Decision ID: b1739ecd-e8b2-46a2-bdbb-b3ea0b6cf282
Year: 2017
Language: de
Court: SG_KGN
Chamber: SG_KGN_999
Canton: SG
Region: Eastern_Switzerland
Law Area: 
Law Sub-area: nan
Label: approval

Facts:
Sachverhalt
A. A._ bewirtschaftet in Z._ einen auf Obstbau und Beeren ausge-
richteten Landwirtschaftsbetrieb. Für die Direktzahlungen 2016 deklarierte er ge-
samthaft 1460 Aren landwirtschaftliche Nutzfläche, davon 1351 Aren Spezialkul-
turen, bestehend aus 759 Aren Äpfeln, 142 Aren Birnen, 377 Aren Steinobst und
73 Aren Beeren. Aus den Äpfeln produzierte er getrocknete Apfelringe.
Für die 1460 Aren landwirtschaftliche Nutzfläche beantragte A._ u.a. Produk-
tionssystembeiträge für Biolandbau. Mit den Kontrollen beauftragte er die
C._AG. Gemäss dem Kontroll- und Zertifizierungsvertrag übernahm die
C._AG sowohl die Kontrollen für die öffentlich-rechtlichen Direktzahlungen als
auch die Kontrollen der privatrechtlichen Richtlinien für die Bio Suisse-Zertifizie-
rung.
B. Am 17. März 2016 kontrollierte die C._AG mit der Hauptkontrolle
2016 den Betrieb von A._. Der Schwerpunkt der Kontrolle lag auf den Anfor-
derungen der Verordnung über die biologische Landwirtschaft und die Kenn-
zeichnung biologisch produzierter Erzeugnisse und Lebensmittel (SR 910.18;
abgekürzt Bio-Verordnung) und der Bio Suisse-Richtlinien. Gemäss dem In-
spektionsbericht wurden keine Abweichungen von den überprüften Verord-
nungsbestimmungen und Richtlinien festgestellt. Auf dem Inspektionsbericht
wurde lediglich vermerkt, dass auf Pufferstreifen gelagertes Material bis 1. Mai
2016 zu entfernen sei.
C.
a. Am 6. Juli 2016 meldete der Verband Bio Suisse der C._AG, in
Apfelringen aus der Produktion von A._ seien Sulfit-Rückstände von 18 mg/kg
festgestellt worden.
b. Die C._AG nahm deswegen am 11. Juli 2016 Kontakt mit A._
auf, der sich die Herkunft des Sulfits nicht erklären konnte und eine Vermischung
bei seinem Abnehmer vermutete. A._ teilte der C._AG ausserdem mit, der
Lebensmittelinspektor des St.Galler Amtes für Verbraucherschutz und Veteri-
närwesen (nachfolgend AVSV) sei bereits involviert und habe Rückstellmuster
von seinem Betrieb beschlagnahmt. Noch am 11. Juli 2016 teilte das AVSV der
C._AG mit, es habe A._ die weitere Produktion von Apfelringen unter Auf-
lagen provisorisch freigegeben.
c. Am 14. Juli 2016 ergaben von A._ mit Unterstützung der D._AG
durchgeführte Analysen von Rückstellmustern einen Sulfitgehalt von weniger als
1 mg/kg. Gleichentags teilte das AVSV der C._AG mit, es seien anlässlich des
letzten Besuchs bei A._ Zweifel betreffend die Warenflüsse aufgetaucht. Die
produzierten und die verkauften Mengen seien nicht stimmig. Neben der
D._AG würde auch die E._AG von A._ beliefert.
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D.
a. Am 29. Juli 2016 führte die C._AG gemeinsam mit dem AVSV eine
Zusatzkontrolle auf dem Betrieb von A._ durch. Die C._AG verwendete
dazu die Checkliste «Verarbeitung, Handel und Lagerung». Als Ergebnis der
Kontrolle wurde festgehalten, dass künftige Rückstände der Zertifizierungsstelle
und Bio Suisse zu melden, das Verarbeitungsjournal exakt zu führen und die
Ursachenfindung für die Schwefelrückstände zu veranlassen seien. Ausserdem
wurden Proben von Apfel-Blättern zur Analyse genommen.
Auf der Checkliste vergab die Kontrollperson A._ unter «Bemerkungen des
Kontrolleurs» sieben von acht möglichen Punkten für die Vorbereitung der Kon-
trolle und sechs von acht möglichen Punkten für die Übersichtlichkeit der Doku-
mente.
b. Die Kontrollperson der C._AG ging nach Abschluss der Kontrolle
davon aus, dass die errechneten Warenflüsse plausibel bzw. die produzierten
Mengen unter Einbezug von Bioobstzukäufen theoretisch möglich seien. Aller-
dings sei abzuklären, ob solche Zukäufe von Bioobst Schweizer Knospequalität
aufgewiesen hätten.
E. Am 31. Juli 2016 kündigte A._ per sofort die Mitgliedschaft bei Bio
Suisse.
F.
a. Am 9. August 2016 teilte die C._AG dem AVSV und dem Land-
wirtschaftsamt per E-Mail mit, A._ habe den mit der C._AG vereinbarten
Kontroll- und Zertifizierungsvertrag per 8. August 2016 gekündigt. Die C._AG
dürfe daher keine weiteren Untersuchungen betreffend die Sulfit-Rückstände
mehr durchführen.
Dem E-Mail fügte die C._AG eine Kopie des Zertifikates bei, das sie am 8. Au-
gust 2016 für A._ ausgestellt hatte. Gemäss dem Zertifikat verweigerte die
C._AG A._ die Bio Suisse-Anerkennung für Äpfel und Birnen für das Jahr
2016 vollständig. Für andere pflanzliche Erzeugnisse zertifizierte es ihm den Bio
Suisse-Standard bis 8. August 2016.
b. Noch am 9. August 2016 antwortete das AVSV der C._AG und
teilte ihr und dem Landwirtschaftsamt mit, A._ habe dem AVSV gegenüber
wechselnde Angaben über zugekaufte Obstmengen gemacht. Ausserdem habe
F._ (gemeint ist offenbar die F._AG) gemeldet, dass A._ 69 Tonnen Ware
zugekauft habe, davon 3365 Kilogramm konventionelle Ware.
G.
a. Am 15. August 2016 schrieb das Landwirtschaftsamt der C._AG,
es wolle A._ die Bio-Beiträge für das Jahr 2016 verweigern und bat dazu um
Zustellung der Unterlagen und Kontrollergebnisse.
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b. Die C._AG teilte dem Landwirtschaftsamt darauf am 16. August
2016 mit, anlässlich der Hauptkontrolle vom 17. März 2016 seien keine Mängel
festgestellt worden. Die undeklarierten Zukäufe von teilweise nicht biologischer
Ware seien erst zusammen mit dem AVSV im Rahmen der Ursachenfindung der
Sulfit-Rückstände auf den Apfelringen im Verkauf festgestellt worden. Es wür-
den in Kürze Analyseresultate von Blattproben vorliegen. Sobald diese vorlägen,
werde die C._AG einen Schlussbericht erstellen und dem Landwirtschaftsamt
zukommen lassen.
