Decision ID: 4bb5771c-9d29-5e2f-b256-bad81c2931a4
Year: 2019
Language: de
Court: CH_BVGE
Chamber: CH_BVGE_001
Canton: CH
Region: Federation
Law Area: 
Law Sub-area: nan
Label: dismissal

Facts:
Sachverhalt:
A.
A.a Am 28. Dezember 2018, bei der Einreise von Italien in die Schweiz am
Grenzübergang (...), wurde festgestellt, dass die Beschwerdeführerin
einen Schal trug, der Fasern der Tibetantilope (Pantholops hodsgsonii)
enthält (auch Shahtoosh genannt). Der Schal wurde zu Handen der
Vorinstanz sichergestellt.
A.b Mit italienischsprachiger Verfügung [...] vom 4. Januar 2019 ordnete
die Vorinstanz die vorsorgliche Beschlagnahme des Schals an und
gewährte der Beschwerdeführerin eine Frist von 30 Tagen, um Belege für
den Nachweis des rechtmässigen Ursprungs bzw. Erwerbs des Schals
einzureichen. Ausserdem wurden der Beschwerdeführerin die
Verfahrenskosten im Betrag von Fr. 120.– auferlegt. Am 8. Januar 2019
wurde die genannte Verfügung aufgehoben und mit der inhaltlich gleichen
Verfügung [...] vom 8. Januar 2019 ersetzt.
A.c Gegen die Verfügung [...] erhob die Beschwerdeführerin am
21. Januar 2019 Einsprache in italienischer Sprache bei der Vorinstanz
und beantragte insbesondere deren Aufhebung sowie die Herausgabe des
Schals und die Ausstellung einer Vorerwerbsbescheinigung. Im
Wesentlichen machte die Beschwerdeführerin unter Beilage diverser
Beweismittel geltend, beim vorsorglich beschlagnahmten Schal handle es
sich um ein Vorerwerbsexemplar zum persönlichen Gebrauch, der keiner
Bewilligungspflicht unterliege.
A.d Mit Einsprache-Entscheid in italienischer Sprache vom 15. März 2019
wies die Vorinstanz die Einsprache der Beschwerdeführerin ab. Zur
Begründung führte sie in erster Linie an, die von der Beschwerdeführerin
ins Recht gelegten Belege seien für einen direkten Nachweis des
rechtmässigen Erwerbs des Schals nicht geeignet. Vielmehr lasse sich
diesen nur entnehmen, dass die Schwiegermutter der Beschwerdeführerin,
welche ihr den Schal zu ihrem 40. Geburtstag geschenkt habe, zwischen
1960 und 1980 nach Indien gereist sei. Aus diesem Grund könne keine
Vorerwerbsbescheinigung ausgestellt werden.
B.
Gegen diesen Einsprache-Entscheid erhob die Beschwerdeführerin am
17. April 2019 Beschwerde in deutscher Sprache beim
Bundesverwaltungsgericht. Neben der Gutheissung der Beschwerde und
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Seite 3
der Aufhebung des angefochtenen Einsprache-Entscheids sowie des
Entscheids [...] vom 8. Januar 2019 der Vorinstanz beantragt die
Beschwerdeführerin, es sei festzustellen, dass der Schal einen nicht vom
CITES-Übereinkommen geschützten Gegenstand gemäss dessen Art. VII
Abs. 3 sowie Art. 22 Abs. 5 VCITES darstelle (vgl. zu den einschlägigen
Bestimmungen die ganze E. 2). Weiter seien die Vorinstanz sowie die
eidgenössische Zollverwaltung anzuweisen, dem Rechtsvertreter der
Beschwerdeführerin zu deren Handen den Schal freizugeben und zu
überstellen. Ferner sei die Vorinstanz anzuweisen, dem Rechtsvertreter
der Beschwerdeführerin zu deren Handen eine Vorerwerbsbescheinigung
gemäss Art. VII Abs. 2 des CITES-Übereinkommens in Verbindung mit
Art. 22 Abs. 1 und 5 VCITES auszustellen.
Die Beschwerdeführerin vertritt die Auffassung, der streitbetroffene Schal,
den ihre Schwiegermutter vor 1973 in Indien erworben, nach Italien
eingeführt und ihr zu ihrem 40. Geburtstag im Jahr 1994 geschenkt habe,
stelle einen Gegenstand zum privaten Gebrauch dar, der gemäss Art. 22
Abs. 1 VCITES keiner Bewilligungspflicht unterliege. Die bereits im
Vorverfahren offerierten Beweismittel einschliesslich des neu im
vorliegenden Beschwerdeverfahren hinzugefügten Beweises würden
belegen, dass der Schal vor dem Abschlussjahr des CITES-
Übereinkommens (1973) und jedenfalls vor dem Datum dessen
Inkrafttretens in Italien erworben worden sei, womit von einem
rechtmässigen Ursprung des Schals auszugehen sei und eine
Bewilligungspflicht für die Einfuhr von Indien nach Italien wie auch für die
Ausfuhr aus Italien in die Schweiz nicht in Betracht komme. Vor diesem
Hintergrund und auch unter Berufung auf Art. 35 VCITES (vgl. infra
E. 2.2.4) sei der angefochtene Einsprache-Entscheid aufzuheben.
Die Beschwerdeführerin stellt sich ferner auf den Standpunkt, beim
Nachweis des rechtmässigen Verkehrs für Exemplare, die im Vorerwerb
erworben worden seien, seien sämtliche Beweismittel im Sinne von Art. 4
Abs. 2 und 3 der CITES-Kontrollverordnung (vgl. infra E. 4.3 ff.) zuzulassen
und es gebe keine Beweismittelbeschränkung. Unter Berücksichtigung,
dass von persönlichen Gebrauchsgegenständen, die in den 60er Jahren
erworben worden seien, keine Kauf-Quittungen und/oder
Schenkungsbelege mehr vorliegen dürften, sei die Vorinstanz
unrechtmässig, überspitzt formalistisch und beweisstreng vorgegangen,
soweit sie im angefochtenen Entscheid festgestellt habe, dass kein direkter
Beweis für den legalen Erwerb erbracht worden sei. Zur Untermauerung
ihrer Beschwerde reicht die Beschwerdeführerin diverse Beilagen ein (vgl.
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Seite 4
infra E. 4.5.2 ff. und 4.7.1 ff.). Für den Fall der Bestreitung des Sachverhalts
bzw. dass dies für angebracht erachtet wird, stellt die Beschwerdeführerin
diverse Beweisanträge auf Befragung der Beschwerdeführerin bzw.
Drittpersonen sowie auf Einvernahmen von Drittpersonen als Zeugen,
unter Produktionsvorbehalt weiterer Beweismittel und Beweise.
C.
Auf entsprechender gerichtlicher Aufforderung hin reichte die
Beschwerdeführerin am 26. April 2019 die angefochtene Verfügung vom
15. März 2019 nach.
D.
Mit Stellungnahme vom 5. Juni 2019 schliesst die Vorinstanz auf
Abweisung der Beschwerde.
Die Vorinstanz bestreitet nicht, dass der beschlagnahmte Schal einen
Gegenstand zum persönlichen Gebrauch darstelle und grundsätzlich
keiner Bewilligungspflicht unterstehe. Um die Ausnahmebestimmung
beanspruchen zu können, sei zusätzlich der Nachweis erforderlich, dass
der Schal rechtmässigen Ursprungs sei. Bei den in Anhang I des CITES-
Übereinkommens gelisteten Arten seien höhere Anforderungen an die
Nachweispflicht zu stellen. Diesbezüglich hält die Vorinstanz an ihrer
Auffassung fest, wonach die mit der Einsprache eingereichten Beweismittel
keinen direkten Nachweis dafür erbringen könnten, dass der Schal vor
Inkraftsetzung des CITES-Übereinkommens erworben worden sei. Daran
vermöge selbst das neu ins Recht gelegte Schreiben einer langjährigen
Freundin der ursprünglichen Erwerberin und Schwiegermutter der
Beschwerdeführerin vom 15. April 2019 (Beschwerdebeilage 11) nichts zu
ändern. Unter Berücksichtigung, dass die Schwiegermutter der
Beschwerdeführerin gemäss den beschwerdeführerischen Angaben in den
60er- bis 80er-Jahren diverse Reisen nach Indien unternommen und
zahlreiche Shahtoosh-Schals in die Schweiz eingeführt habe und in
Anbetracht eines mutmasslich 50 Jahre zurückliegenden Vorfalls
erscheine fraglich, dass sich die neu eingereichten Aussagen wirklich auf
den vorliegend vorläufig beschlagnahmten Schal und nicht auf einen
anderen bezögen. Vielmehr könnten solche Aussagen nicht genügend
eindeutig und sicher dem betroffenen Schal zugeordnet werden. Folglich
sei die Wahrscheinlichkeit, dass es sich beim beschlagnahmten Schal um
einen nach 1979 erworbenen Schal handle, als hoch anzusehen. Deshalb
sei die Beschlagnahme gerechtfertigt und dem Antrag auf Ausstellung
einer Vorerwerbsbescheinigung könne nicht entsprochen werden.
B-1841/2019
Seite 5
E.
