Decision ID: d67f39b3-5ac5-5dbe-b8bd-a88508f05ac1
Year: 2017
Language: de
Court: AR_OG
Chamber: AR_OG_004
Canton: AR
Region: Eastern_Switzerland
Law Area: public_law
Law Sub-area: nan
Label: dismissal

Facts:
Sachverhalt
A. Je mit Entscheid vom 25. Februar 2016 bzw. 15. März 2016 verweigerten die (kantonale)
Abteilung Raumentwicklung bzw. die Baubewilligungskommission B_ die Bewilligung für
den Bau einer Zufahrtsstrasse über die in der Landwirtschaftszone gelegene Parzelle Nr.
001 in C_, B_, mit der die Erschliessung der innerhalb der Bauzone gelegenen
Parzelle Nr. 002 realisiert werden sollte. Gegen diese Entscheide erhob A_ als
Baugesuchsteller und Eigentümer der genannten zwei Parzellen mit Eingabe vom 11. April
2016 Rekurs beim Departement Bau und Volkswirtschaft (fortan DBV) mit dem Antrag, es
sei diese Zufahrtsstrasse zu bewilligen. Nach Durchführung eines Augenscheines an Ort
und Stelle (vgl. Augenscheinprotokoll vom 23. Juni 2016) und Gewährung des rechtlichen
Gehörs (vgl. Eingaben des Rekurrenten vom 8. und 22. Juli 2016) wies das DBV diesen
Rekurs mit Entscheid vom 5. September 2016 im Sinne der Erwägungen ab. Dies im
Wesentlichen mit der Begründung, die in der Landwirtschaftszone geplante
Erschliessungsstrasse sei nicht für eine landwirtschaftliche Nutzung vorgesehen und könne
weder als zonenkonform noch als Anwendungsfall der Art. 24a bis 24e RPG bezeichnet
werden. Ob das Vorhaben den Grundtatbestand in Art. 24 RPG für zonenwidrige Bauten
ausserhalb der Bauzonen erfüllt, wurde vom DBV ebenfalls verneint. Insbesondere könne
die Standortgebundenheit des Vorhabens nicht daraus abgeleitet werden, dass in
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unmittelbarer Nähe schon ein zonenwidriges Bauwerk gleicher Zweckbestimmung bestehe.
Eine Strasse, welche die Funktion habe, Land in der Bauzone zu erschliessen, sei nach der
Rechtsprechung grundsätzlich durch das Siedlungsgebiet zu führen und dürfe nicht Land in
der Landwirtschaftszone beanspruchen. Der Umstand, dass bereits eine - für den neuen
Zweck aber ungenügende - Strasse (in der Landwirtschaftszone) bestehe, sei für sich allein
noch kein zwingender Grund, die Erschliessung künftiger Bauten über diese Strasse zu
bewerkstelligen. Auch das Fehlen von Durchfahrtsrechten könne die Standortgebundenheit
einer zonenwidrigen Anlage nicht begründen (BGE 118 Ib 497, E. 4.a und c). Eine Strasse
in der Landwirtschaftszone, die der Erschliessung von bestandesgeschützten, aber
landwirtschaftsfremden Bauten diene, sei weder zonenkonform noch standortgebunden
(Urteil BGer 1C_257/2012, E. 3.1). Diese Rechtsprechung gelte auch für den vorliegenden
Fall, zumal die (in der Bauzone) bereits geplante Garage mit Atelier und die (gemäss
separatem Baugesuch) dafür vorgesehene Erschliessungsstrasse (auch) dem (in der
Landwirtschaftszone) zonenwidrigen Wohnhaus auf Parz. Nr. 004 dienen werde. Als bloss
subjektive Gründe könne weder das Argument der höheren Kosten für einen alternativen
Standort der Strasse noch der weitere und umständlichere Weg (via Bauzone) eine positive
Standortgebundenheit begründen. Auch das heute ebenfalls in der Landwirtschaftszone
gelegene Haus Nr. 003 könne objektiv keine Standortgebundenheit begründen, zumal
dieses sich anlässlich seiner Erstellung noch in der Bauzone befunden habe. Dass dem
Rekurrent die erforderlichen Durchfahrtsrechte vom alten Schulhaus C_ bis D_
fehlten, um die Route über die Bauzone zu realisieren, begründe ebenso wenig eine
positive Standortgebundenheit der geplanten Zufahrtstrasse. Dem Rekurrenten sei auf dem
Zivilrechtsweg möglich, diese Rechte zu erlangen. Ob die Zufahrt am alternativen Standort
innerhalb der Bauzone realisierbar sei, wurde vom DBV angesichts einer auf ca. 20%
veranschlagten Steigung zwar als fraglich bezeichnet, aber unter Verweis auf die
Ausführungen der Abteilung Raumentwicklung als technisch möglich beurteilt. Dass das
Baureglement der Gemeinde B_ (fortan BauR) ein Gefälle von über 15% nicht zulasse,
wurde dahingehend gewürdigt, dass es sich bei der auf ca. 20% veranschlagten Steigung
um eine Schätzung handle und gegebenenfalls erlaube Art. 25 Abs. 2 BauR bei
schwierigen topographischen Verhältnissen das Bewilligen eines stärkeren Gefälles. Auch
gestützt auf Art. 118 BauG könne innerhalb der Bauzone dafür eine Ausnahmebewilligung
erteilt werden.
