Decision ID: 2e9a9867-fbab-5d20-887b-ed368ad846f9
Year: 2008
Language: fr
Court: GE_CJ
Chamber: GE_CJ_013
Canton: GE
Region: Région lémanique
Law Area: public_law
Law Sub-area: nan
Label: approval

Facts:
EN FAIT
1. Madame Sylvie Tintori et son frère Monsieur Jean-Pierre Tintori Angeli (ci-après : les consorts Tintori ou les requérants) ont reçu, en 1999, en héritage de leurs parents, la parcelle no 1851, feuille 51, de la commune de Vernier, sise 16, chemin de Mouille-Galand, d'une surface totale de 3'900 m
2
, comportant les bâtiments no D460, D672 et D987, correspondant à une maison d'habitation de 64 m
2
de surface au sol et de deux hangars, respectivement de 41 m
2
et de 13 m
2
. Cette parcelle, acquise en 1968 par les parents des requérants, est située en zone villas, à proximité immédiate de l'aéroport de Genève Cointrin, de sorte que les avions la survolent en moyenne à 100 mètres d'altitude.
2. Le 1er juin 2001, les requérants ont déposé auprès du département de l'aménagement, de l'équipement et du logement, devenu depuis lors le département des constructions et des technologies de l'information (ci-après : le département), une demande définitive d'autorisation de construire sur la parcelle considérée. Ce projet prévoyait la construction de quatre villas mitoyennes et une villa individuelle, ainsi que des couverts à voitures.
3. Par décision du 5 octobre 2001, le département a refusé l'autorisation de construire sollicitée car les valeurs d'alarme de jour et les valeurs limites d'immissions (ci-après : VLI) de nuit étaient fortement dépassées au vu de l'annexe 5 de l'ordonnance de la protection contre le bruit, du 15 décembre 1986 (
RS 814.41
-OPB).
4. Par acte du 5 novembre 2001, les défendeurs ont formé recours contre la décision de refus par-devant la commission cantonale de recours en matière de constructions (ci-après : la CCRC), invoquant la violation de l'article 31 OPB.
5. Par décision du 3 juin 2002, la CCRC a annulé la décision du 5 octobre 2001 et retourné le dossier au département pour nouvelle décision.
6. Par acte du 5 juillet 2002, le département a saisi le Tribunal administratif d'un recours contre la décision susmentionnée, concluant à son annulation et à la confirmation de sa propre décision de refus du 5 octobre 2001.
7. Par décision du 14 janvier 2003, le Tribunal administratif a rejeté le recours.
8. Agissant par la voie du recours de droit administratif, l’office fédéral de l’environnement, des forêts et du paysage (ci-après : l’OFEFP) a demandé au Tribunal fédéral d’annuler l’arrêt du Tribunal administratif et de confirmer la décision cantonale refusant l’autorisation de construire. Selon l’OFEFP, le Tribunal administratif avait fait une mauvaise application de l’article 31 alinéa 2 OPB et du principe d’égalité de traitement.
9. Le 9 septembre 2003, le Tribunal fédéral a admis le recours de l’OFEFP.
L’arrêt attaqué a été annulé et l’affaire a été renvoyée au tribunal cantonal pour nouvelle décision.
10. Par arrêt du 7 décembre 2004, le Tribunal administratif a admis le recours du département et annulé la décision de la CCRC du 3 juin 2002.