Mit Verfügung vom 12. Juni 2019 wurde den Verfahrensbeteiligten
mitgeteilt, dass von Amtes wegen kein weiterer Schriftenwechsel
vorgesehen sei, unter Vorbehalt allfälliger Instruktionsanordnungen und
Parteieingaben.
F.
Mit unaufgeforderter Eingabe vom 13. Juni 2019 (Posteingang: 17. Juni
2019) äussert sich die Beschwerdeführerin zu Ziff. 9 und 12 der
Stellungnahme der Vorinstanz. Hinsichtlich der Würdigung der Befragung
durch die Zollbehörde gemäss Beilage 5 der Vernehmlassung («Foglio
supplementare al verbale di constatazione») wirft sie der Vorinstanz eine
willkürliche Sachverhaltsdarstellung vor, da die Beschwerdeführerin bei
jener Gelegenheit nicht vorgetragen habe, dass sie nicht wisse, wo und
wann der Schal gekauft worden sei. Im Weiteren hält die
Beschwerdeführerin an ihrer Meinung fest, wonach sämtliche durch sie
vorgebrachten (und teils noch allenfalls abzunehmenden) Beweismittel mit
hoher Wahrscheinlichkeit den Schluss zulassen, dass der Schal vor 1979
erworben worden sei und ein Vorerwerbsexemplar darstelle.
G.
Mit Stellungnahme vom 9. Juli 2019 schliesst die Vorinstanz erneut auf
Abweisung der Beschwerde und weist die Argumentation der
Beschwerdeführerin unter Hinweis auf ihre Stellungnahme vom 5. Juni
2019 zurück.
H.
Am 13. Juli 2019 reicht die Beschwerdeführerin eine weitere
unaufgeforderte Eingabe ein, welche der Vorinstanz am 17. Juli 2019 zur
Kenntnis gebracht wurde. Insbesondere geht sie davon aus, dass für die
Annahme der Vorinstanz, wonach bei den im Anhang I des CITES-
Übereinkommens aufgelisteten Exemplaren an den Nachweis des
Vorerwerbs besonders hohe Anforderungen zu stellen seien, keine
gesetzliche Grundlage bestehe. Vielmehr sei auf die «normalen»
Beweiswürdigungsregeln abzustellen.
I.
Auf weitere Vorbringen der Verfahrensbeteiligten wird, soweit erforderlich,
in den nachfolgenden Erwägungen eingegangen.
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Seite 6

Considerations:
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
Das Bundesverwaltungsgericht prüft von Amtes wegen, ob die
Prozessvoraussetzungen erfüllt sind und auf eine Beschwerde einzutreten
ist (BVGE 2007/6 E.1 m.H.).
1.1 Gemäss Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005
(VGG, SR 173.32) beurteilt das Bundesverwaltungsgericht Beschwerden
gegen Verfügungen nach Art. 5 des Verwaltungsverfahrensgesetzes vom
20. Dezember 1968 (VwVG, SR 172.021), sofern keine Ausnahme nach
Art. 32 VGG vorliegt. Als Vorinstanzen gelten die in Art. 33 und 34 VGG
genannten Behörden, zu denen auch das Bundesamt für
Lebensmittelsicherheit und Veterinärwesen BLV zählt (Art. 33 Bst. d VGG).
Die Beschwerdeführerin ist Adressatin der angefochtenen Verfügung und
hat am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen. Sie ist durch den
Einsprache-Entscheid besonders berührt und hat ein schutzwürdiges
Interesse an ihrer Aufhebung oder Änderung. Sie ist damit zur Beschwerde
legitimiert (Art. 48 Abs. 1 VwVG; vgl. auch nachfolgend E. 1.2.3).
1.2
1.2.1 Der Rechtsschutz im Bereich Artenschutz richtet sich grundsätzlich
nach den allgemeinen Vorschriften der Bundesverwaltungsrechtspflege,
doch unterliegen Verfügungen der Vorinstanz aus Gründen der
Verfahrensökonomie vor dem Weiterzug an das Bundesverwaltungsgericht
zunächst einer Einsprache (Rechtsmittelfrist 10 Tage; Möglichkeit des
Entzugs der aufschiebenden Wirkung), während gegen Verfügungen
anderer Bundesbehörden (z.B. Zollverwaltung) und Dritter (z.B. kantonaler
Veterinärämter und nichtamtlicher Tierärzte) innert 30 Tagen Beschwerde
an die Vorinstanz erhoben werden kann (Art. 24 und 25 des
Bundesgesetzes vom 16. März 2012 über den Verkehr mit Tieren und
Pflanzen geschützter Arten [BGCITES; SR 453]; vgl. hierzu die Botschaft
zum BGCITES vom 7. September 2011, BBl 2011 6985 ff., insbesondere
S. 7002; vgl. auch ARNOLD MARTI, in: Peter M. Keller/Jean-Baptiste
Zufferey/Karl Ludwig Fahrländer [Hrsg.], Kommentar NHG, 2019, S. 41 ff.,
insbesondere Rz. 20). Der angefochtene Einsprache-Entscheid der
Vorinstanz vom 15. März 2019 stellt eine Verfügung i.S.v. Art. 5 Abs. 2
VwVG dar. Er kann im Rahmen der allgemeinen Bestimmungen der
Bundesverwaltungsrechtspflege beim Bundesverwaltungsgericht
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Seite 7
angefochten werden (Art. 44 VwVG i.V.m. Art. 31 ff. VGG; vgl. auch die
Botschaft zum BGCITES, BBl 2011 7002).
1.2.2 Das BLV ist die Vollzugsbehörde im Rahmen des BGCITES. Unter
anderem ist das BLV für die Durchführung von Kontrollen und für die
Ergreifung von Massnahmen zuständig (Art. 17 BGCITES i.V.m. Art. 28
Abs. 1 und 2, Art. 29 Abs. 2 sowie Art. 36-41 VCITES; die VCITES ist in
E. 2.2 vollständig zitiert). Bei diesen Massnahmen handelt es sich um die:
(a.) Freigabe unter Vorbehalt; (b.) Rückweisung; (c.) Beschlagnahme; (d.)
Einziehung (Art. 14 BGCITES).
Das BLV beschlagnahmt Exemplare geschützter Arten, wenn eine der in
Art. 15 Abs. 1 Bst. a-f BGCITES genannten Voraussetzungen vorliegt (vgl.
auch Art. 36 Abs. 3 VCITES). In Art. 16 Abs. 1 BGCITES werden indes die
Voraussetzungen genannt, unter welchen bereits beschlagnahmte
Exemplare einzuziehen sind. Aus der gesetzlichen Systematik und dem
klaren Wortlaut von Art. 16 Abs. 1 BGCITES ergibt sich, dass das geltende
BGCITES ein zweistufiges Vorgehen vorgesehen hat, in welchem der
Einziehung eine Beschlagnahme voranzugehen hat (vgl. Erläuternder
Bericht zur Eröffnung des Vernehmlassungsverfahrens betreffend die
Änderung des BGCITES, S. 4; abrufbar unter <
https://www.admin.ch/ch/d/gg/pc/pendent.html#VBS >; das
Vernehmlassungsverfahren wurde am 14. August 2019 eröffnet). Im
Hinblick auf die Revision des BGCITES wird im erläuternden Bericht die
Notwendigkeit einer Änderung des de lege lata geltenden zweistufigen
Verfahrens erkannt und de lege ferenda die Möglichkeit geschaffen, in
einigen Fällen direkt eine Einziehung ohne vorgängige Beschlagnahme zu
verfügen (dito).
1.2.3 In der Botschaft zum BGCITES wird die Beschlagnahme als
vorläufige Sicherstellung von Exemplaren geschützter Arten beim
Grenzübertritt oder anlässlich von Kontrollen im Inland definiert (BBl 2011
6999). Im Verhältnis zur definitiven Einziehung stellt die Beschlagnahme
demnach eine vorläufige konservatorische prozessuale Massnahme dar.
Wird die Einziehung angeordnet, so tritt diese an die Stelle der vorläufigen
Sicherstellung (vgl. Urteil des BVGer A-4351/2016 vom 26. Januar 2017
E. 11).
Mit der Abweisung der Einsprache und der Aufrechterhaltung der
Beschlagnahme wird nicht definitiv über das Schicksal des
beschlagnahmten Schals entschieden. Der angefochtene Einsprache-
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Seite 8
Entscheid gilt daher als ein selbständig eröffneter Zwischenentscheid,
gegen den nach Art. 46 Abs. 1 VwVG die Beschwerde beim
Bundesverwaltungsgericht nur dann zulässig ist, wenn er für die
Beschwerdeführerin einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil zur
Folge hat. Die Beschlagnahme eines Gegenstands und ebenso die mit
dem Einsprache-Entscheid einhergehende Verweigerung der Aufhebung
der Beschlagnahme bewirken nach der Rechtsprechung grundsätzlich
einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil, weil der Betroffene dadurch
gehindert wird, frei über das beschlagnahmte Objekt zu verfügen (vgl. BGE
128 I 129 E. 1).
1.3 Eingabefrist und -form sind gewahrt (Art. 50 und 52 Abs. 1 VwVG), der
Rechtsvertreter hat sich rechtsgenügend durch schriftliche Vollmacht
ausgewiesen (Art. 11 VwVG), der Kostenvorschuss wurde fristgemäss
bezahlt (Art. 63 Abs. 4 VwVG) und die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen
liegen vor (Art. 11 und 44 ff. VwVG).
