'agire
dell'amministrazione conferma la tesi – già analizzata precedentemente
(cfr. consid. 4.3) – secondo cui è la disdetta e non la cessazione effettiva
del rapporto di lavoro che conta per l'attribuzione dell'indennità. Tuttavia,
come si è già avuto modo di rilevare (cfr. consid. 4 e segg.), l'indennità
unica in caso di uscita anticipata dal Corpo delle guardie di confine veniva
concessa soltanto a coloro che si dimettevano e non ai dipendenti che
venivano licenziati. Inoltre, la sostanziale differenza con cui il rapporto di
lavoro di queste due categorie di lavoratori a preso fine non consente di
fare un paragone tra di loro. Diverso sarebbe il discorso se altri
dipendenti licenziati dall'amministrazione federale delle dogane prima
dell'entrata in vigore della modifica dell'art. 34a cpv. 3 OPers hanno
ottenuto l'indennità in questione e se l'inosservanza della legge da parte
dell'amministrazione è stata una prassi perseverante e generalizzata.
7.3. In casu, malgrado quanto erroneamente riportato nella circolare del
1° gennaio 2010, l'amministrazione federale delle dogane ha sempre
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ribadito che l'indennità unica in caso di uscita anticipata dal Corpo delle
guardie di confine era un diritto per chi si dimetteva. Tant'è che con la
circolare dell'11 giugno 2010 ha invitato coloro che ne avessero voluto
beneficiare prima dell'imminente cambiamento legislativo ad inoltrare le
proprie dimissioni. Di conseguenza il diverso trattamento tra chi è stato
licenziato e chi ha presentato personalmente le dimissioni – peraltro,
come visto, previsto dall'Opers – non costituisce una violazione del
principio in parola avendo il datore di lavoro trattato in maniera ineguale
due situazioni differenti. Sia come sia, non avendo il ricorrente – e più in
generale chi è stato licenziato – per legge diritto all'indennità reclamata,
egli non può prevalersi di un'eventuale uguaglianza di trattamento
nell'illegalità. Nemmeno emerge dalla documentazione agli atti che
l'amministrazione abbia concesso l'indennità contestata ad altri
dipendenti da lei licenziati. A tal proposito, ricordando che secondo l'art.
13 PA, anche nell'ambito della massima d'ufficio che regge ogni
procedura amministrativa (art. 12 PA), la parte che pretende che venga
resa una decisione a suo favore deve collaborare anche
all'amministrazione delle prove (su queste questioni, v. DTF 130 II 482,
consid 3.2; CHRISTOPH AUER, in Kommentar VwVG, ad. art. 13 PA, in
partic. n.m. 13 e 17 e segg.), si rileva che il ricorrente non ha portato – a
conforto della propria tesi – elementi concreti che potessero almeno
destare il sospetto di una situazione di ineguaglianza perseverante da
parte del datore di lavoro.
Ne discende che pure questa censura non può trovare accoglimento.
8.
In conclusione, alla luce quanto suesposto, la decisione presa nei
confronti del ricorrente non è contraria al diritto applicabile, non può
inoltre essere considerata frutto di una violazione dei principi della buona
fede o dell'uguaglianza di trattamento né di un abuso del potere di
apprezzamento dell'autorità inferiore. Essa – per quanto verificabile
anche in quest'ottica – non è neppure da ritenersi inadeguata.
9.
In base all'art. 34 cpv. 2 LPers rispettivamente all'art. 7 cpv. 3 del
regolamento del 21 febbraio 2008 sulle tasse e sulle spese ripetibili, nelle
cause dinanzi al Tribunale amministrativo federale (TS-TAF; RS
173.320.2), non vengono prelevate spese né assegnate ripetibili.
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