Decision ID: b29ce7a7-4837-5756-9537-ebbe6146ec1c
Year: 1996
Language: it
Court: TI_TCA
Chamber: TI_TCA_001
Canton: TI
Region: Ticino
Law Area: public_law
Law Sub-area: 
Label: approval

Facts:
ritenuto,
in fatto
A. I ricorrenti _ ed _ sono agenti di polizia del comune di _. Il primo dal 1988, il secondo dal 1992.
Il 12 maggio 1995, il capo del servizio esterno della polizia comunale, ten _, ha incaricato l'agt. _ di svolgere assieme al collega _ un'operazione di controllo dei documenti sul piazzale antistante l'osteria "_" di _, assurto a luogo di ritrovo di prostitute ed in quanto tale fonte di disturbo per gli abitanti della zona. L'ordine è stato impartito verbalmente con la raccomandazione di non entrare nell'esercizio pubblico, di verificare i documenti sul piazzale antistante e di avvertire la polizia cantonale in caso di difficoltà tramite la centrale operativa. Scopo dell'intervento, sollecitato dal municipio di _, era semplicemente quello di "marcare presenza" in modo da disturbare le prostitute, scoraggiandone l'attività. Il sgt. _, superiore diretto dei ricorrenti, ha ancora raccomandato all'agt. _ di "gestire lui la situazione".
Giunti sul posto indicato, i due agenti hanno constatato che vi erano una decina di donne di colore. Mentre erano appostati, in abiti civili, su un'auto di servizio priva di contrassegni stazionata nei pressi del suddetto esercizio pubblico, i due agenti sono stati abbordati da due peripatetiche. Spacciandosi per normali clienti, le hanno fatte salire sul veicolo e si sono diretti verso l'abitazione delle donne a _, dove sono saliti nelle rispettive camere. Rimasti soli con esse, i ricorrenti si sarebbero finalmente legittimati ed avrebbero eseguito il controllo che era stato loro ordinato. Il ricorrente _ avrebbe constatato che la donna da lui controllata (_) era gravata da un ordine di lasciare la Svizzera entro la mezzanotte di quello stesso giorno. Il collega _ ha invece ritenuto necessari ulteriori accertamenti sul conto della donna da lui controllata (_). Ha quindi trattenuto il passaporto e l'ha invitata a presentarsi il giorno seguente al sgt. _ del posto di polizia di _.
Terminato il controllo gli agenti sono rientrati direttamente alla centrale operativa senza ripassare per _. Sulla via del rientro, la pattuglia ha preso l'iniziativa di controllare l'identità di tre prostitute, che sostavano davanti ad un negozio di _ in attesa di clienti.
Giunto in centrale l'agt. _ ha di compilato un succinto rapporto nel quale venivano indicate le generalità della prostituta da lui controllata e delle tre donne controllate a _. Le generalità della donna controllata dal collega _ non sono invece state menzionate. Il giornale di permanenza, redatto dall'app. _, non contiene alcun accenno alla trasferta di _.
B. Nell'ambito dell'interrogatorio al quale è stata sottoposta da parte della polizia degli stranieri, la prostituta controllata dall'agt. _ ha riferito che questi si sarebbe fatto dispensare prestazioni sessuali, esibendo poi la tessera di polizia per rifiutarsi di pagare. Ha aggiunto che identico trattamento sarebbe stato riservato dal ricorrente alla collega _, che nel frattempo aveva lasciato la Svizzera.
Per questi fatti, il PP ha aperto a carico degli agt. _ e _ un procedimento penale per titolo di truffa ed abuso d'autorità.
Con decisione del 23 maggio 1995 il municipio di _ ha dal canto suo aperto un procedimento disciplinare a carico dei due agenti, sospendendoli provvisoriamente dalla funzione e dallo stipendio.