1.4 Nicht einzutreten ist auf das Feststellungsbegehren der
Beschwerdeführerin, wonach der Schal einen nicht vom CITES-
Übereinkommen und Art. 22 Abs. 1 und 5 VCITES (vgl. infra die ganze
E. 2) geschützten Gegenstand darstelle. Das (Leistungs-)Begehren, die
Entscheide der Vorinstanz aufzuheben, umfasst dieses bereits und es fehlt
somit vorliegend an einem schutzwürdigen (Feststellungs-)Interesse (zur
Subsidiarität von Feststellungsbegehren vgl. statt vieler BGE 132 II 382
E. 1.2.2 m.w.H.).
1.5 Nach dem Gesagten ist im genannten Umfang auf die Beschwerde
einzutreten.
2.
2.1 Das Übereinkommen vom 3. März 1973 über den internationalen
Handel mit gefährdeten Arten frei lebender Tiere und Pflanzen (mit
Anhängen I-IV) (CITES-Übereinkommen, SR 0.453, i.K. für die Schweiz ab
1. Juli 1975) bezweckt die internationale Zusammenarbeit zum Schutz
bestimmter Arten frei lebender Tiere und Pflanzen vor übermässiger
Ausbeutung durch den internationalen Handel und dient damit der
Erhaltung und der nachhaltigen Nutzung von Tier- und
Pflanzenpopulationen.
2.1.1 Die vom CITES-Übereinkommen geschützten Arten werden je nach
Gefährdungsgrad in drei Schutzstufen eingeteilt, welche in den Anhängen
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Seite 9
I bis III aufgelistet sind. Anhang I enthält alle Arten, die von der Ausrottung
bedroht sind und durch den internationalen Handel beeinträchtigt werden
können. Anhang II zählt jene Arten auf, die in Zukunft von der Ausrottung
bedroht sein können, wenn der Handel nicht strengen Regeln unterworfen
wird und Anhang III nennt die Arten, deren Ausfuhr aus einem bestimmten
Ursprungsland geregelt werden soll, wobei bei der Ausfuhr aus anderen
Vertragsstaaten ein Ursprungszertifikat erforderlich ist (vgl. Art. II CITES-
Übereinkommen).
2.1.2 Insbesondere die Gattung Pantholops hodgsonii (Tschiru, Orongo
oder Tibetantilope), aus der der vorsorglich beschlagnahmte Schal
hergestellt ist, figuriert im Anhang I zum CITES-Übereinkommen. Die
Regelung des Handels mit Exemplaren der in Anhang I aufgeführten Arten
bestimmt sich nach Art. III CITES-Übereinkommen. Diese Norm stipuliert,
dass solche Objekte nur mit einer Ausfuhrgenehmigung des Staates, aus
welchem sie stammen sowie einer Einfuhrgenehmigung des Staates, in
welchen sie verbracht werden sollen, eingeführt werden dürfen. Zudem
müssen sich die Behörden des Ausfuhr- und des Einfuhrstaates
vergewissern, dass die Produkte nicht die Art, von welcher sie stammen,
gefährden und nicht illegal beschafft worden sind sowie dass die Einfuhr
zu einem Zweck erfolgt, welcher dem Überleben der betroffenen Art nicht
abträglich ist.
2.1.3 Art. VII Abs. 3 CITES-Übereinkommen sieht Ausnahmen von der
Genehmigungspflicht gemäss Art. III für Exemplare vor, bei denen es sich
um Gegenstände zum persönlichen Gebrauch oder um Hausrat handelt.
Diese Ausnahme gilt nicht bei Exemplaren der in Anhang I aufgeführten
Arten, wenn sie von dem Eigentümer ausserhalb des Staates seines
gewöhnlichen Aufenthaltes erworben wurden und in diesen Staat
eingeführt werden, es sei denn, dass eine Vollzugsbehörde sich
vergewissert hat, dass die Exemplare erworben wurden, bevor dieses
Übereinkommen auf sie Anwendung fand (Art. VII Abs. 3 Abs. 1 Bst. a und
Abs. 2 CITES-Übereinkommen). Hat sich eine Vollzugsbehörde des
Ausfuhrstaates oder des Wiederausfuhrstaates vergewissert, dass ein
Exemplar erworben wurde, bevor das Übereinkommen auf dieses
Exemplar Anwendung fand, so gilt der Artikel III für dieses Exemplar nicht,
wenn die Vollzugsbehörde eine entsprechende Bescheinigung ausstellt
(Art. VII Abs. 2 CITES-Übereinkommen).
2.1.4 Das CITES-Übereinkommen enthält insbesondere auch Normen
ohne „self executing“-Charakter, d.h., es bewirkt für den einzelnen Bürger
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Seite 10
keine unmittelbaren Rechte und Pflichten, sondern legt ein
Regelungsprogramm fest, welches die betreffenden Vertragsstaaten und
zwischenstaatlichen Organisationen in ihrem Zuständigkeitsbereich
umsetzen (vgl. E. 2.2; THOMAS DELEUIL, La CITES et la protection
internationale de la biodiversité in: Revue juridique de l’environnement
2011/5, pag. 45-62). Im Rahmen der Vertragsstaatenkonferenz können
zudem sogenannte Resolutionen erlassen werden. Sie haben namentlich
Verfahrensfragen, Interpretationen, Definitionen und Präzisierungen des
Übereinkommens zum Gegenstand. Durch eine Resolution können die
Vertragsstaaten dem CITES-Sekretariat bindende Aufträge und
Instruktionen erteilen. Falls die Resolutionen sich in ihrem Wortlaut an die
Vertragsstaaten selbst richten, haben sie nur empfehlenden, also nicht
verbindlichen Charakter. Es steht den Vertragsstaaten frei, Resolutionen
im Rahmen der landeseigenen Rechtsvorschriften verbindlich zu machen.
(vgl. die Dokumentation «CITES-Konferenz in Nairobi vom 10.-20. April
2000», erhältlich in deutscher und französischer Sprache auf der Webseite
des Bundesrates www.admin.ch, Startseite > Dokumentation >
Medienmitteilung CITES – Konferenz in Nairobi; vgl. infra E. 3.3 und 4.4).
2.2 Gemäss Art. VIII des CITES-Übereinkommens haben die
Vertragsstaaten die notwendigen Massnahmen zu treffen, um den Vollzug
des Übereinkommens sicherzustellen und den Handel mit staatsvertraglich
geschützten Arten zu verhindern. In Ausführung des CITES-
Übereinkommens und gestützt auf die Art. 78 Abs. 4 und 80 Abs. 2 Bst. d
und e BV hat die Bundesversammlung der Schweizerischen
Eidgenossenschaft das Bundesgesetz vom 16. März 2012 über den
Verkehr mit Tieren und Pflanzen geschützter Arten (BGCITES; SR 453)
erlassen. Am 4. September 2013 hat der Bundesrat bzw. das
Eidgenössische Departement des Innern die gleichnamige Verordnung
(VCITES; SR 453.0) bzw. die Verordnung über die Kontrolle des Verkehrs
mit Tieren und Pflanzen geschützter Arten (CITES-Kontrollverordnung, RS
453.1) verabschiedet. Die genannten Erlasse (BGCITES, VCITES und
CITES-Kontrollverordnung) sind am 1. Oktober 2013 in Kraft getreten und
haben die bisher geltende Artenschutzverordnung vom 18. April 2007
(ASchV, AS 2007 2661, 2008, 4619, 2011 553) sowie die Artenschutz-
Kontrollverordnung des EDI vom 16. Mai 2007 abgelöst (AS 2007 2677,
2008 2433, 2010 5389, 2012 583 6479, 2013 2689).
2.2.1 Gemäss Art. 7 BGCITES ist für die Ein-, Durch- und Ausfuhr von
Exemplaren von Arten nach den Anhängen I-III eine Bewilligung der
Vorinstanz erforderlich. Für die Ein- und Durchfuhr der genannten
http://www.admin.ch/
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Seite 11
Exemplare ist alternativ eine der folgenden Bewilligungen oder
Bescheinigungen einzuholen: eine Ausfuhrbewilligung des Ausfuhrstaates,
eine Wiederausfuhrbescheinigung des Wiederausfuhrstaates, eine
Vorerwerbbescheinigung nach Art. VII Abs. 2 CITES der CITES-
Vollzugsbehörde des Ausfuhrstaates oder des Wiederausfuhrstaates oder
eine Bescheinigung nach Art. VII Abs. 5 CITES der CITES-
Vollzugsbehörde des Ausfuhrstaates (Art. 3 Abs. 1 Bst. a bis d VCITES).
