Decision ID: c4aacb33-3520-4c85-9ebd-e94c1ac41b3e
Year: 2019
Language: de
Court: SG_KGN
Chamber: SG_KGN_999
Canton: SG
Region: Eastern_Switzerland
Law Area: 
Law Sub-area: nan
Label: dismissal

Facts:
Sachverhalt
A. A._ bewirtschaftet in Z._ (Politische Gemeinde Y._) einen
Landwirtschaftsbetrieb.
B. Am 15. September 1993 schlossen A._ und die Politische Ge-
meinde Y._ einen Bewirtschaftungsvertrag nach dem Gesetz über die Abgel-
tung ökologischer Leistungen (sGS 671.7; abgekürzt GAöL). Der Vertrag regelte
von A._ zu erbringende, besondere Pflege- und Bewirtschaftungsmassnah-
men auf einer Fläche von 40 Aren auf der Parzelle Nr. 001, wofür ihm jährliche
Beiträge zugesprochen wurden. Als Objekttyp nannte der Vertrag «Magerwiese,
Flachmoor».
Der Vertrag vom 15. September 1993 enthält Pflege- und Bewirtschaftungsvor-
schriften wie folgt:
- Frühester Schnittzeitpunkt: 1. September (Ried), 1. August (Magerwiese)
- Schnitthäufigkeit: jährlich
- Nach erfolgtem Schnitt ist das Schnittgut wegzuführen.
- Unzulässig sind:
- Ausbringen von Dünger
- Verwendung von Pflanzenschutzmitteln
- Befahren (mit Ausnahme zur Bewirtschaftung und Pflege der Magerwiese)
- Beweidung und Viehtrieb
- Bodenveränderungen und Veränderungen des Wasserhaushaltes, soweit sie
nicht als Sanierungsmassnahme dem Schutzgebiet dienen
C. Am 7. Oktober 2010 schlossen A._ und die Politische Gemeinde
Y._ einen zweiten Bewirtschaftungsvertrag nach dem GAöL. Der zweite Ver-
trag betraf das Flachmoor von acht Aren auf der Parzelle Nr. 001. Auf die ver-
bleibende Fläche von 32 Aren wurde weiterhin der Vertrag vom 15. September
1993 angewendet.
Für die Bewirtschaftung des Flachmoors vereinbarten die Parteien einen jährli-
chen Beitrag. Die vereinbarten Bewirtschaftungsvorschriften lauteten u.a. wie
folgt:
a. Allgemein
...
Das Schnittgut ist wegzuführen.
Frühester Schnittzeitpunkt und Schnitthäufigkeit: vgl. Beitragsberechnung
Beitragsberechnung für Moore, Magerwiesen, Rückführungsflächen und Pufferzonen
...
Schnittzeitpunkt 01. September
Schnitthäufigkeit 1x jährlich
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D. Am 18. April 2016 schlossen A._ und das Landwirtschaftsamt eine
Vereinbarung über Vernetzungsbeiträge nach Art. 73 des Bundesgesetzes über
die Landwirtschaft (SR 910.1; abgekürzt LwG).
Gemäss der «Biodiversitätsliste Vernetzung VP – Y._ – X._ – W._» sind
die Biodiversitätsförderflächen auf der Parzelle Nr. 001 Teil des Vernetzungs-
projekts (vor. act. 2.3). Die vereinbarten Leistungen des Bewirtschafters lauteten
u.a. wie folgt:
Der Bewirtschafter bewirtschaftet und pflegt die auf der Biodiversitätsliste aufgeführ-
ten beitragsberechtigten Biodiversitätsförderflächen (BFF):
 auf eigene Rechnung und Gefahr;
 primär entsprechend den im Vernetzungsprojekt Y._ – X._ – W._ beschrie-
benen Grundsätzen, Auflagen und Bedingungen, wobei er die BFF durch keinerlei
andere Massnahmen beeinträchtigt; ergänzend gelten die Vorschriften der DZV.
Besteht ein GAöL-Vertrag und/oder eine Qualitätsstufe II Bewirtschaftungsbestä-
tigung (ehemals Vereinbarung zum Bezug von ÖQV-Qualitätsbeiträgen) gelten
zusätzlich die darin festgelegten Bewirtschaftungsvorschriften. ...
Gemäss der Biodiversitätsliste betrug die Fläche des Flachmoors acht Aren und
die Fläche des Krautsaums 32 Aren. Die Biodiversitätsliste enthielt ausserdem
Zusatzbedingungen für die Flächen auf der Parzelle Nr. 001 wie folgt:
Nutzung Fläche Zusatzbedingung GAöL (Ja/Nein)
Extensiv genutzte Wiesen 24 Z2: Rückzugsstreifen, Altgrasbestand Nein
Flachmoor 8 Z16: Wandernder Rückzugsstreifen auf
Streueflächen
Ja
Krautsaum 32 Z10: Mähen mit Einachs-Motormäher Ja
E. In der Folge wurden die Flächen des Flachmoors und des Kraut-
saums angepasst. Der Vorgang ist in den Akten nicht belegt. In der detaillierten
Aufstellung der Direktzahlungen 2017 von A._ waren auf der Parzelle Nr. 001
jedenfalls ein Flachmoor von 14 Aren (davon 8 Aren der Qualititätsstufe 2) und
ein Krautsaum von 41 Aren ausgewiesen. Die Fläche der extensiv genutzten
Wiesen betrug weiterhin 24 Aren (vor. act. 2.4 und 2.5):
Beitrag Qualitätstufe 1
GBNr. Nutzung Aren Fr./Are Fr.
001 Flachmoor 14.00 8.55 119.70
001 Krautsaum 41.00 4.95 202.95
001 Extensiv genutzte Wiesen (... 24.00 4.95 118.80
Beitrag Qualitätsstufe 2
GBNr. Nutzung Aren Fr./Are Fr.