Considerato il protrarsi dell'inchiesta penale, il 23 giugno seguente, l'esecutivo comunale ha tuttavia offerto loro la possibilità di riprendere a lavorare temporaneamente per il comune come operai avventizi. _ ha declinato la proposta. _ l'ha invece accettata.
C. Nell'ambito dell'inchiesta penale, la donna controllata dall'agt. _, sentita per rogatoria a _, ha smentito la versione dei fatti data dalla collega di marciapiede agli inquirenti ticinesi. Con decreto 22 dicembre 1995 il PP sopracenerino ha quindi abbandonato il procedimento penale aperto a carico dei due agenti.
Venuto a conoscenza dell'esito del procedimento penale, con decisioni del 16 gennaio 1996, il municipio di _ ha invece inflitto ai ricorrenti _ e _ una pena disciplinare di quattro, rispettivamente di tre settimane di sospensione dalla funzione e dallo stipendio per violazione dei doveri di servizio. In particolare per:
"- esecuzione dei controlli ordinati in modo difforme dall'istruzione e dagli ordini ricevuti;
- mancata segnalazione alla centrale di polizia degli sviluppi della missione, rispettivamente mancata segnalazione alla centrale di modifiche apportate alla missione stessa;
- controllo di identità in un altro comune in mancanza di ordini precisi in merito;
- trascrizione della missione sul rapporto presso la centrale di polizia in modo incompleto, non corrispondente alla realtà dei fatti e all'esatto svolgimento degli stessi."
Al ricorrente _ il municipio ha riconosciuto la differenza tra lo stipendio arretrato e quello effettivamente percepito come operaio avventizio durante il periodo di sospensione dalla carica. Al ricorrente _ è stata invece riconosciuta soltanto la differenza tra lo stipendio arretrato e quello che avrebbe percepito se avesse accettato l'offerta di lavorare per il comune come operaio avventizio sino a conclusione dell'inchiesta penale.
Le decisioni si fondavano essenzialmente sulle risultanze dell'inchiesta penale integrate da due succinti verbali d'interrogatorio.
D. Con giudizi del 26 giugno 1996 il Consiglio di Stato ha confermato le predette risoluzioni municipali, respingendo le impugnative contro di esse inoltrate dagli agenti.
Rievocata la fattispecie ed illustrate le regole principali dell'ordinamento disciplinare, il Governo ha in sostanza ritenuto fondati gli addebiti mossi ai ricorrenti. Le sanzioni irrogate sarebbero state rettamente commisurate alla gravità delle trasgressioni ed alle rispettive colpe.
In relazione alle rivendicazioni salariali avanzate dal ricorrente _, il Consiglio di Stato ha altresì ritenuto che il rifiuto del posto alternativo offertogli dal municipio nelle more del procedimento penale gli precludesse la possibilità di rivendicare il relativo stipendio.
E. Contro i predetti giudizi governativi i soccombenti insorgono davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendo che vengano annullati assieme alle controverse sanzioni disciplinari e che venga loro riconosciuto il diritto ad uno stipendio comprensivo delle indennità per straordinari per tutto il periodo di sospensione dalla carica.
Gli insorgenti contestano qualsiasi addebito. Gli ordini ricevuti sarebbero stati carenti. Insufficiente sarebbe pure l'istruzione ricevuta con riferimento al controllo di identità.
Il ricorrente _ eccepisce in ogni caso l'adeguatezza della sanzione inflittagli.
Il ricorrente _ obietta invece che il compito di segnalare alla centrale gli sviluppi della missione e di redigere il rapporto sarebbe spettato al collega. In merito alle questioni salariali, contesta le deduzioni tratte dal Consiglio di Stato circa l'obbligo di accettare il posto alternativo offertogli dal municipio per la durata del procedimento penale.
F. I ricorsi sono avversati dal Consiglio di Stato e dal municipio di _, che postulano la conferma dei giudizi impugnati senza formulare particolari osservazioni.