2.2.2 Der Bundesrat kann Ausnahmen von der Anmelde- und der
Bewilligungspflicht vorsehen für die Ein-, Durch- und Ausfuhr von nicht
lebenden Exemplaren geschützter Arten, bei denen es sich um
Übersiedlungsgut oder um Gegenstände zum privaten Gebrauch handelt
(Art. 8 Abs. 1 Bst. a BGCITES). Er kann Ausnahmen von der
Bewilligungspflicht vorsehen für die Ein- und Durchfuhr von Exemplaren
bestimmter Arten nach den Anhängen II und III CITES. Nicht zulässig sind
Ausnahmen für Arten, deren Exemplare in einem Mass der Natur
entnommen werden oder mit deren Exemplaren in einem Mass gehandelt
wird, das eine nachhaltige Nutzung der natürlichen Bestände gefährden
könnte (Art. 8 Abs. 2 BGCITES). Dieser Rechtsetzungsauftrag wurde in Art.
22-27 VCITES konkretisiert (vgl. infra E. 2.2.3).
2.2.3 Für nicht lebende Exemplare von Arten, die nach dem BGCITES
geschützt sind, sind keine Bewilligungen nach Artikel 7 BGCITES, keine
Bewilligungen und Bescheinigungen nach Artikel 3 und keine
Anmeldungen nach Artikel 5 erforderlich, wenn nachgewiesen wird, dass
es sich um Gegenstände zum privaten Gebrauch oder um
Übersiedlungsgut handelt und dass sie rechtmässigen Ursprungs sind
(Art. 22 Abs. 1 Satz 1 VCITES). Als Gegenstände zum privaten Gebrauch
gelten nicht lebende Exemplare, die von der Besitzerin, dem Besitzer, der
Eigentümerin oder dem Eigentümer als persönlicher Gegenstand im Alltag
verwendet werden und im Reiseverkehr von ihr oder ihm auf sich getragen
oder mitgeführt werden (Art. 22 Abs. 2 VCITES). Die Ausnahme nach
Abs. 1 gilt nicht für Exemplare von Arten nach Anhang I CITES, wenn die
Eigentümerin oder der Eigentümer sie ausserhalb des Staates ihres oder
seines gewöhnlichen Aufenthaltes erworben hat und die Exemplare in
diesen Staat eingeführt werden (Art. 22 Abs. 4 Bst. a VCITES). Art. 22
Abs. 4 VCITES kommt nicht zur Anwendung bei Exemplaren, die im
Vorerwerb erworben wurden (Art. 22 Abs. 5 VCITES).
Für Exemplare nach den Anhängen I-III CITES, die erworben wurden,
bevor das CITES auf sie Anwendung fand (Vorerwerb), wird eine
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Einfuhrbewilligung erteilt, wenn eine Vorerwerbsbescheinigung der CITES-
Vollzugsbehörde des Herkunftslandes vorliegt (Art. 11 Abs. 1 VCITES).
2.2.4 Das BLV ist für die Durchführung von Kontrollen und für die
Ergreifung von Massnahmen zuständig (vgl. E. 1.2.2; Art. 17 BGCITES
i.V.m. Art. 28 Abs. 1 und 2, Art. 29 Abs. 2 sowie Art. 36-41 VCITES). Die
Kontrollorgane können in Ausnahmefällen die Rückweisung von
Sendungen oder die Freigabe unter Vorbehalt verfügen, wenn die
Sendungen oder die Dokumente nur unwesentlich vom
vorschriftsgemässen Zustand abweichen (Art. 35 VCITES).
3.
3.1 Der mit der angefochtenen Verfügung vorläufig beschlagnahmte Schal
ist unbestrittenermassen aus Fasern der Gattung Pantholops hodsgsonii
(Tibetantilope) hergestellt. Diese ist im Anhang I zum CITES-
Übereinkommen bzw. im Anhang 1 Ziff. 1.3 der CITES-Kontrollverordnung
aufgelistet und gehört somit zu einer der streng geschützten Arten (vgl.
supra E. 2.1.2). Folglich untersteht die Einfuhr des streitbetroffenen Schals
dem CITES-Übereinkommen und damit auch dem BGCITES, der VCITES
und der CITES-Kontrollverordnung. Für die Einfuhr eines Shahtoosh-
Schals in die Schweiz besteht grundsätzlich eine Bewilligungspflicht nach
Art. 7 BGCITES und Art. 3 VCITES.
3.2
3.2.1 Die Beschwerdeführerin beruft sich in ihren Eingaben auf die
Ausnahmeregelung gemäss Art. VII Abs. 3 CITES-Übereinkommen in
Verbindung mit Art. 22 Abs. 1 und 2 sowie 5 VCITES, die bei Gegenständen
zum privaten Gebrauch wie vorliegend, Abweichungen von der
Bewilligungspflicht zulassen.
3.2.2 Die Vorinstanz bestreitet zwar nicht, dass der beschlagnahmte Schal
einen Gegenstand zum privaten Gebrauch darstellt, beteuert indessen,
dass für die Inanspruchnahme der Ausnahmebestimmung nach Art. 22
Abs. 1 VCITES zusätzlich der Nachweis des rechtmässigen Ursprungs zu
erbringen sei.
3.3 An dieser Stelle sei darauf hinzuweisen, dass Art. VII Abs. 3 CITES-
Übereinkommen keine Definition des Begriffs «Gegenstände zum
persönlichen Gebrauch» enthält. Anlässlich der 13. CITES-
Vertragsstaatenkonferenz vom 2. bis 14. Oktober 2004 wurde die
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Resolution Conf. 13.7 «Control of trade in personal and household effects»
verabschiedet. In dieser wird statuiert, dass der Begriff «personal and
household effects» auf Exemplare Anwendung findet, welche unter
anderem rechtmässig erworben wurden («legally-acquired» bzw. «acquis
légalement»; der Text der Resolution 13.7 ist in englischer und
französischer Sprache auf der Website www.cites.org abrufbar, Rubrik <
Documents > Resolutions).
Nicht nur die Ausnahme von der Genehmigungspflicht, sondern auch die
Definition des Begriffs «personal effects» bzw. «objets personnels»
(gemäss schweizerischem Recht «Gegenstände zum privaten Gebrauch»)
wurden in Art. 8 Abs. 1 Bst. a BGCITES in Verbindung mit Art. 22 Abs. 1
und VCITES umgesetzt und haben verbindlichen Charakter. Folglich ist
eine Ausnahme von der Genehmigungspflicht nur unter der Bedingung
zulässig, dass die Voraussetzungen kumulativ nachgewiesen sind, wonach
es sich beim Exemplar um einen Gegenstand zum privaten Gebrauch
handelt und das Exemplar einen rechtmässigen Ursprung hat. Das gilt
auch für sogenannte Vorerwerbs-Exemplare zum privaten Gebrauch
(Art. VII Abs. 3 CITES-Übereinkommen i.V.m. Art. 22 Abs. 1, 2 und 5
VCITES). Die diesbezüglichen Ausführungen der Vorinstanz sind demnach
nicht zu beanstanden.
4.
Nachdem unbestritten ist, dass das beschlagnahmte Exemplar einen
Gegenstand zum privaten Gebrauch darstellt, gilt es nachfolgend auf die
Frage einzugehen, ob der rechtmässige Ursprung ebenfalls nachgewiesen
ist. In diesem Punkt gehen die Meinungen der Beschwerdeführerin und der
Vorinstanz komplett auseinander.
Die Beschwerdeführerin wirft der Vorinstanz eine überspitzt formalistische,
ungerechtfertigt strenge und unrechtmässige Beweiswürdigung vor, soweit
sie einen direkten Beweis für den Nachweis des legalen Erwerbs verlangt
habe. Da die einschlägigen Bestimmungen keine
Beweismittelbeschränkung vorsehen würden, könnten deshalb auch
andere Beweismittel wie schriftliche Zeugenaussagen vorgetragen
werden. Wenn es zutreffe, dass man sich nur für äusserst seltene, weit
zurückliegende Ereignisse genauer an den Ablauf zu erinnern vermöge,
treffe es auch zu, dass gewisse Vorgänge auch vor oder nach einem
Jahrzehnt zugeordnet werden könnten. Soweit die Käuferin des Schals
sich genau erinnere, dass sie nur während ihrer ersten Indien-Reisen in
den 60er-Jahren derartige Schale in Anwesenheit eines guten Freundes
http://www.cites.org/
B-1841/2019
Seite 14
erworben habe, könne im Umkehrschluss ausgeschlossen werden, dass
der Erwerb nach Beginn der 70er-Jahre erfolgt sei. Im Übrigen dürfte es
gerichtsnotorisch sein, dass für den über 40 Jahre zurückliegenden Kauf
eines Schals keine Person gefunden werden könne, die noch über
Kaufquittungen, einem bestimmten Datum zuordenbares Foto oder
Unterlagen verfüge. Dies umso mehr, als im Zeitpunkt des Erwerbs für die
Tibet-Antilope noch keine Unterschutzstellung bestanden habe. Es gebe
keine Vermutungsfolge, wonach für den Fall, dass keine weiteren
Beweismittel vorgebracht werden, die Wahrscheinlichkeit hoch sein soll,
dass der Schal nach 1979 erworben worden sei. Sodann bestehe keine
gesetzliche Grundlage, wonach bei Exemplaren, die in Anhang I des
CITES-Übereinkommens aufgelistet sind, an den Nachweis des
Vorerwerbs hohe Anforderungen zu stellen seien. Zudem geht die
Beschwerdeführerin von einer willkürlichen Sachverhaltsdarstellung der
Vorinstanz aus, soweit Letztere unter Hinweis auf Beilage 5 («Foglio
supplementare al verbale di constatazione») den Schluss gezogen habe,
dass die Beschwerdeführerin zu Protokoll gegeben habe, dass sie nicht
wisse «wo und wann» der Schal gekauft worden sei.
