Decision ID: 02a6e768-87d2-5f42-9940-55a8c9ddfcb3
Year: 2020
Language: de
Court: CH_BVGE
Chamber: CH_BVGE_001
Canton: CH
Region: Federation
Law Area: 
Law Sub-area: nan
Label: dismissal

Facts:
Sachverhalt:
A.
A._ und B._ (nachfolgend: die Beschwerdeführenden) hal-
ten auf ihrem Betrieb in X._ insgesamt (...) Pferde, Kleinpferde und
Ponys. Am (...) führte C._ (Kontrollbehörde) auf dem Betrieb der
Beschwerdeführenden eine unangemeldete Vorortkontrolle durch. Die
Kontrollbehörde stellte dabei folgende Mängel fest: Bei vier Pferden und
16 Ponys bzw. Kleinpferden habe im Liegebereich die Einstreu gefehlt, bei
zwei Pferden habe sich ein Strom führender Draht im Stall befunden und
für den Zeitraum von Juli 2015 bis Dezember 2015 sei kein Auslaufjournal
geführt worden.
B.
Mit Verfügung vom 21. November 2016 eröffnete das Amt für Landwirt-
schaft und Natur des Kantons Bern, Abteilung Direktzahlungen (nachfol-
gend: Erstinstanz), dem Beschwerdeführer die Schlussabrechnung für die
landwirtschaftlichen Direktzahlungen im Beitragsjahr 2016. Aufgrund der
vorgenannten Beanstandungen kürzte die Erstinstanz den Basisbeitrag bei
den Versorgungssicherheitsbeiträgen um Fr. 930.– und verweigerte die
Produktionssystembeiträge im Betrag von Fr. 1'168.50. Die erfolgten Kür-
zungen führten zu einem reduzierten Direktzahlungsanspruch im Betrag
von Fr. (...) anstatt von Fr. (...). Gegen diese Verfügung erhoben die Be-
schwerdeführenden am 20. Dezember 2016 Einsprache. Mit Entscheid
vom 8. März 2017 wies die Erstinstanz die gegen die Verfügung vom
21. November 2016 erhobene Einsprache ab.
C.
Die dagegen erhobene Beschwerde hiess die Volkswirtschaftsdirektion
des Kantons Bern (nachfolgend: Vorinstanz) mit Entscheid vom 2. Mai
2018 teilweise gut, soweit sie darauf eintrat.
Die Vorinstanz trat auf die beantragte Sistierung der Kürzungen bis zum
Vorliegen des Entscheids über die Gewährung einer Sonder- oder Ausnah-
mebewilligung, die Unterbindung von weiteren Kontrollen sowie die Zustel-
lung diverser Personen- und Betriebsdaten nicht ein. Sie begründete dies
damit, dass diese Rechtsbegehren eine Erweiterung des erstinstanzlich
beurteilten Prozessgegenstandes darstellten und diesbezüglich ein Eintre-
tenshindernis bestehe.
Die Vorinstanz stellte zunächst fest, dass die unter dem Kontrollpunkt
"Steuervorrichtungen in Ställen und Auslaufflächen" erfolgte Kürzung im
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Betrag von Fr. 50.– wegen eines stromführenden Drahts im Stall in Rechts-
kraft erwachsen sei.
Hinsichtlich des beanstandeten Auslaufjournals hielt es die Vorinstanz für
erstellt, dass die Beschwerdeführenden ihren Pferden einen dauernden
Zugang zu den Auslaufflächen gewährten. Aus diesem Grund entfalle die
Verpflichtung, ein Auslaufjournal zu führen, weshalb die Kürzung im Betrag
von Fr. 200.– zu Unrecht erfolgt sei. Die Vorinstanz hiess die Beschwerde
in diesem Punkt deshalb gut.
In Bezug auf den Kontrollpunkt "Einstreu im Liegebereich" bestätigte dem-
gegenüber die Vorinstanz den erstinstanzlichen Einspracheentscheid voll-
umfänglich. Sie erachtete die Verweigerung der Tierwohlbeiträge bei den
Produktionssystembeiträgen im Betrag von Fr. 1'168.50 und die Kürzung
des Basisbeitrags bei den Versorgungssicherheitsbeiträgen im Betrag von
Fr. 730.– für rechtmässig. Die Herabsetzung des Basisbetrags auf
Fr. 730.– setzt sich somit aus den Kürzungen für die fehlende Einstreu im
Betrag von Fr. 680.– zuzüglich Fr. 50.– für den stromführenden Draht im
Stall zusammen.
D.
Mit ihrer Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht vom 4. Juni 2018
beantragen die Beschwerdeführenden sinngemäss, es seien alle Kürzun-
gen von Direktzahlungen wegen des nicht eingestreuten Liegebereichs
aufzuheben sowie die Verfahrens- und Parteikosten neu zu verlegen. Sie
stellten weiter den prozessualen Antrag, es sei ihnen für das Beschwerde-
verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht die unentgeltliche Prozess-
führung zu gewähren und es sei ihnen ein unentgeltlicher Rechtsvertreter
zu bestellen.
Zur Begründung ihrer Hauptanträge führen die Beschwerdeführenden aus,
die in der Tierschutzverordnung vorgesehene generelle Einstreupflicht wi-
derspreche dem Zweck des Tierschutzgesetzes. Die Regelung auf Verord-
nungsstufe gefährde das Wohlergehen der Pferde, wenn diese in einer
Mehrraumgruppenbox mit dauerndem Zugang zu freiem Auslauf (Rotati-
onssystem) gehalten würden. Es seien keine Interessen erkennbar, die es
rechtfertigten, ihre Pferde giftigen Gasen wie Ammoniak bzw. Salmiak so-
wie Pilzsporen, Bakterien und Feinstaub auszusetzen. Die Einstreupflicht
sei aus Sicht des Tierwohls nur dann notwendig, wenn Pferde nicht artge-
recht in Boxen oder in geschlossenen Laufställen untergebracht seien. Die
Beschwerdeführenden erklären weiter, im Fall von Geburten, Krankheiten
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oder Verletzungen sowie bei alten Pferden würden sie die Liegeplätze si-
tuativ und individuell dosiert einstreuen. Die generelle Einstreupflicht wi-
derspreche auch dem Verhältnismässigkeitsgrundsatz, weil das situative
Einstreuen nach Bedarf eine gleich geeignete, aber mildere Massnahme
darstelle als die generelle Einstreupflicht.
E.
Mit selbständig eröffnetem Zwischenentscheid vom 12. Juni 2018 wies das
Bundesverwaltungsgericht das Gesuch der Beschwerdeführenden um Ge-
währung der unentgeltlichen Prozessführung und Bestellung eines unent-
geltlichen Rechtsvertreters infolge Aussichtslosigkeit des Prozessbegeh-
rens ab.
F.
Mit dagegen erhobener Beschwerde vom 12. Juli 2018 wandten sich die
Beschwerdeführenden an das Bundesgericht.
G.
Am 19. September 2018 hiess das Bundesgericht mit Urteil 2C_607/2018
die gegen den Zwischenentscheid vom 12. Juni 2018 erhobene Be-
schwerde gut und wies die Sache an das Bundesverwaltungsgericht zu-
rück. Das Bundesgericht erwog im Wesentlichen, die Rechtsbegehren der
anwaltlich nicht vertretenen Beschwerdeführenden seien mit Blick auf die
verlangte akzessorische Normenkontrolle nicht von vornherein aussichts-
los.
H.
In der Folge hiess das Bundesverwaltungsgericht am 18. Dezember 2018
das Gesuch der Beschwerdeführenden um Gewährung der unentgeltlichen
Prozessführung gut und bestellte Rechtsanwalt lic. iur. Thomas Räber als
unentgeltlichen Rechtsvertreter.
I.
Mit Vernehmlassung vom 10. Januar 2019 beantragte die Erstinstanz die
Abweisung der Beschwerde und die Bestätigung des angefochtenen vor-
instanzlichen Entscheids.
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J.
Unter Hinweis auf ihre Entscheidbegründung vom 2. Mai 2018 stellte die
Vorinstanz mit Vernehmlassung vom 30. Januar 2019 den Antrag, die Be-
schwerde sei abzuweisen.
K.
Mit Replik vom 27. März 2019 liessen sich die inzwischen anwaltlich ver-
tretenen Beschwerdeführenden innert erstreckter Frist vernehmen und
präzisierten ihre Rechtsbegehren wie folgt:
"1. Es sei die Erstinstanz zu verpflichten, die Verfügung vom 21.  2016 aufzuheben.
2. Es sei die Kürzung des Basisbeitrages (bis auf CHF 50.00) .
3. Es sei die Kürzung des Tierwohlbeitrages aufzuheben.
4. Es sei den Beschwerdeführenden eine angemessene  zuzusprechen.
5. Unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten der , eventualiter des Staates."
Zur Begründung tragen die Beschwerdeführenden im Wesentlichen vor, im
Rahmen der Beurteilung des konkreten Rechtsanwendungsakts sei auch
darüber zu entscheiden, ob die angewendeten Normen auf Verordnungs-
stufe gegen höherrangiges Recht verstiessen. Die strittige Kürzung der Di-
rektzahlungen stütze sich auf die in der Tierschutz- und Direktzahlungsver-
ordnung festgelegte Einstreupflicht von Liegeplätzen. Bei ihrer ausseror-
dentlich naturnahen und artgerechten Pferdehaltung zeige das Einstreuen
des Liegebereichs jedoch keine positiven Effekte, sondern erweise sich im
Gegenteil als nachteilig für die Gesundheit der Pferde.
L.
Mit Verfügung vom 11. April 2019 liess das Bundesverwaltungsgericht den
weiteren Verfahrensbeteiligten die Replik vom 27. März 2019 zukommen.
Das Bundesamt für Lebensmittelsicherheit und Veterinärwesen (nachfol-
gend: BLV) wurde unter Zusendung der Akten eingeladen, als Fachbe-
hörde Stellung zu nehmen.
M.
Das BLV weist in seiner Stellungnahme vom 15. Mai 2019 zunächst darauf
hin, dass die Pflicht, Unterkünfte von Equiden ausreichend einzustreuen,
eine Mindestanforderung im Sinne der Tierschutzgesetzgebung darstelle.
Der dauernde Zugang ins Freie entbinde die Pferdehalter nicht von der
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Pflicht, die Unterkünfte von Pferden einzustreuen. Die Einstreu habe keine
schädliche Wirkung, wenn sie vorschriftsgemäss gepflegt und regelmässig
ausgewechselt werde.
N.
Am 23. August 2019 reichte das Bundesamt für Landwirtschaft (nachfol-
gende: BLW) innert erstreckter Frist seine Stellungnahme ein. Das BLW
vertritt darin die Auffassung, dass der vorinstanzliche Entscheid vom 2. Mai
2018 in Übereinstimmung mit den Bestimmungen des Bundesgesetzes
über die Landwirtschaft und der Direktzahlungsverordnung ergangen sei.
Wenn der Verordnungsgeber die Einstreupflicht als Mindestanforderung an
die Tierhaltung gemäss Tierschutzgesetzgebung auch für besonders na-
turnahe, umwelt- und tierfreundliche Haltungsformen verlange, so be-
gründe dies keinen Verstoss gegen das Legalitätsprinzip.
O.