H.
a. Gemäss Untersuchungsbericht vom 16. August 2016 ergab die Ana-
lyse der am 29. Juli 2016 entnommenen Blattproben einen Schwefelgehalt von
430 mg/kg, wobei es gemäss der G._AG, welche die Analyse vornahm, für
den Schwefelgehalt keinen Grenzwert gebe. Pestizide wurden keine gefunden.
b. Daraufhin schrieb die C._AG dem Landwirtschaftsamt am 8. Sep-
tember 2016, die Analyseresultate deuteten nicht auf eine unerlaubte Anwen-
dung von Betriebsmitteln in der Obstanlage von A._ hin.
I. Am 13. September 2016 listete die C._AG dem Landwirtschafts-
amt und dem AVSV die Ereignisse des Jahres 2016 in einer E-Mail chronolo-
gisch auf und wies abermals darauf hin, dass sie wegen der Kündigung des
Kontroll- und Zertifizierungsauftrags durch A._ keine weiteren Untersuchun-
gen mehr durchführen werde.
J. Am 13. Oktober 2016 erliess das Landwirtschaftsamt folgende Ver-
fügung an A._:
1. Für das Jahr 2016 wird Ihr Betrieb für den ÖLN nicht anerkannt.
2. Die Kündigung der Kontrollorganisation während des Jahres hat eine Kürzung der
Direktzahlungen 2016 von A._ um 100 Prozent zur Folge.
Zur Begründung führte das Landwirtschaftsamt zusammengefasst aus:
- Bewirtschafter, die ein Gesuch für Direktzahlungen einreichten, müssten spätes-
tens bis zum 31. August vor dem Beitragsjahr eine Kontrollstelle für die Kontrolle
der Direktzahlungsanforderungen, einschliesslich des Ökologischen Leistungs-
nachweises (ÖLN) bestimmen. A._ habe dem Kanton St.Gallen die C._AG
als Kontrollorganisation gemeldet.
- Durch die Kündigung des Vertrages mit der C._AG per 8. August 2016 durch
A._ könne dieser nicht mehr belegen, dass die Anforderungen an die biologi-
sche Produktion und den ÖLN ganzjährig erfüllt seien. Vom 9. August bis mindes-
tens 31. Dezember 2016 sei er bei keiner Kontrollorganisation mehr unter Vertrag.
- Die Kündigung der Kontrollorganisation könne einer Verweigerung der Kontrolle
gleichgesetzt werden. Der Kanton habe keine Möglichkeit mehr, spezifische Kon-
trollaufträge zu erteilen. Es sei bekannt, dass eine Bio-Hauptkontrolle am 17. März
2016 von der C._AG durchgeführt worden sei. Wegen der Kündigung könnten
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keine weiteren Zusatz- oder Nachkontrollen mehr in Auftrag gegeben werden. Sol-
che wären aber vom Kanton in Auftrag gegeben worden, da aufgrund der Meldun-
gen vom AVSV und der C._AG der Verdacht bestanden habe, dass nicht alle
Anforderungen an den biologischen Landbau erfüllt worden seien.
- Anhang 8 der Direktzahlungsverordnung (SR 910.13, abgekürzt DZV) lege fest,
wie die Beiträge zu kürzen seien. Die Verweigerung der Kontrolle im Bereich der
biologischen Landwirtschaft werde mit 120 Prozent der entsprechenden Beiträge
sanktioniert. Die Verweigerung der Kontrolle im Bereich ÖLN führe zu einer Kür-
zung der gesamten Direktzahlungen. A._ würden deshalb die gesamten Direkt-
zahlungen 2016 um 100 Prozent gekürzt und bereits ausbezahlte Akontozahlun-
gen für das Jahr 2016 nach Eintritt der Rechtskraft der Verfügung zurückverlangt.
- Die Kürzung sei nicht unverhältnismässig, da A._ den Kontrollvertrag von sich
aus gekündigt habe, als Mängel im Bereich seiner Apfelringli-Produktion festge-
stellt worden seien. Daraus sei zu schliessen, dass A._ den Vertrag gekündigt
habe, damit keine weiteren für ihn ungünstigen Kontrollen mehr gemacht werden
könnten.
K. Mit Schreiben vom 28. Oktober 2016 erhob A._, vertreten durch
B._, beim Landwirtschaftsamt Einsprache gegen die Verfügung vom 13. Ok-
tober 2016 und stellte folgende Anträge:
1. Auf die Kürzung der Direktzahlungen 2016 um 100 Prozent ist zu verzichten.
2. Eventuell ist die Kürzung der Direktzahlungen 2016 auf die Kürzung des Direkt-
zahlungsbeitrags für die biologische Landwirtschaft (Art. 66 DZV) zu beschränken.
3. Eventuell ist die Kürzung der Direktzahlungen 2016 auf 50 Prozent des Direktzah-
lungsbeitrags zu beschränken.
4. Eventuell ist auf die Rückforderung der bereits ausbezahlten Akontozahlung der
Direktzahlungen 2016 zu verzichten.
5. Unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten des Landwirtschaftsamtes.
Die Anträge wurden zusammengefasst wie folgt begründet:
- Im Vertrag zwischen der C._AG und A._ sei nicht vereinbart worden, welche
Folgen mit einer sofortigen Kündigung des Vertrags verbunden seien. Aus dem
Vertrag könne insbesondere nicht herausgelesen werden, dass eine sofortige
Kündigung des Vertrages auch die Aberkennung des Bio-Zertifikates zur Folge
habe.
- Das Landwirtschaftsamt stütze sich mit seiner Verfügung nicht auf das Kontroller-
gebnis, sondern allein auf die sofortige Kündigung des Kontrollvertrags. Die
C._AG habe am 17. März 2016 auf dem Betrieb von A._ eine Hauptkontrolle
durchgeführt, anlässlich derer keine Abweichungen zu den überprüften Verord-
nungsbestimmungen und Richtlinien festgestellt worden seien. Am 29. Juli 2016
sei eine Zusatzkontrolle durchgeführt worden, welche die Anforderungen der Bio-
Verordnung und der Richtlinien Bio Suisse umfasste. In drei Bereichen seien zwar
Mängel festgestellt worden, aus dem Kontrollergebnis seien aber keine Auswir-
kungen auf die Feststellung der Beitragsberechtigung ersichtlich. Es sei somit
festzuhalten, dass auf dem Betrieb von A._ im Jahr 2016 zwei Kontrollen durch
die beauftrage Kontrollorganisation durchgeführt worden seien. Die Begründung
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des Landwirtschaftsamtes, wonach die Kündigung des Vertrags als Verweigerung
der Kontrolle beurteilt werde, widerspreche somit dem tatsächlichen Sachverhalt.
- Aus dem Anhang 8 der DZV sei keine Sanktion oder Kürzungsmassnahme er-
sichtlich, die bei sofortiger Kündigung des Kontrollvertrags vorzunehmen sei. Die
Beurteilung des Landwirtschaftsamtes, die sofortige Kündigung mit einer Verwei-
gerung der Kontrolle gleichzusetzen, entbehre jeder Grundlage.
- Gemäss dem Bundesgericht bestehe bei den Direktzahlungen grundsätzlich ein
Anspruch auf die Beiträge. Dieser Anspruch sei zu befolgen und die Beiträge
seien auszurichten, wenn die im Gesetzes- und Verordnungsrecht festgelegten
Voraussetzungen erfüllt seien. Aus der Verfügung des Landwirtschaftsamtes sei
jedenfalls nicht ersichtlich, welche konkreten Voraussetzungen aus dem Geset-
zes- und Verordnungsrecht nicht erfüllt seien.
