Decision ID: b77f5b20-7822-47cf-b98c-6bd99695b5d5
Year: 2020
Language: fr
Court: VS_TC
Chamber: VS_TC_001
Canton: VS
Region: Région lémanique
Law Area: 
Law Sub-area: nan
Label: dismissal

Facts:
Faits
A. Le 27 avril 2016, le Conseil d’Etat avisa le Conseil communal de X_
qu’il avait examiné le rapport du 12 février 2016 d’un architecte (A_) et
d’un avocat (feu Me M_) chargés par cette municipalité d’étudier des
difficultés surgies quant à l’application du droit public de la construction sur son
territoire. Au vu de ce rapport qu’elle lui avait remis le 22 mars 2016, le Conseil
d’Etat invitait ladite autorité à porter à sa connaissance jusqu’au 30 juin 2016
toutes les mesures qu’elle prendrait afin de pourvoir à « une stricte application
du droit dans le domaine des constructions au sens large ». Le Conseil
communal devait, en outre, renseigner le Conseil d’Etat sur la façon dont il
constatait les irrégularités en cette matière, sur la suite donnée aux dénonciations
à leur sujet et sur les procédures menées afin de rétablir un état de fait conforme
au droit. Le Conseil communal devait démontrer, jusqu’au 31 décembre 2016,
qu’il avait pris les dispositions garantissant la réalisation de ces objectifs et une
application correcte et constante de la loi. A défaut, le Conseil d’Etat se
substituerait à lui, en usant de l’art. 150 de la loi du 5 février 2004 sur les
communes (LCo ; RS/VS 175.1), à teneur duquel lorsqu’une collectivité de droit
public néglige d’entreprendre une tâche ou d’accomplir un acte prescrits
impérativement par la loi, le Conseil d’Etat, après une sommation au moins,
prend les mesures nécessaires ou charge un tiers de l’exécution de cette tâche,
à la place et aux frais de la collectivité défaillante. Le Conseil d’Etat ajoutait que
cette communication du 27 avril 2016 au Conseil communal valait sommation.
B. Le 13 juin 2018, le Conseil d’Etat fit suivre au Conseil communal le rapport d’un
groupe de travail interdépartemental (GT) et celui d’un sous-groupe de travail
(SGT) sur les résultats du contrôle sur place d’un échantillon de dossiers
d’autorisations de bâtir municipales délivrées depuis le 27 avril 2016 et d’un
échantillon de dossiers de procédures municipales de régularisation. Résumant
ces résultats, le Conseil d’Etat notait qu’il attendait des progrès plus significatifs
(p. 4). Il astreignait donc le Conseil communal à lui rendre compte, les 30 juin et
30 décembre de chaque année, la première fois en décembre 2018, puis jusqu’à
nouvel ordre, de ses démarches à propos d’une série d’objectifs pratiques,
énumérés sous let. a-r (p. 2 ss) de cette lettre du 13 juin 2018 et liés à l’application
de règles de forme et de fond du droit des constructions.
- 3 -
La let. g était rédigée « ouverture, respectivement poursuite et achèvement dans
les plus brefs délais, des procédures de police des constructions relatives aux
constructions réalisées sans autorisations ou contrairement à l’autorisation (cf.
liste des 117 dossiers transmis par la commune ainsi que tout dossier comportant
des infractions) ». La let. i était libellée : « examen des décisions rendues, en
remontant jusqu’à l’arrêt du Tribunal fédéral du 2 avril 2012, pour évaluer dans
quelle mesure une révocation de la décision est envisageable et, dans
l’affirmative, évaluer si une mise en conformité au droit est exigible ; prise des
décisions en conséquence ». Cet arrêt fédéral (1C_423/2011) censurait, en
rejetant un recours en matière de droit public contre l’ACDP A1 11 113 du 1er
septembre 2011, une pratique accordant, motif pris d’un règlement communal,
des autorisations contraires aux normes cantonales sur l’indice d’utilisation du
sol. On lisait à la let. l « analyse des dossiers dans lesquels la commune avait
autorisé des agrandissements entre le 1er janvier 2013 et le 31 décembre 2015,
cas échéant régularisation et information du Conseil d’Etat ». Le GT avait, en
effet, constaté, durant ce laps de temps, l’autorisation, prohibée par le droit
positif, d’agrandissements de résidences secondaires.
Ces objectifs furent publiés dans une information parue au Bulletin officiel (B. O.)
n° xxx du xxx p. xxx ss.
