Decision ID: 29574352-0381-442c-8533-3b67ee379e89
Year: 2012
Language: de
Court: ZH_VG
Chamber: ZH_VG_001
Canton: ZH
Region: Zürich
Law Area: public_law
Law Sub-area: nan
Label: approval

Facts:
hat sich ergeben:
I.
Mit Ausschreibung vom 2. Juli 2010 eröffnete die Gemeinde Richterswil eine Submission im selektiven Verfahren zur Vergabe des Gesamtplanerauftrags betreffend Sanierung und Ausbau der Abwasserreinigungsanlage E in Richterswil. In der ersten Phase wurden fünf geeignete Anbietende ausgewählt und zur Angebotseinreichung eingeladen. Einzureichen war zum einen eine Honorarofferte, bestehend aus einer Pauschale für die Phase Projektierung/Ausschreibung und einem kalkulatorischen Honorar in Abhängigkeit zu den Baukosten für die Realisierungsphase. Neben ihrer Honorarofferte hatten die ausgewählten Bewerber zudem eine vier Varianten der Abwasserbehandlung umfassende Variantenstudie anzustellen und gestützt darauf eine "Bestvariante" als Projektidee samt Projektkostenschätzung zu präsentieren. Die offerierten Honorarpauschalen lagen zwischen Fr. 270'000.- und Fr. 540'000.-, die den Offerten zugrunde liegenden Investitionskosten zwischen Fr. 6'318'000.- und Fr. 17'500'000.-. Mit Gemeinderatsbeschluss vom 15. März 2011 erging der Zuschlag an die Firma D AG für deren Honorarangebot im Betrag von Fr. 405'000.- (pauschal), basierend auf Investitionskosten von Fr. 6'850'000.-. Datiert auf den 6. Mai 2011 wurde dieses Submissionsergebnis den Teilnehmern mit Schreiben vom 10. Mai 2011 eröffnet.
II.
Mit Beschwerde vom 23. Mai 2011 liess die A AG, von der das höchste Angebot stammte, dem Verwaltungsgericht beantragen, der Vergabeentscheid sei aufzuheben und der Zuschlag an sie zu erteilen, eventualiter sei die Sache zum Neuentscheid an die Beschwerdegegnerin zurückzuweisen. Ferner wurde um Erteilung der aufschiebenden Wirkung, uneingeschränkte Akteneinsicht sowie um Zusprechung einer Parteientschädigung ersucht. Die Beschwerdegegnerin liess am 24. Juni 2011 beantragen, die Beschwerde wie auch das Gesuch um Erteilung der aufschiebenden Wirkung abzuweisen, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdeführerin. Die mitbeteiligte D AG liess sich nicht vernehmen.
Mit Präsidialverfügung vom 27. Juni 2011 wurde die einstweilige Gewährung der aufschiebenden Wirkung bestätigt sowie das Akteneinsichtsbegehren der Beschwerdeführerin teilweise gutgeheissen.
In den Stellungnahmen des zweiten Schriftenwechsels vom 5. bzw. 29 August 2011 hielten die Parteien an ihren Sachbegehren fest.
Am 5. September 2011 wurde der Beschwerde die aufschiebende Wirkung erteilt. Gleichzeitig wurde das neuerliche Akteneinsichtsbegehren der Beschwerdeführerin hinsichtlich der Beilagen zur Beschwerdeantwort abgewiesen und hinsichtlich der Duplikbeilagen teilweise gutgeheissen.
Die Triplik der Beschwerdeführerin datiert vom 28. September und die Stellungnahme der Beschwerdegegnerin hierzu vom 11. Oktober 2011.
Die Kammer

Considerations:
erwägt:
1.
Vergabeentscheide kantonaler und kommunaler Auftraggeber können unmittelbar mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht weitergezogen werden (RB 1999 Nr. 27 = BEZ 1999 Nr. 13 = ZBI 100/1999, S. 372; vgl. Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 41 N. 22). Auf das Beschwerdeverfahren gelangen die Art. 15 ff. der Interkantonalen Vereinbarung über das öffentliche Beschaffungswesen vom 15. März 2001 (IVöB) sowie die §§ 2 ff. des Gesetzes über den Beitritt des Kantons Zürich zur Interkantonalen Vereinbarung über das öffentliche Beschaffungswesen vom 15. September 2003 zur Anwendung.
2.
Nicht berücksichtigte Anbietende sind zur Beschwerde gegen den Vergabeentscheid legitimiert, wenn sie bei deren Gutheissung eine realistische Chance haben, mit dem eigenen Angebot zum Zug zu kommen oder wenn die Gutheissung der Beschwerde zu einer Wiederholung des Submissionsverfahrens führt, in welchem sie ein neues Angebot einreichen können; andernfalls fehlt ihnen das schutzwürdige Interesse an der Beschwerdeführung (RB 1999 Nr. 18 = BEZ 1999 Nr. 11; § 21 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG]).
Das Angebot der Beschwerdeführerin rangiert auf dem letzten Platz.
Mit ihrer Beschwerde verfolgt sie indes bei sämtlichen Zuschlagskriterien eine Besserbewertung, wodurch ihr Angebot in der Gesamtbewertung auf den ersten Platz gehoben werden soll. Falls ihre Rügen begründet sind, hat sie demnach eine realistische Chance auf den Zuschlag. Ihre Legitimation ist daher grundsätzlich zu bejahen.
3.
Die Beschwerdeführerin hat wiederholt Einsicht in die Offerten ihrer Konkurrentinnen verlangt. Mit Präsidialverfügungen vom 27. Juni und 5. September 2011 wurde ihr dies jeweils unter Verweis auf die in diesen Unterlagen enthaltenen vertraulichen Informationen verweigert. Dessen ungeachtet macht die Beschwerdeführerin auch in ihrer Triplik vom 28. September 2011 wiederum geltend, es sei ihr Akteneinsichtsrecht in unzulässiger
Weise beschränkt worden.
3.1
Die Beschwerdeführerin rügt, wegen der verweigerten Akteneinsicht in die Projektideen und Kostenschätzungen der übrigen Anbieter könne sie zur Berechnung von deren Kapitalwerten nur sehr begrenzt Stellung nehmen.
Inwieweit in einem Rechtsmittelverfahren aufgrund einer Interessenabwägung zwischen den geltend gemachten Geheimhaltungsinteressen und den Interessen an der Einsichtnahme allenfalls direkt oder indirekt Einsicht in Konkurrenzofferten gewährt werden muss, ist umstritten (vgl. dazu Robert Wolf, Die Beschwerde gegen Vergabeentscheide – Eine Übersicht über die Rechtsprechung zu den neuen Rechtsmitteln, in: ZBl 104/2003 S. 1 ff., 22 ff.; Peter Galli/André Moser/Elisabeth Lang/Evelyne Clerc, Praxis des öffentlichen Beschaffungsrechts, 2. A., Zürich etc. 2007, N. 761 ff.; BGr, 21. Januar 2004, 2P.111/2003, E. 4.1.2).
Der Frage ist indes im vorliegenden Verfahren nicht weiter nachzugehen. Angesichts des Verfahrensausgangs erübrigt sich die direkte oder indirekte Bekanntgabe weiterer Teile der Konkurrenzofferten.
3.2
Ferner verlangt die Beschwerdeführerin, es seien die handschriftlichen Bewertungsunterlagen der Mitglieder des Beurteilungsgremiums einzureichen und ihr zur Einsicht vorzulegen. Nur so sei überprüfbar, ob die ARA-Kommission bei Vornahme der Beurteilung korrekt zusammengesetzt gewesen sei und wie die Meinungsbildung und Benotung zu den einzelnen Punkten der Bewertung stattgefunden habe. Es bestehe nämlich der Verdacht, dass der zuständige Gemeinderat ohne umfassende Instruktion, allein gestützt auf den in entscheidenden Punkten sachlich nicht haltbaren Auswertungsbericht der Beratungsfirma, entschieden habe. Konkret sei davon auszugehen, dass er keine Kenntnis davon gehabt habe, dass eine der verwaltungsgerichtlichen Praxis widersprechende Bewertungsspanne für die Kapitalwerte der Investitions- und Betriebskosten angewendet worden sei. Entsprechendes gelte auch für den Umstand, dass Ersatzinvestitionen an baulichen Anlageteilen bei der Kapitalwertberechnung lediglich zu 25 % berücksichtigt worden seien, was im Widerspruch zu der in den Ausschreibungsunterlagen angegebenen Lebensdauer und der daraus folgenden Abschreibungsrate stehe und mit den Regeln einer sachgerechten Kapitalwertberechnung nicht vereinbar sei.
Dass es sich beim angefochtenen Beschluss des Gemeinderats vom 15. März 2011 um einen formell korrekten Vergabeentscheid handelt, wird von der Beschwerdeführerin in ihrer Triplik zu Recht nicht mehr bestritten. Keine formellrechtliche Bedeutung hat sodann die jeweilige Zusammensetzung der lediglich vorbereitend tätigen ARA-Kommission. Auch materiell kommt den Erkenntnissen der ARA-Kommission nur insofern eine Bedeutung zu, als sie in die Entscheidgrundlagen der zuständigen Vergabebehörde Eingang gefunden haben. Soweit dies nicht der Fall ist, handelt es sich bei den Handnotizen der Kommissionsmitglieder um verwaltungsinterne Akten, welche gemäss Bundesgerichtspraxis nicht dem Akteneinsichtsrecht unterliegen (vgl. BGE 125 II 473 E. 4c/cc, 115 V 297 E. 2g/bb, 113 Ia 1 E. 4c/cc). Dem Antrag auf Edition der entsprechenden handschriftlichen Bewertungsunterlagen ist somit nicht stattzugeben.