001 Flachmoor 8.00 15.95 127.60
Beitrag Vernetzung
GBNr. Nutzung Aren Fr./Are Fr.
001 Flachmoor 14.00 10.00 140.00
001 Krautsaum 41.00 10.00 410.00
001 Extensiv genutzte Wiesen (... 24.00 10.00 240.00
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F. Am 8. November 2017 kontrollierte das Landwirtschaftsamt den Be-
trieb von A._. Dabei stellte es fest, dass die 14 Aren Flachmoor und daran
angrenzende 17 Aren Krautsaum auf der Parzelle Nr. 001 nicht geschnitten wor-
den waren. Das Landwirtschaftsamt fotografierte diesen Sachverhalt.
G. Mit Schreiben vom 24. November 2017 orientierte das Landwirt-
schaftsamt A._ über den am 8. November 2017 auf der Parzelle Nr. 001 an-
getroffenen Sachverhalt. Es teilte ihm mit, der fehlende Schnitt habe gemäss
Anhang 8 der Direktzahlungsverordnung (SR 910.13; abgekürzt DZV) folgende
Kürzungen und Sanktionen zur Folge:
Kontrollpunkt Bemerkungen Kürzung/Sanktion
Biodiversitätsförderflächen > Q1 – Extensiv ge-
nutzte Wiesen > Voraussetzungen und Auflagen
17 a Krautsaum im Jahr
2017 nicht gemäht
Fr. 168.30
(200 % der Q1-Beiträge)
Biodiversitätsförderflächen > Q1 – Streueflächen >
Voraussetzungen und Auflagen
14 a Flachmoor im 2017
nicht gemäht
Fr. 239.40
(200 % der Q1-Beiträge)
Vernetzung:
Krautsaum: - Z10: Mähen mit Einachs-Motormäher
Flachmoor: - Z16: Rückzugsstreifen auf Streue
Q1 bei 17 a Krautsaum
und 14 a Flachmoor
nicht eingehalten (total
31 a)
Fr. 620.00
(200% der
Vernetzungsbeiträge)
Biodiversitätsförderflächen > Q2 – Streueflächen >
Anforderungen Qualitätsstufe I eingehalten
bei 8 a Flachmoor Q1-
Anforderungen nicht ein-
gehalten
Fr. 127.60
(100 % der Q2-Beiträge)
Das Landwirtschaftsamt teilte A._ mit, die Kürzung werde mit der Schlusszah-
lung der Direktzahlungen 2017 verrechnet und verfügt. Ohne Gegenbericht in-
nerhalb von 14 Tagen gehe es davon aus, dass A._ die Kürzung akzeptiere.
H. Mit Verfügung vom 27. November 2017 sprach das Landwirtschafts-
amt A._ für das Jahr 2017 Direktzahlungen von Fr. 53'064.35 zu.
I. Mit E-Mail vom 6. Dezember 2017 nahm A._ zum Schreiben vom
24. November 2017 Stellung. Er führte an, die Flächen müssten erst bis Ende
des Jahres 2017 gemäht werden. Am 28. November 2017 seien sie gemäht wor-
den. Zum Beweis legte er Fotos bei (vor. act. 1.2). Die am Boden liegende
Streue und das Wiesenmaterial werde er, wenn der Schnee weg sei, trocknen
und im Frühling des nächsten Jahres zusammenrechen, bevor die Vegetation
anfange.
J. Das Landwirtschaftsamt bestätigte A._ am 7. Dezember 2017 den
Empfang der Stellungnahme und nahm diese als Einsprache gegen die geplante
Kürzung entgegen.
K. Mit E-Mail vom 8. Dezember 2018 äusserte sich das Amt für Natur,
Jagd und Fischerei (ANJF) gegenüber dem Landwirtschaftsamt zu den betroffe-
nen GAöL-Flächen auf der Parzelle Nr. 001. Nach Ansicht des ANJF gebe der
GAöL-Vertrag nicht vor, bis wann die Fläche gemäht werden müsse. Diese solle
praxisgemäss bis allerspätestens Beginn der folgenden Vegetationsperiode ge-
schnitten sein. Das Schnittgut sei gemäss GAöL-Vertrag «nach erfolgtem
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Schnitt [...] abzuführen». Das sei so zu verstehen, dass das Schnittgut nach
maximal einigen Tagen abgeführt werden müsse und sicherlich nicht erst im
Frühjahr. Das längere Lagern des Schnittguts führe zu einer unerwünschten
Nährstoffanreicherung.
L. Am 26. Februar 2018 erliess das Landwirtschaftsamt folgenden Ein-
spracheentscheid:
1. Die Nichteinhaltung der BFF-Anforderungen der Qualitätsstufe 1 hat eine Kürzung
der QI-Beiträge 2017 von A._ von insgesamt Fr. 407.70 zur Folge.
2. Die Nichteinhaltung der BFF-Anforderungen der Qualitätsstufe 1 hat eine Kürzung
der Vernetzungsbeiträge 2017 von A._ von insgesamt Fr. 620.00 zur Folge.
3. Die Nichteinhaltung der BFF-Anforderungen der Qualitätsstufe 1 hat eine Kürzung
der Q2-Beiträge 2017 von A._ von Fr. 127.60 zur Folge.
Das Landwirtschaftsamt begründete seinen Entscheid wie folgt:
- Nach dem Schnitt am 28. November 2017 könne das Abführen des Schnittguts
im Frühling 2018 nicht akzeptiert werden. Das Schnittgut liege zu lange auf der
Biodiversitätsförderfläche. Somit seien die GAöL-Anforderungen für die 17 Aren
Krautsaum und die 14 Aren Flachmoor nicht erfüllt.
- Die Grundvoraussetzung für den Erhalt von Vernetzungsbeiträgen und von Bei-
trägen der Qualitätsstufe 2 sei die Erfüllung der Anforderungen der Qualitäts-
stufe 1.