- Falls das Landwirtschaftsamt zum Schluss komme, dass die in der Zusatzkon-
trolle festgehaltenen Mängel genügten, um sowohl die Berechtigung für die Bio-
Beiträge als auch die Erfüllung des ÖLN zu bemängeln, so fehle dazu ein im Detail
begründeter Entscheid. Es werde bestritten, dass mit den in der Zusatzkontrolle
aufgeführten Mängeln die Erfüllung des ÖLN nicht anerkannt werden könne.
Ebenfalls werde bestritten, dass die in der Verfügung angeführten Mängel bei der
Apfelringli-Produktion – so diese denn tatsächlich festgestellt würden – die Nicht-
erfüllung des ÖLN zur Folge haben könnten. Tatsächlicher Auslöser der Kündi-
gung sei der Anbau einer neuen Kultur gewesen, die sich nicht mit der biologi-
schen Landwirtschaft vertrage.
- Falls an der Verweigerung der Direktzahlungen festgehalten werde, sei auf die
Rückforderung der bereits ausbezahlten Akontozahlung zu verzichten. Gemäss
Bundesverwaltungsgericht stelle der Verzicht auf die Rückforderung der bereits
ausbezahlten Akontozahlung keine Überschreitung und auch kein Missbrauch
des Ermessens der rechtsanwendenden Behörde dar.
L. Mit Entscheid vom 2. Februar 2017 wies das Landwirtschaftsamt die
Einsprache ab. Zusammengefasst führte es dazu aus:
- Was im Vertrag zwischen A._ und der C._AG stehe, sei für das Landwirt-
schaftsamt nicht relevant. Für das Landwirtschaftsamt sei der Text der DZV mas-
sgebend. Gemäss Art. 101 DZV liege die Nachweispflicht für die Einhaltung der
Anforderungen der verschiedenen Direktzahlungsarten beim Bewirtschafter.
- Die C._AG habe dem Landwirtschaftsamt am 9. August 2016 mitgeteilt, dass
die Kontrolle vom 17. März 2016 ohne Zertifizierung abgeschlossen worden sei.
Obwohl für den Erhalt von Bio-Beiträgen kein Zertifikat notwendig sei, habe die
Kontrolle der Bio-Anforderungen auf A._s Betrieb wegen der Kündigung des
Vertrags mit der C._AG offensichtlich nicht abgeschlossen werden können. So
habe von der Kontrollorganisation nicht abschliessend geklärt werden können,
woher die Sulfit-Rückstände in den Apfelringen stammten. Damit seien A._ min-
destens die Bio-Beiträge zu verweigern.
- Es treffe zu, dass sich das Landwirtschaftsamt bei seiner Verfügung nicht auf das
Kontrollergebnis, sondern auf die sofortige Kündigung des Kontrollvertrags durch
A._ gestützt habe. Bei gekündigtem Vertrag sei es für das Landwirtschaftsamt
gar nicht mehr möglich gewesen, der C._AG einen Kontrollauftrag zu erteilen.
A._ habe sich nach der Vertragskündigung auch nie darum bemüht, dass ein
anderer Kontrolldienst die geforderten Zertifikate erbringt. Er habe sich zwar neu
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bei der ÖLN-Kontrollstelle KUT angemeldet, dies aber nur für das Jahr 2017 und
sich nicht für das Jahr 2016 um eine andere Kontrollstelle bemüht.
- Zwar möge es sein, dass am 17. März 2016 keine Verstösse von der C._AG
festgestellt worden seien. Die Zusatzkontrolle vom 29. Juli 2016 sei von der
C._AG aber nie abgeschlossen worden, weil A._ den Kontrollvertrag mitten
in den Abklärungen gekündigt habe. Ob das Resultat dieser Kontrolle auch noch
einen Einfluss auf die Anforderungen des ÖLN gehabt hätte, habe so nie geklärt
werden können.
- Das Argument von A._, wonach physisch zwei Kontrollen hätten durchgeführt
werden können, stimme zwar, jedoch seien nachträgliche Abklärungen durch die
Kündigung abrupt beendet worden. Damit habe A._ verhindert, dass die abge-
schlossenen Kontrollresultate in der korrekten rechtlichen Form an das Landwirt-
schaftsamt hätten übermittelt werden können. Es könne nicht sein, dass ein Bio-
Produzent, wenn ihm seine Kontrollstelle Fehler nachweise, den Vertrag kündigen
könne und so bei den Direktzahlungen fein raus sei.
- Es treffe zu, dass Anhang 8 DZV keine Sanktion für die sofortige Kündigung eines
Kontrollauftrags vorsehe. Die Kündigung habe aber zur Folge, dass gar kein ferti-
ges Kontrollresultat mehr ausgestellt werden könne. Die Kontrollresultate könnten
so nicht erfasst und dem Landwirtschaftsamt nicht übermittelt werden, weil die
Kontrollstelle gar keinen Auftrag dazu mehr habe. Dies komme einer Verweige-
rung der Kontrolle gleich.
- A._ habe die in Gesetz und Verordnungen festgelegten Voraussetzungen für
die Direktzahlungen nicht erfüllt. Ein nachträglicher Nachweis, dass die Bedingun-
gen im Jahr 2016 erfüllt waren, sei nicht mehr möglich.
- Betreffend den Anbau einer neuen Kultur, welche sich nicht mit der biologischen
Landwirtschaft vertragen habe und die angeblich der Grund für die Kündigung
gewesen sei, habe das Landwirtschaftsamt die Flächenverzeichnisse 2015 und
2016 verglichen. Auf dem Betrieb seien in beiden Jahren die gleichen Kulturen
extensiv genutzte Wiese, Obstanlagen Äpfel, Obstanlagen Birnen, Obstanlagen
Steinobst, Hochstammbäume, mehrjährige Beeren und übrige Dauerwiesen de-
klariert. Eine neue Kultur hätte von A._ bei der Strukturdatenerhebung 2016
deklariert werden müssen. Bei der mysteriösen neuen Kultur handle es sich ver-
mutlich um den Hanfanbau von A._, der in der Ostschweizer Presse abgehan-
delt worden sei. Diesen Hanfanbau im Nachhinein als Kündigungsgrund darstel-
len zu wollen, sei unglaubwürdig. Es stehe nirgends in den Bio-Richtlinien, dass
der Anbau von legalen Hanfsorten nicht zulässig sei.
- Auf eine Rückerstattung der bereits geleisteten Akontozahlung 2016 könne nicht
verzichtet werden, da A._ keinen Anspruch auf die Direktzahlungen 2016 habe
und zu Unrecht ausgerichtete Beiträge zurückerstattet werden müssten.
M. Am 15. Februar 2017 erhob B._ im Auftrag von A._ Rekurs beim
Volkswirtschaftsdepartement gegen den Einspracheentscheid des Landwirt-
schaftsamtes vom 2. Februar 2017 und stelle folgende Anträge:
1. Der Entscheid des Landwirtschaftsamtes vom 2. Februar 2017 ist aufzuheben.
Das Landwirtschaftsamt ist anzuweisen, die Erfüllung der Anforderungen nach der
Bio-Verordnung und des ÖLN für den Landwirtschaftsbetrieb von A._ anzuer-
kennen und die entsprechenden Direktzahlungen für das Beitragsjahr 2016 aus-
zurichten.