Vorliegend wurden die massgebenden Entscheidgrundlagen in dem von der Beraterfirma zuhanden des Gemeinderats erstellten Auswertungsbericht vom 10. Februar 2011 zusammengefasst. Einleitend wird dort ausgeführt (vgl. Ziff. 1): "[D]amit die Auswahl des besten Projektes transparent und nachvollziehbar ist, sind im vorliegenden Dokument die wichtigsten technischen und finanziellen Annahmen, Überlegungen und Diskussionen bezüglich der in den Submissionsunterlagen festgelegten Zuschlagskriterien zusammengestellt". Auch werde aufgezeigt, "wie die fünf Offertsteller resp. deren Projektideen von den Verantwortlichen der Gemeinde Richterswil hinsichtlich der einzelnen Zuschlagskriterien bewertet" worden seien. Welche Preisspanne bei der Bewertung der Kapitalwerte angewendet wurde, kann sodann ebenfalls dem Auswertungsbericht bzw. den Bewertungszusammenstellungen im Anhang dazu entnommen werden. Dort wird das teuerste Angebot der Beschwerdeführerin mit der tiefsten Note bewertet, was bedeutet, dass auf die effektive Preisspanne der eingegangenen Offerten abgestellt wurde. Nachdem auch der Umstand,
dass Ersatzinvestitionen an baulichen Anlageteilen bei der Kapitalwertberechnung lediglich anteilig in einem Sanierungsumfang von 25 % berücksichtigt wurden, in Ziff. 2.1.4 des Auswertungsberichts erwähnt wird, ist auch die Vermutung der Beschwerdeführerin widerlegt, dass der Gemeinderat in Unkenntnis dieser „wesentlichen Punkte“ entschieden habe.
3.3
Im Weiteren macht die Beschwerdeführerin geltend, die von der Beschwerdegegnerin im Rechtsmittelverfahren vorgebrachte Begründung habe nicht ausgereicht, um die untaugliche Anfangsbegründung nachzubessern. Hierzu ist festzuhalten, dass eine allfällige Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör infolge Fehlens einer ausreichenden Begründung im Rahmen des gerichtlichen Schriftenwechsels geheilt werden kann (RB 2000 Nr. 59 = BEZ 2000 Nr. 25 E. 4a). Ob die solchermassen ergänzte Begründung einer materiellrechtlichen Beurteilung standhält, bleibt nachfolgend zu prüfen.
4.
Nach § 33 Abs. 1 der Submissionsverordnung vom 23. Juli 2003 (SubmV) erfolgt der Zuschlag – sofern nicht ausnahmsweise das alleinige Kriterium des niedrigsten Preises (§ 33 Abs. 2 SubmV) zur Anwendung kommt – auf das wirtschaftlich günstigste Angebot. Bei der Bewertung der Angebote ist das Preis-Leistungs-Verhältnis zu beachten, wobei neben dem Preis insbesondere die folgenden Kriterien berücksichtigt werden können: Qualität, Zweckmässigkeit, Termine, technischer Wert, Ästhetik, Betriebskosten, Nachhaltigkeit, Kreativität, Kundendienst, Lehrlingsausbildung, Infrastruktur. Die für eine bestimmte Beschaffung massgeblichen Zuschlagskriterien werden von der Vergabebehörde im Hinblick auf die Besonderheiten des Auftrags festgelegt. Dabei steht ihr ein erheblicher Beurteilungsspielraum zu, wie auch beim Urteil darüber, welches Angebot anhand der Zuschlagskriterien das wirtschaftlich günstigste sei (VGr, 7. Juli 1999, ZBl 2000, S. 271 = BEZ 1999 Nr. 26 E. 6a, mit Hinweisen). In dieses Ermessen greift das Verwaltungsgericht, dem keine Überprüfung der Angemessenheit des Entscheids zusteht (Art. 16 Abs. 2 IVöB; vgl. auch § 50 Abs. 2 VRG), nicht ein. Zu prüfen ist dagegen eine allfällige Überschreitung oder ein Missbrauch des Ermessens (Art. 16 Abs. 1 lit. a IVöB; vgl. §
50 Abs. 1 in Verbindung mit § 20 Abs. 1 lit. a VRG
).
Vorliegend wurden in Ziff. 1.14 der Offertunterlagen folgende Zuschlagskriterien samt Unterkriterien bekannt gegeben:
−
Investitions- u. Betriebskosten
45 %
- Kapitalwert (30 %)
- Qualität Dimensionierung (10 %)
- Risiken bezüglich Kosten (5 %)
−
Zweckmässigkeit Projekt
25 %
- Betrieb und Unterhalt, Bau (10 %)
- Flexibilität Randbedingungen (7,5 %)
- Flexibilität der Verfahren (7,5 %)
−
Energie
15 %
- Energieverbrauch
−
Gestaltung und Einpassung
10 %
- Landverbrauch (5 %)
- Einpassung in Umgebung (5 %)
−
Honorar Generalplaner
5 %
- kalk. Honorar
Die Gewichtung der Unterkriterien erfolgte erst nachträglich; sie blieb indes ebenso unbestritten wie diejenige der Hauptkriterien.
5.
Beim Zuschlagskriterium " Betriebskosten" wurden die entsprechenden Angaben der Anbieterinnen nicht direkt verglichen. Vielmehr wurden diese Angaben in einem ersten Schritt von der Beschwerdegegnerin "bereinigt" und anschliessend auf dieser Grundlage der sogenannte Kapitalwert dieser Kosten über einen Zeitraum von 40 Jahren bestimmt.
Zunächst ist nachfolgend den Einwänden der Beschwerdeführerin zu den einzelnen Berichtigungspositionen bei den Investitions- und Betriebskosten nachzugehen.
5.1
Die Kostenschätzung der Beschwerdeführerin zu den Investitionskosten ihrer Projektidee präsentiert sich wie folgt:
Beschwerde-
führerin
Abwasserstrasse
mech. Stufe biol. Stufe Filtration
Schlamm-strasse
Total
Bauliche Anlageteile
3'350'000
3'550'000
-
500'000
7'400'000
Elektrom. Anlageteile
1'750'000
3'350'000
-
1'300'000
6'400’000
EMSRL-Technik
1'000'000
2'000'000
-
700'000
3'700'000
Summe
6'100'000
8'900'000
2'500'000
17'500'000
Diese Kostenschätzung wurde von der Beschwerdegegnerin folgendermassen "bereinigt":
Beschwerde-
führerin
Abwasserstrasse
mech. Stufe biol. Stufe Filtration
Schlamm-
strasse
Total
Bauliche Anlageteile
4'080'000
3'600'000
25'000
600'000
8'305'000
Elektrom. Anlageteile
2'550'000
3'450'000
85'000
1'560'000
7'645'000
EMSRL-Technik
1'000'000
2'000'000
320'000
700'000
4'020'000
Summe
7'630'000
9'050'000
430'000
2'860'000
19'970'000
Demnach wurden die Kostenschätzungen der Beschwerdeführerin unter dem Titel "Filtration" um Fr. 430'000.- und bei den übrigen Positionen um Fr. 2'040'000.- korrigiert. Insgesamt beläuft sich die "Bereinigung" der Investitionskosten auf Fr. 2'470'000.- oder rund 14 %. Die Beschwerdegegnerin begründet diese Korrektur damit, dass nur so die Vergleichbarkeit unter den verschiedenen Projektideen habe erreicht werden können. So solle die Bereinigung sicherstellen, dass gleichartige Massnahmen bei allen Anbietern ähnliche Kosten auslösten. Bei der Höhe der Korrekturen habe man sodann auf Erfahrungswerte aus anderen Projekten abgestellt.
5.1.1
Im Auswertungsbericht vom 10. Februar 2011 heisst es unter Ziff. 2.1.2, die Bereinigung der Investitionskosten sei anhand von Schätzungen erfolgt, basierend auf bereits realisierten Vergleichsprojekten. Die nachfolgende Vergleichstabelle ist sodann überschrieben mit "Abschätzung resp. Investitionskosten aufgrund des Wiederbeschaffungswertes sowie Vergleichsprojekten (CHF)".
Sofern die Beschwerdegegnerin für die Bereinigung der Investitionskosten tatsächlich auf den Wiederbeschaffungswert der betreffenden Anlageteile abgestellt hat, weckt dieses Vorgehen erhebliche Bedenken. Denn dadurch würde der Wiederbeschaffungswert gleich zweimal, unter verschiedenen Titeln, berücksichtigt: einmal bei der Bereinigung der Investitionskostenschätzung und ein weiteres Mal bei der Berechnung der notwendigen Ersatzinvestitionen im Rahmen der durchgeführten Kapitalwertberechnung. Zu Letzterer heisst es nämlich unter Ziff. 2.1.4 des Auswertungsberichts:
"Die Berechnung der notwendigen Investitionen infolge der Weiterverwendung vorhandener Anlageteile erfolgt anhand des Wiederbeschaffungswertes gemäss VSA-FES. Die notwendigen Investitionen für die entsprechenden Anlageteile ergeben sich aus der Differenz des berechneten Wiederbeschaffungswertes und den bereinigten Investitionen beim Ausbau der ARA Richterswil. [...]"
Eine vorgängige Aufrechnung des Wiederbeschaffungswertes bei der Bereinigung der
Investitionskosten macht angesichts der dargestellten Kapitalwertmethode keinen erkennbaren Sinn. Ein solches Vorgehen war für die Anbietenden aufgrund der Ausschreibungsvorgaben denn auch nicht voraussehbar. Eine vorgängig weder im Grundsatz noch betragsmässig definierte Aufrechnung von Vergleichsgrössen ist mit dem Transparenzgebot nicht vereinbar.
