Decision ID: cc982897-f44f-4647-8d5c-ab15b96c0e66
Year: 2022
Language: de
Court: CH_BVGE
Chamber: CH_BVGE_001
Canton: CH
Region: Federation
Law Area: 
Law Sub-area: nan
Label: dismissal

Facts:
Sachverhalt:
A.
Mit der Teilstrecke Siders Ost – Leuk/Susten Ost wird die Netzvollendung
der Nationalstrasse A9 im Oberwallis abgeschlossen.
Diese Teilstrecke tangiert das Pfynwaldgebiet, das insbesondere im Bun-
desinventar der Landschaften und Naturdenkmäler von nationaler Bedeu-
tung aufgenommen (BLN-Objekte Nr. 1716 Pfynwald – lllgraben und
Nr. 1714 Bergji – Platten) und als Auengebiet von nationaler Bedeutung
(Nr. 133 Pfynwald) ausgewiesen ist.
Plangenehmigung 1997
B.
Am 1. Juni 1988 resp. 23. August 1991 genehmigte der Bundesrat das ge-
nerelle Projekt Siders – Leuk West und Leuk West – Gampel.
C.
C.a In der Folge wurde vom Kanton Wallis das entsprechende Ausfüh-
rungsprojekt zur Nationalstrasse A9 Teilstrecke Siders Ost – Leuk-Susten
West und zur Kantonsstrasse T9 Teilstrecke Siders Ost – Susten – Leuk
ausgearbeitet.
Das Ausführungsprojekt sah vor, dass die Linienführung der A9 weitgehend
unterirdisch der bisherigen Kantonsstrasse T9 durch den Pfynwald folgt.
Mit dem Projekt wurde die Verlegung der Kantonsstrasse auf das rechte
Rottenufer verbunden. Die Kantonsstrasse sollte auf das dortige Trassee
der Bahnlinie verlegt werden, die ihrerseits in einem neu zu errichtenden
Tunnel geführt wird. Für Letzteres wurde ein eigenes eisenbahnrechtliches
Verfahren durchgeführt. Gestützt auf Art. 6 und Art. 18 Abs. 1ter des Bun-
desgesetzes vom 1. Juli 1966 über den Natur- und Heimatschutz (NHG,
SR 541) enthielt der Umweltverträglichkeitsbericht (UVB) vom Februar
1995 verschiedene Ersatzmassnahmen u.a. betreffend Kiesentnahme im
Auenschutzgebiet (Massnahmen 1 und 2) sowie betreffend Errichtung ei-
nes Fussgängerstegs bei Milljeren (Massnahme 5).
C.b Die Massnahme 5, welche das vorliegende Beschwerdeverfahren be-
trifft, beinhaltete den Bau eines Fussgängerstegs über die Rhone (Rotten),
der das Dorf Salgesch mit dem Weiler Milljeren verbindet. Gemäss UVB
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1995 sollte die direkte Fussgängerverbindung den Umstand ausgleichen,
dass die Erreichbarkeit des Pfynwalds für den motorisierten Verkehr durch
das Nationalstrassenprojekt eingeschränkt werde.
Zur Ausgangslage wurde im UVB 1995 dargelegt, dass der Weiler Milljeren
zur Gemeinde Salgesch gehöre, von dieser aber durch den Fluss getrennt
sei. Auf einer Länge von ca. 7 km gebe es keine Möglichkeit, von einem
Ufer zum anderen zu gelangen: um einen Picknickplatz auf der linken Rot-
tenseite zu erreichen, müssten die Einwohner von Salgesch mit Motorfahr-
zeugen einen 5 bis 6 km langen Umweg machen. Zur Realisierung wurde
des Weiteren ausgeführt, es gehe darum, eine leichte Fussgängerbrücke
mit einer Spannweite von ca. 100 m zu bauen und das Fusswegnetz die-
sem neuen Zugang anzupassen. Der Verwirklichung der Massnahme
stehe nichts mehr im Weg (das Detail werde noch im Hochwasserschutz-
konzept festgelegt), weil:
- der Rotten und sein Uferbereich öffentliches (kantonales)  seien;
- das Gesuch für die sehr geringe, zur Verwirklichung der Massnahme nötige Rodung vorliege;
- die Finanzierung des Steges im Rahmen des Gesamtbauvorhabens gesichert sei;
- der Steg Bestandteil eines Gesamtpaketes bilde, welches von  und Burgergemeinde unterstützt werde.
Schliesslich wurde im UVB darauf hingewiesen, dass die Massnahme im
Rahmen der Ortsplanung festgelegt werde. Letztere müsse noch von der
Urversammlung genehmigt und vom Staatsrat homologiert werden.
C.c Das Ausführungsprojekt wurde zunächst vom Staatsrat des Kantons
Wallis am 9. Juli 1997 und später vom Eidgenössischen Departement für
Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK) am 14. Juni 1999
resp. 10. Januar 2001 genehmigt. Die Ersatzmassnahmen gemäss dem
Massnahmenkatalog des UVB 1995 bildeten einen integralen Bestandteil
des Projekts. Hinsichtlich der Fussgängerstegs bei Milljeren (Mass-
nahme 5) wurde zudem in der Plangenehmigung verfügt, dass er als Holz-
konstruktion realisiert werde.
D.
Im Zeitraum vom 10. September 1998 bis 8. September 1999 wies das
Kantonsgericht Wallis die gegen die Plangenehmigung erhobenen 14 Be-
schwerden ab resp. schrieb sie als durch Rückzug erledigt ab.
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E.
Ab dem Jahr 1999 wurden die Arbeiten im Zusammenhang mit der neuen
Kantonsstrasse T9, der Bahnlinie sowie mehreren der neun in der Plange-
nehmigung 1997 vorgesehenen Ersatzmassnahmen ganz oder teilweise
durch den Kanton Wallis ausgeführt.
Projektverlauf Passerelle
F.
F.a Mit dem Rottenhochwasser vom 13. Oktober 2000 veränderte sich die
Flusslandschaft im Pfynwald zum Teil wesentlich. In Bezug auf die Mass-
nahme 5 wirkten sich die geänderten Gegebenheiten dahingehend aus,
dass der als Holzkonstruktion vorgesehene Fussgängersteg von ca. 100 m
über den Rotten in dieser Form nicht mehr realisierbar war.
F.b Im Jahr 2002 lancierte der Kanton Wallis ein Vorprojekt für eine verlän-
gerte Passerelle über den Rotten. Im Jahr 2004 folgte das eigentliche Pro-
jekt, welches nach einer Wettbewerbsausschreibung weiterentwickelt und
am 25. November 2008 durch den Kanton Wallis öffentlich aufgelegt
wurde.
F.c Am 1. März 2010 nahm das UVEK das Verfahren auf. Das Bundesamt
für Umwelt (BAFU) und die Eidgenössische Natur- und Heimatschutzkom-
mission (ENHK) beurteilten das Projekt im Hinblick auf den Schutz des
BLN-Gebietes als nicht genehmigungsfähig. Das UVEK forderte den Kan-
ton Wallis daraufhin zu Projektänderungen auf, die am 30. Oktober 2012
eingereicht wurden. Mit Schreiben vom 6. Mai 2014 wies das UVEK das
Projekt zurück.
G.
Mit Eingabe vom 15. Januar 2015 ersuchte der Kanton Wallis beim UVEK
erneut um Genehmigung des in der Folge überarbeiteten Projekts "A9
Kompensationsmassnahme Fussgängerweg und -brücke Rotten/Trink-
wasserleitung Milljeren". Am 20. Februar 2015 wurde das Projekt zusam-
men mit dem Kurzbericht zur Umweltverträglichkeit vom 24. November
2014 öffentlich aufgelegt.
Gemäss den neu eingereichten Planunterlagen soll die Passerelle eine
Länge von 282.72 m aufweisen und in einem s-förmigen Verlauf das Fluss-
bett des Rottens queren. Die Widerlager sind unterhalb der Felsen Hubil
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und Milljere projektiert. Für die Brüstung ist ein rostfarbenes, mit einem
Lochmuster versehenes Stahlblech vorgesehen. Die Stegbreite bewegt
sich zwischen 1.2 m und 2.5 m, womit die Passerelle rollstuhlgängig ist.
Velos müssen über die Brücke gestossen werden. Der Brückenunterbau
besteht aus 10 Betonzylindern mit einem Durchmesser von 1.2 m. Die Brü-
ckenpfeiler sitzen auf Bohrpfählen mit einem Durchmesser von 1 m auf, die
bis zu 8 m in den Baugrund einbinden. Gegenüber der im Jahr 2008 auf-
gelegten Version wurden insbesondere folgende Anpassungen vorgenom-
men:
- Die Fussgängerbrücke über den Rotten kommt auf 10 statt 11 Pfeilern zu liegen;
- Der Brückensteg ist weniger breit (Reduktion von 3 m/5 m – 2.5 m auf 2.5 m – 1.2 m);
- Die statische Dicke der Brückenplatte wurde auf 45 cm reduziert; - Die Trinkwasserleitung von Milljere nach Salgesch führt nicht mehr
durch den Brückenüberbau. Die zukünftige Trinkwasserversorgung des Weilers Milljeren wird mit einem direkten Anschluss an das  Leuk, via Milchstrasse, gewährleistet.
Plangenehmigung 2021
H.
Das vom Staatsrat des Kantons Wallis resp. UVEK genehmigte Ausfüh-
rungsprojekt zur Nationalstrasse A9 wurde in Folge diverser Änderungen
nochmals umfassend überarbeitet. Daraus resultierte das neue generelle
Projekt Sierre Est – Leuk/Susten Ost, das der Bundesrat am 8. Oktober
2014 genehmigte.
I.
Am 30. Mai 2017 reichte der Kanton Wallis beim UVEK das Plangenehmi-
gungsgesuch für das neue Ausführungsprojekt A9 Siders Ost – Leuk/Sus-
ten Ost zusammen mit dem UVB vom 26. April 2017 ein (Projektteil A). Im
Laufe des Verfahrens kam es u.a. zur Vereinigung mit dem vor dem UVEK
bereits hängigen Verfahren "A9 Kompensationsmassnahme Fussgänger-
weg und -brücke Rotten/Trinkwasserleitung Milljeren" (Projektteil D).
J.
Mit Plangenehmigungsverfügung vom 26. März 2021 genehmigte das
UVEK das Ausführungsprojekt des Kantons Wallis mit den Projektteilen A
bis H unter Auflagen und entschied über die Einsprachen.
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Betreffend die Errichtung einer Passerelle über den Rotten (Projektteil D)
erliess das UVEK u.a. die folgenden zwei Auflagen (Dispositiv Ziff. 4.1.4):
"(9neu) Im Rahmen des Detailprojektes ist ein Gesamtschutzkonzept für das BLN-Gebiet Nr. 1716/1714 zu erarbeiten, insbesondere für den  rund um den Standort der Passerelle. Zentral ist die Einhaltung  Abstandes für die Besucher*innen zu den Brutplätzen des  von mindestens 75 m. Das Gesamtschutzkonzept wird vom ANSB [Amt für Nationalstrassenbau] in enger Zusammenarbeit mit dem BAFU (), dem ASTRA ([Bundesamt für Strassen] Verantwortung, ), den entsprechenden kantonalen Dienststellen, den kantonalen  Pro Natura und WWF, mit dem Schweizer Landschaftsschutz sowie dem Verein "Naturpark Pfyn-Finges" erarbeitet. Die Parkgemeinden sind anzuhören. Das ASTRA unterbreitet das Gesamtschutzkonzept vor dessen Genehmigung dem BAFU zur Stellungnahme.
(10neu) Der Kanton ist verpflichtet,
- den rechtzeitigen Abbau der Kieswerke zu koordinieren und zu ;
- im Falle einer Verweigerung des Abbaus seitens der  entsprechende Anordnungen zu treffen und
- falls notwendig, den Abbau kostenpflichtig für die  vornehmen zu lassen."
Das UVEK hiess die von der Munizipalgemeinde und der Burgergemeinde
Salgesch erhobenen Einsprachen teilweise gut, soweit es sie nicht infolge
Gegenstandslosigkeit abschrieb und es auf sie eintrat. Die Einsprachen
würden nach Abschluss des Plangenehmigungsverfahrens an die Eidge-
nössische Schätzungskommission Kreis 4 überwiesen (Einsprachen Nr. 70
und 72; Dispositiv Ziff. 7.27). Die Einsprachen der Pro Natura, des WWF
und der Stiftung Landschaftsschutz Schweiz hiess das UVEK gut resp. teil-
weise gut, soweit es sie nicht infolge Gegenstandslosigkeit abschrieb und
es auf sie eintrat (Einsprachen Nr. 90 und 94; Dispositiv Ziff. 7.39).
Betreffend Passerelle (Projektteil D) führte das UVEK in seiner Begrün-
dung zusammengefasst aus, dass sich das vorliegende Verfahren sehr
komplex gestalte. Mit Aufhebung der alten Kantonsstrasse T9 falle der ein-
zige Zugang zum Pfynwald für den motorisierten Verkehr weg. Die Distanz
vom Bahnhof Leuk, Siders oder Salgesch betrage mehr als 1.30 Stunden
zu Fuss und es stehe nur ein zeitlich eingeschränkter Rufbus zur Verfü-
gung. Mit dem Bau der Passerelle werde für den Langsamverkehr eine
neue Verbindung in den Pfynwald entstehen, der vom Bahnhof Salgesch
aus zu Fuss gut zu erreichen sei. Die Passerelle solle – unter Aufhebung
eines grossen Teils des bisherigen Wegnetzes, der bestehenden Trampel-
pfade und der Fahrstrassen im Pfynwald – in erster Linie als besucherlen-
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kende Massnahme wirken. Das UVEK beurteile das Projekt als ein unmit-
telbar standortgebundenes Vorhaben, das aufgrund der damit erreichbaren
wirksamen Besucherlenkung einem überwiegenden öffentlichen Interesse
von nationaler Bedeutung diene, nämlich dem Schutz und Erhalt der Aue
Nr. 133 von nationaler Bedeutung. Gestützt auf die Stellungnahmen des
BAFU und die Gutachten der ENHK rechtfertige sich der Eingriff in die Aue
und das Abweichen vom Schutzziel unter Einhaltung weiterer Ersatzmass-
nahmen. Mit dem zu erarbeitenden Gesamtschutzkonzept gemäss Auf-
lage 9 und mit der rechtzeitigen Anhandnahme des bereits rechtlich gesi-
cherten Rückbaus der Kieswerke gemäss Auflage 10 könnten zusätzliche
Naturwerte gewonnen werden. Das Projekt erweise sich als bundesrechts-
konform und werde genehmigt.
K.
Gegen die Plangenehmigung des UVEK vom 26. März 2021 sind beim
Bundesverwaltungsgericht insgesamt fünf Beschwerden eingegangen, da-
runter jene der Munizipalgemeinde und der Burgergemeinde Salgesch
(Verfahren A-1970/2021 und A-1997/2021) sowie der Stiftung Landschafts-
schutz Schweiz (Verfahren A-2086/2021). Die beiden weiteren Beschwer-
deverfahren A-2089/2021 und A-2231/2021 werden vom vorliegenden Ver-
fahren separat geführt.
L.
L.a Die Munizipalgemeinde und die Burgergemeinde Salgesch (nachfol-
gend: Beschwerdeführerinnen 1 und 2) beantragten betreffend Passerelle
in ihren Beschwerden vom 27. April 2021 übereinstimmend Folgendes:
"3. Die Beschwerde sei gutzuheissen und das Projekt Fussgängerbrücke über den Rotten zwischen Salgesch und dem Weiler Milljeren (...) sei unabhängig des Plangenehmigungsverfahrens zu behandeln und ."
Des Weiteren stellten sie verschiedene Rechtsbegehren betreffend Ver-
kehrsorganisation, Veloroute, Trinkwasserfassung und Strassenabwasser-
behandlungsanlage (SABA). Ausserdem erhoben sie formelle Rügen zu
den Projektänderungen.
Zur Begründung des Rechtsbegehrens Ziff. 3 legten die Beschwerdeführe-
rinnen 1 und 2 im Wesentlichen dar, die Realisierung der Passerelle zwi-
schen Salgesch und Milljeren sei für die Region von erheblicher Bedeutung
und stehe im Zusammenhang mit der Besucherlenkung im regionalen Na-
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turpark Pfyn. Es handle sich um eine Ersatzmassnahme des Nationalstras-
senprojekts 1997, welche im Jahre 2006 im Rahmen eines Wettbewerbs
angepasst und bereits 2015 öffentlich aufgelegt worden sei. In der ange-
fochtenen Plangenehmigung werde das Projekt jedoch direkt und indirekt
mit weiteren Projektbestandteilen in Abhängigkeit gebracht. So habe das
BAFU dem Projekt nur unter der Bedingung zugestimmt, dass die Kies-
werke im BLN-Gebiet zurückgebaut würden. Die Bedingung sei weder
nachvollziehbar noch angemessen, da der Rückbau Bestandteil des be-
reits genehmigten Nationalstrassenprojekts 1997 und nicht des neuen Aus-
führungsprojekts sei. Der Projektstillstand führe zu einem unzumutbaren
Nachteil für die Bevölkerung, zumal bereits umfassende Investitionen in
den regionalen Naturpark getätigt worden seien. Aus diesem Grund sei die
Passerelle getrennt und unabhängig vom Gesamtprojekt zu behandeln und
schnellstmöglich umzusetzen.
