Decision ID: ba97e065-fe5f-4302-b9b6-bed3b632a255
Year: 2022
Language: fr
Court: VS_BZG
Chamber: VS_BZG_999
Canton: VS
Region: Région lémanique
Law Area: 
Law Sub-area: nan
Label: dismissal

Facts:
Faits
A. X _ est propriétaire de la parcelle no xx1 (pré, 1001 m2), plan no xxx, sise
sur la commune de A _, au lieu-dit « B _ ». Cette dernière est
colloquée en zone résidentielle R30 selon le plan d’affectation des zones (PAZ) et le
règlement communal des constructions et des zones (RCCZ), adoptés par l’assemblée
primaire de A _, le 26 septembre 1996, homologués par le Conseil d’Etat, le
2 juillet 1997 et partiellement révisés depuis lors. A l’instar des quelques parcelles
voisines à l’ouest, au nord et à l’est, elle demeure vierge de construction, tandis que les
autres parcelles environnantes, en particulier celles qui longent la route de C _
au nord-est, sont pour la plupart bâties.
B.a Par décision du 29 avril 2015, publiée au Bulletin officiel (ci-après : B.O.) n° xxx du
xxx, le Conseil communal de A _ (ci-après : le Conseil communal) a instauré
des zones réservées au sens des art. 27 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur
l’aménagement du territoire (LAT ; RS 700) et 19 de la loi du 23 janvier 1987 concernant
l’application de la LAT (LcAT ; RS/VS 701.1, dans sa version en vigueur jusqu’au 14 avril
2019 [ci-après : aLcAT]) pour différents périmètres situés dans et aux environs des
villages et hameaux de D _, E _, F _, G _,
H _ et I _ afin « de permettre, à l’intérieur de ces zones réservées,
une adaptation des plans d’affectation et de la réglementation y relative favorisant une
intégration des nouvelles constructions à proximité des anciens villages ». Ces zones
réservées, prévues initialement pour une durée de deux ans, ont été prolongées de
trois ans par décision du 30 janvier 2017, publiée au B.O. n° xxx du xxx, et dont l’entrée
en force avait été fixée au 8 mai 2017. Elles sont échues depuis le 8 mai 2020.
B.b Par décision du 18 janvier 2017, publiée au B.O. n° xxx du xxx, le Conseil
communal a colloqué en zone réservée plusieurs autres parcelles sises en zone à bâtir
dévolue à l’habitat sur le territoire communal. L’avis précisait que le but de cette mesure
était de permettre, à l’intérieur de ces zones, une adaptation des plans d’affectation et
de la réglementation correspondante aux exigences de la nouvelle LAT, soit la loi
partiellement révisée sur l’aménagement du territoire du 15 juin 2012 telle qu’acceptée
en votation populaire le 3 mars 2013 et entrée en vigueur le 1er mai 2014. Les zones
réservées étaient prévues pour une durée de deux ans et l’avis ajoutait qu’à l’intérieur
de ces zones, rien ne pouvait être entrepris qui aille à l’encontre ou qui compromette la
réalisation des nouvelles prescriptions. La collocation en zone réservée de ces parcelles
a été prolongée de trois ans, par décision de l’assemblée primaire du 10 décembre 2018,
- 3 -
publiée au B.O. n° xxx du xxx. Quant au but poursuivi, l’avis indiquait qu’il était de
« permettre une mise en œuvre des nouvelles exigences de la LAT, notamment l’entrée
en vigueur du futur plan d’affectation des zones de la commune de A _ ». Ces
zones réservées sont arrivées à échéance le 25 janvier 2022.
C. Par lettre du 24 février 2022, le Conseil communal a informé le Conseil d’Etat que
son PAZ et son RCCZ, en cours de révision globale, étaient en consultation auprès des
services cantonaux concernés et qu’afin de pouvoir effectuer cette révision dans les
meilleures conditions et préserver l’intérêt public évident que représentait
l’aménagement du territoire, il avait décidé, en séance du 23 février 2022, de solliciter le
Conseil d’Etat de décréter des zones réservées cantonales au sens de l’art. 21 al. 3
LcAT, ceci pour une durée maximale de cinq ans. Un rapport explicatif établi
le 15 février 2022 par le bureau J _ Sàrl était joint à cette demande
(ci-après : le rapport de la commune). Ce document exposait le contexte dans lequel
s’inscrivait la démarche communale, les motifs qui justifiaient l’instauration de la zone
réservée cantonale et expliquait comment les conditions légales y relatives étaient
respectées. Concernant le périmètre des zones réservées cantonales proposées par
la commune, il s’appuyait sur celui des zones réservées communales décrétées en
2015 et en 2017, puis prolongées, respectivement, en 2017 et 2019, mais adaptées et
réévaluées en modifiant leurs contours en fonction de l’évolution du projet de révision
global de PAZ et du RCCZ. Ainsi, certains territoires en zone réservée communale
avaient été abandonnés, tandis que de nouveaux périmètres stratégiques avaient été
ajoutés, la surface totale des zones réservées cantonales proposées s’élevant à quelque
54 ha répartis sur l’ensemble du territoire communal. En annexe figuraient également le
plan des zones réservées cantonales proposées par la commune.
Le 23 mars 2022, le Service du développement territorial (SDT) a rendu son rapport
explicatif relatif à la zone réservée cantonale envisagée sur la commune de
A _ (ci-après : le rapport explicatif). En substance, ce document rappelait le
contexte dans lequel la zone réservée communale avait été décidée et prolongée, ainsi
que la nécessité de la remplacer par une zone réservée cantonale, afin de garantir que
la révision du PAZ et du RCCZ en cours puisse être menée à terme dans le respect des
exigences du droit fédéral. En effet, cette commune présentait des réserves
excédentaires en zone à bâtir pour les 25 à 30 prochaines années, soit un surplus
théorique de 27.2 ha pour un besoin théorique de l’ordre de 41.4 hectares. Elle était par
conséquent classée en catégorie B, selon l’annexe de la fiche de coordination C.1
(« Dimensionnement des zones à bâtir dévolues à l’habitat ») du nouveau plan directeur
- 4 -
cantonal (PDc), approuvé par le Conseil fédéral le 1er mai 2019. Cette situation justifiait
la stratégie de régulation adoptée par la commune, laquelle était pertinente puisqu’elle
mettait en œuvre les mesures permettant de planifier l’utilisation des zones à bâtir
existantes dévolues à l’habitat (terrains constructibles dans les 15 ans et terrains
temporairement inconstructibles), tout en bloquant temporairement les surfaces
dépassant les besoins à 15 ans ou nécessitant un changement d’affectation visant une
meilleure utilisation du sol et le développement vers l’intérieur. Or, malgré son état
d’avancement, la procédure de révision du PAZ et du RCCZ prendrait encore un certain
temps, ce qui impliquait l’instauration d’une zone réservée cantonale, afin de garantir
qu’aucun projet de construction ne puisse entraver ou compromettre l’adaptation du PAZ
aux nouvelles exigences de la LAT. Selon le rapport explicatif, les conditions légales
d’adoption d’une zone réservée cantonale étaient pour le surplus réunies. En particulier,
la délimitation d’une zone réservée suffisamment vaste, permettant d’offrir une certaine
marge de manœuvre à la commune lors de l’élaboration de son projet de révision globale
du PAZ et du RCCZ, était justifiée pour autant qu’elle repose sur une stratégie claire.