- Die Kürzung richte sich nach Anhang 8 DZV. Die Beiträge der Qualitätsstufe 1
seien demnach um 200 % (2 * [Fr. 84.15 + 119.70]) und die Beiträge der Quali-
tätsstufe 2 um 100 % (Fr. 127.60) zu kürzen. Die Vernetzungsbeiträge müssten
um die Beiträge des laufenden Jahres gekürzt und zudem die Beiträge des ver-
gangenen Jahres zurückgefordert werden, was zu einer Kürzung von 200 % (2 *
[Fr. 170.– + 140.–]) führe.
M. Gegen den Einspracheentscheid des Landwirtschaftsamtes erhob
A._ am 16. März 2018 Rekurs beim Volkswirtschaftsdepartement mit folgen-
dem Antrag:
Die Verfügung Punkte 1 – 3 sei aufzuheben und die Fr. 1'115.30 seien auszubezah-
len.
Begründet wurde der Rekurs im Wesentlichen wie folgt:
- Die Fläche auf der Parzelle Nr. 001 sei vor Ende des Jahres 2017 gemäht worden.
- Das Schnittgut sei dem regnerischen Wetter zum Opfer gefallen. Danach habe es
eine Schneedecke gegeben, die nicht mehr weggegangen sei. Das Einwintern sei
ein Fall von höherer Gewalt.
- Die Kürzung von mehr als 1'000.– Franken sei sehr einschneidend angesichts
seines geringen Einkommens.
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N. Das Landwirtschaftsamt beantragte mit Vernehmlassung vom
23. Mai 2018 die vollumfängliche Abweisung des Rekurses und hielt in allen
Punkten an der angefochtenen «Verfügung» vom 26. Februar 2018 fest.
Es führte dazu Folgendes aus:
- Die schwer verständlichen Kürzungszahlen in der Verfügung vom 27. November
2017 seien auf mehrere Umstände zurückzuführen. Sie enthielten noch Kürzun-
gen aus dem Jahr 2016 wegen Tierschutzverstössen und Falschdeklarationen
von A._, die erst in die Abrechnung 2017 eingeflossen seien. Auch sei es zu
einer Fehlbuchung, bzw. zu einer um Fr. 717.60 zu hohen Beitragskürzung ge-
kommen. Das Landwirtschaftsamt habe die Direktzahlungen 2017 bis 14. Novem-
ber 2017, also bereits vor dem Schreiben vom 24. November 2017, in das Infor-
matikprogramm (Agricola) eintragen müssen. Mit der Nachzahlung vom 26. April
2018 sei der Fehlbetrag von Fr. 717.60 korrigiert worden.
Zum Beleg reichte das Landwirtschaftsamt neben der Nachzahlungsverfügung
vom 26. April 2018 eine Übersicht («Kürzung und Nachzahlungen 2017 für A._,
Stand Nachzahlung im April 2018»), mit der es die Zahlen erläuterte, zu den Re-
kursakten.
- A._ habe die beiden Flächen erst nach der Kontrolle durch das Landwirtschafts-
amt geschnitten. Wie aus der rechtskräftigen Verfügung vom 28. April 2017 her-
vorgehe, habe er bereits im Jahr 2016 als Wiesen deklarierte Flächen, die er hät-
ten schneiden müssen, nur beweiden lassen. Es handle sich um einen Wiederho-
lungsfall.
- Im vorliegenden Fall gehe es nur noch um die Frage, ob das Schnittgut unmittel-
bar nach dem Schnitt hätte abgeführt werden müssen oder nicht. Das ANJF habe
deutlich gemacht, dass das Schnittgut spätestens nach einigen Tagen abgeführt
werden müsse und sicher nicht erst im Frühling, weil dies zu einer unerwünschten
Nährstoffanreicherung führe. Das Landwirtschaftsamt unterstütze fachlich diese
Argumentation. Ein Liegenlassen des Schnittguts habe die gleiche Wirkung wie
eine Düngung. Die im Schnittgut vorhandenen Nährstoffe würden durch Verrot-
tung freigesetzt und düngten die Naturschutz- oder Biodiversitätsförderflächen auf
unerwünschte Art.
- Gemäss Art. 19 Abs. 2 der Landwirtschaftlichen Begriffsverordnung (SR 910.91;
abgekürzt LBV) müssten Wiesen mindestens einmal jährlich zur Futtergewinnung
geschnitten werden. Streueflächen müssten gemäss Art. 21 LBV mindestens alle
drei Jahre geschnitten werden. Der GAöL-Vertrag von A._ verlange allerdings
einen jährlichen Schnitt.
- Es sei eine Ausrede, wenn A._ höhere Gewalt (Regen, Schnee) dafür geltend
mache, dass er das Schnittgut nicht mehr habe abführen können. Er habe die
Flächen erst nach dem Besuch des Landwirtschaftsamtes vom 8. November 2017
geschnitten, um eine Beitragskürzung zu vermeiden. Landwirte mit gutem Ma-
nagement würden die Flächen so früh als möglich nach dem vorgegebenen
Schnittzeitpunkt schneiden. Je länger damit zugewartet werde, desto schwieriger
werde es, das Schnittgut zu trocknen, was sowohl für die Futter- als auch für die
Streuenutzung und den leichteren Abtransport nötig sei.
- A._ erhalte jährlich rund Fr. 55'000.– Direktzahlungen und GAöL-Beiträge. Eine
Kürzung um Fr. 1'155.30, d.h. um rund zwei Prozent der Beiträge, sei verhältnis-
mässig.
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O. Am 5. Juli 2018 reichte A._ ein Gesuch um unentgeltliche Rechts-
pflege ein. Gleichzeitig replizierte er im Rekursverfahren was folgt:
- Es liege kein Wiederholungsfall vor. Im Jahr 2016 seien Flächen beweidet statt
geschnitten worden. Im vorliegenden Fall werde vom Landwirtschaftsamt nicht
bestritten, dass die Flächen geschnitten worden seien.