B. Gegen diesen Rekursentscheid vom 5. September 2016 liess A_ mit Eingabe vom 6.
Oktober 2016 beim Obergericht (verwaltungsrechtliche Abteilung) Beschwerde mit den
eingangs erwähnten Rechtsbegehren erheben. Er liess vorab darauf hinweisen, dass ihm
mit Bauentscheid vom 17. Dezember 2014 inzwischen für seine auf Parzelle 004 (in der
Landwirtschaftszone) gelegene Liegenschaft Assek. Nr. 003 die Verbreiterung des
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bestehenden Zufahrtsweges (um 1.43m auf 2.60m), die Erstellung von Autoabstellplätzen
(auf Parz. Nr. 001 und 004) und eines Holzlagerplatzes sowie der Anschluss dieser
Liegenschaft an die Kanalisation rechtskräftig als teilweise Änderung im Sinne von Art. 24c
RPG bewilligt worden sei. Es bestehe die Absicht, diese Bauvorhaben in naher Zukunft
auszuführen. Gegen die A_ mit Rekursentscheid vom 5. September 2016 verweigerte
Verlängerung der Zufahrt um rund 10m (über die Parzelle Nr. 001 in der
Landwirtschaftszone) bis zum auf Parz. Nr. 002 in der Wohnzone W1 geplanten Neubau
einer Doppelgarage mit Atelier liess der Beschwerdeführer im Wesentlichen das Folgende
geltend machen: Er hält dafür, dass die ihm 1985 bewilligte Zufahrt über seine damals noch
in der Bauzone gelegene Parzelle 001 zu seiner (damals und heute weiterhin) ausserhalb
der Bauzone gelegenen Liegenschaft Assek. Nr. 003 zonenkonform und rechtmässig
bewilligt worden sei, weshalb er für diese Anlage den erweiterten Bestandesschutz nach
Art. 24c RPG anrufen könne. In diesem Sinne könne diese Anlage teilweise geändert und
massvoll erweitert werden, wenn die Identität der Anlage einschliesslich ihrer Umgebung in
den wesentlichen Zügen gewahrt bleibe. Im massgebenden Vergleichszustand (Zeitpunkt
der Zuweisung zum Nichtbauland bzw. vor der Zonenplanrevision von 1997) sei der
Ausbau der Zufahrtsstrasse zwischen den Häusern 005 und 003 ausdrücklich mit der Ziel-
und Zwecksetzung erfolgt und bewilligt worden, dass damit die umliegenden Bauparzellen
erschlossen werden. Aus Ziff. III in den besonderen Bestimmungen der Baubewilligung
vom 13. Mai 1995 (recte: 1985, vgl. act. 10/I/1, Beilage 7.0) ergebe sich, dass damit auch
die Erschliessung der heutigen Parzelle Nr. 002 gemeint sei, welche damals noch Teil der
Parzelle 001 gewesen sei. Die damalige Ziel- und Zwecksetzung als einer
Erschliessungsstrasse für die umliegenden Bauparzellen bleibe mithin unverändert die
gleiche, weshalb durch das Vorhaben die Identität der Anlage (90m lange Zufahrtsstrasse
zwischen den Häusern 005 und 003) gewahrt bleibe. Der geplante Ausbau der
bestehenden Zufahrtsstrasse sei ihm als massvolle Erweiterung im Sinne von Art. 24c
Abs. 1 und 2 RPG in Verbindung mit Art. 42 Abs. 1 RPV bis an die Grenze zu Parzelle Nr.
002 zu bewilligen, zumal die Erschliessung von Bauland generell im öffentlichen Interesse
liege. Im Sinne einer Eventualbegründung lässt der Beschwerdeführer ferner erneut die
Standortgebundenheit des Vorhabens im Sinne von Art. 24 RPG geltend machen. Er hält
der vom beschwerdegegnerischen Amt vorgeschlagenen Alternativerschliessung via die in
der Wohnzone W1 gelegene Parzelle Nr. 006 erneut entgegen, dass diese mit einer
Steigung von rund 20% aus topographischen, rechtlichen und technischen Gründen und
somit objektiven Gründen nicht bewilligt werden könne. Die Ausnahmeregelung in Art. 25
Abs. 2 BauR, wonach bei schwierigen topographischen Verhältnissen stärkere Gefälle als
15% bewilligt werden könnten, stehe unter dem Vorbehalt der Verkehrssicherheit und gelte
gemäss Titel nur für Ausfahrten und Einmündungen. Weil es sich bei der
Alternativerschliessung um eine Neuanlage handeln würde, sei Art. 43 BauR anwendbar,
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der dafür zwingend ein maximal zulässiges Gefälle von 15% vorschreibe. Es sei fraglich, ob
dafür die Erteilung einer Ausnahmebewilligung im Sinne von Art. 118 BauG erteilt werden
könnte; ein Anspruch auf Erteilung bestehe nicht. Für die weiteren Vorbringen (zur
Interessenabwägung im Rahmen von Art. 24 RPG, zur Auskunft von Gemeindehauptmann
E_ anlässlich der Auszonung der Parzelle 001 sowie zur Rüge, das auf Parzelle 002
geplante Vorhaben sei bereits heute bzw. aufgrund der bewilligten, in nächster Zukunft
auszuführenden Verbreiterung der Zufahrt zum Haus Assek. Nr. 003 hinreichend
erschlossen) wird vorerst auf die Akten verwiesen; darauf wird, soweit erforderlich, in den
Erwägungen eingetreten.
C. Während die Baubewilligungskommission auf eine Stellungnahme verzichten liess, stellte
das DBV das eingangs erwähnte Begehren und hielt der Beschwerde im Wesentlichen was
folgt entgegen: Das Gebäude Assek. Nr. 003 sei bereits im Jahre 1985 ausserhalb der
Bauzone gelegen. Entsprechend habe man auch im Rekursverfahren geprüft, ob sich die
geplante Zufahrt (Abzweiger zum Atelier auf Parz. 002 in der Bauzone, welches als
Nebengebäude dem Wohnhaus Assek. Nr. 003 dienen soll) als standortgebunden
qualifizieren lasse. Dass sich diese Zufahrt noch als massvolle Erweiterung des (in der
Landwirtschaftszone) zonenwidrigen Wohnhauses Assek. Nr. 003 qualifizieren lasse, habe
der Beschwerdeführer selber zu Recht nicht geltend gemacht, zumal ja die Verbreiterung
des Fussweges zu einem Fahrweg mit zwei Autoabstellplätzen schon als solche
rechtskräftig bewilligt worden sei. Der strittige Ausbau des Abzweigers zur Parz. 002 hätte
zusammen mit der bereits bewilligten Verbreiterung und den zwei Abstellplätzen zur Folge,
dass in Anwendung von Art. 24c RPG die Identität der im Jahre 1985 bewilligten
Erschliessungsstrasse damit nicht mehr gewahrt wäre. Der eventualiter geltend gemachten
Ausnahmebewilligung nach Art. 24 RPG hält das DBV entgegen, dass eine Strasse, welche
der Erschliessung von in der Landwirtschaftszone bestandesgeschützen, aber
landwirtschaftsfremden Bauten diene, nach der Rechtsprechung nicht standortgebunden
sei (BGer 1C_257/2012, E. 3.1). Im Übrigen habe sich die geltend gemachte Zusicherung
des Gemeindehauptmannes auf die Erschliessung des Baulandes und nicht auf das
zonenwidrige Wohnhaus Assek. Nr. 003 bezogen, welchem nun aber die geplante
Doppelgarage und Zufahrt (Abzweiger) dienen soll. Ferner sei offensichtlich, dass eine
Doppelgarage ohne bewilligungsfähige Zufahrt (Abzweiger) nicht bewilligt werden könne.