Mit Eingabe vom 4. Oktober 2019 äusserten sich die Beschwerdeführen-
den zu den Stellungnahmen des BLV vom 15. Mai 2019 und des BLW vom
23. August 2019. Die Beschwerdeführenden halten einleitend fest, eine all-
gemeine, dem konkreten Haltungssystem nicht Rechnung tragende Ein-
streupflicht entspreche weder den wissenschaftlichen Erkenntnissen noch
dem Stand der Erfahrung. Die Pflicht, die Liegeplätze von Pferden einzu-
streuen, schade bei ihrem Pferdehaltungsmodell der Pferdegesundheit
und verstosse aus diesem Grund gegen die Würde und das Wohlergehen
der Pferde. Die in der Tierschutz- und Direktzahlungsverordnung enthalte-
nen Regelungen zur Einstreupflicht seien mit den übergeordneten Bestim-
mungen des Bundesrechts nicht vereinbar und deswegen gesetz- und ver-
fassungswidrig.

Considerations:
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Das Bundesverwaltungsgericht prüft von Amtes wegen und mit freier
Kognition, ob die Prozessvoraussetzungen erfüllt sind und ob auf eine Be-
schwerde einzutreten ist (Art. 7 des Verwaltungsverfahrensgesetzes vom
20. Dezember 1968 [VwVG, SR 172.021]).
1.2 Der angefochtene Entscheid der Vorinstanz vom 2. Mai 2018 ist ein
letzter kantonaler Entscheid, der in Anwendung von öffentlichem Recht des
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Bundes erging (Art. 62 Abs. 2 des Gesetzes vom 23. Mai 1989 über die
Verwaltungsrechtspflege [VRPG, BSG 155.21] i.V.m. Art. 166 Abs. 2 des
Landwirtschaftsgesetzes vom 29. April 1998 [LwG, SR 910.1). Der zu
überprüfende Entscheid ist ein Beschwerdeentscheid im Sinne von Art. 5
Abs. 2 VwVG in Verbindung mit Art. 61 VwVG. Das Bundesverwaltungsge-
richt beurteilt unter anderem Beschwerden gegen Entscheide letzter kan-
tonaler Instanzen, soweit ein Bundesgesetz dies vorsieht (Art. 31 und
Art. 33 Bst. i des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [VGG,
SR 173.32] i.V.m. Art. 166 Abs. 2 LwG). Eine Ausnahme gemäss Art. 32
VGG oder Art. 166 Abs. 2 LwG liegt im vorliegenden Fall nicht vor. Das
Bundesverwaltungsgericht ist deshalb für die Beurteilung dieser Streitsa-
che zuständig.
1.3 Soweit die Beschwerde sich gegen die erstinstanzliche Verfügung vom
21. November 2016 richtet (Replik vom 27. März 2019, Rechtsbegehren
Ziffer 1), ist darauf nicht einzutreten. Diese Verfügung ist im Umfang des
Streitgegenstands durch den angefochtenen Entscheid der Vorinstanz
vom 2. Mai 2018 ersetzt worden (Devolutiveffekt) und gilt inhaltlich als mit-
angefochten (vgl. BGE 136 II 539 E. 1.2; 134 II 142 E. 1.4; 129 II 438 E. 1).
1.4 Die Beschwerdeführenden haben am vorinstanzlichen Verfahren teil-
genommen. Sie sind durch die angefochtene Verfügung besonders berührt
und haben ein als schutzwürdig anzuerkennendes Interesse an deren Auf-
hebung oder Änderung. Die Beschwerdeführenden sind somit nach Mass-
gabe von Art. 48 Abs. 1 Bst. a–c VwVG zur Beschwerde legitimiert. Einga-
befrist und -form sind gewahrt (Art. 50 und 52 Abs. 1 VwVG i.V.m. mit
Art. 22a Abs. 1 Bst. c VwVG). Den Beschwerdeführenden wurde die un-
entgeltliche Prozessführung gewährt (Art. 65 Abs. 1 VwVG). Auf die Be-
schwerde ist im Umfang der unter Ziffer 1.3 genannten Einschränkung ein-
zutreten.
2.
2.1 Mit der Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht kann die Ver-
letzung von Bundesrecht, einschliesslich der Überschreitung oder des
Missbrauchs des Ermessens (Art. 49 Bst. a VwVG), sowie die unrichtige
oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts
(Art. 49 Bst. b VwVG) gerügt werden. Die Rüge der Unangemessenheit ist
hingegen ausgeschlossen, wenn eine kantonale Behörde letzter Instanz
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als Beschwerdeinstanz verfügt hat (Art. 49 Bst. c VwVG). Die Beschwer-
deführenden rügen die Verletzung von Bundesrecht. Nach Massgabe von
Art. 49 Bst. a VwVG ist diese Rüge zulässig.
2.2 Gemäss bundesgerichtlicher Praxis ist die Rechtmässigkeit eines Ver-
waltungsakts – vorbehaltlich einer anderslautenden übergangsrechtlichen
Regelung – nach der Rechtslage im Zeitpunkt seines Ergehens bzw. der
für die Rechtsfolgen massgebenden Sachverhaltsverwirklichung zu beur-
teilen (vgl. BGE 139 II 263 E. 6; 136 V 24 E. 4.3; 135 II 384 E. 2.3; 125 II
591 E. 5e/aa, je mit Hinweisen). Strittig ist vorliegend der Direktzahlungs-
beitrag der Beschwerdeführenden für die Produktionssystembeiträge und
die Versorgungssicherheitsbeiträge im Jahr 2016. Die Verfügung der Erst-
instanz und der zu beurteilende Sachverhalt beziehen sich auf das Bei-
tragsjahr 2016.
3.
3.1 Art. 104 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossen-
schaft vom 18. April 1999 (BV, SR 101) statuiert das Leitbild einer multi-
funktionalen und nachhaltigen Landwirtschaft. Mit besonders naturnahen,
umwelt- und tierfreundlichen Produktionsformen trägt die Landwirtschaft
zur Erhaltung der natürlichen Lebensgrundlagen und zum Tierwohl bei
(Art. 104 Abs. 3 Bst. b BV; vgl. Botschaft des Bundesrats vom 26. Juni
1996 zur Reform der Agrarpolitik, BBl 1996 IV 201; nachfolgend: Botschaft
Agrarpolitik 2002, S. 304 f.; Botschaft des Bundesrats zur Weiterentwick-
lung der Agrarpolitik in den Jahren 2014–2017 vom 1. Februar 2012, BBl
2012 2075, S. 2218; ROLAND NORER, in: Ders. [Hrsg.], Handbuch zum Ag-
rarrecht, 2017, S. 32 ff.). Mit Direktzahlungen werden die von der Landwirt-
schaft erbrachten gemeinwirtschaftlichen Leistungen abgegolten, wobei
die Direktzahlungen zunehmend in den Dienst einer ökologischen und
ethologischen Produktion landwirtschaftlicher und tierischer Erzeugnisse
gestellt worden sind (vgl. PAUL RICHLI, Entwicklung des Agrarrechts, in:
BlAR 2–3/2016 S. 129, 157; DERS., Agrarrecht, in: Wirtschaftsstruktur-
recht, SBVR XIII, 2. Aufl. 2018, S. 211, 282 f.). Für die Ausrichtung von
Direktzahlungen wird deswegen u.a. vorausgesetzt, dass die Leistungs-
empfänger den ökologischen Leistungsnachweis (ÖLN) erbringen
(Art. 104 Abs. 3 Bst. a BV). Dieser Nachweis schliesst mit ein, dass die für
die landwirtschaftliche Produktion massgebenden Vorschriften der Tier-
schutzgesetzgebung eingehalten werden (Art. 70a Abs. 2 Bst. a LwG,
AS 2013 3863).
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3.2 Zur Förderung besonders naturnaher, umwelt- und tierfreundlicher Pro-
duktionsformen richtet der Bund Produktionssystembeiträge aus (Art. 75
Abs. 1 LwG). Zu diesen gehören die Tierwohlbeiträge, namentlich die Pro-
gramme "Besonders tierfreundliche Stallhaltungssysteme" (BTS) und "Re-
gelmässiger Auslauf von Nutztieren im Freien" (nachfolgend: RAUS; Art. 2
Bst. e Ziff. 4 der Verordnung über die Direktzahlungen an die Landwirt-
schaft vom 23. Oktober 2013, in der hier massgeblichen Fassung vom
1. November 2016 [aDZV, SR 910.13, AS 2016 3291]). Art. 75 aDZV regelt
die Voraussetzungen für die Entrichtung von RAUS-Beiträgen im Grund-
satz und verweist für die spezifischen Anforderungen auf Art. 74 Abs. 5
aDZV sowie auf den Anhang 6 Buchstabe D. Nach dessen aZiffer 1.3 a
darf der Liegebereich im Stall keine Perforierung aufweisen und muss mit
ausreichend geeigneter Einstreu versehen sein. Geeignet ist die Einstreu
dann, wenn nur zweckmässige Materialien verwendet werden, die weder
für die Tiere gesundheitlich problematisch noch ökologisch bedenklich
sind. Art. 75 Abs. 2 aDZV verweist für das RAUS-Programm auf die Anfor-
derungen an die Einstreu gemäss BTS-Programm nach Art. 74 Abs. 5
aDZV. Nach dieser Norm ist die Einstreu so in Stand zu halten, dass sie
ihren Zweck erfüllt (Art. 74 Abs. 5 aDZV).
3.3 Direktzahlungen können gekürzt oder verweigert werden, wenn der
Gesuchsteller oder die Gesuchstellerin die Regelungen des Landwirt-
schaftsgesetzes, dessen Ausführungsbestimmungen oder darauf ge-
stützte Verfügungen verletzt (Art. 170 Abs. 1 LwG). Der per 1. Januar 2014
in Kraft getretene Art. 170 Abs. 2bis LwG sieht für den Fall der Nichteinhal-
tung der für die landwirtschaftliche Produktion massgebenden Bestimmun-
gen der Gewässerschutz-, der Umweltschutz- und der Tierschutzgesetz-
gebung vor, dass die Kürzung oder Verweigerung bei allen Direktzahlungs-
arten erfolgen kann.
4.
Die Beschwerdeführenden rügen nicht die Sachverhaltsfeststellung zur
fehlenden Einstreu im Liegebereich, sondern deren rechtliche Würdigung.
Sie bestätigen insbesondere den im Kontrollrapport vom (...) festgehalte-
nen Sachverhalt, wonach die Liegebereiche in den Unterkünften von 20
Pferden, Kleinpferden und Ponys nicht eingestreut gewesen seien.
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Seite 10
5.
5.1 Umstritten und im Folgenden zu beurteilen ist die Rechtsfrage, ob die
gegenüber den Beschwerdeführenden verfügte Kürzung des Basisbetrags
für die Versorgungssicherheitsbeiträge um Fr. 680.– und die Verweigerung
des Tierwohlbeitrags RAUS im Betrag von Fr. 1'168.50 für das Beitragsjahr
2016 Bundesrecht verletzt. Nach Ansicht der Beschwerdeführenden ste-
hen die angewendeten Verordnungsbestimmungen zur generellen Ein-
streupflicht (Art. 59 Abs. 2 TSchV und Art. 75 Abs. 2 aDZV i.V.m. Art. 74
Abs. 5 aDZV i.V.m. Anhang 6 Bst. D Ziff. 1.3 Bst. a aDZV) nicht in Einklang
mit dem übergeordneten Recht (Art. 104 Abs. 3 Bst. b BV und Art. 75 LwG
sowie Art. 1 und Art. 6 Abs. 2 TSchG). Sie erkennen darin eine Verletzung
des Legalitätsprinzips (Art. 5 Abs. 1 BV).