5.1.2
In der Duplik führt die Beschwerdegegnerin sodann ergänzend aus, die Aufrechnung von Fr. 360'000.- bei den Positionen der Schlammstrasse liege darin begründet, dass die Kostenschätzung der Beschwerdeführerin als nicht realistisch erscheine. Insbesondere sei davon auszugehen, dass die Hangproblematik mit Bezug auf die direkt oberhalb verlaufende F-Strasse nicht genügend berücksichtigt worden sei. Fr. 100'000.- der Aufrechnung von insgesamt Fr. 360'000.- seien daher im Hinblick auf zusätzliche . die Reparaturmassnahmen an der F-Strasse eingesetzt worden. Bei der Biofiltration seien die Kosten für die elektromaschinellen Anlageteile um Fr. 100'000.- und diejenigen für die baulichen Anlageteile um Fr. 50'000.- erhöht worden, weil insofern von einer ungenügenden Dimensionierung auszugehen sei. Der Biofilter werde so betrieben, dass mehrere Filterzellen das zufliessende Abwasser reinigen und eine Filterzelle währenddessen gespült werde. Aus diesem Grund sei es notwendig, dass eine Filterzelle mehr gebaut werde, als für die Behandlung des Abwassers eigentlich notwendig wäre. Bei einer kleinen Anlage, welche beispielsweise nur aus drei Filterzellen bestehe, müsse somit eine vierte installiert werden. Kostenmässig bedeute das 1 von 3 und dementsprechend 33 % Mehrkosten.
Vorab ist darauf hinzuweisen, dass diese Erklärungen zu spät erfolgten. Die Rechtsprechung lässt es zwar zu, dass die Vergabeinstanzen die Begründung des Vergabeentscheids noch im Rahmen der Beschwerdeantwort ergänzen und damit eine allfällige Verletzung des rechtlichen Gehörs, die aus dem ursprünglichen Fehlen einer ausreichenden Begründung erwachsen konnte, beheben (RB 2000 Nr. 59 = BEZ 2000 Nr. 25 E. 4a). Eine weitere Ergänzung im Rahmen eines vom Gericht angeordneten zweiten Schriftenwechsels ist dagegen grundsätzlich nicht zulässig (RB 2003 Nr. 56 = BEZ 2003 Nr. 50).
Abgesehen davon fehlt es den nachgelieferten Erklärungen nach wie vor an der
nötigen Substanziierung. So ist nicht nachvollziehbar dargetan, dass die Biofiltration im Vorschlag der Beschwerdeführerin überhaupt ungenügend dimensioniert ist. Entsprechend unklar bleibt auch, wieso eine "Bereinigung" zweier Positionen im Gesamtbetrag von Fr. 6'900'000.- um Fr. 150'000.- bzw. 2 % das angebliche Manko auszugleichen vermöchte. Eine hinreichende Begründung fehlt auch bei den Korrekturen betreffend die Kosten der Schlammstrasse, wo sich die Beschwerdegegnerin auf die Behauptung beschränkt, ihre Kostenschätzung für den Neubau der Schlammstrasse über Fr. 2'160'000.- sei "realistischer" als diejenige der Beschwerdeführerin über Fr. 1'800'000.-. Soweit sich die Beschwerdegegnerin diesbezüglich "auf Erfahrungswerte aus anderen Projekten" stützt, ist dies in verschiedener Hinsicht problematisch. Einerseits ist nicht überprüfbar, ob die projektspezifische Übereinstimmung dieser Projekte mit dem Projektvorschlag der Beschwerdeführerin überhaupt ausreicht, um sie als Referenzgrössen zu etablieren. Andererseits ergab die durchgeführte Präqualifikation, dass vorliegend alle Bewerber über gute bis sehr gute Qualifikationen verfügen, insbesondere auch die Beschwerdeführerin, welche bei der Bewertung der Eignungskriterien den ersten Rang belegte
.
Eine sicherlich ebenfalls gute Erfahrung der beschwerdegegnerischen Berater aus anderen Projekten bildet im Verhältnis dazu jedenfalls keine ausreichende Grundlage für Korrekturen an der beschwerdeführerischen Investitionskostenschätzung.
Dementsprechend erweisen sich die Kostenaufrechnungen bei der mechanischen und biologischen Stufe der Abwasserstrasse wie auch bei der Schlammstrasse als verspätet und sowohl
inhaltlich als auch im Quantitativ als unzureichend begründet.
5.1.3
Laut den Ausschreibungsvorgaben hatten die Anbietenden die Investitionskostenschätzungen zur Abwasserstrasse in drei Positionen aufzuteilen: in die mechanische Reinigungsstufe, die biologische Reinigungsstufe und die nachgeschaltete Biofiltration. Die Beschwerdeführerin hat unter dem Titel nachgeschaltete Biofiltration bzw. Filtration keine gesonderten Angaben gemacht. Die Beschwerdegegnerin hat die entsprechende Position im Rahmen ihrer Bereinigungen eingefügt und in quantitativer Hinsicht die von der Mitbeteiligten angegebenen Werte eingesetzt. Zur Begründung führt sie aus, zwar habe die Beschwerdeführerin die Variante "Biofiltration" (Festbett) gewählt, bei der die Anlage umfassend erneuert werde. Die Mitbeteiligte habe dagegen die Variante "klassisches" Wirbelbett vorgeschlagen, welche die Schaffung von ca. 430 m
3
zusätzlichem Nachklärbeckenvolumen und eine Kapazitätssteigerung durch Einfüllen von Trägermaterial als Aufwuchsfläche für Mikroorganismen sowie diverse Ersatz- und Sanierungsmassnahmen vorsehe. Trotz der unterschiedlichen Varianten sei ein Vergleich zur nachgeschalteten Filtration auch bei einem Neubau möglich, da die gleichen Anlageteile wie bei einer Sanierung vorgesehen seien und die nachgeschaltete Filtration gleichermassen weiterverwendet werde.
Die Beschwerdeführerin erachtet die fragliche Aufrechnung dagegen als unzulässig, weil bei ihrem Projekt keine entsprechenden Kosten entstünden. Sie habe die Kosten der Filtration, an der sie keine baulichen Änderungen vorsehe, bereits in der Schätzung für die biologische Reinigungsstufe integriert. Sie sehe in ihrer Projektidee einen Komplettersatz der EMSRL-Technik auch bei der Filtration vor, lasse den baulichen Teil der Filtration sowie den Filtersand und die Überfallbleche aber unverändert bestehen. Der geschätzte Komplettersatz der EMSRL-Technik im Betrag von Fr. 3,7 Mio. enthalte auch die EMSRL-Technik der Filtration. Dies ergebe sich etwa daraus, dass der Schaltschrankraum inklusive Niederspannungsverteilung vollständig neu erstellt werden soll, was zwangsläufig auch den Ersatz der EMSRL-Technik für die Filtration beinhalte.
Der Beschwerdegegnerin ist darin beizupflichten, dass sie in ihren Ausschreibungsvorgaben eine gesonderte Position für die Kosten der nachgeschalteten Biofiltration verlangt hatte und die Beschwerdeführerin von dieser Vorgabe abgewichen ist. Ob es sich dabei indes um einen relevanten, weil wesentlichen Mangel handelt, erscheint dagegen fraglich. Für das Vorgehen der Beschwerdeführerin spricht, dass sie in ihrer Offerte unter Ziff. 8.3, Titel "Umbau Filtrationsgebäude", ausführte, die Filtration sei "in einem guten Zustand und werde belassen". Mithin ist es auch nachvollziehbar, dass mangels baulicher Massnahmen an der eigentlichen Filtration auch keine entsprechenden Kosten einzusetzen waren. Ob dies auch für die elektromaschinellen Anlageteile gilt, kann dagegen nicht beurteilt werden. Es stellt sich daher die Frage, ob diesbezüglich eine Korrektur ohne vorgängige Rückfrage bei der Beschwerdeführerin vertretbar war. In Anbetracht des geringen Korrekturbetrags von Fr. 85'000.- kommt dieser Position aber jedenfalls keine entscheidrelevante Bedeutung zu und kann die Frage daher offenbleiben. Mit Bezug auf die Kosten für EMSRL-Technik heisst es sodann in Ziff. 9 der beschwerdeführerischen Offerte:
"Der Konzeptvorschlag sieht einen umfassenden Anlageumbau vor. Davon sind alle EMSRL Einrichtungen betroffen. Deshalb ist von
einem Komplettersatz der EMSRL Technik auszugehen."
Angesichts dessen erscheint es auch als sachgerecht, dass die Beschwerdeführerin in diesem Punkt auf eine gesonderte Angabe zu den Kosten für die neue EMSRL-Technik der Filtration verzichtet hat. Die Aussage, wonach alle EMSRL-Einrichtungen erfasst seien, war sodann derart klar, dass seitens der Beschwerdegegnerin kein Grund zur Annahme bestand, die Einrichtungen der Filtration seien nicht mitenthalten. Eine Aufrechnung ohne vorgängige Rückfrage war in diesem Punkt nicht gerechtfertigt.