Die (bauzoneninterne) Erschliessung der Bauparzelle Nr. 002 sei nicht Gegenstand des
vorliegenden Verfahrens.
D. Der Beschwerdeführer liess stillschweigend auf eine mündliche Verhandlung und mit
Schreiben vom 27. Dezember 2016 auch ausdrücklich auf eine Replik verzichten.
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E. In der Folge wurde von der Gerichtsleitung zur strittigen Steilheit einer allenfalls über
Parzelle 006 und somit bauzonenintern zu führenden Alternativerschliessung verschiedene
Plangrundlagen aus dem GIS (act. 13.1-8) und das geltende BauR von B_ (act. 14) zu
den Akten genommen. Mit Eingaben vom 27. März 2017 und innert erstreckter Frist vom
15. April 2017 liessen das DBU und der Beschwerdeführer dazu Stellung nehmen.
F. Nach der vorerwähnten Aktenergänzung hat das Obergericht auf die Durchführung des
beantragten Augenscheines verzichtet.
Nach Eröffnung des Urteilsdispositivs bestand der Beschwerdeführer ausdrücklich auf
einer Begründung.

Considerations:
Erwägungen
1. Die von Amtes wegen vorzunehmende Prüfung der prozessualen Voraussetzungen ergibt,
dass das Obergericht nach Art. 54 Abs. 1 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege
(VRPG, bGS 143.1) in Verbindung mit Art. 110 lit. b des Gesetzes über die Raumplanung
und das Baurecht (BauG, bGS 721.1) zur Behandlung der Beschwerde gegen den
Rekursentscheid des DBU zuständig ist. Die Beschwerde wurde frist- und formgerecht
eingereicht. Als Adressat des angefochtenen Rekursentscheides, mit dem die
Verweigerung einer Baubewilligung für die Erstellung einer Zufahrt auf dem eigenen
Grundstück bestätigt wurde, ist der Beschwerdeführer formell beschwert und in eigenen
schutzwürdigen Interessen berührt; er ist zur Beschwerde legitimiert. Auf die Beschwerde
ist einzutreten.
2. In der Beschwerde wird vorab geltend gemacht (Ziff. II/2), die verkehrsmässige
Erschliessung der in der Wohnzone W1 gelegenen Bauparzelle solle via die bestehende,
im Jahre 1985 bewilligte und rechtmässig erstellte Privatstrasse, welche über die Parzellen
Nrn. 007, 001 bis auf Parz. Nr. 004 führe und welche mit einem Fahrwegrecht gesichert sei,
erfolgen. Als Abzweiger von dieser Privatstrasse sei nach Norden hin die Neuerstellung
einer rund 9m langen Zufahrtsstrasse bis auf das Baugrundstück Nr. 002 Gegenstand des
Baugesuches. In rechtlicher Hinsicht wird geltend gemacht, dieser neue Abzweiger sei dem
Beschwerdeführer als teilweise Änderung bzw. massvolle Erweiterung der 1985 bewilligten
und zwischen den Häusern Nrn. 005 und 003 erstellten (privaten) Zufahrtsstrasse zu
bewilligen. Der Beschwerdeführer beruft sich für den 9m lang geplanten Abzweiger
ausdrücklich auf den sog. erweiterten Bestandesschutz nach Art. 24c RPG, welcher
erlauben soll, diesen Abzweiger als massvolle Erweiterung der bestehenden
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Zufahrtsstrasse zu qualifizieren. Dieser Argumentation kann aus verschiedenen Gründen
nicht gefolgt werden:
2.1 Die vom Beschwerdeführer behaupteten Sachverhaltselemente, welche der sich stellenden
Rechtsfrage zugrunde liegen, decken sich nicht mit den Feststellungen der seit 1985 mit
der zwischen den Häusern 005 und 003 erstellten Zufahrt zweifach befassten
Baubewilligungsbehörden und auch nicht mit seiner eigenen Sachdarstellung in jenen zwei
rechtskräftig erledigten Baubewilligungsverfahren:
In der Baubewilligung vom 13. Mai 1985 wurde der Zweck der damit bewilligten
Zufahrtsstrasse unter dem Titel Mitbenützung für Baulanderschliessung wie folgt
umschrieben: "Der Zufahrtsweg dient heute zur Erschliessung des
Landwirtschaftsbetriebes auf Parz. 008. Der vorgesehene Ausbau (2.6m Breite, Kiesbelag)
wird für diesen Zweck ausreichend sein." Erst daran anschliessend hielt die Baubehörde
folgendes fest: "Für die Erschliessung der umliegenden Bauparzelle kann der Zufahrtsweg
grundsätzlich mitbenützt werden. Um den Anforderungen gerecht zu werden, wird dann
jedoch ein entsprechender Ausbau gemäss den technischen Bestimmungen der
Bauordnung (Art. 63 ff.) notwendig sein." Diese Feststellungen der kommunalen
Baubewilligungskommission in der 1985 rechtskräftig erteilten Baubewilligung belegen,
dass eine Zusicherung hinsichtlich des für Baulandzwecke als erforderlich beurteilten
Ausbaus ausdrücklich nur unter dem Vorbehalt eines erneuten Baubewilligungsverfahrens
und nur für den Fall abgegeben wurde, dass es bei "umliegenden Bauparzellen" bleibt.