Le 24 août 2018, des représentants du Conseil communal et des services
municipaux rencontrèrent le GT, à qui ils exposèrent, selon le procès-verbal de
cette réunion, que les vérifications visées sous la let. i de l’injonction du 13 juin
2018 du Conseil d’Etat portaient sur quelque 600 dossiers. Conduites sous
l’angle des normes sur l’indice d’utilisation et de la loi fédérale du 20 mars 2015
sur les résidences secondaires (LRS ; RS 702), elles comportaient des difficultés
juridiques et ne pouvaient, de toute façon, s’achever à la fin de 2018, mais
nécessitaient un délai supplémentaire. Membre du Conseil d’Etat, le président
du GT observa, à cette occasion, que la sommation du 13 juin 2018 n’avait fixé
aucune « date définitive » pour la réalisation des 18 objectifs pratiques assignés
au Conseil communal. Le Conseil d’Etat tenait, en revanche, à recevoir des
rapports semestriels sur « l’avancement des travaux ».
Le Conseil communal déposa de tels rapports de juin 2018 à décembre 2019. A
la fin de l’été 2019, il résolut de présenter un rapport intermédiaire à chaque mi-
semestre.
- 4 -
Les 24 mai 2019 et 13 novembre 2019, le Conseil d’Etat renseigna le Conseil
communal sur les conclusions que cette autorité cantonale tirait de l’analyse de
ces rapports par le GT. La lettre du 24 mai 2019 relevait que le Conseil communal
semblait avoir réussi à assainir la situation pour ce qui était des décisions sur de
nouvelles demandes de permis de bâtir ; de futurs pointages sur des décisions
rendues de juillet 2018 à mai 2019 allaient confirmer ou infirmer cette
impression ; les procédures de régularisation paraissaient être « davantage
problématique(s) ».
Le 29 juin 2019, le Conseil d’Etat confia un mandat d’expertise en deux volets à
Me N_, avocat qu’il chargea d’évaluer d’abord les démarches de son
mandant, du GT et du SGT « dans le cadre de la surveillance de la commune de
X_ depuis le déclenchement de l’affaire dite des constructions illicites
de X_ », en le priant de s’acquitter de cette mission jusqu’au 31 octobre
2019, ce qu’il fit. Me N_ devait ensuite soumettre, jusqu’au 31 mars
2020, son opinion sur le traitement, par le GT, de l’échantillon de décisions
communales de la période juillet 2018/juin 2019 et sur la pratique communale
ressortant des autorisations de bâtir postérieures à l’arrêt du Tribunal fédéral
1C_423/2011 du 2 avril 2012 et des décisions de police des constructions, en y
incluant la question de la révocation des permis (cf. objectifs énoncés sous let. g
et i de la lettre du 12 juin 2018 et lettre du 24 mai 2019 du Conseil d’Etat au
Conseil communal).
Le 25 mars 2020, le Conseil d’Etat écrivit au Conseil communal que les pointages
évoqués le 24 mai 2019 avaient montré « quelques décisions critiquables sous
divers aspects ». Elles appelaient des améliorations synthétisées à la page 2 de
cette lettre, mais ne remettaient pas en cause l’appréciation du GT et du SGT qui
estimaient que leurs analyses d’un échantillon de décisions communales de la
période juillet 2018/mai 2019 dénotaient une application globalement correcte de
la LRS, de la loi fédérale du 16 décembre 1983 sur l’acquisition d’immeubles par
des personnes à l’étranger (LFAIE ; RS 211.412.41), et de la loi du 15 décembre
2016 sur les constructions (LC ; RS/VS 705.1). Le Conseil d’Etat exigeait des
« mesures correctives » remédiant à des distances insuffisantes autorisées par
des décisions en force, une motivation plus précise des permis de bâtir autorisant
des logements quand la LFAIE et la LRS étaient applicables et des vérifications
plus poussées quant à des réquisits de la première de ces deux lois.
- 5 -
C. Entre-temps, le Conseil communal s’était référé, dans une lettre du 13 mars 2020
au Conseil d’Etat, aux difficultés que ses représentants avaient détaillées le 24
août 2018 au GT. Il demandait des éclaircissements sur plusieurs points à
résoudre dans ce contexte.
Il annonçait avoir recensé 1265 autorisations accordées du 2 avril 2016, date de
l’arrêt du Tribunal fédéral 1C_423/2011, au 27 avril 2016, jour de la sommation
résumée sous let. A. Une fois soustraits 260 permis qui se ventilaient en 95
autorisations accordées par des autorités autres que le Conseil communal, 73
autorisations « correspondant à des cas bagatelles sans implications sur la LRS
et la densité » et 92 autorisations figurant « dans les listes existantes à ce jour,
soit d’une part dans la liste des 51 dossiers analysés par le SGT et la liste des
117 dossiers de police des constructions en cours », restaient 1005 dossiers
(1265 - 260). Parmi ces 1005, 691 avaient subi un contrôle qui n’avait détecté
aucune non-conformité à la LRS et aux règles sur l’indice d’utilisation ; 166
avaient, après un examen préliminaire, été retenus pour une instruction
complémentaire en vue d’une procédure de régularisation ; l’étude du solde,
composé de 148 dossiers (1005 – 691 – 166 = 148), venait de commencer. Une
décision de première instance sur ces stocks de 166 et 148 dossiers allait être
prise avant le 1er janvier 2021 où deviendrait effective la fusion des actuelles
communes de X_ et de B_ dans la future commune de
C_ (cf. art. 1 et 3 de la décision du 13 mars 2020 du Grand Conseil
concernant la fusion des communes municipales et bourgeoisiales de
X_ et de B_ publiée au B. O. n° xxx du xxx, p. xxx ss). Dans
l’intervalle, des rapports trimestriels du Conseil communal renseigneraient le
Conseil d’Etat sur les procédures de régularisation.
