Decision ID: 021a2eb3-f8e9-5e21-8331-bf9b2f6f4bc1
Year: 2012
Language: it
Court: CH_BVGE
Chamber: CH_BVGE_001
Canton: CH
Region: Federation
Law Area: 
Law Sub-area: nan
Label: dismissal

Facts:
Fatti:
A.
Con istanza del 22 marzo 2010 trasmessa all'Ufficio regionale degli stra-
nieri, la Casa di riposo A._ ha chiesto di assicurare il rilascio di un
permesso di dimora in favore di C._, cittadina indiana nata il ...,
residente in Italia. Il predetto istituto ha dichiarato che, eccetto un prece-
dente contratto di lavoro concluso nel febbraio 2010, solo C._ a-
veva risposto con una candidatura valida al loro bando di concorso espo-
sto presso la Scuola specializzata superiore in cure infermieristiche di
Bellinzona, la Scuola universitaria e professionale svizzera italiana di
Manno, l'Ente Ospedaliero e la scuola per infermieri di Sondrio, il Centro
Auxologico di Intra e presso gli ospedali di Pallanza, Varese e Domodos-
sola. All'istanza erano allegati due copie del contratto di lavoro e un curri-
culum vitae.
B.
Con decisione preliminare del 20 maggio 2010 l'Ufficio della migrazione,
Mercato del lavoro del Cantone Ticino ha accolto la richiesta di permesso
di soggiorno di breve durata (12 mesi) a favore di C._ per poter
esercitare l'attività di infermiera presso la Casa di riposo A._, ri-
manendo riservata l'approvazione dell'UFM conformemente all'art. 85
cpv. 2 dell'Ordinanza sull'ammissione, il soggiorno e l'attività lucrativa (O-
ASA, RS 142.201). Il giorno stesso l'Ufficio della migrazione, Mercato del
lavoro, ha trasmesso la causa all'UFM.
C.
Il 23 giugno 2010 l'UFM ha segnalato all'autorità cantonale per via elet-
tronica che conformemente alle disposizioni in materia di stranieri e alle
istruzioni dell'UFM sul soggiorno in Svizzera con attività lucrativa nell'am-
bito della sanità, alla richiedente non poteva essere rilasciato un permes-
so di breve durata.
Con decisione del 24 agosto 2010, ai sensi dell'art. 85 cpv. 2 OASA,
l'UFM ha rifiutato di approvare la decisione di massima della predetta au-
torità cantonale. L'Ufficio federale ha evidenziato che solo in favore del
personale infermieristico di sala operatoria, di professionisti della salute
nel settore ospedaliero a cui è applicabile il Memorandum of Understan-
dig tra il Consiglio federale svizzero e il Governo del Canada sullo statuto
giuridico accordato da un Paese ai cittadini dell'altro del 1° maggio 2003
(MoU, FF 2003 4592) o di religiose, esercitanti l'attività di infermiera sulla
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base di una convenzione che attesti la pluriennale presenza della loro
congregazione nell'istituto in questione, vengono rilasciati permessi di
soggiorno di breve durata. L'UFM ha dunque rifiutato l'approvazione pre-
vista dall'art. 85 cpv. 2 OASA alla decisione di massima del 20 maggio
2010.
D.
Il 22 settembre 2010, contro la detta decisione la Casa di riposo
A._ ha interposto ricorso presso il Tribunale amministrativo fede-
rale (di seguito: il Tribunale o il TAF) chiedendo di riesaminare la sua do-
manda. Essa ha dapprima osservato che, sebbene non vi sia una sala
operatoria, la loro istituzione è medicalizzata. Quanto all'iter universitario
della candidata, la ricorrente afferma che in Italia la formazione di infer-
miera include pure la formazione per sala operatoria. Di conseguenza
non esistono corsi supplementari per questa specialità. Ha allegato al
gravame il programma didattico relativo ai corsi di infermieristica
2008/2009 seguito dalla candidata alla Facoltà di Medicina e Chirurgia
dell'Università di Catania. Ha inoltre evidenziato che, sebbene non reli-
giosa, l'interessata ha vissuto in stretta vicinanza alla Congregazione del-
le Figlie di Santa Maria della Provvidenza di Roma, conseguendo un di-
ploma del Liceo delle Scienze sociali con approfondimento di profili teolo-
gici di vita Cristiana conformemente al programma seguito a Novara dal
1995 al 2005 presso la congregazione Sorelle della Carità, come docu-
mentato nell'allegato al ricorso del settembre 2010. L'assunzione della
candidata colmerebbe infine un posto vacante, occupato in precedenza
da una religiosa infermiera e permetterebbe all'istituzione di continuare ad
operare in concordanza con lo stile del loro fondatore.