Dieses Sachverhaltselement ist seit längerem nicht mehr gegeben: Mit der
Zonenplanänderung von 1997 sind die vorher beidseits (sowohl nach Süden als auch nach
Norden hin) an die bloss bekiest bewilligte Zufahrt angrenzenden Parzellen bzw.
Parzellenteile je in mindestens einer Bautiefe aus der (als zu gross erkannten) Bauzone
entlassen worden und liegen seither in der Landwirtschaftszone (vgl. act. 10.I/1/Beil. 3 -
Bebauungsplan gültig bis 1997 - mit dem ab 1997 bis heute geltenden Zonenplan). Seither
kann im Bereich des 1985 vorerst nur für landwirtschaftliche Zwecke bewilligten Kiesweges
nicht mehr von "umliegenden Bauparzellen" im Sinne der vorerwähnten Baubewilligung
gesprochen werden. Die Sachverhaltsgrundlage der mit der Baubewilligung von 1985
ausdrücklich nur unter Vorbehalt eines erneuten Baugesuches und "umliegender
Bauparzellen" geschaffenen Vertrauensgrundlage ist mit der Zonenplanänderung von 1997
dahingefallen. Dazu kommt, dass das bis 1997 allenfalls berechtigte Vertrauen vom
Beschwerdeführer nicht aktenkundig mit einem vor diesem Zeitpunkt eingereichten
Baugesuch für eine damals rechtlich noch mögliche rein bauzoneninterne
Baulanderschliessung betätigt wurde. Damit steht fest, dass ab der Zonenplanänderung die
Berufung auf den Vertrauensgrundsatz sowohl an der seither fehlenden
Vertrauensgrundlage als auch -betätigung scheitert. Dass die Baubewilligungsbehörde
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1985 den für Baulandzwecke dann noch als erforderlich erkannten Ausbau der bekiesten
Zufahrt nur unter Vorbehalt eines erneuten Auflage-, Baubewilligungs- und
Einspracheverfahrens als zulässig beurteilt hat, ist ferner auch unter folgendem Aspekt von
Bedeutung: Damit hat sie dem heute von Lehre und Rechtsprechung anerkannten
Grundsatz des öffentlichen Baurechts Rechnung getragen, wonach einem
Bauinteressenten erteilte günstige behördliche Auskünfte oder Zusicherungen
beschwerdeberechtigten Dritten, welche sich gegen die Erteilung einer entsprechenden
Baubewilligung zur Wehr setzen, nicht entgegengehalten werden dürfen (BGE 117 Ia 290
mit Hinweisen; B. Weber-Dürler, Falsche Auskünfte von Behörden, in ZBl 92/1991, 17,
auch zum folgenden). Wer ein Bauvorhaben ausführen will, weiss oder muss wissen, dass
dafür einerseits ein Bewilligungsverfahren mit öffentlicher Auflage durchzuführen ist und
anderseits, dass berührten Dritten regelmässig ein Anfechtungsrecht zusteht. Der Adressat
kann sich somit nicht gutgläubig darauf verlassen, mit einer behördlichen Auskunft oder
Zusage sei bereits auch das (spätere) Ergebnis eines solchen Auflage- und
Anfechtungsverfahrens vorweggenommen. Namentlich weil das kantonale Recht die
Rechte Dritter auch für blosse Bauermittlungsgesuche vorbehält (so ausdrücklich schon
Art. 6 Abs. 3 Satz 3 der aufgehobenen kantonalen Bauverordnung, und weiterhin Art. 101
Abs. 4 des heute geltenden BauG), bleibt bei der Bewilligung von Bauten für ausserhalb
vorgeschriebener Verfahren ergehende Zusicherungen, welche diesen Rechtsschutz
ausschalten, auch vorliegend kein Raum (vgl. BGE 117 Ia 290 ff.). Als ein Recht Dritter fällt
vorliegend insbesondere die nach Art. 25 RPG zwingend erforderliche Zustimmung der
kantonalen Behörde zu Bauvorhaben ausserhalb der Bauzonen in Betracht. Im Umfang der
Nichteinzonung bzw. Zuweisung zur Landwirtschaftszone hätte der 1985 als erforderlich
erkannte Ausbau der vorerst nur bekiest bewilligten Zufahrt auf den davon betroffenen
Parzellen seither zwingend einer kantonsseitigen Zustimmung bedurft. Eine solche
Zustimmung ist mit der 1985 unbestritten einzig gemeindeseitig erteilten Baubewilligung
offenkundig nicht erteilt worden ist. Dass das für Bauvorhaben ausserhalb der Bauzonen
zuständige kantonale Planungsamt einem solchen Ausbau der bekiesten Zufahrt mit
Abzweiger nach Norden hin in die in der Bauzone verbliebene Parzelle 002 je zugestimmt
haben soll, wird zu Recht nicht behauptet. Die vom Beschwerdeführer ins Feld geführte
Handnotiz des früheren Gemeindepräsidenten (vom 8.8.1990; Pfeil mit handschriftlicher
Beschriftung "Erschliessung") vermag für den Beschwerdeführer bei pflichtgemässer
Aufmerksamkeit erkennbar die ab der Auszonung in die Landwirtschaftszone dann für (das)
Bauvorhaben ausserhalb der Bauzone erforderliche Zustimmung des kantonalen
Planungsamtes von vornherein nicht zu ersetzen. Damit steht fest, dass der
Beschwerdeführer sich vorliegend durchwegs zu Unrecht auf den Vertrauensgrundsatz
bzw. auf Treu und Glauben beruft.
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2.2 Anzufügen bleibt, dass mit der im Jahre 2014 dann unbestritten unter Mitwirkung des
kantonalen Planungsamtes erteilten Baubewilligung für die Verbreiterung der Zufahrt auch
keine Zusicherung im Hinblick auf den vorliegend nun strittigen Abzweiger nach Norden hin
(via Landwirtschaftszone in die verkleinerte Bauzone) erteilt wurde: Sowohl das Baugesuch
(act. 10.III/29 ff.) als auch die vom Planungsamt erteilte Baubewilligung (act. 10.III/04)
hatten offenkundig nicht die Erschliessung der in der Bauzone verbliebenen Parzelle
Nr. 002 zum Gegenstand, sondern lediglich die bessere Erschliessung der in der
Landwirtschaftszone gelegenen zonenfremden Wohnliegenschaft auf Parzelle 004 (Assek.