5.2 Grundlage und Schranke staatlichen Handelns ist das Recht. Dieser in
Art. 5 Abs. 1 BV verankerte Grundsatz gilt sowohl für die Eingriffsverwal-
tung als auch für den hier zu beurteilenden Rechtsanwendungsakt im Be-
reich der Leistungsverwaltung (vgl. BGE 134 I 313 E. 5.4; 130 I 1 E. 3.1;
103 Ia 369 E. 5 f.; THIERRY TANQUEREL, Manuel de droit administratif, 2e
éd. 2018, Rz. 482 ff.). Das Prinzip der Gesetzmässigkeit der Verwaltung
(Legalitätsprinzip) hat Verfassungsrang und verlangt, dass ein staatlicher
Akt sich auf eine materiellgesetzliche Grundlage stützen muss, die hinrei-
chend bestimmt und vom staatsrechtlich hierfür zuständigen Organ erlas-
sen worden ist. Es dient damit einerseits dem demokratischen Anliegen
der Sicherung der staatsrechtlichen Zuständigkeitsordnung, andererseits
den rechtsstaatlichen Anliegen der Rechtsgleichheit, Berechenbarkeit und
Voraussehbarkeit staatlichen Handelns (vgl. BGE 141 II 169 E. 3.1; 140 I
218 E. 6.5; 134 I 322 E. 2.4; 128 I 113 E. 3c; Urteile des BVGer
B-6457/2016 vom 11. Juli 2018 E. 4.1; B-779/2016 vom 11. Oktober 2016
E. 3.1.1). Art. 164 Abs. 1 BV konkretisiert dieses Prinzip für die Bundesge-
setzgebung. Danach sind die wichtigen rechtsetzenden Bestimmungen in
der Form eines Bundesgesetzes zu erlassen. Verordnungen, die sich nicht
direkt auf die Bundesverfassung abstützen, sondern gesetzliche Regelun-
gen ergänzen oder abändern (sog. unselbständige, gesetzesvertretende
Verordnungen), setzen eine entsprechende Delegationsnorm im Gesetz
voraus (Art. 164 Abs. 2 BV). Wird dem Bundesrat durch die Delegation ein
weiter Ermessenspielraum eingeräumt, so ist dieser Spielraum nach
Art. 190 BV für die rechtsanwendenden Behörden verbindlich. Diese müs-
sen sich auf die Prüfung beschränken, ob die Verordnung den Rahmen der
dem Bundesrat im Gesetz delegierten Kompetenzen offensichtlich sprengt
oder aus anderen Gründen gesetz- oder verfassungswidrig ist (vgl.
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Seite 11
BGE 137 III 217 E. 2.3; BVGE 2010/52 E. 3.4; Urteile des BVGer
B-672/2018 vom 5. Juni 2019 E. 6.4.1 und A-2702/2018 vom 23. April
2019 E. 2.2.4). Bei unselbständigen Verordnungen, die sich auf eine ge-
setzliche Delegation stützen (Art. 164 Abs. 2 BV), bezieht sich die gericht-
liche Kontrolle zunächst auf die Gesetzmässigkeit (vgl. BGE 141 II 169
E. 3.4; 140 II 194 E. 5.8; 137 III 217 E. 2.3 f., je mit Hinweisen). Erweist
sich die Verordnung als gesetzeskonform und ermächtigt das Gesetz den
Bundesrat nicht, von der Bundesverfassung abzuweichen, prüfen das Bun-
desgericht und das Bundesverwaltungsgericht auch die Verfassungsmäs-
sigkeit der Rechtsverordnung (vgl. BGE 143 II 87 E. 4.4; 141 II 169 E. 3.4;
139 II 460 E. 2.3; 137 III 217 E. 2.3, je mit Hinweisen).
5.3 Art. 80 BV erteilt dem Bund für den Bereich des Tierschutzes eine um-
fassende Rechtsetzungskompetenz. Der Gesetzgeber hat bei der Wahr-
nehmung dieser Befugnisse der Würde der Kreatur Rechnung zu tragen
(Art. 120 Abs. 2 BV). Diese verfassungsrechtliche Vorgabe bringt zum Aus-
druck, dass Lebewesen um ihrer selbst willen rechtlich zu schützen sind
(vgl. Botschaft des Bundesrats vom 9. Dezember 2002 zur Revision des
Tierschutzgesetzes [nachfolgend: Botschaft Revision TSchG], BBl 2003
657, S. 663; CHRISTOPH ERRASS, in: Ehrenzeller et al. [Hrsg.], Die schwei-
zerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, 3. Aufl. 2014, N. 10 zu
Art. 80 BV). In Ausführung dieser verfassungsrechtlichen Grundlagen be-
zweckt das Tierschutzgesetz, die Würde und das Wohlergehen des Tieres
zu schützen (Art. 1 i.V.m. Art. 3 Bst. a und b des Tierschutzgesetzes vom
16. Dezember 2005 [TSchG], in der hier massgeblichen Fassung vom
1. Mai 2014; AS 2013 3707).
5.4 Die Tierschutzverordnung vom 23. April 2008, in der hier massgebli-
chen Fassung vom 1. Dezember 2015 (AS 2015 4245), stützt sich gemäss
ihrem Ingress namentlich auf das als Rahmengesetz konzipierte Tier-
schutzgesetz. Die Delegationsnorm von Art. 6 Abs. 2 TSchG sieht vor,
dass der Bundesrat nach Anhören der interessierten Kreise unter Berück-
sichtigung der wissenschaftlichen Erkenntnisse und nach dem Stand der
Erfahrung und der technischen Entwicklung Vorschriften über das Halten
von Tieren, namentlich Mindestanforderungen, erlässt. Er verbietet Hal-
tungsarten, die den Grundsätzen des Tierschutzes widersprechen. Der mit
der Marginalie "Vollzug durch Bund und Kantone" versehene Art. 32
TSchG bestimmt, dass der Bundesrat die Vollzugsvorschriften erlässt. Er
kann das BLV ermächtigen, Ausführungsvorschriften technischer Art zu er-
lassen (Art. 32 Abs. 1 TSchG).
B-3259/2018
Seite 12
6.
6.1 Die Beschwerdeführenden rügen im Zusammenhang mit der Einstreu-
pflicht, die in Art. 32 Abs. 1 Satz 2 TSchG vorgesehene Delegation zum
Erlass von Ausführungsbestimmungen technischer Art an ein Bundesamt
– letztlich an eine Fachstelle oder gar an einen einzelnen Mitarbeiter dieser
Fachstelle – führe zu willkürlichen Verordnungsregelungen.
6.2 Diesbezüglich lässt sich Folgendes festhalten: Das Parlament be-
schloss am 16. Dezember 2005 das revidierte Tierschutzgesetz und be-
auftragte den Bundesrat, eine entsprechende Ausführungsverordnung
auszuarbeiten. Innerhalb der Verwaltung wurde hierfür das auf Bundes-
ebene für den Tierschutz zuständige Bundesamt für Veterinärwesen be-
traut. Dieses hatte bereits seit dem Jahr 2003 rund 25 beratende Arbeits-
gruppen für die Bearbeitung der verschiedenen Themenbereiche einge-
setzt, in welchen die kantonalen Vollzugsbehörden, die Hochschulen, die
Tierschutzorganisationen sowie Expertinnen und Experten vertreten waren
(vgl. Erläuterungen zur Totalrevision der Tierschutzverordnung, S. 4 f.). Vor
diesem Hintergrund erscheint die Rüge, die Tierschutzverordnung sei nicht
hinreichend breit abgestützt und deswegen willkürlich, unbegründet.
6.3 Die Beschwerdeführenden bringen überdies vor, die Einstreupflicht
falle nicht unter die in Art. 32 Abs. 1 TSchG genannten Ausführungsbestim-
mungen technischer Art. Sie begründen ihren Standpunkt mit dem Argu-
ment, die in Art. 59 Abs. 2 TSchV festgelegte Einstreuplicht sei eine Hal-
tungsvorschrift und keine delegationsfähige Bestimmung technischer Art.
Der Regelung von Art. 59 Abs. 2 TSchV fehle es folglich an einer gesetzli-
chen Grundlage, weshalb sie gegen das Legalitätsprinzip verstosse.
6.3.1 Unter der hier verfolgten Fragestellung sind zwei Delegationsrege-
lungen zu beurteilen: Die in Art. 6 Abs. 2 TSchG vorgesehene Delegations-
bestimmung ist unbestrittenermassen eine formell-gesetzliche Grundlage
im Sinne von Art. 164 Abs. 1 BV. Die darin genannten Rechtsetzungsbe-
fugnisse werden von der Verfassung nicht ausgeschlossen (Art. 164 Abs. 2
BV). Demgegenüber wiederholt Art. 32 Abs. 1 Satz 2 TSchG auf Gesetzes-
stufe lediglich die bereits durch die Verfassung eingeräumte bundesrätli-
che Vollzugskompetenz (Art. 182 Abs. 2 BV). Die Subdelegation, wie sie
Art. 32 Abs. 1 Satz 2 TSchG vorsieht, wird in der Bundesverfassung nicht
ausdrücklich geregelt. Eine solche liegt vor, wenn der Bundesrat eine an
ihn delegierte Befugnis weiterdelegiert (vgl. BGE 139 I 280 E. 5.4.2; 128 V
75; Urteile des BGer 2C_64/2013 vom 26. September 2014 E. 2.3.5 und
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2C_391/2013 vom 13. November 2013 E. 3.2; GIOVANNI BIAGGINI, BV,
Kommentar, 2. Aufl. 2017, N. 10 zu Art. 182 BV). Nach Art. 48 Abs. 1 des
Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetzes vom 21. März 1997
(RVOG; SR 172.010) ist die Übertragung von Rechtsetzungskompetenzen
vom Bundesrat an ein Departement zulässig, wobei der Bundesrat die
Tragweite der Rechtsätze zu berücksichtigen hat. Auch die Weiterübertra-
gung von Rechtsetzungsbefugnissen an Gruppen und Ämter ist zulässig;
hierfür setzt Art. 48 Abs. 2 RVOG allerdings die Ermächtigung durch ein
Bundesgesetz oder einen allgemeinverbindlichen Bundesbeschluss vo-
raus (vgl. BGE 128 V 75 E. 4a; Urteil des BGer 2C_391/2013 vom 13. No-
vember 2013 E. 3.3.3; TANQUEREL, a.a.O., Rz. 498).
6.3.2 Die bundesgesetzliche Delegationsnorm von Art. 32 Abs. 1 Satz 2
TSchG erfüllt die in Art. 48 Abs. 2 RVOG genannten Voraussetzungen. Der
in Art. 32 Abs. 1 Satz 2 TSchG definierte Rechtsetzungsbereich (techni-
sche Ausführungsbestimmungen) beschränkt sich jedoch nicht auf tech-
nikbezogene Regelungen, sondern erfasst überdies sämtliche aus veteri-
när-fachlicher Sicht notwendigen und durch ein Fachamt zu erlassenden
allgemeinverbindlichen Amtsverordnungen (vgl. Botschaft Revision
TSchG, BBl 2003 657, S. 676). In Anknüpfung an Art. 32 Abs. 1 Satz 2
TSchG wiederholt Art. 209 Abs. 1 TSchV die subdelegierte Ermächtigung
an das BLV zum Erlass von Amtsverordnungen technischer Art. Entgegen
der Auffassung der Beschwerdeführenden ist die zu beurteilende Rege-
lung zur Einstreupflicht (Art. 59 Abs. 2 TSchV) jedoch nicht durch das BLV,
sondern am 23. April 2008 durch den Schweizerischen Bundesrat erlassen
worden (AS 2008 3059). Die staatsrechtliche Zuständigkeitsordnung zum
Erlass von stufengerechten Vorschriften zur Tierhaltung (Art. 6 Abs. 2
TSchG) ist folglich gewahrt worden.