Il a retenu que les nouvelles constructions devaient notamment satisfaireaux exigences de la loi fédérale sur la protection de l’environnement du 7 octobre 1983 (LPE –
RS 814.01
). La protection de l’être humain contre les atteintes nuisibles ou incommodantes (art. 1 al. 1et art 22 LPE), notamment le bruit (art. 7 LPE), était un des buts essentiels de cette loi. La stratégie des autorités nationales pour lutter contre le bruit était constituée de six principes, notamment le principe de la prévoyance. L’aménagement du territoire était un moyen d’application de ce principe. La parcelle des défendeurs était exposée au bruit résultant de l’activité aéroportuaire. L’annexe 5 de l’OPB lui était applicable, dans sa teneur entrée en vigueur le 1er juin 2001. Le bien immobilier se trouvait dans un secteur fortement exposé au bruit. En effet, les VLI sont dépassées de 6 à 7 dB entre 6 heures et 23 heures. Ce dépassement ne peut être qualifié de faible. Enfin, s'il était établi que plusieurs autorisations de construire concernant les parcelles proches de celle des intéressés avaient été octroyées, c'était avant l’entrée en vigueur de la nouvelle OPB introduisant des conditions plus sévères en matière de VLI à respecter. Délivrées sous l’empire de l’ancienne OPB, elles étaient dans une situation différente de celle Mme et M. Tintori.
11. Le 23 décembre 2005, les requérants ont saisi la commission fédérale de conciliation et d'estimation en matière d'expropriation d'une demande d'indemnisation à l'encontre de l'Etat de Genève et de l'Aéroport international de Genève. Suite à un arrêt du Tribunal fédéral du 5 septembre 2006 dans la cause
1E.11/2005
, retenant dans un cas proche, que seules les juridictions cantonales étaient compétentes pour connaître des prétentions découlant d'une expropriation matérielle, ils avaient retiré leurs conclusions de ce chef.
12. Le 19 janvier 2007, les intéressés ont saisi la commission cantonale de conciliation et d'estimation en matière d'expropriation (ci-après : la commission) d'une demande d'indemnisation pour expropriation matérielle dirigée exclusivement contre l'Etat de Genève. Ils concluent préalablement à ce qu'une expertise soit ordonnée pour déterminer la valeur résiduelle de leur parcelle et, principalement, à ce que l'Etat de Genève soit condamné à leur verser une somme de CHF 168'996.75 pour les dépenses effectuées en vue d'obtenir l'autorisation de construire, un montant CHF 983'000.- en raison de la perte subie suite à la dévalorisation de leur bien immobilier et une indemnité de procédure de CHF 15'000.-.
Leurs prétentions découlant de l'application de l'article 22 LPE et de l'annexe 5 de l'OPB, étaient soumises à un délai de prescription de 10 ans, qui a commencé à courir le 1
er
juin 2001, date d'entrée en vigueur de l'annexe précitée. Leur demande était ainsi déposée en temps utile.
Leur parcelle se trouvait en zone villa. Ils s'étaient vus refuser une autorisation de construire de nouveaux bâtiments en raison de la modification, dans le sens d'une sévérité accrue, des VLI fixées dans l'annexe 5 de l'OPB. Cela s'apparentait à un déclassement puisque la parcelle était devenue définitivement et totalement inconstructible.
L'indemnité à laquelle ils avaient droit devait tenir compte d'une part des dépenses effectuées en vue de l'obtention de l'autorisation de construire finalement refusée et, d'autre part, de la dévalorisation de leur terrain suite à son déclassement, soit la différence entre sa valeur vénale avant la restriction au droit de propriété et celle qu'il conservait après.
13. Le 26 février 2007, l'Etat de Genève s'est opposé à la demande.
La voie de l'indemnisation pour expropriation matérielle n'était pas ouverte contre un refus d'autorisation fondé sur article 22 LPE, car il s'agissait d'une mesure de police au sens strict. A supposer que l'on retienne que, dans le cas d'espèce, il puisse être considéré comme une mesure d'aménagement du territoire, le droit à l'indemnité ne serait pas davantage ouvert puisqu'un terrain qui subissait des nuisances excessives n'était pas propre à la construction. En outre, et nonobstant sa classification formelle en zone villa, la parcelle litigieuse ne pouvait être considérée comme étant dans une zone à bâtir conforme au droit fédéral. Lorsque le législateur genevois avait décidé, en septembre 1987, que les plans de zones cantonaux en vigueur constitueraient désormais les plans de zones exigés par la législation fédérale sur l'aménagement du territoire, il aurait dû déclarer la parcelle litigieuse et, d'une manière générale, tout le secteur, impropre à la construction de maisons d'habitation et l'affecter à un autre usage. Il n'y avait dès lors pas de place pour une expropriation matérielle.