5.2
Die Kostenschätzung der Mitbeteiligten zu den Investitionskosten ihrer Projektidee präsentiert sich wie folgt:
Mitbeteiligte
Abwasserstrasse
mech. Stufe biol. Stufe Filtration
Schlamm-
strasse
Total
Bauliche Anlageteile
857'500
1'607'500
25'000
250'000
2'740'000
Elektrom. Anlageteile
495'000
1'210'000
85'000
270'000
2'060'000
EMSRL-Technik
485'000
700'000
320'000
545'000
2'050'000
Summe
1'837'500
3'517'500
430'000
1'065'000
6'850'000
Diese Kostenschätzung wurde von der Beschwerdegegnerin folgendermassen "bereinigt":
Mitbeteiligte
Abwasserstrasse
mech. Stufe biol. Stufe Filtration
Schlamm-
strasse
Total
Bauliche Anlageteile
1'600'000
1'710'000
25'000
450'000
3'785'000
Elektrom. Anlageteile
710'000
2'000'000
85'000
1'000'000
3'795'000
EMSRL-Technik
725'000
985'000
320'000
970'000
3'000'000
Summe
3'035'000
4'695'000
430'000
2'420'000
10'580'000
Bei der Mitbeteiligten beläuft sich die "Bereinigung" der Investitionskosten auf Fr. 3'730'000.- oder rund 56 %. Diese Korrekturen blieben sowohl inhaltlich als auch im Quantitativ ebenso wenig substanziiert wie diejenigen am Angebot der Beschwerdeführerin.
Dessen ungeachtet macht die Beschwerdeführerin geltend, sämtliche Bereinigungen bei den anderen Anbietern und insbesondere bei der Mitbeteiligten seien begründet.
Die Kostenschätzung von Fr. 6,85 Mio. sei nicht plausibel, zumal davon auszugehen sei, dass die für eine Abstimmungsvorlage im Jahr 2009 erstellte Schätzung des Sanierungsbedarfs über Fr. 16 Mio. von der Mitbeteiligten stamme, welche seit Jahren mit der streitigen Anlage betraut sei und diese bestens kenne. Dementsprechend seien auch im vorliegenden Verfahren die honorarberechtigten Baukosten in den Offertunterlagen auf Fr. 16 Mio. angesetzt worden. Angesichts des hohen Sanierungsbedarfs von 80 % und der ambitionierten Kapazitätsvorgaben sei die heutige Kostenschätzung der Mitbeteiligten viel zu tief. Dies zeige sich auch daran, dass die Beschwerdegegnerin Aufrechnungen von über 50 % vorgenommen habe.
Dem hält die Beschwerdegegnerin entgegen, die Beschwerdeführerin verkenne den Unterschied zwischen den honorarberechtigten Baukosten und den Kosten des effektiven Sanierungsvorschlags. Der Einwand ist berechtigt. Die honorarberechtigten Baukosten bilden eine Berechnungsgrundlage für die Honorarofferte. Diese setzt sich vorliegend zusammen aus einer Pauschale für Projektierung und Ausschreibung sowie baukostenabhängigen Honorarprozenten für die Realisierungsphase. Für Letztere wurde eine Staffelung vorgegeben bezogen auf verschiedene Stufen honorarberechtigter Baukosten bis zu einer Bausumme von Fr. 16 Mio. und einer letzten Stufe für darüber liegende Baukosten. Daraus ableiten zu wollen, der Sanierungsbedarf liege in jedem Fall im Bereich der Maximalvariante bzw. einer kompletten Neubaulösung, geht an der Sache vorbei. In anderem Zusammenhang weist die Beschwerdeführerin im Übrigen selbst darauf hin, dass die
Planungsaufgabe vorliegend sehr offen gehalten war und dementsprechend realistischerweise mit einer sehr breiten Kostenspanne möglicher Angebote zu rechnen war (vgl. hierzu E. 8.2). Von den fünf eingegangenen Angeboten liegen denn auch deren vier weit unter dem Wert von Fr. 16 Mio. (eine bei rund Fr. 11,5 Mio. und drei im Bereich zwischen Fr. 6,3 und 8 Mio.). Wie die Beschwerdegegnerin richtig bemerkt, ist die Plausibilität all dieser Kostenschätzungen nicht von einem einzigen absoluten Referenzwert, sondern vom jeweiligen Sanierungsumfang abhängig.
Entgegen dem beschwerdeführerischen Standpunkt spricht auch die Höhe der von der Beschwerdegegnerin vorgenommenen Bereinigung nicht per se gegen die Plausibilität der Investitionskostenschätzung der Mitbeteiligten. Wie bereits bei der Beschwerdeführerin basiert auch diese Bereinigung in erster Linie auf einem angenommenen "Wiederbeschaffungswert sowie Vergleichsprojekten". Dass der Wiederbeschaffungswert bei Sanierungslösungen anteilsmässig höher zu Buche schlägt als bei einer ohnehin schon teureren Neubaulösung, ist durchaus nachvollziehbar. Was die Berücksichtigung der entsprechenden "Bereinigungen" bei der Mitbeteiligten und den übrigen Anbietern betrifft, ist der Beschwerdegegnerin daher beizupflichten: Die vorstehenden Erwägungen zur mangelnden Transparenz dieses Vorgehens (vgl. E. 5.1.1) gelten für sämtliche Anbieter gleichermassen.
5.3
Im Weiteren hatten die Anbieter "ausgewählte relevante Betriebskosten" für ihren Projektvorschlag anzugeben; konkret verlangt wurden Angaben zum Verbrauch an elektrischer Energie sowie an Chemikalien und Zusatzstoffen, aufgegliedert auf die fünf Bereiche: mechanische Reinigungsstufe, biologische Reinigungsstufe inkl. Phosphatfällung, nachgeschaltete Biofiltration, Schlammbehandlung und Betriebsgebäude. Mit Bezug auf die Bereinigung der Betriebskosten durch die Vergabestelle heisst es in den Ausschreibungsunterlagen, diese würden durch den "Bauherrn kalkulatorisch ergänzt um weitere Personal- und Sachkosten".
Die Beschwerdeführerin hat jährliche Betriebskosten im Gesamtbetrag von Fr. 114'000.- (Fr. 63'000.- Energie, Fr. 51'000.- Chemikalien) angegeben, die Mitbeteiligte solche von insgesamt Fr. 133'000.- (Fr. 103'000.- Energie, Fr. 30'000.- Chemikalien); es ist dazu auf Tabelle 3 im Auswertungsbericht zu verweisen. Anstatt diese Beträge, wie angekündigt, lediglich um weitere Personal- und Sachkosten zu ergänzen, hat die Beschwerdegegnerin die Anbieterangaben vorab anderweitig "bereinigt" und danach die Differenz des so ermittelten Betrags zu demjenigen im Fall der Beschwerdeführerin, welcher sich mit Fr. 84'000.- unter allen eingegangen Angeboten als am niedrigsten erwies, um eine einheitliche, jährliche Pauschale von Fr. 806'000.- ergänzt. Diese einheitliche Betriebskostenpauschale von Fr. 806'000.- pro Jahr basiert, wie die Beschwerdegegnerin in der Beschwerdeantwort ausführt, auf dem "75-% Wert gemäss den Richtlinien des Verbandes Schweizer Abwasser- und Gewässerschutzfachleute (VSA-FES, 2006)". Danach lägen die gesamten jährlichen Betriebskosten vergleichbarer Kläranlagen bei Fr. 62.- pro Einwohner, was multipliziert mit den 13'000 Einwohnerwerten der betroffenen Anlage den Wert von Fr. 806'000.- ergebe. Nachdem das Angebot der Beschwerdeführerin die tiefsten Betriebskosten aufweise, sei ihr dieser statistische Wert von Fr. 806'000.- zugewiesen worden. Bei den übrigen Anbietern seien dann jeweils die "bereinigten" Differenzbeträge addiert worden.
5.3.1
Für ihre "Bereinigung" hat die Beschwerdegegnerin nicht auf die Anbieterangaben zu allen fünf Bereichen (mechanische Reinigungsstufe, biologische Reinigungsstufe inkl. Phosphatfällung, nachgeschaltete Biofiltration, Schlammbehandlung und Betriebsgebäude) abgestellt, sondern für jede Kostenkategorie nur auf einen ausgewählten Bereich, nämlich für die Energiekosten auf den Bereich "biologische Reinigungsstufe" und für die Chemikalien auf den Bereich "P-Fällung". Bei den von ihr in diesen Bereichen eingesetzten Zahlen handelt es sich nicht um die entsprechenden Angaben der Anbieterinnen zu diesen Positionen, sondern um "bereinigte" Zahlen bzw. eigene Annahmen, beruhend auf "verschiedenen Publikationen resp. Erfahrungen". In der Beschwerdeantwort heisst es dazu, die  Chemikalienkosten der biologischen Stufe seien "basierend auf der aktuellen Belastung der ARA und verschiedener relevanter Faktoren (Förderhöhe, Vorklärung, Denitrifikation, Verfahren) für die vorgeschlagenen Lösungen berechnet" worden. Weiter heisst es, bezüglich der Energie- und Chemikalienkosten der anderen ausgewählten Bereiche (mechanische Stufe, Filtration, Schlammstrasse, Betriebsgebäude) sei man davon ausgegangen, dass diese für all die verschiedenen vorgeschlagenen Lösungen gleich hoch seien. Ferner sei man auch davon ausgegangen, dass sämtliche sonstigen Kostenarten, wie z. B. Personalkosten, Schlammentsorgungskosten etc., bei allen Projekten in der Summe gleich hoch ausfallen würden.
