Decision ID: 71bb8a01-fc81-40dc-a9c1-83bf34205d73
Year: 2016
Language: de
Court: ZH_VG
Chamber: ZH_VG_001
Canton: ZH
Region: Zürich
Law Area: public_law
Law Sub-area: nan
Label: approval

Facts:
hat sich ergeben:
I.
A.
B wird seit dem 1. August 2013 von der Sozialbehörde A mit wirtschaftlicher Hilfe unterstützt. Mit Beschluss vom 6. Mai 2015 ordnete die Sozialbehörde A unter anderem eine psychiatrische Begutachtung zur Beurteilung der Arbeitsfähigkeit von B an und wies diesen an, bis 15. Mai 2015 einen Termin für die Begutachtung bei Dr.
med. C zu vereinbaren. Nachdem B dieser Weisung nicht nachgekommen war, kürzte die Sozialbehörde mit Beschluss vom 29. Juni 2015 dessen Grundbedarf um 10 % für die Dauer von maximal zwölf Monaten ab dem 1. Juli 2015. Am 16. November 2015 nahm B an der psychiatrischen Begutachtung durch Dr.
med. C teil. Infolgedessen wurde die Leistungskürzung mit Beschluss vom 14. Dezember 2015 wieder aufgehoben.
B.
Gestützt auf das Gutachten von Dr.
med. C erteilte die Sozialbehörde A B mit Beschluss vom 13. Juni 2016 verschiedene Auflagen und Weisungen und entzog gleichzeitig einem allfälligen Rekurs die aufschiebende Wirkung. Mit Eingabe vom 22. Juni 2016 erhob B dagegen Rekurs und beantragte die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung sowie die vollumfängliche Aufhebung des angefochtenen Beschlusses. Der Bezirksrat D nahm mit Präsidialverfügung vom 30. Juni 2016 vom Eingang des Rekurses Vormerk (Dispositivziffer I), setzte der Sozialbehörde A Frist zur Einreichung der Vernehmlassung und der vollständigen Akten an (Dispositivziffer II) und stellte die aufschiebende Wirkung des Rekurses wieder her (Dispositivziffer III).
II.
Gegen die Präsidialverfügung des Bezirksrats D erhob die Sozialbehörde A mit Eingabe vom 29. Juli 2016 Beschwerde an das Verwaltungsgericht. Sie beantragte die Aufhebung von Dispositivziffer III des angefochtenen Präsidialentscheids und die Bestätigung des mit Beschluss vom 13. Juni 2016 verfügten Entzugs der aufschiebenden Wirkung des Rekurses. Eventualiter beantragte die Sozialbehörde A, Dispositivziffer III des angefochtenen Präsidialentscheids sei aufzuheben und die Sache sei zur Anhörung der Beschwerdeführerin sowie zur weiteren Abklärung und neuen Entscheidung an die Vorinstanz zurückzuweisen; alles unter Kosten und Entschädigungsfolgen zulasten des Beschwerdegegners.
Nachdem B die Präsidialverfügung vom 2. August 2016 nicht abgeholt hatte und die Empfangspflicht zumindest fraglich erschien, wurde ihm mit Präsidialverfügung vom 16. August 2016 ausnahmsweise nochmals Frist zur Einreichung einer Beschwerdeantwort angesetzt. Der Bezirksrat D übermittelte mit Eingabe vom 8. August 2016 die vorinstanzlichen Akten und verzichtete gleichzeitig mit Verweis auf die Begründung des angefochtenen Entscheids auf eine Vernehmlassung. B reichte innert Frist keine Beschwerdeantwort ein.
Der Einzelrichter

Considerations:
erwägt:
1.
1.1
Beim Entscheid betreffend die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung handelt es sich um eine prozessleitende Anordnung. Da der Bezirksrat darüber nicht zusammen mit der Anordnung in der Hauptsache befand, handelt es sich vorliegend um einen Zwischen
entscheid (vgl. Regina Kiener in: Alain Griffel
[
Hrsg
]
, Kommentar zum Verwaltungs
rechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 25 N. 37 und 48). Im Hauptverfahren geht es um die
Rechtmässigkeit der durch die Sozialbehörde A angeordneten
Auflagen und Weisungen. Das Verwaltungs
gericht ist für Fragen des Sozialhilferechts nach § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959
(VRG)
grundsätzlich zuständig. Die Anfecht
barkeit von Teil-, Vor- und Zwischenentscheiden richtet sich gemäss § 19a Abs. 2 VRG sinngemäss nach den Art. 91–93 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG). Gemäss Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG ist gegen andere als die Zuständigkeit oder eine Ausstandsfrage betreffende, selbständig eröffnete Vor- und Zwischenentscheide die Beschwerde zulässig, wenn sie einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken können. Ein solcher Nachteil ist regelmässig
rechtlicher Natur
(vgl. Kiener,
Kommentar VRG,
§
25 N.
48). Bei Zwischenentscheiden folgt der Rechtsweg jenem der Hauptsache (§ 44 Abs. 3 VRG e
c
ontrario; Kiener, § 44 N. 33). Entsprechend ist das Verwaltungs
gericht zur Beurteilung der Frage um Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung im Rekurs
verfahren zuständig.