Par ailleurs, la demande était tardive. Elle aurait dû être présentée au plus tard le 1
er
septembre 1997, soit dans les 10 ans suivant l'entrée en vigueur du plan des zones de bruit de l'aéroport adopté par le canton.
Enfin, même si elle n'était pas tardive, la demande devait être écartée car, à l'époque de l'entrée en vigueur de la restriction au droit de bâtir, soit le 2 septembre 1987, il n'existait aucun projet de construire concret. En outre, l'immeuble en cause se prêtait encore à une bonne utilisation économique, soit la résidence de la famille Tintori.
Quant à l'éventuelle indemnité, elle devrait, cas échéant, être calculée en fonction du dommage existant au moment de l'entrée en vigueur de la restriction du droit de propriété, soit au mieux le 2 septembre 1987. Les dépens demandés paraissaient, quant à eux, excessifs.
14. Le 3 septembre 2007, les parties ont été entendues en comparution personnelle. Elles n'ont pu être conciliées
15. Le 15 octobre 2007, les consorts Tintori ont répliqué et l'Etat de Genève a dupliqué le 26 novembre 2007, chaque partie persistant dans sa position. Le défendeur a précisé que, suite à une interprétation erronée d'un arrêt du Tribunal fédéral rendu le 12 juillet 1995 dans un litige l'opposant aux riverains de l'aéroport (ATF
121 II 317
), il avait délivré des autorisations de construire dans le secteur où était sise la parcelle en cause. Cela avait duré jusqu'à l'adoption de l'annexe 5 de l'OPB, le 12 avril 2000. Depuis lors, il avait refusé toute autorisation de construire.
16. Les écritures précitées ont été transmises le 28 janvier 2008 et la cause a été gardée à juger le 12 juin 2008.

Considerations:
EN DROIT
1. La commission instituée par la loi sur l'expropriation pour cause d'utilité publique du 10 juin 1933 (LEx -
L 7 05
) est également compétente pour statuer sur toutes demandes d'indemnité pour expropriation matérielle selon l'article 43 alinéa 2 LEx, entré en vigueur le 1
er
janvier 2000.
Les parties ont été informées de la composition, par ailleurs accessible au public, de la commission, lors de l'audience de comparution personnelle du 3 septembre 2007; elles n'ont pas fait valoir de motif de récusation.
Elles ont reçu un exemplaire des écritures déposées par chacune d'elle et ont eu par ailleurs accès en tout temps au dossier de la cause, déposé au greffe de la commission.
2. Tel qu’il est garanti par l’article 29 alinéa 2 Cst., le droit d’être entendu comprend notamment le droit pour l’intéressé d’offrir des preuves pertinentes, de prendre connaissance du dossier, d’obtenir qu’il soit donné suite à ses offres de preuves pertinentes, de participer à l’administration des preuves essentielles ou à tout le moins de s’exprimer sur son résultat, lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre. Le droit de faire administrer des preuves n’empêche cependant pas le juge de renoncer à l’administration de certaines preuves offertes et de procéder à une appréciation anticipée de ces dernières, en particulier s’il acquiert la certitude que celles-ci ne pourraient l’amener à modifier son opinion ou si le fait à établir résulte déjà des constatations ressortant du dossier (Arrêts du Tribunal fédéral
2P.200/2003
du 7 octobre 2003, consid. 3.1 ;
2P.77/2003
du 9 juillet 2003 consid. 2.1 et les arrêts cités ;
ATA/172/2004
du 2 mars 2004 ;
ATA/39/2004
du 13 janvier 2004 consid. 2). Le droit d’être entendu ne contient pas non plus d’obligation de discuter tous les griefs et moyens de preuve du recourant ; il suffit que le juge discute ceux qui lui paraissent pertinents (Arrêts du Tribunal fédéral
1P.32/2004
du 12 février 2004 consid. 6 ;
1P.24/2001
du 30 janvier 2001 consid. 3a et les arrêts cités ;
ATA/292/2004
du 6 avril 2004).