Mit diesem Vorgehen ist die Beschwerdegegnerin wesentlich von ihren eigenen Vorgaben in den Ausschreibungsunterlagen abgewichen. Anstatt sich auf die vorbehaltenen Ergänzungen zu beschränken, hat sie neue Beträge errechnet, wobei nicht ersichtlich ist, dass bzw. inwiefern sie dabei überhaupt auf die von den Anbietern gemachten Angaben abgestellt hat. Auch wenn es zweifellos gerechtfertigt war, die Angaben der Anbietenden zu überprüfen und wo nötig zu korrigieren (VGr, 28. September 2011, VB.2010.00708, E. 4.1.1.3, 4.1.3 und 5.5.2.2), ist das von der Beschwerdegegnerin gewählte Vorgehen mit dem Transparenzgebot nicht vereinbar.
5.3.2
Nicht zu überzeugen vermag auch die pauschale Annahme, dass sich die verschiedenen Lösungsvarianten weder bei den Energie- und Chemikalienkosten der anderen ausgewählten Bereiche (mechanische Stufe, Filtration, Schlammstrasse, Betriebsgebäude) noch bei den sonstigen Betriebskosten und insbesondere auch bei den Personalkosten nicht unterscheiden würden.
Bei den Personalkosten weist die Beschwerdeführerin zu Recht darauf hin, dass deren Berücksichtigung ausdrücklich angekündigt worden ist und sie daher in guten Treuen davon ausgehen durfte, entsprechende Vorteile ihrer Projektidee würden sich auch zu ihren Gunsten auswirken. Weiter hält sie dafür, ihre Projektidee eines weitgehenden Neubaus mit eingehauster, kompakter Anordnung und kurzen, witterungsgeschützten Betriebsabläufen führe zu geringeren Betriebsaufwendungen und daher zu Einsparungen im Personalbereich gegenüber konventionellen Sanierungslösungen. Diese Argumentation ist zumindest vom Grundsatz her nachvollziehbar; dies im Gegensatz zum Einwand der Beschwerdegegnerin in ihrer Duplik, wonach die Personalkosten bei allen Projekten gleich hoch seien, weil das Personal auch nach dem Ausbau der ARA beibehalten werde. Der Sinn des angekündigten Einbezugs der Personalkosten in die Angebotsbewertung kann nur darin bestehen, den Unterschieden der verschiedenen Lösungen beim Personalaufwand Rechnung zu tragen, und zwar unabhängig von der Personalpolitik der Beschwerdegegnerin.
Dafür, dass sich die Energie- und Chemikalienkosten der Anbieter bei den anderen ausgewählten Bereichen unterscheiden, sprechen sodann schon die von den Anbieterinnen dazu gemachten Angaben. Das Abstellen auf einen einheitlichen statistischen Durchschnittswert trägt den Abweichungen unter den vom Lösungsansatz her stark variierenden Projektideen keinerlei Rechnung. Wie aus der Aufstellung G zur Kapitalwertberechnung hervorgeht, sind – entgegen der nicht überprüfbaren Behauptung der Beschwerdegegnerin – in dieser statistischen jährlichen Grundpauschale von Fr. 806'000.- überdies offenbar auch "besondere Werterhaltungsmassnahmen" enthalten. Dass entsprechende Kosten unter dem Titel "weitere Sachkosten" in die jährlichen Betriebskosten eingerechnet werden, ist grundsätzlich nicht zu beanstanden. Diese haben aber ebenfalls den konkreten Lösungsvorgaben der jeweiligen Projekte zu entsprechen. Wie die Beschwerdeführerin zutreffend bemerkt, sind die Aufwendungen für Werterhaltungsmassnahmen massgeblich vom Sanierungsgrad der Anlage abhängig. Dementsprechend sind sie bei einer Neuanlage jedenfalls tiefer anzusetzen als bei bloss teilsanierten Anlagen. Ferner entspricht es wohl auch nicht der angekündigten dynamischen Methode, den Betriebskostenanteil für besondere Werterhaltungsmassnahmen gleichmässig über den ganzen Beurteilungszeitraum zu verteilen.
Auch wenn der Beschwerdegegnerin zu attestieren ist, dass die zur Bewertung der Angebote nötige Vergleichbarkeit vorliegend ein komplexes Problem darstellt, liegt dessen Lösung nicht in der Pauschalierung, sondern vielmehr in der Bezifferung der Unterschiede. Weder ihre "Bereinigung" ausgewählter Betriebskosten noch das Abstellen auf statistische Durchschnittswerte bei den sonstigen Betriebskosten können in diesem Zusammenhang als sachgerecht bzw. vertretbar gewertet werden.
6.
Auf der Grundlage der "bereinigten" Investitions- und Betriebskosten hat die Beschwerdegegnerin sodann den Kapitalwert dieser Kosten über einen Zeitraum von 40 Jahren bestimmt.
Bemüht sich eine Vergabestelle, bei der Beschaffung dauerhafter Produkte bzw. Leistungen nicht allein die Anfangskosten, sondern auch die längerfristigen wirtschaftlichen Auswirkungen zu beachten, so entspricht dies zweifellos den Zielsetzungen des Vergaberechts (Art. 1 Abs. 3 IVöB; VGr, 28. September 2011, VB.2010.00708, E. 5.2, auch zum Folgenden). Dasselbe Ziel wird bereits mit qualitativen Zuschlagskriterien wie Qualität, Zweckmässigkeit, technischer Wert etc. (§ 33 Abs. 1 SubmV) verfolgt, doch spricht nichts dagegen, längerfristige finanzielle Konsequenzen einer Beschaffung bereits zum Vergabezeitpunkt auch zahlenmässig zu erfassen, soweit dies möglich ist. Die Ermittlung der längerfristigen Kosten, die eine Beschaffung voraussichtlich verursacht, ist jedoch keine einfache Aufgabe. Insbesondere besteht dabei die Gefahr, dass das „harte“ Zuschlagskriterium Preis durch unsichere Prognosen über künftige Sachverhalte verwässert wird. Die Berechnungsweise stellt überdies hohe Ansprüche an die Transparenz des Verfahrens, da die Anbieter wissen müssen, worauf sich die Bewertung ihrer Angebote stützen wird.
6.1
In der Beschwerdeantwort macht die Beschwerdegegnerin geltend, sie habe bereits in den Ausschreibungsunterlagen festgehalten, dass der Kapitalwert anhand der Kapitalwertmethode analog der SIA Norm 480 (2004) ermittelt werde, und verweist zum Beleg auf ihre Beilage. Darin findet sich indes keine ausdrückliche Bezugnahme auf die besagte SIA Norm. In den Ausschreibungsunterlagen wurde bei den Zuschlagskriterien lediglich angemerkt, die Kapitalwerte würden anhand einer dynamischen Methode bestimmt, und weiter hiess es im Anhang, die "Ermittlung des Kapitalwerts aus den bereinigten Investitions- und Betriebskosten erfolgt anhand gängiger Methoden durch den Bauherrn". Im Beschwerdeverfahren hat die Beschwerdegegnerin zudem geltend gemacht, anlässlich der Begehung vom 2. November 2010 sei detailliert erklärt worden, wie die Kapitalwertberechnung erfolgen werde. Insbesondere sei auf die verwendete Kapitalwertmethode nach SIA Norm 480 "Wirtschaftlichkeitsrechnung für Investitionen im Hochbau", Ausgabe 2004, hingewiesen worden. Letzteres wird von der Beschwerdeführerin jedoch bestritten. Mithin stellt sich die Frage, ob es sich bei der betreffenden Norm um eine "gängige Methode" zur dynamischen Kapitalwertberechnung von ARA-Projekten handelt, mit deren Anwendung die Anbieter aufgrund der Ausschreibungsvorgaben auch ohne explizite Nennung zu rechnen hatten.
Die Beschwerdeführerin bemängelt ganz generell, diese ausdrücklich nur auf die Wirtschaftlichkeit von Hochbauten Bezug nehmende Norm eigne sich nicht oder nur sehr bedingt für die Beurteilung von doch eher tiefbaulastigen Kläranlagebauten. Hinzu komme, dass die Beschwerdegegnerin auch unhaltbare Annahmen und Berechnungen angestellt habe, die nicht einmal die SIA Norm 480 vorsehe, namentlich, dass bauliche Ersatzinvestitionen für übernommene Bauteile nur zu 25 % berücksichtigt, während die von ihr vorgesehenen Anfangsinvestitionen zu 100 % in die Rechnung eingesetzt worden seien. Neben dieser durch unsachgemässe Umsetzung noch zusätzlich verfälschten Methode hätten zudem durchaus tauglichere Alternativen bestanden, beispielsweise die von der deutschen Länderarbeitsgemeinschaft Wasser (LAWA) ausgearbeiteten Leitlinien zur Durchführung dynamischer Kostenvergleichsrechnungen (KVR-Leitlinien), welche explizit auf Planungs- und Entscheidungsprozesse in der Wasserwirtschaft zugeschnitten seien. Nachdem die Beschwerdegegnerin aber weder auf die auch hierorts bekannten und angewendeten KVR-Leitlinien noch auf eine angemessene Umsetzung der SIA Norm 480 abgestellt habe, sei ihre Kapitelwertberechnung nicht haltbar.
Die Beschwerdeführerin bestreitet damit letztlich nicht bzw. nicht hinreichend substanziiert, dass die Bewertungsmethode nach SIA Norm 480 grundsätzlich sehr wohl einer sachgemässen Umsetzung zugänglich wäre und neben den von ihr favorisierten KVR-Leitlinien in der Praxis durchaus als "gängige Methode" zur dynamischen Kapitalwertberechnung von ARA-Projekten herangezogen wird. Die Frage nach der "Gängigkeit" der Methode kann indes ohnehin offenbleiben, wenn sich nachfolgend ergeben sollte, dass deren konkrete Umsetzung vorliegend anhand unsachgemässer bzw. unhaltbarer Vorgaben erfolgte.