E.
Chiamato ad esprimersi in merito al suddetto gravame, con preavviso del
23 novembre 2010, l'UFM ne ha postulato la reiezione. Esso ha essen-
zialmente confermato la decisione impugnata, osservando che le ragioni
esposte nel ricorso non potevano essere considerate.
F.
Invitata ad esprimersi in merito al suddetto preavviso, con replica dell'11
gennaio 2011, la ricorrente ha chiesto al Tribunale di riesaminare la pro-
pria richiesta di rilasciare un permesso di soggiorno di breve durata a fa-
vore di C._.
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Considerations:
Diritto:
1.
1.1. Riservate le eccezioni previste all'art. 32 della legge del 17 giugno
2005 sul Tribunale amministrativo federale (LTAF, RS 173.32), giusta l'art.
31 LTAF il Tribunale giudica i ricorsi contro le decisioni ai sensi dell'art. 5
della legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa
(PA, RS 172.021) prese dalle autorità menzionate all'art. 33 LTAF.
1.2. In particolare, le decisioni inerenti alla procedura d'approvazione di
decisioni preliminari di autorità cantonali preposte al mercato del lavoro
rese dall'UFM – il quale costituisce un'unità dell'amministrazione federale
come definita all'art. 33 lett. d LTAF – possono essere impugnate dinanzi
al TAF che nella presente fattispecie giudica in via definitiva (cfr. art. 1
cpv. 2 LTAF in relazione con l'art. 83 lett. c cifra 2 LTF).
1.3. Salvo i casi in cui la LTAF non disponga altrimenti, la procedura da-
vanti al Tribunale amministrativo federale è retta dalla PA (art. 37 LTAF).
1.4. La Casa di riposo A._ ha diritto di ricorrere (art. 48 cpv. 1 PA)
e il suo ricorso, presentato nella forma e nei termini prescritti dalla legge,
è ricevibile (cfr. art. 50 e 52 PA).
2.
Ai sensi dell'art. 49 PA, il ricorrente può invocare la violazione del diritto
federale, compreso l'eccesso o l'abuso del potere di apprezzamento, l'ac-
certamento inesatto o incompleto di fatti giuridicamente rilevanti nonché
l'inadeguatezza, nella misura in cui un'autorità cantonale non abbia giudi-
cato come autorità di ricorso. Il Tribunale applica d'ufficio il diritto federale
nella procedura ricorsuale e non è vincolato in nessun caso dai motivi del
ricorso (cfr. art. 62 cpv. 4 PA). Rilevanti sono in primo luogo la situazione
di fatto e di diritto al momento del giudizio (cfr. DTAF 2011/1 consid. 2 e
sentenza A-2682/2007 del Tribunale amministrativo federale del 7 ottobre
2010 consid. 1.2 e 1.3).
3.
In qualità di cittadina indiana, C._ non soggiace né all'Accordo del
21 giugno 1999 tra la Confederazione Svizzera, da una parte, e la Comu-
nità europea e i suoi Stati membri, dall'altra, sulla libera circolazione delle
persone (ALC, RS 0.142.112.681) né alla Convenzione del 4 gennaio
1960 istitutiva dell'Associazione europea di libero scambio (AELS, RS
0.632.31). Quale cittadina di uno stato terzo, la sua ammissione nel mer-
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cato del lavoro svizzero si fonda sulla legge federale sugli stranieri del 16
dicembre 2005 (LStr, RS 142.20) e sulle corrispondenti ordinanze di ese-
cuzione, in particolare dell'OASA.
