Decision ID: 9b6b60c4-c9f8-50ae-aaa5-1e6b0e356d34
Year: 2021
Language: it
Court: CH_BVGE
Chamber: CH_BVGE_001
Canton: CH
Region: Federation
Law Area: 
Law Sub-area: nan
Label: dismissal

Facts:
Fatti:
A.
I fatti rilevanti e all'origine della presente procedura hanno avuto luogo dal
2006 al 2016 in Svizzera e concernono le attività di X._ (in seguito:
il ricorrente) in seno alla A._ PRIVATBANK SA (Registro di com-
mercio del Cantone Ticino: CHE-[...], iscritta il 13 dicembre 2000 a Lugano;
[in seguito: la Banca o A._]) integrata, con altre entità, nel Gruppo
A._. A._ è un istituto bancario privato di medie dimensioni
specializzato nel private banking e dispone di un'autorizzazione concessa
dall'Autorità federale di vigilanza sui mercati finanziari FINMA (in se-
guito: FINMA o autorità inferiore) ad operare quale banca e commerciante
di valori mobiliari.
Il ricorrente è stato alle dipendenze della Banca dal 1995 al 2017 ed ha
svolto negli anni varie funzioni all'interno di quest'ultima. Inizialmente è
stato assunto quale Vice-Direttore con la mansione di consulente alla clien-
tela privata ed in seguito, ha svolto la funzione di Condirettore. Dal 2005 al
7 giugno 2016, è stato un membro della Direzione Generale (in se-
guito: DG) e Direttore Generale Responsabile della Divisione 1 (Private
Banking & Asset Management). Contemporaneamente, egli è stato re-
sponsabile e coordinatore del progetto di sviluppo della Banca sul mercato
latino-americano.
B.
B.a In data 21 aprile 2016, la FINMA ha informato la A._ dell'aper-
tura di un procedimento amministrativo di enforcement nei suoi confronti.
Il motivo sarebbe stato il sospetto che la Banca avesse commesso gravi
violazioni dei suoi obblighi in materia di lotta contro il riciclaggio di denaro
e il finanziamento del terrorismo, così come in materia dell'adeguata ge-
stione dei rischi nell'ambito dell'apertura e della gestione delle relazioni
d'affari con la clientela brasiliana, con particolare riferimento a quella coin-
volta nella vicenda di corruzione concernente le società brasiliane Petro-
bras/H._.
B.b Con decisione provvisionale del 5 agosto 2016, la FINMA ha nominato
l'avv. B._, [...] studio legale e notarile, Lugano, quale incaricato
dell'inchiesta, il quale ha trasmesso alla FINMA il rapporto richiesto, ac-
compagnato dagli allegati, il 29 maggio 2017.
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B.c In data 31 maggio 2017, l'autorità inferiore ha inoltrato il rapporto e i
suoi allegati alla Banca, invitandola a formulare eventuali osservazioni en-
tro il 30 giugno 2017, osservazioni che le sono state trasmesse il 28 luglio
2017.
B.d Dopo aver sottoposto il progetto di decisione alla Banca e aver tenuto
conto delle osservazioni di quest'ultima, la FINMA ha emesso in data
17 gennaio 2018 una decisione nella quale ha constatato gravi violazioni
del diritto in materia di vigilanza. Segnatamente, vi sarebbero state delle
inadempienze nell'identificazione, rispettivamente limitazione e sorve-
glianza dei rischi, nonché delle violazioni degli obblighi di diligenza generali
e particolari in materia di riciclaggio constatate tanto all'apertura delle rela-
zioni, quanto nell'aggiornamento dei Know your customer (in seguito: KYC)
e/o nella sorveglianza delle relazioni a rischio superiore. Pertanto, la Banca
avrebbe gravemente violato i propri obblighi di allestimento e conserva-
zione dei documenti, il principio dell'adeguata gestione dei rischi e la ga-
ranzia di un'attività irreprensibile. Tale decisione è cresciuta in giudicato.
C.
C.a Con scritto del 13 marzo 2018, la FINMA ha informato il ricorrente
dell'apertura di un procedimento amministrativo di enforcement nei suoi
confronti, in seguito a degli indizi emersi nell'ambito del procedimento con-
tro la Banca. Secondo tali indizi, il ricorrente sarebbe stato responsabile, in
qualità di membro della DG e di Responsabile della Divisione 1, di viola-
zioni gravi delle disposizioni legali in materia di vigilanza.
C.b La FINMA ha dato al ricorrente la possibilità di esprimersi in merito alla
decisione resa contro la Banca, nonché in merito al rapporto dell'incaricato
d'inchiesta (cfr. fatti B.b). Il ricorrente ha inoltrato le proprie osservazioni sui
sopracitati documenti in aprile 2018.
C.c Il ricorrente è stato interrogato dall'autorità inferiore in data 21 marzo
2019, ed ha inoltrato, nei mesi di giugno fino ad agosto, le proprie osser-
vazioni su vari progetti di decisione contro di lui.
D.
In data 18 ottobre 2019, la FINMA ha deciso che:
1. È fatto divieto a X._ di assumere una posizione dirigente
presso un istituto autorizzato dalla FINMA per una durata di tre anni.
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2. L'inosservanza di tale divieto è punibile con una pena ai sensi
dell'art. 48 LFINMA:
"Chiunque, intenzionalmente, non ottempera a una decisione pas-
sata in giudicato intimatagli dalla FINMA con la comminatoria della
pena prevista dal presente articolo o a una decisione delle autorità di
ricorso è punito con la multa sino a 100'000 franchi."
3. I costi di procedura di CHF 30'000 sono posti a carico di X._,
saranno fatturati con lettera separata e dovranno essere pagati in un
termine di 30 giorni dalla crescita in giudicato della presente deci-
sione.
Nella decisione impugnata, l'autorità inferiore ha in sintesi ritenuto che il
ricorrente, in qualità di membro della Direzione Generale della Banca, non-
ché di Responsabile della Divisione 1 Private Banking & Asset Manage-
ment, avrebbe ripetutamente e gravemente disatteso i doveri più elemen-
tari di dirigente imposti dalla sua funzione, coprendo il suo subordinato
C._ (in seguito: C._) e concedendo alla sua attività un'auto-
nomia troppo elevata e non adeguatamente controllata nella gestione della
clientela latino-americana. Così facendo, egli avrebbe permesso, facilitato
e tollerato il realizzarsi di gravi violazioni delle disposizioni in materia di
vigilanza da parte della Banca. Pertanto, risulterebbe "responsabile" ai
sensi dell'art. 33 LFINMA, di tali gravi violazioni.
E.
In data 17 ottobre 2019, il ricorrente ha impugnato la sopracitata decisione
del 18 ottobre 2019 con ricorso dinanzi al Tribunale amministrativo federale
(in seguito: il Tribunale o TAF). Il ricorrente postula:
I. In via preliminare
1. La FINMA procede a mettere a disposizione tutti i mezzi di prova
richiesti mediante l'istanza di complemento istruttorio datata
9.01.2019.
2. La FINMA mette a disposizione tutte le sue comunicazioni al Di-
partimento Federale delle Finanze e i relativi procedimenti penali
in applicazione dell'art. 37 LRD avviati nei confronti delle per-
sone della Banca A._ identificate come responsabili per
le omesse rispettivamente tardive comunicazioni al MROS men-
zionate nella decisione impugnata nonché nella decisione datata
17.01.2018.
II. In via principale
Il presente ricorso viene accolto integralmente e di conseguenza la
decisione datata 18.10.2019 viene annullata integralmente.
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III. In via subordinata
Il ricorso in epigrafe viene accolto parzialmente, per cui il divieto di
esercizio della professione impartito nei confronti di X._ viene
ridotto al periodo di 6 mesi.
IV. In ogni caso
Viene accertato che la FINMA non ha la facoltà di verificare la garan-
zia di un'attività irreprensibile di X._, dopo la scadenza del di-
vieto all'esercizio della professione.
A tal proposito, il ricorrente censura una violazione del diritto federale
(art. 49 lett. a PA), nel senso di una violazione del divieto di "venire contra
factum proprium"; l'incompleto ed inesatto accertamento dei fatti (art. 49
lett b PA), la violazione del suo diritto di essere sentito, in quanto la FINMA
non avrebbe sufficientemente motivato alcune sue affermazioni, non
avrebbe tenuto conto delle prove a discarico del ricorrente e non avrebbe
dato la possibilità al medesimo di esprimersi a riguardo; la mancanza di
causalità, del requisito di colpevolezza e della gravità delle violazioni; non-
ché la determinazione arbitraria del periodo di divieto e dei costi della pro-
cedura. Gli argomenti a sostegno del ricorso verranno esposti per esteso
nei considerandi in diritto.
F.
Con risposta del 17 marzo 2020, l'autorità inferiore si è riconfermata in ma-
niera generica nelle proprie posizioni, richiedendo il rigetto integrale del
ricorso e la conferma della decisione impugnata. Segnatamente, la FINMA
chiede il rigetto della richiesta del ricorrente, che gli vengano messi a di-
sposizione tutti i mezzi di prova richiesti mediante l'istanza di complemento
istruttorio del 9 gennaio 2019. Da respingere sarebbe anche la richiesta di
versare agli atti del procedimento eventuali comunicazioni al Dipartimento
federale delle finanze (DFF) ed eventuali atti relativi a procedimenti penali
nel contesto del procedimento contro la Banca, in quanto non risultereb-
bero pertinenti per la presente procedura e non avrebbero funto da mezzo
di prova per il procedimento di enforcement. Il semplice fatto che il ricor-
rente abbia qualità di parte nel presente procedimento, non gli consenti-
rebbe, per intercessione della FINMA, vedersi accordare un diritto di ac-
cesso ad altri incarti (di carattere penale) che, per di più, quest'ultima ritiene
essere strumentale ad altri utilizzi e che esulerebbe dall'oggetto della pre-
sente procedura.
G.
Con replica del 17 aprile 2020, il ricorrente ha trasmesso la propria presa
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di posizione circa la risposta della FINMA, riaffermando gli argomenti e le
conclusioni già esposti nel ricorso.
H.
In data 30 giugno 2020, l'autorità inferiore ha inoltrato a codesto Tribunale
una duplica, nella quale ribadisce la sua posizione e quanto espresso nella
decisione impugnata e nella risposta. Segnatamente, la FINMA sottolinea
come la misura del divieto di esercizio della professione, sancito all'art. 33
LFINMA, rappresenti, nonostante l'aspetto repressivo, una misura ammini-
strativa e non penale, poiché mancherebbe l'intenzione di sanzionare.
I.
Ulteriori fatti ed argomenti addotti dalle parti negli scritti verranno ripresi nei
considerandi qualora risultino decisivi per l'esito della vertenza.
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Considerations:
Diritto:
1.
1.1 Il Tribunale esamina d'ufficio e liberamente l'ammissibilità dei ricorsi
che gli vengono sottoposti (cfr. DTAF 2007/6 consid. 1).
1.2 Il Tribunale giudica i ricorsi contro le decisioni ai sensi dell'art. 5 della
Legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA,
[RS 172.021]; art. 31 della Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale ammi-
nistrativo federale [LTAF, RS 173.32]). Contro le decisioni dell'autorità infe-
riore è ammesso il ricorso al Tribunale (art. 33 lett. e LTAF in collegamento
con art. 54 cpv. 1 LFINMA). Nell'evenienza, non sussistono eccezioni a
norma dell'art. 32 LTAF.
1.3 Inoltre, le disposizioni relative alla rappresentanza e patrocinio (art. 11
PA), al termine di ricorso (art. 50 cpv. 1 PA), al contenuto e alla forma
dell'atto di ricorso (art. 52 cpv. 1 PA), all'anticipo delle spese processuali
(art. 63 cpv. 4 PA), nonché ai rimanenti presupposti processuali (art. 44 e
segg. PA), sono rispettate.
1.4 Pertanto, nulla osta alla ricevibilità del ricorso, su riserva di quanto in-
dicato al consid. 16.2.
2.
Nella decisione impugnata, la FINMA ha pronunciato nei confronti del ricor-
rente un divieto di esercitare ai sensi dell'art. 33 LFINMA per un periodo di
tre anni.
2.1 Al fine di poter adempiere i propri compiti (art. 6 LFINMA, art. 23 della
Legge federale dell'8 novembre 1934 sulle banche e le casse di risparmio
[LBCR, RS 952.0] e art. 12 lett. a della Legge federale del 10 ottobre 1997
relativa alla lotta contro il riciclaggio di denaro e il finanziamento del terro-
rismo [LRD, RS 955.0]), la FINMA ha a propria disposizione vari strumenti
di vigilanza, tra i quali il divieto di esercizio della professione, disciplinato
all'art. 33 LFINMA e secondo cui:
1. Se constata una grave violazione delle disposizioni legali in materia di
vigilanza, la FINMA può vietare al responsabile l’esercizio di un’attività
dirigente presso una persona sottoposta a vigilanza.
2. Il divieto di esercizio della professione può essere ordinato per una
durata massima di cinque anni.
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La fattispecie legale dell'art. 33 cpv. 1 LFINMA è data, se una persona ha
causato con la propria condotta individuale, in maniera colpevole e cau-
sale, una grave violazione di disposizioni legali in materia di vigilanza
presso l'istituto assoggettato a vigilanza (cfr. DTF 142 II 243 consid. 2.2. e
seg.).
A tal proposito, si noti che il divieto di esercizio della professione oltrepassa
il principio della vigilanza istituzionale, ai sensi dell'art. 3 lett. a LFINMA
(cfr. sentenza del TAF B-686/2016 dell'11 giugno 2018 consid. 2.1), se-
condo cui, assoggettate alla vigilanza sono segnatamente le persone che,
in virtù delle leggi sui mercati finanziari, necessitano di un'autorizzazione,
di un riconoscimento, di un'abilitazione o di una registrazione dell'autorità
di vigilanza sui mercati finanziari. Responsabili con funzioni dirigenti sono,
invece, garanti (ogni persona che, in virtù della sua autorità all'interno della
Banca, potrebbe compromettere la continuità dell'esistenza della mede-
sima) e altre persone che svolgono funzioni dirigenziali e che hanno un
certo grado di responsabilità all'interno dell'organizzazione.
Poiché il divieto di esercitare la professione può essere imposto ad una
persona fisica, solo qualora venga accertata una grave violazione delle di-
sposizioni in materia di vigilanza (art. 33 LFINMA), la questione della re-
sponsabilità della persona fisica non può essere valutata indipendente-
mente dalla violazione degli obblighi o del diritto in materia di vigilanza da
parte dell'assoggettato a vigilanza, in questo caso la Banca. Gli obblighi di
vigilanza, la cui violazione grave giustifica la pronuncia di un divieto di eser-
cizio della professione ad una persona fisica, ricadono sulla persona giuri-
dica sorvegliata e non sulla persona fisica (cfr. DTF 142 II 243 consid. 2.3;
DTAF 2018IV/5 consid. 5.5). La domanda se il comportamento in questione
rappresenti una violazione del diritto di sorveglianza, costituisce una que-
stione di diritto che codesto Tribunale analizza tendenzialmente con pieno
potere di cognizione. Tuttavia, la gravità di una violazione delle norme ap-
plicabili, costituisce un concetto giuridico indeterminato, la cui interpreta-
zione e applicazione da parte della FINMA è esaminata con riserbo da co-
desto Tribunale. Infatti, gli aspetti tecnici che comporta la gravità di una
violazione, giustificano di lasciare un margine di apprezzamento all'autorità
inferiore, segnatamente tenuto conto delle conoscenze tecniche che que-
st'ultima possiede (cfr. sentenza del TF 2C_771/2019 del 14 settembre
2020 consid. 16.1 con rinvii; sentenza del TAF B-6370/2018 del 28 aprile
2020 consid. 2 con rinvii).
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Pertanto, finché l'interpretazione dell'autorità inferiore non risulta insoste-
nibile o non è stato commesso un errore manifesto di valutazione, il sud-
detto Tribunale non interviene (cfr. DTAF 2013/59 consid. 9.3.6).
Ciò premesso, dal requisito stesso di una violazione grave del diritto in ma-
teria di vigilanza risulta che non può bastare una violazione singola, pun-
tuale e secondaria degli obblighi derivanti da tale diritto (cfr. decisione del
TF 2C_1055/2014 del 2 ottobre 2015 consid. 4.2; decisione del TAF
B-5756/2014 del 18 maggio 2017 consid. 3.1 non pubblicata in DTAF 2017
IV/7). Inoltre, nella scelta della misura da adottare, la FINMA deve rispet-
tare i principi generali che regolano qualsiasi attività amministrativa, tra cui
quello della proporzionalità (cfr. sentenza del TAF B-6370/2018 del
28 aprile 2020 consid. 2 con rinvii). Ne consegue, segnatamente, che più
incisiva è la misura ordinata, tanto più elevati devono essere i requisiti alla
gravità della violazione. È il caso, ad esempio, del divieto di esercitare ai
sensi dell'art. 33 LFINMA nonché della pubblicazione di una decisione pre-
vista dall'art. 34 LFINMA, che incidono sulla posizione giuridica dell'inte-
ressato in modo più intenso di una semplice decisione di accertamento ai
sensi dell'art. 32 LFINMA (cfr. sentenza del TAF B-6370/2018 del 28 aprile
2020 consid. 2 con rinvii).