C’était le cas en l’espèce, étant donné que le rapport de la commune exposait
sa stratégie principale visant à densifier vers l’intérieur, redimensionner la zone à
bâtir et prioriser l’utilisation des zones à bâtir dévolues à l’habitat existants pour les
20 à 30 prochaines années.
Dans un rapport explicatif daté du même jour, le SDT et le Service administratif et
juridique du Département de la mobilité, du territoire et de l’environnement (SAJMTE)
ont proposé au Conseil d’Etat d’agréer la requête du Conseil communal et de délimiter
une zone réservée cantonale couvrant les secteurs proposés par la commune pour une
durée de cinq ans.
D. Le 30 mars 2022, le Conseil d’Etat a décidé d’instaurer la zone réservée cantonale
sollicitée par le Conseil communal pour une durée de cinq ans. Les périmètres
correspondaient à ceux du rapport de la commune et au plan qui y était annexé. Cette
décision a été rendue notoire par avis inséré au B.O. no xxx du xxx.
E. Par mémoire du 23 mai 2022, X _ a porté la décision du 30 mars 2022
devant la Cour de céans en prenant les conclusions suivantes :
« A titre subsidiaire
1. L’effet suspensif est restitué au présent recours.
- 5 -
A titre principal
1. Le présent recours de droit administratif est admis.
2. La décision du Conseil d’Etat du canton du Valais du 30 mars 2022 instaurant une zone
réservée cantonale non-définie par son nom tout comme par le nombre de mètres carrés
dans le haut du village de B _ est annulée en ce qui concerne la parcelle no xx1.
3. La parcelle no xx1 est exclue de la zone réservée cantonale.
4. La construction d’habitations est autorisée sur la parcelle no xx1 appartenant à
[X _] et ce dans le respect de la législation cantonale sur les constructions ainsi
que du règlement communal des constructions et des zones en vigueur sur le territoire de
A _.
5. Les frais judiciaires sont mis à la charge de l’Etat du Valais.
6. Une juste indemnité est allouée à Monsieur X _ pour ses dépens. »
Après avoir relevé que la parcelle n° xxx ne faisait pas partie de la zone réservée
communale antérieure à la zone cantonale, X _ a invoqué une violation de la
garantie de la propriété au sens de l’art. 26 de la Constitution fédérale suisse du 18 avril
1999 (Cst ; RS 101) et de l’art. 27 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l’aménagement
du territoire (LAT ; RS 700). Il a estimé qu’il n’y avait aucun intérêt public prépondérant
ni nécessité à intégrer cette parcelle à la zone réservée cantonale, puisque, selon
l’avant-projet de révision globale du PAZ et du RCCZ du 21 janvier 2021, il était prévu
de créer un tissu bâti avec une prépondérance d’habitat collectif dans cette zone. Par
ailleurs, cette partie de la zone réservée ne portait pas de nom ni n’indiquait le nombre
de mètres carrés exacts. Le plan qui la concernait était également faux. Le processus
démocratique n’avait au demeurant pas été suivi, étant donné que le Conseil d’Etat était
uniquement habilité à intervenir pour prolonger des zones réservées communales
échues et non pour en créer des nouvelles. X _ a encore soulevé un grief
formel, en soutenant que le Conseil d’Etat avait commis une violation de son droit d’être
entendu ainsi que de l’art. 29a Cst. en ne procédant à aucune information à la population
ni consultation de l’Assemblée primaire avant de rendre sa décision.
Aux termes de sa détermination du 21 juin 2022, la commune a proposé le rejet du
recours. Elle a en particulier rappelé que la décision contestée d’instaurer une zone
réservée cantonale était indépendante de toute décision antérieure, qu’elle était le fruit
d’une nouvelle procédure menée par le Conseil Etat et que ce dernier n’était pas lié par
les décisions précédentes du Conseil communal.
Par courrier du 22 juin 2022, la commune a transmis une copie du mail du 15 juin 2022
émanant du bureau J _ Sàrl, mandaté dans la cadre des réflexions sur
l’aménagement du territoire de la commune et sur la modification du PAZ et du RCCZ.
- 6 -
Selon ce dernier, la commune présentait un surplus de zone à bâtir et devait donc
prendre des mesures pour utiliser les réserves de manière rationnelle.
Le 10 août 2022, le Conseil d’Etat a proposé de rejeter le recours, sous suite de frais, et
déposé différents documents relatifs à l’instauration de la zone réservée cantonale, ainsi
que sa décision du 1er septembre 2021 quant à la prolongation des zones réservées
communales à A _. Il a expliqué que les procédures de promulgation de zone
réservée communale et cantonale étaient indépendantes et reposaient sur des bases
légales propres. Il a en outre estimé que la motivation d’une éventuelle violation de la
garantie de la propriété n’était pas suffisante, que la délimitation du périmètre de la zone
réservée cantonale était conforme à l’art. 27 LAT et que les garanties générales de
procédure avaient été respectées.

Considerations:
Considérant en droit
1. Le recours a été adressé en temps utile au Tribunal cantonal et respecte les
exigences formelles applicables. En tant que propriétaire de la parcelle no xx1 incluse
dans le périmètre de la zone réservée cantonale, le recourant dispose de la qualité pour
recourir puisqu’il est directement touché par la décision entreprise (art. 21 al. 3 LcAT ;
art. 44, 46 et 48 de la loi du 6 octobre 1976 sur la procédure et la juridiction
administratives [LPJA ; RS/VS 172.6], applicables par renvoi de l’art. 80 al. 1 LPJA). Le
recours est par conséquent recevable, de sorte qu’il convient d’entrer en matière.
2. A titre de moyens de preuve, le recourant a sollicité la production du dossier relatif à
la zone réservée cantonale, l’édition par la commune du dossier concernant la zone
réservée communale et des autorisations de construire dans le secteur de la zone
réservée cantonale entre « C _ » et la « K _ » des 5 dernières
années ainsi que la confirmation du bâti sur les parcelles nos xx2 et xx3. Il a également
requis une inspection des lieux lieu « au vu de l’importance du bâti nouveau hors plan
déposé pour la zone réservée cantonale » et l’édition du dossier de la commune quant
à l’avant-projet de révision globale du PAZ. Il a encore demandé une confirmation de la
zone actuelle dans laquelle se situe la parcelle no xx1.
2.1 Le droit d’être entendu garanti par l’art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la
Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. ; RS 101) comprend notamment le droit pour
l'intéressé de s'exprimer sur les éléments pertinents avant qu'une décision soit prise
- 7 -
touchant sa situation juridique, de produire des preuves pertinentes, d'obtenir qu'il soit
donné suite à ses offres de preuves pertinentes, de participer à l'administration des
preuves essentielles ou, à tout le moins, de s'exprimer sur son résultat, lorsque cela
est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 146 IV 218 consid. 3.1.1, 142 III 48
consid. 4.1.1). Cette garantie constitutionnelle n'empêche pas l'autorité de mettre un terme
à l'instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de former sa conviction et que,
procédant d'une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves qui lui sont
encore proposées, elle a la certitude qu'elles ne pourraient l'amener à modifier son opinion
(ATF 145 I 167 consid. 4.1 ; 140 I 285 consid. 6.3.1).