- Ein Schnittzeitpunkt im Frühjahr und auch das Abführen des Schnittguts im Früh-
jahr seien möglich. Hätte er die Fläche erst im Frühjahr und nicht auf Druck des
Landwirtschaftsamtes bereits im November geschnitten, hätte er das Schnittgut
trocknen und innert nützlicher Frist abführen können. Konsequenterweise hätte
auch die Sanktion erst im Frühjahr ausgesprochen werden dürfen.
- Zur Düngungswirkung von liegengelassenem Schnittgut: Es gebe keinen Dün-
gungsunterschied zwischen stehen lassen (Schnitt alle drei Jahre) und schneiden.
Mähen habe keine Düngungswirkung.
- Das Wetter könne man mit bestem Betriebsmanagement nicht beeinflussen. Die
topografischen Verhältnisse im Mühleboden verlangten mehrere Schönwetter-
tage, um die Wintervorräte sicher zu stellen. Diese seien im letzten Herbst [2017]
sehr rar gewesen, weshalb er in Verzug geraten sei. Für ihn und seine Familie
seien jegliche Kürzungen von Direktzahlungen schmerzhaft.
P. Mit Verfügung vom 31. Juli 2018 wies das Sicherheits- und Justizde-
partement das Gesuch von A._ um unentgeltliche Rechtspflege für das Re-
kursverfahren vor dem Volkswirtschaftsdepartement wegen fehlender Bedürftig-
keit ab.
Q. Am 15. Oktober 2018 duplizierte das Landwirtschaftsamt im Wesent-
lichen was folgt:
- Es bestünden Wechselwirkungen zwischen dem GAöL und der DZV, weshalb sich
die Rechtslage in jedem Fall leicht anders präsentiere.
- Ein Wiederholungsfall liege vor, wenn beim selben Kontrollpunkt der gleiche oder
ein analoger Mangel bereits in einer Kontrolle für das gleiche Beitragsjahr oder in
einer Kontrolle für die drei vorangehenden Beitragsjahre beim selben Bewirtschaf-
ter festgestellt worden sei. Das Nichteinhalten der GAöL-Verträge in den Jahren
2016 und 2017 sei ein gleicher oder analoger Mangel.
- Gemäss Art. 58 Abs. 9 DZV würden die Nutzungsauflagen der GAöL-Verträge die
Vorgaben der DZV übersteuern. Deshalb müssten die betroffenen Flächen jähr-
lich geschnitten werden.
- Zur Möglichkeit den Schnitt erst im Frühling durchzuführen: Selbst wenn es das
ANJF [im E-Mail vom 8. Dezember 2017] so geschrieben habe, sei dies falsch.
Die Bedingung des jährlichen Schnitts sei nicht eingehalten, wenn erst im nächs-
ten Frühling geschnitten werde. Mit den übrigen St.Galler Bauern gebe es jeweils
Diskussionen, weil sie den Schnittzeitpunkt für Streue vorverlegen wollten, wes-
halb sogar eine Interpellation im Kantonsrat eingereicht worden sei. Nur A._
lasse es bis zum Alleräussersten kommen, so dass sein Schnittgut eingeschneit
werde. Dafür sei er selber schuld. Hätte er seine Flächen im September geschnit-
ten, wie die anderen Bauern auch, so wäre das Problem gar nicht entstanden.
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- A._ habe für die GAöL-Flächen ein weiteres Jahr die vereinbarten Leistungen
nicht erbracht. Gemäss Art. 2 LwG gelte der Bund gemeinwirtschaftliche Leistun-
gen von bodenbewirtschaftenden bäuerlichen Betrieben mit Direktzahlungen ab.
Die Böden müssten bewirtschaftet werden, auch wenn es mühsam sei. Es müsse
für die Direktzahlungen immer eine Leistung erbracht werden. Ohne die Kontrolle
des Landwirtschaftsamtes wäre vermutlich gar nicht gemäht worden. Die Leis-
tung, für die A._ Geld erhalte, nämlich das Schneiden und Zusammennehmen
des Schnittguts auf mühsam zu bewirtschaftenden Flächen, sei nicht vollständig
erbracht worden, weshalb er keinen Anspruch auf die Beiträge habe.
R. Am 5. November 2018 reichte A._ eine weitere Stellungnahme mit
folgender Begründung ein:
- Die im Jahr 2016 beweidete und sanktionierte Fläche habe die Parzelle Nr. 002
betroffen und sei nicht identisch mit der im Jahr 2017 vermeintlich nicht gemähten
Fläche auf der Parzelle Nr. 001.
- Es sei eine Unterstellung, dass ohne Besuch des Landwirtschaftsamtes nicht ge-
mäht worden wäre. Das Liegenlassen des Schnitts über den Winter erachte er als
unproblematisch. Die Zeit zwischen November und April sei vegetationslose Zeit,
während der der Boden keine Nährstoffe aufnehmen könne und kältebedingt auch
kein biologischer Abbau stattfinde.
- Die geforderte Leistung (Mähen und Abführen des Schnittguts) sei nach DZV im
Rahmen des GAöL-Vertrags erbracht worden. Eine Wiederholung im Sinne des
DZV-Vollzugs existiere erst recht nicht. Weiter habe er die Flächen im Jahr 2018
bereits gemäht und die Streue und das Magerheu eingebracht.
S. Auf die (weiteren) Ausführungen der Beteiligten wird – soweit ent-

Considerations:
scheidwesentlich – in den Erwägungen eingegangen.
Erwägungen
1. Die Rekursvoraussetzungen sind sowohl hinsichtlich der Zuständig-
keit und Rekursberechtigung als auch in Bezug auf die Form- und Fristerforder-
nisse erfüllt (Art. 43bis ff. des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege [sGS
951.1; abgekürzt VRP]). Auf den Rekurs ist einzutreten.