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2. Eventuell ist der Entscheid des Landwirtschaftsamtes vom 2. Februar 2017 auf-
zuheben und das Landwirtschaftsamt anzuweisen, die Erfüllung der Anforderun-
gen der Bio-Verordnung und des ÖLN für das Beitragsjahr 2016 aufgrund der Er-
gebnisse der Kontrollen durch die Kontrollorganisation C._AG vom 17. März
2016 und 29. Juli 2016 zu prüfen. Falls erforderlich, hat das Landwirtschaftsamt
die für die Prüfung der Anforderungen der Bio-Verordnung und des ÖLN notwen-
digen Angaben bei der Kontrollorganisation C._AG einzufordern.
3. Eventuell ist die Kürzung der Direktzahlungen 2016 auf 50 Prozent des Direktzah-
lungsbeitrags zu beschränken.
4. Eventuell ist auf die Rückforderung der bereits ausbezahlten Akontozahlung der
Direktzahlungen 2016 zu verzichten.
5. Unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten des Landwirtschaftsamtes.
Begründet wurde der Rekurs zusammengefasst wie folgt:
- Die Anforderungen der Bio-Verordnung würden den ÖLN-Anforderungen nicht wi-
dersprechen. Die Bio-Verordnung stelle jedoch zusätzliche Anforderungen auf,
die nicht schon in den ÖLN-Anforderungen enthalten seien. Anlässlich der Haupt-
kontrolle vom 17. März 2016 der Bio-Verordnung seien keine Abweichungen zu
den überprüften Verordnungsbestimmungen und Richtlinien festgestellt worden.
Gemäss Art. 6 Abs. 5 der Verordnung über die Koordination der Kontrollen auf
Landwirtschaftsbetrieben (SR 910.15; abgekürzt VKKL) wäre die Kontrollperson
zudem verpflichtet gewesen, offensichtliche und gravierende Verstösse gegen die
DZV der Vollzugsbehörde (Landwirtschaftsamt) zu melden, was offensichtlich
nicht erfolgt sei. Auch wenn die Zertifizierung aufgrund ungeklärter Fragen offen-
bar nicht habe abgeschlossen werden können, zeigten die vorhandenen Unterla-
gen, dass die Anforderungen der Bio-Verordnung und des ÖLN eingehalten wor-
den seien.
- Insbesondere sei auch festzuhalten, dass keine Sanktion betreffend Durchfüh-
rung der Kontrolle gemäss dem Kontrollpunkt 05.01.04 des Sanktionsreglements
der Bio Suisse (rek.act. 5) vorgenommen worden sei. Die Kontrollen hätten voll-
umfänglich und ungehindert durchgeführt werden können.
- Die vom Landwirtschaftsamt angeführte Begründung, wonach wegen der Ver-
tragskündigung die Herkunft der Sulfit-Rückstände nicht abschliessend habe ge-
klärt werden können, betreffe nicht die Produktion, sondern den Bereich «Verar-
beitung, Handel und Lagerung». Damit wolle das Landwirtschaftsamt die Erfüllung
der Bio-Verordnung und des ÖLN nicht anerkennen, nur weil die vage Möglichkeit
bestehe, dass ein Abschluss der Kontrolle des Bereichs «Verarbeitung, Handel
und Lagerung» einen Einfluss auf die Erfüllung der Bio- und ÖLN-Anforderungen
hätte haben können. Welche konkreten Anforderungen A._ nicht eingehalten
habe, lege das Landwirtschaftsamt nicht dar.
- Die VKKL sehe Grundkontrollen, zusätzliche Kontrollen basierend auf Risiken der
einzelnen Betriebe und zusätzliche Kontrollen auf zufällig ausgewählten Betrieben
vor. Durch die Koordination der Grundkontrollen durch das Landwirtschaftsamt
werde dafür gesorgt, dass ein Betrieb in der Regel nicht mehr als einmal pro Ka-
lenderjahr kontrolliert werde (Art. 3 Abs. 2 VKKL). Aus der VKKL sei nicht ersicht-
lich, dass das Landwirtschaftsamt einen weiteren Kontrollauftrag hätte erteilen
müssen. Der Inspektionsbericht zur Hauptkontrolle 2016 stelle eine genügende
Grundlage dar, um die Erfüllung der Bio-Verordnung und der ÖLN-Anforderungen
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nachzuweisen. Es lägen jedenfalls genügend Kontrollergebnisse vor, um die Er-
füllung der Bio-Verordnung und der ÖLN-Anforderungen anzuerkennen.
- Würden die offenbar festgestellten Rückstände in den Verarbeitungsprodukten zu
einer Sanktionierung führen, seien gemäss «Sanktionsreglement biologische
Landwirtschaft» der Bio Suisse Sanktionen vorgesehen, die in keiner Weise einer
Kürzung von 100 Prozent aller Direktzahlungen entsprechen würden. Bei einer
Sanktion allein aufgrund von Nichteinhalten von Bioanforderungen könne höchs-
tens der Beitrag für biologische Landwirtschaft gekürzt werden.
- Für A._ sei nicht ersichtlich, wie die korrekte rechtliche Form für die Übermitt-
lung der Kontrollresultate ausgesehen hätte, da die Kontrollresultate von der Kon-
trollorganisation jeweils direkt an die Vollzugsbehörde weitergeleitet würden. Er
habe keinen Einfluss auf die Übermittlung der Kontrollergebnisse und habe nie
die Absicht gehabt, die Kontrollresultate nicht an das Landwirtschaftsamt weiter-
zuleiten. Weder aus Vertrag noch aus Verordnungsbestimmungen seien entspre-
chende Konsequenzen ersichtlich. Auch sei er weder von der Kontrollorganisation
noch vom Landwirtschaftsamt über die Auswirkungen orientiert worden. Erst mit
der Verfügung vom 13. Oktober 2016 sei er darüber informiert worden, dass der
Nachweis des ÖLN wegen der Kündigung nicht erfüllt sei.
- Bereits in der Einsprache sei darauf hingewiesen worden, dass Anhang 8 DZV
keine Sanktion für die Kündigung des Kontrollvertrags vorsehe. Trotzdem halte
das Landwirtschaftsamt an seiner Schlussfolgerung fest, dass die Kündigung ei-
ner Verweigerung der Kontrolle gleichkomme. Damit ordne das Landwirtschafts-
amt die Situation völlig unzutreffend ein und stütze sich auf einen unzutreffenden
Sachverhalt. Tatsächlich sei eine Kontrolle erfolgt, an der keine Verstösse festge-
stellt worden seien.
- Die neue Kultur sei bei der Strukturdatenerhebung nicht deklariert worden, weil
die Kultur bei der Strukturdatenerhebung 2016 noch nicht angebaut war. Der An-
bau sei erst auf Herbst 2016 geplant gewesen, womit sie bei der Strukturdatener-
hebung nicht habe deklariert werden können.
- Eventuell sei die Kürzung auf 50 Prozent zu beschränken, weil bis zum Zeitpunkt
der Kontrolle vom 29. Juli 2016 ungefähr ein halbes Kalenderjahr vergangen sei
und die Anforderungen der Bio-Verordnung und des ÖLN für das erste Halbjahr
zweifellos erfüllt gewesen seien.