6.4 Im Rahmen der konkreten Normenkontrolle ist nachfolgend zu prüfen,
ob der Verordnungsgeber bei der umstrittenen Vorschrift zur generellen
Einstreupflicht (Art. 59 Abs. 2 TSchV) die ihm gesetzlich übertragenen Re-
gelungskompetenzen (Art. 6 Abs. 2 TSchG) überschritten hat.
6.4.1 Ausgangspunkt jeder Auslegung bildet der Wortlaut einer Rechts-
norm. Ist der Text nicht klar und sind verschiedene Interpretationen mög-
lich, so ist nach konstanter Rechtsprechung unter Berücksichtigung aller
interpretativen Auslegungselemente nach der wahren Tragweite der Norm
zu suchen (vgl. BGE 134 II 249 E. 2.3; 125 III 57 E. 2b; BVGE 2009/39
E. 5.1.1; ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN, Allgemeines
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Verwaltungsrecht, 7. Aufl. 2016, Rz. 177 ff.). Gefordert ist die sachlich rich-
tige Lösung im normativen Gefüge, ausgerichtet auf ein befriedigendes Er-
gebnis aus der ratio legis. Das Bundesgericht und das Bundesverwal-
tungsgericht haben sich dabei stets von einem pragmatischen Methoden-
pluralismus leiten lassen (vgl. BGE 140 I 305 E. 6.1; 134 II 249 E. 2.3; Ur-
teil des BVGer A-4351/2016 vom 26. Januar 2017 E. 2.3; ERNST KRAMER,
Judizieren contra legem, in: recht 2017, S. 180, 182 f.).
6.4.2 Nach dem Wortlaut der Norm umfasst die Delegationsmaterie in allen
drei Sprachfassungen Vorschriften zur Tierhaltung, namentlich Mindestan-
forderungen (Art. 6 Abs. 2 TSchG). Es trifft zu, dass die Botschaft zur Re-
vision des Tierschutzgesetzes im Zusammenhang mit den im Gesetz ge-
nannten Mindestanforderungen an die Tierhaltung bauliche Standards er-
wähnt, also Abmessungen, Beschaffenheit, Belichtung und Belüftung der
Unterkünfte, Belegungsdichte bei Gruppenhaltung sowie Vorgaben für An-
bindevorrichtungen (Botschaft Revision TSchG, BBl 2003 657, S. 676). Im
Anschluss an diese durch die Beschwerdeführenden zitierte Aufzählung
folgt indessen die Präzisierung, der Bundesrat werde erwägen, ob bei der
Überarbeitung der Verordnung nach der Revision des Tierschutzgesetzes
weitere Tierkategorien (z.B. Schafe, Ziegen, Pferde) von den Mindestan-
forderungen erfasst werden könnten. Der Bundesrat werde zudem prüfen,
inwieweit die heutigen Mindestanforderungen noch den wissenschaftli-
chen Erkenntnissen entsprechen würden (Botschaft Revision TSchG, BBl
2003 657, S. 676). Zu diesem Zeitpunkt war somit noch nicht entschieden,
ob die zukünftige Tierschutzverordnung auch Mindestanforderungen an
die Haltung von Pferden miteinschliessen würde und ob die in der Bot-
schaft genannten Anforderungen noch die aktuellen wissenschaftlichen Er-
kenntnisse widerspiegelten. Vor dem Hintergrund dieser Entstehungsge-
schichte vermag das Argument der Beschwerdeführenden, dass mit den
Mindestanforderungen nur der bauliche Tierschutz gemeint und die Min-
destanforderungen an den qualitativen Tierschutz von der Delegati-
onsnorm ausgeschlossen seien, nicht zu überzeugen (vgl. JÜRG NIKLAUS,
Strafrechtliche Sanktionen in der Landwirtschaft, BlAR 2–3/2019 S. 119,
120). Einer engen Auslegung der Delegationsnorm steht zudem die nicht
abschliessend formulierte Aufzählung entgegen, nach welcher der Bun-
desrat namentlich Mindestanforderungen zu Vorschriften über das Halten
von Tieren erlässt. Die Vorinstanz hat damit zutreffend festgestellt, dass
eine stufengerechte Tierschutzgesetzgebung dem offenkundigen Willen
des Gesetzgebers entsprechen würde und er den Erlass von konkreten
Vorschriften zur Tierhaltung in weitgehender Weise in die Kompetenz des
B-3259/2018
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Verordnungsgebers gelegt habe (vgl. BBl 2003 682 und AB, Nationalrat,
2005, S. 701 ff., 839 ff. und AB, Ständerat, 2004 S. 596 ff.).
6.4.3 Aus systematischer Sicht ist die Reichweite der Delegation nach
Massgabe der im Tierschutzgesetz generell-abstrakt geregelten Anforde-
rungen an die Tierhaltung zu beurteilen. Wer Tiere hält oder betreut, muss
sie angemessen nähren, pflegen und ihnen die für ihr Wohlergehen not-
wendige Beschäftigung, Bewegungsfreiheit sowie – soweit nötig – Unter-
kunft gewähren (Art. 6 Abs. 1 TSchG). Wenn das Verordnungsrecht in
Art. 59 Abs. 2 TSchV eine Einstreupflicht im Liegebereich von Equiden vor-
sieht, so betrifft diese Regelung einen Aspekt der Pferdehaltung, konkret
die Ausgestaltung von Unterkünften. Die auf das Grundsätzliche be-
schränkten Haltungsvorschriften des Tierschutzgesetzes zu den Unter-
künften werden durch die Verordnungsvorschrift, dass Liegeplätze von
Equiden einzustreuen sind, näher ausgeführt und ergänzt. Auch wenn die
strittige Verordnungsregelung damit einen gesetzesvertretenden Charak-
ter aufweist, auferlegt sie Pferdehalterinnen und Pferdehaltern keine
Pflichten, welche die in der Delegationsbestimmung umschriebene Re-
gelungsmaterie überschreiten (vgl. HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O.,
Rz. 93). Der Verordnungsgeber hat bei der Ausübung seiner Rechtset-
zungskompetenzen gemäss Art. 6 Abs. 2 TSchG seine Selbstbindung an
das Recht mit Rücksicht auf die Tragweite des Rechtssatzes damit ge-
wahrt.
6.5 Nicht zutreffend ist demgegenüber die Rechtsauffassung der Be-
schwerdeführenden, wonach der Verordnungsgeber die Regelung zu den
qualitativen Anforderungen an die Einstreu seit dem 1. Januar 2018 bei
den BTS-Beiträgen aufführe, weil dieser Norm im Rahmen der RAUS-Bei-
träge die gesetzliche Grundlage fehle. Die in der Direktzahlungsverord-
nung festgelegten Vorschriften zur Einstreupflicht stützen sich auf eine hin-
reichend bestimmte, formell-gesetzliche Grundlage (Art. 70a Abs. 3 und 4
LwG), die vom staatsrechtlich zuständigen Organ erlassen worden ist (AS
2013 4145). Die angesprochene Korrektur erfolgte aus gesetzessystema-
tischen Gründen, weil die in Art. 75 Abs. 2 aDZV i.V.m. Art. 74 Abs. 5 aDZV
und Anhang 6 Bst. D Ziff. 1.3 Bst. a aDZV verlangte Einstreupflicht lediglich
die Mindestanforderungen an die Tierhaltung unter Einbezug der Zielset-
zung einer nachhaltigen Landwirtschaft wiederholte.
6.6 Umstritten und zu beantworten bleibt die Frage, ob die Pflicht, Liege-
plätze in Unterkünften von Equiden ausreichend mit geeigneter, sauberer
und trockener Einstreu zu versehen (Art. 59 Abs. 2 TSchV), dem Zweck
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Seite 16
des Tierschutzgesetzes (Art. 1 i.V.m. Art. 3 Bst. a und b TSchG) wider-
spricht.
6.6.1 Die Vorinstanz erwog, dass die Gesundheit der Pferde sich durch
eine gute Einstreupflege schützen liesse. Gut gepflegte, d.h. nicht durch-
nässte Einstreu verhindere, dass Ammoniak und andere Schadgase die
Atemwege der Pferde schädigten und die Hornqualität der Hufe leide. Der
klare Wortlaut von Art. 59 Abs. 2 TSchV stehe folglich nicht im Widerspruch
zu Sinn und Zweck der übergeordneten Norm (Art. 1 TSchG). Die Vor-
instanz weist zudem darauf hin, dass gemäss Tierschutz-Kontrollhandbuch
des BLV und der Fachinformation Tierschutz Nr. 11 die Einstreuschicht bei
wärmegedämmten Böden dünner ausfallen könne.
6.6.2 Das BLV erklärt, die Bestimmungen der Tierschutzgesetzgebung ba-
sierten auf aktuellen wissenschaftlichen Erkenntnissen und orientierten
sich an den Bedürfnissen der verschiedenen Tierarten. Die Einstreu diene
bei Pferden nicht nur der Nässe- und Schmutzbindung, sondern auch der
Wärmedämmung und – sofern es sich um saubere Stroheinstreu handle –
der Raufutterversorgung. Weil die Anforderungen der Tierschutzverord-
nung nicht kompensierbar seien, könnten sie auch nicht durch andere Fak-
toren, wie einen dauernden Zugang ins Freie, kompensiert werden. Dieser
könne allenfalls verhindern, dass die Pferde in die Unterstände urinierten;
er gewährleiste jedoch keine ausreichende Wärmedämmung, keine Ver-
sorgung mit Raufutter und keine Bindung von Schmutz. Im Übrigen habe
die Einstreu keine schädliche Wirkung, wenn sie vorschriftsgemäss ge-
pflegt und regelmässig ausgewechselt werde.
6.6.3 Nach Ansicht des BLW verstösst die Einstreupflicht nicht gegen über-
geordnetes Recht. Insbesondere sei es rechtmässig, wenn der Bundesrat
die Einstreupflicht als Mindestanforderung an die Tierhaltung gemäss Tier-
schutzgesetzgebung auch für besonders naturnahe, umwelt- und tier-
freundliche Produktionsformen verlange.
6.6.4 In Ergänzung zu ihren bisherigen Vorbringen rügen die Beschwerde-
führenden, die auf Verordnungsstufe getroffene Regelung zur generellen
Einstreupflicht, die dem konkreten Haltungssystem nicht Rechnung trage,
entspreche weder den wissenschaftlichen Erkenntnissen noch dem Stand
der praktischen Erfahrung. Eingestreute Liegeplätze würden im Falle einer
besonders naturnahen und tierfreundlichen Offenlaufstallhaltung vielmehr
dazu führen, dass die Pferde in die Unterstände urinierten, wodurch eine
ungesunde Belastung durch Ammoniak, Salmiak, Feuchtigkeit und Staub
B-3259/2018
Seite 17
entstehe. Um dies zu vermeiden, hätten die Beschwerdeführenden in der
Regel darauf verzichtet, die Liegeplätze einzustreuen. Den Pferden stünde
zum Harnen ein spezieller Platz im Auslauf zur Verfügung, weshalb in den
Liegebereichen auch keine Einstreu zur Nässebindung erforderlich sei.
