Decision ID: 2b610b50-6cd7-5420-8f17-b96c487aaa47
Year: 2019
Language: de
Court: CH_BVGE
Chamber: CH_BVGE_001
Canton: CH
Region: Federation
Law Area: 
Law Sub-area: nan
Label: approval

Facts:
Sachverhalt:
A.
A._ wollte am 12. Oktober 2018 an einer Verkaufsstelle der Schwei-
zerischen Bundesbahnen SBB eine SwissPass-Karte beziehen. Dies
wurde ihm verwehrt, weil A._ nicht bereit war, sein Geburtsdatum
bekannt zu geben. Mit Schreiben vom 14. Oktober 2018 verlangte
A._ von den SBB schriftlich die Ausstellung einer SwissPass-Karte
mit fiktivem Geburtsdatum und Gültigkeit ab 1. November 2018. Für den
Fall der Verweigerung derselben verlangte er eine begründete, beschwer-
defähige Verfügung.
B.
Am 20. Dezember 2018 teilte die SBB A._ mit, man könne seinem
Anliegen nicht nachkommen. Die Bekanntgabe des effektiven Geburtsda-
tums sei für den Zugang zum SwissPass-System zwingend notwendig.
Weil die Ausgabe eines SwissPasses als Vertragsbestandteil des Perso-
nenbeförderungsvertrags dem Privatrecht unterstehe, handle die SBB da-
bei privatrechtlich und sei mangels Hoheitsgewalt nicht berechtigt, Rechte
und Pflichten einseitig mit Verfügung festzulegen.
C.
Am 5. Februar 2019 erhebt A._ (nachfolgend: Beschwerdeführer)
Rechtsverweigerungsbeschwerde gegen die Weigerung der SBB, eine be-
schwerdefähige Verfügung zu erlassen. Er beantragt, die SBB sei anzu-
weisen, innert 30 Tagen eine anfechtbare Verfügung darüber zu erlassen,
dass sie ihm keine SwissPass-Karte ausstelle, solange er der Bearbeitung
seines effektiven Geburtsdatums in den Datensammlungen der SBB nicht
zustimme. Zur Begründung bringt er im Wesentlichen vor, die SBB handle
als Bundesorgan, nehme eine öffentliche Aufgabe wahr und sei zum Erlass
einer Verfügung über einen Realakt verpflichtet.
D.
In ihrer Vernehmlassung vom 4. April 2019 beantragt die SBB (nachfol-
gend: Vorinstanz), auf die Beschwerde sei nicht einzutreten, eventualiter
sei sie abzuweisen. Zur Begründung bringt sie vor, das Rechtsbegehren
sei prozessual ungenügend und der Beschwerdeführer habe kein Rechts-
schutzinteresse. Zudem sei das Bundesverwaltungsgericht sachlich unzu-
ständig, weil für vermögensrechtliche Auseinandersetzungen zwischen
Transportunternehmen und Kunden Zivilgerichte zuständig seien. Trans-
portverträge würden dem Privatrecht unterstehen, weshalb das Streitver-
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hältnis zwischen Beschwerdeführer und Vorinstanz nicht öffentlich-recht-
lich sei. Die Vorinstanz habe keine Verfügungsgewalt und insoweit bestehe
keine Beschwerdemöglichkeit an das Bundesverwaltungsgericht.
E.
In seinen Schlussbemerkungen vom 11. April 2019 hält der Beschwerde-
führer fest, Streitigkeiten aus Datenschutzrecht seien nicht vermögens-
rechtlicher Natur und die Vorinstanz habe hoheitlich gehandelt.
F.
Auf die weiteren Ausführungen der Parteien und die sich bei den Akten
befindenden Unterlagen wird – soweit entscheidrelevant – in den Erwägun-
gen eingegangen.