3.
La procedura di enforcement è una procedura amministrativa di prima
istanza, ma non è regolata in maniera più dettagliata né dalla PA, né dalla
LFINMA. La FINMA è libera, nell'ambito del regolamento di procedura pre-
scritto, di decidere come strutturare la procedura nel caso specifico. In linea
di principio vi sono tre possibilità (cfr. sentenza del TAF B-686/2016
dell'11 giugno 2018 consid. 5):
3.1 In primo luogo, è possibile condurre procedimenti per ogni singola
parte. I procedimenti individuali (Einzelpartei-Verfahren) sono procedimenti
separati con qualità di parte per le rispettive parti (parti individuali), tratta-
mento procedurale completo e file procedurali propri. Le procedure di en-
forcement possono essere dirette contro un istituto sorvegliato, un interme-
diario finanziario che opera illecitamente o una persona fisica sospettata di
violare la legge di sorveglianza. Tuttavia, se più procedimenti individuali
riguardano gli stessi fatti, i vantaggi di condurre vari procedimenti indipen-
denti l'uno dall'altro, sono limitati per ragioni di economia amministrativa.
La FINMA può sì ordinare l'audizione di testimoni (art. 14 cpv. 1 lett. e PA).
Tuttavia, la prova testimoniale è sussidiaria ad altre prove e misure proba-
torie. Anche l'audizione di persone fisiche come testimoni in un procedi-
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mento contro un ente sorvegliato è regolarmente esclusa, dato che la con-
dotta degli organi formali o di fatto dell'ente vigilato è imputabile a quest'ul-
timo, per cui la parte può essere interrogata solo come persona informata
sui fatti (cfr. PHILIPPE WEISSENBERGER/ASTRID HIRZEL, in: Bernhard Wald-
mann/Philippe Weissenberger [ed.], Praxiskommentar Verwaltungsverfah-
rensgesetz, 2a ed., Zurigo/Basilea/Ginevra 2016 [in seguito: Praxiskom-
mentar VwVG], art. 14 n 7).
3.2 In secondo luogo, è possibile una procedura unica con diverse parti. I
procedimenti con più parti (Mehrparteien-Verfahren) hanno un trattamento
procedurale uniforme e un solo incarto. Tali procedimenti devono essere
distinti dalla "procedura collettiva" (art. 30a cpv. 1 PA) e dai procedimenti
contraddittori, che si basano su un "rapporto tra controparti con interessi
contrari" (art. 31 PA). Tuttavia, gli interessi delle parti coinvolte in un proce-
dimento con più parti, non possono essere allineati o contrapposti (cfr. URS
ZULAUF/DAVID WYSS/KATHRIN TANNER/MICHEL KÄHR/CLAUDIA M. FRI-
TSCHE/PATRIC EYMANN/FRITZ AMMANN, Finanzmarktenforcement, 2a ed.,
Berna 2014, pag. 107). In circostanze chiare, i procedimenti di enforcement
sono spesso condotti come procedimenti a più parti, perché i fatti sono
simili o uguali. In linea di principio, tutte le parti hanno pieno diritto di parte
(cfr. OLIVER FRIEDMANN/CHRISTOPH KUHN/FLORIAN SCHÖNKNECHT, Enfor-
cement, in: Peter Sester/Beat Brändli/Oliver Bartholet/Reto Schildknecht
[ed.], St. Galler Handbuch zum Schweizer Finanzmarktrecht [in se-
guito: SGHB], Finanzmarktaufsicht und Finanzmarktinfrastrukturen, Zu-
rigo/San Gallo 2018, § 12 n 68). Di conseguenza, possono partecipare
all'assunzione delle prove anche quando vi sono dei fatti che non li riguar-
dano direttamente. Così, un fideiussore può partecipare in qualità di parte
nel procedimento dell'istituto toccato, se si devono ordinare nel dispositivo
della decisione misure sia nei suoi confronti che in quelli dell'istituto. Lo
stesso vale per gli ordini contro le parti qualificate (cfr. ZULAUF/WYSS ET.
AL., op. cit., pag. 104). Tuttavia, in caso di situazioni complesse, tale pro-
cedura non è praticamente più fattibile (cfr. KUHN, op. cit., pag. 54, secondo
cui i procedimenti con più parti comportano un notevole lavoro aggiuntivo
e richiedono regolarmente più tempo a causa della maggiore necessità di
coordinamento).
3.3 In terzo luogo, c'è la possibilità di una procedura globale sotto un unico
tetto. La procedura complessiva (Gesamtverfahren) consiste nell'effettua-
zione di una procedura principale e di ulteriori procedure che vengono ese-
guite successivamente (cfr. KUHN, op. cit., pag. 53; FRIED-
MANN/KUHN/SCHÖNKNECHT, in: SGHB, § 12 n 67 e seg.). Si tratta di diversi
procedimenti individuali con qualità di parte separata, gestione separata
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degl'incarti, ma indagini congiunte, per cui non vi è più un trattamento pro-
cedurale completo nei procedimenti individuali. Il procedimento principale
ha un impatto sui procedimenti successivi. Gli effetti riguardano la qualità
di parte (le parti non hanno la qualità di parte negli altri procedimenti), la
tenuta dell'incarto (trasferimento dell'incarto e acceso agli atti a causa di
uno status di terza parte), l'indagine (la partecipazione alla raccolta delle
prove è limitata), la raccolta delle prove (selezione delle prove), la pronun-
cia della decisione e la possibilità di ricorrere (protezione giuridica). Nono-
stante queste implicazioni, lo svolgimento di una procedura complessiva è
prevista dal regolamento di procedura prescritto, a condizione che le ga-
ranzie procedurali siano rispettate.
3.4 Nella fattispecie, l'autorità inferiore ha trattato il procedimento princi-
pale riguardante la banca che ha portato alla decisione del 17 gennaio
2018, cresciuta in giudicato. In un secondo momento, la FINMA ha con-
dotto dei procedimenti individuali per chiarire la responsabilità delle per-
sone fisiche interessate, segnatamente del ricorrente. Nella decisione im-
pugnata, l'autorità inferiore ha preliminarmente esaminato le violazioni
commesse dalla Banca, prima di analizzare quelle rimproverate al ricor-
rente. Così facendo, la FINMA si è avvalsa della possibilità di una proce-
dura complessiva di cui sopra (cfr. consid. 3.3), in conformità con la giuri-
sprudenza sui procedimenti di enforcement della FINMA, secondo la quale
una decisione contro l'ente sorvegliato in un procedimento principale non
può avere valore giuridico contro una persona che lavora per tale ente.
Pertanto, nel procedimento riguardante il ricorrente spetta anche al Tribu-
nale esaminare se, sulla base del comportamento di quest'ultimo, la Banca
si sia resa colpevole di una grave violazione della legge sulla sorveglianza
(cfr. sentenza del TAF B-6370/2018 del 28 aprile 2020 consid. 3).
4. Diritto applicabile
Appurata l'ammissibilità del ricorso, è necessario stabilire le normative ap-
plicabili. Infatti, visto lo spazio temporale nel quale si sono svolti i fatti rim-
proverati al ricorrente (cfr. fatti A), sono rilevanti le regole del diritto inter-
temporale.
4.1 In caso di modifica della base giuridica e in assenza di corrispondenti
disposizioni transitorie nel relativo atto normativo, il diritto applicabile deve
essere determinato secondo le norme generali intertemporali. Di conse-
guenza, in termini temporali, sono generalmente applicabili i principi giuri-
dici sostanziali che erano in vigore al momento della realizzazione dei fatti
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Pagina 12
giuridicamente rilevanti (cfr. DTF 143 V 446 consid. 3.3, 137 V 105 con-
sid. 5.3.1, 130 V 445 consid. 1.2.1, rispettivamente con rinvii; sentenza del
TAF B-3930/2016 del 25 novembre 2019 consid. 2 con rinvii; THIERRY
TANQUEREL, Manuel de droit administratif, 2011, marg. 408; ALAIN GRIFFEL,
in: Felix Uhlmann [ed.], Intertemporales Recht aus dem Blickwinkel der
Rechtsetzungslehre und des Verwaltungsrechts, 2014, pag. 8 e segg.). Se
si tratta di disposizioni formali, vale il principio generale secondo il quale,
di regola, esse entrano immediatamente in vigore (cfr. sentenza del TAF
B-3771/2012 del 12 marzo 2013 consid. 1.4.3.1 con rinvii).
4.2 Nella fattispecie, il periodo in cui si sono svolti i fatti rimproverati al ri-
corrente, rispettivamente in cui si è realizzato lo stato di fatto che deve
essere valutato giuridicamente o che produce conseguenze giuridiche, va
dal 2006 al 2016.
4.3 Pertanto, le normative applicabili (leggi, ordinanze, circolari) al caso in
specie sono quelle in vigore dal 2006 al 2016, segnatamente:
- la vecchia Ordinanza FINMA dell'8 dicembre 2010 sul riciclaggio di de-
naro, in vigore dal 1° gennaio 2011 al 31 dicembre 2015 (vORD-FINMA,
RU 2010 6295), nonché l'Ordinanza FINMA del 18 dicembre 2002 sul rici-
claggio di denaro, in vigore dal 1° luglio 2003 al 31 dicembre 2010
(ORD-FINMA 1, RU 2003 554),
- l'Ordinanza del 17 maggio 1972 sulle banche e le casse di risparmio, in
vigore fino al 31 dicembre 2014 (vOBCR, RU 1972 752), rispettivamente
l'Ordinanza del 30 aprile 2014 sulle banche e le casse di risparmio, in vi-
gore dal 1° gennaio 2015 (OBCR, RS 952.02),
- la LRD, nella versione in vigore fino al 31 dicembre 2015.
Nonostante nel corso degli anni siano state effettuate delle modifiche a
dette normative (vOBCR – OBCR, ORD-FINMA 1 – vORD-FINMA), il con-
tenuto degli articoli applicabili nel caso in specie (cfr. sopra), è rimasto pres-
soché immutato. Pertanto, tali modifiche non influiscono in modo differen-
ziato sul giudizio della causa.
5.
5.1 Con ricorso al Tribunale amministrativo federale possono essere invo-
cati, giusta l’art. 49 PA in combinato disposto con l’art. 37 LTAF, la viola-
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zione del diritto federale, compreso l’eccesso o l’abuso del potere di ap-
prezzamento (lett. a), l’accertamento inesatto o incompleto di fatti giuridi-
camente rilevanti (lett. b), nonché l’inadeguatezza (lett. c).
5.2 Il ricorrente fa valere una violazione del diritto federale, nella misura in
cui la decisione impugnata sarebbe contraria al principio della buona fede
processuale, nonché violerebbe vari principi fondamentali. Infatti, nell'am-
bito dell'accertamento dei fatti giuridicamente rilevanti nel caso in specie,
la FINMA sarebbe venuta meno al divieto di "venire contra factum pro-
prium", in quanto essi sarebbero stati in parte presentati nella decisione
impugnata in modo fuorviante ed in contraddizione ai fatti accertati nella
decisione contro la Banca. Oltre a ciò, l'accertamento stesso dei fatti sa-
rebbe avvenuto in maniera incompleta ed inesatta, nonché in violazione
del suo diritto di essere sentito (consid. 6-9).
Dal punto di vista materiale, il ricorrente afferma che i requisiti per ordinare
il divieto di esercitare la professione non sarebbero soddisfatti (con-
sid. 11-13). Infatti, egli avrebbe svolto la propria attività in qualità di membro
della Direzione Generale della Banca, nonché di Responsabile della Divi-
sione 1 Private Banking & Asset Management nel rispetto delle disposizioni
legali. Mancando, pertanto, il nesso di causalità tra il suo comportamento
e le violazioni commesse dalla Banca, nonché i requisiti della colpevolezza
e della gravità delle eventuali violazioni da lui commesse, egli non risulte-
rebbe responsabile delle violazioni delle disposizioni di legge sulla vigi-
lanza da parte della Banca. La durata del divieto pronunciato dalla FINMA
nonché i costi di procedura stabiliti nella decisione impugnata, sarebbero
stati fissati in maniera arbitraria (consid. 15).
5.3 Oggetto della presente procedura di ricorso sono il divieto di esercizio
della professione (punto 1 del dispositivo) e i costi della procedura dinanzi
alla FINMA, fissati a fr. 30'000.– (punto 3 del dispositivo), pronunciati nella
decisione impugnata del 18 ottobre 2019.
Non è invece oggetto della presente procedura la decisione emessa contro
la Banca in data 17 gennaio 2018. Tutti i riferimenti alla procedura contro
la Banca, nonché alla relativa decisione, possono servire tuttalpiù come
elementi informativi atti ad una comprensione complessiva degli eventi ac-
caduti tra il 2006 e il 2016. Non hanno tuttavia una valenza giuridica nei
confronti del ricorrente.
6. Art. 6 CEDU
Sul piano procedurale, il ricorrente censura in primo luogo la violazione di
B-6229/2019
Pagina 14
garanzie procedurali penali, derivanti dall'art. 6 della Convenzione europea
per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali (CEDU,
RS 0.101) in relazione al procedimento di enforcement. In particolare, il
fatto che la FINMA rimproveri al ricorrente di non aver mai manifestato al-
cuna volontà di contribuire a far emergere la verità, di aver minimizzato le
proprie responsabilità e di non aver dimissionato dalla Banca, costituirebbe
secondo il medesimo una violazione del principio "nemo se ipsum detegere
atque accusare", tutelato dall'art. 6 CEDU e dall'art. 14 cpv. 3 lett. g del
Patto ONU II.
6.1
6.1.1 L'art. 6 CEDU, in relazione all'art. 14 del Patto internazionale relativo
ai diritti civili e politici, entrato in vigore per la Svizzera il 18 settembre 1992
(Patto ONU II, RS 0.103.2), garantisce il diritto ad un equo processo, inclu-
dendo segnatamente specifiche garanzie procedurali per i procedimenti
penali, quali il principio nemo tenetur (art. 6 cpv. 1 CEDU e art. 14 cpv. 3
lett. g Patto ONU II), la presunta innocenza (risp. al cpv. 2), diritto all'infor-
mazione, difesa effettiva, diritto di difesa, diritto di interrogazione e con-
fronto, diritto ad un interprete gratuito (risp. al cpv. 3), nonché il principio ne
bis in idem (art. 14 cpv. 7 Patto ONU II, in relazione all'art. 4 del Protocollo
n. 7 alla CEDU).
6.1.2 Il diritto di non autoaccusarsi permette all'imputato di un'accusa pe-
nale ai sensi dell'art. 6 cpv. 1 CEDU di astenersi dal rispondere. Dal diritto
dell'imputato di non dover contribuire alla propria condanna, deriva soprat-
tutto l'obbligo per l'autorità inferiore di condurre la propria inchiesta, senza
basarsi su mezzi di prova ottenuti con la forza o sotto pressione, in inot-
temperanza del volere del medesimo. Secondo la pratica del Tribunale fe-
derale, non tutti gli obblighi concernenti la messa a disposizione di infor-
mazioni che a loro volta richiederebbero una sanzione, sono illeciti. Piutto-
sto, è interdetta la cosiddetta "improper compulsion", ovvero una forma di
costrizione abusiva o sproporzionata (cfr. DTF 142 II 243 consid. 3.3 con
rinvii).
6.1.3 Secondo la giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell'uomo
(Corte EDU), si tratta di un'accusa penale ai sensi dell'art. 6 CEDU, quando
il diritto nazionale attribuisce un provvedimento statale al diritto penale, op-
pure quando la natura, la tipologia, la gravità e/o la sanzione della contrav-
venzione indicano un carattere penale (cfr. DTF 142 II 243 consid. 3.4 con
rinvii).
B-6229/2019
Pagina 15
6.2 Il divieto di esercizio della professione in oggetto, pronunciato nei con-
fronti del ricorrente, verte sull'art. 33 LFINMA, trovando quindi la sua base
legale nella sezione degli strumenti di vigilanza a disposizione della
FINMA.
6.2.1 Il diritto di vigilanza non mira, contrariamente a quanto previsto dal
diritto penale, ad una sanzione per un comportamento illecito. Infatti, giusta
l'art. 4 LFINMA, la vigilanza sui mercati finanziari si prefigge la protezione
dei creditori, degli investitori e degli assicurati, nonché la tutela della fun-
zionalità dei mercati finanziari. Essa contribuisce in tal modo a rafforzare
la reputazione e la concorrenzialità della piazza finanziaria svizzera, non-
ché la capacità di quest'ultima di affrontare le sfide future (cfr. art. 1
LFINMA).