L.b In der Vernehmlassung vom 2. Juni 2021 schloss das UVEK (nachfol-
gend: Vorinstanz) auf Abweisung der Beschwerden der Beschwerdeführe-
rinnen 1 und 2, soweit darauf einzutreten sei. In der Begründung bestritt
sie, dass die Gemeinden durch die Genehmigung der Passerelle be-
schwert seien und hielt im Übrigen an der angefochtenen Plangenehmi-
gung fest.
L.c In der Beschwerdeantwort vom 7. Juli 2021 beantragte der Kanton
Wallis (nachfolgend: Beschwerdegegner) ebenfalls die Abweisung der von
den Beschwerdeführerinnen 1 und 2 eingereichten Beschwerden, soweit
darauf einzutreten sei. In der Begründung stützte er das Vorgehen der Vor-
instanz in Bezug auf die Passerelle.
L.d In der Replik vom 30. September 2021 schränkten die Beschwerdefüh-
rerinnen 1 und 2 ihre Rechtsbegehren auf die Frage der Passerelle ein und
passten das Rechtsbegehren Ziff. 3 wie folgt an:
"5. Die Plangenehmigungsverfügung des UVEK vom 26. März 2021 [...] sei in Bezug auf Ziffer 4.1.4 des Dispositivs [...] aufzuheben.
6. Primär: Die Beschwerde sei gutzuheissen und die Ziffer 4.1.4 des  [...] sei ohne die neuen Auflagen (9neu) und (10neu), [...] zu genehmigen.
7. Subsidiär: Die Beschwerde sei gutzuheissen und die Ziffer 4.1.4 des Dispositivs [...] sei in Bezug auf die neuen Auflagen (9neu) und (10neu), [...] zu präzisieren, wonach die Realisierung der Passerelle zeitlich unabhängig vom effektiven Rückbau der Kieswerke realisiert wird."
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In der Begründung sprachen sich die Beschwerdeführerinnen 1 und 2 für
eine umgehende Realisierung der Passerelle ohne weitergehende Ver-
knüpfung mit den Auflagen 9 und 10 aus. Angesichts der Beschwerdeer-
hebung sei davon auszugehen, dass die Stiftung Landschaftsschutz
Schweiz sich nicht konstruktiv einbringen und eine zeitnahe Erarbeitung
des Gesamtschutzkonzeptes gemäss Auflage 9 ermöglichen werde. Bei
der Auflage 10 betreffend Rückbau der Kieswerke müsse die zeitliche
Komponente ebenfalls beachtet werden.
M.
M.a Die Stiftung Landschaftsschutz Schweiz (nachfolgend: Beschwerde-
führerin 3) stellte in ihrer Beschwerde vom 3. Mai 2021 die folgenden
Rechtsbegehren:
"1. Der Plangenehmigungsentscheid sei für den Projektteil D  Fussgängerweg und -brücke (Passerelle) ;
2. Es sei eventualiter der Entscheid hinsichtlich Projektteil D zur  und neuem Entscheid [...] im Sinne der Erwägungen an die Vorinstanz zurückzuweisen."
Neben einzelnen formellen Vorbringen machte die Beschwerdeführerin 3
in ihrer Begründung im Wesentlichen eine Verletzung des NHG, der Ver-
ordnung vom 28. Oktober 1992 über den Schutz der Auengebiete von na-
tionaler Bedeutung (Auenverordnung, SR 541.31, nachfolgend: AuenV),
der Verordnung vom 15. Juni 2001 über den Schutz der Amphibienlaichge-
biete von nationaler Bedeutung (Amphibienlaichgebiete-Verordnung, AlgV,
SR 451.34) und des Gewässerschutzgesetzes vom 24. Januar 1991
(GSchG, SR 814.20) geltend. Der Pfynwald sei eines der wichtigsten Na-
turräume an der Rhone, der hochgradig geschützt sei. Eine Interessenab-
wägung zugunsten eines Eingriffs sei nur bei Vorliegen eines zumindest
ebenfalls nationalen Interesses möglich. Ein solches Interesse bestehe für
den Nationalstrassenbau, nicht aber für die Errichtung der touristisch be-
gründeten Passerelle. Ihre Beschwerde richte sich ausschliesslich gegen
die Errichtung der Passerelle im Schutzgebiet. Das Bauwerk sei als Ersatz-
massnahme ungeeignet, da es statt eines ökologischen Nutzens selbst ei-
nen schweren Eingriff bewirke, der gemäss den kritischen Stellungnahmen
des BAFU und der ENHK kompensiert werden müsse. Das Projekt sei Ge-
genstand eines Architekturwettbewerbs gewesen, der den Anforderungen
des Schutzgebiets nicht Rechnung getragen habe. Die anschliessend vor-
genommenen Projektänderungen seien hinsichtlich der Beurteilung der
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Eingriffsstärke minim und beträfen nicht die Kritikpunkte der Schutzorgani-
sationen.
Die Passerelle, so die Beschwerdeführerin 3 in der weiteren Begründung,
sei als schwere Beeinträchtigung des BLN-Objekts Nr. 1716 zu bezeich-
nen, da es sich um einen Ersteingriff in den sich entwickelnden Naturraum
handle. Es würden insgesamt 10 Betonstützen und zwei Betonwiderlager
inmitten des Schutzgebiets erstellt. Die S-Form führe zu einer unnötigen
Mehrlänge von 32.7 m mit zwei zusätzlichen Pfeilern. Während des Baus
und des Betriebs beeinträchtige die Passerelle den potentiellen Lebens-
raum von wichtigen Zielarten des Auenschutzgebietes, so von seltenen
Heuschreckenarten und der Rote-Liste-Vogelarten Flussuferläufer und
Flussregenpfeifer. Die beiden Vogelarten würden im Wallis praktisch aus-
schliesslich im Pfynwald nisten. Die Passerelle werde zu einem nicht un-
beträchtlichen Besucheraufkommen führen, dies auch zu den sensiblen
Brutzeiten des Flussuferläufers. Die Bemühungen würden damit wieder zu-
nichtegemacht, mit der geplanten, aber noch ausstehenden Verlegung der
Trinkwasserfassung Salgesch eine Verbesserung der Lebensräume zu er-
reichen. Das Bundesgericht habe in BGE 146 II 347 betreffend Erschlies-
sungsplan Ruinaulta einen Uferweg abgelehnt, der potentielle Brutplätze
des Flussuferläufers gefährde. Zudem sei zu befürchten, dass die Brücken-
pfähle die Flussdynamik des Rottens und die Bildung eines verzweigten
Flussbettes mit Inseln stören werde. Die Standortgebundenheit im Gewäs-
serraum sei nicht hinreichend geklärt. Die Vorinstanz habe weder eine ak-
tualisierte Standortevaluation durchgeführt noch untersucht, ob das Ziel
der Besucherlenkung im Schutzgebiet mit anderen Massnahmen erreicht
werden könne. Namentlich sei die sinnvolle Aufhebung von Nebenwegen
im Pfynwald auch ohne den Bau der Passerelle möglich.
M.b In der Vernehmlassung vom 2. Juni 2021 schloss die Vorinstanz auf
Abweisung der Beschwerde der Beschwerdeführerin 3.
Zur Begründung verwies die Vorinstanz im Wesentlichen auf die Erwägun-
gen in der angefochtenen Plangenehmigung. Ergänzend legte sie dar, die
Beschwerdeführerin 3 verkenne, dass die Passerelle nicht isoliert, sondern
als Bestandteil eines Gesamtschutzkonzepts zu betrachten sei, welches
auch die Besucherlenkung zum Gegenstand habe. Der Pfynwald werde
heute durch die Bevölkerung rege und vielseitig genutzt. Im Sinne einer
Ersatzmassnahme solle die Nutzung durch Schliessung verschiedener
Wege, Aufhebung von Grillplätzen, Erlass von Fahrverboten etc. einge-
schränkt und ein unkontrolliertes Begehen des Auenschutzgebiets durch
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Besuchende verhindert werden. Für die gezielte Besucherlenkung sei der
Bau der Passerelle notwendig. Entgegen den Ausführungen der Beschwer-
deführerin 3 werde sich die Situation für die bedrohten Tierarten verbes-
sern. Das Gesamtschutzkonzept diene als Ersatzmassnahme zu den
nationalstrassenbedingten Eingriffen, einem Interesse von nationaler Be-
deutung. Das BAFU habe als Fachbehörde die Standortgebundenheit be-
jaht. Die ENHK sei zum Ergebnis gelangt, dass das Projekt die Vorgabe
der grösstmöglichen Schonung erfülle.
M.c In der Beschwerdeantwort vom 7. Juli 2021 beantragte der Beschwer-
degegner die Abweisung der von der Beschwerdeführerin 3 eingereichten
Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei.
In der Begründung stellte sich der Beschwerdegegner im Wesentlichen auf
den Standpunkt, dass es beim Ersatzmassnahmenkonzept der A9 von An-
fang an stets darum gegangen sei, die Besucherströme im Pfynwald in
sinnvolle Bahnen zu lenken, um der Schadensverursachung vorzubeugen
und sie aus den sensibelsten Gebieten des Schutzgebietes fernzuhalten.
Ziel der Passerelle sei denn auch, den motorisierten Individualverkehr aus
dem Pfynwald herauszunehmen und den Besuchenden einen alternativen
Zugang vom Bahnhof Salgesch aus zu ermöglichen. Aktuell könnten die
nicht motorisierten Besuchenden nur zu Fuss und per Velo vom Bahnhof
Leuk oder Siders zum mehrere Kilometer entfernten Pfynwald gelangen.
Hätten bloss touristische Motive im Vordergrund gestanden, wie von der
Beschwerdeführerin 3 behauptet, so wäre die Passerelle nicht als Bestand-
teil des Ersatzmassnahmenkonzepts der A9 akzeptiert worden. Gemäss
dem UVB 1995 sei bereits der ursprüngliche Fussgängersteg geplant ge-
wesen, um die Sperrung des Pfynwalds für den motorisierten Individual-
verkehr zu kompensieren und nicht als Ersatzmassnahme für beeinträch-
tigte Lebensräume. Auch im UVB 2014 werde die Passerelle als Besucher-
lenkungsmassnahme und nicht als Ersatzmassnahme nach NHG ausge-
wiesen.
In der weiteren Begründung erklärte der Beschwerdegegner, ohne die
Schaffung einer echten Alternative sei es illusorisch, den motorisierten In-
dividualverkehr aus dem Pfynwald fernzuhalten. Mit der Passerelle sei die
beste Lösung gefunden worden, die den Besuchenden das Gefühl des wil-
den Rottens vermittle, ohne dass sie die Kiesbänke betreten könnten. Al-
ternativen betreffend Standort und Bauweise seien vorgängig geprüft und
als untauglich verworfen worden. Aufgrund der Stellungnahmen des BAFU
und der ENHK sei das Bauwerk redimensioniert worden. Tatsächlich werde
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die Passerelle nur als filigraner Faden in der Ferne wahrgenommen, soweit
sie mit ihrer Höhe in dem schwer einsehbaren und bewaldeten Gebiet
überhaupt sichtbar sei. Vom Aussichtspunkt bei der Kirche Varen in rund
2.5 km Entfernung werde die Brücke nur noch als schwache Linie wahrge-
nommen. Entgegen der Behauptung der Beschwerdeführerin 3 seien in der
damaligen Fachjury des Architekturwettbewerbs u.a. ausgewiesene Land-
schaftsexperten vertreten gewesen. In der Fotomontage des UVB 2014 sei
die Dimension des Bauwerks fälschlicherweise zu gross dargestellt. Auch
entspreche das verwendete historische Foto von 1910 nicht der zukünfti-
gen Situation. Die neu eingereichte Fotomontage zeige, dass die Brücke
bereits aus einer Distanz von wenigen hundert Metern kaum noch auffalle.
Sie stelle daher einen geringen Eingriff in die Landschaft dar. Da die ge-
plante Flussrevitalisierung beim Brückenstandort noch nicht umgesetzt
worden sei, hätten sich die von der Beschwerdeführerin 3 angeführten sel-
tenen Heuschreckenarten und die Rote-Liste-Vogelarten Flussuferläufer
und Flussregenpfeifer dort noch nicht angesiedelt. Die Bauarbeiten fänden
im Winterhalbjahr statt, wenn die Watvögel nicht da seien. Soweit Pionier-
standorte betroffen seien, könnten sich die Bauarbeiten sogar positiv aus-
wirken. Anders als beim Uferweg in der Ruinaulta gemäss BGE 146 II 347
quere die projektierte Passerelle den Fluss nur an einer einzelnen Stelle.
Das Verhalten der Besuchenden auf der Brücke sei für die Vögel zudem
"kalkulierbar", womit ein Gewöhnungseffekt eintreten werde. An der nördli-
chen Seite der Passerelle sei das Rottenufer aufgrund des einmündenden
Russen-Baches nicht direkt zugänglich. An der südlichen Seite seien Dorn-
gebüsche vorgesehen, um den Zugang zum Rottenufer zu versperren. Die
Besuchenden könnten sich somit nicht ans Ufer begeben und unbeabsich-
tigt die Vögel aufscheuchen oder Brutgelege zertreten. Zudem bestehe ein
Verbot, die Wege zu verlassen mit entsprechenden Kontrollen. Insofern
könne noch nicht einmal mit Sicherheit behauptet werden, dass sich der
Betrieb der Passerelle überhaupt negativ auf die Anzahl möglicher Brut-
paare auswirken werde. Die im Fluss stehenden Pfeiler dürften nicht an-
ders wirken als angeschwemmte Steinblöcke und würden die natürliche
Lebensraumdynamik des Rottens nicht stören.
Zusammengefasst hielt der Beschwerdegegner fest, dass die Passerelle
zu einer Verminderung der Schäden durch Besuchende im Schutzgebiet
und zu einer noch weiteren Aufwertung der Biodiversität führen werde. Die
Standortgebundenheit und das öffentliche Interesse von nationaler Bedeu-
tung an der Besucherlenkung sei zu bejahen. Die durch die Realisierung
der Passerelle entstehenden Eingriffe nach Art. 18 NHG würden kompen-
siert. Aus Sicht des Beschwerdegegners sei das Projekt nicht nur zulässig,
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sondern zum Schutze des Gebiets geboten, und zwar unter der von der
Vorinstanz angeordneten Auflage der Erarbeitung eines strengen Gesamt-
schutzkonzeptes.
M.d In der Replik vom 9. September 2021 verwies die Beschwerdeführe-
rin 3 vorab auf die Ausführungen und Rechtsbegehren ihrer Beschwerde-
schrift. Ergänzend dazu rügte sie, die Passerelle werde zukünftig noch
deutlicher im Landschaftsbild in Erscheinung treten, da der Wald durch den
revitalisierten Fluss Veränderungen erfahren werde. Was die Massigkeit
des Bauwerkes im Kerngebiet des geschützten Rhonelaufs betreffe, wür-
den die Betonpfeiler eine Breite von zusammengerechnet 12 m (10 Brü-
ckenpfeiler à 1.20 m Durchmesser) aufweisen, was einer mittelgrossen Ge-
bäudelänge entspreche. Der Rückbau der Kieswerke im Auenschutzgebiet
könne nicht zusätzlich als Ersatzmassnahme für die Passerelle dienen, da
er bereits rechtkräftig verfügt und zu vollziehen sei. Soweit der Beschwer-
degegner in der Beschwerdeantwort nun in Abrede stelle, dass es sich hier
um eine Ersatzmassnahme nach NHG handle, stelle sich die Frage, wel-
che rechtliche Bedeutung der Passerelle zukommen solle.
M.e Die Beschwerdeführerinnen 1 und 2 vertraten in ihrer Replik vom
30. September 2021 die Auffassung, dass kein Raum für den von der Be-
schwerdeführerin 3 geforderten Verzicht der Passerelle bestehe. Die Vor-
instanz habe sich mit dieser Ersatzmassnahme eingehend auseinanderge-
setzt und die Gutachten der ENHK sowie die Fachberichte des BAFU nach-
vollziehbar gewürdigt. Die Voraussetzungen für ein Abweichen von den
Schutzzielen seien als erfüllt zu betrachten.
N.
Mit Verfügung vom 1. November 2021 wurden die drei Verfahren
A-1970/2021, A-1997/2021 und A-2086/2021 unter der Verfahrensnummer
A-1970/2021 vereinigt.
O.
O.a Das BAFU befasste sich in seinem Fachbericht vom 22. Dezember
2021 mit den strittigen Themen des Biotop-, Landschafts- und Gewässer-
schutzes. Es hielt fest, dass die angefochtene Plangenehmigung im Ein-
klang mit dem Umweltrecht des Bundes ergangen sei.