En l'espèce, les requérants, appuyés en cela par le défendeur, demandent qu'une expertise soit ordonnée pour déterminer la valeur résiduelle de leur parcelle, valeur qu'ils estiment eux-mêmes à CHF 420'000.-. Les éléments figurant au dossier apparaissent toutefois suffisants pour que la commission, qui comprend des spécialistes, soit en mesure de statuer à cet égard. La demande sera ainsi écartée.
3. Il n'est pas contesté que la prétention en indemnisation pour expropriation matérielle découle du refus de délivrer une autorisation de construire, fondé sur l'application des articles 22 LPE et 31 OPB ainsi que de l'annexe 5 de l'OPB. C'est dès lors la prescription de dix ans dès l'adoption de la mesure restreignant le droit de propriété, qui s'applique (ATF
108 Ib 334
; ATF
101 Ib 277
; P. ZEN-RUFFINEN/C. GUY-ECABERT, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berne 2001, p. 646). En revanche, les parties divergent sur le point de départ de la prescription.
La parcelle litigieuse se trouve formellement en zone à bâtir depuis quarante ans au moins. Cette affectation n'a pas été modifiée pas le législateur genevois depuis l'entrée en vigueur de la loi d'application de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, du 4 juin 1987 (LaLAT -
L 1 30
), nonobstant sa situation et malgré l'évolution de la législation au niveau fédéral en matière d'aménagement du territoire et de protection de l'environnement et le développement judiciaire du litige opposant les riverains de l'aéroport à l'Etat de Genève. Quoi qu'il en soit, ce secteur doit être considéré comme impropre à l'habitat au regard du droit fédéral, le cadre juridique étant aujourd'hui formé par l'article 22 LPE et l'annexe 5 de l'OPB entrée en vigueur le 1er juin 2001 (
ATA/621/2004
du 5 août 2004). C'est seulement depuis que les VLI ont été fixées dans cette annexe que, selon le Tribunal fédéral, les conséquences de l'application des articles 22 LPE et 31 OPB sur les terrains en zone à bâtir dans les environs de l'aéroport sont en principe assez claires (Arrêt Tribunal fédéral du 5 septembre 2006 dans la cause
1E.11/2005
, consid.2.4). C'est l'adoption de cette annexe qui a amené le département à revenir sur sa pratique alors en cours en matière de délivrance d'autorisation de construire dans le secteur considéré. On retiendra ainsi que le point de départ de la prescription est le 1er juin 2001. La requête a donc été déposée en temps utile.
4. Lorsque l'impossibilité de construire résulte de l'application de l'article 22 LPE, la situation présente, selon la jurisprudence fédérale, une certaine analogie avec un déclassement de terrain à bâtir fondée sur l'article 24 alinéa 2 LPE. On se trouve alors dans le cas d'une mesure d'aménagement permettant de faire valoir des prétentions pour expropriation matérielle (Arrêt du Tribunal fédéral du 5 septembre 2006, déjà cité, consid. 2.6 et 2.7).
En l'espèce, l'inconstructibilité de la parcelle en cause résulte bien, comme on l'a vu ci-dessus, de l'application combinée de l'article 22 LPE et de l'annexe 5 de l'OPB. Jusqu'à l'entrée en vigueur de cette dernière, le statut juridique applicable aux biens immobiliers du secteur a été pour le moins fluctuant, dans le cadre duquel la délivrance d'autorisations de construire a été possible. Il ne s'agit donc pas d'une simple mesure de police, comme le soutient à tort le défendeur, qui doit souffrir de se laisser opposer les conséquences du choix du législateur genevois de ne pas avoir adapté le zonage cantonal à l'évolution du droit fédéral, au risque de créer des situations de droit confuses dont l'administré ne saurait pâtir.