Die Vorinstanz weist alle Vorwürfe zurück. In Würdigung sämtlicher im
Einsprache- wie im Beschwerdeverfahren ins Recht gelegter Beweismittel
gelangt sie zur Erkenntnis, dass diese zu unspezifisch seien, um den
Nachweis des legalen Vorerwerbs rechtsgenüglich zu erbringen. Es
blieben Zweifel offen, ob sich die eingeholten Aussagen und Bilder wirklich
auf den beschlagnahmten Schal beziehen würden und diesem effektiv
zugeordnet werden könnten.
4.1
4.1.1 Im Verwaltungsverfahren gilt der Untersuchungsgrundsatz. Die
Behörde stellt den Sachverhalt von Amtes wegen fest und bedient sich
hierfür der erforderlichen Beweismittel (Art. 12 VwVG). Die Vorinstanz hat
demzufolge für die richtige und vollständige Feststellung des
rechtserheblichen Sachverhalts zu sorgen. Den Parteien obliegen unter
Umständen Mitwirkungspflichten (Art. 13 VwVG). Eine eigentliche
Beweisführungslast trifft sie dagegen - anders als im Zivilprozess - nicht
(MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, Prozessieren vor dem
Bundesverwaltungsgericht, 2. Auflage 2013, Rz. 3.149). Dies ändert nichts
an der (objektiven) Beweislast, wonach grundsätzlich diejenige Partei die
Folgen der Beweislosigkeit eines Sachumstands zu tragen hat, die daraus
B-1841/2019
Seite 15
Vorteile ableitet (zur Anwendbarkeit von Art. 8 ZGB auf öffentlichrechtliche
Verfahren vgl. BGE 140 I 285 E. 6.3.1 S. 299; DTF 117 V 261 E. 3b S. 264).
4.1.2 Hinsichtlich der Würdigung von Beweisen gilt im
Verwaltungsverfahren der Grundsatz der freien Beweiswürdigung (vgl.
Art. 19 VwVG i.V.m. Art. 40 des Bundesgesetzes vom 4. Dezember 1947
über den Zivilprozess [BZP, SR 273]). Danach haben die Bundesbehörden
und -gerichte die Beweise frei, ohne Bindung an förmliche Beweisregeln,
sowie umfassend und pflichtgemäss zu würdigen. Beschwerdeinstanzen
haben alle Beweismittel objektiv zu prüfen, unabhängig davon, von wem
sie stammen (vgl. BGE 137 II 266 E. 3.2). Eine Behörde verletzt somit den
Grundsatz der freien Beweiswürdigung, wenn sie bestimmten
Beweismitteln im Voraus in allgemeiner Weise die Beweiseignung
abspricht oder nur ein einziges Beweismittel zum Nachweis einer
bestimmten Tatsache zulassen will (vgl. MOSER/ BEUSCH/KNEUBÜHLER,
a.a.O., Rz. 3.140 m.H.). Der Grundsatz der freien Beweiswürdigung gilt
nicht absolut, sondern erfährt durch Gesetz und Rechtsprechung gewisse
Einschränkungen (KIENER/RÜTSCHE/KUHN, Öffentliches Verfahrensrecht,
2012, Rz. 710).
4.1.3 Nach dem bundesrechtlichen Regelbeweismass gilt ein Beweis als
erbracht, wenn das Gericht nach objektiven Gesichtspunkten von der
Richtigkeit einer Sachbehauptung überzeugt ist (BGE 141 III 569, E. 2.2.1),
wobei es genügt, wenn das Gericht am Vorliegen der behaupteten
Tatsache keine ernsthaften Zweifel mehr hat oder allenfalls verbleibende
Zweifel als leicht erscheinen (BGE 130 III 321, E. 3.2). Ausnahmen von
diesem Regelbeweismass der vollen Überzeugung ergeben sich einerseits
aus dem Gesetz; anderseits wurden sie durch Rechtsprechung und Lehre
herausgearbeitet (BGE 140 III 610, E. 4.1). Danach wird insbesondere eine
überwiegende Wahrscheinlichkeit als ausreichend betrachtet, wo ein
strikter Beweis nicht nur im Einzelfall, sondern der Natur der Sache nach
nicht möglich oder nicht zumutbar ist und insofern eine "Beweisnot" besteht
(BGE 132 III 715 E. 3.1; BGE 130 III 321 E. 3.2 S. 324 mit Hinweisen).
Nach dem Beweismass der überwiegenden Wahrscheinlichkeit gilt ein
Beweis als erbracht, wenn für die Richtigkeit der Sachbehauptung nach
objektiven Gesichtspunkten derart gewichtige Gründe sprechen, dass
andere denkbare Möglichkeiten vernünftigerweise nicht massgeblich in
Betracht fallen (BGE 140 III 610, E. 4.1). Das Beweismass der
überwiegenden Wahrscheinlichkeit ist wiederum von der blossen
Glaubhaftmachung abzugrenzen, welche insbesondere im Bereich der
vorsorglichen Massnahmen zulässig ist. Glaubhaft gemacht ist eine
B-1841/2019
Seite 16
Tatsache schon dann, wenn für deren Vorhandensein gewisse Elemente
sprechen, selbst wenn das Gericht noch mit der Möglichkeit rechnet, dass
sie sich nicht verwirklicht haben könnte (BGE 132 III 715 E. 3.1 S. 720;
BGE 130 III 321 E. 3.3 mit Hinweisen).
4.2
4.2.1 Wer Exemplare von Arten nach den Anhängen I-III CITES besitzt,
muss über Dokumente verfügen, die eine Überprüfung der Herkunft und
des Ursprungs der Exemplare und der Rechtmässigkeit des Verkehrs
ermöglichen (Art. 10 Abs. 1 BGCITES). Wer solche Exemplare weitergibt,
muss der Empfängerin oder dem Empfänger die Dokumente nach Abs. 1
liefern (Art. 10 Abs. 2 BGCITES). Das EDI regelt die Einzelheiten. Es kann
für bestimmte Arten nach den Anhängen II und III CITES Ausnahmen von
der Nachweispflicht vorsehen, wenn die Exemplare in der Schweiz
erworben wurden. Nicht zulässig sind Ausnahmen für Arten, deren
Exemplare in einem Mass der Natur entnommen werden oder mit deren
Exemplare in einem Mass gehandelt wird, das eine nachhaltige Nutzung
der natürlichen Bestände gefährden könnte (Art. 10 Abs. 3 Satz 1, 2 und 3
BGCITES).
4.2.2 Artikel 10 statuiert eine generelle Nachweispflicht bei Besitz (Abs. 1)
sowie bei Handänderungen (Abs. 2) von Exemplaren von Tier- und
Pflanzenarten nach den Anhängen I–III CITES (Botschaft BGCITES, BBl
2011 6997). Ziel ist es, die Herkunft bzw. den Ursprung der Exemplare
sowie die Rechtmässigkeit des Verkehrs solcher Exemplare auch im Inland
überprüfen zu können (Rückverfolgbarkeit; Botschaft BGCITES, BBl 2011
6997).
Wie der Nachweis des rechtmässigen Verkehrs erbracht (beispielsweise
durch Vorlage der entsprechenden Einfuhrbewilligung) oder glaubhaft
gemacht werden kann, soll vom EVD (heute recte EDI) auf
Verordnungsstufe näher geregelt werden (Botschaft BGCITES, BBl 2011
6997). Bei der Durchsetzung der Nachweispflicht haben die Kontrollorgane
das Verhältnismässigkeitsprinzip zu beachten, namentlich beim Nachweis,
dass die Exemplare erworben wurden, bevor das CITES auf sie
Anwendung fand (Botschaft BGCITES, BBl 2011 6997).
4.2.3 Die Konktretisierung dieser Legiferierungsbefugnis des EDI ist Art. 4
CITES-Kontrollverordnung zu entnehmen.
B-1841/2019
Seite 17
Der rechtmässige Verkehr kann mit Einfuhrdokumenten oder
Ursprungszeugnissen nachgewiesen werden (Art. 4 Abs. 1 CITES-
Kontrollverordnung). Für Exemplare einer nicht stark gefährdeten Art, die
in der Schweiz erworben wurden, können die Kontrollorgane als Nachweis
des rechtmässigen Verkehrs auch Kaufquittungen, Abgabebestätigungen,
Fotos oder Aussagen von Zeuginnen und Zeugen akzeptieren, wenn die
Wahrscheinlichkeit gering ist, dass Exemplare rechtswidrig im Verkehr sind
(vgl. Art. 4 Abs. 2 CITES-Kontrollverordnung). Für Exemplare, die im
Vorerwerb erworben wurden, ist der Nachweis nach Abs. 2 ebenfalls
zulässig (Art. 4 Abs. 3 Satz 1 CITES-Kontrollverordnung).
4.3 Aus den soeben aufgelisteten Bestimmungen zur Nachweispflicht und
diesbezüglichen Auszügen aus der Botschaft zum BGCITES lässt sich
Folgendes ableiten.