1.2
Bei Streitigkeiten über periodisch wiederkehrende Leistungen, namentlich im Bereich der Sozialhilfe, ist der Streitwert der Summe dieser periodischen Leistungen während der Dauer von zwölf Monaten gleichzusetzen (VGr, 28. Januar 2016, VB.2015.00406, E. 1.2; Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 65a N. 17). Bei Streitigkeiten über Zwischenentscheide ist der Streitwert der Hauptsache massgeblich (Martin Bertschi, Kommentar VRG, § 38b N. 12).
In der Hauptsache verlangt
e
der Beschwerdegegner
im Rekursverfahren
die Aufhebung des Beschlusses der Sozialbehörde A vom 13. Juni 2016. Mit diesem Beschluss wurde er unter anderem dazu verpflichtet, ab dem 21. Juni 2016 das Beschäftigungs
programm beim Beschäftigungsprogramm E in einem Pensum von 100 % wahrzunehmen, um den Taglohn von Fr. 60.- zu erwirtschaften (Dispositivziffer
1). Für den Fall, dass er das Beschäftigungs
programm pflichtwidrig nicht besuch
e
oder selbstverschuldet aus dem Programm aus
geschlossen
werde
, wurde ihm die Einstellung seines anteilsmässigen sozialhilferecht
lichen Anspruchs im Umfang des im Beschäftigungsprogramm erzielbaren Einkommens von Fr. 60.- pro Tag angedroht (Dispositivziffer
2). Daraus resultiert – hochgerechnet auf zwölf Monate – ein Streitwert von Fr. 15'6
6
0.- (26
1
Arbeitstage x Fr. 60.-). Weiter wurde der Beschwerde
gegner verpflichtet, gewisse Unterlagen und Auskünfte einzureichen (Dispositivziffer
3). Für den Unterlassungsfall wurde ihm die Kürzung der Sozialhilfe
leistungen im Umfang
von
bis zu 30 % des Grundbedarfs oder die Einstellung der Sozi
alhilfe
leistungen angedroht (Dispositivziffer
4). Hieraus ergibt sich im Fall einer Leistungs
kürzung von 30 % über maximal zwölf Monate ein Streitwert von Fr. 3'549.60 (12
Monate
x Fr. 295.80). Damit bleibt der Streitwert
in jedem Fall
unter Fr. 20'000.-. Da zudem kein Fall von grund
sätzlicher Bedeutung vorliegt, ist der Einzelrichter zum Entscheid berufen (§ 38b Abs. 1 lit.
c
sowie Abs. 2 VRG).
1.3
Zu prüfen ist zunächst die Beschwerdelegitimation der Beschwerdeführerin, die als Prozessvoraussetzung von Amtes wegen zu klären ist (vgl. Bertschi, § 21 N. 7).
1.3.1
Die Beschwerdeführerin macht diesbezüglich geltend, sie habe ein erhebliches schutzwürdiges Interesse an der Klärung der Frage, ob im Fall der klar ausgewiesenen Arbeitsfähigkeit eines Klienten und der Möglichkeit der sofortigen Erzielung eines mindestens teilweise existenzsichernden Einkommens durch die Arbeitsaufnahme im Beschäftigungsprogramm E einer entsprechenden Auflage die aufschiebende Wirkung eines allfälligen Rekurses entzogen werden kann.
1.3.2
Gemäss § 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 2 VRG sind Gemeinden zur Beschwerde legitimiert, wenn sie durch die Anordnung wie eine Privatperson berührt sind und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung haben (lit. a), die Verletzung von Garantien rügen, die ihnen die  Bundesverfassung gewährt (lit. b), oder bei der Erfüllung von gesetzlichen Aufgaben in ihren schutzwürdigen Interessen anderweitig verletzt sind, insbesondere bei einem wesentlichen Eingriff in ihr Finanz- oder Verwaltungsvermögen (lit. c ).
Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung sind die Gemeinden im Bereich der Sozialhilfe grundsätzlich in spezifischer Weise in der Wahrnehmung hoheitlicher Aufgaben betroffen und sollen sich daher gegen Entscheide, die ihr Verwaltungshandeln in diesem Bereich einschränken, zur Wehr setzen können. Auch wenn nicht alle massgebenden Kriterien, welche den Gemeinden nach der allgemeinen Legitimationsklausel den Zugang an das Bundesgericht ausnahmsweise ermöglichen, in besonders ausgeprägter Weise erfüllt sein mögen, ergibt sich doch aus einer Gesamtbetrachtung, dass die Legitimation in der Regel gegeben sein soll. Dies heisst aber nicht, dass die Beschwerdelegitimation ausnahmslos zu bejahen ist. Sie kann etwa verneint werden, wenn die präjudizielle Wirkung eines Entscheids weder geltend gemacht noch ersichtlich ist oder wenn ganz unerhebliche Rechtsfolgen zur Beurteilung anstehen (BGr, 25. Juni 2014, 8C_113/2014, E. 6.5–6).
1.3.3
Im vorliegenden Fall beläuft sich der Streitwert zwar auf einen Fr. 20'000.- nicht übersteigenden, dennoch aber erheblichen Betrag (vorn E. 1.2), sodass der Entscheid in der Hauptsache wesentliche finanzielle Folgen für die Beschwerdeführerin bewirken könnte. Die Frage, ob einem allfälligen Rekurs die aufschiebende Wirkung entzogen werden darf, wenn die Arbeitsfähigkeit des Betroffenen ausgewiesen ist und dieser mit der Teilnahme an einem Beschäftigungsprogramm sofort ein zumindest teilweise existenzsicherndes Einkommen erzielen könnte, könnte über das aktuelle Verfahren hinaus durchaus auch weitere Fälle betreffen. Eine präjudizielle Wirkung ist deshalb nicht auszuschliessen. Die Beschwerdelegitimation der Gemeinde ist damit zu bejahen.
2.
Nach § 25 Abs. 1 VRG tritt die aufschiebende Wirkung – unter Vorbehalt von Abs. 2 und 3 – von Gesetzes wegen ein. Ausnahmsweise kann die aufschiebende Wirkung aber bei Entzug durch die Vorinstanz wieder erteilt oder wiederhergestellt werden. Entzug und Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung setzen aber besondere Gründe voraus. Das Gesetz nennt diese Gründe nicht, sondern legt den Entscheid ins Ermessen der zuständigen Behörden, welche gegenteilige Anordnungen treffen können. Die Verfahrensbeteiligten haben in jedem Fall Anspruch auf rechtliches Gehör; nur bei Gefahr in Verzug kann diese Gehörsgewährung auch nachträglich erfolgen (Kiener, § 25 N. 25 ff., N. 36). Das Verwaltungsgericht kann die Ermessensausübung der Vorinstanz nicht frei prüfen, sondern nur darauf hin, ob ein Ermessensmissbrauch oder eine Ermessensüberschreitung, damit ein qualifizierter Ermessensfehler und nicht nur eine unzweckmässige oder unangemessene Ausübung des Ermessens vorliegt. Dagegen hat das Verwaltungsgericht die vorinstanzlichen Sachverhaltsfeststellungen mit voller Kognition zu prüfen (Marco Donatsch, Kommentar VRG, § 50 N. 25 f., N. 60).
2.1
Die Vorinstanz zog in der angefochtenen Präsidialverfügung hinsichtlich der Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung in Erwägung, dass der Entzug der aufschiebenden Wirkung zur Folge habe, dass der Beschwerdegegner die Auflagen sofort umsetzen müsse, ansonsten die Leistungen eingestellt würden. Der Beschwerdeführer mache sinngemäss eine Verletzung des rechtlichen Gehörs geltend, da er zum Gutachten, wonach er arbeitsfähig sei, nicht habe Stellung nehmen können. Solange jedoch die Frage der Arbeitsfähigkeit umstritten sei, erscheine das Interesse an der Abklärung derselben, bevor an Arbeitsleistungen Folgen geknüpft würden, erheblich. Zudem drohe kein schwerer Nachteil, wenn die aufschiebende Wirkung nicht entzogen würde, gehe es bei der Leistung im Endeffekt lediglich um Geldleistungen in Form von Sozialhilfe. Deshalb sei die aufschiebende Wirkung wiederherzustellen.