- Eventuell sei auf die Rückforderung der Akontozahlung zu verzichten, weil zwi-
schen der Auszahlung der Akontozahlung und der Rückforderungsverfügung
mehrere Monate vergangen seien, während denen der Betrieb weitergelaufen sei
und die anfallenden Kosten hätten bezahlt werden müssen. Damit stelle die Rück-
forderung eine erhebliche finanzielle Belastung dar, zumal bis zur zusätzlichen
Kontrolle und der Kündigung keine Verstösse festgestellt worden seien.
- Es sei zudem auf das Verhältnismässigkeitsprinzip hinzuweisen. Gemäss Zif-
fer 1.6 des Anhangs 8 zur DZV könne der Kanton bei begründeten speziellen be-
trieblichen Situationen und wenn die Summe aller Kürzungen mehr als 20 Prozent
der gesamten Direktzahlungen des betreffenden Jahres ausmache, die Kürzung
um maximal 25 Prozent erhöhen oder reduzieren. Mit der vollständigen Kürzung
der Direktzahlungen oder auch nur der Beiträge für die biologische Landwirtschaft
sei die Schwelle von 20 Prozent überschritten. Ausserdem liege eine spezielle
betriebliche Situation vor und es sei zu berücksichtigen, dass keine klaren
Verstösse gegen die Bio- oder ÖLN-Anforderungen festgestellt worden seien.
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N. Innert erstreckter Frist reichte das Landwirtschaftsamt am 27. April
2017 eine Stellungnahme samt Vorakten ein und beantragte sinngemäss die
Abweisung des Rekurses. Zur Begründung führte das Landwirtschaftsamt aus:
- Das Landwirtschaftsamt halte an seinen bisherigen Feststellungen und Entschei-
den fest. Das Grundproblem sei, dass nach Art. 101 DZV die Nachweispflicht für
die Anforderungen der einzelnen Direktzahlungsprogramme beim Bewirtschafter
liege. Der Bewirtschafter müsse bei der Gesuchseinreichung eine Kontrollstelle
bezeichnen, welche die Kontrollergebnisse an die Vollzugsbehörde weiterleite.
Durch die Kündigung des Vertrages mit der C._AG durch A._ sei kein kor-
rekter Nachweis, dass der Bio-Landbau und der ÖLN ganzjährig erfüllt gewesen
seien, mehr möglich gewesen.
- Das Landwirtschaftsamt hätte den Betrieb von A._ aufgrund der Vorfälle im
Sommer 2016 nochmals kontrollieren wollen. Der Kontrollzeitpunkt im März, den
die C._AG gewählt hatte, sei nämlich für die Kontrolle eines Bio-Obstbaubetrie-
bes nur bedingt geeignet gewesen. Eine vernünftige Kontrolle des Pflanzenschut-
zes wäre erst im Sommer möglich gewesen. Wegen der Kündigung habe aber
kein zusätzlicher Kontrollauftrag mehr erteilt werden können.
- Es könne nicht sein, dass Bewirtschafter ihre Kontrollstelle ohne Konsequenzen
kündigen und so die Möglichkeiten der Vollzugsbehörden stark einschränken
könnten, sobald Schwierigkeiten auftauchten. Die Kündigung sei daher zurecht
als Verweigerung der Kontrolle gewertet worden.
O. Am 31. Mai 2017 reichte B._ für A._ eine weitere Stellung-
nahme ein. Unter Bezugnahme auf die Vorakten führte sie zusammengefasst
aus:
- Mit den Ergebnissen der Pestizid-Analyse der Proben vom 29. Juli 2016 sei die
Kontrolle des Pflanzenschutzes erfolgt. Dem Landwirtschaftsamt hätten somit be-
reits im Herbst genügend Informationen vorgelegen, um auf seine frühere Ein-
schätzung vom 15. August 2016, die Direktzahlungen zu verweigern, zurückzu-
kommen.
- A._ sei bisher nicht bekannt gewesen, dass weitere Untersuchungen betreffend
die Sulfit-Rückstände nicht hätten gemacht werden dürfen. Das Landwirtschafts-
amt hätte A._ sodann zur Stellungnahme zum E-Mail der C._AG vom 13.
September 2016 einladen sollen.
- Die Kontrollorganisation habe klar festgehalten, dass anlässlich der Hauptkon-
trolle kein Mangel festgestellt worden sei. Trotzdem sei seitens des Landwirt-
schaftsamtes schon am 15. August 2016, d.h. vor Eingang der Analyseresultate
der Blattproben, von einer Verweigerung der Beiträge ausgegangen worden, wes-
halb das Landwirtschaftsamt die gesetzlichen Bestimmungen danach voreinge-
nommen und nicht richtig angewendet habe.
- Mit den Analyseresultaten der G._AG vom 16. August 2016 sei die in Betracht
gezogene Beanstandung hinfällig geworden. Diese Analyseresultate würden in
der Verfügung des Landwirtschaftsamtes mit keinem Wort erwähnt und daher
nicht gebührend gewürdigt. Auch aus dem E-Mail der C._AG vom 13. Septem-
ber 2016 ergäben sich keine Gründe, die zu einer Verweigerung der Direktzah-
lungen führen könnten.
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- Der Gesamtbetrag der verweigerten Direktzahlungen betrage Fr. 50'840.40 und
nicht, wie die Schlusszeilenbeschriftung im Buchungsprotokoll vom 10. Oktober
2016 vermuten lasse, bloss Fr. 25'420.20.
P. Am 19. Juni 2017 duplizierte das Landwirtschaftsamt zusammenge-
fasst was folgt:
- Das Landwirtschaftsamt habe die Argumente von A._ in seinen beiden Verfü-
gungen ausführlich gewürdigt. Bislang seien keine neuen Argumente vorgebracht
worden.
- Es sei nicht Aufgabe des Landwirtschaftsamtes, alle Unterlagen der Kontrollstel-
len den betroffenen Landwirten zuzustellen. Es bestehe auch keine Verpflichtung,
jedes Schriftstück, das im Verfahren erzeugt werde, in den Verfügungen zu er-
wähnen, zumal das Landwirtschaftsamt nicht mit den Kontrollergebnissen son-
dern mit der Verhinderung weiterer Kontrollen argumentiere. A._ hätte sich nun
aber zu den Unterlagen äussern können.
- Das Landwirtschaftsamt habe nie behauptet, es läge ein konkreter Verstoss ge-
gen die Vorschriften des Bio-Landbaus vor. Die Argumentation des Landwirt-
schaftsamtes gehe vielmehr dahin, dass es nicht sein könne, dass ein Landwirt,
sobald Missstände festgestellt würden, einfach den Vertrag mit der Kontrollorga-
nisation künden und so weitere Kontrollen verhindern könne. Nach Art. 4 VKKL
hätten bei begründetem Verdacht auf Mängel zusätzliche Kontrollen durchgeführt
werden müssen. Nachdem das AVSV die Verwendung unerlaubter Hilfsstoffe in
den Bio-Apfelringen festgestellt habe, wäre es denkbar gewesen, dass auch de-
ren Anbau nicht regelkonform erfolgte. Zusätzliche Kontrollen seien nach der Kün-
digung des Kontrollvertrages aber nicht mehr möglich gewesen.