Nr. 003). Damit steht fest, dass die Berufung auf den Vertrauensgrundsatz auch insofern
einer Grundlage entbehrt.
3. Zu prüfen bleibt sodann, ob die strittige Zufahrt allenfalls als teilweise Änderung bzw.
massvolle Erweiterung der 1985 bloss bekiest bewilligten privaten Zufahrtsstrasse bewilligt
werden kann. Der Beschwerdeführer hält dafür, dass die Zufahrt nach Norden hin im
Rahmen von Art. 24c RPG zu bewilligen sei. Dabei ist in Betracht zu ziehen, dass die im
Jahre 2014 unter Mitwirkung des Planungsamtes erteilte Baubewilligung bereits eine
teilweise Erweiterung der 1985 bloss bekiest bewilligten Zufahrt zu Parzelle 004 hin
beinhaltet, welche unverändert ausserhalb der Bauzone liegt. Eine teilweise Änderung und
massvolle Erweiterung ist soweit zulässig, als die Identität der Baute oder Anlage
einschliesslich ihrer vom Bauwilligen beeinflussbaren Umgebung in den wesentlichen
Zügen gewahrt bleibt (Art. 42 Abs. 1 RPV). Ausserhalb dieses Rahmens läge eine
vollständige Änderung vor. Teilweise Änderungen und Erweiterungen können einmalig oder
in mehreren Schritten erfolgen. Sie dürfen auch in ihrer Summe jedenfalls nur bis zur
gesetzlichen Obergrenze bewilligt werden, nämlich bis zum Punkt, wo die Identität der
Gesamtanlage gerade noch gewahrt ist (vgl. Muggli in: Praxiskommentar RPG: Bauen
ausserhalb der Bauzone, N 28 zu Art. 24c). Massgeblicher Vergleichszustand für die
Beurteilung der Identität ist der Zustand, in dem sich die Baute oder Anlage im Zeitpunkt
der Zuweisung zum Nichtbaugebiet befand (Art. 42 Abs. 2 RPV). Ob die Identität der Baute
oder Anlage im Wesentlichen gewahrt bleibt, ist unter Würdigung der gesamten Umstände
zu beurteilen (vgl. Art. 42 Abs. 3 RPV). Die Identität ist jedenfalls dann nicht mehr gewahrt,
wenn die zonenwidrig genutzte Fläche um mehr als 30 % erweitert wird, wobei
Erweiterungen innerhalb des bestehenden Gebäudevolumens nur zur Hälfte angerechnet
werden (vgl. Art. 42 Abs. 3 lit. b RPV).
3.1 Mit der Baubewilligung vom 17. Dezember 2014 (act. 10.III/04) wurde dem
Beschwerdeführer gestützt auf Art. 24c RPG erlaubt, den (ab dem Ende der 1985 auf einer
Länge von knapp 50m bekiest bewilligten Zufahrtsstrasse) bestehenden Fussweg zum
nichtlandwirtschaftlich genutzten Wohngebäude (Assek. Nr. 003) auf einer Länge von 38m
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um 1.43m zu verbreitern. Mit dieser teilweisen Änderung bzw. Erweiterung des
bestehenden Fussweges zu einer Zufahrt wurde das Mass einer noch massvollen
Erweiterung der zonenwidrig genutzten (Verkehrs-)Fläche insgesamt schon ausgeschöpft:
Entgegen der Sachdarstellung des Beschwerdeführers kann nach den Akten nicht von
einer 1985 bewilligten vorbestehenden 90m langen Zufahrtsstrasse ausgegangen werden.
Vielmehr ergibt sich aus act. 10.III/32 (Situationsplan zu Baugesuch vom 7.10.2014), dass
die 1985 bekiest bewilligte Zufahrtsstrasse sich nur von A bis auf Parzelle 001 (B)
erstreckte und vom Gesuchsteller und heutigen Beschwerdeführer dort auch selber nur von
A nach B als "Zufahrtsstrasse bestehend (Kies)" beschrieben wurde; darauf ist der
Beschwerdeführer als Gesuchsteller zu behaften. Demnach kann maximal von einer
bestehenden Fläche der Zufahrtsstrasse von 45m x 3m ausgegangen werden (=135m2).
Daran anschliessend bestand von B nach C auf einer Länge von 38m ein "bestehender
Formsteinweg" mit einer Fläche von 38m x 1.2m (=45.6m2), welcher nach den Angaben im
Situationsplan um 1.43m auf 2.60 verbreitert und zu einer Zufahrt ausgebaut werden sollte.
Somit kann vorliegend von einer bestehenden Verkehrsfläche von insgesamt lediglich
180.6m2 ausgegangen werden, welche 2014 bereits um 38m x 1.43m, also um 54.34m2
erweitert wurde. Damit wurde für diese Verkehrsanlage das maximal zulässige
Erweiterungsmass von 30% bereits vollständig konsumiert. Da gleichzeitig auch noch eine
Erweiterung einer Parkfläche bewilligt wurde, bleibt schon rein quantitativ kein Raum für die
Behandlung des strittigen, rund 9m langen Abzweigers nach Norden hin als weitere Etappe
einer teilweisen Änderung bzw. massvollen Erweiterung.