Considerato,

Considerations:
in diritto
1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 208 LOC. La legittimazione attiva dei ricorrenti è certa.
I ricorsi, tempestivi, sono dunque ricevibili in ordine.
Date le circostanze, le impugnative possono essere evase con un unico giudizio (art. 51 PAmm) sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18 PAmm). Le prove richieste dal ricorrente _ (richiamo precedenti verbali, conteggi paga 1994/1995) non appaiono in effetti atte a procurare la conoscenza di ulteriori fatti rilevanti per il giudizio.
2. Giusta l'art. 134 LOC, ripreso nei medesimi termini dall'art. 31 del regolamento organico dei dipendenti del Comune di _ (in seguito ROD), la violazione dei doveri d'ufficio da parte dei dipendenti comunali, la trascuranza e la negligenza nell'adempimento delle mansioni loro assegnate, sono punite dal municipio con i seguenti provvedimenti disciplinari:
a) l'ammonimento;
b) la multa fino a fr. 500.--;
c) il collocamento temporaneo in situazione provvisoria;
d) il trasferimento ad altra funzione;
e) la sospensione dall'impiego per un periodo massimo di 3 mesi;
f) il licenziamento.
Le sanzioni disciplinari mirano a ripristinare l'ordinato funzionamento dell'amministrazione ed a ristabilire la fiducia in essa risposta dai cittadini. Esse devono rispettare il principio di proporzionalità. Vanno quindi commisurate alla gravità dell'infrazione e devono debitamente considerare il grado di colpa del trasgressore (cfr. Imboden/Rhinow, Schweiz. Verwaltungsrechtsprechung V edizione N. 54 B I seguenti).
I principi dottrinali e giurisprudenziali che reggono la materia del contendere sono pacifici. Non devono quindi essere ulteriormente illustrati.
3. Dal profilo della materialità delle trasgressioni addebitate ai ricorrenti, questo Tribunale considera quanto segue.
3.1. Esecuzione dei controlli ordinati in modo difforme dall'istruzione e dagli ordini ricevuti.
L'inchiesta penale ha appurato che i ricorrenti erano stati incaricati di controllare l'identità delle prostitute in attività sul piazzale antistante l'osteria alle _. Scopo del controllo era quello di "marcare presenza", ossia di mostrare alle donne ed ai loro clienti che il traffico non passava inosservato. Non è stato chiarito se i superiori avessero ordinato di indossare gli abiti civili e di fingersi clienti. E' comunque fuori discussione che i ricorrenti sapevano perfettamente che l'intervento doveva limitarsi all'accertamento dell'identità delle prostitute presenti davanti all'esercizio pubblico. I ricorrenti sapevano pure che il controllo doveva essere effettuato con discrezione, senza entrare nel locale ed avvertendo la centrale operativa in caso di difficoltà. I limiti della missione, nelle circostanze concrete, avrebbero dovuto essere chiari anche ad uno sprovveduto.
Ora, i ricorrenti, checché ne dicano, non si sono attenuti agli ordini ricevuti. Anziché limitarsi a controllare l'identità della decina di donne presenti sul posto, si sono finti clienti, ne hanno imbarcate due sul veicolo di servizio e si sono diretti a _, dove le donne risiedevano.
I motivi di questa digressione non sono stati compiutamente chiariti. L'inchiesta disciplinare non ha approfondito questo aspetto. In quella penale l'agt. _ si è giustificato adducendo di non voler attirare l'attenzione delle altre donne. Ha però omesso di spiegare per qual motivo, una volta terminato il controllo delle due donne portate a Quartino, non è più tornato a _ a verificare l'identità delle altre prostitute.