2.2
Die Beschwerdeführerin rügt vorab, die Vorinstanz habe eine Gehörsverletzung begangen, indem sie dem Antrag des Beschwerdegegners um Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung ohne vorgängige Anhörung der Beschwerdeführerin entsprochen habe. Die Voraussetzungen zum Erlass einer superprovisorischen Anordnung seien
im vorliegenden Fall
nicht erfüllt und es sei keine Dringlichkeit ausgewiesen
, zumal eine solche von der Vorinstanz auch nicht geltend gemacht worden sei
. Die Gehörsverletzung habe dazu geführt, dass die Vorinstanz gestützt auf einen unvollständigen bzw. unrichtigen Sach
verhalt einen Zwischenentscheid erlassen habe. Die Beschwerdeführerin beantragt gestützt auf die schwerwiegende Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör die Aufhebung des angefochtenen Zwischenentscheids und die Rückweisung der Sache zur Neu
beurteilung an die Vorinstanz.
3.
3.1
Wird über den Entzug bzw. die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung nicht im Endentscheid entschieden, ist darüber in einem summarischen, einfachen und raschen Verfahren zu verfügen. Die Verfahrensbeteiligten haben dabei Anspruch auf Gewährung des rechtlichen Gehörs. Ist Gefahr in Verzug, d.h. wenn andernfalls gewichtige Anliegen und Interessen gefährdet sind, kann die Anhörung auch nachträglich erfolgen. Dies darf jedoch nicht leichthin angenommen werden (Kiener, § 25 N. 35 f. und § 6 N. 30).
Zum Anspruch auf Gewährung des rechtlichen Gehörs gemäss Art. 29 Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV) gehört unter anderem auch das Recht auf Stellungnahme zu den Vorbringen der Gegenpartei (sog. Replikrecht). In sämtlichen gerichtlichen Verfahren muss jede dem Gericht eingereichte Stellungnahme den Beteiligten zur Kenntnis gebracht und diesen wiederum Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben werden (BGE 133 I 100 E. 4.6; Alain Griffel, Kommentar VRG, § 8 N. 32).
3.2
Der Anspruch ist formeller Natur und setzt keinen Nachweis eines materiellen Interesses voraus; eine Gehörsverletzung zieht daher grundsätzlich die Aufhebung der angefochtenen Anordnung nach sich, ungeachtet der Erfolgsaussichten des Rechtsmittels in der Sache selbst. Gemäss der Rechtsprechung kann aber eine nicht besonders schwerwiegende Verletzung des rechtlichen Gehörs ausnahmsweise als geheilt gelten, wenn die betroffene Person die Möglichkeit erhält, sich vor einer Beschwerdeinstanz zu äussern, die sowohl den Sachverhalt als auch die Rechtslage frei überprüfen kann. Von einer Rückweisung ist sodann selbst bei einer schwerwiegenden Verletzung des rechtlichen Gehörs abzusehen, wenn und soweit die Rückweisung zu einem formalistischen Leerlauf und damit zu unnötigen Verzögerungen führen würde, die mit dem Interesse der betroffenen Partei an einer beförderlichen Beurteilung der Sache nicht zu vereinbaren wären
(
vgl.
VGr, 17. März 2016, VB.2015.00772, E. 4.2 mit weiteren Hinweisen; Griffel, § 8 N. 37 f.)
. Eine Heilung ist
darüber hinaus
nicht möglich, wenn der
Vorinstanz
ein Ermessen zukommt, welches die obere Instanz nicht
uneingeschränkt
überprüfen kann
(Donatsch, § 64 N. 11)
.
4.
4.1
Der Beschwerdeführerin wurde der Rekurs des Beschwerdegegners vom 22. Juni 2016 im Rahmen der Präsidialverfügung vom 30. Juni 2016 zwar zugestellt. Sie konnte zu seinem Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung indessen nicht Stellung nehmen, weil die Vorinstanz in derselben Präsidialverfügung bereits die aufschiebende Wirkung des Rekurses wieder herstellte. Dabei stellte die Vorinstanz zumindest teilweise auf die Angaben des Beschwerdegegners in der Rekursschrift ab. Es ist nicht ersichtlich, inwiefern im vorliegenden Fall Gefahr in Verzug gewesen sein könnte. Der Beschwerdegegner wurde durch den Beschluss der Beschwerdeführerin unter anderem verpflichtet, am Beschäftigungsprogramm E teilzunehmen und gewisse Unterlagen einzureichen. Dem Beschwerdegegner können die Sozialhilfeleistungen nicht ohne Weiteres gekürzt oder eingestellt werden, braucht es doch dafür vorab einen anfechtbaren Kürzungs- oder Einstellungsentscheid. Mit dem Entzug der aufschiebenden Wirkung lief der Beschwerdegegner folglich noch nicht Gefahr, seine Sozialhilfeleistungen zu verlieren. Die Angelegenheit war somit nicht derart dringlich, dass die Vorinstanz der Beschwerdeführerin das rechtliche Gehör nicht hätte gewähren können. Die Vorinstanz macht denn auch nicht geltend, dass Gefahr in Verzug gewesen sei. Mit diesem Vorgehen verletzte die Vorinstanz das rechtliche Gehör der Beschwerdeführerin.