3.2 Das Planungsamt hielt dem Vorhaben auch durchaus zu Recht entgegen, dass der
Abzweiger nach Norden hin auch nicht einer altrechtlichen Baute ausserhalb der Bauzone
dienen wird, sondern einer in der Bauzone geplanten Neubaute. Das heisst, die
bestehende, ursprünglich bloss bekiest bewilligte und 2014 erst teilweise befestigte
Verkehrsanlage würde als solche auch eine Zweckänderung erfahren, da diese teilweise
nun auch der Erschliessung einer Bauzone dienen würde. Unter diesen quantitativen und
qualitativen Umständen ist die Identität der vorbestehenden Verkehrsanlage jedenfalls nicht
mehr gewahrt, würde diese nun auch noch um den strittigen Abzweiger nach Norden hin
erweitert. Von einer bloss geringfügigen Erweiterung der bestehenden Erschliessung
(Art. 43a lit. c RPV) kann ausgehend vom ursprünglich bloss bekiest bewilligten und nur
45m langen Strassentrassee nicht mehr gesprochen werden, wenn nun nach der
Erweiterung des Fussweges auf einer Länge von 38m (2014) auch noch der geplante
Abzweiger nach Norden hin dazu käme. Für dieses Vorhaben wurde die erleichterte
Ausnahmebewilligung im Sinn von Art. 24c RPG zu Recht verweigert. Daran vermag nichts
zu ändern, dass die Kosten des Erschliessungsvorhabens unbestritten beim
Beschwerdeführer als Eigentümer der in Anspruch genommenen Parzellen (001 und 002)
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anfallen würden. Dass ein öffentliches Interesse an der Erschliessung der Baulandparzelle
002 über die Parzelle 001 bestehen soll, kann in diesem Zusammenhang offen bleiben.
Denn selbst gegebenenfalls könnte dies nichts daran ändern, dass die Identität der
bestehenden Verkehrsanlage mit dem geplanten Abzweiger nach Norden hin insgesamt
nicht mehr gewahrt wäre, zumal ja nur schon das bundesrechtlich vorgegebene
Erweiterungsmass von 30% damit deutlich überschritten wäre.
4. Der Beschwerdeführer lässt eventualiter eine Ausnahmebewilligung nach Art. 24 RPG
beantragen. Er anerkennt zwar, dass das Bundesgericht bei der Standortgebundenheit
einen strengen Massstab anwendet, um der Trennung von Bau- und Nichtbauland zum
Durchbruch zu verhelfen. In diesem Sinne hat die Vorinstanz durch Verweis auf diese
Rechtsprechung die für eine positive Standortgebundenheit aufgeführten Gründe (höhere
Kosten für Alternativerschliessung via Parzelle 006, dort fehlende Durchfahrtsrechte, Lage
des Vorhabens zum in der Landwirtschaftszone zonenfremden Haus Assek. Nr. 003) alle
als subjektiv gewertet; solche Gründe können in der Tat eine positive
Standortgebundenheit des ausserhalb der Bauzone geplanten Abzweigers nach Norden
hin nicht begründen. Das Bundesgericht hat es in seiner Rechtsprechung stets abgelehnt,
die Standortgebundenheit mit der Zugehörigkeit zu einer bestimmten Baute zu
rechtfertigen, welche ihrerseits (wie das Haus Assek. Nr. 003) zonenfremd ist (Urteil Bger
1A.256/2004, vom 31.8.2005, E. 5). Dass aus diesen Gründen keine positive und
angesichts der geringen vom Vorhaben ausgehenden Emissionen auch keine negative
Standortgebundenheit gegeben sein kann, wird vom Beschwerdeführer denn auch nicht
(mehr) substantiiert bestritten. Weil dafür auch in den Akten keine Anhaltspunkte ersichtlich
sind, ist die von der Vorinstanz einlässlich begründete Beurteilung insofern nicht zu
beanstanden.
4.1 Hingegen bleibt folgendes zu prüfen: Das kantonale Planungsamt ging davon aus, dass die
in der Bauzone gelegene Parzelle Nr. 002 alternativ zum strittigen Vorhaben via die
ebenfalls in der Bauzone gelegene Parzelle Nr. 006 erschlossen werden könne; auch
deshalb könne nicht von einer Standortgebundenheit des Vorhabens gesprochen werden.
Die Vorinstanz ihrerseits bezeichnete es als fraglich, ob eine Zufahrtsstrasse an diesem
Alternativstandort angesichts einer Steigung von ca. 20 % realisierbar sei. Die Vorinstanz
relativierte zwar, dass es sich bei der angegebenen Steigung um eine Schätzung handle,
welche noch zu überprüfen wäre. Sie hielt dann aber fest, dass das Baureglement von
B_ (vom 5.2.2013, fortan BauR) zwar Erschliessungsstrassen über 15% verbiete, es
aber in Art. 25 Abs. 2 BauR erlaube, bei schwierigen topographischen Verhältnissen
stärkere Gefälle zu bewilligen. Deshalb lasse sich auch damit die Standortgebundenheit
nicht begründen. Zudem erlaube auch Art. 118 des Gesetzes über die Raumplanung und
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das Baurecht (BauG, bGS 721.1) innerhalb der Bauzonen solche Ausnahmebewilligungen.
Der Beschwerdeführer hielt der Vorinstanz beschwerdeweise entgegen, dass sich aus den
vorliegenden Plänen mit Höhenkurven ohne weiteres eine Steigung der
Alternativerschliessung von rund 20% ergebe. Eine solche Strasse könne aus rechtlichen
und technischen und somit objektiven Gründen nicht realisiert werden: Einerseits sei eine
Bewilligung einer solchen Steigung aus Gründen der Verkehrssicherheit, insbesondere im
Winter, ausgeschlossen oder gemäss Baureglement zumindest unerwünscht. Auch eine
Ausnahmebewilligung müsse die Verkehrssicherheit gewährleisten. Anderseits gelte Art. 25
BauR nur für Ausfahrten und Einmündungen, wogegen in Art. 44 Abs. 2 BauR für neue
Erschliessungsstrasse die Steigung zwingend auf maximal 15% beschränkt werde. Damit
sei für den strittigen Ausbau der Zufahrtsstrasse um 9m nach Norden der Nachweis
erbracht, dass dieses Vorhaben im Sinne der bundesgerichtlichen Rechtsprechung
mangels eines besser geeigneten Standortes ausserhalb der Bauzone zumindest relativ
standortgebunden. Dies genüge, denn eine absolute Standortgebundenheit sei nicht
verlangt.