O.b Die ENHK äusserte sich in ihrem Fachbericht vom 22. Dezember 2021
dahingehend, dass sie den Bau der Passerelle – trotz der im Gutachten
vom 12. Februar 2010 festgestellten schwerwiegenden Beeinträchtigung
A-1970/2021
Seite 15
des BLN-Objekts Nr. 1716 und des Auenschutzgebietes – aufgrund der
rechtkräftigen Plangenehmigung 1997 nicht mehr grundsätzlich in Frage
stelle. Angesichts der erfolgten Anpassungen erreiche das Projekt das Ge-
bot der grösstmöglichen Schonung und könne genehmigt werden.
O.c Am 6./19./20. und 31. Januar 2022 nahmen die Vorinstanz, die Be-
schwerdeführerinnen 1 und 2, der Beschwerdegegner sowie die Be-
schwerdeführerin 3 Stellung zu den Fachberichten.
P.
Die Beschwerdeführerinnen 1 und 2 bestätigten am 11. Februar 2022, dass
sie an ihren geänderten Rechtsbegehren festhalten würden.
Q.
Q.a Mit Eingabe vom 21. Juli 2022 legte der Beschwerdegegner auf ent-
sprechende Aufforderung des Bundesverwaltungsgerichts hin den aktuel-
len Stand der Besucherlenkung, inkl. Verkehrsregelung, im Pfynwald dar.
Der Beschwerdegegner erläuterte, dass von einer eigentlichen Besucher-
lenkung im Pfynwald bisher nicht gesprochen werden könne. Der motori-
sierte Individualverkehr gelange auf der alten Kantonsstrasse T9, die heute
als Durchfahrts- sowie Zubringerstrasse diene, bis in dessen Zentrum.
Zwar sei das Eindringen in den Pfynwald über die verschiedenen Forst-
strassen erschwert worden, jedoch seien die gesetzten Barrieren bereits
mehrfach Vandalenakten zum Opfer gefallen. Mit dem Rückbau der alten
Kantonsstrasse werde der Zugang zum Schutzgebiet via Erschliessungs-
strasse einzig den Anrainern der bewohnten Gebiete, den Lieferanten und
den Blaulicht- und Strassenunterhaltsfahrzeugen vorbehalten sein. Die
Möglichkeit eines Bus- oder Shuttlebetriebs für die Besuchenden sei viel
diskutiert worden. Ein solcher bringe jedoch gegenüber den heutigen Frei-
heiten des motorisierten Individualverkehrs keine Vor-, sondern nur Nach-
teile. Dieser Vorschlag alleine genüge nicht, um die Akzeptanz eines Fahr-
verbotes durch den Pfynwald durchzusetzen. Die Besucherlenkung lasse
sich am besten erreichen, indem das Schutzgebiet über den gut ausge-
bauten Passerellenweg bequem mit dem öffentlichen Verkehr und zu Fuss
erreichbar sei und diese Infrastruktur gleichzeitig das Betreten der sensib-
len Bereiche verunmögliche. Möglicherweise werde die Passerelle künftig
mehr Besuchende anziehen als heute. Trotzdem würden sie nicht in die
sensiblen Gebiete vordringen, sondern gelenkt auf den Wegen bleiben.
A-1970/2021
Seite 16
Dieses Phänomen könne bei der bestehenden Bhutanbrücke über den lll-
graben festgestellt werden. Die Brücke bilde einen Besuchermagnet, ohne
dass in ihrer Umgebung Trampelwege entstanden seien.
Q.b Am 22. Juli 2022 reichte die Vorinstanz zusätzliche Akten ein.
R.
Auf weitergehende Ausführungen der Parteien und die sich bei den Akten
befindlichen Schriftstücke wird – sofern entscheidrelevant – im Rahmen
der nachfolgenden Erwägungen eingegangen.

Considerations:
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
Prozessvoraussetzungen
1.
1.1 Bei der angefochtenen Plangenehmigung vom 26. März 2021 handelt
es sich um eine Verfügung gemäss Art. 5 des Verwaltungsverfahrensge-
setzes vom 20. Dezember 1968 (VwVG, SR 172.021), die von einer Vor-
instanz im Sinne von Art. 33 Bst. d des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom
17. Juni 2005 (VGG, SR 173.32) erlassen wurde. Da keine Ausnahme nach
Art. 32 VGG vorliegt, ist das Bundesverwaltungsgericht zur Beurteilung der
Beschwerden zuständig. Das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsge-
richt richtet sich nach dem VwVG, soweit das VGG nichts anderes be-
stimmt (Art. 37 VGG).
1.2
1.2.1 Zur Beschwerde ist nach Art. 48 Abs. 1 VwVG berechtigt, wer vor der
Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat, durch die angefochtene Ver-
fügung besonders berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren
Aufhebung oder Änderung hat. Die Rechtsprechung bejaht eine allge-
meine Beschwerdebefugnis von Gemeinwesen gestützt auf Art. 48 Abs. 1
VwVG, wenn diese durch einen Entscheid gleich oder ähnlich wie eine Pri-
vatperson oder aber in spezifischer Weise in der Wahrnehmung einer öf-
fentlichen Aufgabe betroffen sind und nicht nur das allgemeine Interesse
an der richtigen Rechtsanwendung geltend machen. Die Beschwerdebe-
A-1970/2021
Seite 17
fugnis zur Durchsetzung hoheitlicher Anliegen setzt eine erhebliche Betrof-
fenheit in wichtigen öffentlichen Interessen voraus (vgl. BGE 141 II 161
E. 2.1; Urteile des BVGer A-312/2018 vom 16. Oktober 2020 E. 1.2.4 und
A-1813/2009 vom 21. September 2011 E. 2.2.2; MOSER/BEUSCH/KNEUBÜH-
LER/KAYSER, Prozessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht, 3. Aufl.
2022, Rz. 289 f.; je mit Hinweisen). Von der Rechtsprechung und Lehre
wird die Drittbeschwerde pro Verfügungsadressat, wenn dieser selbst die
Verfügung nicht anficht, nur ausnahmsweise und nur in engem Rahmen für
zulässig erachtet. Verlangt wird, dass dem Dritten aus der angefochtenen
Verfügung ein unmittelbarer Nachteil erwächst (vgl. BGE 134 V 153
E. 5.3.2; BVGE 2015/16 E. 2.2.1; Urteil des BVGer A-5646/2008 vom
13. August 2009 E. 4.4.5; ISABELLE HÄNER, in: Auer/Müller/Schindler
[Hrsg.], Kommentar VwVG, 2. Aufl. 2019, Art. 48 Rz. 18; je mit Hinweisen).
Die Munizipalgemeinde und die Burgergemeinde Salgesch (Beschwerde-
führerinnen 1 und 2) haben vor der Vorinstanz Einsprachen im Sinne von
Art. 27d des Bundesgesetzes vom 8. März 1960 über die Nationalstrassen
(NSG, SR 725.11) erhoben. Übereinstimmend mit dem Beschwerdegegner
streben sie die Realisierung der Passerelle an, um die örtliche Infrastruktur
zu verbessern. Mit ihren Beschwerden wollen sie die negativen Folgen ei-
ner jahrelangen Bauverzögerung für das Gemeindegebiet abwenden. Als
Standortgemeinden machen sie damit gewichtige, spezifisch öffentliche In-
teressen wie auch ein eigenständiges, unmittelbares Rechtsschutzinte-
resse geltend. Die Beschwerdeführerinnen 1 und 2 sind somit zur Be-
schwerde legitimiert.
1.2.2 Beschwerdebefugt sind zudem Personen, Organisationen und Be-
hörden, denen ein Bundesgesetz dieses Recht einräumt (Art. 48 Abs. 2
VwVG). Die sog. ideelle Verbandsbeschwerde nach Art. 12 Abs. 1 Bst. b
NHG steht gesamtschweizerisch tätigen Organisationen zu, die sich seit
mindestens zehn Jahren statutarisch festgelegt dem Naturschutz, dem
Heimatschutz, der Denkmalpflege oder verwandten Zielen widmen und
rein ideelle Zwecke verfolgen. Die beschwerdeführenden Organisationen
können die Verletzung von Bestimmungen rügen, die der Erfüllung der
Bundesaufgaben im Bereich des Natur- und Heimatschutzes dienen (vgl.
BGE 144 II 218 E. 3; Urteil des BGer 1C_346/2014 vom 26. Oktober 2016
E. 1.3; BVGE 2016/13 E. 1.2; PETER M. KELLER, in: Keller/Zufferey/Fahr-
länder [Hrsg.], Kommentar NHG, 2. Aufl. 2019, Art. 12 Rz. 4 ff. und
Rz. 10 ff. [nachfolgend: Kommentar NHG]).
A-1970/2021
Seite 18
Die Stiftung Landschaftsschutz Schweiz (Beschwerdeführerin 3) ist in der
Verordnung vom 27. Juni 1990 über die Bezeichnung der im Bereich des
Umweltschutzes sowie des Natur- und Heimatschutzes beschwerdebe-
rechtigten Organisationen (VBO, SR 814.076) aufgeführt (Nr. 13 des An-
hangs zur VBO). Die Beschwerdeführerin 3 rügt, dass die geplante Pas-
serelle einen unzulässigen schweren Eingriff in das BLN-Gebiet und in das
Auenschutzgebiet von nationaler Bedeutung bewirke sowie den Gewäs-
serschutz beeinträchtige. Das Projekt stelle keine zulässige ökologische
Ersatzmassnahme für das Nationalstrassenprojekt im Sinne des NHG dar.
Ihre erhobenen Rügen liegen damit im Interesse des Natur- und Heimat-
schutzes und betreffen das Nationalstrassenprojekt als Bundesaufgabe
(vgl. Art. 2 Abs. 1 Bst. a NHG). Die Beschwerdeführerin 3 ist im vorinstanz-
lichen Verfahren mit ihrer Einsprache im Sinne von Art. 27d NSG nicht
durchgedrungen. Sie ist daher zur Beschwerde ebenfalls berechtigt.
1.3
1.3.1 Streitgegenstand im Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht
ist das Rechtsverhältnis, das Gegenstand der angefochtenen Verfügung
bildet oder nach richtiger Gesetzesauslegung hätte sein sollen. Der Streit-
gegenstand des Beschwerdeverfahrens bestimmt sich nach dem durch die
vorinstanzliche Verfügung geregelten Rechtsverhältnis, soweit es ange-
fochten wird. Der Streitgegenstand kann sich im Laufe des Beschwerde-
verfahrens verengen, darf hingegen nicht erweitert oder qualitativ verän-
dert werden. Fragen, über welche die erstinstanzlich verfügende Behörde
nicht entschieden hat, darf die zweite Instanz nicht beurteilen; sonst würde
in die funktionelle Zuständigkeit der ersten Instanz eingegriffen (vgl. statt
vieler Urteil des BVGer A-4864/2019 vom 15. September 2020 E. 1.3.1;
MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER/KAYSER, a.a.O., Rz. 2.7 f. und 2.208). Bei
Plangenehmigungsverfahren im Infrastrukturbereich ist zudem zu beach-
ten, dass sämtliche Einwände gegen ein Projekt innerhalb der Auflagefrist
zu erheben sind (vgl. Art. 27d NSG). So ist gewährleistet, dass im Interesse
der Konzentration der Entscheidverfahren alle Einwände gesamthaft ge-
prüft werden und in den Plangenehmigungsentscheid einfliessen können
(vgl. Botschaft des Bundesrates vom 25. Februar 1998 zu einem Bundes-
gesetz über die Koordination und Vereinfachung der Plangenehmigungs-
verfahren, BBl 1998 2591, S. 2620 und 2634; BVGE 2016/13 E. 1.3.4). Im
Beschwerdeverfahren vor Bundesverwaltungsgericht sind – gestützt auf
die Eventualmaxime – sämtliche Begehren und Eventualbegehren in der
Beschwerdeschrift vorzubringen. Erst in der Replik oder später gestellte
neue Begehren sind nicht zulässig (vgl. BGE 136 II 165 E. 4 f.; BVGE
A-1970/2021
Seite 19
2010/12 E. 1.2.1; MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER/KAYSER, a.a.O.,
Rz. 2.215).
1.3.2 Das in den Beschwerden der Beschwerdeführerinnen 1 und 2 ge-
stellte Rechtsbegehren Ziff. 3 entspricht im Wesentlichen demjenigen der
Einsprachen. Soweit sie in den Einsprachen vor der Vorinstanz noch keine
Einwände bezüglich der strittigen Auflagen vorgebracht haben, ist dies
nicht zu beanstanden. Dazu hatten sie keine Veranlassung, da die Aufla-
gen erst mit der angefochtenen Plangenehmigung erlassen wurden (vgl.
auch Urteil des BVGer A-1472/2020 vom 21. April 2022 E. 1.3). Die Be-
schwerdeführerinnen 1 und 2 passten allerdings in der Replik ihr Rechts-
begehren Ziff. 3 an. Selbst unter Einbezug der Beschwerdebegründung ist
fraglich, ob die neuen Anträge das ursprüngliche Rechtsbegehren der Be-
schwerden lediglich präzisieren oder nicht doch erweitern. Im Zusammen-
hang mit der Passerelle wurde in den Beschwerden allein die Auflage 10
betreffend Kieswerke als zeitliches Hindernis erwähnt, nicht aber die in der
Replik nun ebenfalls angefochtene Auflage 9 betreffend Erarbeitung eines
Gesamtschutzkonzeptes. In welchem Umfang die in der Replik neu gestell-
ten Rechtsbegehren zulässig sind, braucht an dieser Stelle indes nicht ab-
schliessend geklärt zu werden, da diese – wie noch zu sehen sein wird –
ohnehin abzuweisen sind.
Die Beschwerdeführerin 3 brachte die in ihrer Beschwerde enthaltenen
Einwände betreffend Natur- und Heimatschutz bereits mit der Einsprache
vor. Ihre Beschwerde ist daher als zulässig zu erachten.
1.4 Soweit die Beschwerdeführerinnen 1 und 2 in der Replik auf ihre
Rechtsbegehren betreffend Verkehrsorganisation, Veloroute, Trinkwasser-
fassung und SABA verzichtet haben, sind ihre Beschwerden als durch
Rückzug gegenstandslos geworden abzuschreiben.
Da die Beschwerdeführerinnen 1 und 2 in der Replik ihre Rechtsbegehren
nunmehr auf die Frage der Passerelle eingeschränkt haben, ist vorliegend
auf die von ihnen erhobene Rüge der Verletzung des rechtlichen Gehörs
nicht mehr einzugehen. Denn gerügt wird, dass die Vorinstanz die betroffe-
nen Gemeinden über die Projektänderungen "Verlegung SABA Susten
Ost", "Ersatzmassnahmen Leukerfeldbach", "Ersatzmassnahme Sumpf
Gärtu – Deponie Gorwetsch" und "Fischzucht Salgesch" hätte orientieren
müssen. Diese Projektteile weisen keinerlei Bezug zur strittig gebliebenen
Passerelle auf. Zwar ist der Anspruch auf rechtliches Gehör formeller Na-
A-1970/2021
Seite 20
tur, doch verfolgt er – entgegen dem Standpunkt der Beschwerdeführerin-
nen 1 und 2 – keinen Selbstzweck; er ist vielmehr mit der Berechtigung in
der Sache selbst verbunden (vgl. Urteile des BGer 2D_74/2015 vom
28. April 2016 E. 3.2 und 2P.352/2005 vom 24. April 2006 E. 3.4; je mit
Hinweisen). Angesichts des erklärten teilweisen Rückzugs der Rechtsbe-
gehren ist darauf nicht mehr einzugehen.
1.5 Auf die im Übrigen frist- und formgerecht erhobenen Beschwerden
(Art. 50 und Art. 52 VwVG) ist somit – vorbehältlich den vorstehenden Aus-
führungen – einzutreten.
2.
Das Bundesverwaltungsgericht entscheidet grundsätzlich mit uneinge-
schränkter Kognition. Es überprüft die angefochtene Plangenehmigung auf
Verletzung von Bundesrecht – einschliesslich der unvollständigen oder un-
richtigen Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts und Rechtsfeh-
lern bei der Ausübung des Ermessens – sowie auf Angemessenheit hin
(Art. 49 VwVG). Das Bundesverwaltungsgericht auferlegt sich allerdings
eine gewisse Zurückhaltung, wenn technische Fragen zu beurteilen sind
oder die Vorinstanz gestützt auf eigene besondere Fachkompetenz oder
die ihr vom Gesetzgeber beigegebenen Fachbehörden entschieden hat.
Dies setzt voraus, dass im konkreten Fall der Sachverhalt vollständig und
richtig abgeklärt worden ist und die Vorinstanz die für den Entscheid we-
sentlichen Gesichtspunkte geprüft und die erforderlichen Abklärungen
sorgfältig und umfassend vorgenommen hat (vgl. statt vieler BGE 142 II
451 E. 4.5.1; MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER/KAYSER, a.a.O., Rz. 2.149 ff.; je
mit Hinweisen). Das Bundesverwaltungsgericht wendet das Recht von Am-
tes wegen an und ist an die Begründung der Parteien nicht gebunden
(Art. 62 Abs. 4 VwVG).