Considerations:
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht richtet sich nach
dem Bundesgesetz vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfah-
ren (VwVG, SR 172.021), soweit das Verwaltungsgerichtsgesetz vom
17. Juni 2005 (VGG, SR 173.32) nichts anderes vorsieht (Art. 37 VGG).
1.2 Gemäss Art. 31 VGG beurteilt das Bundesverwaltungsgericht Be-
schwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 VwVG. Eine Verfügung liegt vor
bei einer hoheitlichen, individuell-konkreten, auf Rechtswirkungen ausge-
richteten und verbindlichen Anordnung einer Behörde, die sich auf öffentli-
ches Recht des Bundes stützt, oder bei einer autoritativen und individuell-
konkreten Feststellung bestehender Rechte oder Pflichten (Art. 5 Abs. 1
VwVG; TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, Allgemeines Verwaltungsrecht,
4. Aufl. 2014, § 28 Rz. 17, HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, Allgemeines Verwal-
tungsrecht, 7. Aufl. 2016, Rz. 849 ff.). Verfügungen sind den Parteien
schriftlich zu eröffnen (Art. 34 VwVG). Sie sind, auch wenn sie in Briefform
ergehen, als solche zu bezeichnen, zu begründen und mit einer Rechts-
mittelbelehrung zu versehen (Art. 35 Abs. 1 VwVG). Aus mangelhafter Er-
öffnung darf den Parteien kein Nachteil erwachsen (Art. 38 VwVG). Im
Falle von Unklarheiten über den Verfügungscharakter eines Schreibens ist
nicht massgebend, ob die Verwaltungshandlung als Verfügung gekenn-
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zeichnet ist oder den gesetzlichen Formvorschriften für eine Verfügung ent-
spricht, sondern ob die Strukturmerkmale einer Verfügung vorhanden sind
(TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, a.a.O., § 29 Rz. 3).
Der Beschwerdeführer hat in seinem Schreiben vom 14. Oktober 2018 die
Vorinstanz ersucht, ihm gegenüber eine anfechtbare Verfügung zu erlas-
sen. Die Vorinstanz hat ihm am 20. Dezember 2018 geantwortet, sie sei
nicht zum Erlass einer Verfügung berechtigt, weshalb seinem Anliegen
nicht entsprochen werden könne. Die Vorinstanz hat somit dem Beschwer-
deführer das Recht abgesprochen, seinen geltend gemachten Anspruch in
einem förmlichen Verwaltungsverfahren durchzusetzen. Weiter hat sie sich
ausdrücklich geweigert, eine Verfügung zu erlassen. Auch wenn das
Schreiben der Vorinstanz vom 20. Dezember 2018 Merkmale einer mate-
riellen Verfügung aufweist, indem sinngemäss über die Rechte des Be-
schwerdeführers befunden wurde, kann darin keine Verfügung gesehen
werden. Einer solchen Annahme steht die klare Willensäusserung der Vo-
rinstanz entgegen, welche sich trotz Aufforderung des Beschwerdeführers
explizit geweigert hat, in dieser Sache zu verfügen (vgl. Urteil des Bundes-
gerichts [BGer] 2C_245/2007 vom 10. Oktober 2007 E. 3.1; Urteil des Bun-
desverwaltungsgerichts [BVGer] A-4862/2014 vom 3. Juni 2015 E. 1.2 mit
Hinweisen). Es liegt vorliegend somit keine anfechtbare Verfügung vor. Da-
von ist auch der Beschwerdeführer ausgegangen, macht er mit seiner Be-
schwerde doch eine Rechtsverweigerung geltend.
1.3 Nach Art. 46a VwVG kann gegen das unrechtmässige Verweigern ei-
ner Verfügung ebenfalls Beschwerde geführt werden. Beschwerdeinstanz
ist jene Behörde, die zuständig wäre, wenn die Verfügung ordnungsge-
mäss ergangen wäre (Botschaft zur Totalrevision der Bundesrechtspflege
vom 28. Februar 2001, BBl 2001 4202, 4408; MOSER/BEUSCH/KNEUBÜH-
LER, Prozessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht, 2. Auflage 2013,
Rz. 5.18 mit Hinweisen). Beschwerden gegen Verfügungen der SBB AG
sind grundsätzlich vor Bundesverwaltungsgericht anfechtbar (Art. 33 VGG;
vgl. Urteil des BVGer A-7454/2009 vom 29. März 2011 E. 1.1). Eine Aus-
nahme, was das Sachgebiet nach Art. 32 VGG angeht, liegt nicht vor. Das
Bundesverwaltungsgericht ist deshalb für die Beurteilung der fristgerecht
erhobenen Rechtsverweigerungsbeschwerde zuständig (vgl. Art. 50
VwVG; Urteil des BVGer A-4862/2014 vom 3. Juni 2015 E. 1.3 mit Hinwei-
sen).