D. Le 26 mars 2020, Me N_ envoya au Conseil d’Etat la deuxième partie
de son rapport. Il constata que la sommation du 27 avril 2016 et les mesures
prises dans son sillage avaient amené la cessation de pratiques communales
illégales dans les affaires de demandes de permis de bâtir ; le Conseil d’Etat
s’était ainsi assuré que chacune de ces requêtes « sera traitée de manière
strictement conforme aux normes légales en vigueur ; ce qui est manifestement
le cas maintenant. Le premier devoir du Conseil d’Etat, et aussi le plus important,
a donc été accompli, et ce depuis 2016 déjà » (p. 67 ch. 12.1.3).
Pour les procédures de régularisation, l’expert créditait le Conseil communal
d’une « volonté clairement exprimée (...) de mener à bien le processus de
- 6 -
normalisation des anciens cas », car il avait « optimisé et normalisé son service
des constructions » et « mis au point une méthodologie précise avalisée par le
Conseil d’Etat », ce qui avait débouché sur le règlement de nombreux dossiers.
S’agissant des anciens cas encore en attente, la liste des 117 dossiers en cours
de régularisation mentionnés le 13 mars 2020 par le Conseil communal avait
augmenté de trois unités (p. 55 ch. 10.3). La moitié de ces 120 cas et des 51
examinés par le SGT restaient en voie de normalisation. Le travail de rattrapage
largement avancé, pour ces deux listes, sous la supervision du Conseil d’Etat
était néanmoins à compléter, attendu que l’égalité de traitement nécessitait une
extension du contrôle à la totalité des autorisations accordées du 2 avril 2012 au
27 avril 2016. Le Conseil communal devait opérer cette extension et la mener à
bien jusqu’au 31 décembre 2020. Le 13 mars 2020, il s’était lui-même engagé à
respecter ce terme, qui se justifiait d’ailleurs « vu le temps écoulé et la
remarquable patience du Conseil d’Etat » depuis 2016 dans une affaire qui aurait
été évitée si le Conseil communal avait été plus diligent (p. 69 ss 12.1.10).
L’expert recommandait au Conseil d’Etat d’appliquer l’art. 150 LCo en relation
avec l’art. 48 de l’ordonnance du 22 mars 2017 sur les constructions (OC ; RS/VS
705.100), ou avec l’art. 60 al. 1 de l’ordonnance homonyme du 2 octobre 1996
(aOC) abrogée par l’OC (cf. son art. 50 al. 1), si tous ces cas n’étaient pas traités
dans une décision communale au plus tard le 31 décembre 2020. Cette
proposition s’étayait sur les conséquences dommageables à l’intérêt public
qu’aurait une prolongation des quatre ans et demi qu’avait eu la commune pour
remédier à un état de choses imputable à ses propres autorités ; il incombait
donc au Conseil communal de démontrer son aptitude à assainir cette situation
au plus tard à la fin de 2020 et sa réelle volonté de le faire, en recrutant au besoin
du personnel supplémentaire. A défaut, la commune devrait s’accommoder d’une
intervention plus drastique de l’autorité de surveillance (p. 70 ss ch. 12.1.13 ss).
Identique à l’art. 60 aOC, l’art. 48 OC énonce que si les autorités compétentes
en matière de police des constructions négligent leurs tâches ou ne sont pas en
mesure de les remplir et que des intérêts publics sont de ce fait menacés, le
Conseil d’Etat, en qualité d’autorité de surveillance de la procédure d’autorisation
de construire et de la police des constructions, doit se substituer à elles et
ordonner les mesures nécessaires (al. 1) ; dans ce cas, le Conseil d’Etat impartit
aux autorités défaillantes un délai convenable pour l’exécution de leurs tâches
- 7 -
(al. 2) ; irrelevant ici, l’al. 3 illustre de trois exemples les attributions du Conseil
d’Etat dans l’exercice de ce pouvoir de surveillance.
Le 15 avril 2020, le président de X_ et le secrétaire communal
sollicitèrent du Conseil d’Etat, qui leur avait fait suivre le 8 avril 2020, le rapport
du 26 mars 2020 de Me N_, des informations supplémentaires sur les
modalités, esquissées par cet expert, pour l’inventaire et le contrôle de tous les
permis de bâtir s’échelonnant du 2 avril 2012 au 27 avril 2016, ainsi que pour les
décisions, en particulier de révocation, auxquelles ce contrôle devait aboutir.