Verfahrensgegenstand
3.
Die in der Plangenehmigung 1997 verfügte Massnahme 5 hat ihren Ur-
sprung im UVB 1995. Als Ersatzmassnahme für das Nationalstrassenpro-
jekt gestützt auf Art. 6 und Art. 18 Abs. 1ter NHG sah er die Errichtung eines
leichten Fussgängerstegs von ca. 100 m Länge über den Rotten vor. Ge-
mäss der Plangenehmigung 1997 sollte dieser aus Holz erstellt werden.
Vor allem angesichts des Rottenhochwassers im Jahr 2000 traten wesent-
lich geänderte Verhältnisse ein. Gemäss dem in der Folge vom Beschwer-
degegner neu ausgearbeiteten Projekt (Projektteil D) – auf das sich die
A-1970/2021
Seite 21
Beschwerdeführerinnen 1 und 2 berufen und gegen das sich die Beschwer-
deführerin 3 wendet – soll die Passerelle über den Rotten über eine Länge
von 282.72 m aus rostfarbenem Stahl errichtet werden, die in einer S-Form
auf 10 Betonpfeilern à 1.2 m Durchmesser zu liegen kommt. Die Vorinstanz
hiess im angefochtenen Entscheid das Plangenehmigungsgesuch des Be-
schwerdegegners gut, verknüpfte es jedoch u.a. mit den zwei Auflagen,
dass im Rahmen eines Detailprojektes ein Gesamtschutzkonzept erarbei-
tet (Auflage 9) und dass der rechtlich bereits gesicherte Rückbau der Kies-
werke im Auenschutzgebiet rechtzeitig anhand genommen werde (Auf-
lage 10).
Im vorliegenden Beschwerdeverfahren ist zu prüfen, ob die Vorinstanz dem
Beschwerdegegner zu Recht die Plangenehmigung für die "A9 Kompen-
sationsmassnahme Fussgängerweg und -brücke Rotten" (Projektteil D) mit
den genannten Auflagen erteilte. Der Nationalstrassenbau selbst (Projekt-
teil A), die Verlegung der Trinkwasserleitung Milljeren (ebenfalls Projekt-
teil D) und die übrigen Projektteile (Projektteile B, C, E, F, G und H) sind
nicht mehr strittig. Zum besseren Verständnis und zur Prüfung der Vorbrin-
gen der Beschwerdeführerinnen sind im Folgenden zunächst die Rechts-
grundlagen darzulegen (nachfolgend E. 4 ff.) und die Ausgangslage zu klä-
ren (nachfolgend E. 9 ff.). Anschliessend sind die entscheidrelevanten Rü-
gen zu prüfen (nachfolgend E. 13 ff.).
Rechtsgrundlagen
4.
4.1 Gemäss Art. 20 NSG genehmigt der Bundesrat das generelle Projekt.
Das vorliegende Plangenehmigungsverfahren betrifft ein Ausführungspro-
jekt im Sinne von Art. 21 ff. NSG, welches vom zuständigen Kanton Wallis
im Rahmen der Netzvollendung eingereicht wurde (Art. 21 Abs. 2 Bst. a
NSG). Mit der Plangenehmigung erteilt die Vorinstanz sämtliche nach Bun-
desrecht erforderlichen Bewilligungen. Kantonale Bewilligungen und Pläne
sind nicht erforderlich. Das kantonale Recht ist zu berücksichtigen, soweit
es Bau und Betrieb der Nationalstrassen nicht unverhältnismässig ein-
schränkt (Art. 26 NSG). Die Konzentration der Entscheidkompetenzen bei
der Leitbehörde besteht seit dem 1. Januar 2000 (Bundesgesetz über die
Koordination und Vereinfachung von Entscheidverfahren vom 18. Juni
1999 [Koordinationsgesetz; AS 1999 3071; BBl 1998 2591]; vgl. STEFAN
A-1970/2021
Seite 22
VOGEL, in: Griffel/Liniger/Rausch/Thurnherr [Hrsg.], Fachhandbuch Öffent-
liches Baurecht, 2016, Rz. 5.26 ff. mit Hinweisen [nachfolgend: Fachhand-
buch Baurecht]).
Auf Bauvorhaben, die der Bewilligungshoheit des Bundes unterstehen, ist
die Bestimmung zur Koordinationspflicht von Art. 25a des Raumplanungs-
gesetzes vom 22. Juni 1979 (RPG, SR 700) nicht direkt anwendbar (vgl.
Urteil des BGer 1C_544/2008 vom 27. August 2009 E. 5.2; ARNOLD MARTI,
in: Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen [Hrsg.], Praxiskommentar RPG,
2020, Art. 25a Rz. 13). Nach der Rechtsprechung muss indes auch für sol-
che Vorhaben die Rechtsanwendung materiell koordiniert, d.h. inhaltlich
abgestimmt werden, wenn für die Verwirklichung eines Projekts verschie-
dene materiellrechtliche Vorschriften anzuwenden sind und zwischen die-
sen Vorschriften ein derart enger Sachzusammenhang besteht, dass sie
nicht getrennt und unabhängig voneinander angewendet werden dürfen. In
solchen Fällen ist die Anwendung des materiellen Rechts überdies in for-
meller, verfahrensmässiger Hinsicht in geeigneter Weise zu koordinieren,
um sich widersprechende Entscheide zu vermeiden (vgl. BGE 137 II 182
E. 3.7.4.1; Urteil des BGer 2C_975/2019 vom 27. Mai 2020 E. 4.5.2; Urteil
des BVGer A-2415/2016 vom 16. Oktober 2017 E. 10.2).
4.2 Ersatzmassnahmen nach der Natur- und Heimatschutzgesetzgebung
sind integrale Bestandteile eines Vorhabens und unterliegen grundsätzlich
der Koordinationspflicht. Bezüglich der Sicherung von Ersatzmassnahmen
lässt das Bundesgericht indes bei komplexen Ausgangslagen ein stufen-
weises Vorgehen ausnahmsweise zu. In solchen Fällen hat der Entscheid
der zuständigen Behörde über das einen technischen Eingriff in ein
Schutzobjekt zulassende Vorhaben die Realisierung der Wiederherstel-
lungs- oder Ersatzmassnahmen rechtsverbindlich sicherzustellen oder zu-
mindest in geeigneter Weise vorzubehalten (vgl. Urteil des BGer
1C_156/2012 vom 12. Oktober 2012 E. 6.2.2 [betreffend Koordinations-
grundsatz gemäss Art. 25a RPG]; Urteil des BGer 1C_401/2020 vom
1. März 2022 E. 7.1; Urteil des BVGer A-4394/2020 vom 7. April 2022
E. 15.3.2 [noch nicht rechtkräftig]; KARL LUDWIG FAHRLÄNDER, Kommentar
NHG, Art. 18 Rz. 32; KÄGI/STALDER/THOMMEN, Wiederherstellung und Er-
satz im Natur- und Landschaftsschutz, BUWAL [Hrsg.], Leitfaden Umwelt
Nr. 11, 2002, S. 70).
A-1970/2021
Seite 23
5.
5.1 Der Pfynwald-Illgraben ist als Objekt Nr. 1716 im Bundesinventar der
Landschaften und Naturdenkmäler von nationaler Bedeutung (BLN) aufge-
nommen (vgl. Art. 5 Abs. 1 NHG i.V.m. Anhang 1 der Verordnung vom
29. März 2017 über das Bundesinventar der Landschaften und Naturdenk-
mäler [VBLN, SR 451.11]).
5.2 Art. 2 Abs. 1 Bst. a NHG erklärt die Planung, Errichtung und Verände-
rung von Nationalstrassen zu einer Bundesaufgabe. Bei der Erfüllung einer
solchen Bundesaufgabe haben Bund und Kantone dafür zu sorgen, dass
das heimatliche Landschafts- und Ortsbild, geschichtliche Stätten sowie
Natur- und Kulturdenkmäler geschont werden und, wo das allgemeine In-
teresse an ihnen überwiegt, ungeschmälert erhalten bleiben (Art. 3 Abs. 1
NHG). Diese Pflicht gilt nach Art. 3 Abs. 1 i.V.m. Art. 4 NHG unabhängig
davon, ob der Eingriff in ein Objekt von nationaler, regionaler oder lokaler
Bedeutung vorgenommen wird; für Objekte von nationaler Bedeutung gilt
allerdings ein strengeres Schutzregime. Durch die Aufnahme eines Objek-
tes von nationaler Bedeutung in ein Inventar des Bundes wird dargetan,
dass es in besonderem Masse die ungeschmälerte Erhaltung, jedenfalls
aber unter Einbezug von Wiederherstellungs- oder angemessenen Ersatz-
massnahmen die grösstmögliche Schonung verdient (Art. 6 Abs. 1 NHG).
Diese klar erhöhte Schutzwürdigkeit inventarisierter Objekte wird nochmals
verstärkt, indem ein Abweichen von der ungeschmälerten Erhaltung im
Sinne der Inventare bei Erfüllung einer Bundesaufgabe nur in Erwägung
gezogen werden darf, wenn ihr bestimmte gleich- oder höherwertige Inte-
ressen von ebenfalls nationaler Bedeutung entgegenstehen (Art. 6 Abs. 2
NHG und Art. 6 VBLN; BGE 127 II 273 E. 4c; BVGE 2016/13 E. 6.2,
2013/31 E. 3.2; JÖRG LEIMBACHER, Kommentar NHG, Art. 6 Rz. 3 mit Hin-
weisen).
5.3 Ungeschmälerte Erhaltung verdient in besonderem Masse das, was
die Objekte so einzigartig oder typisch macht, dass ihnen nationale Bedeu-
tung zuerkannt wurde. Zur Beurteilung der Problematik der ungeschmäler-
ten Erhaltung eines BLN-Objekts ist von der jeweiligen Umschreibung des
Schutzgehalts auszugehen, d.h. die möglichen Beeinträchtigungen sind an
den objektspezifischen Schutzzielen zu messen. Die Aufnahme eines Ob-
jektes in ein Inventar bedeutet nicht, dass sich am bestehenden Zustand
überhaupt nichts mehr ändern darf. Der Zustand eines Objektes soll aber
gesamthaft unter dem Gesichtspunkt des Natur- und Heimatschutzes nicht
A-1970/2021
Seite 24
verschlechtert werden. Die Rechtsprechung unterscheidet schwere Ein-
griffe, d.h. umfangreiche, nicht rückgängig zu machende, auf das Schutz-
ziel ausgerichtete Beeinträchtigungen, von den leichten Eingriffen, die nur
mit einem geringfügigen Nachteil für das Schutzziel verbunden sind.
Schwere Eingriffe sind nach Art. 6 Abs. 2 NHG nur zulässig, wenn sie durch
ein mindestens gleichwertiges Interesse gerechtfertigt werden; dieses In-
teresse muss von nationaler Bedeutung sein. Leichte Eingriffe sind zuläs-
sig, wenn sie im Rahmen der Interessenabwägung gerechtfertigt erschei-
nen (vgl. BGE 127 II 273 E. 4c, 115 Ib 131 E. 5ha; BVGE 2016/13 E. 6.2;
Urteil des BVGer A-1040/2020 vom 8. Februar 2021 E. 6.5.5; LEIMBACHER,
Kommentar NHG, Art. 6 Rz. 6 und 12 ff.; TSCHANNEN/MÖSCHING, Nationale
Bedeutung von Aufgaben- und Eingriffsinteressen im Sinne von Art. 6
Abs. 2 NHG, Gutachten im Auftrag des BAFU, 7. November 2012, S. 14 ff.;
je mit Hinweisen).
Die bundesgerichtliche Rechtsprechung zu Art. 6 NHG verlangt eine zwei-
stufige Prüfung des nationalen Interesses: Zum einen muss die Aufgabe
als solche einem öffentlichen Interesse von nationaler Bedeutung dienen;
zum anderen muss auch das zu beurteilende Projekt ausreichend zur Ver-
wirklichung dieser Aufgabe beitragen (vgl. BGE 147 II 164 E. 4.1; Urteil des
BGer 1C_118/2016 vom 21. März 2017 E. 4.2; LEIMBACHER, Kommentar
NHG, Art. 6 Rz. 20; ALAIN GRIFFEL, Umweltrecht in a Nutshell, 2. Aufl. 2019,
S. 248 f.; TSCHANNEN/MÖSCHING, a.a.O., S. 23 ff.). Liegt ein Interesse von
nationaler Bedeutung am konkreten Vorhaben vor, das überwiegend oder
zumindest gleichwertig ist, muss der Eingriff schliesslich so schonend wie
möglich ausgestaltet werden (vgl. BGE 115 Ib 131 E 5hd; BVGE 2016/13
E. 6.2; LEIMBACHER, Kommentar NHG, Art. 6 Rz. 21 f.; GRIFFEL, a.a.O.,
S. 249).
5.4 Bei Objekten, die im BLN-Inventar aufgenommen sind, ist nicht nur der
Eingriffsspielraum enger, sondern auch eine Begutachtung durch die
ENHK obligatorisch, wenn die Erfüllung einer Bundesaufgabe nach Art. 2
NHG in Frage steht. In ihrem Gutachten zuhanden der Entscheidbehörde
gibt die ENHK an, ob das Objekt ungeschmälert zu erhalten oder wie es zu
schonen ist (Art. 7 Abs. 2 NHG). Mit der obligatorischen Begutachtung wird
gewährleistet, dass ein unabhängiges Fachorgan bei der Beurteilung eines
Projekts auf die Anliegen des Natur- und Heimatschutzes speziell achtet
und dass die zuständigen Instanzen diesbezüglich über zuverlässige Un-
terlagen verfügen. Nach der Rechtsprechung kommt einem Gutachten der
ENHK grosses Gewicht zu. Vom Ergebnis der Begutachtung darf nur aus
A-1970/2021
Seite 25
triftigen Gründen abgewichen werden, auch wenn der entscheidenden Be-
hörde eine freie Beweiswürdigung zusteht (vgl. BGE 136 II 214 E. 5, 127 II
273 E. 4b; BVGE 2016/13 E. 6.3; LEIMBACHER, Kommentar NHG, Art. 7
Rz. 20 ff.). Auf den 1. April 2020 ist der neue Abs. 3 von Art. 7 NHG in Kraft
getreten. Er statuiert, dass das Gutachten der ENHK eine der Grundlagen
für die Abwägung aller Interessen durch die Entscheidbehörde bildet. Ge-
stützt auf die Materialien, wonach in Art. 7 Abs. 3 NHG die gängige Praxis
gesetzlich verankert werde, ist davon auszugehen, dass die dargelegte
Rechtsprechung weiterhin Bestand hat (vgl. BBl 2019 350; GRIFFEL, a.a.O.,
S. 253 mit Hinweisen).
6.