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2.
2.1 Voraussetzung für eine Rechtsverweigerungsbeschwerde ist, dass der
Rechtsuchende zuvor ein Begehren um Erlass einer anfechtbaren Verfü-
gung bei der zuständigen Behörde gestellt hat, bevor er eine Beschwerde
einreicht. "Anfechtbar" bedeutet in diesem Zusammenhang, dass eine
Rechtsverweigerungsbeschwerde nur dann zur Anwendung kommen soll,
wenn die verweigerte Verfügung grundsätzlich selbst anfechtbar wäre. Der
Beschwerdeführer hat deshalb im Sinne einer Eintretensvoraussetzung zu-
mindest glaubhaft zu machen, dass ein Anspruch auf Erlass einer solchen
Verfügung besteht. Ein solcher Anspruch liegt dann vor, wenn einerseits
eine Behörde nach dem anzuwendenden Recht verpflichtet ist, in Verfü-
gungsform zu handeln, und wenn andererseits die gesuchstellende Person
nach Art. 6 i.V.m. Art. 48 Abs. 1 VwVG Parteistellung beanspruchen kann
(vgl. BGE 135 II 60 E. 3.1.2; BVGE 2010/29 E. 1.2.2; Urteil des BVGer
A-2317/2014 vom 28. Oktober 2014 E. 2.2; MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER,
a.a.O., Rz. 5.20, MARKUS MÜLLER, in: Auer/Müller/Schindler [Hrsg.], Kom-
mentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren [VwVG], 2008,
Art. 46a Rz. 7 ff.). Wenn eine Behörde der Ansicht ist, dass sie für den Er-
lass einer Verfügung nicht zuständig sei oder wenn sie die Parteieigen-
schaft der betreffenden Person verneint, darf sie ebenfalls nicht untätig
bleiben, sondern hat einen Nichteintretensentscheid zu fällen (vgl. BGE
130 II 521 E. 2.5; BVGE 2009/1 E. 3, 2008/15 E. 3.2; Urteile des BVGer
A-2317/2014 vom 28. Oktober 2014 E. 2.2, A-4862/2014 vom 3. Juni 2015
E. 2.1; KÖLZ/HÄNER/BERTSCHI, Verwaltungsverfahren und Verwaltungs-
rechtspflege des Bundes, 3. Aufl. 2013, Rz. 1306 mit Hinweisen).
2.2 Die Vorinstanz macht geltend, es handle sich vorliegend um eine ver-
mögensrechtliche Streitigkeit zwischen ihr als Transportunternehmerin und
einem Kunden. Das im Streit liegende Verhältnis zwischen dem Beschwer-
deführer und der Vorinstanz sei nicht öffentlich-rechtlich, Transportverträge
würden dem Privatrecht unterstehen. Bundesorganen komme in Berei-
chen, in denen sie ihre Rechtsbeziehungen zu Dritten mit privatrechtlichen
Vereinbarungen gestalten würden, keine Hoheitsgewalt zu. Deshalb
handle die Vorinstanz nicht hoheitlich und könne keine Verfügung erlassen.
2.3 Dem hält der Beschwerdeführer entgegen, Streitigkeiten aus Persön-
lichkeits- bzw. Datenschutzrecht seien nicht vermögensrechtlicher Natur.
Die Vorinstanz unterliege den öffentlich-rechtlichen Datenschutzbestim-
mungen und handle bei der Ausstellung des SwissPass hoheitlich.