6.6.5 Das Bundesverwaltungsgericht auferlegt sich bei der Beurteilung von
technischen Fragen eine gewisse Zurückhaltung und weicht nicht ohne
zwingende Gründe von der Einschätzung von Fachbehörden und Sach-
verständigen ab, sofern diese nicht offensichtlich widersprüchlich erschei-
nen oder auf irrtümlichen tatsächlichen Feststellungen beruhen (vgl. Ur-
teile des BVGer B-3674/2018 vom 31. Januar 2019 E. 5.4; B-7301/2015
vom 23. Februar 2016 E. 4.1; BVGE 2013/9 E. 3.9; BVGE 2011/47 E. 5.1).
6.6.6 In Bezug auf die Fragestellung, ob die strittige Regelung von Art. 59
Abs. 2 TSchV gegen übergeordnetes Recht verstösst, weil diese den wis-
senschaftlichen Erkenntnissen, dem Stand der Erfahrung und der techni-
schen Entwicklung (Art. 6 Abs. 2 Satz 1 TSchG) nicht Rechnung trage,
bringen die Vorinstanz und das BLV in nachvollziehbarer und damit in über-
zeugender Weise vor, dass die Hygiene der Einstreu die Qualität der Stall-
luft und des Hufhorns massgeblich beeinflusse. Zum gleichen Ergebnis ge-
langt auch die von den Beschwerdeführenden zitierte Fachautorin (MIRIAM
BAUMGARTNER, Liegeverhalten von Pferden im Offenlaufstall auf unter-
schiedlichen Bodenmaterialien: Gummimatten, Späne und Sand, Disser-
tation LMU München, Tierärztliche Fakultät, 2012). Die Beschwerdeführen-
den haben aus dieser experimentellen Studie einen teilweise geschwärz-
ten Auszug aus der Literaturübersicht zur älteren Forschung ins Recht ge-
legt, der die wissenschaftliche Fundierung ihrer Argumentation belegen
soll. Gemäss BAUMGARTNER wird das Stallklima indessen bei einer Kombi-
nation von Spänen und Gummimatten im Liegebereich nicht negativ be-
einflusst. Entscheidende Faktoren für den Gesundheitsschutz der Tiere
sind nach dieser wissenschaftlichen Publikation vielmehr die gute Luftzir-
kulation in den baulich günstig angelegten Liegehallen sowie die gute Stall-
hygiene mit täglich mehrmaligem Entmisten (BAUMGARTNER, a.a.O.,
S. 206). Die Autorin dieser Studie konnte zudem nachweisen, dass die täg-
liche Gesamtliegedauer auf mit Einstreu versehenen Gummimatten ge-
genüber uneingestreuten Gummimatten signifikant höher ist, wobei Vari-
ablen wie Neuankömmlinge in der Herde, Rangverhältnis, Alter der Tiere
oder Jahreszeit und Witterungsbedingungen mitberücksichtigt worden sind
(BAUMGARTNER, a.a.O., S. 104 f., 109, 130 ff., 198). Aus der Perspektive
dieser durch die Beschwerdeführenden ins Recht gelegten Studie ist die
Auffassung der Fachbehörde weder offensichtlich widersprüchlich noch
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Seite 18
beruht sie auf irrtümlichen tatsächlichen Feststellungen. Der Vorwurf, die
auf Verordnungsstufe festgelegten Mindestanforderungen an die Pferde-
haltung trage den wissenschaftlichen Erkenntnissen und dem Stand der
Erfahrung nicht Rechnung (Art. 6 Abs. 2 Satz 1 TSchG), erweist sich vor
diesem Hintergrund deshalb als haltlos. Dies gilt umso mehr, als bei der
Erarbeitung des Verordnungsentwurfs beratende Arbeitsgruppen einge-
setzt worden sind, in denen u.a. auch Hochschulen, Tierschutzorganisati-
onen sowie Expertinnen und Experten vertreten waren (vgl. E. 6.2). Die
Pflicht, die Liegeplätze ausreichend mit geeigneter, sauberer und trockener
Einstreu zu versehen (Art. 59 Abs. 2 TSchV) und dafür in qualitativer Hin-
sicht nur Material zu verwenden, das für die Tiere weder gesundheitlich
problematisch noch ökologisch bedenklich ist (Art. 75 Abs. 2 aDZV i.V.m.
Art. 74 Abs. 5 aDZV i.V.m. Anhang 6 Bst. D Ziffer 1.3 Bst. a aDZV), ent-
spricht folglich den gegenwärtigen Erkenntnissen aus der Physiologie, Ver-
haltenskunde und Hygiene.
6.6.7 Im Ergebnis stellt das Bundesverwaltungsgericht fest, dass die
Pflicht, Liegeplätze in Unterkünften von Equiden ausreichend mit geeigne-
ter, sauberer und trockener Einstreu zu versehen (Art. 59 Abs. 2 TSchV),
dem Zweck des Tierschutzgesetzes (Art. 1 i.V.m. Art. 3 Bst. a und b
TSchG) nicht widerspricht.
6.7 Auch die Rüge der Beschwerdeführenden, die in der Direktzahlungs-
verordnung enthaltenen Regelungen zur Einstreupflicht (Art. 75 Abs. 2
aDZV i.V.m. Art. 74 Abs.5 aDZV und Anhang 6 Bst. D Ziff. 1.3 Bst. a aDZV)
verletzten höherrangiges Recht (Art. 104 Abs. 3 Bst. b BV und Art. 75
LwG), ist deshalb unbegründet. Den Beschwerdeführenden ist aber darin
zuzustimmen, dass sich Art. 75 Abs. 2 aDZV i.V.m. Art. 74 Abs.5 aDZV ein-
zig zu den qualitativen Anforderungen an das Einstreumaterial äussert. Es
ist indessen nicht ersichtlich und wird von den Beschwerdeführenden auch
nicht dargelegt, inwiefern Materialien, die weder für die Tiere gesundheit-
lich problematisch noch ökologisch bedenklich sind, im Widerspruch zu
den Zielen einer besonders naturnahen, umwelt- und tierfreundlichen
Landwirtschaft stehen sollten (Art. 104 Abs. 3 Bst. b BV i.V.m. Art. 75
LwG).
7.
7.1 Die Beschwerdeführenden werfen dem Verordnungsgeber vor, er habe
es bei der Regelung zur generellen Einstreupflicht unterlassen, Unter-
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Seite 19
scheidungen zu treffen, die richtigerweise hätten getroffen werden müs-
sen. Denn das Einstreuen von Liegeplätzen sei nur bei einer nicht artge-
rechten Pferdehaltung notwendig. Bei ihrem naturnahen und tierfreundli-
chen Pferdehaltungsmodell schade die Einstreupflicht hingegen der Pfer-
degesundheit und sei deswegen sinnlos.
7.2 Das Gebot der rechtsgleichen Behandlung (Art. 8 BV) ist verletzt, wenn
ein Erlass hinsichtlich einer entscheidwesentlichen Tatsache rechtliche Un-
terscheidungen trifft, für die ein vernünftiger Grund in den zu regelnden
Verhältnissen nicht ersichtlich ist, oder wenn er Unterscheidungen unter-
lässt, die sich aufgrund der Verhältnisse aufdrängen. Gleiches muss des-
halb nach Massgabe seiner Gleichheit gleich und Ungleiches nach Mass-
gabe seiner Ungleichheit ungleich behandelt werden (vgl. BGE 144 I 113
E. 5.1.1; 143 I 361 E. 5.1; 142 V 316 E. 6.1.1, je mit Hinweisen). Die Frage,
ob für eine rechtliche Unterscheidung ein vernünftiger Grund in den zu re-
gelnden Verhältnissen ersichtlich ist, kann zu verschiedenen Zeiten unter-
schiedlich beantwortet werden, je nach den herrschenden Anschauungen
und Verhältnissen. Dem Gesetzgeber bleibt im Rahmen dieser Grundsätze
und des Willkürverbots ein weiter Gestaltungsspielraum (vgl. BGE 144 I
113 E. 5.1.1; 143 I 361 E. 5.1; 142 II 425 E. 4.2; 139 I 242 E. 5.1, je mit
Hinweisen).
7.3 Für die Beurteilung der Frage, ob es der Verordnungsgeber unterlas-
sen hat, Unterscheidungen zu treffen, die sich aufgrund der Verhältnisse
aufdrängen, sind das im Internet publizierte Tierschutz-Kontrollhandbuch
des BLV und die Fachinformation Tierschutz Nr. 11 heranzuziehen (abruf-
bar unter: <https://www.blv.admin.ch>). Bei diesen Fachinformationen han-
delt es sich um vollzugslenkende Verwaltungsverordnungen, die zur Ge-
währleistung von Rechtssicherheit und zur Sicherstellung eines einheitli-
chen Vollzugs generelle Anweisungen einer vorgesetzten Behörde an ihr
unterstellte Behörden enthalten. Für das Bundesverwaltungsgericht sind
solche Verwaltungsverordnungen zwar nicht bindend; sie können jedoch
bei der Entscheidfindung berücksichtigt werden, soweit sie eine dem Ein-
zelfall angepasste und schlüssige Auslegung der anwendbaren Bestim-
mungen ermöglichen (vgl. BGE 128 I 167 E. 4.3; BVGE 2009/39 E. 5.2;
Urteile des BVGer B-5155/2017 vom 14. Juni 2018 E. 2.5 und
B-2213/2015 vom 5. Dezember 2015 E. 8.1.2.2; kritisch: FELIX UHL-
MANN/IRIS BINDER, Verwaltungsverordnungen in der Rechtsetzung: Gedan-
ken über Pechmarie, Leges 2009/2, S. 151, 157). Die Verwaltungsverord-
nungen sind für Private insofern von Bedeutung, als diese nach Art. 8 BV
einen Anspruch auf Gleichbehandlung haben (vgl. BENJAMIN SCHINDLER,
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Seite 20
in: Ehrenzeller et al. [Hrsg.], Die schweizerische Bundesverfassung,
St. Galler Kommentar, 3. Aufl. 2014, N. 23 zu Art. 5 BV).
7.4 Gemäss Fachinformation Tierschutz Nr. 11 des BLV müssen die Liege-
plätze im Stall, im Unterstand und auf der Weide oder im Auslauf ausrei-
chend mit geeigneter, sauberer und trockener Einstreu versehen sein
(Art. 2 Abs. 3 Bst. g TSchV i.V.m. Art. 59 Abs. 2 TSchV). Als Einstreu dür-
fen nur zweckmässige Materialen verwendet werden, die weder für die
Tiere gesundheitlich problematisch noch ökologisch bedenklich sind. Die
Einstreu ist so in Stand zu halten, dass sie ihren Zweck erfüllt (Art. 74
Abs. 5 aDZV i.V.m. Anhang 6 Bst. D Ziffer 1.3 Bst. a aDZV). Der Zweck der
Einstreu liegt darin, den Körper beim Liegen vor Auskühlung zu schützen,
durch die Verformbarkeit den Liegekomfort zu erhöhen und die feine Haut
der Pferde vor Schürfungen zu schützen (Art. 7 Abs. 1 Bst. b TSchV;
Art. 34 Abs. 1 TSchV). In Bezug auf die Funktion der Einstreu als Wärme-
dämmung wird in beiden Verwaltungsverordnungen ausgeführt, dass die
Einstreuschicht bei wärmegedämmten Böden dünner ausfallen könne.