2.2 En annexe à sa réponse, le Conseil d’Etat a produit la demande communale
d’instauration de la zone réservée cantonale, le rapport de la commune ainsi que les
deux rapports explicatifs du 23 mars 2022 établis par le SDT, d’une part, et par le SDT
et le SAJMTE, d’autre part. Etaient également joints à cet envoi l’extrait du procès-verbal
de la décision du Conseil d’Etat du 30 mars 2022, le plan des secteurs compris dans la
zone réservée cantonale et l’extrait de la publication au B.O. de dite décision. Ainsi
constitué, le dossier permet de trancher le litige. En sus, contrairement à l’avis du
recourant, il n’est pas nécessaire que chaque zone réservée porte un nom pour admettre
qu’elle est délimitée correctement. Les plans indiquent les limites de chaque partie de la
zone réservée cantonale et sont, ainsi, suffisamment précis, sans qu’une inspection des
lieux soit nécessaire pour discuter les griefs soulevés par le recourant. Ce dernier a en
outre déposé lui-même l’avant-projet de révision globale du PAZ et du RCCZ du
21 janvier 2022. Partant, les requêtes du recourant quant à l’édition du dossier relatif à
la zone réservée cantonale et la production de l’avant-projet de révision ont été
satisfaites. Celle tendant à obtenir une inspection des lieux doit en revanche être rejetée.
2.3 Quant à l’édition par la commune du dossier concernant la zone réservée
communale ainsi que des autorisations de construire dans le secteur de la zone réservée
cantonale, ces moyens de preuve n’apparaissent pas pertinents. D’une part, la zone
réservée entreprise est cantonale, de sorte que le dossier y relatif a été constitué non
par la commune mais par le Conseil d’Etat. Or, ce dernier a versé à la procédure
l’ensemble des documents nécessaires pour juger du bien-fondé de la décision
attaquée, y compris ceux émanant des autorités communales (cf. supra consid. 2.2).
D’autre part, les dossiers en lien avec la zone réservée communale sont clos et cette
dernière est échue. Le recourant n’explique pas quelle incidence ils pourraient avoir sur
le présent litige. Etant donné que le secteur dans lequel se trouve la parcelle du
recourant ne faisait pas partie de la zone réservée communale, l’on ne voit pas en quoi
- 8 -
le dossier relatif à celle-ci pourrait avoir une influence sur l’issue de la présente cause.
Le fait que des constructions aient été autorisées aux alentours par le passé, alors que
les bien-fonds n’étaient inclus dans aucune zone réservée et se situaient en zone à bâtir
résidentielle R30, n’est pas non plus de nature à modifier l’appréciation de la Cour de
céans, compte tenu de la modification a posteriori de la situation engendrée par
l’instauration d’une zone réservée cantonale. Comme le démontreront les considérants
qui vont suivre, le Tribunal s’estime pour sa part suffisamment renseigné pour statuer en
parfaite connaissance de cause sur les questions juridiques qui lui sont soumises, raison
pour laquelle l’apport de ces différents moyens de preuve ne sont pas susceptible de
l'amener à changer son opinion. Pour ces motifs, les mesures d’instruction requises sont
rejetées.
3. Dès lors que le présent litige porte sur l’instauration d’une zone réservée cantonale,
il convient de rappeler préalablement l'étendue et les limites du pouvoir d'examen du
Tribunal de céans.
Le pouvoir de cognition du Tribunal est en principe limité au contrôle de la légalité, y
compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation et la constatation inexacte ou
incomplète de faits pertinents (art. 78 al. 1 let. a LPJA ; cf. art. 37 al. 4 LcAT). Dans
certaines hypothèses, il s’étend cependant à l’inopportunité, soit notamment lorsque la
loi le prévoit (art. 78 al. 1 let. b LPJA).
Tel est le cas en l’espèce, puisque le litige concerne une zone réservée cantonale dont
le Tribunal cantonal connaît en qualité d’autorité de recours unique (art. 21 al. 3 LcAT).
Or, la protection juridique offerte par l’art. 33 al. 3 let. b LAT implique qu’une autorité
de recours au moins dispose d’un libre pouvoir d’examen, ce qui inclut le contrôle
de l’exercice du pouvoir d’appréciation sous l’angle de l’opportunité : l'autorité
doit vérifier que la planification contestée devant elle est juste et adéquate
(arrêts du Tribunal fédéral 1C_483/2021 du 4 mars 2022 consid. 4.3.2 et 1C_852/2013
du 4 décembre 2014 consid. 3.1 ; ACDP A1 21 35 du 23 août 2021 consid. 3.1). Pour
autant, l’autorité cantonale investie du contrôle de l’opportunité n’agit pas comme
autorité supérieure de planification ou de surveillance (ATF 131 II 81 consid. 6.6). Elle
doit ainsi préserver la liberté d'appréciation dont les communes ont besoin dans
l'accomplissement de leurs tâches, conformément à ce que prescrit l'art. 2 al. 3 LAT :
cela implique qu'une mesure d'aménagement appropriée doit être confirmée, l'autorité
de recours n’étant pas habilitée à lui substituer une autre solution qui serait également
appropriée (arrêts du Tribunal fédéral 1C_629/2019 du 31 mars 2021 consid. 3.1 et
1C_671/2019 du 5 août 2020 consid. 3.6 ; ACDP A1 21 35 précité consid. 3.1). Elle ne
- 9 -
peut cependant limiter son intervention aux cas dans lesquels l'appréciation de l'instance
précédente est insoutenable, à peine de restreindre son pouvoir d'examen à un contrôle
limité à l'arbitraire, en violation de l'art. 33 al. 3 let. b LAT (ATF 146 II 367 consid. 3.1.4,
145 I 52 consid. 3.6). En définitive, le contrôle de l'opportunité s'exerce donc avec
retenue sur des points concernant principalement des intérêts locaux, tandis que la prise
en considération adéquate d'intérêts d'ordre supérieur, dont la sauvegarde incombe au
canton, doit être imposée par un contrôle strict. L'autorité intervient ainsi non seulement
lorsque la mesure d'aménagement retenue par l’organe de planification est
insoutenable, mais aussi lorsqu'elle paraît inappropriée à des intérêts qui dépassent la
sphère communale (ATF 146 II 367 consid. 3.1.4, 145 I 52 consid. 3.6 ; ACDP A1 17 82
du 19 janvier 2018 consid. 2.2). A cet égard, il convient encore de souligner que le choix
des parcelles concernées par le redimensionnement de la zone à bâtir imposé par
l’art. 15 al. 2 LAT relève, dans une large mesure, du pouvoir d'appréciation des autorités
(locales) de planification (ATF 144 II 41 consid. 5.2, arrêts du Tribunal fédéral
1C_57/2020 du 3 février 2021 consid. 4.1 et 1C_73/2018 du 7 janvier 2019 consid. 3.1).
4. Dans un grief d’ordre formel qu’il convient de traiter un premier lieu, le recourant invoque
une violation de son droit d’être entendu et de la garantie de l’accès au juge au sens de
l’art. 29a Cst. Pour autant que l’on saisisse son raisonnement, il semble se plaindre du défaut
d’information à la population préalable à la décision attaquée ainsi que de l’absence d’accès
à un juge disposant d’une libre pouvoir d’examen.