- Die Kündigung des Kontrollauftrags an sich löse bereits den Verdacht aus, dass
bestimmte Anforderungen nicht erfüllt werden. Wäre alles in Ordnung gewesen,
hätte A._ nicht mitten im Jahr den Kontrollvertrag gekündigt. Nach Angaben des
Rekurrenten sei die neu angebaute Kultur der Grund für die Kündigung gewesen,
wobei es sich vermutlich um die aus der Presse bekannte Indoor-Hanfanlage ge-
handelt haben dürfte, die nach den Vorschriften des Bio-Landbaus verboten sei
und zur Sache mit den Apfelringen dazu komme. Mindestens die Bio-Beiträge
seien A._ daher zu verweigern.
- Die Analyse der Blattproben, bei der nichts gefunden wurde, sei nicht zwingend
ein Nachweis dafür, dass der Pflanzenschutz auf dem Betrieb von A._ biokon-
form gewesen sei. Dazu hätte es zusätzlicher Kontrollen bedurft, z.B. der Auf-
zeichnungen im Pflanzenschutzkalender, des Zustands der Kulturen oder des
Pflanzenschutzmittellagers. Dies sei nach der Kündigung des Vertrages mit der
C._AG aber nicht mehr möglich gewesen.
- Das Buchungsprotokoll vom 10. Oktober 2016 zeige nur die Buchungen. Das «To-
tal Beitragsjahr» zeige, was als Resultat der Buchungen bereits ausbezahlt wor-
den sei. Die ungekürzte Auszahlung für das Beitragsjahr 2016 würde demnach
Fr. 42'367.00 und nicht Fr. 50'840.00 betragen. Ziehe man von Fr. 42'367.00 die
Akontozahlung von Fr. 25'420.20 ab, erhalte man den provisorischen Abzug von
Fr. 16'946.80 für das laufende Verfahren.
Q. Auf die (weiteren) Ausführungen der Beteiligten wird – soweit ent-

Considerations:
scheidwesentlich – in den Erwägungen eingegangen.
Seite 12/18
Erwägungen
1. Die Rekursvoraussetzungen sind sowohl hinsichtlich der Zuständig-
keit und Rekursberechtigung als auch in Bezug auf die Form- und Fristerforder-
nisse erfüllt (Art. 43bis ff. des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege [sGS
951.1; abgekürzt VRP]). Auf den Rekurs ist einzutreten.
2. Mit Einspracheentscheid vom 2. Februar 2017 bzw. Verfügung vom
13. Oktober 2016 verweigerte das Landwirtschaftsamt dem Rekurrenten die An-
erkennung des ÖLN für das Jahr 2016 und kürzte ihm die Direktzahlungen um
100 Prozent, weil der Rekurrent nach der Kündigung des Vertrags mit der Kon-
trollstelle – der C._AG – ab dem 9. August 2016 nicht mehr habe nachweisen
können, dass sein Betrieb ganzjährig den ÖLN und die Anforderungen an die
biologische Produktion erfüllt habe.
2.1 In einem ersten Schritt ist deshalb die Bedeutung der Kontrollstelle
für die Direktzahlungsberechtigung des Rekurrenten zu klären. Insbesondere ist
zu prüfen, ob die ganzjährige, ununterbrochene Verfügbarkeit einer Kontroll-
stelle Voraussetzung des ÖLN ist.
2.1.1 Gemäss Art. 70a Abs. 1 Bst. b des Landwirtschaftsgesetzes (SR
910.1.; abgekürzt LwG) werden Direktzahlungen ausgerichtet, wenn der ÖLN
erbracht wird. Der ÖLN umfasst gemäss Art. 70a Abs. 2 LwG eine artgerechte
Haltung der Nutztiere (Bst. a), eine ausgeglichene Düngerbilanz (Bst. b), einen
angemessenen Anteil an Biodiversitätsförderflächen (Bst. c), die vorschriftsge-
mässe Bewirtschaftung von Natur- und Heimatschutzobjekten (Bst. d), eine ge-
regelte Fruchtfolge (Bst. e), einen geeigneten Bodenschutz (Bst. f) sowie eine
gezielte Auswahl und Anwendung der Pflanzenschutzmittel (Bst. g).
Der Bundesrat kann den ÖLN konkretisieren sowie weitere Voraussetzungen
und Auflagen für die Ausrichtung von Direktzahlungen festlegen (Art. 70a Abs. 3
Bst. a und Abs. 4 LwG). Entsprechend konkretisierte er den ÖLN in den Art. 11
bis 25 i.V.m. Anhang 1 der Direktzahlungsverordnung (SR 910.13; abgekürzt
DZV) und ergänzte den ÖLN gleichzeitig um Vorgaben betreffend Saat- und
Pflanzgut (Art. 19 DZV), Spezialkulturen (Art. 20 DZV), Pufferstreifen
(Art. 21 DZV), den überbetrieblichen ÖLN (Art. 22 DZV), den Flächenabtausch
(Art. 23 DZV), die Bewirtschaftung von Nebenkulturen (Art. 24 DZV) und Auf-
zeichnungspflichten (Art. 25 DZV).
Hingegen statuieren weder das LwG noch die DZV das ununterbrochene Vor-
handensein einer Kontrollstelle als formelle Voraussetzung des ÖLN. Zwar geht
Art. 101 DZV davon aus, dass der ÖLN nur mittels der in der DZV und der Ver-
ordnung über die Koordination der Kontrollen auf Landwirtschaftsbetrieben vom
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23. Oktober 2013 (SR 910.15; abgekürzt VKKL) vorgesehenen Kontrollen er-
bracht werden kann, was mithin voraussetzt, dass im Zeitpunkt der Kontrolle
eine zugelassene Kontrollstelle vorhanden ist. Eine Verpflichtung des Bewirt-
schafters, dauernd und ununterbrochen eine Kontrollstelle zu haben, lässt sich
dem LwG und der DZV aber nicht entnehmen.
2.1.2 Die Wahl einer Kontrollstelle ist somit nur – aber immerhin – eine im
3. Titel der DZV («Verfahren») geregelte Verfahrensvorschrift. Gemäss Art. 97
Abs. 2 DZV müssen Bewirtschafter für die koordinierte Planung der Kontrollen
nach der VKKL, zusammen mit der Anmeldung für die Direktzahlungsarten, bis
spätestens am 31. August vor dem Beitragsjahr eine Kontrollstelle für den ÖLN
bestimmen. Hierbei handelt es sich aber nur um eine Ordnungsvorschrift und
nicht um eine formelle Voraussetzung des ÖLN (vgl. dazu Ziffer 2.1.2 Bst. a An-
hang 8 DZV).
Bestimmt der Bewirtschafter zwar rechtzeitig eine Kontrollstelle, kündigt diese
aber vor Ablauf des Beitragsjahres, stellt sich demzufolge die Frage, ob der
Nachweis des ÖLN mit den bis dahin durchgeführten Kontrollen bereits erbracht
worden ist oder nicht.