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2.4 Die SBB ist eine öffentlich-rechtliche Aktiengesellschaft (Art. 2 Abs. 1
des Bundesgesetzes über die Schweizerischen Bundesbahnen, vom
20. März 1998 [SBBG, SR 742.31]; detailliert BGE 132 III 470 E. 3.3). Sie
erbringt als Kernaufgabe Dienstleistungen im öffentlichen Verkehr, na-
mentlich in der Bereitstellung der Infrastruktur, im Personenfernverkehr, im
regionalen Personenverkehr und im Güterverkehr sowie in den damit zu-
sammenhängenden Bereichen (Art. 3 Abs. 1 SBBG). Soweit das Gesetz
nichts Abweichendes bestimmt, findet die Eisenbahngesetzgebung auch
auf die SBB Anwendung (Art. 22 Abs. 2 SBBG).
Wer eine Eisenbahninfrastruktur bauen und betreiben will, benötigt eine
Infrastrukturkonzession (Art. 5 Abs. 1 des Eisenbahngesetzes vom 20. De-
zember 1957 [EBG, SR 742.101]). Der Bund hat das ausschliessliche
Recht, Reisende mit regelmässigen und gewerbsmässigen Fahrten zu be-
fördern (Personenbeförderungsregal, Art. 4 des Bundesgesetzes über die
Personenbeförderung vom 20. März 2009 [PBG, SR 745.1]). Das Perso-
nenbeförderungsregal umfasst unter anderem die regelmässige und ge-
werbsmässige Personenbeförderung auf Eisenbahnen (Art. 1 Abs. 2 PBG).
Der Bund kann Unternehmen für die gewerbsmässige Beförderung von
Reisenden mit regelmässigen Fahrten Personenbeförderungskonzessio-
nen erteilen, wobei das Unternehmen verpflichtet ist, das Personenbeför-
derungsrecht nach den Vorschriften der Gesetzgebung und der Konzes-
sion auszuüben (Art. 6 PBG). Zu den Grundpflichten der Unternehmen ge-
hört die Transportpflicht, nach der sie jeden Transport auszuführen haben,
wenn die reisende Person die Gesetzes- und Tarifbestimmungen einhält
(Art. 12 PBG). Für ihre Leistungen stellen die Unternehmen Tarife auf (Ta-
rifpflicht, Art. 15 PBG). Im Fern-, Regional- und Ortsverkehr bieten die Un-
ternehmen in der Regel der Kundschaft für Verbindungen, die über das
Netz verschiedener Unternehmen führen, einen einzigen Transportvertrag
an (sog. direkter Verkehr, Art. 16 PBG). Soweit ein Bedürfnis besteht, ist im
Fern- und Regionalverkehr zwingend ein direkter Verkehr anzubieten. Da-
für werden gemeinsame Tarife und Fahrausweise erstellt (Art. 16 Abs. 2
PBG).
2.5 Im Grundsatz sieht das PBG vor, dass für Streitigkeiten die Vorschriften
der Bundesverwaltungsrechtspflege gelten (Art. 56 Abs. 2 PBG; vgl. Zu-
satzbotschaft zur Bahnreform 2 vom 9. März 2007, BBl 2007 2681, 2727).