4.1.1 Le droit d'être entendu consacré à l'art. 29 al. 2 Cst. implique pour l'autorité l'obligation
de motiver sa décision. Selon la jurisprudence, il suffit qu'elle mentionne, au moins
brièvement, les motifs qui l'ont guidée et sur lesquels elle a fondé sa décision, de manière à
ce que l'intéressé puisse se rendre compte de la portée de celle-ci et l'attaquer en
connaissance de cause (ATF 145 IV 99 consid. 3.1 ; 142 II 154 consid. 4.2). L'autorité n'a
pas l'obligation d'exposer et de discuter tous les faits, moyens de preuve et griefs invoqués
par les parties, mais peut au contraire se limiter à l'examen des questions décisives pour
l'issue du litige. La motivation peut pour le reste être implicite et résulter des différents
considérants de la décision (ATF 141 V 557 consid. 3.2.1).
L’art. 29a Cst. stipule pour sa part que toute personne a droit à ce que sa cause soit jugée
par une autorité judiciaire. La Confédération et les cantons peuvent, par la loi, exclure l’accès
au juge dans des cas exceptionnels.
4.1.2 Conformément à l’art. 21 al. 3 LcAT, afin de garantir la conformité aux art. 8a et
15 LAT, le Conseil d'Etat peut délimiter des zones réservées au sens de l'art. 19 LcAT pour
- 10 -
une durée de cinq ans, après consultation des communes concernées. Ce délai peut être
prolongé pour de justes motifs. Le Tribunal cantonal est l'autorité de recours contre les
décisions relatives aux zones réservées cantonales.
4.2 En l’espèce, la décision du 30 mars 2022 indique que la zone réservée cantonale est
instaurée pour une durée de 5 ans, qu’elle a pour but de garantir la conformité du PAZ aux
art. 8a et 15 LAT et renvoie aux périmètres exactement délimités par les plans datés du
15 février 2022. Ainsi, le champ d’application temporelle et géographique de la zone
réservée cantonale a été énoncé de manière claire et précise par le Conseil d’Etat. Le
recourant a du reste compris que sa parcelle était concernée, puisqu’il a pu recourir auprès
de la Cour de céans dans le délai légal.
Concernant la procédure suivie par le Conseil d’Etat, elle correspond à ce qui est prévu dans
la loi, à savoir la délimitation des zones réservées après consultation des communes
concernées. Cette décision a ensuite fait l’objet d’un avis paru au B.O. n° xxx du xxx, la
rendant ainsi notoire auprès du public. Cette publication a également marqué l’ouverture
du délai pour recourir à l’encontre de cette décision devant la Cour de céans, laquelle
ne se limite pas, in casu, au contrôle de la légalité comme exposé supra (cf. consid. 3).
Il était alors loisible à toute personne disposant d’un intérêt de faire valoir son point de
vue, comme l’a d’ailleurs fait le recourant. Partant, les griefs de violation du droit d’être
entendu et de la garantie d’accès au juge tombent à faux.
5. Sur le fond, le recourant invoque en substance une violation de la garantie de la propriété
et du principe de proportionnalité, en lien avec les art. 27 LAT ainsi que 19 al. 1 et 21 al. 3
LcAT. Outre le fait que cette toute nouvelle zone réservée ne serait pas assez bien
délimitée, il soutient qu’il n’existe aucun intérêt public prépondérant ni nécessité à
intégrer sa parcelle à la zone réservée cantonale, puisque, selon l’avant-projet de
révision globale du PAZ et du RCCZ du 21 janvier 2021, il était prévu de créer un tissu
bâti avec une prépondérance d’habitat collectif dans cette zone. En sus, selon son
raisonnement, le processus démocratique n’avait pas été suivi, étant donné que le
Conseil d’Etat était uniquement habilité à intervenir pour prolonger des zones réservées
communales échues et non pour en créer des nouvelles. Ce faisant, le recourant s’en
prend en réalité à la question de la réalisation des conditions auxquelles des droits
fondamentaux peuvent faire l’objet d’une restriction au sens de l’art. 36 Cst. En effet,
l’inclusion d’une parcelle en zone réservée au sens de l’art. 27 LAT constitue une atteinte
à la garantie de la propriété inscrite à l’art. 26 Cst. Aussi n’est-elle effectivement
admissible que pour autant que les conditions fixées à l’art. 36 Cst. soient réunies
(ATF 113 Ia 362 consid. 2). Elle doit ainsi reposer sur une base légale, être justifiée par
- 11 -
un intérêt public et respecter le principe de la proportionnalité (ATF 113 Ia 362
consid. 2 ; arrêts du Tribunal fédéral 1C_550/2018 du 19 novembre 2019 consid. 4.1 et
1C_260/2019 du 18 octobre 2019 consid. 3.1.3 ; ACDP A1 19 16 du 6 mai 2019
consid. 3.2).
5.1.1 L’art. 27 LAT dispose que s’il n’existe pas de plan d’affectation ou que l’adaptation
d’un tel plan s’impose, l’autorité compétente peut prévoir des zones réservées dans des
territoires exactement délimités. A l’intérieur de ces zones, rien ne doit être entrepris qui
puisse entraver l’établissement du plan d’affectation (al. 1). Une zone réservée ne peut
être prévue que pour cinq ans au plus; le droit cantonal peut prolonger ce délai (al. 2).
En principe, l’art. 27 LAT est considéré comme une base légale suffisante et ne nécessite
pas de dispositions cantonales d'exécution (Alexander Ruch, in : Heinz Aemisegger et
al. [édit.], Commentaire pratique LAT : Planifier l’affectation, Genève / Zurich / Bâle
2016, no 30 ad art. 27 LAT). Sur cette base, il revient néanmoins au droit cantonal et
communal de désigner les autorités compétentes pour délimiter les zones réservées. En
premier lieu, il s’agira de la collectivité chargée d’édicter les plans d’affectation pour
lesquels la zone réservée a été instituée (Alexander Ruch, op. cit., no 46 ad art. 27 LAT).
Cette tâche incombera le plus souvent à l’exécutif au niveau communal et, à l’échelon
cantonal, au Conseil d’Etat ou à un département, bien qu’il soit également possible
d’imaginer qu’une autorité cantonale soit désignée pour délimiter les zones réservées
permettant de garantir la planification communale sur demande de la commune (Ibidem).
Aussi longtemps que le droit cantonal n’a pas désigné d’autres autorités compétentes,
les gouvernements cantonaux sont autorisés à prévoir des zones réservées (art. 36
al. 2 LAT ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_551/2018 du 19 novembre 2019 consid. 2.2).
5.1.2 En l’espèce, jusqu’au 15 avril 2019, le droit cantonal prévoyait à l’art. 19 al. 2 aLcAT
que les zones réservées pouvaient être décidées par le conseil municipal pour une durée
de deux ans, prolongeable jusqu’à un maximum de cinq ans par l'assemblée primaire.
La révision partielle de la LcAT, deuxième étape, entrée vigueur le 15 avril 2019, a porté
la durée des zones réservées de compétence communale à cinq ans, durée
prolongeable de trois ans par décision de l’assemblée primaire. A cette occasion, le
législateur cantonal a, afin de garantir la conformité aux art. 8a et 15 LAT, nouvellement
conféré au Conseil d’Etat la compétence de délimiter des zones réservées cantonales
afin de « garantir la conformité aux articles 8a et 15 de la LAT », ceci pour une durée de
cinq ans, prolongeable pour justes motifs (art. 21 al. 3 LcAT). Le Message y relatif
(cf. Bulletin des séances du Grand Conseil [BSGC], session de décembre 2015, p. 763)
explique à ce propos que, sans une telle disposition, « la crédibilité du canton dans sa
- 12 -
volonté de mettre en œuvre la LAT et le futur PDc révisé pourrait être mise en cause ».