7.5 Die Tierschutzgesetzgebung verwendet teilweise unbestimmte
Rechtsbegriffe, deren Auslegung den rechtsanwendenden Behörden über-
lassen wird. Art. 59 TSchV enthält keine Legaldefinition, welche Einstreu-
menge "ausreichend" im Sinne der Regelung ist. Der auslegungsbedürf-
tige Begriff ist zusammen mit Art. 1 TSchG in Verbindung mit Art. 3 Bst. a
und b TSchG sowie mit Art. 7 Abs. 1 Bst. b TSchV und Art. 34 Abs. 1
TSchV zu lesen. In qualitativer Hinsicht wird demnach verlangt, dass die
Einstreu das Wohlergehen der Tiere fördert, d.h. die Einstreu muss geeig-
net, staubarm, hygienisch und ökologisch unbedenklich sein und sie darf
keine feuchten oder sonst wie verunreinigten Stellen aufweisen. Die quan-
titativen Anforderungen an die Einstreu sind an die Gewährleistung der er-
wähnten Schutzfunktionen geknüpft, wobei gegebenfalls ein wärmege-
dämmter Boden bei der Bemessung der Einstreumenge berücksichtigt
werden kann (E. 7.4). Diese am Normzweck ausgerichtete Auslegung des
Rechtssatzes erlaubt eine angemessene Berücksichtigung von individuel-
len Umständen des konkreten Einzelfalls und vermag damit auch den un-
terschiedlichen Haltungssystemen und Stallklimaverhältnissen gebührend
Rechnung zu tragen. Die Rüge der Beschwerdeführenden, die Regelung
von Art. 59 Abs. 2 TSchG verstosse gegen das Rechtsgleichheitsgebot,
weil sie rechtlich keine Unterscheidungen treffe, die richtigerweise hätten
berücksichtigt werden müssen, erweist sich damit als unbegründet. Vom
klaren Wortlaut nicht erfasst ist demgegenüber die Interpretation der Be-
schwerdeführenden, wonach auch keine Einstreu als "ausreichend" im
B-3259/2018
Seite 21
Sinne von Art. 59 Abs. 2 TSchV gelten müsse, weil ihren Pferden gum-
mierte Böden zur Verfügung ständen und diese aufgrund der verhaltens-
steuernden Wirkung von uneingestreuten Liegeplätzen nicht in die Unter-
stände urinierten.
7.6 Die Regelung zur Einstreupflicht stützt sich mit dem angestrebten Ge-
sundheitsschutz auf Gründe, die durch Verfassung (Art. 120 Abs. 2 BV)
und Gesetz (Art. 1 i.V.m. Art. 3 Bst. a und b TSchG) vorgegeben sind. Die
vom Bundesrat verordnete Regelung zur Einstreupflicht verstösst im Er-
gebnis deshalb weder gegen das Rechtsgleichheitsgebot (Art. 8 BV) noch
gegen das Willkürverbot (Art. 9 BV).
8.
8.1 Die Beschwerdeführenden stellen die Verhältnismässigkeit der gene-
rellen Einstreupflicht (Art. 59 Abs. 2 TSchV) infrage. Sie erklären, dass
selbst bei der Haltung von Pferden in Offenlaufställen das Einstreuen der
Liegeplätze in bestimmten Fällen sinnvoll sein könne, z.B. bei länger dau-
ernden Schlechtwetterperioden oder wenn ein Pferd aufgrund von Krank-
heit, Verletzung oder bevorstehender Geburt vorübergehend separat von
der Herde gehalten werden müsse. Im Falle ihrer besonders tierfreundli-
chen Pferdehaltung mit dauerndem Zugang zu Auslauf sei die mit individu-
eller Rücksichtnahme und die auf jedes einzelne Pferd dosierte Einstreu-
menge "ausreichend" im Sinne der Vorschrift. Die Beschwerdeführenden
legen zum Nachweis der Stichhaltigkeit ihrer Argumente eine umfangrei-
che Foto- und Videodokumentation ins Recht, die allerdings ganz überwie-
gend nicht das hier zu beurteilende Jahr 2016 betrifft (Fotoserie vom
6.7.2014 "(...) Ställe" und diverse Bilder mit Datum 24.6.2008 und
12.6.2009; 9.5.2010 "schlafende Pferde"; 3.7.2014 "Unterstand Weide-
zelt"; 6.7.2014 und 13.7.2014 "(...) Ställe"; 16.2.2016 "Nachtbilder Ställe";
Video 16.3.2017 "Liegeverhalten Nacht" [alle ohne Einstreu]; (...) vom
3.9.2004; 8.2.2008; 18.6.2009; 28.1.2010; 29.–30.12.2010; 2.1.2011;
8.1.2011 und 26.3.2015 [mit Einstreu]; "altes Pferd" 18.7.2005 [mit Ein-
streu]). Als weitere Beweismittel reichen die Beschwerdeführenden zwei
tierärztliche Berichte und weitere Stellungnahmen von Personen ein, die
den Betrieb der Beschwerdeführenden aus eigener Erfahrung kennen. Ge-
mäss diesen Erklärungen sind die in Gruppen gehaltenen Pferde aufgrund
der artgerechten Haltung auch ohne Einstreu im Liegebereich bei guter
Gesundheit und ausgeglichen.
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Seite 22
8.2 Das Verhältnismässigkeitsprinzip hat Verfassungsrang (Art. 5 Abs. 2
BV) und gebietet, dass eine staatliche Massnahme zur Verwirklichung des
im öffentlichen Interesse liegenden Ziels geeignet und notwendig ist. Der
angestrebte Zweck muss in einem vernünftigen Verhältnis zu den einge-
setzten Mitteln und zu den zu seiner Verfolgung notwendigen Beschrän-
kungen stehen (vgl. BGE 141 I 20 E. 6.2.1; 140 I 381 E. 4.5; 136 IV 97
E. 5.2.2; 128 II 292 E. 5.1; BVGE 2012/33 E. 11.2; HÄFELIN/MÜLLER/UHL-
MANN, a.a.O., Rz. 514 ff.; TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, a.a.O., § 21,
Rz. 2 ff.; ASTRID EPINEY, in: Waldmann/Belser/Epiney [Hrsg.], Bundesver-
fassung, Basler Kommentar, 2015, N. 69 zu Art. 5 BV). Eine Massnahme
darf in sachlicher, räumlicher, zeitlicher und personeller Hinsicht nicht über
das Notwendige hinausgehen und hat zu unterbleiben, wenn eine gleich
geeignete, aber mildere Massnahme für den angestrebten Erfolg ausrei-
chen würde (vgl. BGE 128 II 292 E. 5.1; 128 I 3 E. 3e/cc; 126 I 112 E. 5b,
je mit Hinweisen). Das Verhältnismässigkeitsprinzip ist kein verfassungs-
mässiges Recht der Privaten, sondern ein Grundsatz rechtsstaatlichen
Handelns (vgl. BGE 135 V 172 E. 7.3.2; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN,
a.a.O., Rz. 518). Dessen Einhaltung können das Bundesgericht und das
Bundesverwaltungsgericht auch ausserhalb eines Grundrechtseingriffs als
Verletzung von Bundesrecht prüfen (vgl. BGE 140 II 194 E. 5.8.2; 134 I
153 E. 4.1; IVO HANGARTNER, in: Die schweizerische Bundesverfassung,
St. Galler Kommentar, 3. Aufl. 2014, N. 2 zu Art. 5 BV). Die Prüfung der
Verhältnismässigkeit des angefochtenen Akts erfolgt mit freier Kognition,
sofern wie hier die Zulässigkeit der Anwendung von Bundesverwaltungs-
recht in Frage steht (vgl. BGE 140 II 194 E. 5.8.2; 134 I 153 E. 4.2).
8.3 Die Einstreupflicht verfolgt den Zweck, dass sich die Pferde hinrei-
chend lange auf eine ihren Bedürfnissen angepasste und verformbare Un-
terlage hinlegen und sich erholen können (E. 6.5.6). Ausreichend saubere
und trockene Einstreu (Art. 59 Abs. 2 TSchV), die für die Tiere weder ge-
sundheitlich problematisch noch ökologisch bedenklich ist (Art. 75 Abs. 2
aDZV i.V.m. Art. 74 Abs. 5 aDZV und Anhang 6 Bst. D Ziff. 1.3 Bst. a
aDZV), stellt eine geeignete Massnahme dar (E. 6.5.6), um die im öffentli-
chen Interesse liegende Tiergesundheit und das Tierwohl zu fördern und
die verfassungsrechtlich garantierte Würde der Tiere zu respektieren
(Art. 120 Abs. 2. BV i.V.m. Art. 1 und Art. 3 Bst. a und b TSchG). Die Ver-
pflichtung, die Liegeflächen von Pferden einzustreuen, ist sachlich erfor-
derlich, denn nach derzeitigem Stand der Forschung ist der Nachweis nicht
erbracht, dass uneingestreute Gummibeläge die an die Unterlage gefor-
derten Eigenschaften in gleicher Weise gewährleisten wie ausreichend
eingestreute Liegeplätze (E. 6.5.6). Zur Beantwortung der Frage, ob die
B-3259/2018
Seite 23
Einstreupflicht bei in Offenlaufställen gehaltenen Pferden in räumlicher
Hinsicht über das Notwendige hinausgeht, sind die von den Beschwerde-
führenden ins Recht gelegten Fotografien und Videofilme heranzuziehen.
Die Beschwerdeführenden legen mit diesen Beweismitteln zwar glaubhaft
dar, dass ihre Pferde nicht nur auf uneingestreuten Gummiböden im Un-
terstand, sondern auch auf dem Reitplatz und sogar auf feuchten oder
schneebedeckten Weiden im Liegen ruhen. Das BLV wendet hierzu jedoch
zu Recht ein, die Anforderungen der Tierschutzverordnung seien nicht
kompensierbar. Denn domestizierte Pferde benötigen für ihr Wohlergehen
nicht nur unterschiedliche Liegeplätze im Freien, sondern auch einen aus-
reichend eingestreuten, trockenen und sauberen Liegebereich in einem
Unterstand (E. 6.5.6).
8.4 Die Beschwerdeführenden stellen sich auf den Standpunkt, nicht bzw.
situativ eingestreute Liegeflächen seien "ausreichend" im Sinne von Art. 59
Abs. 2 TSchV, weil diese Praxis für die angestrebte Zweckerreichung ein
milderes Mittel darstelle als die generelle Einstreupflicht. Würde dieser Auf-
fassung gefolgt, dann ist unverständlich, weshalb ausgerechnet die Liege-
plätze von besonders verletzlichen Tieren wie neu geborenen Fohlen, alten
oder kranken Tieren mit der vermeintlich gesundheitsschädlichen Einstreu
versehen werden sollten bzw. diesen Tieren keine Urinierplätze ausserhalb
des Liegebereichs zur Verfügung gestellt werden. Eine mildere Mass-
nahme, als die Menge der Einstreu bei wärmegedämmten Böden an die
jeweiligen Witterungs- und Stallklimaverhältnissen anzupassen, ist nicht
ersichtlich (E. 7.4 f.). Weil nach derzeitigem Kenntnisstand nicht einge-
streute Liegeplätze dem öffentlichen Interesse an der Tiergesundheit und
am Tierwohl entgegenstehen, stellen diese auch keinen leichten, sondern
einen wesentlichen Mangel dar, der dringend zu beheben ist (Tierschutz-
Kontrollhandbuch des BLV, S. 10, 14). Die Beschwerdeführenden sind mit
Blick auf ihr situativ praktiziertes Einstreuen daran zu erinnern, dass die
Tierschutzbestimmungen während des ganzen Beitragsjahres einzuhalten
sind, weshalb auch zeitlich beschränkte Verstösse eine Nichteinhaltung
der Beitragsvoraussetzungen für Direktzahlungen darstellen (vgl. Urteil
des BGer 2C_451/2011 vom 24. Januar 2012 E. 3.3).