6.2.2 A prescindere dagli elementi repressivi contenuti nel divieto di eser-
citare la professione di cui all'art. 33 LFINMA (cfr. Messaggio del 1° feb-
braio 2006 sulla LFINMA [FF 2005 2625, 2676 e segg.]), questa sanzione
è da qualificare come amministrativa e non penale secondo il diritto nazio-
nale (cfr. DTF 142 II 243 consid. 3.4).
6.2.3 Visto quanto precede, il divieto di esercizio della professione ai sensi
dell'art. 33 LFINMA, non rappresenta una sanzione penale secondo l'art. 6
CEDU, bensì costituisce, per quanto riguarda la sua natura e la sua por-
tata, una restrizione della libertà economica, limitata nel tempo. Il ricorrente
si avvale, dunque, inutilmente dell'art. 6 CEDU e delle sue garanzie, le
quali non trovano applicazione nei procedimenti di enforcement (cfr. DTF
142 II 243 consid. 3.2-3.4; sentenze del TF 2C_315/2020 del 7 ottobre
2020 consid. 4.1, 2C_771/2019 del 14 settembre 2020 consid. 5,
2C_790/2019 del 14 settembre 2020 consid. 4 e 2C_192/2019
dell'11 marzo 2020 consid. 3, rispettivamente con rinvii; sentenza del TAF
B-686/2016 dell'11 giugno 2018 consid.4.3 con rinvii).
7. Diritto di essere sentito
Il ricorrente censura una violazione del suo diritto di essere sentito, in
quanto l'autorità inferiore avrebbe, da un lato, motivato insufficientemente
alcuni rimproveri mossi nei confronti del medesimo e alcune affermazioni
fatte a tal proposito (ricorso margg. 68-69). Per di più, la FINMA avrebbe
violato i propri obblighi motivazionali, nella misura in cui non avrebbe preso
in considerazione accertamenti e decisioni di altre autorità federali che ri-
guardano la stessa Banca e lo stesso sistema antiriciclaggio proprio nello
stesso periodo qui in esame.
B-6229/2019
Pagina 16
Dall'altro lato, la FINMA avrebbe ingiustificatamente ignorato alcuni docu-
menti probatori inoltrati dal ricorrente mediante istanza di complemento
istruttorio del 9 gennaio 2019.
7.1 Giusta l'art. 29 Cost., in procedimenti dinanzi ad autorità giudiziarie o
amministrative, ognuno ha diritto alla parità ed equità di trattamento, non-
ché ad essere giudicato entro un termine ragionevole (cpv. 1). Le parti
hanno diritto d'essere sentite (cpv. 2). Tale garanzia non serve solo a chia-
rire i fatti, bensì rappresenta anche un diritto individuale di partecipare alla
pronuncia di una decisione mirata sulla persona in quanto tale. Il diritto di
essere sentito è quindi, da un lato, il mezzo d'istruzione della causa, dall'al-
tro lato, un diritto della parte di partecipare all'emanazione della decisione
che concerne la sua situazione giuridica (cfr. DTF 144 II 427 consid. 3.1
con rinvii; sentenza del TAF B-4763/2017 del 29 giugno 2018 consid. 4.2).
Il principio del diritto di essere sentito garantisce all'interessato il diritto di
prendere visione dell'incarto (cfr. artt. 26-28 PA), la facoltà di offrire mezzi
di prova su fatti suscettibili di influire sul giudizio, di esigerne l'assunzione,
di partecipare alla loro assunzione e di potersi esprimere sulle relative ri-
sultanze, nella misura in cui esse possano influire sulla decisione (cfr.
art. 18 e artt. 32-33 PA), il diritto di esprimersi prima che sia resa una deci-
sione sfavorevole nei suoi confronti (cfr. artt. 29-31 PA), nonché di ottenere
una decisione motivata (cfr. art. 35 PA). Il diritto di essere sentiti fa parte
del principio generale di un processo equo (cfr. DTF 140 I 99 consid. 3.4;
134 I 140 E. 5.2; BERNHARD WALDMANN, in: Bernhard Waldmann/Eva Maria
Belser/Astrid Epiney [ed.], Basler Kommentar Bundesverfassung [in se-
guito: BSK-BV], 2015, art. 29 n. 40).
7.2 Il diritto di essere sentito è una garanzia di natura formale, la cui viola-
zione implica, di principio, l'annullamento della decisione resa dall'autorità,
indipendentemente dalle possibilità di successo del ricorso nel merito
(cfr. DTF 132 V 387 consid. 5.1 con rinvii; DTAF 2009/36 consid. 7). Tale
doglianza deve pertanto essere esaminata prioritariamente dall'autorità di
ricorso (cfr. DTF 127 V 431 consid. 3d/aa; 124 I 49 consid. 1).
A titolo eccezionale, una violazione del diritto di essere sentito può essere
sanata nella procedura di ricorso, se i motivi determinanti sono stati addotti
in risposta dall'autorità, se il ricorrente ha potuto commentarli in un succes-
sivo memoriale e, soprattutto, se il potere d'esame della giurisdizione com-
petente non è più ristretto di quello dell'istanza inferiore (cfr. DTF 133 I 201
consid. 2.2; sentenza del TF 1C_104/2010 del 29 aprile 2010 consid. 2.1).
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Pagina 17
7.3 Il sopra citato obbligo di motivare la propria decisione è soddisfatto
quando l'interessato ha la possibilità di valutarne la portata e di deferirlo ad
un'autorità superiore con piena cognizione di causa. È sufficiente che l'au-
torità inferiore menzioni almeno brevemente i motivi dai quali è stata gui-
data e su cui si è basata la sua decisione. Essa non è tenuta a pronunciarsi
su tutti i motivi delle parti e può pertanto limitarsi ai punti essenziali per la
decisione (cfr. DTF 143 III 65 consid. 5.2, 142 II 243 consid. 3.1 con rinvii,
142 II 154 consid. 4.2, 138 I 232 consid. 5.1, 137 II 266 consid. 3.2, 136 I
229 consid. 5.2; sentenza del TAF B-4920/2015 del 2 febbraio 2017 con-
sid. 6.1).
7.4 Il Tribunale considera che le motivazioni apportate dall'autorità inferiore
(cfr. consid. 8 e 11.1), segnatamente le indicazioni dettagliate concernenti
la questione relativa alla disposizione di vigilanza da cui scaturisce l'obbligo
di compiere quale atto ed in quale misura il ricorrente avrebbe violato tali
disposizioni, nonostante vi fosse un obbligo legale di agire, consentono al
ricorrente di poter valutare la portata della decisione e di deferirla all'auto-
rità superiore, ovvero il Tribunale, e illustrano sufficientemente su quali ele-
menti essa ha basato la propria decisione, come, del resto, il ricorrente ha
effettuato in maniera esaustiva.
Pertanto, risultando la decisione sufficientemente comprensibile, va consi-
derato rispettato l'obbligo di motivazione ai sensi dell'art. 29 cpv. 2 Cost.
8.
Il ricorrente censura una violazione del divieto di "venire contra factum pro-
prium", in quanto la FINMA avrebbe fondato la propria decisione su una
parte dei fatti, tralasciando quelli a carico di altri organi della Banca. Inoltre,
egli afferma che la decisione impugnata ignorerebbe, senza fornirne una
motivazione, i seguenti documenti probatori inoltrati mediante istanza di
complemento istruttorio datata 9 gennaio 2019:
a) sentenza del Tribunale penale federale per l'assoluzione del signor
D._ dall'accusa di omessa comunicazione al MROS datata
18.10.2018 (doc. 1), dove si legge, fra l'altro, quanto segue:
"(...) riguardo alle "carenze strutturali", a livello organizzativo e di
messa a disposizione delle risorse, tali da mettere in serie difficoltà il
servizio di lotta contro il riciclaggio" (consid 4.5.6., pag. 18).
b) decreto di archiviazione emanato dal Ministero Pubblico della Confe-
derazione nel procedimento datato 18.12.2017 contro la banca
A._ per carenze organizzative connesse al riciclaggio (doc. 2),
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Pagina 18
accertate e sottolineate nel considerando 17, pag. 7, ultimo capo-
verso.
c) decreto di archiviazione del Ministero Pubblico della Confederazione
a favore della signora E._ datato 18.12.2017, per infrazioni
analoghe nella sua qualità di dipendente della Banca A._
(doc. 3), dove si accerta fra l'altro:
"(...) il disfunzionamento dei compiti dei controlli di secondo livello di
competenza dell'Ufficio Legal e Compliance di A._ come an-
che evidenziato dal Rapporto di Ernst Young SA, Lugano (...)" (con-
sid. 12, pag. 6).
Tali decisioni ed i relativi atti istruttori, su cui si fondano, apparirebbero rile-
vanti dal punto di vista delle carenze sussistenti nel sistema compliance
della banca A._, proprio nel periodo in cui era operativo anche il
ricorrente. La rilevanza delle sentenze del Tribunale penale federale del
18 ottobre 2018 e del Tribunale federale del 28 novembre 2019 sarebbe
data, in quanto, seppur concernono un'altra vertenza, esse riguardano la
medesima Banca, ovvero la A._. Tali sentenze risulterebbero deci-
sive per la presente procedura, poiché confermerebbero lo stato di disor-
dine organizzativo, strutturale e funzionale riguardo al sistema antiriciclag-
gio e al funzionamento dei tre livelli di prevenzione antiriciclaggio. Pertanto,
tali carenze strutturali costituirebbero un fatto accertato che non potrebbe
più essere messo in discussione dall'autorità inferiore. La FINMA non
avrebbe tenuto conto delle sopramenzionate carenze, venendo così meno
al suo obbligo di motivare la propria decisione. Per gli stessi motivi, anche
il decreto di abbandono del 18 dicembre 2017 del MPC risulterebbe impor-
tante per la presente procedura. L'importanza di tali documenti sarebbe
dovuta al fatto che essi dimostrerebbero che al ricorrente non poteva e non
potrebbe essere addebitata alcuna mancanza, dal momento che egli non
poteva aspettarsi tali carenze in tutto il sistema antiriciclaggio della
A._. Inoltre, tali accertamenti dimostrerebbero, qualora dovessero
essere constatate delle mancanze da parte del ricorrente, l'assenza del
requisito della gravità di quest'ultime. Infatti, le suddette carenze strutturali
dovrebbero essere prese in considerazione, in quanto contribuirebbero a
mitigare e ad alleviare un'eventuale mancanza del ricorrente. Pertanto, an-
drebbe verificata l'arbitrarietà della decisione impugnata, in considerazione
del fatto che la FINMA avrebbe omesso di considerare quanto da lei già
accertato nell'ambito della decisione contro la Banca.
L'autorità inferiore è invece dell'avviso che i documenti prodotti dal ricor-
rente in sede di ricorso non riguarderebbero la presente procedura, e, ad
B-6229/2019
Pagina 19
ogni modo, avrebbero già fatto parte del procedimento di enforcement, in
quanto già inoltrati nell'ambito di quest'ultimo.
8.1 Secondo l'art. 12 PA, l'autorità accerta d’ufficio i fatti e si serve, se
necessario, dei seguenti mezzi di prova: documenti (lett. a); informa-
zioni delle parti (lett. b); informazioni o testimonianze di terzi (lett. c);
sopralluoghi (lett. d); perizie (lett. e).
Giusta l'art. 32 cpv. 1 PA, prima di decidere, l’autorità apprezza tutte le
allegazioni rilevanti prodotte dalla parte in tempo utile. Le osservazioni
tardive delle parti che sembrano essere decisive possono essere prese
in considerazione nonostante il ritardo (cpv. 2). L'obbligo dell'esame
delle allegazioni presentate, che scaturisce dal diritto di essere sentito,
riguarda le osservazioni significative circa il procedimento e il merito. Di
conseguenza, il termine "produrre" comprende le affermazioni di fatto,
le prove presentate e le allegazioni giuridiche delle parti come delle ri-
chieste giuridiche, le eccezioni e le obiezioni (cfr. sentenza del TAF
B-6791/2009 dell'8 novembre 2010 consid. 5.3.1; WALDMANN/BIC-
KEL, in: Praxiskommentar VwVG, art. 32 n° 6). L'obbligo richiede che
l'autorità ascolti effettivamente le osservazioni della persona toccata
dalla decisione nella sua posizione giuridica, le esamini attentamente e
seriamente e le lasci confluire nel processo decisionale, nella misura in
cui sono pertinenti (cfr. DTF 137 II 266 consid. 3.2; DTAF 2013/46 con-
sid. 6.2.3; WALDMANN/BICKEL, in: Praxiskommentar VwVG, art. 32
n° 18). L'obbligo di considerare l'offerta di prova è regolato dall'art. 33
PA.
L'art. 33 cpv. 1 PA stabilisce che l'autorità ammette le prove offerte dalla
parte se paiano idonee a chiarire i fatti. L'obbligo di assumere prove è
correlato al diritto della persona interessata di farne richiesta e di farle
assumere. Il dovere di assumere prove esiste a condizione che le prove
siano richieste nella forma e nel tempo dovuti, che la richiesta di prove
sia pertinente e che le prove offerte siano ammissibili. Le prove devono
riferirsi a una circostanza giuridicamente rilevante ed essere idonee a
provarla. Anche se tutti i requisiti formali e materiali dell'obbligo di as-
sunzione delle prove sono soddisfatti, l'autorità può astenersi dall'assu-
merle se i fatti giuridicamente rilevanti sono già stati sufficientemente
chiariti (valutazione anticipata delle prove; cfr. DTF 141 I 60 consid. 3.3;
WALDMANN/BICKEL, in: Praxiskommentar VwVG, art. 32 n° 21 e
seg.).
B-6229/2019
Pagina 20
8.2 Nell'ambito di una procedura dinanzi alla FINMA, il diritto di essere sen-
titi (art. 29 PA), con tutti i suoi aspetti, è disciplinato dalle disposizioni della
PA (art. 53 LFINMA).
8.2.1 Il procedimento di enforcement deve rispettare le garanzie legali. Se
è strutturato come una procedura complessiva (cfr. consid. 3.3), come nel
caso in specie, deve essere rispettato il concetto procedurale della crescita
in giudicato e della sua portata. Nella sentenza DTF 142 II 243, il Tribunale
federale conclude che, la decisione che arriva alla constatazione di una
violazione degli obblighi nel procedimento contro un assoggettato alla vigi-
lanza sui mercati finanziari, non può essere utilizzata contro una persona
fisica che lavora o ha lavorato per quest'ultimo. L'effetto vincolante è limi-
tato alle decisioni tra le stesse parti (vincolo inter partes). In questo senso,
la violazione dei suoi obblighi da parte della Banca, è una questione preli-
minare che riguarda un rapporto giuridico pregiudizievole di un terzo. Tut-
tavia, la questione preliminare è valutata secondo l'oggetto del conten-
zioso. La fattispecie del divieto di esercizio della professione è data, se una
persona, attraverso il suo comportamento individuale, provoca in modo
causale e colposo una grave violazione delle disposizioni di sorveglianza
da parte della persona assoggettata a vigilanza (cfr. DTF 142 II 243 con-
sid. 2.2). La grave violazione delle disposizioni di vigilanza costituisce un
elemento di fatto. Ciò significa, da un lato, che i fatti rilevanti possono es-
sere oggetto di prova nel procedimento contro la persona fisica e che l'au-
torità amministrativa deve stabilire i fatti. Tuttavia, significa anche che la
decisione deve contenere una corrispondente motivazione (art. 35 PA).
Poiché la persona fisica non è stata parte del procedimento contro l'assog-
gettato a sorveglianza, la decisione non può esserle obiettata dal punto di
vista del passaggio in giudicato, vista l'assenza della qualità di parte
(cfr. DTF 142 II 243 consid. 2.3). Il diritto di essere sentito, sancito
dall'art. 29 e segg. PA, è violato se l'autorità inferiore non esamina delle
allegazioni con la motivazione che la violazione dei propri obblighi da parte
dell'assoggettato a vigilanza è già stata legalmente stabilita, il che equivale
a un diniego formale di giustizia. La violazione del diritto di essere sentito
porta, inoltre, ad una determinazione incompleta dei fatti, se i fatti giuridi-
camente rilevanti non emergono dalla decisione (cfr. DTF 142 II 243 con-
sid. 2.4).
8.2.2 Nella procedura complessiva, il procedimento principale riguardante
la banca sorvegliata si basa su atti procedurali propri e non per forza sui
medesimi del procedimento contro la persona fisica, in quanto non si tratta
della stessa cosa. Se l'autorità inferiore sceglie di condurre una procedura
B-6229/2019
Pagina 21
complessiva, come nel caso in specie, essa non è tenuta a consultare l'in-
tero incarto del procedimento contro la banca sorvegliata nel procedimento
contro il ricorrente (cfr. sentenza del TAF B-686/2016 dell'11 giugno 2018
consid. 7.3; FRIEDMANN/KUHN/SCHÖNKNECHT, in: SGHB, § 12 n° 69 e seg.).