Per quel che interessa in questa sede non occorre comunque indagare oltre. Certo è, infatti, che procedendo in questo modo i ricorrenti non si sono attenuti alla consegna ricevuta. Che era semplicemente quella di controllare l'identità delle prostitute in sosta sul piazzale davanti all'osteria alle _. Restando sul posto e chiamando la centrale operativa nel caso in cui fossero sorti problemi. Il margine discrezionale lasciato dai superiori all'agt. _ non lo legittimava a prendere due meretrici a bordo del veicolo di servizio per portarle a _ senza plausibile giustificazione e senza nemmeno avvertire la centrale operativa.
Invano tenta poi il ricorrente _ di discolparsi adducendo di non aver ricevuto né un'istruzione adeguata, né ordini precisi. L'atto che gli agenti erano chiamati a compiere era di una semplicità estrema. Alla portata di un agente di polizia senza esperienza. Si trattava di recarsi a _, avvicinare discretamente le prostitute, legittimarsi, chiedere i documenti, verificarli e prendere nota delle generalità. Non di una o due prostitute soltanto, bensì di tutte quelle presenti sul posto.
Pur tenendo conto della relativa libertà d'azione che i superiori avevano lasciato ai due agenti, nulla li abilitava ad assumere le iniziative che hanno assunto.
Il primo degli addebiti mossi ai ricorrenti è quindi fondato.
3.2. Mancata segnalazione alla centrale di polizia degli sviluppi della missione.
Anche se l'inchiesta disciplinare non ha evidenziato i limiti dell'obbligo di segnalare alla centrale gli sviluppi delle missioni di polizia, appare fuori di dubbio che la dislocazione da _ a _ con due prostitute a bordo dell'auto di servizio non poteva essere sottaciuta. Sembra evidente anche ad un profano che la centrale operativa debba essere costantemente tenuta al corrente dell'ubicazione e dei movimenti delle pattuglie in servizio sul territorio.
Nemmeno il ricorrente _, del resto, lo contesta. Egli si difende asserendo che l'obbligo di informare la centrale sugli sviluppi dell'operazione incombeva al collega _, di pari grado, ma con una maggiore anzianità di servizio e quindi facente funzione di capopattuglia. La giustificazione lo libera solo in parte dalle sue responsabilità. Tenuto conto della particolare composizione della pattuglia, l'obbligo di informare la centrale sull'andamento della missione incombeva in subordine anche a lui. Che invece nulla ha intrapreso per richiamare almeno l'attenzione del collega sulla necessità di segnalare alla centrale l'anomala trasferta a _. Quantomeno dopo aver controllato "a domicilio" l'identità delle due prostitute imbarcate a _.
Anche questo rimprovero si rileva pertanto fondato.
3.3. Controllo di identità in altro comune in assenza di ordini precisi in merito.
Portata a termine la poco chiara trasferta a _, invece di tornare a _ a controllare l'identità delle altre prostitute notate davanti all'osteria "_", i ricorrenti si sono diretti verso _, controllando, strada facendo, l'identità di altre donnine che stazionavano a _, davanti a un negozio, ritrovo notorio di prostitute.
Né l'inchiesta penale, né quella disciplinare hanno stabilito i motivi di questa ulteriore divagazione. E' comunque certo che l'iniziativa assunta costituisce un'ulteriore violazione dei doveri di servizio. Non tanto perché lede la sovranità di un altro comune, ma soprattutto perché si scosta senza alcuna giustificazione dagli ordini ricevuti.
Nemmeno su questo punto i ricorrenti sfuggono quindi agli addebiti che sono stati mossi nei loro confronti.
3.4. Trascrizione della missione sul rapporto presso la centrale di polizia in modo incompleto, non corrispondente alla realtà dei fatti.
Il rapporto rassegnato dall'agt. _ sulla missione affidata alla pattuglia è ampiamente carente. Delle due prostitute controllate ne menziona una sola. Per di più afferma, contrariamente al vero, che il controllo è avvenuto a _. La trasferta di _ è passata sotto silenzio. Basta questo per affermare che il rapporto non è né completo, né veritiero.