4.3.1 Die in Art. 10 BGCITES und in Art. 4 der CITES-Kontrollverordnung
verankerte allgemeine Nachweispflicht obliegt dem jeweiligen Besitzer
eines in den Anhängen I-III des CITES-Übereinkommens gelisteten
Exemplars. Nicht die Kontrollorgane müssen die Rechtswidrigkeit des
Ursprungs bzw. des Verkehrs eines Exemplars nachweisen, sondern der
jeweilige Besitzer deren Rechtmässigkeit beweisen. Damit kommt es
einerseits zu einer zumindest teilweisen Abweichung vom
Untersuchungsgrundsatz, in dem Sinne, dass das Gesetz dem Besitzer die
subjektive Beweisführungslast auferlegt und andererseits zu einer Umkehr
der objektiven Beweislast in dem Sinne, dass der Besitzer das Risiko der
Unaufklärbarkeit oder Beweislosigkeit bezüglich der zu beweisenden
Tatsache(n) (vgl. infra E. 4.3.2) trägt.
4.3.2 Art. 4 CITES-Kontrollverordnung regelt Gegenstand und Modalitäten
der Nachweispflicht.
Die Nachweispflicht bezieht sich ausdrücklich auf den rechtmässigen
Verkehr (Art. 4 Abs. 1 CITES-Kontrollverordnung).
Hinsichtlich der Modalitäten statuiert Art. 4 Abs. 1 CITES-
Kontrollverordnung den Grundsatz, wonach der rechtmässige Verkehr
mittels Vorlage von Einfuhrdokumenten oder Ursprungszeugnissen
nachgewiesen werden kann. Dabei handelt es sich um alle amtlichen, von
einer Behörde ausgestellten Dokumente wie Einfuhrbewilligungen,
Passierscheine oder Besitznachweise (vgl. Dokument «Information zur
Nachweispflicht», Stand Januar 2014, abrufbar auf der Webseite der
B-1841/2019
Seite 18
Vorinstanz www.blv.admin.ch). Mit anderen Worten stellen die
Kontrollorgane in erster Linie grundsätzlich auf sogenannte gesetzliche
Beweismittel ab, um zu prüfen, ob der Nachweis für den rechtmässigen
Verkehr erbracht wird. Art. 4 Abs. 1 CITES-Kontrollverordnung legt mithin
den Grundsatz einer besonderen, an amtliche Dokumente verbundene
Nachweispflicht fest.
In Abweichung von diesem Prinzip sind für Exemplare einer nicht stark
gefährdeten Art, die in der Schweiz erworben wurden (Art. 4 Abs. 2 CITES-
Kontrollverordnung), und für Vorerwerbs-Exemplare (Art. 4 Abs. 3 CITES-
Kontrollverordnung) ausnahmsweise andere Beweismittel zugelassen.
Art. 4 Abs. 2 und 3 CITES-Kontrollverordnung sieht somit eine Ausnahme
von der Beweisregel vor, dass nur amtliche Dokumente für den Nachweis
des rechtmässigen Verkehrs zugelassen werden, indem er erlaubt, dass
der legale Erwerb mittels Kaufquittungen, Abgabebestätigungen, Fotos
oder Aussagen von Zeuginnen und Zeugen nachgewiesen wird. Es sind
keine Anhaltspunkte ersichtlich, wonach die Regelung von Art. 4 Abs. 2 und
3 CITES-Kontrollverordnung sich nicht im Einklang mit der
Delegationsnorm von Art. 10 BGCITES und den entsprechenden
Ausführungen in der Botschaft befinden würde, die dem Verordnungsgeber
die Modalitäten der Nachweispflicht überlassen (vgl. supra E. 4.2.1 f.). Aus
der Formulierung von Art. 4 Abs. 2 CITES-Kontrollverordnung «auch (...)
zugelassen werden» ist zu schliessen, dass es sich um einen
beispielhaften und nicht um einen abschliessenden Katalog handeln dürfte,
in dem Sinne, dass dabei keine Beweismittelbeschränkung gilt, wie sowohl
die Beschwerdeführerin als auch die Vorinstanz zutreffend festhalten.
Art. 4 Abs. 3 der CITES-Kontrollverordnung spricht nur von Exemplaren,
«die im Vorerwerb erworben wurden», ohne dabei zu differenzieren, unter
welchen CITES-Anhang solche Exemplare fallen. Daraus ist abzuleiten,
dass auch für den Nachweis des rechtmässigen Erwerbs von
Vorerwerbsexemplaren gemäss Anhang I des CITES-Übereinkommens
ebenfalls keine Beweismittelbeschränkung gilt und an die Nachweispflicht
des rechtmässigen Verkehrs für Vorerwerbsexemplare nach Art. 4 Abs. 3
CITES-Kontrollverordnung keine höheren Anforderungen gestellt werden.
Dem gegenteiligen Standpunkt der Vorinstanz kann insofern nicht gefolgt
werden.
Die ausnahmsweise zugelassenen Beweismittel gemäss Art. 4 Abs. 2 und
Abs. 3 CITES-Kontrollverordnung unterliegen der freien Beweiswürdigung
seitens der Kontrollorgane. Im Rahmen der Nachweispflicht hat die CITES-
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Seite 19
Kontrollverordnung keine ausdrückliche Reduktion des Beweismasses
vorgesehen, so dass das ordentliche Beweismass zum Zuge kommt, wie
aus dem Ausdruck «wenn die Wahrscheinlichkeit gering ist, dass
Exemplare rechtswidrig im Verkehr sind» resultiert. Eine ausdrückliche
Verpflichtung für den Verordnungsgeber zu einer Herabsetzung des
Beweismasses lässt sich weder der Delegationsnorm noch der Botschaft
zum BGCITES entnehmen.
4.3.3 Schliesslich ist festzuhalten, dass aus dem gesetzgeberischen Ziel
der Rückverfolgbarkeit der Exemplare für den Nachweis der
Rechtmässigkeit des Verkehrs (vgl. Botschaft BGCITES BBl 2011 6997)
folgt, dass die Nachweise konkret auf das jeweilige Exemplar bezogen zu
führen sind, für welches der rechtmässige Verkehr nachgewiesen werden
soll. Es ist demnach unumgänglich, dass Bescheinigungen, Belege und
weitere Beweismittel zuverlässig einem bestimmten Exemplar zugeordnet
werden können. In diesem Punkt ist der Auffassung der Vorinstanz
beizupflichten.
4.4 Unter den Begriff «Vorerwerb» gemäss Art. 11 Abs. 1 VCITES fallen
sämtliche Exemplare nach den Anhängen I-III CITES, die erworben
wurden, bevor das CITES auf sie Anwendung fand. Entsprechend der
Resolution Conf. 13.6 «Application de l’Article VII, paragraphe 2,
concernant les spécimens «pré-Convention»» (auf der Website
www.cites.org abrufbar, Rubrik < Documents > Resolutions) ist die erste
Aufnahme der betreffenden Art in den Anhängen des CITES-
Übereinkommens massgeblich. Die Tibetantilope ist seit 1979 im Anhang I
des CITES-Übereinkommens gelistet. Exemplare dieser Art haben nur
dann einen rechtmässigen Ursprung, wenn nachgewiesen wird, dass sie
vor diesem Datum erworben wurden.
4.5
4.5.1 Die Beschwerdeführerin behauptet, den streitbetroffenen Schal von
ihrer Schwiegermutter, Frau A._, zu ihrem 40. Geburtstag im Jahr
1994 schenkungshalber erhalten zu haben. Die Vorbesitzerin habe den
Schal vor 1973 auf einer ihrer verschiedenen Reisen in Indien erworben,
nach Italien eingeführt und bis 1994 ausschliesslich zu privaten Zwecken
getragen.
4.5.2 Um diese Behauptung zu untermauern, hat die Beschwerdeführerin
im Einspracheverfahren folgende Beweismittel zu den Akten eingereicht:
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Seite 20
– Schreiben (auf Italienisch) vom 10. Januar 2019 von A._ an Rechtsanwalt Luca Tenchio (do3; entspricht der Urkunde UB3 in der Beschwerde);
– Schreiben (auf Englisch) vom 12. Januar 2019 von C._, Indien an Rechtsanwalt Luca Tenchio (do4; entspricht der Urkunde UB4 in der Beschwerde);
– Zwei Fotos von A._ in den Jahren 1972/73 (do5; entspricht der Urkunde UB5 in der Beschwerde);
– Ein Foto von A._ in Indien im Dezember 1982 gemäss Rückseite (do6; entspricht der Urkunde UB6 in der Beschwerde);
– Annullierter Schweizer Pass von A._ mit Visa vom 22.01.1990, vom 24.04.1991, vom 23.2.1995 und vom 1.10.1997 für Indien (do7; entspricht der Urkunde UB7 der Beschwerde);
– Annullierter Schweizer Pass von A._ mit Visa vom 24.1 bis 24.4.2000, vom 9.4. bis 8.5.2001 und vom 31.1 bis 30.07.2003 (do8; entspricht der Urkunde UB8 in der Beschwerde).
4.5.3 Frau A._ hat in ihrer schriftlichen Erklärung vom 10. Januar
2019 bekundet (vgl. UB3), sie habe den streitbetroffenen Schal vor 1973
anlässlich einer ihrer Reisen nach Indien zu reinen privaten Zwecken
erworben und ihrer Schwiegertochter 1994 in Mailand zu ihrem 40.