8.5 Die Beurteilung der persönlichen Eingriffswirkung auf die Beschwerde-
führenden wirft die Frage nach dem zusätzlichen Arbeitsaufwand und der
persönlichen Tragbarkeit der finanziellen Kosten auf, die durch das Ein-
streuen der Liegeplätze entstehen. Das private Interesse der Beschwerde-
führenden, das Hygieneverhalten ihrer Pferde durch nicht eingestreute Lie-
geplätze zu steuern, kann das öffentliche Interesse an der Tiergesundheit
B-3259/2018
Seite 24
und der Gewährleistung des Tierwohls nicht überwiegen. Denn es ist Tier-
haltern grundsätzlich zumutbar, den durch das öffentliche Interesse verur-
sachten Mehraufwand an Arbeit und finanziellen Kosten in Kauf zu neh-
men, um die Anforderungen der Tierschutzgesetzgebung an die Tierhal-
tung zu erfüllen.
8.6 Die Regelung von Art. 59 Abs. 2 TSchV verletzt nach dem Ausgeführ-
ten den Grundsatz der Verhältnismässigkeit nicht. Das Nichteinstreuen des
Liegebereichs in den Unterkünften von Equiden stellt deshalb auch im Fall
einer Offenlaufstallhaltung eine Verletzung der Tierschutzgesetzgebung
dar.
9.
9.1 Die Beschwerdeführenden machen geltend, obschon sie sich rund um
die Uhr am höchst möglichen Tierwohl orientierten, würden sie mit unge-
rechtfertigten Kürzungen von Direktzahlungen konfrontiert, die ihren Be-
trieb existenziell in Frage stellten.
9.1.1 Die Verweigerung von Verwaltungsleistungen ist zulässig, wenn sie
gesetzlich vorgesehen ist oder wenn ein sachlicher Zusammenhang zwi-
schen der Pflichtverletzung und der verweigerten Leistung besteht (vgl.
TOBIAS JAAG, Verwaltungsrechtliche Sanktionen, in: Häner/Waldmann
[Hrsg.], Verwaltungsstrafrecht und sanktionierendes Verwaltungsrecht,
S. 13 f.; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 1526 ff.; TANQUEREL,
a.a.O., Rz. 1200; PIERRE TSCHANNEN/ULRICH ZIMMERLI/MARKUS MÜLLER,
Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Aufl. 2014, § 32 Rz. 40). Das Bundesge-
setz über Finanzhilfen und Abgeltungen vom 5. Oktober 1990 (Subventi-
onsgesetz, SuG; SR 616.1) gilt für alle im Bundesrecht vorgesehenen Fi-
nanzhilfen und Abgeltungen (Art. 2 Abs. 1 SuG), insbesondere auch für
solche in der Landwirtschaft (vgl. Urteil des BGer 2C_88/2012 vom 28. Au-
gust 2012 E. 4.1). Für Finanzhilfen und Abgeltungen sind die allgemeinen
Bestimmungen des Subventionsgesetzes anwendbar, soweit andere Bun-
desgesetze oder allgemeinverbindliche Bundesbeschlüsse nichts Abwei-
chendes vorschreiben (Art. 2 Abs. 2 SuG). Nach Art. 176 LwG sind die
Art. 37–39 SuG (Vergehen, Erschleichung eines Vorteils und Strafverfol-
gung) für den Bereich des Landwirtschaftsrechts nicht anwendbar. Auch ist
die Anwendbarkeit der subventionsrechtlichen Bestimmungen zur Verwei-
gerung oder Rückforderung von Finanzhilfe- und Abgeltungsleistungen
(Art. 28 f. SuG) zu verneinen, weil Art. 170 Abs. 1 und Art. 171 Abs. 2 LwG
abweichende Regelungen treffen und als lex specialis den allgemeinen
B-3259/2018
Seite 25
Bestimmungen des Subventionsgesetzes vorgehen. Als Rechtsgrundla-
gen für die Kürzung bzw. Verweigerung von Direktzahlungen sind damit
Art. 170 LwG sowie Art. 171 LwG für die Rückforderung von zu viel ausbe-
zahlten Direktzahlungen massgeblich (vgl. ANDREAS WASSERFALLEN, in:
Norer [Hrsg.], Landwirtschaftsgesetz [LwG], Handkommentar, 2019, N. 2
zu Art. 170 LwG und N. 9 zu Art. 171 LwG).
9.1.2 Direktzahlungen stellen Finanzhilfen im Sinne von Art. 3 Abs. 1 SuG
dar (vgl. Urteil des BGer 2C_88/2012 vom 28. August 2012 E. 4.1 f.;
RICHLI, a.a.O., S. 236; kritisch: NORER, a.a.O., S. 99). Sie werden als geld-
werte Vorteile Empfängern ausserhalb der Bundesverwaltung gewährt, um
die Erfüllung einer vom Empfänger gewählten Aufgabe zu fördern oder zu
erhalten (vgl. RICHLI, a.a.O., S. 282 ff.; FABIAN MÖLLER, Rechtsschutz bei
Subventionen, Basel 2006, S. 25 ff.). Direktzahlungen unterliegen als An-
spruchssubventionen dem Leistungsabgeltungsprinzip (vgl. Botschaft Ag-
rarpolitik 2002, BBl 1996 IV 201, S. 202; Botschaft vom 29. Mai 2002 zur
Weiterentwicklung der Agrarpolitik, BBl 2002 4721, S. 4821 f.). Dement-
sprechend werden im heutigen Direktzahlungssystem alle Zahlungen an
leistungsbezogene Kriterien geknüpft (vgl. BVGE 52/2010 E. 3.4.2; Urteil
des BVGer B-3133/2009 vom 13. November 2009 E. 4.3.3). Zu diesen leis-
tungsbezogenen Voraussetzungen gehört, dass die Leistungsempfänger
den ökologischen Leistungsnachweis (ÖLN) erbringen (Art. 104 Abs. 3
Bst. a BV). Für den ÖLN sind die für die landwirtschaftliche Produktion
massgebenden Vorschriften der Tierschutzgesetzgebung während des
ganzen Beitragsjahres einzuhalten (Art. 70a Abs. 2 Bst. a LwG; Art. 12
DZV i.V.m. Art. 101 aDZV; vgl. Urteil des BVGer B-7579/2015 vom 6. Ja-
nuar 2017 E. 6.2.2 und E. 6.3.1; ALEXANDER SCHAER, in: Norer [Hrsg.],
Handkommentar Landwirtschaftsgesetz [LwG], N. 17 zu Art. 70a LwG;
Botschaft Agrarpolitik 2002, BBl 1996 IV 201, S. 202; Botschaft vom
29. Mai 2002 zur Weiterentwicklung der Agrarpolitik, BBl 2002 4721,
S. 4821 f.).
9.1.3 Die Beschwerdeführenden beteiligten sich auf Gesuch hin an den
Programmen, die zur Ausrichtung von Direktzahlungen berechtigen. Die
strittigen Direktzahlungen wurden auf der Grundlage von Art. 170 LwG und
Art. 171 LwG gekürzt, weil die Beschwerdeführenden im Beitragsjahr 2016
die Tierschutzgesetzgebung (Art. 59 Abs. 2 TSchV i.V.m. Art. 75 Abs. 2
aDZV i.V.m. Art. 74 Abs. 5 aDZV und Anhang 6 Bst. D Ziff. 1.3 Bst. a aDZV)
missachtet und dadurch die leistungsbezogenen Anspruchsvoraussetzun-
gen nicht erfüllt haben (Art. 70a Abs. 2 Bst. a LwG i.V.m. Art. 11 und 12
aDZV).
B-3259/2018
Seite 26
9.2 Zur Berechnung der Subventionskürzung sieht Art. 105 Abs. 1 aDZV
vor, dass die Kantone im Fall einer Rechtsverletzung die Beiträge nach
Massgabe von Anhang 8 aDZV kürzen oder verweigern. Nach dessen
aZiffer 2.3.1 erfolgen Kürzungen wegen Mängeln im Bereich des Tierschut-
zes mit Abzügen von Pauschalbeträgen und mit der Vergabe von Punkten,
die folgendermassen in Beträge umgerechnet werden: Die Summe der
Punkte mal 100 Franken pro Punkt, mindestens jedoch 200 Franken und
im Wiederholungsfall mindestens 400 Franken. Liegt die Summe der
Punkte bei 110 oder mehr, so werden im Beitragsjahr keine Direktzahlun-
gen ausgerichtet. Erstmalige Verstösse gegen den baulichen oder qualita-
tiven Tierschutz werden mit mindestens einem Punkt pro betroffene Gross-
vieheinheit (GVE), jedoch maximal mit 50 Punkten, bewertet.
9.3 Kürzungen bei den Tierwohlbeiträgen erfolgen gemäss Ziffer 2.9.1 mit
Abzügen von Pauschalbeiträgen und über die Vergabe von Punkten. Liegt
die Summe der Punkte bei 110 oder mehr, so werden im Beitragsjahr keine
BTS- bzw. RAUS-Beiträge für die betreffende Tierkategorie ausgerichtet.
9.3.1 Nach Art. 170 Abs. 2bis LwG kann für den Fall der Nichteinhaltung der
für die landwirtschaftliche Produktion massgebenden Bestimmungen der
Gewässerschutz-, der Umweltschutz- und der Tierschutzgesetzgebung die
Kürzung oder Verweigerung bei allen Direktzahlungsarten erfolgen. Vorlie-
gend sind die Versorgungssicherheits- und die Produktionssystembeiträge
betroffen (Art. 70 Abs. 2 LwG). Die am Kontrolltag gezählten Tiere der Ka-
tegorien B1–B3 wurden in 6.8 GVE (16 Kleinpferde à 0.25 GVE, vier an-
dere Pferde à 0.7 GVE) umgerechnet (Art. 27 i.V.m. Ziffer 2 des Anhangs
der Verordnung über landwirtschaftliche Begriffe und die Anerkennung von
Betriebsformen [LBV, SR 910.91, in der Fassung vom 1. Januar 2016]).
Die Beschwerdeführenden haben die Anzahl und Kategorie von Pferden,
die im Kontrollrapport vom (...) aufgelistet sind, anerkannt. Der tierschutz-
relevante Mangel betrifft erstens das Kontrollelement "Liegebereich" beim
qualitativen Tierschutz von Equiden (Acontrol Rubrik 03.21). Die Kürzung
erfolgte beim Basisbeitrag der Versorgungssicherheiten und wurde ge-
stützt auf die Angaben des Kontrollberichts vom (...) wie folgt berechnet:
6.8 GVE x 1 Punkt = 6.8 Punkte x Fr. 100.– pro Punkt = Fr. 680.–. Die
Erstinstanz hat jede GVE mit einem Punkt bemessen und sich damit für
die tiefst mögliche Kürzung für den erstmalig beanstandeten Verstoss ge-
gen die Tierschutzgesetzgebung ausgesprochen.