2. Anfechtungsobjekt im Rekursverfahren ist der Einspracheentscheid
vom 26. Februar 2018, mit dem das Landwirtschaftsamt dem Rekurrenten die
Direktzahlungen 2017 kürzte, weil er das Schnittgut auf 17 Aren Krautsaum und
14 Aren Flachmoor nicht innert weniger Tage nach dem Schnitt abgeführt hatte.
Es kann im vorliegenden Fall offenbleiben, ob es sich bei der Verfügung, die
diesem Einspracheentscheid zugrunde lag, um das Schreiben des Landwirt-
schaftsamtes vom 24. November 2017 oder um die Verfügung vom 27. Novem-
ber 2017 handelte, nachdem das Landwirtschaftsamt am 7. Dezember 2017 die
Stellungnahme des Rekurrenten vom 6. Dezember 2017 ausdrücklich als Ein-
sprache gegen die errechnete Kürzung entgegennahm.
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Im Rekursverfahren nicht zu beantworten ist die Frage, ob es sich um einen
Wiederholungsfall handelt oder nicht. Das Landwirtschaftsamt ging im angefoch-
tenen Einspracheentscheid vom 26. Februar 2018 nicht von einem Wiederho-
lungsfall aus.
3.
3.1 Gemäss Art. 70 Abs. 1 LwG werden Bewirtschaftern von landwirt-
schaftlichen Betrieben zur Abgeltung der gemeinwirtschaftlichen Leistungen Di-
rektzahlungen ausgerichtet. Teil der Direktzahlungen sind unter anderem Bio-
diversitätsbeiträge (Art. 70 Abs. 2 Bst. c LwG). Die zur Förderung und Erhaltung
der Biodiversität ausgerichteten Biodiversitätsbeiträge umfassen einerseits
Qualitätsbeiträge zur Förderung der Vielfalt von Arten und Lebensräumen auf
bestimmten Biodiversitätsförderflächen (Art. 73 Abs. 1 Bst. a LwG) und ander-
seits Vernetzungsbeiträge für die Vernetzung solcher Biodiversitätsförderflä-
chen (Art. 73 Abs. 1 Bst. b LwG).
Die Biodiversitätsbeiträge werden gemäss Art. 55 Abs. 1 DZV unter anderem für
extensiv genutzte Wiesen (Abs. 1 Bst. a) und für Streueflächen (Abs. 1 Bst. e)
gewährt. Extensiv genutzte Wiesen und Streueflächen werden dazu in Qualitäts-
stufen eingeteilt. Erfüllen sie die Mindestanforderungen, werden Biodiversitäts-
beiträge der Qualitätsstufe 1 ausgerichtet. Werden weitergehende Anforderun-
gen an die Biodiversität erfüllt, können zusätzlich zu den Beiträgen der Quali-
tätsstufe 1 Beiträge der Qualitätsstufe 2 ausgerichtet werden (Art. 56 DZV).
3.2 Die Voraussetzungen und Auflagen für den Beitrag der Qualitäts-
stufe 1 richten sich nach Art. 58 i.V.m. Anhang 4 DZV (siehe für extensiv ge-
nutzte Wiesen Ziff. 2 Anhang 4 DZV und für Streueflächen Ziff. 5 Anhang 4
DZV). Grundvoraussetzung für die Beiträge der Qualitätsstufe 2 ist das Einhal-
ten der Voraussetzungen und Auflagen der Qualitätsstufe 1 (Art. 59 Abs. 1 DZV).
Neben den im Anhang 4 aufgestellten Voraussetzungen und Auflagen gilt für
extensiv genutzte Wiesen und Streueflächen schon nach Art. 58 Abs. 5 DZV,
dass Schnittgut abzuführen ist. Für Flächen, für die nach dem Bundesgesetz
über den Natur- und Heimatschutz (SR 451; abgekürzt NHG) eine schriftliche
Nutzungs- und Schutzvereinbarung mit der kantonalen Fachstelle besteht, kön-
nen gemäss Art. 58 Abs. 9 DZV zudem Nutzungsauflagen festgelegt werden,
welche die Bestimmungen nach Art. 58 Abs. 2 bis 8 und nach Anhang 4 DZV
ersetzen. Im Kanton St.Gallen werden diese Vereinbarungen (nachfolgend
GAöL-Verträge) durch die politischen Gemeinden abgeschlossen.
3.3 Der Rekurrent hat mit der Gemeinde Y._ am 15. September 1993
und am 7. Oktober 2010 zwei GAöL-Verträge abgeschlossen:
- Der GAöL-Vertrag vom 15. September 1993 umfasst gemäss Planbeilage die
gesamten zur Diskussion stehenden Flächen, d.h. sowohl das Flachmoor
(«Ried») von heute 14 Aren als auch den Krautsaum («Magerwiese») von
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17 Aren. Als frühester Schnittzeitpunkt für das Ried wurde der 1. September und
als frühester Schnittzeitpunkt für die Magerwiese der 1. August festgelegt. Als
Schnitthäufigkeit wurde «jährlich» vereinbart. Zudem heisst es im Vertrag:
«Nach erfolgtem Schnitt ist das Schnittgut wegzuführen.»
- Der GAöL-Vertrag vom 7. Oktober 2010 umfasst jene Teilfläche von 8 Aren der
bereits am 15. September 1993 berücksichtigten Flachmoorfläche, für die zu-
sätzlich Beiträge der Qualitätsstufe 2 ausgerichtet werden. Als frühester Schnitt-
zeitpunkt für diese Fläche wurde wiederum der 1. September festgelegt. Als
Schnitthäufigkeit wurde «1 x jährlich» vereinbart. Zudem heisst es im Vertrag:
«Das Schnittgut ist wegzuführen.»
3.4 Der Rekurrent argumentiert, er hätte das Schnittgut nach dem
Schnitt vom 28. November 2017 auch noch im Frühling 2018 entfernen dürfen.