4.2
Die Beschwerdeführerin konnte
zwar
im Beschwerdeverfahren vorbringen, inwiefern sie mit der Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung nicht einverstanden
sei
. Fraglich ist, ob damit die Gehörsverletzung geheilt werden kann.
Eine Verletzung des Replikrechts ist in der Regel als schwere Gehörsverletzung einzustufen, weil der betroffenen Person damit die Möglichkeit genommen wird, sich im Verfahren zu äussern (vgl. VGr, 23. Juni 2016, VB.2015.00797, E. 2.2; VGr, 15. September 2014, VB.2014.00365, E. 2.4). Die Vorinstanz stützte sich in der Präsidialverfügung vom 30. Juni 2016 auf Angaben des Beschwerdegegners ab, ohne deren Richtigkeit vorab mittels Beizug der Akten geprüft zu haben. Erst mit der angefochtenen Präsidialverfügung forderte die Vorinstanz die Beschwerdeführerin auf, die vollständigen Akten einzureichen. Es ist der Beschwerdeführerin deshalb zuzustimmen, dass die Vorinstanz den Sachverhalt ungenügend feststellte (vgl. § 50 Abs. 1 in Verbindung mit § 20 Abs. 1 lit. b VRG; vorn E. 2). Die Beschwerdeführerin bringt in ihrer Beschwerdeschrift denn auch Argumente vor, mit denen sich die Vorinstanz nicht befasste und die nicht von vorneherein als unbegründet zu qualifizieren sind.
Die Vorinstanz
wird
sich mit diesen
Vorbringen
auseinanderzusetzen haben. Die Rückweisung führt daher nicht zu einem formalistischen Leerlauf.
Es kann denn auch nicht davon ausgegangen werden, dass die Rückweisung zu einer unnötigen Verfahrensverzögerung führen würde. Es liegt ein schwerer Verfahrensfehler vor (vgl. vorn E. 2), und auch die Beschwerdeführerin spricht sich im Rahmen der Beschwerdebegründung für die Rückweisung an die Vorinstanz aus.
Unter diesen Umständen und aufgrund der dem Verwaltungsgericht zustehenden beschränkten Kognition im Sinn von
§ 50 Abs. 1 in Verbindung mit § 20 Abs. 1 lit. a und b VRG
, welche eine uneingeschränkte Überprüfung des Ermessensspielraums der Vorinstanz beim Entscheid über die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung nicht zulässt, ist vorliegend eine Heilung der Gehörsverletzung im Beschwerdeverfahren nicht möglich
(vgl. Kiener, § 25 N. 26 und Donatsch, § 64 N. 11).
Somit ist die Beschwerde gutzuheissen und Dispositivziffer III der Präsidialverfügung des Bezirksrats D
vom 30. Juni 2016
aufzuheben. Die Sache ist zur Gewährung des rechtlichen Gehörs, Vervollständigung des Sachverhalts und zum Neuentscheid an die Vorinstanz zurückzuweisen.
5.
5.1
Die Rückweisung ist auf die von der Vorinstanz zu vertretende Gehörsverletzung zurückzuführen. Es rechtfertigt sich deshalb, die Gerichtskosten nach Massgabe des Verursacherprinzips der Vorinstanz aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs.
2 VRG; Plüss, § 13 N. 59).
5.2
Die Beschwerdeführerin beantragt eine Parteientschädigung
. Gestützt auf §
17 Abs.
2 lit.
a VRG hat das obsiegende Gemeinwesen in der Regel keinen Anspruch auf
eine
Partei
entschädigung
, weil die Erhebung und Beantwortung von Rechtsmitteln zur üblichen Amts
tätigkeit gehört (Plüss, §
17 N.
51). Vorliegend besteht kein Anlass, von diesem Grundsatz abzuweichen. Der seitens
der Beschwerdeführerin
vor Verwaltungsgericht zu leistende Aufwand erscheint nicht als aussergewöhnlich. Dementsprechend ist
ihr
keine Parteientschädigung zuzusprechen.
6.
Der vorliegende Rückweisungsentscheid stellt einen Zwischenentscheid dar (BGE 134 II 137 E. 1.3.2). Solche Zwischenentscheide sind nach Art. 93 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG) vor Bundesgericht nur dann anfechtbar, wenn sie einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken können (lit. a) oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (lit. b).