4.2 Die Vorinstanz bezeichnete zwar als fraglich, liess aber offen, ob für die
Alternativerschliessung via die Parzelle 006 tatsächlich mit einer Steigung von rund 20% zu
rechnen sei. Weil Alternativstandorte zu prüfen sind (vgl. P. Hänni, Planungs-, Bau- und
besonderes Umweltschutzrecht, 6. Aufl., S. 226) bedarf dies der Abklärung, bevor ohne Not
die Notwendigkeit einer Ausnahmebewilligung bejaht wird. Zu diesem Zweck wurden die
act. 13.1-8 vornehmlich aus dem GIS-AR von Amtes wegen beigezogen und den Parteien
Gelegenheit zur Stellungnahme eingeräumt. Aus diesen act. 13.1-8 erhellt ohne weiteres,
dass eine durchschnittliche Steigung von maximal 18.5% bei der Alternativerschliessung
einzig dann zu erwarten ist, wenn die Zufahrt via Parzelle 006 in der Falllinie bzw.
rechtwinklig zu den Höhenlinien angelegt würde (vgl. act. 13.5 und 7). Wird die
Steigung - wie im Strassenbau üblich - durch Verlängern der Basis nur schon durch ein
schematisches Doppel-S vermindert, so resultiert bereits eine durchschnittliche Steigung
von lediglich noch rund 13% (vgl. act. 13.8). Abgesehen davon, dass auch mit dem
strittigen Abzweiger nach Norden hin eine durchschnittliche Steigung von insgesamt rund
8% resultieren würde (vgl. act. 13.6), steht damit für das vorliegende Verfahren mit der
nötigen Gewissheit fest, dass die vom Planungsamt erwähnte Alternativlösung - wenn
überhaupt - nicht zwangsläufig auf eine Ausnahmebewilligung angewiesen ist. Wie die
Alternativerschliessung via Parzelle 006 im Detail anzulegen sein wird, muss nach einer
fachmännischen Projektierung aber so oder so dem Ergebnis eines öffentlichen Auflage-
und Einspracheverfahren vorbehalten werden, das einzuleiten oder im Rahmen eines
konkreten Baugesuches zu beantragen, dem Beschwerdeführer als interessierter
Eigentümer der Bauparzelle 002 obliegt.
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4.3 Der vom Beschwerdeführer beantragte Augenschein ist nicht geeignet, bezüglich der
maximalen Steigung der Alternativerschliessung genaueres oder anderes zu belegen, als
die im kantonalen GIS bis auf einen Masstab von 1:1000 oder auch weniger vorhandenen
Höhenlinienpläne (vgl. act. 13.5-8). Der vom Beschwerdeführer selber mit dem Baugesuch
vom 19. Dezember 2013 eingereichte Situationsplan mit Höhenlinien (act. 10.II/45, im Mst.
1:500) dokumentiert offenkundig den gleichen Verlauf der Höhenlinien wie im kantonalen
GIS. Weil die vom Beschwerdeführer selber eingereichte Foto (act. 10.II/ 43, vom 4.2.2014)
überdiese die Situation auf den Parz. 002, 004 und 006 abbildet, konnte unter diesen
Umständen auf die Durchführung eines Augenscheines verzichtet werden. Damit steht
unter Vorbehalt eines vom Beschwerdeführer einzuleitenden Auflage- und
Einspracheverfahrens fest, dass die vom Planungsamt ins Feld geführte
Alternativerschliessung voraussichtlich ohne Steigung über 15% realisiert werden kann.
Der Einwand des Beschwerdeführers (act. 20, vom 15.4.2017, S. 3 oben), dass "nicht auf
einen aufgrund des weniger steilen Geländes auf Parzelle Nr. 002 tieferen
Durchschnittswert abgestellt werden" dürfe, geht fehl. Denn Ziel einer Projektierung kann
es nicht sein, die Zufahrt via Parzelle 006 als Schreckprojekt möglichst steil anzulegen,
sondern im Gegenteil - durch eine fachmännische Projektierung mit Doppelkurven und
nötigenfalls auch mit gewissen Geländeeinschnitten soll und kann eine Steigung möglichst
entlang der durchschnittlichen Steigung von rund 13% erreicht werden, so dass eine
Steigung über dem zulässigen Mass von 15% voraussichtlich vermieden werden kann. Zur
Vermeidung einer Steigung über 15% muss der Beschwerdeführer auf eigenem Grund sehr
wohl einen Beitrag leisten: weil seine Parzelle 002 eine etwas geringere Hangneigung
aufweist, muss er es hinnehmen, dass das Doppel-S bis auf den eigenen, flacheren Grund
verlängert wird, wie dies act. 13.8 vorerst nur schematisch indiziert. Eine solche Lösung ist
dem Beschwerdeführer zumutbar und verhältnismässig, denn seine 1385m2 grosse
Parzelle (Nr. 002) bleibt offenkundig auch so überbaubar.
Erst wenn sich (nach den Akten allerdings wider Erwarten) in einem Auflage- und
Einspracheverfahren ergeben sollte, dass ein so zu erschliessendes Projekt punktuell doch
nicht ohne eine Steigung über 15% auskäme, stünde dem Beschwerdeführer für die
innerhalb der Bauzone zu realisierende Alternativerschliessung auch noch der Weg über
eine Ausnahmebewilligung offen. Dem stünde nicht entgegen, dass Art. 43 Abs. 2 BauR für
Erschliesssungsstrassen und Fahrwege eine Steigung von maximal 15% statuiert, ohne
analog zu Art. 25 Abs. 2 BauR für schwierige topographische Verhältnisse eine Ausnahme
vorzusehen. Denn Art. 118 Abs. 1 des kantonalen BauG ermöglicht ausdrücklich für alle
Vorschriften des kommunalen Baureglements das Erteilen einer Ausnahmebewilligung.
Einer Grundlage im kommunalen BauR bedarf es dazu nicht.
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4.4 Damit steht fest, dass dem Beschwerdeführer der Weg über die Projektierung einer
Alternativerschliessung so oder so offen steht, und dass dafür mit den Parzellen 006 und
002 einzig Boden innerhalb der Bauzone in Anspruch genommen werden muss. Daher ist
im Ergebnis nicht zu beanstanden, dass die Vorinstanz dem strittigen Abzweiger nach
Norden hin auch eine bloss relative Standortgebundenheit abgesprochen hat.