Gemäss Art. 56 Abs. 1 PBG ist für vermögensrechtliche Streitigkeiten zwi-
schen Kundinnen und Kunden und Unternehmen jedoch der Zivilrichter zu-
ständig (vgl. zum Ganzen Urteil des BVGer A-1341/2015 vom 3. Mai 2016
E. 3.1 m.w.H.).
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2.6 Mit dem Personentransportvertrag verpflichtet sich das Unternehmen,
Reisende gegen Entgelt zwischen bestimmten Stationen zu transportieren
(Art. 19 PGB). Das PBG hält nicht ausdrücklich fest, dass es sich beim
Transportvertrag um ein privatrechtliches Rechtsverhältnis handelt. Der
überwiegende Teil der Lehre vertritt jedoch gestützt auf Art. 56 Abs. 1 PBG
die Ansicht, dass der Transportvertrag als privatrechtlich zu qualifizieren
sei (HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O, Rz. 1292 und 1391; TSCHAN-
NEN/ZIMMERLI/MÜLLER, a.a.O., § 27 Rz. 9; MICHAEL HOCHSTRAS-
SER/ARNOLD F. RUSCH, Der Vertrag des Passagiers mit den SBB, in: Jus-
letter 8. Oktober 2012, Rz. 16 ; MOOR/BELLANGER/TANQUEREL, Droit admi-
nistratif, Volume III: L'organisation des activités administratives. Les biens
de l'Etat, 2. Aufl. 2018, S. 484; ALAIN GRIFFEL, Allgemeines Verwaltungs-
recht im Spiegel der Rechtsprechung, 2017, Rz. 81). Auch das Bundesge-
richt scheint diese Ansicht zu vertreten (noch unter dem inzwischen vom
PBG abgelösten Bundesgesetz über den Transport auf Eisenbahnen und
Schiffen BGE 102 Ib 314 E. 2, 136 II 457 E. 6.2 und 136 II 489 E. 2.4,
wonach Streitigkeiten über den Fahrpreis vermögensrechtliche Auseinan-
dersetzungen sind, die zum Zivilrecht zu zählen sind; vgl. auch Zwischen-
entscheid des BVGer B-6872/2017 vom 16. Mai 2018 E. 2.3.1 und Urteile
des BVGer A-1341/2015 vom 3. Mai 2016 E. 4.2, A-420/2007 vom 3. Sep-
tember 2007 E. 1.2). Ein Teil der Lehre ist jedoch der Ansicht, der Perso-
nentransportvertrag sei öffentlich-rechtlicher Natur, weil das vertragliche
Verhältnis unmittelbar der Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe diene (ISA-
BELLE HÄNER, Transportvertrag, Ein verwaltungsrechtlicher Vertrag im Zi-
vilkleid, in: Rüssli/Hänni/Häggi [Hrsg.], Staats- und Verwaltungsrecht auf
vier Ebenen, Festschrift für Tobias Jaag, 2012. S. 410 ff.; vgl. DANIELA NÜ-
ESCH, Datenschutzrechtliche Anforderungen an den SwissPass im Bereich
des öffentlichen Verkehrs, in: Jusletter 5. Dezember 2016, Rz. 16 f.).
2.7 Die Unternehmen können besonders schützenswerte Personendaten
sowie Persönlichkeitsprofile bearbeiten, soweit dies für die Personenbeför-
derung und den Betrieb oder für die Sicherheit der Reisenden, des Betrie-
bes oder der Infrastruktur erforderlich ist (Art. 54 Abs. 2 PBG). Für ihre
konzessionierten und bewilligten Tätigkeiten unterstehen sie den
Art. 16-25bis des Bundesgesetzes vom 19. Juni 1992 über den Datenschutz
[DSG, SR 235.1]. Handeln sie dabei privatrechtlich, so unterstehen sie
stattdessen den Art. 12-15 DSG (Art. 54 Abs. 1 PBG, Art. 23 DSG, Art. 3
Bst. h DSG; vgl. MARCO FEY, in: Baeriswyl/Pärli, [Hrsg.], Handkommentar
Datenschutzgesetz, 3. Aufl. 2015, Art. 23 Rz. 4 ff.; vlg. GABOR P. BECHTA,
in: Maurar-Labrou/Blechta [Hrsg.], Basler Kommentar Datenschutzgesetz,
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3. Aufl. 2014, Art. 3 Rz. 83 f.; vgl. SIMON KUNZ, in: Basler Kommentar Da-
tenschutzgesetz, a.a.O., Art. 23 Rz. 12 ff.). Gemäss Art. 25 DSG kann, wer
ein schutzwürdiges Interesse hat, von einem Bundesorgan verlangen,
dass es das widerrechtliche Bearbeiten von Personendaten unterlässt, die
Folgen eines widerrechtlichen Bearbeitens beseitigt oder die Widerrecht-
lichkeit des Bearbeitens feststellt. Das Verfahren richtet sich nach dem
VwVG (Art. 25 Abs. 4 DSG; MONIQUE STURNY, in: Handkommentar Daten-
schutzgesetz, a.a.O., Art. 25 Rz. 6).