6.1 Der Pfynwald ist als Objekt Nr. 133 im Aueninventar des Bundes ent-
halten (vgl. Art. 18a Abs. 1 NHG i.V.m. Anhang 1 AuenV). Die Gebiete Pfyn
West und Pfyn Ost, Rosensee gehören zudem zu den Amphibienlaichge-
bieten von nationaler Bedeutung (Nr. VS26 und VS28; Art. 18a Abs. 1 NHG
i.V.m. Anhang 1 AlgV). Des Weiteren zählt der Pfynwald zum sog. Sma-
ragd-Netzwerk, welches europaweit besonders wertvolle Lebensräume
und Arten schützt (Objekt Nr. 7; <http://www.bafu.admin.ch> Themen > Bio-
diversität > Fachinformationen > Ökologische Infrastruktur > Smaragd-Ge-
biete; abgerufen am 13. Oktober 2022). In der Schweiz erfolgt die Umset-
zung bei den Smaragd-Gebieten über die Bundesinventare (vgl. BGE 146
II 347E. 3.4; EPINEY/KERN, Kommentar NHG, Allgemeiner Teil 3. Kap.,
Rz. 46 ff.). Auf kantonaler Ebene ist der Entscheid des Staatsrats des Kan-
tons Wallis vom 17. Dezember 1997 betreffend den Schutz des Gebietes
von Pfyn in Siders, Salgesch, Varen und Leuk (SGS VS 451.120) zu er-
wähnen. Innerhalb des Auenschutzgebietes Pfynwald sind insbesondere
Brutterritorien des Flussuferläufers und Flussregenpfeifers zu finden. Die
beiden Vogelarten sind auf der Roten Liste des BAFU im Sinne von Art. 14
Abs. 3 der Verordnung vom 16. Januar 1991 über den Natur- und Heimat-
schutz (NHV, SR 451.1) mit der Einstufung "stark gefährdet" aufgeführt
(BAFU, Rote Liste der Brutvögel, 2021, Umwelt-Vollzug Nr. 2124, Kap. 3
S. 18).
6.2 Nach Art. 18 Abs. 1 NHG ist dem Aussterben einheimischer Tier- und
Pflanzenarten durch Erhaltung genügend grosser Lebensräume (Biotope)
und andere geeignete Massnahmen entgegenzuwirken. Besonders zu
schützen sind Uferbereiche, Riedgebiete und Moore, seltene Waldgesell-
schaften, Hecken, Feldgehölze, Trockenrasen und weitere Standorte, die
eine ausgleichende Funktion im Naturhaushalt erfüllen oder besonders
A-1970/2021
Seite 26
günstige Voraussetzungen für Lebensgemeinschaften aufweisen
(Abs. 1bis). Lässt sich eine Beeinträchtigung schutzwürdiger Lebensräume
durch technische Eingriffe unter Abwägung aller Interessen nicht vermei-
den, so hat der Verursacher für besondere Massnahmen zu deren best-
möglichem Schutz, für Wiederherstellung oder ansonst für angemessenen
Ersatz zu sorgen (Abs. 1ter; vgl. BGE 146 II 347 E. 31; PETER HÄNNI, Pla-
nungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, 7. Aufl. 2022, S. 466 ff.;
FAHRLÄNDER, Kommentar NHG, Art. 18 Rz. 6 ff.). Der Auftrag zum Schutz
von Naturgebieten gemäss Art. 18 ff. NHG bezweckt, die Lebensgrundlage
für Tier- und Pflanzenarten zu erhalten, deren Überleben bedroht ist. Es
sind umso strengere Schutzmassnahmen anzuordnen, je seltener und be-
deutender die an einem Ort vorkommende Tier- und Pflanzenwelt ist. Da-
neben bedarf auch der Berücksichtigung, dass Biotope in einer durch Zivi-
lisation und Technik intensiv genutzten Landschaft eine wichtige Aus-
gleichsfunktion erfüllen (vgl. BGE 146 II 347 nicht publ. E. 7.6, 118 Ib 485
E. 3b). Der Schutz von Biotop-Inventargebieten von nationaler Bedeutung
im Sinne von Art. 18a NHG ergibt sich aus den vom Bundesrat erlassenen
speziellen Verordnungen. Diese sind überwiegend der Regelung von Art. 6
NHG (Grundsatz der ungeschmälerten Erhaltung) nachgebildet (vgl. BGE
146 II 347 E. 3.1; Urteil des BGer 1C_530/2018 vom 17. Oktober 2019
E. 4.2; FAHRLÄNDER, Kommentar NHG, Art. 18a Rz. 51).
6.3 Das Bundesinventar der Auengebiete von nationaler Bedeutung (Au-
eninventar) umfasst die im Anhang 1 aufgezählten Objekte. Die Auenge-
biete von nationaler Bedeutung sollen gemäss Art. 4 Abs. 1 AuenV unge-
schmälert erhalten bleiben. Zum Schutzziel gehören insbesondere die Er-
haltung und Förderung der auentypischen einheimischen Pflanzen- und
Tierwelt und ihrer ökologischen Voraussetzungen (Bst. a), die Erhaltung
und, soweit es sinnvoll und machbar ist, die Wiederherstellung der natürli-
chen Dynamik des Gewässer- und Geschiebehaushalts (Bst. b) sowie die
Erhaltung der geomorphologischen Eigenart (Bst. c). Ein Abweichen vom
Schutzziel ist nur zulässig für unmittelbar standortgebundene Vorhaben,
die dem Schutz des Menschen vor schädlichen Auswirkungen des Was-
sers oder einem anderen überwiegenden öffentlichen Interesse von eben-
falls nationaler Bedeutung dienen; der Verursacher des Eingriffs ist zu best-
möglichen Schutz-, Wiederherstellungs- oder ansonst angemessenen Er-
satzmassnahmen zu verpflichten (Art. 4 Abs. 2 AuenV). Abweichungen
vom Schutzziel, insbesondere technische Eingriffe, setzen demnach ne-
ben der unmittelbaren Standortgebundenheit des Vorhabens ein überwie-
gendes Interesse von nationaler Bedeutung voraus (vgl. BGE 146 II 347
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Seite 27
E. 3.1; Urteil des BGer 1C_528/2018 vom 17. Oktober 2019 E. 4.2; FAHR-
LÄNDER, Kommentar NHG, Art. 18a Rz. 48 und 51). Die Objektblätter des
Auen-Inventars enthalten keine näheren Objektbeschriebe oder individu-
elle Schutzziele. Da Art. 4 Abs. 1 AuenV relativ detaillierte allgemeine
Schutzziele statuiert, stellt der Verzicht auf individuelle Schutzziele keinen
Hinderungsgrund für einen wirksamen Schutz dar (NINA DAJCAR, Natur-
und Heimatschutz-Inventare des Bundes, 2011, S. 90 f.). Die Behörden
und Amtsstellen des Bundes sowie seiner Anstalten und Betriebe sind bei
ihrer Tätigkeit zur schutzzielgerechten Erhaltung der Objekte verpflichtet
(Art. 9 Abs. 1 AuenV).
6.4 Das Bundesinventar der Amphibienlaichgebiete von nationaler Bedeu-
tung (Amphibienlaichgebiete-Inventar) umfasst die in den Anhängen 1
und 2 der AlgV aufgezählten Objekte (Art. 1 Abs. 1 AlgV). In ihrer Qualität
und Eignung als Amphibienlaichgebiete sowie als Stützpunkte für das lang-
fristige Überleben und die Wiederansiedlung gefährdeter Amphibienarten
sind die ortsfesten Objekte ungeschmälert zu erhalten (Schutzziel; Art. 6
Abs. 1 AlgV). Gemäss Art. 6 Abs. 2 AlgV gehören zum Schutzziel insbe-
sondere die Erhaltung und Förderung des Objekts als Amphibienlaichge-
biet (Bst. a), der Amphibienpopulationen, die den Wert des Objekts begrün-
den (Bst. b), und des Objekts als Element im Lebensraumverbund (Bst. c).
Ein Abweichen vom Schutzziel ortsfester Objekte ist nur zulässig für stand-
ortgebundene Vorhaben, die einem überwiegenden öffentlichen Interesse
von ebenfalls nationaler Bedeutung dienen. Verursacherinnen und Verur-
sacher sind zu bestmöglichen Schutz-, Wiederherstellungs- oder ansonst
angemessenen Ersatzmassnahmen zu verpflichten (Art. 7 Abs. 1 AlgV).
Vom Schutzziel ortsfester Objekte darf zudem bei den nach Art. 7 Abs. 2
AlgV aufgeführten Massnahmen abgewichen werden (vgl. BGE 146 II 376
E. 4.3; Urteile des BVGer A-2997/2020 vom 18. Juli 2022 E. 8.5.3 und
A-4394/2020 vom 7. April 2022 E. 9.3.3 [noch nicht rechtkräftig]; FAHRLÄN-
DER, Kommentar NHG, Art. 18a Rz. 49 und 51). Die Behörden und Amts-
stellen des Bundes sowie seiner Anstalten und Betriebe sind bei ihrer Tä-
tigkeit zur schutzzielgerechten Erhaltung der Objekte verpflichtet (Art. 12
Abs. 1 AlgV).
6.5 Das Aueninventar sowie das Amphibienlaichgebiet-Inventar des Bun-
des stellen keine Inventare nach Art. 5 NHG dar, weshalb eine Pflicht zur
Begutachtung durch die ENHK nicht direkt auf Art. 7 Abs. 2 NHG abgestützt
werden kann. Indessen kann die ENHK nach Art. 8 NHG i.V.m. Art. 25 NHV
in wichtigen Fällen von sich aus in jedem Stadium des Verfahrens ihr Gut-
achten über die Schonung oder ungeschmälerte Erhaltung von Objekten
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abgeben. Diese fakultative Begutachtung kann sich gemäss Lehre insbe-
sondere auf Objekte beziehen, die in anderen Bundesinventaren aufge-
führt sind (vgl. LEIMBACHER, Kommentar NHG, Art 7 Rz. 3 f. und Art. 8
Rz. 5). Die Verbindlichkeit eines fakultativen Gutachtens nach Art. 8 NHG
entspricht jener der obligatorischen nach Art. 7 NHG (vgl. BGE 136 II 214
E. 5; LEIMBACHER, Kommentar NHG, Art. 8 Rz. 9).
7.
7.1 Am 4. September 2012 erhielt der Naturpark Pfyn-Finges vom BAFU
das Label als regionaler Naturpark von nationaler Bedeutung (BBl 2012
7963; Art. 23g NHG i.V.m. Art. 15 und Art. 19 ff. der Verordnung vom 7. No-
vember 2007 über die Pärke von nationaler Bedeutung [Pärkeverordnung,
PäV, SR 451.36]).
7.2 Regionalpärke von nationaler Bedeutung schützen grössere, teilweise
besiedelte Gebiete, die sich durch ihre natur- und kulturlandschaftlichen
Eigenschaften besonders auszeichnen (Art. 23g Abs. 1 NHG). Insbeson-
dere zeichnet sich das Gebiet eines Parks von nationaler Bedeutung aus
durch die Vielfalt und Seltenheit der einheimischen Tier- und Pflanzenarten
sowie ihrer Lebensräume, die besondere Schönheit und die Eigenart der
Landschaft, einen geringen Grad an Beeinträchtigungen der Lebensräume
sowie des Landschafts- und Ortsbildes durch Bauten, Anlagen und Nut-
zungen, sowie die Einzigartigkeit und besondere Qualität der Kulturland-
schaft (Art. 15 PäV). Die Qualität von Natur und Landschaft in Regional-
parks soll erhalten und aufgewertet werden. Die nachhaltig betriebene
Wirtschaft soll gestärkt und die Vermarktung ihrer Waren und Dienstleis-
tungen soll gefördert werden (Art. 23g Abs. 2 NHG). Bei neuen Bauten,
Anlagen und Nutzungen ist der Charakter des Landschafts- und Ortsbildes
zu wahren und zu stärken (Art. 20 Bst. c PäV; vgl. BGE 139 II 499 E. 4.3;
Urteil des BGer 1C_346/2014 vom 26. Oktober 2016 E. 5.3 f.; WALD-
MANN/BORLAT, Kommentar NHG, Art. 23g Rz. 13 ff.).
8.
8.1 Gemäss Art. 36a Abs. 1 GSchG sind die Kantone verpflichtet, den
Raumbedarf der oberirdischen Gewässer (Gewässerraum) festzulegen,
der zur Gewährleistung der natürlichen Funktionen der Gewässer, zum
Schutz vor Hochwasser und im Interesse der Gewässernutzung erforder-
lich ist. Die Bestimmungen von Art. 41a ff. der Gewässerschutzverordnung
vom 28. Oktober 1998 (GSchV, SR 814.201) sowie die dazugehörigen
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Seite 29
Übergangsbestimmungen führen Art. 36a GSchG näher aus (Art. 36a
Abs. 2 GSchG). Der Gewässerraum ist bis zum 31. Dezember 2018 fest-
zulegen (Abs. 1 der Übergangsbestimmungen zur Änderung der GSchV
vom 4. Mai 2011); solange dies nicht geschehen ist, gelten die Übergangs-
bestimmungen zur Änderung der GSchV (vgl. BGE 140 II 428 E. 2.3, 139
II 470 E. 4; BVGE 2016/35 E. 6.2.3; CHRISTOPH FRITZSCHE, in: Hettich/Jan-
sen/Norer [Hrsg.], Kommentar zum Gewässerschutzgesetz und zum Was-
serbaugesetz, 2016, Art. 36a GSchG Rz. 5 ff. und 70 ff. [nachfolgend: Kom-
mentar GSchG]).
8.2 Im Gewässerraum dürfen nur standortgebundene, im öffentlichen Inte-
resse liegende Anlagen wie Fuss- und Wanderwege, Flusskraftwerke oder
Brücken erstellt werden (Art. 41c Abs. 1 Satz 1 GSchV). Sofern keine über-
wiegenden Interessen entgegenstehen, kann die Behörde eine Ausnahme-
bewilligung für die Erstellung bestimmter, in Art. 41c Abs. 1 Satz 2 Bst. a-d
GSchV genannter Anlagen erteilen. Als standortgebunden im Sinne von
Art. 41c Abs. 1 Satz 1 GSchV gelten Anlagen, die aufgrund ihres Bestim-
mungszwecks oder aufgrund der standörtlichen Verhältnisse nicht aus-
serhalb des Gewässerraums angelegt werden können. Aufgrund ihres Be-
stimmungszwecks standortgebunden sind etwa Fuss- und Wanderwege,
während mit standörtlichen Verhältnissen, die das Erstellen von Anlagen
im Gewässerraum zulassen, beispielsweise Schluchten oder durch Felsen
eingeengte Platzverhältnisse gemeint sind (vgl. BAFU, Erläuternder Be-
richt vom 20. April 2011 zur Parlamentarischen Initiative Schutz und Nut-
zung der Gewässer [07.492] – Änderung der Gewässerschutz-, Wasser-
bau-, Energie- und Fischereiverordnung, S. 14). In jedem Fall muss der
Grund für die Bejahung der Standortgebundenheit ein objektiver, sachli-
cher sein und darf nicht leichthin angenommen werden (vgl. zum Ganzen
BVGE 2016/35 E. 6.2.3; FRITZSCHE, Kommentar GSchG, Art. 36a GSchG,
Rz. 114 ff.; je mit Hinweisen).
Ausgangslage
9.
9.1 In einem ersten Schritt ist zu klären, auf welche Rechtsgrundlage sich
die hier strittige Plangenehmigung der Passerelle über den Rotten stützt.
In der Plangenehmigung 1997 wurde der Fussgängersteg als eine von
neun Ersatzmassnahmen bewilligt, die der UVB für das Nationalstrassen-
projekt gestützt auf Art. 6 und Art. 18 Abs. 1ter NHG vorgeschlagen hatte. In
der angefochtenen Plangenehmigung beurteilte die Vorinstanz das Projekt
A-1970/2021
Seite 30
weiterhin als Ersatzmassnahme nach NHG, wie in der Vernehmlassung
nochmals bekräftigt wurde. Der Beschwerdegegner stellte dies in der Be-
schwerdeantwort teils in Abrede. Sein Einwand richtete sich darauf, dass
die geplante Passerelle ein nationalstrassenbedingter bzw. flankierender
Projektbestandteil sei.
9.2 Zu den Nationalstrassen gehören neben dem Strassenkörper alle An-
lagen, die zur technisch richtigen Ausgestaltung der Strassen erforderlich
sind, insbesondere Kunstbauten, Anschlüsse, Rastplätze, Signale, Einrich-
tungen für den Betrieb und Unterhalt der Strassen, Bepflanzungen sowie
Böschungen, deren Bewirtschaftung dem Anstösser nicht zugemutet wer-
den kann (Art. 6 NSG). Diese Regelung wird in Art. 2 der Nationalstrassen-
verordnung vom 7. November 2007 (NSV, SR 725.111) konkretisiert. Die
Frage, was zum Ausführungsprojekt gehört und wie dieses abgegrenzt
werden muss, ist nicht immer leicht zu beantworten. Art. 6 NSG vermag
darüber keinen Aufschluss zu geben, da er nur die Nationalstrassen-An-
lage selbst umschreibt, während im Rahmen der Ausführungsprojektierung
auch weitere bauliche und gestaltende Vorkehren, insbesondere Anpas-
sungen der bestehenden Strassen, und andere flankierende Massnahmen
ausserhalb der eigentlichen Nationalstrasse ergriffen werden müssen (vgl.
BGE 122 II 165 E. 14 und 16b; VOGEL, Fachhandbuch Baurecht, Rz. 5.33;
ISABELLE HÄNER, Strassenrecht, in: Müller [Hrsg.], Schweizerisches Bun-
desverwaltungsrecht, Verkehrsrecht, Band IV, 2008, S. 194, Rz. 38).
9.3 Das Nationalstrassenprojekt führt im konkreten Fall dazu, dass der Zu-
gang zum Pfynwald für den motorisierten Individualverkehr deutlich einge-
schränkt wird. Nach dem Rückbau der alten Kantonsstrasse T9 wird der
Zugang einzig via Erschliessungsstrasse den Anrainern der bewohnten
Gebiete, den Lieferanten und den Blaulicht- und Strassenunterhaltsfahr-
zeugen vorbehalten sein, wie der Beschwerdegegner in seiner Eingabe
vom 21. Juli 2022 bestätigte. Aus Sicht des Beschwerdegegners sowie der
Beschwerdeführerinnen 1 und 2 mag es sicherlich wünschenswert sein,
den Besuchenden zukünftig einen neuen gleichwertigen Zugang zum Pfyn-
wald zu ermöglichen, der vom Bahnhof Salgesch aus in kurzer Gehdistanz
erreichbar ist. Es ist jedoch bei den vorliegenden Gegebenheiten nicht er-
sichtlich, dass diese neue Verbindung für die Realisierung des Natio-
nalstrassenprojekts selbst unabdingbar wäre.