2.2 Ob ein genügender Nachweis des ÖLN vorliegt, bestimmt sich in
erster Linie danach, ob die in der VKKL vorgesehenen Kontrollen durchgeführt
werden konnten und welche Ergebnisse die Kontrollen erbrachten. Art. 2 VKKL
und Art. 3 i.V.m. Anhang 1 VKKL sehen dazu in bestimmten jährlichen Abstän-
den Grundkontrollen vor. Zusätzlich zu den Grundkontrollen sieht Art. 4 VKKL
die Durchführung risikobasierter Zusatzkontrollen vor, namentlich wenn bei
früheren Kontrollen Mängel festgestellt worden sind (Art. 4 Abs. 1 Bst. a VKKL)
oder ein begründeter Verdacht auf Nichteinhalten von Vorschriften besteht
(Art. 4 Abs. 1 Bst. b VKKL). In Ergänzung zu den erwähnten Grund- und Zusatz-
kontrollen werden auf nach dem Zufallsprinzip ausgesuchten Betrieben weitere
Kontrollen durchgeführt (Art. 4 Abs. 2 VKKL). Bei der Festlegung der Kontrollen
von Bio-Betrieben ist zusätzlich Art. 30 der Verordnung über die biologische
Landwirtschaft und die Kennzeichnung biologisch produzierter Erzeugnisse und
Lebensmittel vom 22. September 1997 (SR 910.18, abgekürzt Bio-Verordnung)
zu berücksichtigen (Art. 4 Abs. 4 VKKL). Ausserdem verlangt Art. 30a Bio-Ver-
ordnung die Entnahme und Analyse von Proben, wenn der Verdacht besteht,
dass unzulässige Produktionsmittel oder Produktionsverfahren eingesetzt wer-
den.
2.2.1 Unbestritten ist, dass der Rekurrent mit der C._AG rechtzeitig vor
dem Beitragsjahr 2016 eine Kontrollstelle bestimmt hatte und diese mit der
Hauptkontrolle vom 17. März 2016 und der Zusatzkontrolle vom 29. Juli 2016
zwei physische Kontrollen auf dem Betrieb des Rekurrenten durchgeführt hat.
Ebenso unbestritten ist aber auch, dass der Rekurrent den Kontrollauftrag, den
er mit der C._AG abgeschlossen hatte, per 8. August 2016 kündigte und
dadurch spätere Kontrollen durch die C._AG nicht mehr möglich waren.
Seite 14/18
2.2.2 Im Jahr 2016 ist der Betrieb des Rekurrenten folglich zweimal durch
die C._AG kontrolliert worden. Am 17. März 2016 fand die Grundkontrolle (auf
dem Inspektionsbericht als «Hauptkontrolle» bezeichnet) mit Schwerpunkt auf
der Bio-Verordnung statt. Gemäss dem Inspektionsbericht zur Hauptkontrolle
wurden keine Abweichungen zu den überprüften Verordnungsbestimmungen
und Richtlinien festgestellt. Nachdem auf Apfelringen aus dem Betrieb des Re-
kurrenten Schwefelrückstände gefunden worden waren, fand am 29. Juli 2016
eine verdachtsbasierte Zusatzkontrolle statt, anlässlich derer Blattproben auf
dem Betrieb des Rekurrenten entnommen wurden. Gemäss Laborbericht vom
16. August 2016 fanden sich auf den Blattproben aber keine unzulässigen Pes-
tizidrückstände. Einzig der Schwefelgehalt, für den keine Grenzwerte existieren,
war ungewöhnlich hoch (vgl. dazu auch Anhang 1 der Verordnung des WBF
über die biologische Landwirtschaft; SR 910.181). Dem Landwirtschaftsamt wa-
ren diese Analyseergebnisse des Labors spätestens seit dem 8. September
2016 bekannt (Vor. act. 4).
2.2.3 Zusätzlich zur Grundkontrolle wurde der Betrieb des Rekurrenten so-
mit einer verdachtsbasierten Zusatzkontrolle nach Art. 4 Abs. 1 Bst. b VKKL bzw.
Art. 30 f. Bio-Verordnung unterzogen, wobei weder die Grundkontrolle noch die
Zusatzkontrolle unzulässige Produktionsmethoden nachzuweisen vermochten.
Am Ende der Zusatzkontrolle vergab der Kontrolleur dem Rekurrenten auf dem
Inspektionsbericht vom 29. Juli 2016 unter «Bemerkungen des Kontrolleurs»
sieben von acht möglichen Punkten für die Vorbereitung der Kontrolle und sechs
von acht möglichen Punkten für die Übersichtlichkeit der Dokumente, was einer
guten bis sehr guten Note auf der Skala entsprach. Nach Durchführung der bei-
den Betriebskontrollen im Jahr 2016 und dem Laborbericht vom 16. August
2016, der keine Pestizidrückstände über der Nachweisgrenze ergab, lagen da-
mit keine auf den Betriebskontrollen basierenden Hinweise mehr dafür vor, dass
der Rekurrent im Jahr 2016 den ÖLN nicht eingehalten oder gegen Vorschriften
der Bio-Produktion verstossen hatte. Das Landwirtschaftsamt führte im vorlie-
genden Rekursverfahren dementsprechend selber aus, es habe nie behauptet,
dass der Rekurrent gegen Vorschriften des Bio-Landbaus verstossen habe
(siehe dazu insbesondere die Duplik des Landwirtschaftsamtes vom 19. Juni
2017, S. 1).
Damit stellt sich die Frage, ob das Landwirtschaftsamt dem Rekurrenten alleine
wegen der Kündigung des Vertrages mit der C._AG die Direktzahlungen für
das Jahr 2016 vollständig verweigern dürfte.
3. Das Landwirtschaftsamt vertritt den Standpunkt, mit der abrupten
Kündigung des Kontrollvertrages mit der C._AG habe der Rekurrent weitere
Kontrollen verunmöglicht. Das sei einer Verweigerung der Kontrollen in den Be-
reichen ÖLN und biologische Landwirtschaft gemäss Ziffer 2.1.4 Bst. b An-
hang 8 DZV gleichzusetzen, weshalb dem Rekurrenten die Direktzahlungen zu
verweigern seien (vgl. Art. 105 DZV).
Seite 15/18
3.1 Nach dem klaren Wortlaut von Ziffer 2.1.4 Bst. b Anhang 8 DZV ist
eine Kürzung der Direktzahlungen um 100 Prozent nur bei einer «Verweigerung
der Kontrolle» vorzunehmen. Die Verweigerung der Kontrolle setzt aber voraus,
dass eine Kontrolle überhaupt stattfinden soll und der Bewirtschafter des zu kon-
trollierenden Betriebs zumindest davon weiss, dass die zuständige Behörde den
Versuch unternimmt, eine Kontrolle durchzuführen. Der Bewirtschafter kann
nämlich keine Kontrolle verweigern, die gar nicht durchgeführt werden soll oder
von der er gar nicht weiss, dass sie stattfinden soll.
Im vorliegenden Fall konnten auf dem Betrieb des Rekurrenten am 17. März
2016 eine Grundkontrolle und am 29. Juli 2016 eine Zusatzkontrolle durchge-
führt werden. Der Kontrolleur vergab dem Rekurrenten auf dem Inspektionsbe-
richt der Zusatzkontrolle vom 29. Juli 2016 sogar sieben von acht möglichen
Punkten für die Vorbereitung der Kontrolle. Aus den Akten ergeben sich daher
keine Hinweise auf die Verweigerung von konkreten Kontrollen durch den Re-
kurrenten. Erst nach der Durchführung der zweiten Kontrolle kündigte der Re-
kurrent den Kontrollvertrag mit der beauftragten C._AG per 8. August 2016.