Darüber hinaus macht er geltend, er hätte das Flachmoor und den Krautsaum
grundsätzlich auch erst nach dem Winter im folgenden Frühling vor der nächsten
Vegetationsperiode schneiden und dann das Schnittgut entfernen dürfen, habe
die Flächen aber im Jahr 2017 auf Druck der Vorinstanz noch kurzfristig am
28. November 2017 geschnitten.
3.4.1 Mit den GAöL-Verträgen vom 15. September 1993 und 7. Oktober
2010 liegen für die betroffenen Flächen vertraglich vereinbarte Nutzungsaufla-
gen nach Art. 58 Abs. 9 DZV vor. Der Rekurrent hat beiden Verträgen unter-
schriftlich zugestimmt. Vorliegend stellt sich somit die Frage, ob die beiden Ver-
träge vom Rekurrenten so interpretiert werden durften, dass er das am 28. No-
vember 2017 gemähte Schnittgut auch noch im Frühling des Folgejahres hätte
wegführen dürfen.
Nach dem klaren Wortlaut beider Verträge sind die betroffenen Flächen einmal
pro Jahr zu schneiden und ist das Schnittgut nach dem Schnitt wegzuführen.
Nicht eindeutig äussern sich die beiden GAöL-Verträge darüber, ob der Schnitt
jeweils im laufenden Kalenderjahr erfolgen muss oder auch noch im nachfolgen-
den Frühjahr zulässig ist sowie über die Zeitdauer, die zwischen dem Schnitt
und dem Abführen des Schnittguts höchstens vergehen darf.
3.4.2 Ist der Wortlaut von verwaltungsrechtlichen Verträgen unklar, sind
diese wie privatrechtliche Verträge nach dem Vertrauensprinzip auszulegen. Ei-
ner Willensäusserung ist derjenige Sinn zu geben, den ihr der Empfänger auf-
grund der Umstände, die ihm im Zeitpunkt des Empfangs bekannt waren oder
hätten bekannt sein müssen, in guten Treuen beilegen durfte oder musste (Ul-
rich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. voll-
ständig überarbeitete Auflage, Zürich/St. Gallen 2016, N. 1342 ff.). Massstab bei
unterschiedlichen Vertragsauffassungen ist ein vernünftiges Verstehen der ein-
zelnen Willensäusserungen und Formulierungen, so wie es von einem durch-
schnittlichen Empfänger der Willensäusserung erwarten werden durfte oder
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musste. Dabei sind auch die Verkehrssitte, d.h. die üblichen Verkehrsanschau-
ungen, Bräuche und Übungen zu berücksichtigen (Theo Guhl/Alfred Koller, Das
Schweizerische Obligationenrecht, 9. Auflage, Zürich 2000, § 12 N. 31). Bei der
Auslegung verwaltungsrechtlicher Verträge ist ausserdem zu beachten, dass die
Verwaltungsbehörde beim Abschluss von Verträgen dem öffentlichen Interesse
Rechnung zu tragen hat. In Zweifelsfällen ist daher zu vermuten, dass sie keinen
Vertrag abschliessen wollte, der mit dem öffentlichen Interesse im Widerspruch
steht, und dass sich der Vertragspartner darüber Rechenschaft gab (Ulrich Hä-
felin/Georg Müller/Felix Uhlmann, a.a.O., N. 1343).
Vorinstanz und Rekurrent sind sich offenkundig nicht einig darüber, ob der Re-
kurrent den Wortlaut der GAöL-Verträge so verstehen durfte, dass er die be-
troffenen Flächen auch noch im nächsten Jahr schneiden oder noch im alten
Jahr gemähtes Schnittgut erst im nächsten Jahr vor der Vegetationsperiode ab-
führen durfte. Es stellt sich daher die Frage, ob der Rekurrent den Wortlaut der
Verträge, wonach die betroffenen Flächen einmal pro Jahr zu schneiden sind
und das Schnittgut nach dem Schnitt wegzuführen ist, so interpretieren durfte,
dass das jeweils auch noch im Frühling des Folgejahres möglich sei. Die Frage
ist zu verneinen. Nach der Verkehrssitte ist es üblich, dass ein Schnitt wenige
Tage nach dem zulässigen Schnittzeitpunkt – üblicherweise sobald es trocken
genug ist – durchgeführt wird und das Schnittgut, etwa nach dem Heuen, erst
wenige Tage trocknen gelassen und dann zusammengenommen wird. Beim Re-
kurrenten, der einen Landwirtschaftsbetrieb bewirtschaftet, ist das als bekannt
vorauszusetzen. Selbst wenn es ihm mit der Formulierung «frühester Schnitt-
zeitpunkt» im Bereich der Naturschutzflächen grundsätzlich erlaubt ist, auch
noch etwas über die angeführten Daten (1. August und 1. September) hinaus
mit dem Schnitt zuzuwarten, musste die vertragsschliessende Behörde jeden-
falls nicht damit rechnen, dass der Rekurrent die Formulierung so interpretieren
würde, dass er den Schnitt erst im Folgejahr durchführen darf. Ebenso wenig
musste sie damit rechnen, dass der Rekurrent die Formulierungen «Nach erfolg-
tem Schnitt ist das Schnittgut wegzuführen» und «Das Schnittgut ist wegzufüh-
ren» so interpretieren würde, dass er das Schnittgut erst noch mehrere Monate
über den Winter auf der gemähten Fläche liegen lassen darf.
3.4.3 Aus den genannten Gründen durfte der Rekurrent die GAöL-Ver-
träge vom 15. September 1993 und 7. Oktober 2010 in guten Treuen nicht so
verstehen, dass er den Schnitt der vereinbarten Flächen oder das Wegführen
des Schnittguts auf bereits gemähten Flächen auch noch im Frühling des jewei-
ligen Folgejahrs vornehmen darf. Indem er das Schnittgut nach dem Schnitt vom
28. November 2017 nicht abführte, sondern über den Winter liegen liess, ver-
stiess er somit gegen schriftliche Nutzungs- und Schutzvereinbarungen im Sinn
von Art. 58 Abs. 9 DZV.