Das hier strittige Projekt lässt sich nicht unter die Aufzählung von Art. 6
NSG und Art. 2 NSV subsumieren. Unbestrittenermassen bleibt auch nach
A-1970/2021
Seite 31
dem Rückbau der alten Kantonsstrasse namentlich eine hinreichende Er-
schliessungsstrasse für die bewohnten Gebiete erhalten. Soweit es wäh-
rend der Bauphase zu Behinderungen vor Ort kommt, wird vom Beschwer-
degegner nicht substantiiert aufgezeigt und ergibt sich auch nicht aus den
Akten, dass deswegen ein neuer Weg für den Langsamverkehr zwingend
zu erstellen wäre. Auch sonst besteht zwischen der im Pfynwald mehrheit-
lich unterirdisch geführten Nationalstrasse einerseits und der Fussgänger-
brücke über den Rotten andererseits kein derart enger sachlicher Zusam-
menhang, dass eine weitergehende Koordinationspflicht – losgelöst von
den Ersatzmassnahmen nach NHG – zu bejahen wäre (vgl. vorstehend
E. 4).
9.4 Von der Vorinstanz wurde somit in der angefochtenen Plangenehmi-
gung zutreffend erkannt, dass ein Einbezug der Passerelle in das Natio-
nalstrassenprojekt nur als Ersatzmassnahme nach NHG überhaupt in Be-
tracht kommen kann. Entgegen den Vorbringen des Beschwerdegegners
sind andere Rechtsgrundlagen auszuschliessen.
10.
10.1 Nachfolgend ist in einem zweiten Schritt zu beleuchten, was als an-
gemessene Ersatzmassnahme nach NHG gelten kann. In der angefochte-
nen Plangenehmigung wurde die Passerelle nach wie vor als eine von
mehreren Ersatzmassnahmen des Nationalstrassenprojekts bewilligt.
Gleichzeitig ordnete die Vorinstanz wiederum als eigene Ersatzmass-
nahme für den Bau und Betrieb der Passerelle an, dass der Beschwerde-
gegner zur Erstellung eines Gesamtschutzkonzeptes verpflichtet sei (Auf-
lage 9). Zudem verfügte sie, dass der Rückbau der Kieswerke rechtzeitig
anhand zu nehmen sei (Auflage 10). Dieses Vorgehen wird von der Be-
schwerdeführerin 3 grundsätzlich in Frage gestellt.
10.2 Unvermeidbare technische Eingriffe in schutzwürdige Lebensräume
sind – soweit keine Schutz- oder Wiederherstellungsmassnahmen zur Ver-
fügung stehen – mit Ersatzmassnahmen an einem anderen Standort in Art,
Erscheinung und Funktion in derselben Gegend quantitativ und qualitativ
vollumfänglich auszugleichen (Realersatz). Diese idealtypische Vorgabe
kann zwar nicht immer vorbehaltlos umgesetzt werden. Die Ersatzmass-
nahme soll aber möglichst in der gleichen Gegend wie der Eingriff liegen
und in Bezug auf den betroffenen Natur- oder Kulturraum gebietstypisch
A-1970/2021
Seite 32
und ökologisch sinnvoll sein. Sie orientiert sich in diesem Rahmen vorran-
gig an der Art und Funktion des beeinträchtigten Objekts (FAHRLÄNDER,
Kommentar NHG, Art. 18 Rz. 37; KÄGI/STALDER/THOMMEN, a.a.O., S. 19).
Ersatzmassnahmen müssen möglichst gleichwertig sein, wobei sich die
Gleichwertigkeit sowohl nach qualitativen als auch nach quantitativen Kri-
terien beurteilt. Das Ersatzobjekt muss ähnliche ökologische Funktionen
übernehmen können wie das zerstörte. Angemessen sind Massnahmen
aus ökologischer Sicht, wenn ihr ökologischer Wert demjenigen des beein-
trächtigten Lebensraums ebenbürtig ist und die ökologische Bilanz zumin-
dest unverändert bleibt oder verbessert wird (vgl. Urteile des BGer
1C_401/2020 vom 1. März 2022 E. 7.3 und 1C_393/2014 vom 3. März
2016 E. 10.6; FAHRLÄNDER, Kommentar NHG, Art. 18 Rz. 38; KÄGI/STAL-
DER/THOMMEN, a.a.O., S. 43 ff.; je mit Hinweisen). Im Rahmen dieser Vor-
gaben kommt der rechtsanwendenden Behörde bei der Frage, wie die Er-
satzmassnahmen in der Praxis konkret ausgestaltet werden sollen, ein er-
hebliches Ermessen zu (vgl. Urteile des BGer 1C_346/2014 vom 26. Ok-
tober 2016 E. 4.5.2 und 1C_391/2014 vom 3. März 2016 E. 5.5). Eine be-
stimmte Ersatzmassnahme darf nicht mehrfach, d.h. für verschiedene Pro-
jekte oder verschiedene Ersatzpflichtige, angerechnet werden (KÄGI/STAL-
DER/THOMMEN, a.a.O., S. 52; vgl. auch Urteil des BGer 1C_401/2020 vom
1. März 2022 E. 7.2).
10.3 Um als angemessene Ersatzmassnahme nach NHG gelten zu kön-
nen, ist es gemäss der dargelegten Rechtslage erforderlich, dass die Pas-
serelle über den Rotten entweder für sich alleine oder als notwendiger Be-
standteil anderer Massnahmen dazu beiträgt, die ökologische Gesamtbi-
lanz des Nationalstrassenprojekts quantitativ und qualitativ zu verbessern
oder zumindest auszugleichen. Sollte das Bauwerk wiederum eine neue
Pflicht zu Ergreifung von Ersatzmassnahmen begründen, darf diese höchs-
tens von untergeordneter Bedeutung sein. Andernfalls entstünde ein kaum
zu lösender Widerspruch zum Sinn und Zweck der eigentlichen Ersatz-
massnahme selbst.
An dieser Stelle ist der Auffassung, welche vor allem vom BAFU einge-
bracht wurde, teilweise zu widersprechen. Der Rückbau der Kieswerke aus
dem Auenschutzgebiet war bereits in der Plangenehmigung 1997 als ei-
gene Ersatzmassnahmen des Nationalstrassenprojekts vorgesehen
(Massnahmen 1 und 2). Wie von der Beschwerdeführerin 3 zu Recht kriti-
siert, darf die erlassene Auflage 10 der angefochtenen Plangenehmigung
nicht dahingehend verstanden werden, dass der Rückbau der Kieswerke
A-1970/2021
Seite 33
nun als Ersatzmassnahme für die Errichtung der Passerelle ein zweites
Mal zählt. Eine solch doppelte Anrechnung ist abzulehnen. Der Auflage 10
vermag demnach allein die Bedeutung zukommen, den Bau und den Be-
trieb der Passerelle mit den anderen beiden Ersatzmassnahmen innerhalb
des Auenschutzgebietes zeitlich bestmöglich zu koordinieren.
11.
11.1 In einem dritten Schritt ist darauf einzugehen, wie es sich mit der
Rechtskraft der Plangenehmigung 1997 in Bezug auf die hier strittige Pas-
serelle verhält. Im angefochtenen Entscheid beurteilte die Vorinstanz das
Plangenehmigungsgesuch des Beschwerdegegners umfassend. Hinge-
gen vertrat vor allem die ENHK die Ansicht, dass angesichts der Rechts-
kraft der Plangenehmigung 1997 die neu projektierte Passerelle nicht mehr
in Frage gestellt werden könne.
11.2 Als objektive Prozess- bzw. Sachurteilsvoraussetzung darf über die
Streitsache nicht bereits rechtskräftig entschieden worden sein; es darf
keine sog. res iudicata vorliegen (vgl. WIEDERKEHR/PLÜSS, Praxis des öf-
fentlichen Verfahrensrechts, 2020, Rz. 3278). Eine res iudicata (abgeur-
teilte Sache) liegt vor, wenn der streitige Anspruch mit einem schon rechts-
kräftig beurteilten Anspruch identisch ist; die Erkenntnisse von Beschwer-
debehörden erwachsen grundsätzlich in materielle Rechtskraft und können
nicht mehr zum Gegenstand eines neuen Verfahrens gemacht werden.
Dies trifft zu, wenn ein Anspruch dem Gericht aus demselben Rechtsgrund
und gestützt auf denselben Sachverhalt erneut unterbreitet wird und sich
wiederum die gleichen Parteien gegenüberstehen. Ein Sachurteil, das in
anspruchsbezogene materielle Rechtskraft erwächst und damit eine neu-
erliche Beurteilung desselben Anspruchs grundsätzlich ausschliesst, ist
nur gegeben, wenn und soweit die Behörde die Sachverhaltsvorbringen
der Parteien materiellrechtlich würdigt bzw. den geltend gemachten An-
spruch inhaltlich beurteilt (vgl. Urteile des BGer 2C_865/2018 vom 13. Mai
2019 E. 3.1 und 1C_673/2013 vom 7. März 2014 E. 5.2; Urteil des BVGer
A-3484/2018 vom 7. September 2021 E. 6.1; RHINOW/KOLLER/KISS/THURN-
HERR/BRÜHL-MOSER, Öffentliches Prozessrecht, 4. Aufl. 2021, Rz. 1687; je
mit Hinweisen).
Die Lehre zählt die Plangenehmigungsverfügung – analog zur Baubewilli-
gung – zur Kategorie der grundsätzlich nicht widerrufbaren Verfügungen.
Dies gilt zumindest für Tatsachen, die nach Fertigstellung der Anlage ein-
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Seite 34
getreten sind, denn mit dem Abschluss der Arbeiten ist der Vorgang been-
det, auf den sich die Bewilligung bezieht. Ein Widerruf der Plangenehmi-
gungsverfügung käme bloss dann in Betracht, wenn das Interesse an der
richtigen Rechtsanwendung jenes am Vertrauensschutz und an der
Rechtssicherheit überwiegen würde. Das Bundesgericht hingegen hat im
Entscheid 1C_333/2012 vom 18. März 2013 E. 2.2 eine Plangenehmi-
gungsverfügung als Dauerrechtsverhältnis qualifiziert. Formell rechtskräf-
tige Verfügungen über Dauerrechtsverhältnisse können – bei gegebenen
Voraussetzungen – insbesondere wegen nachträglicher wesentlicher Än-
derung der Sach- oder Rechtslage angepasst werden (vgl. zum Ganzen
Urteil des BVGer A-5940/2016 vom 28. Mai 2018 E. 4.3.4.1 f. mit Hinwei-
sen; vgl. betreffend die Baubewilligung: HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, Allge-
meines Verwaltungsrecht, 8. Aufl. 2020, Rz. 1250).
11.3 Vorliegend ist zu beachten, dass im Jahr 1997 das konzentrierte Ent-
scheidverfahren nach Art. 26 NSG noch nicht eingeführt war. Bereits im
UVB 1995 war der Hinweis enthalten, dass die Massnahme 5 im Rahmen
der Ortsplanung festgelegt werde, die von der Urversammlung genehmigt
und vom Staatsrat homologiert werden müsse. Von einer in der Plange-
nehmigung 1997 abschliessend erteilten Genehmigung des Baus eines
Fussgängerstegs kann insofern nicht gesprochen werden. Hinzu kommt,
dass sich die Verhältnisse seit der Plangenehmigung 1997 massgebend
geändert haben. Angesichts des Rottenhochwassers im Jahr 2000 ist eine
leichte Fussgängerbrücke von ca. 100 m, wie es der UVB 1995 noch vor-
sah, unbestrittenermassen nicht mehr realisierbar. Das vom Beschwerde-
gegner in der Folge ausgearbeitete neue Projekt einer Stahl- und Beton-
brücke von 282.72 m Länge weicht vom ursprünglichen Projekt in der Ge-
staltung und in den Ausmassen wesentlich ab. Folglich präsentiert sich
auch eine wesentlich geänderte Sachlage hinsichtlich der ökologischen Er-
satzleistung der Massnahme und der Auswirkungen auf die geschützten
Natur- und Landschaftswerte des Pfynwalds.
Die Vorinstanz hat somit zu Recht das wesentlich geänderte Plangenehmi-
gungsgesuch des Beschwerdegegners umfassend geprüft und darüber
neu entschieden. Soweit indes die ENHK auf die rechtkräftige Plangeneh-
migung 1997 verwies und sich deshalb im Ergebnis auf die Beurteilung des
Gebots der grösstmöglichen Schonung beschränkte, sind ihre Gutachten
als teilweise fehlerhaft zu erachten.
A-1970/2021
Seite 35
12.
In der Hauptsache bestehen zwischen den Verfahrensbeteiligten sich dia-
metral widersprechende Auffassungen, wie sich der Bau und der Betrieb
der projektierten Passerelle über den Rotten auf das BLN-Gebiet und Au-
enschutzgebiet des Pfynwalds auswirken könnten. Von der Vorinstanz,
dem Beschwerdegegner und den Beschwerdeführerinnen 1 und 2 wird der
Standpunkt vertreten, dass die Massnahme gesamthaft betrachtet gerade
dem Schutz des Auengebietes zu Gute komme. Von der Beschwerdefüh-
rerin 3 wird demgegenüber bestritten, dass die Passerelle eine taugliche
Ersatzmassnahme darstelle, da das Bauwerk selbst wiederum zu einem
schweren Eingriff in das BLN-Objekt führe und von den Schutzzielen von
Art. 4 Abs. 1 AuenV abweiche. Ob und welches Interesse von nationaler
Bedeutung für den Eingriff gegeben und wie dieses im Rahmen der vorlie-
genden Ersatzmassnahme zu bewerten sei, wird von den Verfahrensbetei-
ligten sodann ebenfalls unterschiedlich beantwortet. Die Beschwerdefüh-
rerin 3 bestreitet, dass für die Erstellung der Passerelle ein Interesse von
nationaler Bedeutung vorliege. Von den übrigen Verfahrensbeteiligten wird
entweder der Nationalstrassenbau oder die Besucherlenkung als entspre-
chendes Interesse angeführt. Nach Projektanpassungen haben die ENHK
und das BAFU sich zustimmend zum Projekt geäussert, wobei jedoch ihre
Stellungnahmen – wie aufgezeigt – betreffend Rückbau der Kieswerke (vgl.
vorstehend E. 10.3) und betreffend res iudicata (vgl. vorstehend E. 11.3)
rechtlich nicht vollständig zu überzeugen vermögen.
Nachfolgend ist zu klären, ob die geplante Passerelle über den Rotten in
das BLN-Objekt mehr als nur leicht eingreift resp. ein Abweichen insbeson-
dere von den Schutzzielen der AuenV vorliegt. Ist dies zu bejahen, ist zu
untersuchen, ob ein Interesse von nationaler Bedeutung am strittigen Pro-
jekt besteht. Die bundesgerichtliche Rechtsprechung verlangt eine zwei-
stufige Prüfung des nationalen Interesses: Zum einen muss die Aufgabe
als solche einem öffentlichen Interesse von nationaler Bedeutung dienen;
zum anderen muss auch das zu beurteilende Projekt ausreichend zur Ver-
wirklichung dieser Aufgabe beitragen. Sollte dies zu verneinen sein, käme
eine Genehmigung von vornherein nicht in Betracht (vgl. vorstehend
E. 5 f.). Zusätzlich gilt es vorliegend die Voraussetzungen für die Geneh-
migung von Ersatzmassnahmen nach NHG zu beachten, demgemäss die
Passerelle die ökologische Bilanz des Nationalstrassenprojekts quantitativ
und qualitativ verbessern oder zumindest ausgleichen soll (vgl. vorstehend
E. 10.3).
A-1970/2021
Seite 36
Eingriffsschwere
13.
13.1 Die hohen Landschafts- und Naturwerte des Pfynwalds sind im
Grunde unbestritten und ergeben sich sowohl aus dem UVB 2014 als auch
aus dem BLN-Objektblatt Nr. 1716 Pfynwald-Illgraben von 2017. Im Ob-
jektblatt wird die nationale Bedeutung damit begründet, dass der Pfynwald
eine in der Schweiz einmalige Auenlandschaft und einer der wenigen na-
türlichen Abschnitte der Rhone umfasst (Ziff. 1.1). Er weist zahlreiche und
vielfältige Lebensräume mit einer hohen Vielfalt an seltenen und speziali-
sierten Arten auf (Ziff. 1.6). Ferner bildet er der grösste inneralpine Föhren-
wald der Schweiz (Ziff. 1.8). Gemäss den Schutzzielen des BLN-Objekts
ist die Landschaft des Pfynwaldes sowie die Föhrenwälder in Ausdehnung
und Qualität zu erhalten (Ziff. 3.1). Der natürliche Charakter der Auenland-
schaft ist ebenfalls zu erhalten (Ziff. 3.7). Als weiteres Schutzziel wird im
Objektblatt aufgeführt, dass die verschiedenen Lebensräume mit ihrem
Mosaik in Ausdehnung und Qualität sowie mit ihren charakteristischen
Pflanzen- und Tierarten zu erhalten sind (Ziff. 3.2). Dieses Schutzziel findet
sich in Art. 4 Abs. 1 Bst. a AuenV wieder, demgemäss die auentypische
einheimische Pflanzen- und Tierwelt und ihre ökologischen Voraussetzun-
gen zu erhalten und zu fördern sind.