B-3259/2018
Seite 27
9.3.2 Zweitens stützt sich die Verweigerung des Tierwohlbeitrages RAUS
im Betrag von Fr. 1'168.50 auf den Kontrollpunkt "Liegebereich ohne Per-
forierung und ausreichend mit geeigneter Einstreu bedeckt" (Acontrol
Rubrik 12.07: Produktionssystembeitrag RAUS). Der festgestellte Mangel
wurde vorschriftsgemäss mit 110 Punkten bewertet, was gemäss Ziffer
2.9.1 des Anhangs 8 aDZV zwingend zu einer Verweigerung der RAUS-
Beiträge führt. Die Berechnung der verfügten Leistungskürzungen ist dem-
nach in Übereinstimmung mit den geltenden Rechtsnormen erfolgt.
9.4 Subjektiv empfinden die Beschwerdeführenden die verfügte Leistungs-
kürzung als ungerechtfertigte und existenzbedrohliche Sanktion. Rechtlich
handelt es sich bei der verfügten Kürzung bzw. teilweisen Rückforderung
der Direktzahlungen um einen administrativen Rechtsnachteil. Solche
Rechtsnachteile können sowohl eine den rechtmässigen Zustand wieder-
herstellende als auch eine pönale Wirkung haben (vgl. HÄFELIN/MÜL-
LER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 1446 ff.; PHILIPPE HAYMOZ, Sanctions de droit
privé en agriculture, in: BlAR 2–3/2019, S. 129, 113 f.; TOBIAS JAAG, Ver-
waltungsrechtliche Sanktionen, a.a.O., S. 14; DERS., Sanktionen im Ver-
waltungsrecht, in: Ackermann et al. [Hrsg.], Wirtschaft und Strafrecht,
2001, S. 570; ALEXANDER LOCHER, Verwaltungsrechtliche Sanktionen,
2013, S. 115; TANQUEREL, a.a.O., Rz. 1197 ff.; TSCHANNEN/ZIMMERLI/KIE-
NER, a.a.O., § 32 Rz. 7 ff.). Für die Unterscheidung zwischen restitutori-
schen und pönalen Rechtsnachteilen ist danach zu fragen, ob ein direkter
Zusammenhang zwischen entzogenem Vorteil und einer Pflichtverletzung
besteht und ob mit der Sanktion der rechtmässige Zustand wiederherge-
stellt werden kann (vgl. JAAG, Verwaltungsrechtliche Sanktionen, a.a.O.,
S. 15). Vorliegend besteht zwischen der Pflichtverletzung und dem gestützt
darauf entzogenen Vorteil unbestrittenermassen ein unmittelbarer Zusam-
menhang. Der hier strittige Vorteilsentzug kann zwar die tierschutzrele-
vante Pflichtverletzung nicht mehr beseitigen, aber zumindest auf subven-
tionsrechtlicher Ebene den rechtmässigen Zustand wiederherstellen. Weil
die Beschwerdeführenden im Beitragsjahr 2016 die Leistungsvorausset-
zungen und Auflagen erwiesenermassen nicht vollumfänglich erfüllt haben
(E. 8.6), ist die Aufrechterhaltung der Akonto geleisteten ungekürzten Di-
rektzahlungen rechtswidrig. Die unrechtmässig gewährten Leistungen sind
daher zurückzufordern (vgl. JAAG, Verwaltungsrechtliche Sanktionen,
a.a.O., S. 13; DERS., Sanktionen im Verwaltungsrecht, a.a.O., S. 570; LO-
CHER, a.a.O., S. 115). Eine mildere Rechtsfolge als eine Subventionsver-
weigerung fällt bei den RAUS-Beiträgen ausser Betracht, weil den zustän-
digen Behörden nach Massgabe von Anhang 8 aDZV im Falle vollständig
fehlender Einstreu kein Ermessensspielraum offensteht und der Mangel
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Seite 28
aufgrund seiner Schwere mit 110 Punkten zu bewerten ist. Für den kumu-
lativ bewerteten Mangel beim Kontrollelement "Liegebereich", das den
qualitativen Tierschutz von Equiden betrifft (Acontrol Rubrik 03.21), hat die
Erstinstanz hingegen die mildest mögliche Kürzung verfügt (E. 9.3).
9.5 Eine mit der Direktzahlungskürzung verbundene repressive Ahndung
der Pflichtverletzung steht nach dem Ausgeführten nicht im Vordergrund,
sodass die spezifischen verfahrensrechtlichen Garantien von Art. 6 Ziff. 2
und 3 EMRK nicht zur Anwendung gelangen. Die Annahme eines pönalen
Charakters der Sanktion würde sich erst aufdrängen, wenn dem Rechts-
nachteil wegen einer schweren Pflichtverletzung eine Massnahme mit ein-
deutig pönaler Wirkung folgte, ähnlich einer Disziplinarmassnahme oder
einer Ordnungsbusse (vgl. ISABELLE HÄNER, Bedeutung der strafprozessu-
alen Mindestgarantien für verwaltungsrechtliche Sanktionen, in:
Häner/Waldmann [Hrsg.], Verwaltungsstrafrecht und sanktionierendes
Verwaltungsrecht, 2010, S. 35 ff.; TOBIAS JAAG, Verwaltungsrechtliche
Sanktionen und Verfahrensgarantien der EMRK, in: Donatsch/Fors-
ter/Schwarzenegger [Hrsg.], Strafrecht, Strafprozessrecht und Menschen-
rechte, 2002, S. 164; DERS., Verwaltungsrechtliche Sanktionen, a.a.O.,
S. 14; WASSERFALLEN, a.a.O., N. 8 zu Art. 170 LwG). Dass sich zwischen
restitutorischen und pönalen Rechtsnachteilen schwierige Abgrenzungs-
fragen stellen können, zeigt sich namentlich beim verschärften Sanktio-
nenrecht im Wiederholungsfall (Anhang 8 Ziff. 1.1 und 2.3 DZV). Ein Wie-
derholungsfall liegt hier aber nicht vor. Zur Beantwortung der Frage, ob die
hier strittige Leistungskürzung in ihrer Wirkung einer existenzbedrohenden
Sanktion gleichkommt, ist auch zu berücksichtigen, dass den Beschwer-
deführenden durch die nicht bzw. nur situativ eingestreuten Liegeplätze ein
geringerer Arbeitsaufwand und tiefere Ausgaben für das Einstreumaterial
erwuchsen. Unter Würdigung dieser Aspekte ist nicht ersichtlich, inwiefern
die im Betragsjahr 2016 erstmalig erfolgte Kürzung von Direktzahlungen
im Betrag von Fr. 1'848.50 existenzbedrohend wirken und in erster Linie
einen Strafzweck erfüllen sollte.
10.
10.1 Im Ergebnis hat die Vorinstanz zu Recht die Nichtbeachtung der tier-
schutzrechtlich vorgesehenen Einstreupflicht (Art. 6 Abs. 1 und 2 TSchG
i.V.m. Art. 32 Abs. 1 Satz 1 TSchG und Art. 59 Abs. 2 TSchV) und die Nicht-
erfüllung von subventionsrechtlichen Voraussetzungen für die Ausrichtung
von Versorgungssicherheitsbeiträgen und Tierwohlbeiträgen festgestellt
(Art. 170 und Art. 171 LwG i.V.m. Art. 59 Abs. 2 TSchV i.V.m. Art. 12 aDZV
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und Art. 75 Abs. 2 aDZV i.V.m. Art. 74 Abs. 5 aDZV und Ziffer 1.3 Bst. a
des Anhang 6 Bst. D aDZV sowie Anhang 8 aDZV).
10.2 Die Beschwerde erweist sich damit als unbegründet und ist abzuwei-
sen, soweit darauf einzutreten ist.
10.3 Das Bundesverwaltungsgericht bestätigt den vorinstanzlichen Ent-
scheid insofern, als für das Beitragsjahr 2016 infolge fehlender Einstreu im
Liegebereich der Basisbetrag der Versorgungssicherheiten um Fr. 680.–
gekürzt und die Produktionssystembeiträge für den gesamten Tierwohlbei-
trag RAUS im Betrag von Fr. 1'168.50 verweigert wird. Die unter dem Kon-
trollpunkt "Steuervorrichtungen in Ställen und Auslaufflächen" erfolgte Kür-
zung des Basisbetrags der Versorgungssicherheiten von Fr. 50.– wegen
eines stromführenden Drahts im Stall ist unangefochten geblieben und in
Rechtskraft erwachsen.
11.
Entsprechend dem Ausgang des Verfahrens haben die unterliegenden Be-
schwerdeführenden die Verfahrenskosten zu tragen (Art. 63 Abs. 1 VwVG
i.V.m. Art. 1 ff. des Reglements über die Kosten und Entschädigungen vor
dem Bundesverwaltungsgericht vom 21. Februar 2008 [VGKG,
SR 173.320.2]). Mit Verfügung vom 18. Dezember 2018 hiess das Bundes-
verwaltungsgericht das Gesuch der Beschwerdeführenden um Gewäh-
rung der unentgeltlichen Rechtspflege gut, weshalb auf die Erhebung von
Verfahrenskosten zu verzichten ist (Art. 65 Abs. 1 VwVG).
12.
Den Beschwerdeführenden wurde im Rahmen der unentgeltlichen Rechts-
pflege ein amtlicher Rechtsbeistand bestellt (Art. 65 Abs. 2 VwVG). Für
amtlich bestellte Anwälte gelten die gleichen Ansätze wie für die vertragli-
che Vertretung (Art. 12 VGKE). Das Anwaltshonorar ist nach Art. 10 VGKE
zu bemessen. Bei der Festsetzung der Parteientschädigung auf Basis ei-
ner Kostennote sind die ausgewiesenen Kosten nicht unbesehen zu erset-
zen. Es ist vielmehr zu überprüfen, in welchem Umfang diese als notwen-
dig für die Vertretung anerkannt werden können (vgl. ANDRÉ MOSER/MI-
CHAEL BEUSCH/LORENZ KNEUBÜHLER, Prozessieren vor dem Bundesver-
waltungsgericht, 2. Aufl. 2013, Rz. 4.84). Gelangt das Bundesverwaltungs-
gericht zum Ergebnis, dass die Kostennote zu reduzieren ist, kürzt es sie
in pauschaler Weise und ohne einlässliche Berechnung (vgl. Urteil des
BVGer A-385/2017 vom 21. August 2017 E. 4.2.1). Der Rechtsvertreter der
Beschwerdeführenden reichte am 19. Mai 2020 eine Kostennote ein. In der
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Kostenzusammenstellung macht er einen Gesamtaufwand (inkl. Barausla-
gen und Mehrwertsteuer) von Fr. (...) (davon Honorar exkl. MwSt. von
Fr. [...]) geltend. Dieser Aufwand erscheint stark überhöht, zumal die recht-
liche Komplexität des vorliegenden Verfahrens als durchschnittlich be-
zeichnet werden kann. Die Parteientschädigung ist deshalb angemessen
zu reduzieren. Das Bundesverwaltungsgericht erachtet angesichts der drei
erfolgten anwaltlichen Eingaben eine Entschädigung von pauschal Fr.
7'000.– (inkl. MwSt.) für angemessen. Diese Entschädigung ist aus der
Gerichtskasse zu leisten (vgl. MARTIN KAYSER/RAHEL ALTMANN, in:
Auer/Müller/Schindler [Hrsg.], Bundesgesetz über das Verwaltungsverfah-
ren [VwVG], Kommentar, 2. Aufl. 2019, N. 81 zu Art. 65). Die Beschwerde-
führenden sind überdies ausdrücklich auf Art. 65 Abs. 4 VwVG hinzuwei-
sen, wonach eine begünstigte Partei der Gerichtskasse Ersatz zu leisten
hat, wenn sie zu einem späteren Zeitpunkt zu hinreichenden Mitteln ge-
langt.
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