Il s’agit donc, par ce nouvel instrument, de « garantir auprès de la Confédération que la
stratégie de développement territorial et de dimensionnement des zones à bâtir prévue
par le Canton dans le projet de PDc, et liée au périmètre d’urbanisation, pourra être mise
en œuvre ». L’adoption de l’art. 21 al. 3 LcAT a dès lors étendu la compétence d’instaurer
des zones réservées au Conseil d’Etat, le législateur ayant renoncé à la réserver, comme
par le passé, aux seules autorités communales. En synthèse, la zone réservée cantonale
repose ainsi sur une base légale propre, qui habilite le Conseil d’Etat à prononcer une
telle mesure dans un but précis, soit d’assurer la concrétisation des exigences légales
en matière de (re)dimensionnement des zones à bâtir. Ce choix de faire coexister deux
compétences parallèles est parfaitement admissible et repose sur l’art. 27 LAT.
Sur cet arrière-plan, il convient d’emblée de rejeter la thèse émise par le recourant dans
son recours du 23 mai 2022 selon laquelle une zone réservée cantonale ne pourrait être
décidée qu’en prolongation d’une zone communale échue. Ce point de vue ne trouve
aucun appui dans le texte légal et les travaux législatifs. Le législateur cantonal a instauré
cet instrument dans un but précis, certes, mais n’a nullement conditionné la possibilité
de l’instaurer uniquement lorsqu’une collectivité publique locale se montre défaillante.
Le Conseil d’Etat disposant ainsi d’une compétence propre, le fait que la parcelle du
recourant n’ait pas été incluse dans la zone réservée communale établie antérieurement
ne constitue pas un obstacle à son intégration dans la zone réservée cantonale. Le
Tribunal fédéral a d’ailleurs déjà eu l’occasion de traiter de dossiers dans lesquels les
zones réservées communales et cantonales coexistaient et ne couvraient pas
exactement le même périmètre (cf. arrêts du Tribunal fédéral 1C_218/2020 du 23 juillet
2021 et 1C_267/2029 du 5 mai 2020), ce qui appuie encore l’analyse selon laquelle les
deux compétences sont indépendantes et parallèles.
Partant, la mesure repose bien sur une base légale et la première condition de l’art. 36
Cst. est remplie.
5.2.1 L'établissement d'une zone réservée répond à un intérêt public lorsqu'il y a lieu de
modifier un plan d'aménagement, que celui-ci soit ou non conforme au droit. Il s'agit en
particulier de garantir aux autorités chargées de l'aménagement du territoire la liberté de
planifier et de décider, ainsi que d'éviter que des projets de construction viennent
entraver cette liberté. Il faut par conséquent une nécessité de planifier, assortie d'une
intention concrète. Il n'est toutefois pas nécessaire que l'autorité ait déjà une idée précise
de la manière dont elle entend redéfinir la zone à bâtir, en particulier lorsque cela ne
découle pas d'une simple intention de sa part, mais d'une obligation résultant
- 13 -
directement de la LAT ou du plan directeur cantonal. Tel est le cas de l'obligation
de réduire les zones à bâtir surdimensionnées prévue à l’art. 15 al. 2 LAT
(arrêts du Tribunal fédéral 1C_218/2020 précité consid. 3.1.1, 1C_576/2020 du 1er avril
2021 consid. 4.1 et 1C_94/2020 du 10 décembre 2020 consid. 3.1 ; ACDP A1 21 217 du
19 juillet 2022 consid. 3.1.2).
Au stade de l’instauration d’une zone réservée, il est prématuré pour un propriétaire de
se plaindre du fait que sa parcelle aurait été englobée à tort dans la zone réservée, au
motif qu’elle répondrait aux caractéristiques de la zone à bâtir définie par l'art. 15 LAT.
Les réflexions sur l'affectation définitive de la parcelle et, plus largement, sur le sort du
secteur concerné, doivent être en effet menées séparément, dans le cadre de la révision
du plan d’affectation (arrêt du Tribunal fédéral 1C_576/2020 précité consid. 4.4.1). Une
zone réservée ne peut être instaurée pour permettre l'introduction d'une mesure
contraire à la LAT. Au moment où elle est instaurée cependant, la réflexion sur le sort
définitif à donner à un secteur n'est généralement pas aboutie, puisque la mesure sert
précisément à suspendre toute intervention sur l'état existant, dans l'attente de la
planification élaborée dans le détail et selon une vue d'ensemble de tout le territoire
communal, voire au-delà. Aussi, ce n'est que dans l'hypothèse où toute modification de
la planification sur les parcelles en cause serait d'emblée et manifestement contraire à
la loi ou à la planification directrice que la zone réservée pourrait être considérée comme
illicite. Cela revient à limiter l'examen du bien-fondé d'une modification de l'affectation
des terrains litigieux à la vraisemblance (arrêt du Tribunal fédéral 1C_394/2019 du
14 août 2020 consid. 4.2).
La notion de « terrains déjà largement bâtis » a été utilisée comme critère de définition
des zones à bâtir par l'ancien art. 15 let. a LAT et figure désormais uniquement à l’art. 36
al. 3 LAT. L’attente selon laquelle un territoire largement bâti doit être inclus dans la zone
à bâtir au sens de l’art. 15 LAT subsiste cependant implicitement, puisque la révision
partielle de 2012 impose le développement de l’urbanisation vers l’intérieur du milieu bâti
(art. 1 al. 2 let. abis LAT) et la création d’un milieu bâti compact (art. 1 al. 2 let. b LAT)
(ACDP A1 18 269 du 6 mai 2019 consid. 3.4). Dans le même sens, le principe
fondamental d’utilisation mesurée du sol (art. 1 al. 1 LAT) impose une rationalisation de
la zone à bâtir plutôt que son extension et milite également en faveur de la densification
des zones à bâtir qui répond à un intérêt public important (ATF 137 II 23 consid. 4.3 et
les références citées). Selon la jurisprudence, la notion de terrains largement bâtis doit
être comprise de manière étroite. Elle ne s'applique pas à n'importe quel groupe de
constructions; il faut que l'on soit en présence d'un milieu bâti qui présente les
- 14 -
caractéristiques d'une « agglomération », y compris les infrastructures habituelles
(« Siedlungsstruktur »). Les critères à prendre en compte sont notamment le caractère
compact de l'ensemble construit, les équipements, les liaisons avec les autres zones à
bâtir ou l'infrastructure publique. Les constructions agricoles peuvent être
exceptionnellement prises en compte (ATF 132 II 218 consid. 4.1, 116 Ia 197 consid. 2b ;
arrêts du Tribunal fédéral 1C_671/2019 précité consid. 3.2 et 1C_532/2019 du 18 mai
2020 consid. 2.4).