Es scheint unbestritten zu sein, dass für die Anwendbarkeit der öffentlich-
rechtlichen Bestimmungen für Bundesorgane ein hinreichender Zusam-
menhang mit dem Zweck der Personenbeförderung gegeben sein muss
(EVA DAPHINOFF/JANNINE HASSLER, Datenschutzrechtliche Fragen im öf-
fentlichen Personenverkehr, in: Andreas Furrer/Juan Vasella [Hrsg.], Der
öffentliche Personenverkehr – Haftung und Sicherheitsfragen, 2017,
Rz. 722; NÜESCH, a.a.O., Rz. 16; vgl. Eidgenössischer Datenschutz- und
Öffentlichkeitsbeauftragter EDÖB, Anfrage Datenrecht öV-Schweiz,
Schreiben vom 25. August 2014 an den Verband öffentlicher Verkehr
[nachfolgend: Anfragen Datenrecht öV-Schweiz], S. 1 f.; vgl. BEAT RUDIN,
in: Handkommentar Datenschutzgesetz, a.a.O., Art. 3 Rz. 44 ff.). Unklar ist
jedoch, ob die Datenbearbeitung zwecks Abschluss eines General- oder
Halbtaxabonnements bzw. die Erhebung und Speicherung der Kunden-
und Abonnementsdaten in den konzessionierten und bewilligten Tätigkeits-
bereich der Transportunternehmen fallen oder nicht (zustimmend NÜESCH,
a.a.O., Rz. 16 und wohl auch FEY, a.a.O., Art. 23 Rz. 6; ablehnend DAPHI-
NOFF/HASSLER, a.a.O., Rz. 722; eher ablehnend bzw. offen gelassen
EDÖB, Anfrage Datenrecht öV-Schweiz, S. 2; vgl. zu den Kontrolldaten, bei
denen die Transportunternehmen als Bundesorgane handeln EDÖB,
Schlussbericht in Sachen SwissPass des Verbands öffentlicher Verkehr
und der SBB AG vom 4. Januar 2016, S. 15; vgl. zur Abgrenzung auch
Botschaft zum Bundesgesetz über den Datenschutz vom 23. März 1988,
BBl 1988 II 413, 440).
2.8 Im vorliegenden Fall ist insbesondere umstritten, ob die Vorinstanz bei
der Datenbearbeitung für die Ausstellung des SwissPass den Regeln zum
Bearbeiten von Personendaten durch private Personen (Art. 12-15 DSG)
oder den Regeln für Bundesorgane (Art. 16-25bis DSG) unterliegt, mithin ob
die Vorinstanz privatrechtlich oder öffentlich-rechtlich handelt. Nur für den
Fall, dass die Vorinstanz öffentlich-rechtlich handeln würde, hätte der Be-
schwerdeführer gestützt auf Art. 25 DSG i.V.m. Art. 25a VwVG Anspruch
auf eine Verfügung (STURNY, a.a.O., Art. 25 Rz. 45; vgl. E. 2.7). Zwar ist
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wie soeben aufgezeigt der Personenbeförderungsvertrag, gestützt auf den
die Vorinstanz Fahrausweise bzw. den SwissPass ausstellt, wohl eher als
privatrechtlich zu qualifizieren. Streitigkeiten über den Datenschutz wie die
vorliegende sind hingegen eher nicht als vermögensrechtlich zu qualifizie-
ren (vgl. BGE 142 III 145 E. 6.3 f. m.w.H. bezüglich einer Unterlassungs-
klage auf Nichtherausgabe von Daten; vgl. Urteile des BGer 4A-506/2014
vom 3. Juli 2015 E. 3 und 4A_688/2011 vom 17. April 2012 E. 1 bezüglich
Auskunftsrecht nach Art. 8 DSG) und wären daher grundsätzlich gestützt
auf Art. 56 Abs. 2 PGB nach den Vorschriften der Bundesverwaltungs-
rechtspflege zu beurteilen. Unklar ist zudem, ob die Datenbearbeitung
zwecks Abschluss eines General- oder Halbtaxabonnements in den kon-
zessionierten und bewilligten Tätigkeitsbereich der Transportunternehmen
fällt oder nicht.