6.2
Bei der Kapitalwertberechnung auf der Investitionskostenseite ist die Beschwerdegegnerin von unterschiedlichen Nutzungsdauern je nach Anlageteil ausgegangen und hat diese folgendermassen festgesetzt: bauliche Anlageteile – 40 Jahre, elektromaschinelle Anlageteile – 25 Jahre, EMSRL-Technik – 15 Jahre. Parallel dazu hat sie die jährlichen Betriebskosten, abgezinst miteinem Zins von 3 %, über die gesamte Betrachtungsperiode aufaddiert. Abgesehen davon, dass die Betriebskostenrechnung betragsmässig auf einer nicht haltbaren Grundlage beruht (vgl. E. 5.3), wurden im Weiteren keine Einwände gegen die angewandte Methode zu ihrer Kapitalisierung erhoben. Die nachfolgenden Erwägungen beschränken sich daher auf die Investitionskostenseite der Kapitalwertberechnung, wobei die Angemessenheit der Annahmen zur Nutzungsdauer der verschiedenen Anlageteile unbestritten blieb und somit ebenfalls ausgeklammert werden kann.
Wie die Beschwerdegegnerin in der Beschwerdeantwort ausführt, wollte sie mit ihrer Kapitalwertmethode insbesondere berücksichtigen, dass diejenigen Lösungen, welche im bevorstehenden Ausbau nur relativ wenige Anlageteile sanieren resp. ersetzen, in den folgenden Jahren einen entsprechend höheren Werterhaltungsbedarf aufweisen werden. Dazu seien die Kosten und der Zeitpunkt dieser Ersatzmassnahmen zu schätzen. Die Kosten der Ersatzmassnahme habe sie auf folgender Basis geschätzt: In einem ersten Schritt sei der Wiederbeschaffungswert der ARA anhand des "90 %-Werts nach VSA" berechnet worden. Dieser betrage Fr. 957.- pro Einwohnerwert. Nachdem die Ausbaugrösse der ARA gemäss Dimensionierung auf 20'000 Einwohner festgelegt worden sei, ergebe das einen Wiederbeschaffungswert von total Fr. 19'140'000.-. Weiter verwendete bauliche Anlageteile würden nach Ablauf der Nutzungsdauer anteilig zu 25 % saniert, elektromaschinelle Anlageteile sowie EMSRL-Technik zu 100 % ersetzt.
6.2.1
Zur letztgenannten Vorgabe bzw. ihrer Umsetzung in der Kapitalwertberechnung fällt auf, dass die Ersatzkosten für EMSRL-Technik bei allen Anbietern für die Jahre 2028 sowie 2043 angesetzt wurden und im Realwert den jeweiligen (bereinigten) Anfangsinvestitionen (Fr. 4'020'000.- bei der Beschwerdeführerin; Fr. 3'000'000.- bei allen anderen Anbietern) entsprechen. Wie die Beschwerdegegnerin ausführt, sind diese Anlageteile indes nach Ablauf ihrer Nutzungsdauer von 15 Jahren komplett zu ersetzen. Geht man nun davon aus, dass es sich bei den Einstandskosten der übrigen Anbieter nicht wie bei der Beschwerdeführerin um einen Neuwert, sondern um Sanierungskosten handelt, müssten jedenfalls nach dem von der Beschwerdegegnerin gewählten Vorgehen die wiederverwendeten, d. h. im Jahr 2013 nicht sanierten Anlageteile aufgrund ihrer veranschlagten Lebensdauer entgegen der in Tabelle G enthaltenen Kapitalwertberechnung bereits vor 2028 ersetzt werden. Dass dem allerdings nicht so ist, dürfte mit den beschwerdegegnerischen Annahmen zum Wiederbeschaffungswert der betreffenden Anlageteile zusammenhängen, welchen sie kalkulatorisch auf Fr. 1'914'000.- festsetzt haben. Weil die bereinigten Investitionskosten für EMSRL-Technik bei sämtlichen Anbieterinnen weit über diesem Wiederbeschaffungswert liegen, sah die Beschwerdegegnerin offenbar infolge methodischer Überlegungen keinen Anlass, eine Sanierung der nicht ersetzten Teile der EMSRL-Technik vor 2028 einzukalkulieren. Nahe liegend erscheint auch die Schlussfolgerung, dass die beschwerdegegnerische Schätzung des Wiederbeschaffungswerts für diese Anlageteile massiv zu tief liegt. Wie aus der Beilage "Abschätzung der Investitionskosten aufgrund Wiederbeschaffungswert" hervorgeht, handelt es sich dabei um eine prozentuale Annahme "aufgrund Erfahrungswerte KUC". Die Tauglichkeit der betreffenden Referenzgrösse lässt sich auf dieser Grundlage nicht beurteilen, erscheint unter den gegebenen Umständen aber jedenfalls als fragwürdig.
6.2.2
Auch bei den Ersatzkosten für elektromaschinelle Anlageteile wirken sich die prozentualen Annahmen der Beschwerdegegnerin zum entsprechenden Wiederbeschaffungswert einseitig zuungunsten der Beschwerdeführerin aus. Ihre bereinigten Investitionskosten liegen mit Fr. 7'645'000.- deutlich über dem Wiederbeschaffungswert von Fr. 5'742'000.-. Weil die Beschwerdegegnerin den Wiederbeschaffungswert jedoch nur zuungunsten der Anbieter, nicht aber zu ihren Gunsten heranzieht, bedeutet das für die Beschwerdeführerin einerseits, dass bei ihr für die Ersatzbeschaffung wiederum von den höheren Investitionskosten ausgegangen wird und nicht vom tieferen Wiederbeschaffungswert wie bei der Mitbeteiligten und den übrigen Anbieterinnen. Betragsmässig hat das zur Folge, dass sich die Ersatzinvestitionen für elektromaschinelle Anlageteile über den gesamten Betrachtungszeitraum bei der Mitbeteiligten real auf Fr. 6'392'200.- bzw. auf einen Kapitalwert von Fr. 3'335'516.- belaufen und bei der Beschwerdeführerin auf Fr. 8'381'800.- bzw. Fr. 4'110'444.-.
Die beschwerdegegnerische Schätzung des Wiederbeschaffungswerts ist für die Beschwerdeführerin aber noch in einem weiteren Sinn nachteilig, und zwar bezüglich der anteilsmässigen Aufteilung dieses Wertes auf die Rechnungspositionen "Abwasserstrasse" und "Schlammstrasse". Bei der Beschwerdeführerin entfallen Fr. 6'085'000.- auf den Bereich Abwasserstrasse und Fr. 1'560'000.- auf den Bereich Schlammstrasse (vgl. vorne E. 5.1). Die Beschwerdegegnerin geht bei ihrer Schätzung dagegen von Wiederbeschaffungswerten in der Höhe von Fr. 3'445'200.- für die Abwasserstrasse und Fr. 2'296'800.- für die Schlammstrasse aus. Die höhere Kostenschätzung der Beschwerdegegnerin für den Kostenanteil der Schlammstrasse hat nun zur Folge, dass der Beschwerdeführerin im Jahr 2029 real Fr. 736'800.- für den Ersatz elektromaschineller Anlageteile angerechnet werden, obwohl sie ein Neubauprojekt vorschlägt und die Nutzungsdauer der entsprechenden Anlageteile 25 Jahre beträgt. Wie die Beschwerdegegnerin ausführt, sei insofern davon auszugehen, dass die Beschwerdeführerin im entsprechenden Umfang "unveränderte" Anlageteile weiterverwende, deren Nutzungsdauer bereits 2029 ablaufe. Angesichts der tatsächlichen Verhältnisse ist diese Aufrechnung realitätsfremd und basiert wiederum auf der besagten prozentualen Annahme "aufgrund Erfahrungswerte KUC", deren Tauglichkeit ohnehin zweifelhaft ist (siehe vorne E. 6.2.1).
Wie sich aus der Kapitalwertberechnung ergibt, wurden der Beschwerdeführerin somit für den "Ersatz elektromaschineller Anlageteile" insgesamt Fr. 774'928.- mehr aufgerechnet als der Mitbeteiligten und für den "Ersatz EMSRL-Technik" insgesamt sogar Fr. 1'074'926.-. Das steht in krassem Widerspruch zum erklärten Ziel der Beschwerdegegnerin, mit ihrer Kapitalwertmethode zu berücksichtigen, dass diejenigen Lösungen, welche im bevorstehenden Ausbau nur relativ wenige Anlageteile sanieren resp. ersetzen, in den folgenden Jahren einen entsprechend höheren Werterhaltungsbedarf aufweisen werden. Aus den Zahlen wird aber gerade das Gegenteil ersichtlich. Der Beschwerdeführerin ist daher beizupflichten, dass die von der Beschwerdegegnerin angewendete Kapitalwertberechnung erhebliche Zweifel an der Gleichbehandlung der Anbieter weckt.
6.2.3
Bei den baulichen Anlageteilen geht die Beschwerdegegnerin davon aus, dass diese nach Ablauf der Nutzungsdauer noch einen Restwert von 75 % aufweisen. Dementsprechend beschränke sich die Ersatzinvestition auf eine Sanierung, wobei die Sanierungskosten lediglich 25 % der Neuinvestition (diskontiert auf den Referenzzeitpunkt) betragen würden. Die Beschwerdegegnerin hält dafür, dieses Bewertungskonzept entspreche dem heutigen Standard und sei dementsprechend als gängig zu werten. Sodann werde damit wiederum angemessen berücksichtigt, dass diejenigen Lösungen, welche im bevorstehenden Ausbau nur relativ wenige Anlageteile sanieren resp. ersetzen, in den folgenden Jahren einen entsprechend höheren Werterhaltungsbedarf hätten.