8.3 Poiché i rinvii non possono sostituire i necessari accertamenti fattuali
della grave violazione in materia di vigilanza, l'estensione della crescita in
giudicato porta ad un accertamento incompleto dei fatti. Una decisione am-
ministrativa non è adatta a provare un fatto processualmente accertato nei
confronti di terzi. Anche in caso di identicità delle parti, l'effetto del valore
legale in termini di fatto si estende solo all'oggetto della controversia e non
agli elementi della motivazione (cfr. sentenza del TF 1P.706/2003 del
23 febbraio 2004 consid. 2.6). Quindi, nella presente procedura, la deci-
sione contro la banca non può sostituire delle constatazioni di fatto.
8.4 Pertanto, nella fattispecie, il fatto che la FINMA non riprenda tutti gli
elementi analizzati ed esposti nella decisione contro la Banca, bensì
esponga nuovamente come quest'ultima abbia violato i propri obblighi e
analizzi in quale misura il ricorrente ne sia responsabile, non rappresenta
un abuso di diritto, come invece sostenuto dal ricorrente. Al contrario, la
FINMA ha rispettato quanto stabilito dalla giurisprudenza del Tribunale fe-
derale.
Infine, in virtù di quanto precede, né la FINMA né il Tribunale sono vincolati
da quanto accertato nelle procedure penali sopracitate, conclusesi con dei
crediti di archiviazione emanati dal MPC, o oggetto della sentenza del Tri-
bunale penale federale del 18 ottobre 2018.
9. Accesso agli atti
9.1 Il ricorrente afferma che "nel rispetto del principio della parità delle armi,
fra I'Amministrazione statale, da una parte, e I'assoggettato alla vigilanza
della FINMA, dall'altra parte, quest'ultimo deve poter disporre di tutti gli ac-
certamenti fattuali dei quali dispone la FINMA. A questi accertamenti ap-
partengono tutti quelli che sono contenuti negli atti dei procedimenti penali
sia del Dipartimento federale delle finanze come pure nelle relative comu-
nicazioni da parte della FINMA, sia al Dipartimento federale delle finanze
sia al MPC" (replica marg. 19). Il ricorrente, consapevole dei limiti imposti
dalla procedura e dal segreto d'ufficio, sostiene di non aver chiesto l'ac-
cesso a tutti gli atti dei relativi procedimenti penali e amministrativi condotti
contro la Banca, bensì esclusivamente agli atti secondo i quali sarebbe
stata accertata l'esistenza di carenze strutturali nel sistema antiriciclaggio
B-6229/2019
Pagina 22
della Banca. Il ricorrente richiede segnatamente che, poiché da parte della
FINMA si insisterebbe sulle conseguenze disciplinari a suo carico, vengano
messi a disposizione tutti i documenti riguardanti le responsabilità dei
membri del Consiglio di Amministrazione e dei responsabili pro-tempore
del Servizio Compliance e legale. Ciò si giustificherebbe in particolare an-
che per il fatto che alcune di queste persone, dopo essersi allontanate dalla
Banca, avrebbero potuto assumere funzioni di membro del Consiglio di
Amministrazione in altre banche, senza nessuna restrizione, né temporale,
né di altra natura da parte della stessa FINMA. Si dovrebbe pertanto veri-
ficare il rispetto o meno del principio della parità di trattamento, nonché
l'arbitrarietà della decisione impugnata.
Tuttavia, la FINMA si limiterebbe ad affermare che tali documenti non
avrebbero funto da mezzi di prova nella presente procedura e che la richie-
sta del ricorrente sarebbe strumentale ad altri utilizzi. Circa l'affermazione
della FINMA, secondo la quale il ricorrente non si sarebbe licenziato dalla
Banca una volta scoperte le violazioni da essa commesse, il ricorrente di-
chiara che sarebbe opportuno se la FINMA mettesse a disposizione tutta
la corrispondenza intrattenuta con il CdA della Banca e le relative note di
colloqui telefonici e di conferenze personali, dalle quali emergerebbero i
reali motivi per i quali la Banca avrebbe deciso solo nel 2017 di scegliere il
ricorrente come capro espiatorio.
9.2 In discussione è quindi, da un lato, la questione se e, in caso afferma-
tivo, in quale misura l'autorità inferiore sia obbligata a consentire l'accesso
agli atti in un procedimento successivo a quello principale e, dall'altro, il
diritto della persona fisica all'accesso agli atti di un procedimento condotto
contro altre persone responsabili, sia, come in questo caso, agli atti di un
procedimento riguardante l'istituto bancario sottoposto a vigilanza, sia agli
atti di un procedimento di un'altra persona fisica.
9.3 L'art. 26 cpv. 1 PA prevede che nella sua causa, la parte o il suo
rappresentante ha il diritto di esaminare alla sede dell’autorità che decide
o di una autorità cantonale, designata da questa, gli atti seguenti: le
memorie delle parti e le osservazioni delle autorità (lett. a); tutti gli atti
adoperati come mezzi di prova (lett. b); le copie delle decisioni notificate
(lett. c). Il principio dell'esame degli atti prevede le eccezioni fissate
all'art. 27 PA, secondo il cui cpv. 1, l'autorità può negare l’esame degli atti
solamente se: un interesse pubblico importante della Confederazione o del
Cantone, in particolare la sicurezza interna o esterna della
Confederazione, esiga l’osservanza del segreto (lett. a); un interesse
privato importante, in particolare di una controparte, esiga l'osservanza del
B-6229/2019
Pagina 23
segreto (lett. b); l’interesse di un'inchiesta ufficiale in corso lo esiga (lett. c).
Il cpv. 2 precisa che il diniego d'esame dev'essere ristretto agli atti soggetti
a segreto. Infine, il cpv. 3 stabilisce che ad una parte non può essere
negato l’esame delle sue memorie, dei documenti da essa prodotti come
mezzi di prova e delle decisioni notificatele; l’esame dei processi verbali
delle sue dichiarazioni le può essere negato soltanto fino alla chiusura
dell’inchiesta.
9.3.1 Nella sua causa, la parte o il suo rappresentante ha il diritto di
esaminare alla sede dell’autorità che decide o d’una autorità cantonale,
designata da questa, gli atti indicati all'art. 26 cpv. 1 PA. Si tratta di atti
e documenti che appartengono al rispettivo caso. Il diritto di accesso
agli atti si riferisce solo al rispettivo caso e non oltre (cfr. sentenza del
TAF B-686/2016 dell'11 giugno 2018 consid. 7.3 con rinvii). Il diritto presup-
pone che le autorità tengano un incarto e ciò rappresenta anche una con-
dizione indispensabile per l'esercizio del diritto di essere sentiti
(cfr. DTF 142 I 86 consid. 2.2; 132 V 387 consid. 3.1; WALDMANN/OE-
SCHGER, in: Praxiskommentar VwVG, art. 26 n° 6). L'accesso agli atti è le-
gato sul piano personale, alla qualità di parte nel procedimento, poiché la
"parte o il suo rappresentante ha diritto" all'accesso agli atti relativi al suo
caso (art. 26 cpv. 1 PA). In linea di principio, solo le parti hanno tale diritto
(cfr. DTF 139 II 279 consid. 2.2). Terzi hanno solo in casi eccezionali il di-
ritto di consultare i dossier. A tal proposito si richiede che possano dimo-
strare in modo credibile un interesse particolarmente degno di protezione
(cfr. sentenza del TAF B-686/2016 dell'11 giugno 2018 consid. 7.3 con rin-
vii).
9.3.2 Nella misura in cui la FINMA non ha consultato gli atti del procedi-
mento contro la Banca e non era tenuta a farlo, il ricorrente ha un diritto di
accesso agli atti solo a condizione che possa dimostrare in modo credibile
un interesse particolare degno di protezione (art. 29 cpv. 2 Cost.,
cfr. WALDMANN BERNHARD/OESCHGER MAGNUS, VwVG - Praxiskommentar
Verwaltungsverfahrensgesetz, 2a ed., 2016, pag. 554 e segg.). Il diritto di
ispezionare gli atti può derivare da questo interesse. L'interesse è dato se
si può dimostrare in modo credibile che gli atti sono adatti come prova a
favore o contro una grave violazione delle disposizioni di vigilanza da parte
della Banca.
Invece, qualora l'autorità inferiore abbia consultato o abbia dovuto consul-
tare gli atti del procedimento contro la Banca (indagine congiunta), il ricor-
rente ha un diritto di accesso senza alcuna condizione particolare. L'ac-
B-6229/2019
Pagina 24
cesso può essere rifiutato solo ai sensi dell'art. 27 PA. Il rifiuto è ammissi-
bile solo per motivi di prevalenti interessi pubblici o privati alla segretezza
(art. 27 cpv. 1 lett. a-b PA). Il diritto di consultazione non può essere rifiutato
con la motivazione che gli atti in questione non sono rilevanti per la fatti-
specie, perché la valutazione della rilevanza dei medesimi deve essere la-
sciata alla parte (cfr. sentenza del TAF B-686/2016 dell'11 giugno 2018
consid. 7.3 con rinvii).
9.4 Nella fattispecie, il ricorrente ha qualità di parte nella procedura di en-
forcement diretta contro di lui (art. 6 PA). Invece, rispetto ai fascicoli redatti
nel procedimento principale contro la Banca e nei procedimenti contro altri
responsabili, egli ha una posizione di terzo, in quanto non era parte di que-
sti procedimenti (cfr. DTF 142 II 243 consid. 2.3 in fine). Il ricorrente non fa
valere in maniera credibile un interesse particolarmente degno di prote-
zione per quanto concerne l'accesso agli atti di questi provvedimenti. Per-
tanto, un suo diritto di consultazione in tal senso deve essere negato.
10.
A questo punto, è necessario esaminare se i fatti pertinenti identificati
dall'autorità inferiore costituiscono una violazione del diritto di vigilanza
(cfr. consid. 11), e poi se le violazioni in questione devono essere classifi-
cate come gravi (cfr. consid. 12). In seguito, andrà esaminato se la con-
dotta individuale del ricorrente ha contribuito in modo colpevole e causale
alle violazioni commesse dalla Banca (cfr. consid. 13).
11. Violazioni da parte della Banca
In sintesi, secondo la FINMA, la Banca avrebbe violato i vari obblighi di
chiarimento (vedi consid. 11.2.1.1-11.2.1.3 e 11.2.2), non identificando cor-
rettamente l'avente diritto economico (in seguito: ADE) delle relazioni e ge-
stendo così dei conti di F._ (in seguito: F._) sotto mentite
spoglie fino a luglio 2019; l'obbligo di comunicazione a MROS (vedi con-
sid. 11.2.1.5); dell'obbligo di allestimento e conservazione dei giustificativi
necessari alle transazioni effettuate (art. 7 LRD; vedi consid. 11.2.1.4); il
proprio obbligo di allestimento di un efficace sistema di controllo interno e
di un'adeguata gestione dei rischi (vedi consid.11.2.3 e 11.2.3.1); nonché
della garanzia di un'attività irreprensibile (vedi consid. 11.2.3 e 11.2.3.2).
Nella decisione impugnata, la FINMA riassume quanto constatato nella de-
cisione contro la Banca, ovvero "la FINMA ha constatato che, a seguito
delle inadempienze appurate nell'identificazione, rispettivamente limita-
zione e sorveglianza dei rischi, nonché delle violazioni degli obblighi di di-
B-6229/2019
Pagina 25
ligenza generali e particolari in materia di riciclaggio constatate tanto all'a-
pertura delle relazioni quanto nell'aggiornamento dei KYC e/o nella sorve-
glianza delle relazioni a rischio superiore (sia per quanto riguarda le 83
relazioni legate allo scandalo Petrobras in cui sono emerse diffuse criticità
che per quanto attiene ad altre relazioni analizzate dall'incaricato dell'in-
chiesta pressa la Banca), A._ ha ripetutamente violato gravemente
gli obblighi di diligenza che le incombevano in materia di lotta al riciclaggio
di denaro e di allestimento e conservazione dei documenti, il principio
dell'adeguata gestione dei rischi e la garanzia di un'attività irreprensibile"
(decisione impugnata marg. 37).
11.1 In tal senso, risultano dalla decisione impugnata e dagli atti dell'incarto
segnatamente i seguenti eventi che hanno condotto alle violazioni da parte
della Banca:
Nel 2004, A._ ha acquisito G._ (Suisse) e con lei un pac-
chetto di clientela sudamericana, seguita dal funzionario C._. La
DG ha deciso allora di provare a sviluppare il mercato latino-americano,
progetto affidato alla coordinazione del suo membro X._ (cfr. in-
carto dell'autorità inferiore, alleg. "Rapporto del 29 maggio 2017 dell'inca-
ricato d'inchiesta" pag. 1-278 e segg.).
Nel 2006, la Banca ha aperto un ufficio di rappresentanza a Montevideo
(Uruguay), sotto la sorveglianza del ricorrente. Nell'ambito delle sue inda-
gini, la FINMA è arrivata a constatare che nel corso del medesimo anno, al
fine di acquisire come clienti della Banca alcuni membri della famiglia
H._, C._ ha presentato al ricorrente due dipendenti del di-
partimento finanziario della filiale della società H._ SA, ovvero la
F._, entrambe con sede principale in Brasile. Per le relazioni aperte
presso la Banca per conto di H._ (segnatamente I._,
L._, M._. e N._), non risultava fino al 5 luglio 2009 la
F._ come ADE, bensì altre persone. Tali relazioni rappresentavano
dei conti di passaggio su cui far transitare per brevi periodi denari destinati
ad altre controparti e dagli scambi di corrispondenza risulta che C._
e il ricorrente ne fossero a conoscenza (cfr. incarto dell'autorità inferiore,
alleg. "Rapporto del 29 maggio 2017 dell'incaricato d'inchiesta" pag. 1-085
e seg., 1-291 e seg., "lntervista del 9 febbraio 2017 a X._", alleg. al
Rapporto C.11.1-24 a C.11.1-35).
Nel 2008 C._ ha informato il ricorrente che alcune società del
gruppo H._ erano già state coinvolte in procedimenti penali per ti-
tolo di corruzione in Ecuador, dove erano stati arrestati alcuni alti dirigenti
B-6229/2019
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e sequestrati USD 800 milioni. Il 30 luglio 2009, il medesimo ha comunicato
al ricorrente di aver modificato i formulari A per tutte le relazioni aperte nel
frattempo, indicando quale ADE la F._, senza ricevere alcuna rea-
zione dal ricorrente (cfr. decisione impugnata marg. 24; incarto dell'autorità
inferiore, alleg. "Rapporto del 29 maggio 2017 dell'incaricato d'inchiesta"
pag. 1-089 e segg., "Intervista del 20 aprile 2017 a X._").
In seguito ad un viaggio in Brasile nel 2009, al quale hanno preso parte sia
C._ che il ricorrente, nonché il CEO della Banca, nel 2010
C._ ha messo in contatto il ricorrente e il CEO di A._ anche
con O._, gestore indipendente in Brasile, grazie al quale sono state
introdotte in Banca quali clienti anche le controparti del Gruppo H._.
Nel novembre 2010 e stata così aperta presso A._ la relazione
P._ SA, il cui ADE era Q._, direttore esecutivo della società
brasiliana statale R._ SA, che ha dato inizio allo scandalo Petro-
bras/Lava Jato (cfr. decisione impugnata marg. 25; incarto dell'autorità in-
feriore, alleg. al Rapporto C.12.13 e segg.).
Nel febbraio del 2014, in seguito alle lamentele di un cliente, la DG ha ispe-
zionato per il tramite della Revisione interna gli uffici del Team Emerging
Markets (in seguito: Team EM, di cui il ricorrente era il responsabile all'e-
poca), trovando diversi formulari A e numerose procure e fascicoli di aper-
tura firmati in bianco e non compilati. Nell'aprile 2014, senza formulare al-
cun divieto o proporre al Presidente della DG alcuna misura disciplinare
nei confronti del personale coinvolto, il ricorrente si è limitato a chiedere a
C._ di inoltrare la documentazione necessaria, aggiungendo che
sarebbe potuto essere utile un po’ di formazione relativa alle formalità di
apertura (cfr. decisione impugnata marg. 27; incarto dell'autorità inferiore,
alleg. "Rapporto del 29 maggio 2017 dell'incaricato d'inchiesta" pag. 1-086
e segg.).
II 21 luglio 2014, il Legal & Compliance Office (in seguito: l'ufficio L&C) ha
prodotto un rapporto dal quale è emersa una situazione preoccupante, ov-
vero gravi lacune e manchevolezze tanto nei profili KYC quanto nei chiari-
menti Know your transactions (in seguito: KYT), constatando rilevanti mo-
vimenti di denaro in/out in un arco temporale ridotto (e ciò in contrasto con
la strategia della Banca volta al private banking). Dall'agosto 2014, il ricor-
rente è stato sostituito nella sua funzione di Responsabile della Divisione 1
da S._, con l'incarico di risanare la situazione. Nel marzo 2015, la
Banca ha segnalato a MROS varie relazioni aventi quali ADE H._.