Cette demande mentionnait à deux reprises le terme du 31 décembre 2020,
suggéré par l’expert, et qui était un « délai raisonnable » (p. 3 et 4).
E. Le 27 mai 2020, le Conseil d’Etat souscrivit à la recommandation Me
N_. Il retint que si le Conseil communal échouait à achever
complètement au 31 décembre 2020, date qu’il s’était fixée lui-même, un
processus de normalisation lancé plus de quatre ans auparavant, on devrait
raisonnablement en inférer une négligence ou une incapacité de cette autorité
dans l’accomplissement d’une importante tâche d’intérêt public. Or, elle n’avait,
à quelques exceptions près, pas rendu, dans les affaires de permis de bâtir viciés
qu’avait contrôlées le Conseil d’Etat, « de décisions en bonne et due forme
incluant l’aspect révocation ».
La remarque valait pour « les dossiers non contrôlés par le Conseil d’Etat, à
savoir la grande majorité des décisions rendues entre le 2 avril 2012 et le 27 avril
2016 ». Le 13 mars 2020, le Conseil communal avait parlé de 691 de ces
dossiers où avaient été octroyés des permis qui n’étaient pas illégaux sous
l’angle de la LRS et des dispositions sur l’indice d’utilisation. « Dans le contexte
actuel de surveillance », cette affirmation ne pouvait suffire. Ces dossiers
devaient être inventoriés et le Conseil communal devait déterminer, d’une façon
vérifiable par l’autorité de surveillance, si chacun des permis délivrés l’avait été
légalement. En sus de ces 691 dossiers, l’inventaire à dresser par le Conseil
communal et les contrôles de légalité qui lui incombaient, devaient comprendre
ceux des 148 permis que cette autorité avait, le 13 mars 2020, mentionnés
comme étant en cours d’examen et qui se révéleraient, en définitive, n’être
entachés d’aucune violation de la LRS et des règles sur l’indice d’utilisation. Tout
ceci devait être fait jusqu’au 31 août 2020 (ch. 2).
- 8 -
Un deuxième délai, expirant le 31 décembre 2020, était imparti au Conseil
communal pour les 166 dossiers que sa lettre du 13 mars 2020 alléguait avoir
été retenus aux fins d’une instruction complémentaire en prévision d’une
procédure de régularisation. Ces 166 permis et ceux des 148, à inventorier
jusqu’au 31 août 2020, qui devraient aussi donner lieu à une pareille procédure,
étaient à vérifier via un « examen systématique et individuel. Chaque cas
examiné (devait) ensuite se traduire par une décision conforme aux exigences
légales et à la jurisprudence, motivée en bonne et due forme y compris sous
l’angle de la révocation. Dite décision sera alors notifiée à toutes les parties
intéressées, y compris aux éventuels opposants ; à telle enseigne, les droits des
tiers seront sauvegardés et pourront, le cas échéant, se faire valoir en interjetant
recours contre la décision rendue » (ch. 3).
Ces délais aux 31 août et au 31 décembre 2020 ont été fixés dans le cadre
d’autant de sommations signifiées au Conseil communal sous commination, s’il
ne s’exécutait pas, d’une application de l’art. 150 LC et de l’art. 48 OC (mesures
de substitution ; cf. ch. 5).
Sans être assorti d’une sommation, un troisième délai lui a été assigné pour
déposer jusqu’au 31 janvier 2021, un rapport final sur les procédures de
régularisation dans les dossiers à traiter jusqu’à fin décembre 2020 (ch. 4).
Sous ch. 6, le Conseil d’Etat réservait « toutes mesures utiles (mesures
individuelles ou généralisées, ponctuelles ou durables de substitution) qu’il
pourrait prendre, aux frais de la commune de X_ et en application de
l’art. 150 LCo et 48 OC, s’il se révélait que le Conseil communal avait rendu des
décisions illicites après la sommation du 27 septembre 2016 ». Celui-ci était, en
particulier, invité « à se déterminer de manière approfondie et immédiatement
sur toute nouvelle dénonciation portée à la connaissance du Conseil d’Etat » qui
venait d’en recevoir une (p. 3).
Ce dernier estimait, enfin, qu’après les « échanges et clarifications entre la
commune de X_ et le Conseil d’Etat, les questions en suspens ont été
réglées. Il n’est donc plus nécessaire que la commune de X_ dispose
d’autres documents ou rapports que ceux mentionnés dans le dispositif ci-
après » (ibid.)
L’indication des voies de droit renvoyait à l’art. 152 LCo, plus spécifiquement à
sa seconde phrase. Aux termes de cet article, « la collectivité de droit public peut
- 9 -
interjeter recours auprès du Tribunal cantonal contre les décisions du Conseil
d’Etat au sens des art. 150 et 151 (LCo). Ce recours n’a pas d’effet suspensif »
(p. 5).