4.
4.1. Giusta l'art. 40 cpv. 2 LStr, se non sussiste un diritto all'esercizio di
un'attività lucrativa, è necessaria una decisione preliminare delle autorità
cantonali preposte al mercato del lavoro per ammettere l'esercizio di
un'attività lucrativa, il cambiamento d'impiego o passaggio ad un'attività
indipendente.
Conformemente all'art. 99 LStr (in relazione con l'art. 85 cpv. 2 LStr e l'art.
83 cpv. 1 lett. a OASA) il Consiglio federale determina i casi in cui i per-
messi di soggiorno di breve durata, di dimora e di domicilio nonché le de-
cisioni preliminari delle autorità cantonali preposte al mercato del lavoro
sono soggetti all'approvazione dell'UFM. Quest'ultimo può inoltre rifiutare
l'approvazione o limitare la portata della decisione cantonale.
4.2. Prima del rilascio di un permesso di soggiorno di breve durata (art.
32 LStr) o di un permesso di dimora (art. 33 LStr) con attività lucrativa, la
decisione preliminare delle autorità cantonali preposte al mercato del la-
voro ai sensi dell'art. 83 OASA va sottoposta all'UFM per approvazione.
L'UFM ha la facoltà di rifiutare l'approvazione, conformemente all'art. 86
OASA. Avendo la Confederazione competenza decisionale, essa non è
legata alla decisione preliminare delle autorità cantonali (cfr. DTF 127 II
49 consid. 3a e DTF 120 Ib 6 consid. 3b seg.). La decisione del 20 mag-
gio 2010 dell'Ufficio della migrazione, Mercato del lavoro, sottostà quindi
ad approvazione e né l'UFM né il TAF sono vincolati da tale decisione e
possono discostarsene nell'ambito della procedura di approvazione.
4.3. Conformemente all'art. 18 LStr le persone di cittadinanza straniera
possono essere ammesse in Svizzera per svolgere un'attività lucrativa di-
pendente se l'ammissione è nell'interesse dell'economia svizzera (lett. a);
un datore di lavoro ne ha fatto domanda (lett. b) e sono soddisfatte le
condizioni di cui agli art. 20 a 25 LStr (lett. c). Queste disposizioni preve-
dono misure limitative del numero dei primi permessi di soggiorno di bre-
ve durata e di dimora in vista dell'esercizio di un'attività lucrativa (art. 20
LStr), la priorità d'impiego di lavoratori provenienti dal mercato interno e
dai mercati del lavoro degli Stati dell'Unione europea UE/AELS (art. 21
LStr), l'adempimento di condizioni equivalenti di lavoro e salario (art. 22
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LStr), di condizioni personali (23 LStr) e un'abitazione conforme ai propri
bisogni (art. 24 LStr).
4.3.1. Ai sensi dell'art. 21 cpv. 1 LStr, lo straniero di uno Stato terzo può
essere ammesso in Svizzera unicamente se è dimostrato che per tale at-
tività non è possibile reperire un lavoratore indigeno o un cittadino di uno
Stato con cui è stato concluso un accordo di libera circolazione delle per-
sone che corrisponde al profilo richiesto. Sono considerati lavoratori indi-
geni i cittadini svizzeri, i titolari di un permesso di domicilio e i titolari di un
permesso di dimora autorizzata ad esercitare un'attività lucrativa (cfr. art.
21 cpv. 2 lett. a – b LStr). I cittadini di uno Stato con cui è stato concluso
un accordo di libera circolazione delle persone sono attualmente i cittadini
di Stati dello spazio UE/AELS.