Con lettera del 28 settembre 2015, la Banca ha licenziato con effetto im-
mediato C._ per le criticità notificate e non sanate, ma soprattutto
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Pagina 27
per il motivo che, a seguito del procedimento penale in Brasile contro
Q._, condannato dalle autorità brasiliane per riciclaggio e parteci-
pazione ad un'organizzazione criminale, sarebbero stati acquisiti nuovi e
gravi elementi che proverebbero la totale mancanza di diligenza e di doveri
di lealtà nei confronti del datore di lavoro (cfr. decisione impugnata marg.
31; incarto dell'autorità inferiore, alleg. "Rapporto del 29 maggio 2017
dell'incaricato d'inchiesta" pag. 1-089 e segg.).
Nell'ambito del rapporto "Brazil Case" del 31 maggio 2016, condotto dal
Comitato di Audit, è stato ritenuto che il ricorrente avrebbe violato i suoi
obblighi di Responsabile della Divisione 1, sorvegliando in maniera insuffi-
ciente l'agire di C._ (cfr. decisione impugnata marg. 32; cfr. incarto
del ricorrente, alleg. 4).
Con decisione del 7 giugno 2016, il CdA di A._ ha rimosso il ricor-
rente dalla carica di membro della Direzione Generale Responsabile della
Divisione 1 Private Banking & Asset Management per fargli assumere la
posizione di Responsabile dello sviluppo della clientela privata. Con lettera
del 22 febbraio 2017, A._ ha infine comunicato al ricorrente la deci-
sione di sospenderlo dal servizio a fronte dei nuovi elementi emersi dalla
procedura di enforcement, rescindendo due giorni dopo (24 febbraio 2017)
con effetto immediato il suo contratto di lavoro (cfr. decisione impugnata
marg. 35).
11.2 Gli obblighi di diligenza imposti agli intermediari finanziari sono de-
scritti nella LRD (versione in vigore fino al 31 dicembre 2015), nell'ORD-
FINMA 1 (versione in vigore dal 1° luglio 2003 al 31 dicembre 2010), non-
ché nella vORD-FINMA (versione in vigore dal 1° gennaio 2011 al 31 di-
cembre 2015).
11.2.1 Per combattere il riciclaggio di denaro e garantire la diligenza nelle
transazioni finanziarie, la LRD impone agli intermediari finanziari diversi
obblighi di diritto pubblico, tra cui gli obblighi di diligenza (cfr. artt. 3-8 LRD),
da un lato, e gli obblighi in caso di sospetto di riciclaggio di denaro
(cfr. artt. 9-11 LRD) dall'altro lato.
11.2.1.1 Giusta la LRD, l'intermediario finanziario deve, al momento
dell'avvio di relazioni d'affari, identificare la controparte sulla scorta di un
documento probante (art. 3 cpv. 1 LRD) e giusta l'art. 4 cpv. 1 LRD, richie-
dere a quest'ultima una dichiarazione scritta indicante l'ADE, se non c'è
identità tra la controparte e l'ADE o se sussistono dubbi in merito (lett. a);
se la controparte è una società di domicilio (lett. b); o se viene effettuata
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Pagina 28
un'operazione di cassa di valore rilevante secondo l'art. 3 cpv. 2 (lett. c).
Se nel corso della relazione d'affari sorgono dubbi in merito all'identità della
controparte o dell'ADE, l'intermediario finanziario deve procedere nuova-
mente ad un'identificazione o ad un accertamento conformemente agli
artt. 3 e 4 (art. 5 cpv. 1 LRD).
11.2.1.2 Oltre a ciò, l'intermediario finanziario deve identificare l'oggetto e
lo scopo della relazione d'affari auspicata dalla controparte. L'estensione
delle informazioni da raccogliere è in funzione del rischio rappresentato
dalla controparte (art. 6 cpv. 1 LRD). Egli deve chiarire le circostanze e lo
scopo di una transazione o di una relazione d'affari, se la transazione o la
relazione d'affari appare inusuale, a meno che la sua legalità sia manifesta
(art. 6 cpv. 2 lett. a), se vi sono sospetti che i valori patrimoniali provengano
da un crimine, sottostiano alla facoltà di disporre di un'organizzazione cri-
minale (art. 260ter cpv. 1 CP) o servano al finanziamento del terrorismo
(art. 260quinquies cpv. 1 CP; [art. 6 cpv. 2 lett. b LRD]).
Le operazioni presentano particolari rischi di riciclaggio, ad esempio,
quando la loro costruzione indica una finalità illecita, quando la loro finalità
economica non è riconoscibile, quando appaiono economicamente as-
surde, o quando non sono compatibili con le informazioni e le esperienze
dell'intermediario finanziario riguardanti il cliente o la finalità del rapporto
d'affari. Deve altresì essere considerato come sospetto qualsiasi cliente
che fornisca informazioni false o fuorvianti all'intermediario finanziario, o
che, senza un motivo plausibile, rifiuti di fornirgli le informazioni e i docu-
menti necessari, ammessi dall'esercizio dell'attività in questione. L'interme-
diario finanziario deve chiedere al contraente di fornire informazioni che
chiariscano eventuali situazioni insolite, o dissipino ogni ragionevole dub-
bio. Egli deve ottenere le informazioni, di cui deve verificare la plausibilità
e che gli consentono di avere una comprensione sufficiente dei retroscena,
nonché del contesto economico delle transazioni. Pertanto, egli non può
accettare una spiegazione qualsiasi da parte del suo contraente e, nono-
stante il rapporto di fiducia che ha con il proprio cliente, deve procedere,
con spirito critico, ad un esame della verosimiglianza delle sue dichiara-
zioni. Il grado di tale analisi dipende in particolare dalla natura della rela-
zione d'affari come pure dalle ragioni che hanno portato alla chiarificazione.
Ciò deve riguardare, in particolare, la fonte dei fondi depositati, l'attività
professionale o commerciale del contraente e la sua situazione finanziaria
(cfr. DTF 136 IV 188 consid. 6.3.1 con rinvii; sentenza del TAF B-3625/2014
del 6 ottobre 2015 consid. 6.2.2).
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Ai sensi dell'art. 6 cpv. 2 lett. b LRD, sono sufficienti dei leggeri dubbi per-
ché l'intermediario finanziario debba effettuare dei chiarimenti supplemen-
tari (cfr. sentenza del TAF B-6815/2013 del 10 giugno 2014 consid. 4.2;
WERNER DE CAPITANI, in: Kommentar Einziehung, Organisiertes Verbre-
chen, Geldwäscherei, vol. II, 2002, art. 6 marg. 156 e segg.).
11.2.1.3 Per di più, l'intermediario finanziario deve prendere, nel suo set-
tore di competenza, i provvedimenti necessari per impedire il riciclaggio di
denaro e il finanziamento del terrorismo e occuparsi, in particolare, di for-
mare sufficientemente il proprio personale e svolgere i controlli (art. 8
LRD).
11.2.1.4 Oltre all'obbligo di chiarire l'intermediario finanziario ha anche l'ob-
bligo di documentare (cfr. sentenza del TAF B-7096/2013 del 16 novembre
2015 consid. 5.1; CAPITANI, op. cit., Introduzione al cap. 2, marg. 21). In tal
senso l'intermediario finanziario deve allestire i documenti relativi alle tran-
sazioni effettuate e ai chiarimenti previsti dalla LRD in modo da consentire
a terzi con competenze specifiche di formarsi un giudizio attendibile sulle
transazioni e sulle relazioni d'affari come pure sull'ottemperanza alle dispo-
sizioni della LRD (art. 7 cpv. 1), nonché conservare i documenti in modo da
soddisfare entro un congruo termine eventuali richieste di informazioni e di
sequestro da parte delle autorità di perseguimento penale (cpv. 2), ovvero
per almeno dieci anni a contare dalla cessazione della relazione d'affari o
dalla conclusione della transazione (cpv. 3). Le informazioni possono es-
sere raccolte per iscritto o oralmente (art. 15 cpv. 1 lett. a vORD-FINMA,
nonché art. 18 cpv. 1 lett. a ORD-FINMA). Tuttavia, l'intermediario finanzia-
rio deve verificare la plausibilità dei risultati delle chiarificazioni e documen-
tarli. Pertanto, le informazioni risultanti dalle indagini devono essere anno-
tate e conservate per iscritto. I documenti devono, quindi, consentire la
tracciabilità di ogni singola transazione (cfr. sentenza del TAF B-7096/2013
del 16 novembre 2015 consid. 5.1 con rinvii).
11.2.1.5 Gli obblighi in caso di sospetto comprendono, ai sensi dell'art. 9
LRD, che l'intermediario finanziario dia senza indugio comunicazione al
MROS secondo l'art. 23 LRD, se (lett. a) sa o ha il sospetto fondato che i
valori patrimoniali oggetto di una relazione d'affari (punto 1) sono in rela-
zione con un reato ai sensi degli articoli 260ter cpv. 1 o 305bis CP, (punto 2)
provengono da un crimine, (punto 3) sottostanno alla facoltà di disporre di
un'organizzazione criminale, o (punto 4) servono al finanziamento del ter-
rorismo (art. 260quinquies cpv. 1 CP); (lett. b) interrompe le trattative per l'av-
vio di una relazione d'affari a causa di un sospetto fondato di cui alla lett. a.
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Pagina 30
A tal proposito, i beni derivanti da un reato sono in particolare beni ottenuti
attraverso un reato ai sensi dell'art. 10 cpv. 2 CP (cfr. DTF 126 IV 255 con-
sid. 3a con rinvii). Un sospetto è considerato fondato se è basato su un'in-
formazione concreta, o su più indizi che indicano un'origine criminale dei
beni (cfr. sentenza del TF 4A_313/2008 del 27 novembre 2008 con-
sid. 4.2.2.3). Se l'intermediario finanziario è concretamente a conoscenza
del fatto che sia stata avviata contro il proprio cliente una procedura penale
per un reato grave e che i valori patrimoniali in questione potrebbero essere
collegati a tale reato, deve di regola optare per la comunicazione ai sensi
dell'art. 9 LRD (cfr. CARLO LOMBARDINI, Banques et blanchiment d'argent,
2a ed., 2013, marg. 501 e seg.). In caso di dubbio, l'intermediario finanziario
deve sempre optare per una comunicazione ai sensi dell'art. 9 LRD. Que-
st'ultima deve essere fatta immediatamente, ovvero nel momento in cui si
è venuti a conoscenza, o è stato comprovato il sospetto che nella relazione
d'affari siano coinvolti beni con un retroscena illecito (cfr. per tutto la sen-
tenza del TAF B-6815/2013 del 10 giugno 2014 consid. 4.3).
Inoltre, deve bloccare senza indugio i valori patrimoniali affidatigli che sono
oggetto della comunicazione di cui all'art. 9 LRD (art. 10 LRD).
11.2.1.6 Infine, si considera che, secondo il Tribunale federale, gli obblighi
imposti dalla LRD di cui sopra mettono l'intermediario finanziario in una
situazione giuridica particolare. Essi, infatti, creano una posizione di ga-
rante, per la quale l'intermediario finanziario ha l'obbligo, nei limiti previsti
dalla legge (artt. 3 a 10 LRD), di cooperare con le autorità competenti e
può rendersi colpevole di riciclaggio di denaro, anche solo se non adempie
a detti obblighi per omissione (cfr. DTF 136 IV 188 consid. 6.2.2 e 6.3.4).
11.2.2 Gli obblighi impartiti agli intermediari finanziari sono concretizzati
dalla vORD-FINMA (1° gennaio 2011 – 31 dicembre 2015), nonché
dall'ORD-FINMA 1 (1° luglio 2003 – 31 dicembre 2010).
11.2.2.1 Secondo l'art. 12 vORD-FINMA (art. 7 ORD-FINMA 1), l'interme-
diario finanziario stabilisce criteri per il riconoscimento di relazioni d'affari
che comportano rischi superiori (cpv. 1). In funzione dell'attività dell'inter-
mediario finanziario entrano in considerazione segnatamente i criteri di cui
al cpv. 2.
Le relazioni d'affari con persone esposte politicamente (in seguito: PEP) e
quelle con banche estere per le quali un intermediario finanziario svizzero
effettua operazioni quale banca corrispondente sono considerate in ogni
caso a rischio superiore (cpv. 3). L'intermediario finanziario determina le
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Pagina 31
relazioni d'affari che comportano un rischio superiore conformemente ai
cpv. 2 e 3 e le designa come tali per l'uso interno (cpv. 4).
Per PEP, ai sensi dell'art. 2 cpv. 1 lett. a vORD-FINMA (art. 1 lett. a
ORD-FINMA 1), si intende:
1. le seguenti persone che occupano una funzione pubblica preminente
all'estero: capi di Stato e di Governo, politici di alto rango a livello na-
zionale, alti funzionari dell'amministrazione, della giustizia, dell'esercito
e dei partiti a livello nazionale, organi superiori delle imprese pubbliche
d'importanza nazionale,
2. le imprese e persone che sono riconoscibilmente legate per motivi fa-
miliari, personali o d'affari alle persone sopra elencate.
11.2.2.2 Giusta l'art. 13 vORD-FINMA (art. 8 ORD-FINMA 1), l'intermedia-
rio finanziario stabilisce criteri per il riconoscimento di transazioni che com-
portano rischi superiori (cpv. 1). In funzione dell'attività dell'intermediario
finanziario entrano in considerazione segnatamente i criteri di cui al cpv. 2.
Sono considerate in ogni caso transazioni che comportano un rischio su-
periore le transazioni mediante le quali all'inizio di una relazione d'affari
vengono fisicamente apportati valori patrimoniali per un controvalore supe-
riore a fr. 100'000.– in una volta o in modo scaglionato (cpv. 3; inoltre, se-
condo l'art. 8 cpv. 3 lett. b ORD-FINMA 1 [e non presente nella
vORD-FINMA], sono considerate in ogni caso transazioni che comportano
un rischio superiore le transazioni che presentano un indizio di riciclaggio
di denaro).
11.2.2.3 Conformemente all'art. 14 vORD-FINMA (art. 17 ORD-FINMA 1),
l'intermediario finanziario procede, in misura proporzionata alle circo-
stanze, a chiarificazioni complementari riguardanti le relazioni d'affari o le
transazioni che presentano rischi superiori (cpv. 1). A seconda delle circo-
stanze, occorre chiarire, giusta il cpv. 2, segnatamente (lett. a) se la con-
troparte è l'ADE dei valori patrimoniali consegnati; (lett. b) qual è l'origine
dei valori patrimoniali consegnati; (lett. c) a quale scopo i valori patrimoniali
prelevati vengono utilizzati; (lett. d) il retroscena economico e la plausibilità
di versamenti in entrata importanti; (lett. e) qual è l'origine del patrimonio
della controparte e dell'ADE; (lett. f) qual è l'attività professionale o com-
merciale esercitata dalla controparte e dall'ADE; (lett. g) se la controparte
o l'ADE è una persona politicamente esposta; e (lett. h) per le persone giu-
ridiche: chi le controlla (inoltre, secondo l'art. 17 cpv. 2 lett. i ORD-FINMA
1 [e non presente nella vORD-FINMA], nelle relazioni con banche corri-
spondenti: quali controlli effettua la controparte per lottare contro il riciclag-
gio di denaro e il finanziamento del terrorismo).
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Pagina 32
11.2.2.4 Secondo l'art. 16 vORD-FINMA (art. 20 ORD-FINMA 1), non ap-
pena i rischi superiori di una relazione d'affari diventano visibili, l'interme-
diario finanziario intraprende senza indugio i chiarimenti complementari e
li porta a termine al più presto.
11.2.2.5 Ai sensi dell'art. 19 vORD-FINMA (art. 12 ORD-FINMA 1), l'inter-
mediario finanziario provvede a un'efficiente sorveglianza delle relazioni
d'affari e delle transazioni, assicurando che siano individuati i rischi supe-
riori (cpv. 1). Per la sorveglianza delle transazioni l'intermediario finanziario
secondo l'art. 3 cpv. 1 lett. a, ad eccezione degli istituti assicurativi, gesti-
sce un sistema informatico che lo aiuti a rilevare le transazioni che com-
portano un rischio superiore secondo l'art. 13 (cpv. 2). Le transazioni rile-
vate dal sistema di sorveglianza informatico devono essere valutate entro
un congruo termine. Se necessario, devono essere espletati i chiarimenti
complementari di cui all'art. 14 (cpv. 3). Gli intermediari finanziari con un
numero ristretto di controparti e ADE o quelli che effettuano un numero
limitato di transazioni possono rinunciare all'uso di un sistema di sorve-
glianza delle transazioni se incaricano la loro società di audit di eseguire
un controllo annuale sulla loro sorveglianza delle transazioni con assicura-
zione di grado elevato (cpv. 4).
11.2.2.6 A tenore dell'art. 25 vORD-FINMA (art. 11 ORD-FINMA 1), la lotta
contro il riciclaggio di denaro e il finanziamento del terrorismo esige perso-
nale integro e adeguatamente formato (cpv. 1). L'intermediario finanziario
provvede alla selezione accurata del personale e alla formazione regolare
di tutti i collaboratori interessati sugli aspetti per loro essenziali della lotta
contro il riciclaggio di denaro e il finanziamento del terrorismo (cpv. 2).