Geburtstag geschenkt. Beim Kauf des Schals sei auch ein Freund von ihr
zugegen gewesen, Herr B._, der heute in Bangalore, Indien wohne
und sie in jenem Zeitraum auf ihre Reisen durch Indien begleitet habe.
Mit schriftlicher Erklärung vom 12. Januar 2019 (vgl. UB4) bestätigt Herr
C._, Frau A._ in den späten 60er-Jahren kennengelernt zu
haben, als sie regelmässig mit ihm durch Indien gereist sei. Anlässlich
dieser Reisen habe sie in seiner Anwesenheit an diversen Orten wie z.B.
auf einem Bazar sehr viele Artikel («a lot of items») zu rein persönlichem
Gebrauch erworben, wie Souvenirs und Kleidungsstücke wie z.B. Blusen
und Schale («shirts, scarfs etc»). Die gekauften Artikel habe sie dann nach
Italien (damals ihr Wohnort) mitgenommen. Aus dieser ins Recht gelegten
Beilage UB4 ergibt sich lediglich, dass Frau A._ Ende der 60er-
Jahre in Anwesenheit von Herrn C._ unter anderem diverse Blusen
und Schale an diversen Orten in Indien erworben und nach Italien
mitgebracht hat. Es ist daher nicht zu beanstanden, wenn die Vorinstanz
zum Schluss kommt, dass ein konkreter Bezug mit dem streitbetroffenen
Schal nicht auszumachen ist (vgl auch infra E. 4.8).
B-1841/2019
Seite 21
Die Beilage UB5 besteht aus zwei Bildern von A._. Auf der
Rückseite des ersten Fotos ist ein handgeschriebener Hinweis von
A._ auf einem Post-It angebracht, wonach die zwei Bilder in den
Jahren 1972/1973 in Indien aufgenommen wurden und sich A._ als
die Person im Bild ausgibt, die ein rotes Kopftuch trägt. Weder auf dem
Post-It noch in den Eingaben der Beschwerdeführerin wird behauptet, dass
es sich beim roten Kopftuch um den beschlagnahmten Schal handelt. Die
Bilder in der Beilage UB5 können deshalb lediglich bezeugen, dass sich
A._ in den Jahren 1972/73 auf einer Indienreise befand. Ein direkter
Bezug zum streitbetroffenen Schal ist darin weder ersichtlich, noch wird ein
solcher geltend gemacht.
Die Beilage UB6 zeigt ein Foto von Frau A._, auf dessen Rückseite
das Datum vom Dezember 1982 («Dec. 1982») aufgedruckt ist. Auf diesem
Bild sieht man Frau A._ mit einem roten gepunkteten Kopftuch. Mit
diesem Bild wird zumindest bestätigt, dass sie sich 1982 in Indien
aufgehalten hat. Ein direkter Bezug zum Schal ist darin weder ersichtlich,
noch wird ein solcher behauptet.
Aus den alten annullierten Schweizer Pässen von A._ gemäss den
Beilagen UB7 und UB8 lässt sich entnehmen, dass sie in den Jahren 1990,
1991, 1995 und 1997 nach Indien gereist ist und sich vom 24.1. bis
24.4.2000, vom 9.4. bis 8.5.2001 und vom 31.1. bis 30.07.2003 in Indien
aufgehalten hat.
4.6 In Gesamtwürdigung der genannten Beweismittel stimmt das Gericht
der Vorinstanz darin zu, dass die im Einspracheverfahren vorgebrachten
Beweismittel und Argumente zwar eine rege Reisetätigkeit von Frau
A._ zwischen den 60er- und 80er-Jahren (sogar bis zu den 00er-
Jahren) dokumentieren, aber keinen Nachweis dafür zu erbringen
vermögen, dass der beschlagnahmte Schal vor 1979 in Indien erworben
und nach Italien eingeführt wurde. Insbesondere lassen die ins Recht
gelegten Beweismittel einen direkten Bezug auf den streitbetroffenen,
mutmasslich vor CITES-Unterschutzstellung erworbenen Schal vermissen
und können diesem nicht zuverlässig zugeordnet werden.
Zudem lässt der Umstand, dass Frau A._ von den 60er- bis in die
00er-Jahren mehrmals nach Indien gereist ist und laut eigenen Angaben
den streitbetroffenen Schal 1994 der Beschwerdeführerin geschenkt
haben soll, ernsthafte Zweifel aufkommen, dass es sich beim
beschlagnahmten Schal um ein nach 1979 erworbenes Exemplar handeln
B-1841/2019
Seite 22
könnte. Das führt dazu, dass die Darstellung der Beschwerdeführerin
gestützt auf die Beilagen doc. 3 bis doc. 8 nicht zu überzeugen vermag.
Die Beweiswürdigung der Vorinstanz im angefochtenen Einsprache-
Entscheid ist deshalb nicht zu beanstanden. Als Zwischenergebnis ist
festzuhalten, dass die Abweisung der Einsprache und die sich daraus
ergebende Bestätigung der Beschlagnahme im Einsprache-Entscheid als
gerechtfertigt zu betrachten sind.
4.7 In einem nächsten Schritt ist zu prüfen, ob die im Beschwerdeverfahren
zusätzlich eingereichten Beweismittel allfällige Elemente enthalten, die an
diesem Zwischenergebnis etwas zu ändern vermögen.
4.7.1 Im Rechtsmittelverfahren hat die Beschwerdeführerin zusätzlich
folgende Belege übermittelt:
– UB10: E-Mail (auf Französisch) vom 15. April 2019 von Rechtsanwalt Luca Tenchio an D._ (1937) inkl. Beilage (bei der Beilage handelt es sich um einen von Rechtsanwalt Luca Tenchio erstellten Fragebogen in französischer Sprache);
– UB11: Schreiben vom 15. April 2019 von Frau D._ an Rechtsanwalt Luca Tenchio (es handelt sich um den in französischer Sprache ausgefüllten Fragebogen).
4.7.2 Bei Frau D._ handelt es sich gemäss Rz. 10 der Beschwerde
um «eine alte Freundin» der Schwiegermutter der Beschwerdeführerin.
Aus der Beilage 11 ergibt sich, dass Frau D._ seit 1957 Frau
A._ kennt, dass sie in den 60er-Jahren gute Freundinnen waren
und sich häufig alleine oder im Familienkreis getroffen haben (vgl. Antwort
zu Frage 2). Frau D._ gibt an, den Schal, den die
Beschwerdeführerin auf dem Bild auf Seite 2 des Fragebogens trägt, als
denjenigen erkannt zu haben, den Frau A._ oft getragen und Ende
der 60er-Jahre aus Indien mitgebracht habe. Auch erinnert sich Frau
D._ daran, dass Frau A._ den Schal der
Beschwerdeführerin zu ihrem 40. Geburtstag im Jahr 1994 geschenkt habe
(vgl. Antwort zu Frage 4).
4.7.3 Die schriftlichen Aussagen von Frau D._ erscheinen insofern
als problematisch, als diesen nicht zu entnehmen ist, dass sie dem Erwerb
des beschlagnahmten Schals in Indien bzw. dessen Einfuhr nach Italien
persönlich beigewohnt hat. Ihre Erklärungen beruhen nicht auf ihrer
eigenen unmittelbaren Sinneswahrnehmung und lassen mithin nicht auf
ein direktes Zeugnis schliessen. Selbst wenn indirekte Wahrnehmungen
dem Gericht trotz deren schwächeren Beweiskraft bei der
B-1841/2019
Seite 23
Beweiswürdigung allgemein dienlich sein könnten, können die Aussagen
von Frau D._ weder für sich allein noch in einer Gesamtwürdigung
der beigelegten Beweismittel zu einem anderen Beweisergebnis führen.
4.7.4 Unter Berücksichtigung der verschiedenen von Frau A._ bis
in die 00er-Jahre unternommenen Reisen nach Indien und in Anbetracht
dessen, dass Frau D._ Fragen zu einem angeblich vor über 50
Jahren getätigten Erwerb zur Beantwortung unterbreitet wurden, erheben
sich gewichtige Zweifel, ob die Aussagen von Frau D._ effektiv in
Relation mit dem streitbetroffenen Schal stehen und nicht etwa einen zu
einem späteren Zeitpunkt eingeführten betreffen. Es ist daher nicht zu
kritisieren, wenn die Vorinstanz in ihrer Vernehmlassung zur Erkenntnis
gelangt, dass die Aussagen von Frau D._ nicht genügend eindeutig
und sicher dem betroffenen Schal zugeordnet werden können und nichts
zum bisherigen Beweisergebnis zu ändern vermögen.