4.5 Zusammenfassend steht damit fest, dass dem geplanten Abzweiger nach Norden hin die
Baubewilligung durchwegs zu Recht verweigert worden ist. Die Beschwerde ist insoweit
abzuweisen.
5. Soweit in Ziff. 3 eventualiter beantragt wird, es sei die Sache zur Neubeurteilung und
neuem Entscheid des Baugesuchs ("ohne Ausbau der Zufahrtsstrasse") an die
Baubewilligungskommission B_ zurückzuweisen, ist folgendes festzuhalten: Das
Baugesuch vom 19.12.2013 (Nr. 13-79) umfasst nach den Akten (act. 10.II/1-46) einerseits
den Neubau einer Doppelgarage mit Atelier auf Parzelle 002 und anderseits deren
Erschliessung durch den Bau eines Abzweigers via Parzelle 001 bis auf Parzelle 002 (vgl.
Situationsplan, act. 10.II/44-45 und Grundrissplan, act. 10.II/46). Würde das Baugesuch
antragsgemäss um den Ausbau der Zufahrtsstrasse reduziert, so stünde das Vorhaben erst
recht ohne eine bis auf die Bauparzelle 002 reichende strassenmässige Erschliessung da.
Ein Bauvorhaben kann nach Art. 22 Abs. 2 lit. b RPG aber nur bewilligt werden, wenn das
in Anspruch genommene Land erschlossen ist. Das heisst, durch die Reduktion um den
soeben als nicht bewilligungsfähig erkannten Abzweiger nach Norden hin würde das
Bauvorhaben in einem wesentlichen Punkt abgeändert. Dazu ist folgendes zu beachten:
5.1 Die Baubewilligungsbehörde verletzt Art. 33 Abs. 3 lit. a RPG (SR 700) und verweigert den
Einspruchsberechtigten das rechtliche Gehör, wenn sie die Ausführung von Bauten und
Anlagen bewilligt, die nicht Gegenstand der öffentlichen Ausschreibung und Auflage waren
(vgl. P. Hänni, Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, 5. Aufl., 332). Ein
vereinfachtes Bewilligungsverfahren ohne Ausschreibung des Baugesuches nach
kantonalem Recht ist nach der Rechtsprechung zu Art. 22 RPG nur für kleine Bauvorhaben
wie minimale Innenumbauten, bei denen Auswirkungen auf die Nachbarschaft
ausgeschlossen sind, zulässig (BGE 120 Ib 384). Art. 104 Abs. 1 des kantonalen BauG
bestimmt dazu, dass Bauten und Anlagen sowie Projektänderungen im vereinfachten
Bewilligungsverfahren abgewickelt werden können, sofern keine wesentlichen öffentlichen
und nachbarlichen Interessen berührt sind. Art. 41 der kantonalen Bauverordnung (BauV,
bGS 721.11) ergänzt, dass von genehmigten Baugesuchsplänen nur mit Zustimmung der
betroffenen Einsprechenden abgewichen werden darf, und dass für erhebliche
Abweichungen ein neues Baugesuch einzureichen ist. Bei der vorliegend in Ziff. 3
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beantragten Reduktion des Baugesuches um den Abzweiger nach Norden hin handelt es
sich um eine Projektänderung mit offenkundig erheblichen Abweichungen vom bislang
strittigen öffentlich aufgelegten Projekt; eine Zustimmung von davon formell und materiell
Betroffenen liegt nicht vor. Durch den Verzicht auf das Erstellen der ursprünglich geplanten
und auch so publizierten und öffentlich aufgelegten strassenmässigen Erschliessung sind
offenkundig wesentliche öffentliche (vgl. Art. 22 Abs. 2 lit. b RPG) sowie nachbarliche
Interessen berührt. Eine derart gewichtige Projektänderung kann deshalb nicht im
vereinfachten Verfahren erfolgen, sondern das reduzierte Baugesuch bedarf als solches
der Publikation und öffentlichen Auflage. Denn nur so erhalten neuerdings spezifisch durch
den Verzicht auf eine strassenmässige Erschliessung betroffene Nachbarn und Anstösser
Gelegenheit, ihre Gehörsansprüche durch das Einreichen einer entsprechenden
Einsprache zu wahren. Ohne Publikation und öffentliche Auflage der Projektänderung
haben spezifisch davon betroffene Nachbarn oder Anstösser bislang weder Anlass noch
Gelegenheit, sich dagegen zur Wehr zu setzen. Unter diesen Umständen kann die
beantragte Rückweisung an die Baubewilligungskommission zur direkten Neubeurteilung
des erst vor Obergericht geänderten Bauvorhabens nicht in Frage kommen. Es ist Sache
des Beschwerdeführers ein entsprechend reduziertes Baugesuch auszuarbeiten und der
Baukommission zur entsprechend geänderten Publikation und öffentlichen Auflage
einzureichen. Damit steht fest, dass auch der Beschwerdeantrag 3 abzuweisen ist.
5.2 Die Beschwerde ist somit vollumfänglich abzuweisen.
6. Nach Art. 19 Abs. 3 in Verbindung mit Art. 53 Abs. 1 VRPG ist im Beschwerdeverfahren vor
Obergericht gebühren- und kostenpflichtig, wer ganz oder teilweise unterliegt oder auf
dessen Rechtsmittel nicht eingetreten wird. Da die Beschwerde gegen den vorinstanzlichen
Entscheid abgewiesen wird, ist dem Beschwerdeführer in Anwendung von Art. 4a des
Gesetzes über die Gebühren in Verwaltungssachen (GGV, bGS 233.2) eine
Entscheidgebühr aufzuerlegen. Eine Entscheidgebühr von Fr. 2‘500.-- erscheint als
angemessen. Der Kostenvorschuss von Fr. 2‘000.-- wird angerechnet.
7. Nach Art. 53 Abs. 3 VRPG hat die obsiegende Partei in der Regel Anspruch auf eine
Entschädigung für ihre notwendigen Kosten und Auslagen. Da die Beschwerde
abgewiesen wird, ist das Begehren des Beschwerdeführers um Ausrichtung einer
Parteientschädigung für das Verfahren vor Obergericht abzuweisen.
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