13.2 In Bezug auf den Landschaftsschutz äusserte sich die ENHK in ihrem
Gutachten vom 12. Februar 2010 dahingehend, dass die projektierte Pas-
serelle mit dem Metallkasten und den Metallbrüstungen als starke Trennli-
nie in der Landschaft erscheine und weit herum sichtbar sein werde. Nicht
nur die starre und massive Bauweise, sondern auch die Dimensionierung
mit einer Breite von bis zu 3.5 m sowie die hohe Anzahl Betonpfeiler wür-
den zur negativen Wirkung auf die Landschaft beitragen. Damit wirke die
Passerelle als stark prägendes und störendes Element in der durch die
Flussdynamik charakterisierten, naturnahen Flusslandschaft. Die Brücke
durchquere s-förmig die heute aus landschaftsästhetischer Sicht nur wenig
beeinträchtigten und zur ökologischen Aufwertung vorgesehenen Auen-
waldgebiete. Positiv zu werten sei, dass die Passerelle keinen Zugang zu
den dynamischen Flächen und zum Auenwald ermögliche. Zwei Pfeiler kä-
men direkt im aktuellen Flussbett zu stehen. Weitere seien in dem Gebiet
geplant, in welchem die Dynamik wieder ermöglicht werde. Die Passerelle
stehe, wenn wegen der gewählten Bauweise auch nur punktuell, im Wider-
spruch zur angestrebten freien Dynamik des Flusses. Gemessen an den
A-1970/2021
Seite 37
Schutzzielen des Auengebietes und insbesondere des BLN-Objektes stelle
das Projekt gesamthaft eine schwerwiegende Beeinträchtigung dar.
Hinsichtlich des Gutachtens der ENHK von 2010 ist anzumerken, dass der
Beschwerdegegner das Projekt im Nachgang dazu redimensionierte, so
wurde u.a. die Anzahl der Betonpfeiler von 11 auf 10 reduziert und die
Breite des Stegs auf maximal 2.5 m beschränkt. Mit der Beschwerdeführe-
rin 3 ist indes einig zu gehen, dass es sich hierbei lediglich um graduelle
Projektanpassungen handelt. Denn namentlich die Länge des Bauwerks,
die Gestaltung der Brüstung sowie die Dimensionierung der Betonpfeiler
sind gleichgeblieben. Die Anzahl der Betonpfeiler verringerte sich nur ge-
ringfügig. Trotz der erfolgten Projektänderungen kann daher das Gutach-
ten der ENHK von 2010 in seinen wesentlichen Aussagen zur Eingriffs-
schwere nach wie vor Gültigkeit beanspruchen. Die ENHK hat in ihrer
jüngsten Stellungnahme vom 22. Dezember 2021 denn auch erneut darauf
verwiesen.
13.3 Im vorliegenden Fall führt die projektierte Passerelle zwar zu keinem
Ersteingriff in das BLN-Gebiet Pfynwald-Illgraben, da gemäss dem UVB
2014 namentlich die Hochspannungsleitungen beidseitig des Rottens und
die Schutzdämme am linken Ufer langfristig bestehen bleiben. Zudem wird
der Pfynwald als Freizeit- und Erholungsraum rege genutzt. Zu beachten
ist aber, dass der Standort der Passerelle inmitten des Gebietes zu liegen
kommt, das im UVB als weitgehend intakte Landschaft beschrieben wird.
Die im UVB enthaltenen Fotos zur bestehenden Situation bestätigen, dass
das Projekt den Flussabschnitt betrifft, der sich in seiner unmittelbaren Um-
gebung durch ein wenig beeinträchtigtes und ursprüngliches Landschafts-
bild auszeichnet. Das Auengebiet ist durch eine natürliche Dynamik ge-
prägt und wird sich laut UVB mit den vorgesehenen Revitalisierungsmass-
nahmen des Rottens noch zusätzlich entfalten können. Gestützt auf die
Ausführungen in Kap. 5.12 des UVB und des Gutachtens der ENHK von
2010 erscheint der Einwand der Beschwerdeführerin 3 einsichtig, dass die
Passerelle als störender Fremdkörper im Landschaftsbild in Erscheinung
tritt. So handelt es sich hier um neues künstliches Bauwerk, das über eine
Länge von 282.72 m das Flussbett quert und die Rodung wie auch Nieder-
haltung einer Waldschneise erfordert. Aus technischen Gründen wurde
eine massive Bauweise mit 10 Betonpfeilern à 1.2 m Durchmesser projek-
tiert, was aber dem typischen Charakter einer natürlichen und dynami-
schen Auenlandschaft zuwiderläuft. Die besonderen technischen Heraus-
forderungen bewirkten, dass schon im damals durchgeführten Architektur-
wettbewerb wenig Spielraum für eine landschaftsverträgliche Gestaltung
A-1970/2021
Seite 38
bestand. Auch wenn die Passerelle teilweise vom Auenwald verdeckt wird,
so ist doch zu erwarten, dass diese aufgrund ihrer besonderen Lage, Aus-
gestaltung und Dimension in massgebender Weise in das Landschaftsbild
des Flussabschnittes eingreift. Angesichts der vorgesehenen Revitalisie-
rung und der damit verbundenen Veränderung in der Vegetation dürfte
langfristig die Passerelle eher noch deutlicher zu sehen sein, wie die Be-
schwerdeführerin 3 in der Replik überzeugend darlegte.
Demgegenüber ist dem vom Beschwerdegegner in der Beschwerdeant-
wort vom 7. Juli 2021 vertretenen Standpunkt nicht zu folgen, dass die
Passerelle, wenn überhaupt, nur als leichter Strich in der Landschaft vom
Aussichtspunkt der Kirche Varen in 2.5 km Entfernung erkennbar wäre.
Diese Auffassung findet weder eine Stütze im UVB 2014 noch im Gutach-
ten der ENHK von 2010. Der Hinweis des Beschwerdegegners mag zwar
zutreffend sein, dass die Visualisierung in Abbildung 5.9 des UVB 2014
einen fehlerhaften Eindruck anhand der historischen Situation von 1910
vermittelt. Die mit der Beschwerdeantwort vorgelegten korrigierten Visuali-
sierungen lassen jedoch nicht den zwingenden Schluss zu, dass die Pas-
serelle sich unauffällig in das Landschaftsbild einpassen würde. Vielmehr
bekräftigt insbesondere die Ansicht auf S. 7 der Beschwerdeantwort die
Beurteilung der ENHK, dass die im Fluss stehenden Betonpfeiler deutlich
in Erscheinung treten und das Bauwerk als künstliche Trennlinie in der dy-
namischen Auenlandschaft wirkt.
13.4 Den Auen kommt grosse Bedeutung für die Erhaltung der Biodiversi-
tät zu (vgl. BGE 146 II 347 E. 3.3, 142 II 517 nicht publ. E. 6.6, je mit Hin-
weisen). Gemäss dem UVB 2014 wird sich das biologische Potential vor
Ort noch besser bemerkbar machen, sobald die Trinkwasserpumpstation
von Salgesch verlegt und die Blockverbauung entfernt wird. Der Standort
der projektierten Passerelle liegt unmittelbar zwischen zwei Revieren der
auf der Roten Liste als "stark gefährdet" verzeichneten Flussuferläufer und
Flussregenpfeifer, die sich dort nicht zuletzt aufgrund der bereits umge-
setzten Ersatzmassnahmen des Nationalstrassenprojekts entwickelt ha-
ben. Die Beschwerdeführerin 3 macht zu Recht geltend, und dies wird auch
vom Beschwerdegegner sowie von der Vorinstanz nicht in Abrede gestellt,
dass der Standort der Passerelle ein potentielles Brutgebiet für diese bei-
den geschützten auentypischen Arten bildet.
Wie schon das Bundesgericht in seinem Entscheid zum geplanten Wan-
derweg innerhalb des BLN-Objekts Nr. 1902 Ruinaulta im Einzelnen auf-
zeigte, ist der Flussuferläufer ein Watvogel mit einem kleinen, verletzlichen
A-1970/2021
Seite 39
und in der Schweiz auf wenige Standorte limitierten Brutbestand. Er stellt
hohe Anforderungen an die räumliche Ausdehnung und die Qualität der
Lebensräume. Die stark zugenommenen Freizeitaktivitäten aller Art beein-
trächtigen dessen Brutgebiete. Das Bundesgericht stufte den Schutzbedarf
für diese störungsanfällige Vogelart als sehr hoch ein (BGE 146 II 347
E. 3.4 und nicht publ. E. 7.6 mit Hinweisen; vgl. BAFU, Aktionsplan Fluss-
uferläufer Schweiz, 2010, Umwelt-Vollzug Nr. 1028, S. 10, 17 und 41 ff.).
Es besteht kein Anlass zur Annahme, dass dies nicht in gleicher Weise auf
den Bestand im Pfynwald zutrifft. In der angefochtenen Plangenehmigung
wird denn auch ausgeführt, dass speziell der Flussuferläufer als störungs-
anfällig gilt. Vorliegend sind die Ausführungen in Kap. 5.11 des UVB 2014
nachvollziehbar, dass der Flussuferläufer bei der Wahl des Brutterritoriums
die anthropogenen Störungen, die vom Betrieb der Passerelle ausgehen,
meiden und nicht in unmittelbarer Nähe davon nisten wird. Aus dem UVB
ist zu schliessen, dass diese Beeinträchtigung in unmittelbarer Nähe selbst
dann eintritt, wenn die Besuchenden die Kiesbänke nicht betreten. Sollte
das Verbot, die Wege zu verlassen, nicht eingehalten werden, ist gemäss
dem UVB ein Bruterfolg in einer Distanz von 200 bis 300 m auszuschlies-
sen. Darauf wies auch das BAFU in seiner früheren Stellungnahme vom
5. November 2015 hin.
Soweit der Beschwerdegegner im Gegensatz dazu hinsichtlich der Pas-
serelle einen Gewöhnungseffekt erwartet, vermag dies nicht zu überzeu-
gen. Mangels Vergleichsdaten lässt sich nicht mit abschliessender Gewiss-
heit voraussagen, wie sich die Vögel gegenüber Besuchenden verhalten,
die sich auf dem fixen Korridor der Passerelle bewegen. Da speziell der
Flussuferläufer aufgrund seines arttypischen Verhaltens aber als störungs-
anfällig gilt, kann ein solcher Gewöhnungseffekt zumindest nicht ohne Wei-
teres vorausgesetzt werden. Gestützt auf die schlüssigen Ausführungen
des UVB 2014 hat es daher dabei zu bleiben, dass die Passerelle das po-
tentielle Brutgebiet vor allem des auentypischen Flussuferläufers in unmit-
telbarer Nähe des Standorts gefährdet.
13.5 Aus den vorstehenden Erwägungen ergibt sich, dass die hier strittige
Ersatzmassnahme in nicht unerheblichem Masse die geschützte Land-
schaft des Pfynwalds sowie die Lebensräume insbesondere des stark ge-
fährdeten auentypischen Flussuferläufers beeinträchtigt. Es ist somit –
übereinstimmend mit dem Standpunkt der Beschwerdeführerin 3 und mit
dem Gutachten der ENHK vom 12. Februar 2010 – von einem schweren
Eingriff in das BLN-Gebiet wie auch von einem Abweichen vom Schutzziel
von Art. 4 Abs. 1 Bst. a AuenV auszugehen.
A-1970/2021
Seite 40
Bei dieser Sachlage kann die Streitfrage offenbleiben, ob die einzelnen Be-
tonpfeiler der Passerelle zusätzlich die natürliche Flussdynamik des Rot-
tens beeinträchtigen, was das Schutzziel gemäss Ziff. 3.9 des BLN-Objekt-
blatts und Art. 4 Abs. 1 Bst. b AuenV tangieren könnte. Ebenso kann offen-
bleiben, inwiefern das Projekt die geschützten Amphibienlaichgebiete und
die Schutzziele von Art. 6 Abs. 1 und 2 AlgV berührt.
Interesse von nationaler Bedeutung
14.
14.1 Zu prüfen ist nachfolgend, ob zur Rechtfertigung des Eingriffs ein In-
teresse von nationaler Bedeutung im Sinne von Art. 6 Abs. 2 NHG und
Art. 4 Abs. 2 AuenV besteht.
14.2
14.2.1 Was ein Eingriffsinteresse von nationaler Bedeutung ist, wird im
NHG nicht näher bestimmt. Als unbestritten gilt, dass lange nicht jede Er-
füllung einer Bundesaufgabe von nationaler Bedeutung ist. Die Bundesauf-
gabe muss vielmehr von besonderem Gewicht sein. Nach TSCHANNEN/MÖ-
SCHING können auf der Grundlage von Rechtsprechung, Lehre und Sach-
gesetzgebung in folgenden Bereichen Aufgabeninteressen von nationaler
Bedeutung erkannt werden: Gewährleistung elementarer Infrastruktur-
netze, Gewährleistung elementarer Versorgungs- und Entsorgungsanla-
gen sowie Gewährleistung elementarer Sicherheit (TSCHANNEN/MÖ-
SCHING, a.a.O., S. 26 ff.; vgl. LEIMBACHER, Kommentar NHG, Art. 6 Rz. 20;
je mit Hinweisen).
14.2.2 Der Nationalstrassenbau stellt ein klassisches Interesse von natio-
naler Bedeutung dar, das der Gewährleistung elementarer Infrastruktur-
netze dient (vgl. BVGE 2011/13 E. 4.4.1; TSCHANNEN/Mösching, a.a.O.,
S. 30 f.). Trotz des vorliegenden Nationalstrassenprojekts und abweichend
zu den Ausführungen der Vorinstanz in der Vernehmlassung, kann dieses
Interesse in Bezug auf die hier strittige Passerelle über den Rotten nicht
vorbehaltlos zum Tragen kommen. Die projektierte Passerelle bildet als Er-
satzmassnahme nach NHG Bestandteil der Plangenehmigung. Im vorlie-
genden Fall könnte das Nationalstrassenprojekt aber grundsätzlich auch
mit Genehmigung einer alternativen Ersatzmassnahme realisiert werden,
die eine gleich- oder höherwertige ökologische Ersatzleistung gewährt (vgl.
auch vorstehend E. 9.3). Ferner bildet die Planung und Anlage von Fuss-
A-1970/2021
Seite 41
und Wanderwegen eine kantonale Aufgabe (vgl. Art. 4 des Bundesgeset-
zes vom 4. Oktober 1985 über die Fuss- und Wanderwege [FWG, SR 704];
BGE 146 II 347 E. 7.2 mit Hinweisen). Dass rein touristische Massnahmen
als mögliches Interesse von nationaler Bedeutung gelten könnten, wird von
keinem der Verfahrensbeteiligten behauptet.
Vom Beschwerdegegner, von der Vorinstanz und vom BAFU wird gemein-
sam betont, dass die Passerelle der wirkungsvollen Besucherlenkung dient
und als wesentlicher oder sogar notwendiger Bestandteil des Gesamt-
schutzkonzeptes zu betrachten sei. Das BAFU verweist in seinem Fachbe-
richt vom 22. Dezember 2021 auf das Urteil 1C_222/2015 vom 26. Januar
2016 E. 3, wo das Bundesgericht die Errichtung eines neuen Fusswegs als
dem Schutzziel des Flachmoors dienend einstufte. Ob das Interesse an
der Besucherlenkung bei Inventarobjekten des Bundes tatsächlich auch
als zulässiges Eingriffsinteresse von nationaler Bedeutung qualifiziert wer-
den könnte, was neben dem BAFU auch von den Beschwerdeführerinnen
1 und 2, dem Beschwerdegegner und von der Vorinstanz vertreten wird,
braucht an dieser Stelle nicht abschliessend geklärt zu werden. Denn wie
im Folgenden aufzuzeigen ist, mangelt es vorliegend an der zweiten Prü-
fungsstufe, da die Passerelle nicht ausreichend zur Verwirklichung der Be-
sucherlenkung beiträgt.
14.3
14.3.1 Was die Besucherlenkung betrifft, so ist zu erwarten, dass die Be-
suchenden zukünftig bevorzugt die Passerelle als besonders attraktiven
Weg innerhalb des Schutzgebietes nutzen werden. Die projektierte Anlage
bietet ein unmittelbares Erlebnis der Auenlandschaft und ist zudem vom
Bahnhof Salgesch aus zu Fuss gut zu erreichen. Auf der Passerelle selbst
besteht für die Besuchenden keine Möglichkeit, den vorgegebenen Weg
zu verlassen. Die Schaffung eines solchen Zugangs kann ferner helfen,
dass anderweitige Schutzmassnahmen allgemein besser akzeptiert wer-
den. Darauf weisen insbesondere der Beschwerdegegner, die Vorinstanz
und das BAFU in ihren jeweiligen Stellungnahmen hin.