Im Gegensatz zu den übrigen Anlageteilen, wo die Bewertungsmethode der Beschwerdegegnerin grundsätzlich sicherstellen soll, dass am Ende der definierten Nutzungsdauer bei sämtlichen Anbietern 100 % der Neuinvestitionskosten angerechnet wurden, beschränkt sich der entsprechende Wertausgleich bei den baulichen Anlageteilen damit von vornherein auf einen Bruchteil. Anzumerken ist, dass der höhere Werterhaltungsbedarf der Sanierungslösungen daneben keine weitere Berücksichtigung fand, insbesondere auch nicht bei der Kapitalisierung der jährlichen Betriebskosten. Wie bereits ausgeführt (vorne E. 5.3.2), beinhalten die "Bereinigten Betriebskosten" zwar angeblich auch "besondere Werterhaltungsmassnahmen". Diese sind jedoch Teil der bei allen Anbietern einheitlichen, statistischen (Betriebs-)Grundpauschale von Fr. 806'000.- pro Jahr. Es ist daher weder ersichtlich noch wahrscheinlich, dass bei den übrigen Anbietern unter diesem Titel ein höherer Werterhaltungsbedarf aufgerechnet worden wäre als bei der Beschwerdeführerin. Mithin kann die angebliche Berücksichtigung des unterschiedlichen Werterhaltungsbedarfs nur über die Höhe der Ersatzinvestitionen erfolgt sein.
Dabei ist die Beschwerdegegnerin folgendermassen vorgegangen: Gemäss ihren Angaben und wie auch aus der Kapitalwertberechnungstabelle geschlossen werden kann, ist die Beschwerdegegnerin von einem aktuellen Wiederbeschaffungswert der "baulichen Anlageteile" von Fr. 11'484'000.- ausgegangen. Davon hat sie jeweils die "bereinigten Investitionskosten, bauliche Anlageteile" der jeweiligen Anbieterin abgezogen und 25 % des verbleibenden Restbetrags als ausstehenden Sanierungsaufwand eingesetzt.
Ob diese Methode tatsächlich einem allgemeinen Standard entspricht, ist durch nichts belegt und muss bezweifelt werden. Sie findet im Übrigen auch in der angerufenen SIA Norm 480 keine ersichtliche Grundlage (vgl. 15/27). Dort heisst es in Ziff. 3.4.3.2:
"Bei Ablauf der Nutzungsdauer einzelner Bau- oder Anlageteile während der Betrachtungsperiode [...] müssen diese ersetzt werden. Die Kosten für diese Ersatzinvestitionen [...] sind im Einzelfall abzuschätzen. Wenn keine genaueren Angaben vorliegen, wird oft angenommen, dass die Kosten für Ersatzinvestitionen real gleich hoch sind, wie die Kosten für die entsprechende Investition im Referenzzeitpunkt."
Da der Referenzzeitpunkt vorliegend dem Jahr der Anfangsinvestition entspricht würde das also bedeuten, dass die Ersatzinvestitionen bzw. der ausstehende Sanierungsaufwand jeweils nicht nur mit 25 %, sondern mit 100 % des nicht durch die Anfangsinvestition abgedeckten Wiederbeschaffungswertes einzusetzen wären.
Der Beschwerdegegnerin kann grundsätzlich darin gefolgt werden, dass baulichen Anlageteile im Allgemeinen auch nach Ablauf einer 40-jährigen Nutzungsdauer noch einen Restwert aufweisen und dementsprechend nicht zwingend zu ersetzen sind, sondern eben auch (neuerlich) saniert werden können. Die Berücksichtigung dieses Umstands hat aber sachgemäss zu erfolgen und darf nicht dazu führen, dass die mit der Lebensdauerbetrachtung verfolgte Zielsetzung unterlaufen wird. Die Annahme eines unrealistisch hohen Restwerts hätte aber genau das zur Folge. Die allgemeine Erwartung dessen, was mit Blick auf eine sachgerechte und vorsichtige Schätzung des künftigen Sanierungsbedarfs einzusetzen
wäre, dürfte daher erheblich näher bei 100 % als bei 25 % liegen. Wie hoch der Restwert anzusetzen ist, kann aber letztlich offenbleiben. Die mit der beschwerdegegnerischen Bewertung zum Ausdruck gebrachte Meinung, nach 40 Jahren koste die Sanierung eines Gebäudes nur 25 % seines Wiederbeschaffungswertes zum Referenzzeitpunkt, erscheint
jedenfalls nicht plausibel. In letzter Konsequenz würde dies bedeuten, dass diejenigen Anbieterinnen, deren Anfangsinvestitionen mehr als 25 % des geschätzten Wiederbeschaffungswertes von Fr. 11'484'000.- betragen, eine die ganze Betrachtungsperiode von 40 Jahren abdeckende, umfassende Sanierung vorgesehen haben. Da diese Quote nur von einer Anbieterin nicht erreicht wird, dürften demnach nur bei jener Anbieterin überhaupt Ersatzinvestitionen aufgerechnet werden. Dass eine derartige Bewertungsmethode nicht sachgerecht sein kann, bedarf eigentlich keiner weiteren Ausführungen, solche drängen sich aber hinsichtlich der konkreten Umsetzung seitens der Beschwerdegegnerin auf:
Die Beschwerdegegnerin macht wiederholt geltend, aus der Kapitalwertberechnung sei ersichtlich, dass im Gegensatz zu allen andern Anbietern bei der Beschwerdeführerin keine Sanierung der weiterverwendeten baulichen Anlageteile im Jahr 2020 vorgesehen sei. Dem ist nicht so. Vielmehr geht aus der besagten Tabelle hervor, dass im Jahr 2020 zwar keine Ersatzinvestitionen für die "Sanierung bauliche Anlageteile Abwasser" eingesetzt wurden, sehr wohl aber solche für die "Sanierung bauliche Anlageteile Schlammbehandlung" im Betrag (reale Kosten) von Fr. 998'400.-. Anzumerken ist, dass dieser Betrag sogar höher liegt als die nämliche Position bei der Anbieterin 1, deren bauseitige Investitionskosten deutlich unter denjenigen der Beschwerdeführerin liegen.
Betrachtet man die "Barwerte der Ausgaben [auf den Referenzzeitp. Diskontiert]", so rechnet die Beschwerdegegnerin der Mitbeteiligten auf 40 Jahre gesehen lediglich einen um Fr. 753'206.- (brutto) höheren Sanierungsbedarf auf als der Beschwerdeführerin. Netto, d. h. unter Berücksichtigung der am Ende der 40-jährigen Betrachtungsperiode wiederum gutgeschriebenen „Restwerte bauliche Anlageteile“, beträgt die Differenz beim Sanierungsbedarf sogar nur Fr. 703'510.-. Diese Werte vermögen schon betragsmässig nicht zu überzeugen, wenn man bedenkt, dass es sich bei der Beschwerdeführerin um eine Neubaulösung mit (bereinigten) baulichen Anfangsinvestitionen von Fr. 8'305'000.- handelt und bei der Mitbeteiligten um eine demgegenüber deutlich reduzierte Sanierungslösung mit (bereinigten) bauseitigen Anfangsinvestitionen von Fr. 3'785'000.-.
Der Beschwerdeführerin ist demnach beizupflichten, dass die von der Beschwerdegegnerin gewählte Kapitalwertmethode weder dem Grundsatz nach noch in ihrer konkreten Umsetzung sachgerecht und fair erscheint und auch dem Transparenzgebot im Vergabeverfahren keineswegs genügt.
7.
Laut Ausschreibung sollte sodann bei allen Kriterien ein Bewertungsschlüssel von 1–10 Punkten zur Anwendung gelangen. Wie die Beschwerdeführerin zu Recht moniert, wurde diese Vorgabe beim Unterkriterium "Kapitalwert" missachtet und stattdessen eine Bewertungsskala von 0–10 Punkten angewandt. Die Beschwerdegegnerin räumt hierzu in der Beschwerdeantwort denn auch ein, dass ihr ein Fehler unterlaufen sei. Sie hält aber dafür, fehlerhaft seien die Angaben in den Ausschreibungsunterlagen, nicht die tatsächlich angewendete Skala von 0–10. Nachdem sie im Weiteren jedoch weder explizit geltend macht, geschweige denn darlegt, dass bzw. wieso den Ausschreibungsvorgaben in diesem Punkt keine verbindliche Wirkung zukommen sollte, ist dieser Frage nicht weiter nachzugehen. Vielmehr ist die Bewertung ohne Weiteres entsprechend den klaren und auch durchaus regelkonformen Ausschreibungsvorgaben zu korrigieren.
8.
8.1
Die Beschwerdeführerin macht geltend, die bei der Bewertung der Kapitalwerte angewandte Preisspanne von 32 % sei angesichts der sehr offenen Planungsaufgaben viel zu eng. Angemessen wäre eine Preisspanne von 60 %.
Sie beruft sich dabei auf die in der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts entwickelten Anforderungen an die Bewertung der Angebotspreise. Nach diesen steht der Vergabestelle auch bei dieser Bewertung ein erheblicher Ermessensspielraum zu.
Die Bewertung muss jedoch der Gewichtung des Kriteriums Rechnung tragen, damit das vorgegebene Gewicht tatsächlich zum Tragen kommt (VGr, 22. September 2010, VB.2010.00170, E. 5.4; 26. August 2009, VB.