F. Le 8 juin 2020, la commune de X_ conclut céans, sous suite de
dépens, principalement à une réforme de la décision du 27 mai 2020 du Conseil
d’Etat par un arrêt l’invitant « à poursuivre ses travaux d’exécution des exigences
i) et l) formulées à son endroit par (cette autorité) et publiées (au B. O.) du 22 juin
2018, sans être sommée, ni sujette à une quelconque mesure au sens des art.
150 et 151 LCo ou 48 OC en cas d’inexécution dans les délais fixés » ; l’arrêt
devrait aussi libérer la recourante « de la tâche d’examiner les autorisations de
construire rendues entre le 2 avril 2012 et le 27 avril 2017 par une autre autorité »
que son Conseil communal. Le Tribunal devait statuer qu’« aucune sommation
n’est adressée, ni prononcée d’une quelconque mesure de substitution
nécessaire ou requise au sens des art. 150 et 151 LCo et 48 OC n’est ordonnée
à l’encontre de la commune de X_ ou aux frais de celle-ci ». L’arrêt
devrait enfin libérer la recourante de l’obligation « de se déterminer de manière
approfondie et immédiate sur toutes éventuelles dénonciations portées à la
connaissance du Conseil d’Etat, sauf situation ou le dénonçant disposerait de la
qualité pour agir ». Le recours tendait subsidiairement au constat de la nullité de
la décision entreprise et au renvoi de l’affaire au Conseil d’Etat.
La commune de X_ forma simultanément une requête de restitution de
l’effet suspensif dont le Conseil d’Etat proposa le rejet le 26 juin 2020.
Le 10 juillet 2020, il contesta la recevabilité du recours en proposant
subsidiairement de le rejeter.
Le 24 juillet 2020, la recourante fit valoir des remarques complémentaires.
L’autorité attaquée en avança d’autres, datées du 21 juillet 2020, arrivées au
greffe le 28 juillet 2020.

Considerations:
Considérant en droit
1. A la p. 2 de ses observations du 10 juillet 2020, le Conseil d’Etat qualifie ses
sommations du 8 juin 2020 au Conseil communal de simples préliminaires à
d’éventuelles décisions qu’il pourrait prendre plus tard. De telles sommations
- 10 -
seraient tout au plus assimilables à des avertissements, non à des décisions dans
l’acception de l’art. 152 LCo, ce qui devrait entraîner l’irrecevabilité du recours.
Il n’y a pas motif de penser que la notion de décision qu’utilise l’art. 152 LCo diffère
de celle l’art. 5 de la loi du 6 octobre 1976 sur la procédure et la juridiction
administratives (LPJA ; RS/VS 172.6) et de la jurisprudence qu’il codifie, à l’instar
des législations fédérales ou cantonales dont il s’inspire. Selon cette jurisprudence,
un avertissement ou une mise en demeure sont des décisions s’ils sont de nature
à affaiblir la position de leur destinataire dans une procédure future ou s’ils lui
imposent une règle de conduite dont la violation aura pour corollaire une limitation
de ses droits ou une aggravation de ses obligations (cf., avec les citations, p. ex.
Felix Uhlmann, in Waldmann/Weissenberger, Praxiskommentar VwVG, 2e éd.
2016, N 102 ad art. 5 ; Benoît Bovay, Procédure administrative, 2e éd. 2015, p. 341
ss ; André Grisel, Traité de droit administratif suisse, vol. II, 1984 Neuchâtel, p.
861 ; voir Dubey/Zufferey, Droit administratif général, Bâle 2014, n. 878, p. 320).
La sommation qu’institue l’art. 150 LCo est une mise en demeure dont l’inefficacité
habilite le Conseil d’Etat à priver ensuite un Conseil communal et, à travers lui, la
collectivité publique qu’il dirige, d’une fraction de ses attributions d’autorité
compétente pour les permis de bâtir et la police des constructions (art. 2 al. 1 et 54
al. 1 LC). Cette conséquence est assez lourde pour qu’une pareille sommation soit
une décision sujette à recours en vertu de l’art. 152 LCo, indépendamment de la
mesure de surveillance ultérieure dont elle pourrait être un préalable.
Le recours de la commune de X_ satisfait aux autres critères de
recevabilité (art. 152 LCo ; art. 78 lit. a, 80 al. 1 lit. b-c, 46 et 48 LPJA).
2. Bien qu’elle soit un épisode d’une procédure de surveillance commencée en 2016,
la décision critiquée a été rendue sous l’empire de la LC et de l’OC, en vigueur dès
le 1er janvier 2018, et donc applicables à l’examen de sa légalité, solution
qu’imposent, sauf exceptions non pertinentes en l’espèce, leurs dispositions
transitoires (art. art. T1-1 al. 1 LC ; art. 50 al. 1 OC).