Al fine di concretizzare il suddetto principio di priorità, in vista della con-
clusione degli accordi bilaterali con l'UE sulla libera circolazione delle
persone, il 1° novembre 1998, è stato introdotto un sistema binario di re-
clutamento, che accorda ai cittadini di Stati dell'UE/AELS la priorità rispet-
to a cittadini di altri Stati (cfr. sito internet dell'UFM < www.bfm.admin.ch >
Temi > Lavoro / Permessi di lavoro > Non membri dell'UE/AELS > Politica
d'ammissione svizzera, ultimo aggiornamento: il 23 febbraio 2010, visitato
il 6 marzo 2012). Dal 1° gennaio 2011 alle cittadine e i cittadini di nazio-
nalità straniera che hanno conseguito un diploma presso una scuola uni-
versitaria in Svizzera si applica l'art. 21 cpv. 3 LStr (cfr. anche RU 2010
5957). Secondo l'art. 22 LStr per esercitare un'attività lucrativa in Svizze-
ra devono inoltre essere osservate le condizioni di lavoro e di salario u-
suali nella località, nella professione e nel settore.
4.3.2. L'art. 23 cpv. 1 e 2 LStr pone le condizioni personali d'ammissione
nel mercato svizzero del lavoro per le cittadine e i cittadini di Stati terzi. Il
permesso di soggiorno di breve durata o di dimora in vista di esercitare
un'attività lucrativa può essere rilasciato solo a quadri, specialisti e altri
lavoratori qualificati. All'atto del rilascio del permesso occorre esaminare
se la qualifica professionale, la capacità di adattamento professionale e
sociale, le conoscenze linguistiche e l'età della persona interessata ne la-
scino presagire un'integrazione durevole nel mercato svizzero del lavoro
e nel contesto sociopolitico. Il sistema d'ammissione binario, che da prio-
rità alle persone elencate all'art. 21 LStr, viene sospeso qualora siano
soddisfatte le condizioni di cui all'art. 23 cpv. 3 LStr. Vi è una deroga a
questo sistema d'ammissione se i cittadini di Stati terzi sono investitori e
imprenditori che mantengono posti di lavoro e ne cercano di nuovi, per-
sone riconosciute in ambito scientifico, culturale o sportivo, con cono-
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scenze o attitudini professionali specifiche, sempreché ne sia dimostrato
il bisogno, persone trasferite in Svizzera che fanno parte dei quadri di a-
ziende attive sul piano internazionale o persone la cui attività in Svizzera
è indispensabile nel contesto di relazioni d'affari internazionali importanti
dal punto di vista economico (lett. a – e).
5.
5.1. Nella specie è litigiosa la questione di sapere se le condizioni poste
dagli art. 21 e 23 LStr sono adempiute. Occorre sottolineare che nell'am-
bito dell'ammissione di cittadini stranieri in vista di esercitare un'attività lu-
crativa il legislatore ha voluto un'immigrazione restrittiva di cittadini di Sta-
ti terzi (non membri dell'EU e dell'AELS). Essa deve pertanto essere su-
bordinata all'interesse dell'economia svizzera. Va evitato il mantenimento
di una struttura con manodopera poco qualificata a basso costo, come
occorre pure evitare di favorire interessi particolari in seno all'economia.
L'immigrazione legata al mercato del lavoro va orientata in funzione
dell'integrazione a lungo termine degli stranieri sul mercato del lavoro e
nella società svizzera, nonché dell'equilibrio dell'occupazione e di un mi-
glioramento della struttura del mercato del lavoro, secondo l'obiettivo for-
mulato all'art. 1 della previgente Ordinanza sull'effettivo degli stranieri
(OLS, RU 1986 1791; rinvii completi inerenti all'OLS all'art. 91 lett. 5 OA-
SA; cfr. Messaggio relativo alla legge federale sugli stranieri dell'8 marzo
2002 in: FF 2002 3327, in particolare punto 1.2.3 pag. 3342).
5.2. C._, cittadina indiana, non può beneficiare del principio della
priorità e potrebbe pertanto essere ammessa solo nella misura in cui non
sia possibile reclutare la manodopera necessaria né tra i lavoratori indi-
geni né tra quelli provenienti dallo Spazio UE/AELS. Il principio della prio-
rità di lavoratori indigenti va osservato in ogni caso e indipendentemente
dalla situazione economica e dall'occupazione.