En l'espèce, la parcelle litigieuse, sise en zone constructible selon le droit cantonal, a été acquise en 1968 par les parents des requérants, qui ont habité la villa qu'elle supportait. Les requérants ont hérité de ce bien immobilier en 1999. Le projet de construction qu'ils ont soumis au département le 1er juin 2001, s'est heurté à un refus définitif fondé notamment sur l'annexe 5 de l'OPB, entrée en vigueur à cette même date. Dans ces circonstances particulières, la commission retiendra que la mesure équivaut à un déclassement, ouvrant la voie à une indemnisation pour expropriation matérielle.
5. Selon l'article 14 de la loi sur l'expropriation pour cause d'utilité publique du 10 juin 1933 (LEx -
L 7 05
), l'expropriation ne peut avoir lieu que moyennant indemnité pleine et entière. L'indemnité est constituée d'une part de la pleine valeur vénale du droit exproprié et, d'autre part, de tout autre préjudice prévisible selon le cours normal des choses en cas d'expropriation (cf. art. 18 LEx).
6. La valeur vénale d'un bien est la valeur qui lui est attribuée dans des circonstances normales, à une époque déterminée et à l'occasion d'un échange d'ordre économique (A. VIERNE, L'expropriation en droit genevois, in RDAF 1948 p. 233). La loi et la jurisprudence considèrent que la valeur vénale d'un bien est le prix que le propriétaire d'un immeuble exproprié aurait espéré raisonnablement en obtenir en cas de vente. Il s'agit de la valeur objective de l'objet, soit celle qui correspond au prix d'aliénation (A. GRISEL, Traité de droit administratif, vol. II, p. 734).
7. L'indemnité consécutive à l'expropriation matérielle doit être estimée en fonction des circonstances existant au moment où l'atteinte au droit de propriété est entrée en vigueur et a entraîné la moins-value de l'immeuble (
ACOM/28/2002
du 7 mars 2002), soit, en l'espèce, le 1er juin 2001.
8. La commission estime raisonnable le prix de CHF 400.- le m
2
mentionné par les requérants pour déterminer la valeur de la parcelle. On retiendra dès lors une valeur vénale de CHF 1'564'000.- (CHF 400.-x 3910 m2).
De même se rallie-t-elle au mode calcul de la valeur résiduelle tenant compte, d'une part, du bâtiment d'habitation construit d'une surface non pas de 100 m
2
mais de 72 m
2
tel que cela ressort du registre foncier, soit CHF 144'000.- (CHF 400.-x72/0,2 [coefficient d'occupation du sol]), et d'une valeur de la surface restante de 3838 m
2
à CHF 100.- le m
2
, soit CHF 383'000.-. La valeur résiduelle est ainsi de CHF 527'000.- (CHF 144'000.-+ CHF 383'000.-).
Le montant de l'indemnité est ainsi de CHF 1'037'000.- (1'564'000.- - 527'000.-).
9. En revanche, les prétentions en paiement des frais et honoraires d'architecte et d'avocat relatifs à la procédure d'autorisation de construire, y compris les émoluments judiciaires, seront écartées. Ces montants ne peuvent être prévus, dans le cours normal des choses, comme conséquence de l'expropriation (art. 18 al. 1 let. c LEx).
10. Selon l'article 60 alinéa 3 LEx, la commission a une liberté d'appréciation complète, s'agissant d'allouer aux expropriés une indemnité de procédure. En l'espèce, une indemnité apparaît justifiée, les recourants ayant dû faire face à des frais d'avocat pour faire valoir leurs droits. Cette indemnité sera fixée à CHF 10'000.-, à la charge de l'Etat de Genève.
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