3.5 Vernetzungsbeiträge nach Art. 73 Abs. 1 Bst. a LwG werden mit
schriftlicher Vereinbarung gewährt. Auch für Flächen mit Vernetzungsbeiträgen
gilt, dass bezüglich Schnittzeitpunkt und Nutzungsart von den Anforderungen
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der Qualitätsstufe I abweichende Nutzungsvorschriften festgelegt werden kön-
nen (Art. 62 Abs. 5 DZV). Die Nutzungsvorschriften sind zwischen dem Bewirt-
schafter oder der Bewirtschafterin und dem Kanton oder der vom Kanton be-
zeichneten Stelle schriftlich zu vereinbaren. Der Kanton beaufsichtigt die Um-
setzung. Der Rechtsschutz richtet sich gemäss Art. 27 Abs. 2 des kantonalen
Landwirtschaftsgesetzes (sGS 610.1; abgekürzt LaG) nach dem Verfahren über
die Direktzahlungen.
Die Vorinstanz hat mit dem Rekurrenten am 18. April 2016 eine Vereinbarung
über Vernetzungsbeiträge auf der Parzelle Nr. 001 abgeschlossen. Gemäss Zif-
fer 2.2 der Vernetzungsvereinbarung («Leistungen des Bewirtschafters») sind
als Voraussetzung für die Vernetzungsbeiträge zusätzlich die für die Parzelle
Nr. 001 abgeschlossenen GAöL-Verträge und deren Bewirtschaftungsvorschrif-
ten einzuhalten. Ein Verstoss gegen die GAöL-Verträge vom 15. September
1993 oder 7. Oktober 2010 führt demzufolge auch zu einem Verstoss gegen die
Vernetzungsvereinbarung vom 18. April 2016. Das Liegenlassen des Schnitt-
guts nach dem Schnitt vom 28. November 2017 durch den Rekurrenten führt
somit auch zu einer Kürzung der Vernetzungsbeiträge.
3.6 Als Zwischenergebnis ist somit festzuhalten, dass der Rekurrent ge-
gen die GAöL-Verträge vom 15. September 1993 und 7. Oktober 2010 verstiess,
indem er nach dem Schnitt vom 28. November 2017 das Schnittgut auf den be-
troffenen Flächen nicht wie vorgeschrieben abgeführt hatte. Weil die Vernet-
zungsvereinbarung vom 18. April 2016 an die beiden GAöL-Verträge anknüpft,
sind ihm zusätzlich zu den betroffenen Qualitätsbeiträgen die Vernetzungsbei-
träge zu kürzen.
4.
4.1 Für die Höhe der Kürzungen sind die deklarierten und in der detail-
lierten Aufstellung der Direktzahlungen 2017 zur Auszahlung an den Rekurren-
ten vorgesehenen Biodiversitätsbeiträge massgebend (vor. act. 2.4 und 2.5, je-
weils S. 9).
Auf den Qualitätsbeitrag für die 17 Aren Krautsaum ist demnach der Beitrags-
satz für extensiv genutzte Wiesen (Q1: Fr. 4.95/Are) anzuwenden. Auf die Qua-
litätsbeiträge für die 14 bzw. 8 Aren Flachmoor sind die Beitragssätze für
Streueflächen (Q1: Fr. 8.55/Are; Q2: Fr. 15.95/Are) anzuwenden (vgl. Anhang 7
Ziff. 3.1 DZV in der im Jahr 2017 geltenden Fassung). Auf den Vernetzungsbei-
trag ist der Beitragssatz von Fr. 10.–/Are anzuwenden (Anhang 7 Ziff. 3.2.1
Bst. b DZV in der im Jahr 2017 geltenden Fassung).
4.2 Die Kürzung richtet sich gemäss Art. 105 DZV nach Anhang 8 DZV.
Demnach sind bei extensiv genutzten Wiesen und bei Streuflächen 200 Prozent
der Beiträge der Qualitätsstufe 1 zu kürzen, wenn Voraussetzungen und Aufla-
gen nicht eingehalten werden (siehe Ziffern 2.4.6.a. und 2.4.10.a Anhang 8
DZV).
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Daraus ergibt sich für die Beiträge der Qualitätsstufe 1 folgende Kürzung:
 17 Aren Krautsaum (extensiv genutzte Wiese) x Fr. 4.95/Are x 200 Pro-
zent = Fr. 168.30
 14 Aren Flachmoor (Streue) x Fr. 8.55/Are x 200 Prozent = Fr. 239.40
Gemäss Ziffer 2.4.3 Anhang 8 DZV sind zudem die Beiträge der Qualitätsstufe 2
vollständig zu kürzen, wenn auf der betroffenen Fläche schon die Anforderungen
der Qualitätsstufe 1 nicht eingehalten werden. Daraus ergibt sich für die Beiträge
der Qualitätsstufe 2 folgende Kürzung:
 8 Aren Flachmoor (Streue) x Fr. 15.95/Are = Fr. 127.60
Die Kürzung der Vernetzungsbeiträge richtet sich nach Ziffer 2.4a.2 Anhang 8
DZV. Demnach sind bei einer erstmaligen nicht vollständigen Erfüllung der Vo-
raussetzungen und Auflagen des durch den Kanton genehmigten, regionalen
Vernetzungsprojekts mindestens die Beiträge des laufenden Jahres zu kürzen
und die Beiträge des vergangenen Jahres zurückzufordern. Die Kürzung gilt für
die Flächen und Elemente, für welche die Voraussetzungen und Auflagen nicht
vollständig eingehalten werden. Daraus ergibt sich für die Vernetzungsbeiträge
folgende Kürzung:
 31 Aren Krautsaum und Flachmoor x Fr. 10.–/Are x 2 = Fr. 620.–
Die Addition der einzelnen Kürzungen ergibt folgenden Gesamtbetrag:
 Fr. 168.30 + Fr. 239.40 + Fr. 127.60 + Fr. 620.– = Fr. 1'155.30
Die von der Vorinstanz errechnete Beitragskürzung um gesamthaft Fr. 1'155.30
erweist sich somit als richtig.