3. Il appert de l’art. 48 OC, édicté au vu de la délégation législative de l’art. 67 al. 2
lit. d LC, que le Conseil d’Etat est en droit d’intervenir en tant qu’autorité de
surveillance de la procédure d’autorisation de bâtir et de la police des
constructions, en se substituant si nécessaire à l’autorité ordinairement
compétente, dès que des intérêts publics sont compromis parce que cette autorité
n’est plus en situation d’assumer les tâches que la loi lui confie dans ces domaines
- 11 -
(al. 1), à condition qu’elle n’ait pas réussi à redresser la barre dans un délai
convenable qui lui a été fixé pour supprimer cette carence (al. 2) et qui n’est qu’un
aspect de la sommation de l’art. 152 LCo.
Quand est en cause un Conseil communal, la surveillance qu’institue l’art. 48 OC
s’exerce sur une corporation de droit public autonome. Son but est d’éliminer des
irrégularités constatées dans l’utilisation de l’une des compétences essentielles de
son autorité exécutive et administrative ordinaire (cf. art. 2 al. 1, 4 al. 1 lit. b, 6 lit. c
LCo). Cette surveillance, parfois dénommée répressive, se distingue de la
surveillance préventive où l’Etat facilite l’activité officielle des communes en leur
procurant des renseignements, des conseils, des avis de droit, des cours afin
d’éviter des irrégularités ou d’améliorer l’accomplissement d’importantes tâches
publiques (art. 144 al. 2 LCo ; cf. Zbl 2019 p. 211 ss cons. 3.1 et les citations).
4. La recourante se plaint d’une violation de l’art. 19 al. 1 LPJA garantissant aux
parties le droit d’être entendues par l’autorité compétente, verbalement ou par écrit,
avant que ne soit prise une décision. Le Conseil d’Etat l’aurait privée de ce droit en
omettant de l’inviter à s’exprimer avant qu’il ne porte la décision dont recours. Cette
formalité était, à son avis, indispensable, car cette décision comportait des
sommations. De plus, les ch. 5 et 6 de son dispositif prévoiraient d’ores et déjà des
mesures de substitution dans l’hypothèse où les délais des ch. 2 à 4 ne seraient
pas tenus, et le deuxième § du ch. 6 lui enjoindrait « de répondre de manière
complète et immédiatement à toutes dénonciations de tiers qu’elle enregistrerait,
à nouveau sous la commination » de mesures de ce genre (ch. III b N 67 ss du
mémoire du 8 juin 2020, p. 15).
L’art. 19 al. 1 LPJA se borne à accorder un droit aux parties. Il n’oblige pas
inconditionnellement l’autorité à les interpeller. Il n’exclut pas une utilisation
spontanée de ce droit par les intéressés.
La lettre du 15 avril 2020 du président et du secrétaire communal de X_
discutait le rapport du 26 mars 2020 de Me N_. Elle souhaitait une
décision du Conseil d’Etat, selon les standards de l’art. 29 LPJA et « à échéance
rapprochée pour que la commune de X_ puisse prendre les mesures
adéquates pour affiner les mesures mises en œuvre au regard du délai raisonnable
vu par l’expert pour les mener à terme. En ce qui concerne, le fond des procédures
de modifications/révocation, la commune a bien pris note que tant le Conseil d’Etat
que l’expert avaient fourni les « assurances nécessaires » quant à la conformité
- 12 -
de la méthodologie de régularisation présentée au fil des rapports semestriels, ce
depuis le 13 novembre 2019. Celle-ci sera donc appliquée aux permis de bâtir
viciés sur la période concernée » (p. 5).
Les signataires de cette lettre, qui liait la recourante (art. 97 al. 1 LCo), ne pouvaient
ignorer que le rapport du 26 mars 2020 de Me N_ proposait au Conseil
d’Etat d’appliquer l’art. 150 LCo et l’art. 48 OC, de façon que toute l’affaire puisse
être réglée au plus tard à la fin de 2020 (let. D ci-dessus).
Partant, la commune de X_ avait fait valoir, le 15 avril 2020, son droit
d’être entendu avant que l’autorité attaquée ne porte sa décision du 27 mai 2020,
et le moyen tiré de l’art. 19 al. 1 LPJA est à rejeter.
5. Il repose d’ailleurs sur une lecture inexacte des ch. 5 et 6 du dispositif de la décision
du Conseil d’Etat du 27 mai 2020. La recourante en déduit que l’autorité attaquée
a déjà pris des mesures de substitution contre elle et qu’elle lui enjoint « de
répondre de manière complète et immédiatement à toutes dénonciations de tiers
qu’elle enregistrerait, à nouveau sous la commination » de mesures de ce genre ;
cet ordre serait contraire à l’art. 153 LCo (ch. III b N 62, 68 ss du mémoire du 8 juin
2020, p. 15).