11.2.3 Secondo l'art. 3 LBCR, la banca, per iniziare la propria attività, deve
aver ottenuto l'autorizzazione della FINMA, senza la quale non può essere
iscritta nel registro di commercio (cpv. 1). Tale autorizzazione è concessa
se, tra le altre cose, la banca delimita esattamente in statuti, contratti di
società e regolamenti, la sfera degli affari e prevede un'organizzazione pro-
porzionata all'importanza degli affari; essa deve, quando lo scopo azien-
dale o l'importanza degli affari lo esiga, istituire organi per la direzione, da
una parte, e organi per la direzione superiore, la vigilanza e il controllo,
dall'altra, come anche determinare le singole attribuzioni in modo da ga-
rantire un'efficace vigilanza sulla gestione (cpv. 2 lett. a).
Le condizioni di cui all'art. 3 LBCR relative all'autorizzazione devono es-
sere soddisfatte in qualsiasi momento (cfr. sentenza del TF 2C_163/2014
del 15 gennaio 2015 consid. 2.3).
B-6229/2019
Pagina 33
11.2.3.1 Giusta l'art. 12 OBCR (nonché l'art. 9 vOBCR), la banca provvede
ad un'efficace separazione interna tra operazioni di credito, commercio,
gestione patrimoniale e esecuzione delle transazioni; in singoli casi fondati
la FINMA può autorizzare eccezioni o ordinare la separazione di ulteriori
funzioni (cpv. 1). La banca disciplina in un regolamento o in direttive interne
i principi della gestione dei rischi nonché la competenza e la procedura di
autorizzazione per gli affari a rischio; essa deve in particolare rilevare, limi-
tare e sorvegliare i rischi di mercato, di credito, di insolvenza, di liquida-
zione, di liquidità e di immagine, nonché i rischi operativi e giuridici (cpv. 2).
La banca provvede a istituire un efficace sistema di controllo interno; in
particolare istituisce un organo di revisione interno indipendente dalla dire-
zione. In singoli casi fondati la FINMA può esonerare la banca dall'obbligo
di istituire un organo di revisione interno (cpv. 4).
11.2.3.2 Giusta l'art. 3 cpv. 2 lett. c LBCR, l'autorizzazione necessaria della
FINMA (lett. a) è concessa se le persone incaricate dell'amministrazione e
direzione della banca godono di ottima reputazione e garantiscono un'atti-
vità irreprensibile. Inoltre, giusta l'art. 3f cpv. 1 e 2 LBCR, il gruppo finan-
ziario deve essere organizzato in modo da essere in grado, in particolare,
di individuare, limitare e controllare tutti i rischi essenziali.
11.3 Al fine di poter meglio valutare quanto accaduto in seno alla Banca, è
necessario comprendere la ripartizione dei compiti e delle responsabilità
all'interno della Banca. Di centrale importanza nella struttura organizzativa
della Banca sono soprattutto il Consiglio di Amministrazione (in se-
guito: CdA), la DG e l'ufficio L&C.
- Fra gli altri compiti, il CdA è competente per la regolamentazione, l'isti-
tuzione, il mantenimento, la sorveglianza e la verifica dell'esistenza re-
golare di un sistema di controllo interno (in seguito: SCI) adeguato alla
dimensione, alla complessità, alla struttura e al profilo di rischio della
Banca. Le predette competenze sono in parte delegate al Comitato di
Audit (in seguito: AC).
- Alla DG sono attribuiti, tra gli altri, la regolamentazione, l'istituzione, il
mantenimento, la sorveglianza e la verifica regolari dell'esistenza di un
controllo intero adeguato alla dimensione, alla complessità, alla strut-
tura e al profilo di rischio della Banca.
- Al Presidente della DG/CEO, al quale sono subordinati gli altri membri
della DG, incombe segnatamente la supervisione generale sulla con-
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duzione e sull'andamento della Banca, la quale è suddivisa nelle quat-
tro divisioni operative seguenti, ciascuna sotto la responsabilità di un
membro della DG:
1. Private Banking & Asset Management (Divisione 1, nella quale si
trova dal 1° marzo 2013 anche il Team EM che ha cambiato deno-
minazione nel giugno 2015 diventando il Team LATAM affidato al
ricorrente fino all'agosto 2014),
2. Corporate Banking (Divisione 2),
3. Operations, Organization & ICT (Divisione 3),
4. Financial & Risk Management e Compliance (definita Divisione 4
dal 2015).
- All'ufficio L&C spetta il monitoraggio dei profili avente diritto economico
(KYC) e delle transazioni (KYT), il quale effettua mensilmente, in modo
mirato, dei controlli sulla completezza e la sostenibilità dei KYT come
pure sulla loro conformità con i rispettivi KYC. L'ufficio L&C controlla a
campione e se del caso interviene puntualmente presso il funzionario
informandone il suo superiore diretto, che le giustificazioni portate a
suffragio delle operazioni segnalate dal sistema siano tempestive e in
linea con quanto richiesto dalla norma operativa. Di questa attività di
controllo, l'ufficio L&C riferisce regolarmente alla DG. Dal settembre
2011, i responsabili dei team Private Banking e Corporate Banking
hanno il compito di valutare mensilmente i KYT relativi a tutte le rela-
zioni High Risk e con PEP. Dove necessario, devono effettuare un re-
porting al Capo Divisione.
11.4 Secondo il ricorrente, la FINMA non spiegherebbe come e perché so-
stenga il coinvolgimento della Banca e di membri dei suoi organi riguardo
al flusso di averi patrimoniali che sarebbero provento di corruzione. La
FINMA non sarebbe in grado di produrre nessuna prova al riguardo. Per-
tanto, non potrebbe trattarsi di averi patrimoniali provento di corruzione,
perché questi sarebbero reperibili nei conti bancari intestati ai funzionari di
Petrobras o a funzionari e responsabili politici. Nessuno di questi risulte-
rebbe avere mai avuto conti presso la A._. Né risulterebbe alcun
coinvolgimento del ricorrente nella gestione di fondi provento di corruzione.
Il medesimo afferma che non gli si potrebbe imputare di aver tollerato l'ac-
censione e la persistenza di "conti di passaggio", in quanto la FINMA
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stessa avrebbe constatato nella decisione contro la Banca che, nel periodo
dal 2010 al 2015, i ricavi lordi generati dalle relazioni d'affari della Banca
legati allo scandalo Petrobras si attestano a franchi svizzeri 2'518'968.–. A
detta del ricorrente, i cosiddetti "conti di passaggio" non generano, per loro
definizione e per loro fisiologia, ricavi né tantomeno ricavi dell'importo mi-
lionario suddetto. Inoltre, lo stesso C._ avrebbe manifestato la pro-
pria soddisfazione per "il mantenimento" dei fondi di H._, il che con-
fermerebbe il fatto che i suddetti conti venivano considerati da tutti come
conti di gestione della tesoreria societaria.
L'affermazione della FINMA, secondo la quale il ricorrente avrebbe per-
messo che la F._ fosse cliente dell'istituto bancario sotto mentite
spoglie fino al luglio 2009, viene categoricamente smentita da quest'ultimo.
Egli porta come motivazione il viaggio a San Paolo nel 2009, effettuato dal
ricorrente e dal CEO della Banca. Ciò dovrebbe dimostrare il convinci-
mento del CEO di voler acquisire il gruppo H._ come cliente. Per-
tanto, non si potrebbe parlare di mentite spoglie.
11.5 Visto quanto precede, segnatamente del susseguirsi degli eventi so-
pra descritti (cfr. consid. 11.1) e di quanto fatto valere dal ricorrente, il Tri-
bunale constata che quest'ultimo cita spesso nel suo ricorso la decisione
contro la Banca, utilizzandola a sostegno dei propri argomenti. Egli non
contesta le violazioni da parte della A._, nuovamente constatate
nella decisione impugnata, bensì si limita a contestare qualsiasi rimprovero
nei suoi confronti. Il ricorrente afferma a più riprese la totale mancanza di
un coinvolgimento da parte sua in tali attività, ma soprattutto l'assenza del
nesso di causalità tra il suo comportamento e quanto imputato alla Banca.
Risulta dagli atti e da quanto esposto sopra (cfr. consid. 11.1) che la Banca
abbia agito indubbiamente troppo tardi rispetto alle esigenze dell'obbligo
legale di identificare da subito l'oggetto, lo scopo e il retroscena dei conti e
dell'ADE, non dando così prova dell'attitudine proattiva e dello spirito critico
dovuti in materia di lotta contro il riciclaggio di denaro. Considerato che
l'oggetto dell'obbligo di documentazione si basa sulle informazioni da rac-
cogliere e le misure da adottare giusta gli obblighi di cui agli artt. 3-6 LRD
e appurata la violazione di quest'ultime, nonché l'assenza delle necessarie
informazioni, il Tribunale conclude che la A._ ha violato anche l'ob-
bligo di documentazione. È constatata, in virtù di quanto esposto sopra,
anche l'insufficienza del sistema di controllo interno e di conseguenza l'i-
nadeguata gestione dei rischi, utilizzata per di più come argomento princi-
pale da parte del ricorrente a giustificazione delle sue eventuali manche-
volezze. Viste tali violazioni, ne consegue che le attività svolte dalla Banca
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risultano insufficientemente irreprensibili. Pertanto, sussiste una violazione
della garanzia di un'attività irreprensibile.
12. Gravità delle violazioni
Resta da esaminare se le suddette violazioni debbano essere qualificate
come gravi.
12.1 Il ricorrente non contesta in alcun modo la gravità delle violazioni com-
messe dalla Banca, anzi, basa buona parte della sua argomentazione in
sua difesa, sulla mancata organizzazione e il disfunzionamento diffuso ed
esteso a numerosi organi della A._ riguardo agli obblighi antirici-
claggio e agli obblighi di vigilanza e di gestione del rischio. Il medesimo si
limita ad argomentare l'assenza di un suo coinvolgimento o conoscenza di
quanto accadeva in seno alla Banca.
12.2 L'espressione "grave violazione" costituisce un concetto giuridico in-
determinato. Secondo la giurisprudenza, la gravità di una violazione deve
essere commisurata principalmente in base a quanto richiesto dalla norma
violata o non rispettata (ad es. dal grado della dovuta diligenza, dall'inten-
sità del comportamento richiesto, ecc.), ossia dal grado di deviazione dal
comportamento secondo normativa. In base al principio di proporzionalità,
devono essere valutate l'intensità del comportamento deviante (violazione
singola o ripetuta o addirittura continuata) e la motivazione del medesimo.
Se la questione centrale rimproverata ad una parte in causa, come in parte
nel caso di specie, consiste in un'omissione, va osservato che per le pos-
sibili misure prese dalla FINMA sono rilevanti esclusivamente le omissioni
di azioni in violazione dei doveri ai sensi delle disposizioni di vigilanza. Di
conseguenza, un'omissione può rappresentare una grave violazione di un
obbligo di vigilanza solo se una persona sottoposta a vigilanza omette un
atto richiesto dal diritto di vigilanza (cfr. DTF 142 II 243 consid. 3.1; sen-
tenze del TAF B-4763/2017 del 29 giugno 2018 consid. 13.3 e
B-5756/2014 del 18 maggio 2017 consid. 4.3 con rinvii; BÖSCH, BSK-FIN-
MAG, art. 35 LFINMA n. 18).
12.3 Il ricorrente sembra confondere il requisito della gravità delle violazioni
commesse dall'assoggettato a vigilanza e la misura in cui il suo comporta-
mento ha contribuito a ciò. La condizione della gravità si riferisce alle vio-
lazioni commesse (cfr. consid. 2.1; DTF 142 II 243 consid. 2.3). Il fatto che
ci siano altri organi e persone responsabili per le violazioni commesse non
è in alcun modo atto a "scagionare" il ricorrente dalle proprie responsabilità.
Le violazioni da parte della Banca sono state commesse in un lasso di
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tempo piuttosto esteso (vari anni, cfr. fatti A) e ripetutamente, ciò che cor-
risponde ad una gravità elevata delle medesime.
13. Comportamento individuale del ricorrente
A questo punto, è necessario analizzare se il ricorrente abbia causato con
il suo comportamento individuale le sopracitate violazioni da parte della
Banca, in maniera colpevole e causale e se egli possa, dunque, essere
ritenuto responsabile ai sensi dell'art. 33 cpv. 1 LFINMA.
13.1 Con osservazioni del 24 e del 27 aprile 2018, il ricorrente ha sostan-
zialmente contestato che una qualsivoglia violazione gli possa essere ad-
debitata e ha pertanto chiesto che nessuna misura venga intrapresa nei
suoi confronti, precisando che quanto descritto, tanto nella decisione con-
tro A._ quanto nel rapporto dell'incaricato dell'inchiesta del 29 mag-
gio 2017 relativamente al suo comportamento, non sarebbe costitutivo di
violazioni del diritto in materia di vigilanza, che non emergerebbe nessuna
ragione (e prova) dagli atti per negargli la garanzia di un'attività irreprensi-
bile. Dagli atti non trasparirebbe un comportamento da parte sua in viola-
zione delle disposizioni di legge. Relativamente alle verifiche delle 40 rela-
zioni scelte a campione dall'incaricato dell'inchiesta, il ricorrente ha preci-
sato che le suddette non sarebbero state sottoposte alla sua vigilanza e
che dunque non si potrebbe dedurre alcun indizio di violazione nei suoi
confronti, ma che, anzi, si potrebbe concludere che l'intero sistema antiri-
ciclaggio, il suo funzionamento e la vigilanza sul medesimo sarebbero stati
insufficienti riguardo all'insieme della clientela della Banca e non solo
quella connessa direttamente o indirettamente alla vicenda Petro-
bras/H._. Per di più, l'attività di C._ ricadeva solo da un
punto di vista amministrativo e commerciale sotto la sua responsabilità,
mentre gli aspetti legati alla gestione del rischio, nonché alla legislazione
antiriciclaggio, non gli incombevano.
13.1.1 Le verifiche di svariate operazioni segnalate dal sistema, le quali
sarebbero state effettuate oltre i 14 giorni previsti dalla normativa interna,
non potrebbero essere imputate al ricorrente, in quanto mancherebbe il
nesso di causalità.
La FINMA avrebbe descritto nella decisione contro la Banca del 17 gennaio
2018 le carenze e le omissioni nel sistema di vigilanza antiriciclaggio, di
vigilanza prudenziale e di vigilanza sui rischi all'interno della A._.
Secondo tale descrizione, queste carenze sarebbero state importanti, dif-
fuse presso numerosi organi e divisioni della Banca, si sarebbero protratte
nel tempo per vari anni, avrebbero riguardato centinaia di transazioni per
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centinaia di milioni complessivamente. In tal senso, il ricorrente afferma
che "Di conseguenza, anche se X._ avesse messo in atto quelle
misure di vigilanza che nella decisione impugnata gli si rimprovera di non
avere messo in atto, il risultato sarebbe stato il medesimo" (ricorso marg.
42).
Anche rispetto alle cosiddette "strutture opache", non comunicate dalla
A._ a MROS, il ricorrente afferma che anche se lui "avesse provve-
duto a segnalare le suddette strutture opache, malgrado ciò non rientrasse
nei suoi compiti, ciò sarebbe stato inutile ai fini antiriciclaggio, dal momento
che A._, comunque, anche quando ne ha avuto conoscenza e in
tempi in cui i sospetti erano diventati colossali antiriciclaggio, era rimasta
passiva" (ricorso marg. 44). Lo stesso varrebbe per le "mentite spoglie"
circa la F._ quale cliente della Banca. La FINMA avrebbe accertato
la violazione dell'art. 9 LRD da parte di A._, la quale però non po-
trebbe essergli imputata, in quanto non vi sarebbero stati dei procedimenti
penali da parte del Dipartimento federale delle finanze nei confronti del ri-
corrente per violazione di tale norma.
Per quanto concerne il rimprovero di non aver reagito ai numerosi indizi di
riciclaggio nel 2014, ma soprattutto nel 2015 e nel 2016, il ricorrente so-
stiene che, anche se "avesse assolto quei doveri che nella decisione im-
pugnata gli si rimprovera di avere negletto, all'interno di A._ non
sarebbe cambiato proprio nulla" (ricorso marg. 46).
13.1.2 ll ricorrente afferma che non potrebbe essergli imputata alcuna col-
pevolezza. A sostegno di ciò, egli riporta quanto scritto nel rapporto "Brazil
case" del 31 maggio 2016 riguardo a C._, ovvero "the relationship
manager Mr. C._ was either unacceptably ignorant or almost will-
fully blind with regard to KYC/KYT when dealing with a number of Brazilian
clients from 2006 to 2013, clients that have been involved in corrupt prac-
tices". Dunque, non potendo nemmeno concludere alla colpevolezza inten-
zionale di C._, la FINMA potrebbe ancor meno affermare quella del
ricorrente, il quale avrebbe avuto, per di più, ancora meno informazioni
all'epoca, di quelle alla base del suddetto rapporto (ricorso marg. 52-53).