Dans ce contexte, la jurisprudence distingue entre les notions de « brèche ou d'espace
vide dans le tissu bâti » et de « surface non bâtie plus étendue à l'intérieur du milieu
bâti ». Les brèches sont des parcelles ou parties de parcelles dont la surface n'est pas
très étendue et qui jouxtent directement le territoire construit. Elles doivent être
marquées par les constructions existantes et former un tout de qualité urbanistique avec
les constructions environnantes, notamment en raison de leur degré d'équipement
avancé. Les critères quantitatifs ne sont pas seuls déterminants. Une évaluation
qualitative est indispensable. Lorsque la parcelle non bâtie joue un rôle propre – ce qui
peut être le cas en raison de sa taille, de son degré d'équipement mais aussi du fait
qu'elle est susceptible de faire l'objet de mesures d'aménagement indépendantes –, elle
ne fait alors pas partie du tissu déjà largement bâti. Tel est le cas des surfaces non bâties
situées en périphérie de l'agglomération, ou des surfaces relativement vastes à l'intérieur
de celle-ci et qui servent à diversifier et à introduire des ruptures dans le tissu bâti ou à
créer des aires de loisir et de détente. De telles surfaces libres ne dépendent pas de
l'état des constructions alentour, mais remplissent une fonction propre (ATF 132 II 218
consid. 4.2, 121 II 417 consid. 5a ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_231/2019 du 30 octobre
2020 consid. 2.3 et les nombreuses références citées). Dans un contexte d'habitat de
très faible densité, par exemple un quartier de villas, et de surdimensionnement de la
zone à bâtir, la jurisprudence ne commande d'ailleurs pas que toutes les « brèches »
crées par ce type d'urbanisme soient nécessairement et inconditionnellement comblées
(arrêts précités du Tribunal fédéral 1C_218/2020 consid. 3.4.2 et 1C_394/2019
consid. 4.2.1).
Toujours selon la jurisprudence, le fait qu’une parcelle soit équipée ne s’oppose pas à
son exclusion de la zone à bâtir (ATF 113 Ia 362 consid. 2b ; arrêts du Tribunal fédéral
1C_400/2018 du 29 juillet 2019 consid. 2.2.1, 1C_378/2016 du 4 janvier 2017 consid. 3.5
et 1C_54/2015 du 2 novembre 2015 consid. 4.2). A fortiori en va-t-il de même lorsqu’une
parcelle équipée est provisoirement rendue inconstructible par l’instauration d’une zone
- 15 -
réservée (p. ex. arrêts du Tribunal fédéral 1C_576/2020 précité, 1C_224/2019 du 28 mai
2019).
5.2.2 En l’occurrence, il n’est pas contesté que la zone à bâtir de la commune de
A _ est légèrement surdimensionnée. Classée en catégorie B, la commune a
donc l’obligation de prendre des mesures, comme par exemple l’instauration de zones
réservées, afin de planifier l’utilisation des zones à bâtir dévolues à l’habitat existantes
(terrains constructibles dans les 15 ans et terrains temporairement inconstructibles),
conformément à l’art. 15 al. 2 LAT (cf. PDc, fiche C.1). Il n’est pas davantage contesté
que le travail de révision des PAZ et du RCCZ pour y parvenir est en cours depuis
plusieurs années, mais que le processus n’aboutira vraisemblablement pas à brève
échéance. Alors que les autorités communales ne pouvaient plus prolonger la durée de
validité des zones réservées communales instituées en 2015 et 2017, elles ont sollicité
l’intervention du Conseil d’Etat pour qu’il instaure une zone réservée cantonale. Il ressort
des différents documents au dossier (rapport de la commune ; rapport explicatif du SDT ;
demande d’intervention et décision du Conseil d’Etat d’instaurer la zone réservée
cantonale sollicitée) que le but de cette mesure est de garantir aux autorités communales
leur liberté de planifier afin de répondre aux exigences de la LAT en gelant le surplus de
la zone à bâtir (besoin au-delà des 15 prochaines années), d’éviter le mitage du territoire,
de garantir une urbanisation rationnelle en préservant les zones à bâtir nécessitant,
avant toute construction, l’élaboration de mesures de planification d’ensemble, ainsi que
de permettre des changements d’affectation ou des mesures de densification au sein de
la zone à bâtir, lorsque cela est justifié. Dès lors qu’il existe une obligation légale de
redimensionnement de la zone à bâtir en vertu de l’art. 15 al. 2 LAT et que la mesure
tend à en garantir l’effectivité, il est indéniable que la zone réservée cantonale poursuit
un intérêt public. Il faut d’ailleurs souligner également que, sous cet angle, elle s’avère
conforme à l’art. 21 al. 3 LcAT qui n’autorise le Conseil d’Etat à instaurer une zone
réservée que pour garantir le respect des art. 8a et 15 LAT.
A l’encontre de ce constat, le recourant fait valoir que, conformément à l’avant-projet de
révision du PAZ et du RCCZ du 21 janvier 2021, sa parcelle se situe dans une zone
dans laquelle la commune indique vouloir créer un tissu bâti avec une prépondérance
d’habitat collectif. Il n’y aurait donc aucun intérêt prépondérant à placer la parcelle n° xxx
en zone réservée cantonale, étant donné que l’autorité planificatrice comptait la
maintenir en zone à bâtir. Par cette argumentation, le recourant semble en réalité
anticiper la question du maintien ou de l’exclusion de leur propriété en zone constructible
dans le futur PAZ. Or, cette problématique excède le cadre du présent litige, sauf à
- 16 -
retenir que le dézonage ou la mise en zone d’affectation différée de la parcelle litigieuse
ou du secteur serait d'emblée et manifestement contraire à la loi ou à la planification
directrice, respectivement que le gel provisoire de cette surface serait inutile au regard
des exigences et des critères des art. 8a et 15 LAT que la nouvelle planification devra
mettre en œuvre. Bien que l’avant-projet de révision du PAZ et du RCCZ donne des
indices plus concrets sur les objectifs de planification de la commune et sur la manière
dont elle compte les mettre en œuvre, ce dernier n’a absolument pas force contraignante
tant qu’il n’aura pas été approuvé et homologué. Il peut d’ici là encore faire l’objet de
multiples modifications dont il n’appartient pas à la Cour de céans de préjuger les
implications. La zone réservée cantonale a d’ailleurs précisément été adoptée parce que
le processus de révision n’était pas encore arrivé à son terme et qu’il était nécessaire de
ménager une marge de manœuvre suffisante à l’autorité de planification.
Il faut concéder au recourant que, prima facie, l’inclusion de sa parcelle dans la zone
réservée peut surprendre, compte tenu des nombreuses constructions aux alentours, en
particulier de la densité de ces dernières au sud-est de la parcelle litigieuse et formant
le cœur de B _. Toutefois, cette parcelle ne se situe pas elle-même au centre
du village, mais en périphérie. Elle est séparée de la plupart des constructions des
environs par une route, mais jouxte en revanche plusieurs terrains non bâtis à l’ouest et
au nord, lesquels ont également été inclus dans la zone réservée cantonale. Dans ce
contexte, il est donc hâtif et approximatif d’affirmer que cette parcelle ne pourra faire
l’objet d’aucune modification de son affectation dans le cadre de l’élaboration des
nouveaux PAZ et RCCZ de la commune. Le fait que les parcelles nos xx2 et xx3,
incorporées dans le périmètre de la zone réservée cantonale, soient construites ou en
cours de construction n’y change rien, puisque de nombreuses autres parcelles du
secteur demeurent vierges de construction.
Au demeurant, le fait que la parcelle litigieuse se trouve au sein d’un milieu largement
construit ne suffit pas, en vertu de la jurisprudence fédérale rappelée ci-dessus, à
conclure qu’elle devrait incontestablement être maintenu en zone à bâtir. Vu son
étendue, sa nature végétale, ainsi que son emplacement à proximité du centre de
B _, il est légitime de se demander si ce secteur ne devrait pas être qualifié de
surface non bâtie à l’intérieur du milieu bâti servant à diversifier et à introduire une
rupture dans le tissu existant ou à créer une aire de loisir et de détente, hypothèse que
le recourant ne nie pas.