2009.00047, E. 4.1 mit Hinweisen). Das bedeutet insbesondere, dass beim Preiskriterium nur die tatsächlich infrage kommende Bandbreite möglicher Werte zu berücksichtigen ist (VGr, 22. September 2010,VB.2010.00170, E. 5.4 mit
Hinweisen; vgl. zum Ganzen auch Beat Denzler, Bewertung der Angebotspreise, Baurecht, Sonderheft Vergaberecht 2004, S. 20 ff.).
Die Beschwerdegegnerin hält dem vorab entgegen, die Bewertung der Kapitalwerte erfolge unter dem Zuschlagskriterium "Investitions- und Betriebskosten" und sei nicht Teil des eigentlichen "Preiskriteriums". Einziges Preiskriterium sei das letztgenannte Kriterium "Honorar Generalplaner" und nur für dieses sei die angerufene Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts überhaupt von Relevanz.
8.2
Festzuhalten ist, dass es sich bei den Investitions- und Betriebskosten, wie sie von den Anbietenden veranschlagt werden und für welche diese nicht einzustehen haben, um keinen Angebotspreis im Sinn von § 33 Abs. 1 SubmV handelt. Die von der Rechtsprechung entwickelten Grundsätze zum Preiskriterium finden daher keine direkte Anwendung. Da aber das vorgegebene Gewicht der Zuschlagskriterien generell in der Auswertung zum Tragen kommen muss, ist es gerechtfertigt, die Kriterien zur Preisbewertung analog heranzuziehen. Dabei gilt es den Besonderheiten des vorliegenden Falls Rechnung zu tragen. So schlugen sich durch die vorgenommene Kapitalisierung sämtlicher Investitions- und Betriebskosten über eine Zeitspanne von 40 Jahren nebst den Anfangsinvestitionen auch ein grosser Teil der zukünftigen Aufwendungen im errechneten Kapitalwert zu Buche. Soweit die Höhe und der Zeitpunkt dieser Aufwendungen von der Beschaffenheit der einzelnen Anlageteile abhängen, wären qualitative Aspekte des Projekts damit gewissermassen in den Kapitalwert "eingepreist", was an sich für eine enge Bandbreite des Preiskriteriums sprechen würde. Andererseits weist die Beschwerdeführerin zu Recht darauf hin, dass die Planungsaufgabe mit der verlangten Projektstudie sehr offen gehalten war. Weder hinsichtlich der Wahl des Verfahrens noch zur Übernahme bestehender Infrastruktur wurden Vorgaben gemacht. Entsprechend unterschiedlich waren die eingereichten Lösungsvorschläge und ihre Kostenfolgen.
Letztlich steht indessen nicht fest, wie gross die Kostenspanne bei Behebung der zum Teil erheblichen Mängel (vorne E. 6) in der vorgenommenen Kapitelwertberechnung ausfallen würde. Die vorliegenden Unterlagen und die grösstenteils ungenügend substanziierten Erklärungen der Beschwerdegegnerin erlauben keine eindeutigen Schlüsse, auf welche Weise der Zeitpunkt und die Höhe der veranschlagten Ersatzinvestitionen bestimmt worden und inwiefern qualitative Aspekte der angebotenen Lösung damit in den Kapitalwert eingeflossen sind. Folglich lässt sich die Zulässigkeit der verwendeten Bandbreite im vorliegenden Verfahren nicht klären.
9.
Insgesamt erweist sich der Kostenvergleich der Angebote durch die Beschwerdegegnerin in mehreren, vorstehend aufgegriffenen Punkten als unzulänglich.
Wie die nachfolgende Aufstellung zeigt, beträgt der Gesamtrückstand der Beschwerdeführerin auf die erstplatzierte Mitbeteiligte 1,49 Punkte – ein Rückstand, der über das . Abwertungspotenzial von max. 3 Punkten beim Unterkriterium Kapitalwert ohne Weiteres wettgemacht werden könnte.
Zuschlagskriterien
Gewicht
Ergebnisse
X Y B’führerin Mitbet. Z
Invest.- u. Betriebskosten
Kapitalwert
Qualität Dimensionierung
Risiken bez. Kosten
45 %
(30 %)
(10 %)
(5 %)
3,21
(1,81)
(1,00)
(0,40)
3,75
(3,00)
(0,50)
(0,25)
1,4
(0,00)
(1,00)
(0,40)
3,89
(2,49)
(1,00)
(0,40)
3,70
(2,60)
(0,80)
(0,30)
Zweckmässigkeit Projekt
25 %
1,95
1,40
2,35
2,18
1,90
Energie
15 %
1,01
0,75
1,20
0,76
0,75
Gestaltung, Einpassung
10 %
0,40
0,55
1,00
0,60
0,50
Honorar Generalplaner
5 %
0,35
0,41
0,37
0,38
0,50
Total
100 %
6,92
6,86
6,32
7,81
7,35
Rang
3
4
5
1
2
Für eine weitergehende Schlussfolgerung fehlen die nötigen Berechnungsgrundlagen. Das Beschwerdeverfahren bietet unter den gegebenen Umständen keine Basis für eine abschliessende Beurteilung der beschwerdeführerischen Chancen auf den Zuschlag, geschweige denn für einen direkten Zuschlag an sie. Die Beibringung tauglicher Entscheidgrundlagen und deren korrekte Neuauswertung fallen in die Zuständigkeit der Vorinstanz.
Die Beschwerde ist demgemäss gutzuheissen und der angefochtene Beschluss des Gemeinderats Richterswil vom 15. März 2011 aufzuheben. Die Beschwerdegegnerin wird zu prüfen haben, ob mit dem Vergabeverfahren ausreichende Grundlagen geschaffen wurden, um eine neue Beurteilung ohne nochmalige Ausschreibung vorzunehmen. Angesichts der aufgezeigten Mängel insbesondere im Bereich der Betriebskosten erscheint dies fraglich, da für eine differenziertere Bestimmung der "
weiteren Personal- und Sachkosten" kaum ausreichende Grundlagen vorhanden sein dürften. Die Beschwerdegegnerin wird daher möglicherweise nicht um die Durchführung eines neuen Vergabeverfahrens herumkommen.
10.
Zu den übrigen Unterkriterien des Zuschlagskriteriums "Investitions- und Betriebskosten" wurden ebenfalls Einwände erhoben, wie auch zu den Zuschlagskriterien "Zweckmässigkeit Projekt", "Energie" sowie "Gestaltung und Einpassung". Diesen Einwänden ist an dieser Stelle nicht weiter nachzugehen. Zum einen sind sie für den Entscheid in diesem Verfahren nicht mehr von Relevanz. Sodann erscheint es aus heutiger Sicht auch fraglich, ob die Einwände bzw. deren Beurteilung für den weiteren Verlauf der Vergabe noch relevant sein können. Selbst wenn auf eine nochmalige Ausschreibung verzichtet werden könnte, dürften die nötigen Korrekturen bei der Bewertung der Kapitalwerte zu Verschiebungen in der Rangfolge der Anbieterinnen führen. Dementsprechend fraglich erscheint es, ob das im Fokus der Einwände stehende Wertungsverhältnis Beschwerdeführerin/Mitbeteiligte dann überhaupt noch von entscheidender Bedeutung sein wird.
Von weiter reichender Bedeutung ist allenfalls der Einwand der Beschwerdeführerin, wonach das Angebot mit dem tiefsten Kapitalwert wegen Nichterfüllens der Anforderungen hätte ausgeschlossen werden müssen. Die Beschwerdeführerin macht hierzu geltend, aufgrund der Kommentare zu und in der Tabelle 7 des Auswertungsberichts sei davon auszugehen, dass in jenem Angebot ein zwingend verlangter Anlageteil fehle. Besagte Tabelle samt Kommentar bezieht sich auf das Unterkriterium "Qualität der Dimensionierung". Es wird dort festgestellt, dass die Tiefe des Nachklärbeckens (NKB) nicht ausreichend sei, vorhanden seien nur 1,9 m anstatt der erforderlichen 3,08 m. Es trifft folglich nicht zu, dass ein zwingend verlangter Anlageteil überhaupt fehlt, er ist aber immerhin ungenügend dimensioniert. Die Beschwerdegegnerin hat darin keinen Ausschlussgrund gesehen, sondern einen qualitativen Mangel, dem im Rahmen der Angebotsbewertung angemessen Rechnung zu tragen sei. Dieser Standpunkt ist nicht zu beanstanden.
11.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens wird die Beschwerdegegnerin kostenpflichtig
(§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG) und steht ihr eine Parteientschädigung von vornherein nicht zu (§ 17 Abs. 2 VRG).
Dagegen hat sie der Beschwerdeführerin eine angemessene Parteientschädigung zu entrichten (§ 17 Abs. 2 lit. a VRG).
12.
Da der Wert des strittigen Auftrags den im Staatsvertragsbereich massgeblichen Schwellenwert erreicht (Art. 1 lit. b der Verordnung des EVD vom 11. Juni 2010 über die Anpassung der Schwellenwerte im öffentlichen Beschaffungswesen für das zweite Semester des Jahres 2010 und das Jahr 2011; SR 172.056.12), ist gegen diesen Entscheid die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG) zulässig, sofern sich eine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung stellt, andernfalls steht dagegen nur die subsidiäre Verfassungsbeschwerde nach Art. 113 ff. BGG offen.
Zudem ist darauf hinzuweisen, dass ein Rückweisungsentscheid nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts einen Zwischenentscheid darstellt, der nur angefochten werden kann, wenn die Voraussetzungen von Art. 93 BGG erfüllt sind (BGE 133 II 409 E. 1.2, S. 412 unten).