L'infrazione, per quanto concerne il ricorrente _, è indiscutibile.
Non può invece essere ritenuta per quel che riguarda il ricorrente _. Il rapporto è stato in effetti allestito dal collega _ nella sua veste di capopattuglia. Non risulta che anche il ricorrente _ fosse tenuto a riferire ed a collaborare all'estensione di un resoconto.
Se si può pretendere che questi si adoperasse per segnalare alla centrale la trasferta a _, non si può per contro esigere quest'obbligo di collaborazione si spingesse sino a verificare l'attendibilità e la fedefacenza del rapporto allestito dal collega più anziano.
Su questo punto il ricorrente _ va quindi prosciolto dal rimprovero che gli viene rivolto.
4. Le violazioni dei doveri di servizio commesse dai ricorrenti sono oggettivamente gravi. Le sconsiderate digressioni, di cui si sono resi autori non possono essere bagatellizzate. Il compito ricevuto era sufficientemente chiaro: controllare l'identità delle prostitute che bazzicavano davanti all'osteria alle _. Tutto qui. Con discutibili iniziative, non giustificate da motivi di polizia e del tutto insuscettibili di migliorare l'esito della missione, i ricorrenti si sono invece spacciati per clienti, hanno imbarcato due donne di piacere su un veicolo di servizio e si sono appartati con loro prima di decidersi finalmente a procedere al controllo ordinato.
Manifestamente non hanno svolto il compito che era stato loro affidato. Non solo perché non sono nemmeno stati capaci di riportare in centrale il nominativo della ragazza controllata dall'agt. _, ma anche perché hanno omesso di controllare le altre peripatetiche presenti davanti al succitato ritrovo, preferendo esperire un controllo del tutto ingiustificato a _, sulla via del ritorno in centrale, al di fuori della giurisdizione della polizia comunale di _ e degli ordini ricevuti.
La loro colpa non è trascurabile. Non si è trattato di una semplice leggerezza, ma di una serie significativa di atti ed omissioni contrari ai doveri di servizio, protrattasi sull'arco di almeno un paio d'ore.
Le sanzioni inflitte appaiono nondimeno eccessive.
Tali insomma da suscitare l'impressione che i ricorrenti vengano puniti anche per trasgressioni che le inchieste esperite non hanno permesso di accertare. In particolare, per aver consumato rapporti sessuali durante il servizio. Le pene vanno per contro commisurate alla gravità delle violazioni dei doveri di servizio effettivamente accertate ed alla colpa dei trasgressori.
Alla luce di queste considerazioni, una sostanziale riduzione delle pene inflitte si impone come una necessità inevitabile. Ponendo mente ai criteri di commisurazione delle pene sopra enunciati, appare tutto sommato equo e ragionevole sanzionare le violazioni dei doveri di servizio di cui i ricorrenti si sono resi autori con pene di 10 giorni (_), rispettivamente di 7 giorni (_) di sospensione dal servizio e dallo stipendio.
Limiti, questi, entro i quali i ricorsi vanno accolti, riformando le decisione municipali in esame ed i giudizi governativi che le confermano.
5. Con il suo ricorso, il ricorrente _ reclama il versamento integrale dello stipendio arretrato accumulato tra il momento in cui è stato sospeso dalle funzioni ed il momento in cui è stato reintegrato in carica. Il municipio di _ pretende invece di trattenere lo stipendio che questi avrebbe percepito come operaio, qualora avesse accettato l'offerta fattagli per attenuare le conseguenze derivanti dalla sospensione dalla carica e dallo stipendio adottata a titolo di provvedimento cautelare.
A torto.