Il ricorrente sarebbe stato legittimato a ritenere che tutta l'organizzazione
e i processi di funzionamento di A._ fossero performanti e funzio-
nanti. Egli non avrebbe saputo, non avrebbe potuto sapere e immaginare
che all'interno di A._, nel periodo in questione dal 2006 al 2013,
esistessero carenze organizzative e di funzionamento cosi ampie, diffuse,
persistenti e permanenti come descritte nella decisione contro la Banca.
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Segnatamente per quanto concerne gli obblighi relativi al KYC, si sarebbe
trattata di una competenza dell'ufficio L&C e il ricorrente non avrebbe avuto
motivo di dubitare della sua organizzazione e funzionamento.
Il fatto che sia nel 2009 che nel 2010, il CEO della Banca fosse stato coin-
volto nella visita agli uffici di H._ a San Paolo e nella presentazione
con O._ (grazie al quale sarebbero state introdotte in Banca come
clienti anche le controparti di H._), il ricorrente sarebbe stato legit-
timato a ritenere che tutti gli organi della Banca, a partire dal CEO, appro-
vassero e avessero verificato la legittimità delle relazioni d'affari intratte-
nute con le controparti di H._.
Il ricorrente elenca quali obblighi incombevano a quale organo di
A._, indicando l'ufficio L&C come principale interessato. In tal
senso, al ricorrente verrebbe addebitata una complicità nelle violazioni
commesse, senza fare la medesima cosa con gli altri organi e membri di
questi ultimi, invocando, quantomeno in maniera indiretta, una disparità di
trattamento. Ad esempio, il mancato accertamento del reale cliente della
Banca sarebbe spettato agli organi responsabili per le misure antiriciclag-
gio e non a lui. Anche per quanto concerne la classificazione delle relazioni
d'affari con rischio basso/medio, tale compito non sarebbe spettato al ricor-
rente e, pertanto, non potrebbe essergli imputato.
13.2 A tal proposito va tenuto conto del fatto che una responsabilità ai sensi
dell'art. 33 LFINMA può essere data sia in caso di intenzionalità che in caso
di negligenza. Per poterla constatare, è necessario che sia possibile ricon-
durre ad un individuo i seguenti comportamenti: una violazione attiva del
diritto della sorveglianza, un'attitudine passiva contraria ai propri doveri pur
conoscendo le violazioni al diritto della sorveglianza o un'ignoranza colpe-
vole delle violazioni commesse. Un'omissione può dare origine ad una
grave violazione in materia di vigilanza solo se un istituto sottoposto a sor-
veglianza non ha commesso un atto richiesto dal diritto della sorveglianza;
in tal caso l'omissione può dare origine ad un divieto di esercitare la pro-
fessione. Dunque, è necessario che vi sia un nesso tra la violazione delle
disposizioni e i compiti professionali esercitati dal responsabile.
13.2.1 La colpevolezza implica che una responsabilità individuale possa
essere ascritta all'interessato, ossia che il comportamento contrario alle di-
sposizioni legali gli possa essere personalmente attribuibile. Per di più, vi
deve essere un nesso causale tra il comportamento individuale della per-
sona in questione e le gravi violazioni di disposizioni legali in materia di
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vigilanza (cfr. sentenze del TF 2C_422/2018 del 20 marzo 2019 consid. 2.4
e 2C_739/2015 del 25 aprile 2016 consid. 2.2).
13.2.2 Il campo d'applicazione personale dell'art. 33 LFINMA si estende
alle persone attive nel settore della vigilanza della FINMA, per cui il divieto
di esercizio secondo il diritto dei mercati finanziari può essere imposto an-
che dopo la fine del rapporto di lavoro con un istituto sottoposto a vigilanza
(cfr. DTF 142 II 243 consid. 2.2 in fine). Secondo la chiara formulazione
della disposizione, il divieto di esercizio può essere imposto anche a per-
sone al di sotto della soglia di garanzia (cfr. Messaggio del 1° febbraio 2006
sulla LFINMA (FF 2005 2625, 2676 e seg.; sentenza del TAF B-686/2016
dell'11 giugno 2018 consid. 3.4 con rinvii). ll destinatario delle disposizioni
di vigilanza è l'istituto vigilato (cfr. consid. 8.2.1). Tuttavia, poiché l'art. 33
LFINMA si basa su una norma di attribuzione, è irrilevante che il requisito
di garanzia e di organizzazione si applichi alla banca e non alla persona
fisica. È anche ininfluente che la persona responsabile della violazione del
diritto di sorveglianza sia un garante o meno; per chiarire la responsabilità,
non è decisivo che la persona in questione debba essa stessa fornire una
garanzia, ma è sufficiente che abbia provocato con il suo comportamento
individuale, in maniera causale e colpevole una grave violazione delle di-
sposizioni del diritto di sorveglianza presso un ente sorvegliato
(cfr. DTF 142 II 243 consid. 2.2 e seg.).
13.3 Nella fattispecie, il ricorrente ha svolto le sue attività in seno alla
Banca, tra il 2006 e il 2016, in qualità di membro della DG, nonché di Re-
sponsabile della Divisione 1 Private Banking & Asset Management. Tra i
suoi compiti e le sue mansioni rientravano, tre le altre, le seguenti:
- In qualità di membro della DG, egli partecipava alla conduzione degli
affari della Banca; rappresentava la Divisione 1 in seno alla DG; colla-
borava con i responsabili delle altre Divisioni, il CFO e il CRO alla riso-
luzione di problemi; sostituiva il Presidente della DG in caso di assenza;
esercitava la supervisione sull'organizzazione della Segreteria della
DG; favoriva lo scambio di informazioni all'interno della DG, tra le Divi-
sioni e tra i colleghi subordinati.
- In qualità di Responsabile della Divisione 1, egli era incaricato dell'ela-
borazione delle strategie di sviluppo della clientela privata e della loro
implementazione; della supervisione e del coordinamento dell'attività di
private banking; della supervisione sulle strutture responsabili della de-
finizione e dell'attuazione della politica d'investimento.
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13.3.1 Dal 2005 al 2016, il ricorrente è stato responsabile della Divisione 1
di A._, nella quale C._ ha lavorato, dapprima nel Gruppo
Private Banking (Capo gruppo: T._), successivamente, nel 2011 e
2012, nel Private Banking I (Capo gruppo: U._), dal 2013 diretta-
mente subordinato al ricorrente nel Team EM (responsabile: il ricorrente)
fino ad agosto 2014, ed in seguito subordinato al successore del ricorrente
S._ fino al 28 settembre 2015. Sia T._ che U._ erano
sotto la responsabilità del ricorrente e in quanto tali, hanno dovuto talvolta
verificare la plausibilità di alcuni dati o informazioni relative a dei clienti di
C._, chiedendo all'occorrenza informazioni al ricorrente, il quale li
avrebbe rassicurati (cfr. decisione impugnata marg. 16). Dunque, indipen-
dentemente dal Capo gruppo, C._ è sempre stato funzionalmente
subordinato al ricorrente.
Il ricorrente è stato durante questo periodo responsabile gerarchico della
conduzione e controllo delle unità operative presso le quali erano allocate
le 83 relazioni del perimetro denominato Petrobras, fungendo da secondo
funzionario (unitamente a C._ che figurava quale primo funzionario)
in 24 di queste relazioni (cfr. decisione impugnata marg. 38 e note di
fondo).
13.3.2 È constatabile agli atti (cfr. incarto del ricorrente allegato 4, "rap-
porto Brazil case") l'esistenza al 31 dicembre 2014 di varie relazioni con
delle caratteristiche simili: C._ come primo funzionario e il ricorrente
come secondo funzionario; come ADE figurava fino a luglio 2009 un'entità
o una persona diversa da quella poi figurante in seguito (F._); clas-
sificazione bassa/media nonostante dei movimenti in and out in termini di
miliardi in totale. A titolo esplicativo e come illustrato nella decisione impu-
gnata (marg. 39 e segg.), si notino le relazioni I._ (movimenti in and
out di oltre 250 milioni, con 91 operazioni segnalate dal sistema come a
rischio superiore), L._ (movimenti in and out di oltre 190 milioni, con
oltre 70 operazioni), M._. (movimenti in and out di oltre 280 milioni),
V._ (movimenti in and out di oltre 400 milioni, con oltre 170 opera-
zioni).
In merito alle operazioni segnalate dal sistema ed effettuate in ritardo, l'uf-
ficio L&C ha indicato all'incaricato d'inchiesta che avrebbe periodicamente
richiamato sia C._ che il ricorrete (cfr. incarto dell'autorità inferiore,
alleg. "Rapporto del 29 maggio 2017 dell'incaricato d'inchiesta" pag. 1-093
e segg.).
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13.4 Visto quanto precede, risulta un nesso di causalità tra il comporta-
mento del ricorrente e le gravi violazioni delle norme in materia di vigilanza
da parte della A._. La sua condotta deve inoltre essere qualificata
come colpevole, in quanto non è possibile parlare di negligenza o buona
fede. Piuttosto, il ricorrente ha consapevolmente sostenuto le attività del
suo subordinato C._, ha disatteso i suoi obblighi di Responsabile
della Divisione 1, nonché di membro della DG della Banca, contribuendo
così alle gravi violazioni delle disposizioni di vigilanza. Egli era o avrebbe
dovuto essere, vista la sua posizione all'interno della Banca, sufficiente-
mente a conoscenza delle violazioni e della gestione inadeguata del rischio
in seno alla A._, e non ha fatto nulla al riguardo, in violazione del
suo dovere (cfr. sentenza del TAF B-5041/2014 del 5 ottobre 2015 consid.
3.6.12). Come membro della DG aveva il compito di sorvegliare e verificare
regolarmente l'esistenza di un controllo interno adeguato alla dimensione
della Banca, mentre in qualità di Responsabile della Divisione 1, egli aveva
la supervisione e il coordinamento dell'attività di private banking. Durante
il periodo in questione, non vi era un'adeguata gestione del rischio e una
struttura di controllo, come del resto affermato dal ricorrente, ma il cui ri-
spetto era, tra gli altri, responsabilità del ricorrente. Quindi, un requisito per
l'autorizzazione per il funzionamento della Banca, che doveva essere ri-
spettato in ogni momento, non è stato soddisfatto. La condotta e la passi-
vità del ricorrente, dinanzi a quanto accadeva sotto la sua supervisione, ha
messo significativamente in dubbio l'attività della Banca, in relazione al ri-
spetto degli obblighi in materia di prevenzione antiriciclaggio.
Va da sé che il comportamento del ricorrente ha violato anche l'obbligo di
un'ottima reputazione e un’attività irreprensibile, che egli era personal-
mente tenuto a rispettare in ogni momento (art. 3 cpv. 2 lett. c LBCR), met-
tendo così in pericolo i requisiti per l'autorizzazione della Banca (cfr. sen-
tenza del TAF B-5041/2014 del 5 ottobre 2015 consid. 3.7).
Per di più, è fondamentale sottolineare che in discussione e problematico
è il comportamento del ricorrente e non il risultato finale. Pertanto, l'affer-
mazione del ricorrente, secondo cui il risultato non sarebbe cambiato an-
che qualora lui si fosse comportato in maniera diversa, non è adatta a re-
lativizzare il ruolo che egli ha avuto e la gravità di ciò.
13.5 Per quanto concerne l'affermazione del ricorrente circa la disparità di
trattamento subito, egli sembra voler censurare un’errata applicazione del
principio della parità di trattamento nell’illegalità.
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13.5.1 Secondo l'art. 8 cpv. 1 Cost., tutti gli esseri umani sono uguali da-
vanti alla legge. Anche le persone giuridiche possono avvalersi di questo
principio. Una decisione o un decreto viola il principio di uguaglianza san-
cito dall'art. 8 cpv. 1 Cost. se fa delle distinzioni giuridiche che non sono
giustificate da alcun motivo ragionevole rispetto alla situazione di fatto da
regolare, o se non fa delle distinzioni che sono necessarie in considera-
zione delle circostanze, cioè se ciò che è simile non viene trattato in modo
identico e ciò che è dissimile non viene trattato in modo diverso. Il tratta-
mento ingiustificatamente diverso o simile deve riguardare una situazione
di fatto importante. La domanda se c'è un motivo ragionevole per una di-
stinzione può avere una risposta diversa a seconda del periodo e delle idee
prevalenti. Il legislatore ha un'ampia discrezionalità nel quadro di questi
principi (cfr. DTF 142 I 195 consid. 6.1 con rinvii; sentenze del TAF
A-4343/2018 dell'1° febbraio 2021 consid. 6.3 e B-5518/2016 del 10 luglio
2019 consid. 10).
Il diritto all’uguaglianza di trattamento nell’illegalità può essere ammesso in
via eccezionale soltanto quando non in un caso isolato e neppure in alcuni
casi, bensì secondo una prassi costante, un’autorità deroga alla legge e dà
a vedere che anche in futuro non deciderà in modo conforme alla stessa
(cfr. DTF 132 II 485 consid. 8.6 pag. 510; sentenza del TAF B-2961/2019
del 15 ottobre 2019 consid. 5.3.2).
13.5.2 Nel caso di specie, non solo le allegazioni del ricorrente sono prive
di elementi sostanziali rispetto alla disparità di trattamento, ma per di più,
in merito alla parità di trattamento nell’illegalità, non vi sono indicazioni se-
condo cui la FINMA non abbia più l'intenzione di perseguire chi adempie le
condizioni di cui all'art. 33 LFINMA. Dunque, il ricorrente non può prevaler-
sene.
13.6 Pertanto, il ricorrente risulta una persona responsabile ai sensi
dell'art. 33 LFINMA.
14. Proporzionalità
Occorre, dunque, verificare se il divieto di esercizio in sé, e la sua durata
di tre anni, corrispondano in concreto ai requisiti della proporzionalità, par-
tendo dal presupposto che tale divieto, in quanto misura amministrativa
costituisce una limitazione importante della libertà economica (art. 27
Cost.) del ricorrente (cfr. sentenza del TAF B-7062/2016 dell'8 dicembre
2017 consid. 9 con rinvii).
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Secondo l'art. 5 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera
del 18 aprile 1999 (Cost., RS 101) il diritto è fondamento e limite dell’attività
dello Stato. I requisiti alla base di un intervento nei diritti fondamentali risul-
tano dall'art. 36 Cost. Le restrizioni dei diritti fondamentali devono avere
una base legale. Se gravi, devono essere previste dalla legge medesima.
Sono eccettuate le restrizioni ordinate in caso di pericolo grave, immediato
e non altrimenti evitabile (art. 36 cpv. 1 Cost.). Le restrizioni dei diritti fon-
damentali devono essere giustificate da un interesse pubblico o dalla pro-
tezione di diritti fondamentali altrui (art. 36 cpv. 2 Cost.) ed essere propor-
zionate allo scopo perseguito (art. 36 cpv. 3 Cost.).
14.1 La LFINMA è una legge in senso formale che stabilisce l’organizza-
zione e gli strumenti di vigilanza della FINMA sui mercati finanziari ai sensi
delle leggi sui mercati finanziari (art. 1 LFINMA). La FINMA esercita la vi-
gilanza conformemente alle leggi sui mercati finanziari e alla LFINMA ed è
competente per la loro esecuzione (art. 6 cpv. 1 in collegamento con l'art. 1
cpv. 1 e l'art. 56 LFINMA; cfr. sentenze del TAF B-686/2016 dell'11 giugno
2018 consid. 3.2 con rinvii). La Banca sottostà alla vigilanza sui mercati
finanziari in quanto titolare di un'autorizzazione (art. 3 lett. a LFINMA in col-
legamento con l'art. 3 cpv. 1 LBCR). Le condizioni per l'ottenimento di
un'autorizzazione, tra le altre l'esigenza di un'organizzazione proporzionata
all'importanza degli affari e la garanzia di un’attività irreprensibile, devono
essere permanentemente soddisfatte; la sorveglianza della FINMA è alle-
stita come vigilanza continua.
L'art. 33. LFINMA è una disposizione giuridica generale e astratta in senso
formale, sufficientemente definita (circa i requisiti per la determinatezza
cfr. DTF 139 I 280 consid. 5.1). La determinatezza dal punto di vista per-
sonale risulta dall'attività della FINMA nell'ambito della vigilanza (cfr. MELA-
NIE GOTTINI/HANS CASPAR VON DER CRONE, Berufsverbot nach Art. 33 FIN-
MAG, in: SZW 2016, pagg. 640 e segg., 644). La determinatezza sotto il
profilo sostanziale risulta dalle leggi sui mercati finanziari (nella fattispecie
art. 1 cpv. 1 lett. d LFINMA in collegamento con art. 3 cpv. 2 lett. a e c, non-
ché art. 3f cpv. 1 e 2 LBCR [principio di un'adeguata gestione dei rischi e
garanzia di un'attività irreprensibile]). La determinatezza in merito alle con-
seguenze giuridiche del divieto di esercizio della professione deriva, da un
lato, dalla subordinazione organizzativa presso un istituto sottoposto a vi-
gilanza (attività in posizione dirigenziale: garante e funzione al di sotto della
soglia di garanzia, se la persona ha una responsabilità importante ["wesen-
tliche Verantwortung"], cfr. HSU/BAHAR/FLÜHMANN, in: Rolf Watter/Nedim
Peter Vogt [ed.], Basler Kommentar Finanzmarktaufsichtsgesetz [in se-
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Pagina 45
guito: BSK-FINMAG], 2a ed., 2011, art. 33 n. 20) e, dall'altro lato, dal pe-
riodo di tempo indicato. Sebbene la prevedibilità venga in qualche modo
ridotta dal fatto che la "violazione grave" sia un concetto giuridico indeter-
minato (cfr. sentenze del TAF B- 686/2016 del'11 giugno 2018 consid. 3.3
con rinvii e B-3930/2016 del 25 novembre 2019 consid. 7.2.2), tuttavia, il
medesimo consente di tenere conto di tutte le circostanze pertinenti nel
singolo caso. Pertanto, le condizioni poste dalla Costituzione circa la base
legale necessaria per una restrizione dei diritti alla libertà economica sono
soddisfatte (cfr. HSU/BAHAR/FLÜHMANN, in: BSK-FINMAG, art. 33 n. 11 con
rinvii).