En réalité, le Conseil d’Etat n’a pas décidé de mesures de substitution le 27 mai
2020 ; il a spécifié qu’il en prendra, le moment venu, si les clauses impératives de
sa décision de ce jour-là ne sont pas respectées aux dates qu’elle arrête (ch. 5) ou
« si le Conseil d’Etat devait constater, après avoir procédé aux vérifications
nécessaires que des décisions illicites auraient été prises par la commune de
X_ » postérieurement à la sommation du 27 avril 2016 (ch. 6).
La recourante perd aussi de vue que le second § du ch. 6 ne l’astreint pas à
examiner des dénonciations dont elle serait saisie par des administrés et qu’il n’est
comminatoire pour personne. Il se contente de l’inviter à répondre à des
dénonciations que des tiers formeraient devant le Conseil d’Etat, contre l’autorité
communale de X_.
Une autre incompréhension se révèle dans le grief de violation de l’art. 153 LCo
qui régit qui ces dénonciations à l’autorité de surveillance, en disant qu’elles
peuvent avoir pour cible une administration communale (al. 1), sans imposer quoi
que ce soit aux autorités municipales, sûrement pas d’examiner elles-mêmes
lesdites dénonciations.
- 13 -
6. La recourante argue de son autonomie (art. 50 al. 1 Cst féd ; art. 69 Cst cant ; art.
2 al. 1 et 6 lit. c LCo) et de la liberté qu’elle lui confère dans les affaires dont l’enjeu
est la révocation d’un permis de bâtir illégalement accordé par ses autorités.
S’appuyant sur l’art. 32 al. 1 LPJA (« l’autorité peut d’office ou sur demande
révoquer une décision viciée »), elle souligne que cette disposition, qui vaut pour
tous les domaines du droit et synthétise des réquisits matériels de la révocation,
ne prescrit pas de la décider quand ces réquisits se vérifient. La LC et l’OC étant
muets là-dessus, la gestion par une autorité communale de l’application de l’art.
32 LPJA si des permis de bâtir illégaux ont été octroyés ne pourrait justifier une
intervention de l’autorité de surveillance au titre de l’art. 150 LCo ou de l’art. 48 al.
1 OC, faute d’un acte prescrit impérativement par la loi au sens de celui-là, ou
d’une tâche cette autorité communale négligerait au sens de celui-ci, puisqu’on ne
pourrait sérieusement reprocher à une municipalité de s’abstenir de prendre des
décisions qu’elle est en droit de renoncer à rendre (ch. III b N 74 à 97 de l’acte de
recours).
7. Le ch. 3 du dispositif de la décision attaquée somme le Conseil communal
d’effectuer un contrôle individuel et systématique de 166 dossiers qu’elle avait
déclaré, le 13 mars 2020, avoir retenus en prévision d’une procédure de
régularisation, d’intégrer à ce contrôle le point de savoir si ces permis peuvent ou
doivent être révoqués et de rendre, à l’issue de ces opérations, des décisions
susceptibles de recours. Le nombre de 166 dossiers peut augmenter en fonction
du résultat de l’examen deux lots de 148 et 92 dossiers, également mentionner à
ce ch. 3.
L’art. 32 LPJA se rapproche d’autres dispositions, tout aussi générales, sur la
révocation, dont il a été jugé qu’elles pouvaient, à de multiples conditions et après
une soigneuse pesée des intérêts en présence, fonder à elles seules des décisions
privant les récipiendaires de permis du droit de s’en prévaloir, p. ex. s’ils les ont
obtenu en induisant dolosivement l’autorité à le lui délivrer et même s’ils ont déjà
investi de gros montants dans des travaux, voire si l’intérêt public commande la
révocation, habituellement moyennant indemnité, de permis obtenus sans dol (cf.
p. ex. arrêt du Tribunal fédéral 1C_740/2013 du 6 mai 2015 cons. 7.1; A. Zaugg/P.
Ludwig, Baugesetz des Kantons Bern, Bd. I, 5. Aufl. 2020, N 6 ss ad art. 43).
En sommant le Conseil communal de décider, pour chacun des permis de
construire à contrôler dans les trois lots dont il est question au ch. 3 de sa décision
du 27 mai 2020, si cette autorisation doit ou non être révoquée, le Conseil d’Etat
- 14 -
interprète le droit cantonal dans la ligne de cette pratique suisse. Celle-ci contribue
mieux au respect de la loi et à la crédibilité de l’autorité que l’opinion de la
recourante qui fait de la révocation de permis illégaux en zone à bâtir une option
des conseils communaux.