A tale proposito i datori di lavoro devono rendere verosimili gli sforzi di ri-
cerca di manodopera prioritaria. Essi devono dimostrare un autentico
prodigarsi nel tempo e in maniera adeguata in vista dell'occupazione del
posto in questione con persone in cerca d'impiego all'interno del Paese e
dello spazio UE/AELS. In particolare devono attestare di aver esposto il
bando di concorso del profilo ricercato nei canali usuali del settore lavora-
tivo in questione, ad esempio mediante inserti nei giornali quotidiani e
specialistici del settore oppure negli appositi siti internet. I posti vacanti
vanno annunciati agli Uffici regionali di collocamento (URC), indicando
che il bando di concorso va esteso anche all'European Employment
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System ([EURES] sistema di collocamento dell'UE). Le ricerche di perso-
nale prioritario non deve infatti essere inteso quale mero requisito per ot-
tenere l'autorizzazione richiesta per una determinata persona. Al contrario
i datori di lavoro devono dimostrare di non essere riusciti, nonostante au-
tentici sforzi di ricerca, a trovare personale prioritario che rispondesse al
profilo richiesto (cfr. Sentenza del Tribunale amministrativo federale C-
2216/2010 del 12 agosto 2010 consid. 7.3). Le persone prioritarie non
possono inoltre essere escluse per criteri di capacità che non hanno nes-
suna rilevanza, segnatamente come nel caso di esigenze di capacità lin-
guistiche o altre competenze professionali, che hanno un'esigua impor-
tanza per il profilo ricercato (cfr. Istruzioni dell'UFM <www.bfm.admin.ch>
Documentazione > Basi legali > Istruzioni e circolari > I. Settore degli
stranieri > 4 Soggiorno con attività lucrativa, versione del 30 settembre
2011, visitata il 1° marzo 2012; di seguito: Istruzioni LStr).
Nella specie, la ricorrente si è limitata ad affermare, nell'istanza del 22
marzo 2010, di aver esposto il bando di concorso del profilo richiesto
presso vari istituti e di non aver ottenuto alcun risultato se non la candida-
tura di C._. Alla luce dei fatti non emergono sforzi concreti e pro-
lungati di ricerca del personale proveniente dal mercato interno o dallo
spazio UE/AELS che corrispondeva al profilo richiesto, peraltro non espli-
citato nell'ambito della presente procedura. Come rilevato in precedenza
il principio di priorità prevede ricerche circostanziate e prolungate di per-
sonale residente in Svizzera o di cittadini di Stati membri dell'UE / AELS.
Ciò non è il caso nella presente fattispecie.
6.
6.1. Mediante decisione del 24 agosto 2010 l'UFM ha rifiutato di concede-
re a C._ il permesso di soggiorno di breve durata per esercitare
un'attività lucrativa siccome le sue qualifiche non adempivano ai criteri
stabiliti dalla legge dal punto di vista del profilo personale. In particolare
l'autorità inferiore ha evidenziato, sia nella predetta decisione sia nel pre-
avviso del 23 novembre 2010, che l'ammissione di personale infermieri-
stico nel mercato svizzero del lavoro è possibile solo in favore di persona-
le infermieristico di sala operatoria, in favore di professionisti della salute
nel settore ospedaliero che si possono prevalere del MoU o in favore di
religiose che esercitano l'attività di infermiera sulla base di una conven-
zione attestante la pluriennale presenza della congregazione nell'istituto
in questione. Nella fattispecie nessuno di questi requisiti era soddisfatto.
http://www.bfm.admin.ch/
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Nel proprio gravame del 22 settembre 2010 la ricorrente ha chiesto di rie-
saminare l'istanza e di concedere un permesso di soggiorno di breve du-
rata a C._, facendo sostanzialmente valere che l'infermiera aveva
conseguito una laurea universitaria con formazione per sala operatoria e
che in Italia non esistevano corsi specialistici supplementari in quest'am-
bito.
6.2. Occorre pertanto valutare se le condizioni previste all'art. 23 LStr e
concretizzate nelle Istruzioni LStr sono o meno adempiute nella fattispe-
cie.