La sospensione dalla carica e/o dallo stipendio decretata dall'autorità che promuove un procedimento disciplinare a carico di un dipendente è una misura cautelare che non estingue il diritto allo stipendio. Questo diritto decade soltanto se il procedimento disciplinare sfocia in un provvedimento di destituzione o di rimozione dalla carica. La sospensione cautelare dalla funzione e dallo stipendio - da non confondere con la sospensione dall'impiego comminata dall'art. 134 lett. e LOC a titolo di sanzione disciplinare - non costituisce in mora il dipendente che viene temporaneamente allontanato dal servizio. Data la natura cautelare del provvedimento, decretato peraltro dal datore di lavoro nel suo precipuo interesse, lo stipendio rimane per principio dovuto sintanto che il procedimento non sfocia in un licenziamento (cfr. in tal senso, Bellwald, Die dizsiplinarische Verantwortlichkeit der Beamten, pag. 110).
Al dipendente sospeso a titolo provvisionale non incombe per principio l'onere di ridurre il danno derivante al datore di lavoro. Un simile obbligo è ipotizzabile soltanto nel caso in cui l'autorità decida, iure imperii ed a titolo di misura cautelare, di trasferire provvisoriamente un dipendente ad altra funzione per la durata del procedimento disciplinare.
Nel caso concreto quest'ipotesi tuttavia non si verifica.
Il municipio si è in effetti limitato ad offrire al ricorrente la possibilità di riprendere il lavoro come operaio avventizio della squadra comunale allo scopo di mitigare le conseguenze derivanti allo stesso ricorrente dalla sospensione dalla carica e dallo stipendio.
L'offerta non è stata prospettata come un provvedimento volto a contenere il danno che sarebbe derivato al comune dalla mancata prestazione lavorativa, nel caso in cui il procedimento disciplinare non si fosse concluso con la sanzione del licenziamento. Il municipio si è d'altra parte limitato a formulare una semplice offerta. Non le ha conferito veste di decisione di trasferimento provvisorio a titolo di misura cautelare. Né ha avvertito il ricorrente che la mancata accettazione dell'offerta avrebbe comportato la deduzione dello stipendio di operaio avventizio anche nel caso in cui il procedimento disciplinare fosse sfociato in un'assoluzione o in una sanzione meno incisiva della destituzione. Contrariamente a quanto assume il Consiglio di Stato, nella rivendicazione dello stipendio che sarebbe stato versato al ricorrente in caso di accettazione del posto di operaio avventizio offertogli dal comune a titolo di soluzione transitoria non sono ravvisabili gli estremi di un abuso di diritto.
Declinando l'offerta sottopostagli dal municipio, il ricorrente non ha affatto rinunciato allo stipendio trattenuto dal datore di lavoro in via cautelare. Nel rifiuto dell'occupazione alternativa offerta al ricorrente in via transitoria non è d'altro canto ravvisabile alcuna violazione di obblighi sanciti dall'ordinamento dei dipendenti.
Rivendicando lo stipendio arretrato, il ricorrente non assume pertanto un comportamento contrario al principio della buona fede.
Su questo punto il ricorso dell'agente _ va quindi accolto, annullando e riformando la decisione municipale censurata ed il giudizio del Consiglio di Stato che la conferma.
6. I ricorrenti chiedono che vengano riconosciute loro anche le indennità per servizio notturno e festivo che avrebbero percepito qualora non fossero stati sospesi dalla carica e dallo stipendio.
La pretesa è infondata.
Il diritto allo stipendio è limitato allo stipendio di base, all'indennità di rincaro ed alla tredicesima mensilità. Non comprende le indennità straordinarie per servizio notturno o festivo. Queste indennità sono dovute soltanto in caso di servizio effettivo. Il dipendente è tenuto a prestare i servizi straordinari che gli vengono affidati. Non può tuttavia esigere che gli vengano affidati.
Al ricorrente _ vanno comunque riconosciuti gli interessi di ritardo sulle singole rate di stipendio, che il comune ha trattenuto per cautelarsi in caso di licenziamento.
7. Dato l'esito, si prescinde dal prelievo di una tassa di giustizia.
Le ripetibili seguono invece la soccombenza.