Ce faisant, l’autorité attaquée n’a pas limité illégalement l’autonomie de la
commune de X_, puisque son Conseil communal conserve une
appréciable marge de manœuvre quant à l’application de l’art. 32 LPJA lors du
contrôle qu’il doit achever jusqu’au 31 décembre 2020 (cf. arrêt du Tribunal fédéral
1C_740/2013 précité cons. 8.3).
8. A écouter la recourante, son Conseil communal ne pourrait, sans violer la loi,
examiner, pour les trois lots de permis de bâtir visés au ch. 3 de la décision du
Conseil d’Etat du 27 mai 2020, la question de la révocation de ceux obtenus à la
suite de prononcés juridictionnels cantonaux ou fédéraux.
Cette objection relaie un doute exprimé, dans ce contexte, à la p. 58 du rapport du
26 mars 2020 de Me N_. L’autorité attaquée s’en est distancée dans ce
§ de la p. 2 d’une lettre qu’il a expédiée le 27 mai 2020 au Conseil communal,
parallèlement à sa décision du même jour : « Du point de vue du Conseil d’Etat, il
appartient à la commune de X_ de traiter de l’ensemble des dossiers
relevant de sa compétence, que ces derniers aient fait l’objet d’un recours ou
non ».
La doctrine et la jurisprudence bernoises adoptent cette solution en interprétant
l’art. 43 al. 1 de la loi du 9 juin 1985 de ce canton sur les constructions en relation
avec son art. 48 qui, pas plus que l’art. 32 LPJA, ne disent quelle autorité peut
révoquer un permis de bâtir confirmé ou accordé par un prononcé sur recours (cf.
A. Zaugg/P. Ludwig, op. cit., N 2 ad art. 43).
La commune de X_ ne respecte pas les règles de motivation de son
recours (art. 80 al. 1 lit. c et 48 al. 2 LPJA) quand elle omet d’expliquer quelles
normes aurait enfreintes le Conseil d’Etat en reprenant implicitement cette solution
pour combler une lacune analogue du droit positif valaisan.
9. La recourante invoque son obligation d’attendre que le Conseil d’Etat et son expert
valident la méthode de traitement des dossiers de régularisation pour justifier le
temps écoulé depuis le 13 juin 2018 sans qu’un bon nombre d’entre eux aient
encore été décidés. Cette validation n’étant survenue au plus tôt avec le rapport
- 15 -
du 26 mars 2020 de Me N_, l’autorité attaquée sommerait illégalement
la commune de X_ de terminer au 31 décembre 2020 une tâche retardée
par les atermoiements du Conseil d’Etat et/ou du GT. Il y aurait à une violation de
la bonne foi (art. 5 al. 3 et 9 Cst féd.).
La recourante oublie qu’elle savait, depuis le 27 avril 2016, être sous sommation
pour de nombreux manquements dont elle ne nie pas la réalité et qui ont été à
l’origine d’une longue procédure de surveillance. Elle savait depuis le 13 juin 2018
qu’elle devait, pour réparer certains de ces manquements, examiner l’éventualité
de révoquer des permis de bâtir. Rien ne l’empêchait de conduire des études
préparatoires sur les dossiers où ces révocations pouvaient être envisageables,
au lieu de les laisser en veilleuse jusqu’à l’approbation d’une méthode de
traitement, puis de se plaindre de l’insuffisance du délai imparti le 27 mai 2020,
sans essayer d’établir quel serait, à ses yeux, le temps raisonnablement
nécessaire, ni quelles démarches elle avait déjà consenties, avant cette date, pour
être à la hauteur de ses obligations.
Le grief de mauvaise foi se retourne ainsi contre la recourante qui l’a, du reste, à
peine motivé (art. 80 al. 1 lit. c et 48 al. 2 LPJA).
10. La remarque vaut pour celui d’inégalité de traitement (art. 8 Cst féd.), où la
recourante soutient que d’autres communes appliquent mal le droit de
l’aménagement du territoire et des constructions, sans que le Conseil d’Etat ait
décidé contre elles de mesures de surveillance.
Si cette assertion était exacte, elle ne déboucherait pas sur l’admission des
conclusions de la commune de X_, du moment que celle-ci n’esquisse
aucune démonstration de la réalisation, qui ne se présume pas, des autres
conditions, restrictives et cumulatives, auxquelles un justiciable peut avoir gain de
cause en réclamant l’égalité dans l’illégalité (cf. p. ex. arrêt du Tribunal fédéral
1C_89/2020 du 22 juillet 2020 cons. 4.1 et les citations).
11. Le recours est rejeté en tant qu’il est recevable ; la requête d’effet suspensif (recte :
de mesures provisionnelles ; cf. art. 152 LCo ; art. 80 al. 1 lit. d, 56 et 28a LPJA)
est classée (art. 80 al. 1 lit. e et 60 al. 1 LPJA).
12. Les frais sont remis à la recourante qui n’a pas droit à des dépens (art. 89 al. 1 et
2, 91 al. 1 LPJA).
- 16 -