Über die Kündigung des Kontrollvertrages wurde das Landwirtschaftsamt bereits
einen Tag später, nämlich am 9. August 2016, von der C._AG informiert.
Wenn das Landwirtschaftsamt trotz zweier problemlos durchgeführter Kontrollen
ab diesem Zeitpunkt noch weitere Kontrollen auf dem Betrieb des Rekurrenten
hätte anordnen wollen, so hätte es den Rekurrenten auffordern müssen, eine
neue Kontrollstelle zu bezeichnen. Da das Landwirtschaftsamt vom Rekurrenten
aber weder eine neue Kontrollstelle noch zusätzliche Kontrollen verlangte, kann
dem Rekurrenten nicht vorgeworfen werden, er habe Kontrollen verweigert.
Das schliesst nicht aus, dass die Kündigung eines Kontrollvertrags im Einzelfall
der Verweigerung einer Kontrolle entsprechen kann. Würde ein Kontrollvertrag
beispielsweise von einem Bewirtschafter oder einer Bewirtschafterin gekündigt,
um eine konkrete Kontrolle zu verhindern, weil etwa der Kontrolleur bereits un-
angemeldet vor der Tür steht, ist nicht auszuschliessen, dass eine solche Kün-
digung wie die Verweigerung einer Kontrolle zu behandeln wäre.
3.2 Im Ergebnis hat der Rekurrent keine Kontrollen nach Ziffer 2.1.4
Bst. b Anhang 8 DZV verweigert. Weil Anhang 8 DZV auch keine andere Sank-
tion für die Kündigung von Kontrollaufträgen vorsieht und das Bereithalten einer
Kontrollstelle nicht selber Teil des ÖLN ist, erweist sich die Kürzung der Direkt-
zahlungen als unzulässig. Der Rekurs ist daher im Grundsatz gutzuheissen.
3.3 Der Rekurrent beantragt, den Einspracheentscheid des Landwirt-
schaftsamtes aufzuheben und das Landwirtschaftsamt anzuweisen, die Direkt-
zahlungen für das Jahr 2016 auszurichten (Antrag 1) oder eventuell den Ein-
spracheentscheid des Landwirtschaftsamtes aufzuheben und die Sache zur
Neubeurteilung an das Landwirtschaftsamt zurückzuweisen (Antrag 2).
Seite 16/18
Das Landwirtschaftsamt stellt keinen Antrag auf Rückweisung der Sache zur
Neubeurteilung der Anforderungen des ÖLN und der Beiträge für biologische
Landwirtschaft für den Fall, dass seiner Begründung nicht gefolgt wird.
Aufgrund der Kontrollen vom 17. März 2016 und 29. Juli 2016, an denen keine
wesentlichen Verstösse gegen Direktzahlungsvorschriften festgestellt worden
sind, sowie der Laboranalyse der Blattproben vom 16. August 2016, die keinen
unerlaubten Pestizideinsatz ergab, erscheint eine Rückweisung der Sache zur
Neubeurteilung an die Vorinstanz nicht sinnvoll. Wegen der zeitlichen Distanz
dürften kaum mehr neue, eindeutig dem Jahr 2016 zurechenbare Erkenntnisse
über den ÖLN und den biologischen Landbau des Rekurrenten gewonnen wer-
den können. Eine Rückweisung zur Neubeurteilung erscheint daher auch aus
verwaltungsökonomischen Gründen nicht angezeigt. Der Einspracheentscheid
vom 2. Februar 2017 ist demzufolge aufzuheben und das Landwirtschaftsamt
anzuweisen, die Direktzahlungen des Rekurrenten für das Jahr 2016 zu berech-
nen und ungekürzt, inklusive der Beiträge für die biologische Landwirtschaft,
auszurichten.
4. Zusammenfassend ist somit festzuhalten, dass der Rekurs in der
Hauptsache (Antrag 1 des Rekurrenten) gutzuheissen ist. Dem Rekurrenten
kann insbesondere nicht vorgeworfen werden, er habe gemäss Ziffer 2.1.4
Bst. b Anhang 8 DZV Kontrollen verweigert. Über die Eventualanträge des Re-
kurrenten ist folglich nicht mehr zu befinden.
5.
5.1 Nach Art. 95 Abs. 1 VRP hat in Streitigkeiten jener Beteiligte die Kos-
ten zu tragen, dessen Begehren ganz oder teilweise abgewiesen werden. Da
der Rekurs vollständig gutzuheissen ist, sind die amtlichen Kosten (Gebühr) der
Vorinstanz aufzuerlegen. Gemäss Nr. 10.01 des Gebührentarifs für die Kan-
tons- und Gemeindeverwaltung (sGS 821.5) ist die Gebühr für den vorliegenden
Entscheid auf Fr. 1'500.– festzusetzen. Auf die Erhebung der amtlichen Kosten
bei der Vorinstanz ist zu verzichten (Art. 95 Abs. 3 VRP). Der geleistete Kosten-
vorschuss von Fr. 1'000.– ist dem Rekurrenten zurückzuerstatten.
5.2 Der Rekurrent stellt ein Begehren um Ersatz der ausseramtlichen
Kosten. Im Rekursverfahren werden ausseramtliche Kosten entschädigt, soweit
sie aufgrund der Sach- oder Rechtslage notwendig und angemessen erscheinen
(Art. 98 Abs. 2 VRP). Die ausseramtliche Entschädigung wird den am Verfahren
Beteiligten nach Obsiegen und Unterliegen auferlegt (Art. 98bis VRP). Im Übrigen
werden die Vorschriften der Schweizerischen Zivilprozessordnung vom 19. De-
zember 2008 (SR 272) über die Parteientschädigung sachgemäss angewendet
(Art. 98ter VRP).
Die sich im vorliegenden Rekursverfahren stellenden Fragen sind in tatsächli-
cher und rechtlicher Hinsicht nicht einfach zu beantworten. Die verfügte Kürzung
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der Direktzahlungen stellte zudem eine einschneidende Massnahme für den Re-
kurrenten dar. Eine Entschädigung der ausseramtlichen Kosten erscheint damit
notwendig und angemessen. Allerdings handelt es sich bei B._ des Rekurren-
ten, bzw. den beiden ausführenden Mitarbeitenden, nicht um freischaffende An-
wältinnen oder Anwälte, sondern um Fachexperten der B._, die nicht nach der
Honorarordnung für Rechtsanwälte und Rechtsagenten (sGS 963.75, abgekürzt
HonO) zu entschädigen sind. In der Praxis wird in solchen Fällen eine gegenüber
der HonO reduzierte Entschädigung zugesprochen (Urs Peter Cavelti/Thomas
Vögeli, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St.Gallen, 2. Auflage, St.Gallen
2003, Rz. 835 ff., insbesondere Rz. 839). Eine von der Vorinstanz an den Re-
kurrenten zu bezahlende Entschädigung von Fr. 1'000.– (inklusive Barauslagen
und MWST) für die beiden Eingaben vom 15. Februar 2017 (9 Seiten) und
31. Mai 2017 (3 Seiten) erscheint daher angemessen.
Für das vorinstanzliche Einspracheverfahren sind keine ausseramtlichen Kosten
zu entschädigen (Art. 98 Abs. 3 Bst. b VRP).