2.9 Diese Fragen können vorliegend jedoch offengelassen werden. Der
Beschwerdeführer hat in seiner Eingabe vom 14. Oktober 2018 ausdrück-
lich verlangt, dass die Vorinstanz ihm gegenüber eine anfechtbare Verfü-
gung erlasse. Unabhängig davon, ob ein materieller Anspruch auf eine Ver-
fügung besteht oder nicht, hat der Beschwerdeführer einen Anspruch da-
rauf, dass die Vorinstanz ihm ihre Beurteilung und Entscheidung in einer
(anfechtbaren) Verfügung rechtsverbindlich eröffnet. Dies ist selbst dann
der Fall, wenn die Vorinstanz zum Schluss kommen sollte, auf das Gesuch
des Beschwerdeführers sei nicht einzutreten. Selbst eine solche Entschei-
dung hätte sie dem Beschwerdeführer in Form einer Verfügung zu eröff-
nen, da dieser nur so die Möglichkeit hat, die Entscheidung der Vorinstanz
rechtlich prüfen zu lassen (vgl. E. 2.1). Damit wäre die Vorinstanz verpflich-
tet gewesen, zumindest über die ihrer Meinung nach bestehende Unzu-
ständigkeit eine formelle Nichteintretensverfügung zu erlassen. Indem sie
dies unterlassen hat, hat sie eine unrechtmässige Rechtsverweigerung be-
gangen.
Heisst das Bundesverwaltungsgericht eine Rechtsverweigerungsbe-
schwerde gut, so weist es die Sache mit verbindlichen Weisungen an die
Vorinstanz zurück. Eine andere Möglichkeit, den rechtmässigen Zustand
herzustellen, gibt es grundsätzlich nicht; insbesondere darf das Gericht –
unter Vorbehalt spezieller Konstellationen – nicht anstelle der das Recht
verweigernden Behörde entscheiden, würden dadurch doch der Instanzen-
zug verkürzt und allenfalls weitere Rechte der am Verfahren Beteiligten
verletzt (KÖLZ/HÄNER/BERTSCHI, a.a.O., Rz. 1321, MOSER/BEUSCH/KNEU-
BÜHLER, a.a.O., Rz. 5.25; BVGE 2008/15 E. 3.1.2).
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2.10 Da vorliegend keine solche spezielle Konstellation vorliegt, ist die
Rechtsverweigerungsbeschwerde des Beschwerdeführers gutzuheissen
und die Vorinstanz anzuweisen, ohne Verzug über das Gesuch des Be-
schwerdeführers vom 14. Oktober 2018 zu entscheiden und dem Be-
schwerdeführer ihre Entscheidung in einer formellen Verfügung zu eröff-
nen.
3.
3.1 Das Bundesverwaltungsgericht auferlegt die Verfahrenskosten in der
Regel der unterliegenden Partei (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Keine Verfahrens-
kosten werden unterliegenden Bundesbehörden auferlegt (Art. 63 Abs. 2
VwVG). Dem obsiegenden Beschwerdeführer und der Vorinstanz sind ent-
sprechend vorliegend keine Verfahrenskosten aufzuerlegen.
3.2 Auf die Zusprechung einer Parteientschädigung ist zu verzichten, da
nicht davon auszugehen ist, dass dem nicht vertretenen Beschwerdeführer
aus der Einreichung der Beschwerde verhältnismässig hohe Kosten er-
wachsen sind (Art. 64 Abs. 1 VwVG).
(Das Dispositiv befindet sich auf der nächsten Seite).
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