5. Der Rekurrent argumentiert, die Kürzung der Direktzahlungen 2017
um Fr. 1'155.30 sei für ihn und seine Familie einschneidend.
Die Kürzung der Direktzahlungen um Fr. 1'155.30 ergibt sich wie beschrieben
aus Anhang 8 DZV, der für die verschiedensten Verstösse und Mängel auf ei-
nem Betrieb detaillierte Kürzungsvorgaben enthält. Die Beiträge eines Jahres
werden beim Feststellen von Mängeln entweder mit Abzügen von Pauschalbe-
trägen, Beträgen pro Einheit, eines Prozentsatzes eines betreffenden Beitrags
oder eines Prozentsatzes aller Direktzahlungen gekürzt (vgl. Anhang 8 Ziff. 1.1
DZV). Der ausführliche Anhang 8 DZV verleiht so der Verhältnismässigkeit Aus-
druck und sorgt für eine rechtsgleiche Behandlung aller von Beitragskürzungen
betroffenen Bewirtschafterinnen und Bewirtschafter. Demzufolge erweist sich
die von der Vorinstanz gestützt auf Anhang 8 DZV errechnete Beitragskürzung
von Fr. 1'155.30 als verhältnismässig und ist nicht zu beanstanden.
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6. Der Rekurrent macht höhere Gewalt als Grund für das Liegenlassen
des Schnittguts geltend. Das Einschneien des Schnittguts habe verhindert, dass
er es umgehend habe abführen können.
6.1 Werden aufgrund höherer Gewalt Anforderungen des ÖLN sowie der
Direktzahlungsarten nach Art. 2 Bst. a Ziff. 6 und Bst. c bis f DZV nicht erfüllt, so
kann der Kanton auf die Kürzung oder Verweigerung der Beiträge verzichten
(Art. 106 Abs. 1 DZV).
6.2 Vorliegend hat keine höhere Gewalt das beanstandete Liegenlassen
des Schnittgutes auf den Biodiversitätsförderflächen verursacht. Der Rekurrent
hat die Flächen eigenen Angaben zufolge am 28. November 2017 gemäht, das
Schnittgut aber liegengelassen. Auf den bereits der Vorinstanz eingereichten
Fotos ist zu sehen, dass zwar in der Ebene, auf der noch Kühe grasen, etwas
Schnee liegt, die beanstandeten Biodiversitätsförderflächen aber schneefrei
sind und das Abführen des Schnittguts grundsätzlich zugelassen hätten (vor.
act. 1.2). Auch war es dem Rekurrenten offensichtlich möglich, die Biodiversi-
tätsförderflächen am 28. November 2017 zu schneiden, was bei zugeschneiten
Flächen nicht mehr der Fall gewesen wäre. Demzufolge hätte der Rekurrent
grundsätzlich auch das Schnittgut noch einbringen können.
6.3 Im Übrigen setzt höhere Gewalt ein unvorhersehbares, ausserge-
wöhnliches Ereignis voraus, das mit unwiderstehlicher Kraft von aussen herein-
bricht und dementsprechend auch nicht einfach abgewendet werden kann (vgl.
BGE 111 II 429). Als höhere Gewalt gelten nach Art. 106 Abs. 2 Bst. g DZV
insbesondere ausserordentliche meteorologische Vorkommnisse wie Starknie-
derschläge, Dürre, Frost, Hagelschläge oder wesentliche Abweichungen von
langjährigen Mittelwerten. Ende November einsetzende Schneefälle sind in der
Schweiz auf rund 820 Meter über Meer aber nicht derart unvorhersehbar und
aussergewöhnlich, dass überhaupt nicht damit gerechnet werden müsste. Der
Rekurrent musste bei einem Schnitt am 28. November vielmehr damit rechnen,
dass das Schnittgut Probleme bereiten könnte und er hätte diese Probleme mit
einem näher an den vorgegebenen Schnittzeitpunkten (1. August und 1. Sep-
tember) liegenden Schnitt leicht abwenden können.
7. Zusammenfassend ist somit festzuhalten, dass der Rekurrent sich
nicht an die mit ihm abgeschlossenen Verträge gehalten und damit gegen Auf-
lagen und Voraussetzungen bei den betroffenen Biodiversitätsförderflächen
verstossen hat. Die daraus für das Jahr 2017 resultierende Beitragskürzung um
Fr. 1'155.30 wurde von der Vorinstanz gestützt auf Anhang 8 DZV richtig be-
rechnet und erweist sich als verhältnismässig. Des Weiteren kann sich der Re-
kurrent nicht auf höhere Gewalt berufen. Der Rekurs ist demzufolge abzuwei-
sen.
8. Nach Art. 95 Abs. 1 VRP hat in Streitigkeiten jener Beteiligte die Kos-
ten zu tragen, dessen Begehren ganz oder teilweise abgewiesen werden. Da
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der Rekurs vollständig abzuweisen ist, sind die amtlichen Kosten (Gebühr) dem
Rekurrenten aufzuerlegen. Gemäss Nr. 10.01 des Gebührentarifs für die Kan-
tons- und Gemeindeverwaltung (sGS 821.5) ist die Gebühr für den vorliegenden
Entscheid auf Fr. 1'500.– festzusetzen. Der vom Rekurrenten geleistete Kosten-
vorschuss von Fr. 1'000.– ist anzurechnen. Begehren um Ersatz von ausseramt-
lichen Kosten wurden keine gestellt.