Par ailleurs, à supposer même que l’autorité planificatrice décide de maintenir in fine ce
secteur en zone à bâtir, sa valorisation impliquerait quoi qu’il en soit une réflexion
- 17 -
d’ensemble préalablement à toute nouvelle construction, afin de garantir un équipement
rationnel à l’échelle du secteur. On peut ici ajouter que, selon l’axe de stratégie exposé
par la commune dans son rapport du 15 février 2022, « afin de répondre aux objectifs
de densification vers l’intérieur, la commune a décidé de conditionner l’urbanisation de
secteurs stratégiques à la réalisation d’une planification spéciale ». Le secteur étant
précisément situé proche du centre du village de B _, le réexamen et, au
besoin, la modification de son affectation conformément à cet objectif pourraient ainsi
s’avérer nécessaires dans l’hypothèse où les autorités communales choisiraient de
confirmer son appartenance à la zone constructible. Sous cet angle également,
l’inclusion du secteur litigieux dans la zone réservée ménage la liberté de planifier
indispensable aux autorités communales dans le cadre du processus de révision du PAZ
et des considérations globales qui l’entourent. La lecture de l’avant-projet de révision du
PAZ et du RCCZ ne mène d’ailleurs pas à un raisonnement différent, étant donné que
selon le plan-guide du secteur de B _ annexé, la parcelle du recourant se situe
dans une zone où il est envisagé de « créer un tissu bâti dense avec une prépondérance
d’habitat collectif, intégré au contexte patrimonial et ponctué d’espaces publics
attractifs », mais également de « mobiliser les réserves de terrains à bâtir par des
mesures d’aménagement appropriées ».
Quoi qu’il en soit, au stade de l’établissement du périmètre de la zone réservée,
l’affectation ou l’utilisation future des parcelles concernées n’est pas encore connue, ce
qui justifie précisément l’utilisation de la zone réservée afin de permettre l’élaboration
sereine de la future planification. Dans le cadre du présent litige, il suffit de constater
qu’il n’apparaît pas invraisemblable que ce vaste espace libre remplisse une fonction
propre au sein d’un milieu largement bâti, constat susceptible d’entraîner une
modification de son affectation à l’occasion du redimensionnement de la zone à bâtir.
Dans ces circonstances, une telle modification du secteur dans lequel se trouve la
parcelle litigieuse, que ce soit sous la forme d’un dézonage ou d’une mise en zone
d’affectation différée, ne s’avère pas d'emblée et manifestement contraire à la loi ou au
PDc. L’intégration de ce secteur dans la zone réservée, y compris le bien-fonds du
recourant, sert donc bien l’intérêt public au redimensionnement et ne saurait par
conséquent être sanctionnée. Partant, la deuxième condition de l’art. 36 Cst. est remplie.
5.3.1 De manière générale, le principe de la proportionnalité exige qu'une mesure
restrictive soit apte à produire les résultats escomptés (règle de l'aptitude), que ceux-ci
ne puissent être atteints par une mesure moins incisive (règle de la nécessité) et qu'il
existe un rapport raisonnable entre le but visé et les intérêts publics ou privés compromis
- 18 -
(règle de la proportionnalité au sens étroit ; ATF 147 I 393 consid. 5.3, 146 I 157
consid. 5.4 et 140 I 168 consid. 4.2). Appliqué à la zone réservée, le principe exige qu’elle
ne soit pas plus vaste ni ne dure plus longtemps que ne le requiert le but poursuivi
(arrêt du Tribunal fédéral 1C_260/2019 précité consid. 3.1.3 ; ACDP A1 19 16 précité
consid. 3.2).
Une zone réservée satisfait en général à l'exigence d'aptitude découlant du principe de
la proportionnalité puisqu'il s'agit de préserver la liberté de planification de l'autorité
compétente (arrêts du Tribunal fédéral 1C_576/2020 précité consid. 4.4.4, 1C_57/2020
précité consid. 3.2 et 1C_94/2020 précité consid. 3.4).
La règle de la nécessité interdit pour sa part que les zones réservées excèdent,
s’agissant des aspects personnels, territoriaux, matériels et temporels, ce qui est
absolument indispensable à la réalisation de l’objectif de sécurisation, étant précisé que
les deux premiers aspects se rejoignent (Alexander Ruch, op. cit., nos 37 à 39 ad art. 27).
Du point de vue territorial, il doit s’agir de secteurs exactement déterminés (cf. art. 27
al. 1 LAT). La règle de la nécessité est respectée lorsque la zone réservée correspond
au périmètre concerné par l'obligation de planifier (arrêt du Tribunal fédéral
1C_518/2019 du 8 juillet 2020 consid. 5.1). Tel est par exemple le cas de surfaces
constructibles de faible densité situées à la périphérie du territoire construit, puisque la
zone réservée permet alors d'assurer une liberté d'action suffisante de la commune dans
le cadre de la révision de son plan d'affectation à l'échelle de tout le territoire communal
(arrêts du Tribunal fédéral 1C_518/2019 précité consid. 5.2 et 1C_532/2019 précité
consid. 2.6).
Du point de vue temporel, l’art. 27 al. 2 LAT limite la durée de la zone réservée à cinq ans
maximum, sous réserve d’une prolongation de ce délai par le droit cantonal. Selon la
jurisprudence, cette disposition habilite les cantons à adopter des réglementations
cantonales détaillées à ce sujet, pour autant que la finalité de la zone à bâtir, qui est
de préserver la liberté de planification de l'autorité compétente, reste intacte
(arrêt du Tribunal fédéral 1C_440/2019 du 7 janvier 2020 consid. 4.3.2 et les références
citées ; ACDP A1 21 52 du 2 octobre 2021 consid. 2.2.2). La zone réservée doit pouvoir
remplir cet objectif pendant toute la durée de la planification (Ibidem, ég. arrêt du Tribunal
fédéral 1C_440/2019 précité consid. 5.2). Elle ne doit cependant pas servir à repousser
indéfiniment la mise à l'enquête ou l'adoption de la nouvelle réglementation et s’avère
injustifiée si elle se prolonge pour toute autre raison que celle d'être au service de
l'adoption de la nouvelle réglementation (Ibidem). En Valais, l’art. 21 al. 3 LcAT permet
- 19 -
l’instauration d’une zone réservée cantonale pour une durée maximale de cinq ans,
durée qui peut toutefois être prolongée « pour de justes motifs ».
Le Tribunal de céans a déjà confirmé l’admissibilité pour le Conseil d’Etat d’instituer, à
la demande d’une commune, une zone réservée cantonale couvrant des périmètres
préalablement inclus dans une zone réservée communale dont l’autorité première ne
pouvait elle-même prolonger la durée de validité, alors que le processus de révision du
PAZ n’était pas achevé (ACDP A1 21 52 précité consid. 2). Il a relevé que la restriction
temporaire ainsi portée au droit de propriété, d’une durée de dix ans, apparaissait
considérable, sans qu’elle excède cependant ce qui était nécessaire compte tenu des
circonstances (consid. 2.3.2).