Bisogna innanzitutto rilevare che le istruzioni amministrative, nel caso in
esame le Istruzioni LStr, fissano dei parametri concreti per valutare un
caso specifico, garantendo una prassi uniforme e coerente. I tribunali non
sono di principio vincolati dalle istruzioni amministrative. Ciò nonostante,
l'autorità di ricorso non si scosta senza un valido motivo dalla prassi am-
ministrativa, tanto meno laddove esistono delle istruzioni, che concretiz-
zano le disposizioni di legge e ne consentono un'interpretazione appro-
priata al singolo caso (PIERRE TSCHANNEN / ULRICH ZIMMERLI / MARKUS
MÜLLER, Allgemeines Verwaltungsrecht, 3. Aufl., Bern 2009, § 41 cifra 11
segg.; ULRICH HÄFELIN / GEORG MÜLLER / FELIX UHLMANN, Allgemeines
Verwaltungsrecht, 6. Aufl. Zürich/St. Gallen 2010, cifre 123 segg.: DTF
133 V 257 consid. 3.2; DTF 130 V 163 consid. 4.3.1 pag. 171 seg.; DTF
129 V 67 consid. 1.1.1 pag. 68 con ulteriori riferimenti). Nell'ambito
d'ammissione di manodopera proveniente da Paesi terzi, questa prassi è
tanto più giustificata, siccome le istruzioni sono redatte in collaborazione
con le associazioni professionali interessate (cfr. Sentenza del Tribunale
amministrativo federale C-140/2010 del 24 gennaio 2012, consid. 6.4 ). Ai
sensi delle Istruzioni LStr (cfr. 4.7.8.2) risulta che possono essere con-
sentite deroghe alla priorità per il reclutamento a favore di personale in-
fermieristico che può far valere una formazione supplementare nel settore
operatorio.
6.3. In concreto emerge che C._ ha conseguito una laurea trien-
nale in infermieristica presso la facoltà di medicina e chirurgia di Catania
il 26 novembre 2009. Essa ha esibito un certificato del 22 settembre 2010
mediante il quale viene attestato che l'interessata ha svolto un tirocinio
durante il primo anno di 200 ore di chirurgia generale (Sala Operatoria) e
nel tirocinio del secondo anno 200 ore nell'Area della Chirurgia e Medici-
na specialistica (Sala Operatoria). Essa non può tuttavia far valere di ave-
re conseguito una formazione supplementare nel settore operatorio. Visto
quanto precede i criteri posti all'art. 23 LStr inerenti alle condizioni perso-
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nali non son adempiuti. Infine, sebbene C._ abbia vissuto negli ul-
timi anni in stretta vicinanza alla Congregazione delle Figlie di Santa Ma-
ria della Provvidenza, essa non può essere considerata una religiosa e
non è dunque idonea a sostituire una persona nella medesima funzione
in seno alla Casa di riposo A._ conformemente alla prassi istituita
in favore di religiose che esercitano l'attività di infermiera sulla base di
una convenzione che attesti la pluriennale presenza dalla loro congrega-
zione nell'istituto in questione.
Visto quanto precede i criteri posti dall'art. 23 LStr, concretizzati nelle I-
struzioni LStr inerenti alle condizioni personali, non sono adempiuti.
7.
In conclusione ne discende che le condizioni d'ammissione sancite dagli
art. 18 a 24 LStr non sono soddisfatte. Ne discende che l'UFM con deci-
sione del 24 agosto 2010 non ha violato il diritto federale, né abusato del
suo potere di apprezzamento; l'autorità di prime cure non ha accertato in
modo inesatto o incompleto i fatti giuridicamente rilevanti e inoltre la deci-
sione non è inadeguata (art. 49 PA).
Per questi motivi il ricorso va respinto.
8.
Visto l'esito della procedura, le spese processuali vengono poste a carico
della ricorrente (art. 63 cpv. 1 PA in relazione con gli art. 1-3 del regola-
mento del 21 febbraio 2008 sulle tasse e sulle spese ripetibili nelle cause
dinanzi al Tribunale amministrativo federale [TS-TAF, RS 173.320.2]).
(Dispositivo alla pagina seguente)
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