4.8 Insoweit die Beschwerdeführerin unter Abstellung auf die schriftliche
Erklärung der Ersterwerberin des Schals, wonach diese nur während ihrer
ersten Indien-Reisen in den 60er-Jahren derartige Schale in Anwesenheit
eines guten Freundes erworben hatte, im Umkehrschluss ausschliesst,
dass der Erwerb nach dem Beginn der 70er-Jahre erfolgt ist, verfängt ihre
Argumentation nicht. Wie bereits festgehalten, hat sich aus einer
Gesamtwürdigung der Argumente und Beweismittel ergeben, dass
ernsthafte Zweifel bestehen, dass sich die vorgebrachten Aussagen, Fotos
und weitere Beweismittel effektiv und spezifisch auf den beschlagnahmten
Schal beziehen und diesem auch zugeordnet werden können. Ferner fällt
auf, dass der Name des Reisebegleiters von Frau A._ in der Beilage
UB4 nicht mit demjenigen in der Beilage UB3 übereinstimmt. Auch
bestehen Differenzen mit Bezug auf den Zeitraum. Gemäss der Beilage
UB3 reiste die Schwiegermutter der Beschwerdeführerin vor 1973 nach
Indien, währenddessen in der Beilage UB4 von den späten 60er-Jahren
(«in the late sixties») die Rede ist. Da der Beschwerdeführerin die
Beweislast für den rechtmässigen Verkehr obliegt (vgl. E. 4.4.1), hat sie die
Folgen der Beweislosigkeit zu tragen. Das ist die logische Konsequenz, die
aus dem vorliegenden Beweisergebnis zu ziehen ist. Von einer
Vermutungsfolge zu reden, wie dies die Beschwerdeführerin tut, ist
deshalb unzutreffend.
4.9 Wenn die Beschwerdeführerin ferner auf die praktische Unmöglichkeit
verweist, über Kaufquittungen, Fotos oder Unterlagen zu verfügen, um
einen über 40 Jahre zurückliegenden Kauf zu dokumentieren, macht sie
B-1841/2019
Seite 24
blosse Beweisschwierigkeiten geltend, die praxisgemäss nicht zu einer
Beweiserleichterung im Sinne einer Beweismasssenkung führen können.
An dieser Stelle sei nochmals darauf hinzuweisen, dass der Gesetzgeber
Vorerwerbs-Exemplare nach Art. 4 Abs. 3 CITES-Kontrollverordnung
explizit nicht von der Nachweispflicht befreit hat, sondern ausnahmsweise
die Zulassung anderer als der amtlichen Dokumente gemäss Art. 4 Abs. 1
CITES-Kontrollverordnung vorgesehen. Eine Beweismassreduktion lässt
sich Art. 4 Abs. 2 und 3 CITES-Kontrollverordnung nicht entnehmen.
4.10 Zusammenfassend hält das Bundesverwaltungsgericht aufgrund der
Aktenlage, d.h. gestützt auf die Eingaben der Parteien und der genannten
Beilagen, fest, dass die Beschwerdeführerin den Nachweis nicht zu
erbringen vermochte, dass der beschlagnahmte Schal vor der CITES-
Unterschutzstellung der Tibet-Antilope erworben und in Verkehr gebracht
wurde. Aus Sicht des Gerichts sind die zusätzlich beantragten
Befragungen der Beschwerdeführerin sowie Anhörungen von Frau
A._, Frau D._ und Herrn C._, nicht geeignet, an
diesem Beweisergebnis etwas zu ändern. Es sind keine Gründe ersichtlich,
wonach die zusätzlich offerierten Beweismittel neue objektive und
entscheidwesentliche Tatsachen zum Vorschein bringen würden, die nicht
bereits in den Rechtsschriften und eingereichten Beilagen der
Beschwerdeführerin enthalten sind. Ebenso wenig kann angenommen
werden, dass die gewonnene Überzeugung durch die beantragte weitere
Beweiserhebung erschüttert würde. Den erwähnten Beweisanträgen ist
daher in antizipierter Beweiswürdigung nicht stattzugeben.
4.11 Zwar ist der Beschwerdeführerin insofern zuzustimmen, als dem
«Foglio supplementare al verbale di constatazione» (Beilage 5 der
Vernehmlassung der Vorinstanz) nicht entnehmen lässt, dass die
Beschwerdeführerin vorgetragen hat, dass sie nicht wisse, wo und wann
der Schal gekauft worden sei. Die inkorrekte Wiedergabe der
protokollarisch festgehaltenen Ausführungen in der Vernehmlassung der
Vorinstanz vermag am bisherigen Ergebnis jedoch nichts zu ändern.
4.12 Indem die Beschwerdeführerin dem Erfordernis des rechtmässigen
Verkehrs mithin des rechtmässigen Ursprungs des Schals nicht Genüge
getan hat, kann sie sich nicht auf die Ausnahmeregelung von Art. VII Abs. 3
CITES-Übereinkommen i.V.m. Art. 22 VCITES berufen. Aus diesem Grund
konnte die Vorinstanz dem Antrag der Beschwerdeführerin auf Ausstellung
einer Vorerwerbescheinigung auch nicht entsprechen.
B-1841/2019
Seite 25
5.
5.1 Die Kontrollorgane beschlagnahmen Exemplare geschützter Arten,
unter anderem wenn ein begründeter Verdacht besteht, dass Exemplare
rechtswidrig im Verkehr sind, bei der Ein-, Durch- oder Ausfuhr die
vorgeschriebenen Bewilligungen oder Bescheinigungen fehlen sowie wenn
bei einer Kontrolle im Inland keine gültigen Dokumente vorliegen oder ein
Nachweis des rechtmässigen Verkehrs fehlt (Art. 15 Abs. 1 Bst. c, d und f
BGCITES).
5.2 Unter Berücksichtigung, dass die Kontrollorgane der verantwortlichen
Person eine angemessene Frist zur Behebung des beanstandeten
Mangels setzen können (Art. 36 Abs. 3 VCITES) und das BLV
beschlagnahmte Exemplare freigibt, wenn der beanstandete Mangel
behoben ist (Art. 37 VCITES), ergibt sich, dass die Beschlagnahme bis zur
einer möglichen Mängelbeseitigung eine Massnahme mit präventivem
Charakter darstellt (vgl. supra E. 1.2.2). Die präventive Natur der
Beschlagnahme trägt dem Umstand Rechnung, dass eine Person im
Zeitpunkt der Kontrolle verhindert sein kann, die erforderlichen Nachweise
mit sich zu führen.
5.3 Vorliegend ist erstellt, dass die Beschwerdeführerin im
Kontrollzeitpunkt keine Dokumente vorgelegt hat, die den Nachweis zu
erbringen vermochten, dass sich der streitbetroffene Schal rechtmässig in
Verkehr befindet und ein sogenanntes Vorerwebsexemplar darstellt. In der
Beschlagnahmeverfügung wurde der Beschwerdeführerin eine 30-tägige
Frist für die Einreichung von Belegen für den Nachweis des rechtmässigen
Ursprungs bzw. Erwerbs des Schals angesetzt. Beweismittel wurden von
der Beschwerdeführerin im Einsprache- und Rechtsmittelverfahren
beigelegt. Die Vorinstanz hat die im Einspracheverfahren offerierten
Beweismittel zu Recht als ungenügend für den Nachweis des
rechtmässigen Verkehrs erachtet (vgl. vorne E. 4.5.2 ff., E. 4.6), und das
Bundesverwaltungsgericht ist aufgrund einer Gesamtbetrachtung zum
Schluss gekommen, dass auch die neu im Rechtsmittelverfahren
eingereichten Dokumente nicht ausreichen, um diesen Nachweis zu
erbringen (vgl. vorne E. 4.7.1 ff.). Bezüglich der Beschlagnahme besteht
also weiterhin ein begründeter Verdacht, dass der betroffene Schal
rechtwidrig in Verkehr gelangt ist. Demnach erweist sich die von der
Vorinstanz verfügte Beschlagnahme des Schals der Beschwerdeführerin
weiterhin als bunderechtskonform und verhältnismässig, mithin als
gerechtfertigt. Eine mildere Massnahme wie eine Freigabe unter Vorbehalt
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oder eine Rückweisung kann nicht in Frage kommen. Ebenso wenig kann
sich die Beschwerdeführerin auf Art. 35 VCITES berufen (vgl. Sachverhalt
Bst. B, E. 2.2.4).
6.
Zusammenfassend ergibt sich, dass die Beschlagnahme des Schals mit
Fasern der Tibet-Antilope sowie die Erhebung der entsprechenden
Verfahrensgebühr von Fr. 120.– gemäss Art. 20 BGCITES i.V.m. Art. 29
Abs. 2 Bst. c VCITES sowie Art. 43 ff. VCITES kein Bundesrecht verletzt.
Die Beschwerde ist deshalb als unbegründet abzuweisen, soweit darauf
einzutreten ist.
7.
7.1 Bei diesem Ausgang des Verfahrens hat die Beschwerdeführerin die
Verfahrenskosten zu tragen (Art. 63 Abs. 1 VwVG, Art. 1 ff. des Reglements
über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht
vom 21. Februar 2008 [VGKE, SR 173.320.2]). Diese werden auf
Fr. 1'000.– festgesetzt. Der fristgerecht einbezahlte Kostenvorschuss in
gleicher Höhe wird zur Bezahlung der Verfahrenskosten verwendet.
7.2 Eine Parteientschädigung ist der unterliegenden Beschwerdeführerin
nicht zuzusprechen (Art. 64 Abs. 1 VwVG). Die Vorinstanz als
Bundesbehörde hat keinen Anspruch auf Parteientschädigung (Art. 7
Abs. 3 VGKE).
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