Par ailleurs, dans le cadre de demandes d’indemnisation pour expropriation matérielle,
le Tribunal fédéral a jugé que les interdictions temporaires de construire ne donnent en
principe pas droit à une indemnité pour expropriation matérielle ; elles sont toutefois
susceptibles d'entraîner une restriction grave du droit de propriété si elles portent sur
une longue durée (ATF 121 II 317 consid. 12d/bb et les références citées ; arrêt du
Tribunal fédéral 1C_510/2009 du 14 juillet 2010 consid. 4.1). La jurisprudence ne fixe
pas de manière schématique et générale ce qu'il faut entendre par restriction à la
propriété de longue durée, question qui doit être examinée au cas par cas, à l’aune des
circonstances concrètes. Cela étant, en règle générale, une interdiction limitée à
cinq ans n'est pas constitutive d'une expropriation matérielle, alors qu'une interdiction
d'une durée supérieure à dix ans l'est (Ibidem, ég. ATF 123 II 481 consid. 9 i.f., 120 Ib
465 consid. 5e, 112 Ib 496 consid. 3a i.f. et 109 Ib 20 consid. 4a). Selon la doctrine, une
durée de cinq à dix ans n’a généralement pas pour effet une expropriation matérielle
(Alexander Ruch, op. cit., no 65 ad art. 27 LAT).
La proportionnalité au sens étroit implique enfin un rapport raisonnable entre l’objectif
visé et la restriction de la liberté de l’individu. Elle doit être examinée à l’aune de la zone
réservée et non du plan d’affectation prévu (Alexander Ruch, op. cit., no 40 ad art. 27
LAT). Selon la jurisprudence, la réduction des zones à bâtir surdimensionnées relève
d'un intérêt public important, susceptible d'avoir, sur le principe, le pas sur l'intérêt public
à la stabilité des plans ainsi que sur les intérêts privés des propriétaires concernés
(ATF 144 II 41 consid. 5.2. et les références citées). Un tel examen s’avère toutefois
difficile, de sorte que l’importance de ce critère doit être relativisé au profit de ceux de
l’aptitude et de la nécessité (Alexander Ruch, op. cit., no 40 ad art. 27 LAT).
- 20 -
5.3.2 En l’occurrence, pour les motifs déjà exposés (cf. supra consid. 5.2.2), les secteurs
de la zone réservée cantonale sont le fruit d’une réflexion globale sur l’ensemble du
territoire communal, menée à l’occasion de la révision de l’entier du PAZ et destinée à
remédier au surdimensionnement de la zone à bâtir. De multiples enjeux – dont le
recourant ne conteste pas le bien-fondé – ont été pris en compte par les autorités
communales lors de la délimitation des secteurs (cf. rapport de la commune, let. F).
Cette approche et ces délimitations ont été validées et reprises par le SDT pour délimiter
les périmètres de la zone réservée cantonale, ce qui ressort clairement de son rapport
explicatif. Dans son ensemble, cette planification s’avère ainsi cohérente et englobe des
périmètres strictement délimités, concernés par l’obligation de planifier, à savoir en
l’occurrence des surfaces constructibles de faible densité, non construites et situées en
périphérie du territoire bâti ou dans des secteurs stratégiques pour le développement
vers l’intérieur du milieu bâti.
Il est vrai que la surface de la parcelle du recourant ne couvre que 1001 m2 et que la
zone réservée s’étend sur environ 54 ha, alors que le surplus théorique atteint 27.2
hectares. La mobilisation de ces surfaces n’en demeure pas moins nécessaire au travail
de redimensionnement. Il est en effet légitime de prévoir un tel excédent de zone réservée
pour ménager à l’autorité planificatrice une certaine marge de manœuvre lors du
redimensionnement de la zone à bâtir, mais également quant au changement d’affectation
de certains secteurs au sein de la zone à bâtir afin de répondre aux objectifs de
densification vers l’intérieur. Au moment de l’instauration de la zone réservée, cette
autorité dispose généralement d’informations limitées, fondées sur des évaluations et
projections susceptibles d’évoluer au gré de la procédure de redimensionnement et dont
l’exactitude ne sera connue qu’une fois la révision du PAZ achevée. A ce stade, elle ne
connaît de surcroît pas avec certitude les orientations futures de la planification, pas plus
que le sort des secteurs concernés qui sont intégrés à la zone réservée. Enfin,
l’établissement d’une zone réservée plus étendue que le surdimensionnement présumé
garantit une certaine égalité de traitement entre les propriétaires susceptibles d’être
touchés par des mesures de redimensionnement. En définitive, la délimitation territoriale
de la zone réservée ne prête pas le flanc à la critique.
S’agissant de la durée de la restriction au droit de propriété, la zone réservée cantonale
a été instaurée pour une durée de cinq ans et la parcelle du recourant ne faisait pas
partie de la zone réservée communale établie antérieurement. Ainsi, même si le présent
litige ne porte pas sur des questions d’indemnisation, l’on peut néanmoins noter que le
régime de blocage provisoire auquel il se trouve confronté n’est en principe pas
- 21 -
considérée comme étant constitutif d'une expropriation matérielle, de sorte que l’on ne
saurait retenir qu’il excède ce qui est nécessaire compte tenu des circonstances. L’on
ne voit dès lors pas les motifs pour lesquels il s’avérerait disproportionné sous l’angle du
critère de la nécessité.
Quant au principe de la proportionnalité au sens étroit, il n’apparaît pas davantage violé.
Temporaire, la restriction au droit de propriété dont se plaint le recourant ne peut, en
l’état, être qualifiée de restriction de longue durée. Ses effets peuvent par conséquent
être relativisés. Dans ces conditions, il n’y a pas matière à reléguer à l’arrière-plan
l’intérêt public que poursuit la zone réservée cantonale litigieuse. Cette mesure est en
effet intimement liée au remaniement des zones à bâtir surdimensionnée, qui relève d’un
intérêt public qualifié de majeur par la jurisprudence (arrêts du Tribunal fédéral
1C_576/2020 précité consid. 4.4 et 1C_168/2019 du 17 janvier 2020 consid. 2.2). Cela
est d’autant plus vrai que, selon la jurisprudence, le critère de la proportionnalité au sens
étroit revêt une importance moindre en la matière.
Partant, la décision entreprise respecte également les différents critères du principe de
la proportionnalité.
5.4 Au regard des considérants qui précèdent, les griefs de violation de l’art. 36 Cst., en
particulier du principe de proportionnalité, sont infondés.
6. En définitive, le recours doit être rejeté (art. 80 al. 1 let. e et 60 al. 1 LPJA). Cette
issue rend sans objet la requête de restitution de l'effet suspensif.
7. Succombant, le recourant supportera l’émolument de justice qu’il convient de fixer,
notamment en application des principes de la couverture de frais et de l’équivalence des
prestations, à 1500 fr., débours inclus (art. 89 al. 1 LPJA ; art. 3 al. 3, 11, 13 al. 1 et 25
de la loi du 11 février 2009 fixant le tarif des frais et dépens devant les autorités
judiciaires ou administratives [LTar ; RS/VS 173.8]).
Le recourant n’a pas droit à des dépens (art. 91 al. 1 LPJA a contrario). L’Etat du Valais
et le Conseil communal n’y ont pas droit non plus. Aucun motif particulier ne justifie en
effet de déroger à l’art. 91 al. 3 LPJA en vertu duquel aucune indemnité pour les frais de
procédure n’est, en règle générale, allouée aux autorités et organismes chargés de
tâches de droit public qui obtiennent gain de cause (ACDP A1 21 286 du 6 septembre
2022 consid. 5 et A1 20 25 du 6 juillet 2020 consid. 7.4 ; RVJ 1992 p. 75).