Gleichzeitig ist aber zu berücksichtigen, dass gemäss den nachvollziehba-
ren Ausführungen im UVB 2014 das neue Bauwerk insgesamt mehr Besu-
chende in den Pfynwald locken wird. Es liegt auf der Hand, dass viele Be-
suchende ihren Aufenthalt nicht auf die Passerelle beschränken, sondern
anschliessend das übrige Schutzgebiet erleben möchten. Das Problem,
A-1970/2021
Seite 42
dass Besuchende unerlaubterweise ökologisch besonders sensible Le-
bensräume des Pfynwaldgebietes betreten, wird sich demnach mit der Um-
setzung des Projekts zum Teil lediglich verlagern und bei grösseren Besu-
cherzahlen allenfalls noch verstärken. In diesem Umfang erweist sich die
Befürchtung der Beschwerdeführerin 3 als begründet, dass die Passerelle
selbst nur unzureichend zur Besucherlenkung beiträgt und den Bedarf da-
für sogar noch erhöhen könnte.
14.3.2 Unbestrittenermassen ist es für die Besucherlenkung im Pfynwald
wichtig, dass verschiedene Strassen, Nebenwege und Trampelpfade, vor
allem solche, die direkt an das Rottenufer führen, aufgehoben werden. Ge-
mäss den Ausführungen im Fachbericht des BAFU vom 22. Dezember
2021 profitieren davon speziell auch die störungsanfälligen Flussuferläufer.
Unabhängig vom ökologischen Stellenwert dieser besucherlenkenden
Massnahme ist indes nicht einsichtig, dass sie zwingend die Errichtung der
Passerelle bedingt. Technisch ist es so oder anders möglich, das beste-
hende Wegnetz auf ein Mass zu reduzieren, das den Schutzzielen besser
Rechnung trägt. Auch ohne Passerelle bleibt es für die Besuchenden in
angepasster Form weiterhin möglich, z.B. auf der schon bestehenden
Bhutanbrücke, die Natur- und Landschaftswerte des Pfynwaldgebiets zu
erfahren. Um bei den Besuchenden die notwendige Akzeptanz für diese
teils unpopulären Einschränkungen zu erreichen, bedarf es namentlich ei-
ner verstärkten Öffentlichkeitsarbeit. Die projektierte Passerelle kann hier
nur unterstützend wirken. Von der Beschwerdeführerin 3 wird somit zu
Recht gerügt, dass die Aufhebung von Strassen, Nebenwegen und Tram-
pelpfaden unabhängig von der Errichtung der Passerelle umgesetzt wer-
den könnte.
14.3.3 Mit der geplanten Passerelle reduziert sich die Gehdistanz vom
rechten Rottenufer zum nächsten Bahnhof von bisher über 1.30 Stunden
auf einen kurzen Spaziergang, womit Besuchende eher auf den öffentli-
chen Verkehr umsteigen werden. Dem Schutzgebiet kommt es zu Gute,
wenn Besuchende zukünftig vermehrt mit dem öffentlichen Verkehr statt
mit dem Auto anreisen. Dieses Ziel könnte allerdings nicht nur mit der Er-
richtung der Passerelle gefördert werden, sondern z.B. auch mit einem An-
gebotsausbau des bestehenden Rufbusses auf der ohnehin aufrechtzuer-
haltenden Erschliessungsstrasse durch den Pfynwald. Auf diese Weise
könnten die langen Distanzen ebenfalls verkürzt werden, sollte dies ange-
strebt werden. Der Einwand des Beschwerdegegners in der Eingabe vom
A-1970/2021
Seite 43
21. Juli 2022 erscheint nicht überzeugend, dass eine Busverbindung ge-
genüber dem motorisierten Individualverkehr nur Nachteile hätte. Es ist
nicht einsichtig, dass ein solches Angebot von den Besuchenden generell
abgelehnt würde. Es wäre vielmehr als ähnlich geeignetes Mittel in Be-
tracht zu ziehen, das der Besucherlenkung dient, aber weniger schwer in
das BLN-Gebiet und in das Auenschutzgebiet eingreift.
Mit dem Rückbau der alten Kantonsstrasse T9 wird der Zugang zum Pfyn-
wald für den motorisierten Individualverkehr wesentlich eingeschränkt. Ge-
mäss den Ausführungen des Beschwerdegegners in der Eingabe vom
21. Juli 2022 werde sich das Fahrverbot im Pfynwald wohl nur erschwert
durchsetzen lassen. Vorliegend ist indes nicht mit der nötigen Sicherheit zu
erwarten, dass allein mit der Errichtung der Passerelle die gewünschte Be-
sucherlenkung erzielt werden kann. Zumindest ein erheblicher Teil der Be-
suchenden, die sich über ein Fahrverbot innerhalb des Schutzgebiets hin-
wegsetzen würden, dürften zukünftig durchaus auch mit einem verbesser-
ten Busangebot zu erreichen sein. Diejenigen Besuchenden, die sogar
Barrieren innerhalb des Pfynwalds beschädigen, wie vom Beschwerdegeg-
ner in der Eingabe vom 21. Juli 2022 geschildert, dürften selbst bei Reali-
sierung der Passerelle kaum bereit sein, auf die Nutzung ihres Autos vor
Ort zu verzichten. Diesbezüglich sind andere Schutzmassnahmen in Be-
tracht zu ziehen. Auch in diesem Punkt ist dem Standpunkt der Beschwer-
deführerin 3 zuzustimmen, dass dem strittigen Bauwerk keine unerlässli-
che Bedeutung für die Besucherlenkung zukommt.
14.4 Gestützt auf die vorstehenden Erwägungen ist zu erkennen, dass die
projektierte Passerelle nicht ausreichend zur Verwirklichung der Besucher-
lenkung im Pfynwald beiträgt, selbst wenn Letzteres als Eingriffsinteresse
von nationaler Bedeutung anzuerkennen wäre.
15.
Für den hier zu verzeichnenden schweren Eingriff in das BLN-Objekt sowie
für das Abweichen vom Schutzziel von Art. 4 Abs. 1 Bst. a AuenV fehlt es
somit am erforderlichen Eingriffsinteresse von nationaler Bedeutung. Die
Rüge der Beschwerdeführerin 3 erweist sich als begründet, dass die ge-
plante Passerelle nach Art. 6 Abs. 2 NHG und Art. 4 Abs. 2 AuenV nicht zu
genehmigen ist. Aus den obigen Ausführungen wird zugleich deutlich, dass
die Passerelle keine taugliche Ersatzmassnahme im Sinne des NHG dar-
stellt, mit der eine ausgeglichene ökologische Gesamtbilanz des Natio-
nalstrassenprojekts erreicht werden kann.
A-1970/2021
Seite 44
Da das Projekt nicht genehmigungsfähig ist, sind die Vorbringen der Be-
schwerdeführerinnen 1 und 2 zu dessen zeitnahen Realisierung nicht mehr
zu behandeln. Neben den formellen Rügen bzw. Anträgen der Beschwer-
deführerin 3 braucht bei diesem Ergebnis auch die strittige Frage der
Standortgebundenheit nach Art. 4 Abs. 2 AuenV nicht mehr geprüft zu wer-
den. Schliesslich kann offen bleiben, ob die gesetzlichen Voraussetzungen
erfüllt wären, um das Bauwerk im übergangsrechtlichen Gewässerraum zu
errichten.
Gesamtschutzkonzept
16.
16.1 Aus den vorstehenden Erwägungen ergibt sich, dass die angefoch-
tene Plangenehmigung betreffend Kompensationsmassnahme Fussgän-
gerweg und -brücke Rotten (Projektteil D) aufzuheben ist. Da die Errich-
tung der Passerelle als Ersatzmassnahme nicht mehr in Betracht kommt,
stellt sich die Frage nach einer alternativen Massnahme für die ökologische
Gesamtbilanz des Nationalstrassenprojekts.
16.2 Das Bundesverwaltungsgericht entscheidet nach Art. 61 Abs. 1 VwVG
in der Sache selbst (d.h. reformatorisch) oder weist diese ausnahmsweise
mit verbindlichen Weisungen an die Vorinstanz zurück (kassatorischer Ent-
scheid; MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER/KAYSER, a.a.O., Rz. 3.193 ff. mit Hin-
weisen). Aufgrund der Abklärungen, die das Bundesverwaltungsgericht im
Rahmen der Verfahrensinstruktion vorgenommen hat, sowie der Eingaben
der Beteiligten, in denen sie unter anderem ihre Interessen darlegen konn-
ten, erweist sich das vorliegende Verfahren als urteilsreif. Mit Blick auf die
lange Verfahrensdauer gilt es auch aus prozessökonomischen Gründen
eine Rückweisung an die Vorinstanz zu vermeiden (vgl. im Zusammenhang
mit der Massnahme 2 Urteil des BGer 1C_486/2014 vom 27. April 2016
E. 2.4). Das Bundesverwaltungsgericht entscheidet deshalb in der Sache
selbst.
16.3 Weder der UVB 1995 noch der UVB 2014 äusserten sich zur Frage,
wie die projektierte Passerelle in der ökologischen Gesamtbilanz des Nati-
onalstrassenprojekts in quantitativer und qualitativer Hinsicht veranschlagt
wurde. Im UVB 2017 wurde die Passerelle u.a. bei der Beschreibung des
Referenzzustandes berücksichtigt (S. 7 f.). Bei der ökologischen Bilanzie-
rung wurde sie nicht einberechnet, sondern nur als eine der Ersatzmass-
nahmen erwähnt, für die bereits ein separates Verfahren laufe (S. 34, 59,
A-1970/2021
Seite 45
282 ff.). Es lässt sich daher rückblickend kaum mehr ermitteln, welcher
ökologische Wert der nun weggefallenen Ersatzmassnahme ursprünglich
beigemessen wurde. Erschwerend kommt hinzu, dass es sich hier um ein
langjähriges und aufwändiges Plangenehmigungsverfahren handelt, wel-
ches sich gerade in Bezug auf die verschiedenen Ersatzmassnahmen als
äusserst komplex erwies. Bei den vorliegenden Gegebenheiten darf jedoch
angenommen werden, dass mit der nachfolgenden Massnahme eine an-
gemessene ökologische Ersatzleistung erzielt werden kann.
16.4 In der Sache ist es naheliegend, die Erstellung eines Gesamtschutz-
konzeptes, wie es die Auflage 9 der angefochtenen Plangenehmigung be-
reits vorsieht, als neue Ersatzmassnahme heranzuziehen. Wie in E. 14.3
erkannt, lassen sich die besucherlenkenden Massnahmen mit entspre-
chenden Anpassungen auch ohne die projektierte Passerelle verwirkli-
chen. Für das Gesamtschutzkonzept besteht nach wie vor ein unmittelba-
rer Bedarf und damit kann eine wesentliche ökologische Aufwertung des
Pfynwaldgebietes erreicht werden.
Für die Erstellung eines Gesamtschutzkonzeptes haben sich während des
Verfahrens im Grunde auch die Beschwerdeführerin 3, der Beschwerde-
gegner, die Vorinstanz, das BAFU und die EHNK ausgesprochen. Allein die
Beschwerdeführerinnen 1 und 2 stellten sich in der Replik der Auflage 9
entgegen. Da die Passerelle als Ersatzmassnahme nicht genehmigt wer-
den kann, erweist sich ihr Einwand der zeitlichen Verzögerung jedoch oh-
nehin als nicht begründet. Auch die von ihnen geäusserten Bedenken,
dass die Beschwerdeführerin 3 ihre Mitarbeit verweigern könnte, sind bei
dieser Sachlage nicht mehr stichhaltig. Ohne die strittige Passerelle be-
steht für die Beschwerdeführerin 3 kein Anlass, an der Erstellung des Ge-
samtschutzkonzepts nicht sachdienlich mitzuwirken.
16.5 Angesichts dessen, dass die projektierte Passerelle wegfällt, er-
scheint es angebracht, den Wortlaut der ursprünglichen Auflage 9 vor allem
in Bezug auf den Schutz des Flussuferläufers leicht anzupassen. Die Auf-
lage 9 ist demzufolge wie folgt als neue Ersatzmassnahme für das Natio-
nalstrassenprojekt vorzusehen (Änderungen kursiv):
"Im Rahmen des Detailprojektes ist ein Gesamtschutzkonzept für das BLN-
Gebiet Nr. 1716/1714 zu erarbeiten, insbesondere für den Auenbereich und in
Berücksichtigung des Schutzes der Brutplätze des Flussuferläufers. Das Ge-
samtschutzkonzept wird vom ANSB in enger Zusammenarbeit mit dem BAFU
(Beratung), dem ASTRA (Verantwortung, Federführung), den entsprechenden
kantonalen Dienststellen, den kantonalen Sektionen Pro Natura und WWF, mit
dem Schweizer Landschaftsschutz sowie dem Verein "Naturpark Pfyn-Finges"
A-1970/2021
Seite 46
erarbeitet. Die Parkgemeinden sind anzuhören. Das ASTRA unterbreitet das
Gesamtschutzkonzept vor dessen Genehmigung dem BAFU zur Stellung-
nahme."
Auf eine zeitnahe Umsetzung der neuen Ersatzmassnahme ist zu achten.
17.
Der Klarheit halber bleibt festzuhalten, dass für die Auflage 10 demgegen-
über kein Bedarf mehr besteht, da die Errichtung der Passerelle zeitlich
nicht mehr mit dem Rückbau der Kieswerke im Auenschutzgebiet koordi-
niert werden muss (vgl. vorstehend E. 10.3). Der Rückbau der Kieswerke
selbst gemäss Massnahmen 1 und 2 ist anderweitig rechtlich genügend
sichergestellt (vgl. hierzu auch ausführlich Urteile des BVGer in den Paral-
lelverfahren A-2089/2021 und A-2231/2021).
Ausgang des Beschwerdeverfahrens
18.
Die Beschwerde der Beschwerdeführerin 3 ist somit – unter Berücksichti-
gung der in E. 16.5 erkannten Ergänzung – im Sinne der Erwägungen voll-
ständig gutzuheissen und die angefochtene Plangenehmigung ist in die-
sem Umfang aufzuheben.
Die Beschwerden der Beschwerdeführerinnen 1 und 2 sind demgegenüber
abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist und sie nicht zufolge Rückzugs
als gegenstandslos geworden abzuschreiben sind.
Kosten- und Entschädigungsfolgen
19.
19.1 Das Bundesverwaltungsgericht auferlegt die Verfahrenskosten in der
Regel der unterliegenden Partei (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Gegenüber Ver-
fahrensbeteiligten, denen aufgrund der Plangenehmigung eine Enteignung
droht, richten sich die Kosten- und Entschädigungsfolgen nach der Spezi-
albestimmung von Art. 116 Abs. 1 des Bundesgesetzes über die Enteig-
nung vom 20. Juni 1930 (EntG, SR 711; vgl. Urteile des BVGer
A-3828/2020 vom 17. Juni 2021 E. 16.1 und A-1040/2020 vom 8. Februar
2021 E. 11.1 mit Hinweisen). Nach der bundesgerichtlichen Rechtspre-
chung spielt es für die Anwendbarkeit dieser Norm keine Rolle, ob die be-
A-1970/2021
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schwerdeführende Partei spezifisch enteignungsrechtliche oder allge-
meine planungs-, umwelt- oder naturschutzrechtliche Rügen erhebt; mass-
gebend ist, dass ihr eine Enteignung droht (Urteil des BGer 1C_141/2020
vom 13. November 2020 E. 4.5).
In den Einsprachen vor der Vorinstanz wehrten sich die Beschwerdeführe-
rinnen 1 und 2 auch gegen die drohende Enteignung ihrer Parzellen, die
im Projektperimeter liegen. Im vorinstanzlichen Verfahren wurden ihre Ein-
sprachen daher als enteignungsrechtliche Einsprachen entgegengenom-
men. Im vorliegenden Beschwerdeverfahren besteht jedoch die Besonder-
heit, dass die Beschwerdeführerinnen 1 und 2 sowie der Beschwerdegeg-
ner übereinstimmend die Realisierung der Passerelle anstrebten. Die Be-
schwerdeführerinnen 1 und 2 als Enteignete verfolgten somit nicht gegen-
läufige, sondern gleichläufige Interessen wie der Beschwerdegegner als
Enteigner (vgl. auch in anderem Zusammenhang Urteil des BGer
2C_1073/2016 vom 7. September 2017 E. 2.1). Es rechtfertigt sich daher
nicht, die enteignungsrechtliche Kostenregelung gemäss Art. 116 Abs. 1
EntG anzuwenden.
Dem Verfahrensausgang entsprechend gelten die Beschwerdeführerin-
nen 1 und 2 sowie der Beschwerdegegner als unterliegende Parteien. Als
Gemeinden resp. als Kanton haben sie keine Kosten zu tragen, da sich der
Streit nicht um vermögensrechtliche Interesse dreht (Art. 63 Abs. 2 VwVG).
19.2 Die obsiegende, nicht anwaltlich vertretene Beschwerdeführerin 3 so-
wie die unterliegenden Beschwerdeführerinnen 1 und 2 haben keinen An-
spruch auf eine Parteientschädigung (Art. 64 Abs. 1 VwVG i.V.m. Art. 7 ff.
des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigun-
gen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]).
A-1970/2021
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