14.2 L'interesse pubblico risulta dagli obiettivi della vigilanza, fissati nella
LFINMA. Conformemente alle leggi sui mercati finanziari, la vigilanza sui
mercati finanziari si prefigge la protezione dei creditori, degli investitori e
degli assicurati, nonché la tutela della funzionalità dei mercati finanziari.
Essa contribuisce in tal modo a rafforzare la reputazione e la concorren-
zialità della piazza finanziaria svizzera, nonché la capacità di quest’ultima
di affrontare le sfide future (cfr. DTF 136 II 43 consid. 3.2, 135 II 356 con-
sid. 3.1; sentenza del TAF B-5566/2016 del 16 luglio 2019 consid. 13).
14.3 Circa la sanzione da pronunciare, in generale, l'attività dello Stato
deve rispondere al pubblico interesse ed essere proporzionata allo scopo
(art. 5 cpv. 2 della Costituzione federale [Cost., RS 101]). In particolare,
l'autorità non può adoperare un mezzo coattivo più rigoroso di quanto ri-
chiesto dalle circostanze (art. 42 PA). Da un punto di vista analitico, il prin-
cipio della proporzionalità viene suddiviso in tre regole: l'idoneità, la neces-
sità e la proporzionalità in senso stretto (cfr. DTF 136 I 17 consid. 4.4, 135
I 246 consid. 3.1, 130 II 425 consid. 5.2 e 124 I 40 consid. 3e). La prima
impone che la misura scelta sia atta al raggiungimento dello scopo d'inte-
resse pubblico fissato dalla legge (cfr. DTF 128 I 310 consid. 5b/cc), la se-
conda che, tra più misure idonee, si scelga quella che incide meno forte-
mente sui diritti privati (cfr. DTF 130 II 425 consid. 5.2), e la terza, detta
anche regola della preponderanza dell'interesse pubblico, che l'autorità
proceda alla ponderazione tra l'interesse pubblico perseguito e il contrap-
posto interesse privato, valutando quale dei due debba prevalere in fun-
zione delle circostanze (cfr. DTF 129 I 12 consid. 6 a 9).
14.3.1.1 Circa la regola dell'idoneità, tenuto conto che la legge si prefigge
principalmente la protezione dei creditori e degli investitori, ma anche la
protezione della funzionalità dei mercati finanziari (art. 3 LBCR e 5
LFINMA), il divieto di esercizio della professione, indipendentemente dalla
sua durata, è effettivamente idoneo a raggiungere questi scopi d'interesse
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pubblico (cfr. sentenza del TAF B-5566/2016 del 16 luglio 2019 consid. 13).
Ad ogni modo, dato che l'idoneità del divieto di esercizio della professione,
quale misure per ristabilire la fiducia del pubblico nella qualità e affidabilità
dei servizi di revisione, è contemplata dalla legge stessa (art. 33 LFINMA),
questo Tribunale non può che constatarla anche nel caso in specie
(art. 190 Cost.).
14.3.1.2 Per quanto concerne la necessità, si deve sottolineare non solo la
gravità delle violazioni riscontrate e il ruolo del ricorrente nella loro com-
missione, ma anche il rischio che si ripetano. Infatti, gli argomenti addotti
dal ricorrente nell'ambito della presente procedura, dimostrano che egli
non ha ancora preso, allo stato attuale, coscienza della natura e della gra-
vità delle violazioni con cui è confrontato a giusto titolo. Egli nega ogni tipo
di violazione da parte sua, minimizzando il suo coinvolgimento in quelle
constatate presso la Banca, affermando che il problema sarebbe stato
molto grande a livello di struttura organizzativa, senza rendersi conto della
sua posizione centrale ed influente in tale struttura e quindi, della sua re-
sponsabilità. Alla luce di questi elementi, si deve riconoscere che il ricor-
rente non ha compreso appieno la portata delle norme a cui era sottoposto
e che, di conseguenza, il rischio che le violazioni si ripetano qualora egli
ricoprisse nuovamente una posizione dirigenziale all'interno di un assog-
gettato a sorveglianza, sono elevate. Pertanto, una misura meno severa
non entra in linea di conto.
14.3.1.3 Infine, per quanto riguarda la proporzionalità in senso stretto, si
deve ammettere che l'interesse pubblico al buon funzionamento del mer-
cato e alla tutela dei creditori e degli investitori supera chiaramente l'inte-
resse del ricorrente a riprendere un'attività manageriale in un istituto sotto-
posto alla vigilanza della FINMA. Questa constatazione tiene conto, da un
lato, della natura e della gravità delle violazioni di legge che il ricorrente si
ostina a contestare e, dall'altro, del fatto che il divieto è limitato alle funzioni
dirigenziali all'interno di un istituto soggetto alla vigilanza della FINMA. Il
ricorrente è quindi libero di esercitare qualsiasi attività in un altro settore o
una funzione non dirigenziale all'interno di un istituto assoggettato a vigi-
lanza.
14.4 In relazione alla durata di tre anni, il ricorrente ne afferma la spropor-
zionalità, in quanto il procedimento amministrativo sarebbe iniziato il
13 marzo 2018 e, pertanto, il medesimo non eserciterebbe da allora alcuna
funzione per la quale è prevista la garanzia di un'attività irreprensibile. Dun-
que, il ricorrente richiede che la durata del divieto di tre anni sia ridotta
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tenendo conto del periodo già intercorso tra l'avvio del procedimento am-
ministrativo, ossia il 13 marzo 2018 e la crescita in giudicato della decisione
di divieto. La durata di tre anni sarebbe arbitraria, dato che la FINMA non
avrebbe motivato tale scelta, ad esempio facendo riferimento alla sua
prassi e alla giurisprudenza di codesto Tribunale.
14.4.1 Dapprima si constata che il ricorrente non fa valere un effetto ante-
riore di fatto del divieto insolitamente lungo che avrebbe dovuto essere
preso in considerazione nell'esame della durata della misura (cfr. sentenza
del TAF B-3626/2017 del 27 novembre 2019 consid. 6.4). Colui che desi-
dera una riduzione della durata del divieto di esercizio, può ottenerla tra-
mite richiesta di revoca dell'effetto sospensivo (cfr. sentenza del TF
2C_192/2019 consid. 5.4.2). Infatti, i divieti di esercizio della professione,
giusta l'art. 33 LFINMA, sono generalmente pronunciati con effetto a partire
dalla crescita in giudicato della decisione (URS BERTSCHINGER, Das Finan-
zmarktaufsichtsrecht vom vierten Quartal 2017 bis ins vierten Quartal
2018, SZW 2018, pag. 719). I ricorsi davanti al Tribunale amministrativo
federale hanno generalmente effetto sospensivo ai sensi dell'art. 55 PA.
14.4.1.1 Nella decisione incidentale del TAF B-488/2018 del 28 marzo
2018, l'effetto sospensivo del ricorso è stato revocato in quel procedimento
su richiesta del ricorrente, in quanto il divieto di esercizio ordinato dalla
FINMA aveva un "effetto preliminare di fatto" ai sensi dell'art. 33 LFINMA.
Tuttavia, questi effetti sono considerati dalla dottrina "come circostanze
normali di accompagnamento di ogni procedura di controllo giurisdizionale
di un divieto di professioni sotto il diritto di sorveglianza". Inoltre, l'esito di
un ricorso non è di norma prevedibile. In linea di principio, è pensabile che
un ricorrente possa vincere e ottenere l'annullamento di una decisione. In
un caso del genere, non sarebbe necessariamente appropriato, dal punto
di vista del ricorrente, eseguire in generale la misura ordinata dall'autorità
inferiore, senza effetto sospensivo (cfr. sentenza del TAF B-4672/2017 del
27 febbraio 2020 consid. 4.2 con rinvii).
14.4.1.2 Nella fattispecie, il ricorrente non ha presentato alcuna domanda
di revoca dell'effetto sospensivo del ricorso. Di conseguenza, non vi era
motivo per codesto Tribunale di esaminare e, se necessario, ritirare l'effetto
sospensivo sulla base dell'art. 55 PA.
14.4.2 Quanto alla giurisprudenza di questo Tribunale relativa alla durata
dei divieti di esercizio della professione secondo l'art. 33 LFINMA, essa ha
per oggetto, a titolo esemplificativo, durate limitate a due anni (cfr. sen-
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tenze del TAF B-4827/2017 del 24 febbraio 2020 [Compliance Officer e re-
sponsabile dell'ufficio per il riciclaggio di denaro ha gravemente violato i
suoi obblighi di diligenza]; sentenza del TF 2C_192/2019 dell'11 marzo
2020 che ha annullato la sentenza del TAF B-488/2018 del 17 gennaio
2019, confermando il divieto di due anni [Responsabile del Dipartimento
L&C ha gravemente disatteso i suoi obblighi di diligenza]), a tre anni
(cfr. sentenze del TAF B-6370/2018 del 28 aprile 2020 [membro del CdA e
direttore della società ha gravemente violato i suoi obblighi si diligenza];
B-5527/2016 del 10 luglio 2019 [membro della Direzione della Banca e del
CdA di altre società del gruppo ha violato gravemente i suoi obblighi di
diligenza]; B-5553/2016 del 10 luglio 2019 [membro del CdA ha grave-
mente violato i propri obblighi di diligenza e fedeltà nei confronti della
Banca], confermata dal TF con sentenza 2C_790/2019 del 14 settembre
2020), a quattro anni (cfr. sentenza del TAF B-4672/2017 del 27 febbraio
2020 [manipolazione dei prezzi del mercato azionario]), a cinque anni
(cfr. sentenze del TAF B-4757/2017 del 27 febbraio 2020 [manipolazione
dei prezzi del mercato azionario], confermata dal TF con sentenza
2C_315/2020 del 7 ottobre 2020; B-3626/2017 del 27 novembre 2019
[CEO e consulente bancario ha gravemente violato i suoi obblighi di dili-
genza]; B-5518/2016 del 10 luglio 2019 [presidente del CdA ha grave-
mente disatteso i suoi obblighi di diligenza], confermata dal TF con sen-
tenza 2C_771/2019 del 14 settembre 2019); B-5566/2016 del 10 luglio
2019 [responsabile e fondatore del gruppo, nonché membro del CdA della
Banca ha gravemente violato i propri obblighi di diligenza e fedeltà nei con-
fronti di quest'ultima]; B-3625/2014 del 6 ottobre 2015).
14.5 Dunque, il divieto di esercizio della professione per tre anni, con ef-
fetto legale a partire dalla crescita in giudicato della decisione in relazione
alle violazioni commesse, risulta una misura proporzionata, in quanto atta
a garantire gli obiettivi della supervisione del mercato finanziario e il rag-
giungimento dello scopo d'interesse pubblico fissato dalla legge. La rela-
zione tra il fine e il mezzo è quindi assicurata. Ne deriva che, tutto som-
mato, la durata di tre anni del divieto è difendibile rispetto al criterio della
necessità (vedi la giurisprudenza di cui sopra; cfr. sentenza del TAF
B-2780/2016 del 19 aprile 2017 consid. 7.2). Per questo motivo, non vi è
motivo di ridurre la durata del divieto per ragioni di proporzionalità.
15. Costi della procedura davanti alla FINMA
Infine, il ricorrente contesta il montante dell'emolumento richiesto dall'au-
torità inferiore (fr. 30'000.–). Infatti, a suo avviso, l'unico impiego di tempo
dovuto al presente procedimento, e non ad altri procedimenti relativi alla
Banca, sarebbe stato I'interrogatorio del ricorrente del 21 marzo 2019, neI
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corso del quale sarebbero state poste domande su temi che erano già stati
trattati ampiamente nei numerosi verbali effettuati da parte del MPC e ri-
chiamati agli atti. Fra questi figurerebbero i verbali di quattro lunghi e mi-
nuziosi interrogatori, rendendo l'interrogatorio del ricorrente inutile. Il ricor-
rente è dell'avviso che i costi di procedura davanti alla FINMA, fissati da
quest'ultima a fr. 30'000.–, sarebbero eccessivi, sproporzionati e arbitrari.
A tal proposito, secondo le decisioni della FINMA di cui il ricorrente è a
conoscenza, apparirebbe che il montante di fr. 30'000.– venga applicato
come tariffa costante.
15.1 Dall'altro lato la FINMA afferma che i costi reali generati dalla proce-
dura sarebbero stati ben superiori a quelli ridotti e effettivamente posti a
carico del ricorrente, conformemente al principio dell'equivalenza.
15.2 L'art. 46a della Legge del 21 marzo 1997 sull'organizzazione del Go-
verno e dell'Amministrazione (LOGA [RS 172.010]), rappresenta la base
legale per la riscossione di adeguati emolumenti per le decisioni e le pre-
stazioni di servizi dell’amministrazione federale. Trattandosi della FINMA,
l'art. 15 cpv. 1 LFINMA prescrive che quest'ultima riscuota emolumenti per
singole procedure di vigilanza e per prestazioni di servizi. La regolamenta-
zione dei costi segue il principio di causalità (art. 15 cpv. 1 LFINMA;
cfr. sentenza del TAF B-205/2020 del 28 gennaio 2021 consid. 5.2.3). L'Or-
dinanza del 15 ottobre 2008 sulla riscossione di emolumenti e tasse della
FINMA (Oem-FINMA [RS 956.122]) precisa i principi che reggono la riscos-
sione di emolumenti. Questa prevede che, per quanto possibile, la FINMA
imputi i suoi costi direttamente ad uno dei suoi ambiti di vigilanza e che i
costi imputati a un ambito di vigilanza sono coperti in primo luogo dagli
emolumenti riscossi in quell’ambito (art. 3 cpv. 1 e art. 4 cpv. 1 Oem-
FINMA). Assoggettato all'emolumento è chiunque occasioni una decisione
(art. 5 cpv. 1 lett. a Oem-FINMA). Secondo l'art. 8 Oem-FINMA, il calcolo
degli emolumenti si basa sulle aliquote contenute nell’allegato (cpv. 1) e la
FINMA fissa gli emolumenti dovuti attenendosi alle tariffe quadro contenute
nell’allegato, in funzione del tempo medio impiegato per svolgere opera-
zioni analoghe e dell’importanza dell’affare per la persona assoggettata
(cpv. 2). Per decisioni, procedure di vigilanza e prestazioni per le quali non
è fissata alcuna aliquota nell’allegato, l’emolumento è calcolato in funzione
del tempo impiegato e dell’importanza dell’affare per la persona assogget-
tata (cpv. 3). La tariffa oraria prevista per gli emolumenti varia tra i 100 e i
500 franchi, a seconda della funzione che la persona incaricata del disbrigo
dell’affare riveste in seno alla FINMA e dell’importanza dell’affare per la
persona assoggettata (cpv. 4). Le tasse della FINMA, in quanto contributo
causale, devono rispettare i principi di copertura dei costi e di equivalenza
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Pagina 50
(cfr. sentenze del TAF B-6421/2019 del 19 maggio 2020 consid. 5.1 e
B-4672/2017 del 27 febbraio 2020 consid. 5.3).
Il principio di equivalenza stabilisce che l'importo del contributo richiesto a
una determinata persona deve essere in relazione al valore oggettivo della
prestazione che le è stata fornita (rapporto di equivalenza individuale)
(cfr. DTF 139 III 334 consid. 3.2.2 e 135 I 130 consid. 2). Il valore della
prestazione è misurato o in termini di utilità per il contribuente o in termini
di costo rispetto alle spese complessive dell'attività amministrativa in que-
stione (cfr. DTF 118 Ib 349 consid. 5 e 109 Ib 308 consid. 5b; sentenza del
TAF B-5087/2010 del 1° marzo 2011 consid. 4.2.1). Affinché il principio di
equivalenza sia rispettato, il canone deve essere ragionevolmente propor-
zionato al servizio fornito dall'amministrazione, il che non esclude tuttavia
una certa schematizzazione. Non è necessario che, in ogni caso, la tassa
corrisponda esattamente al costo dell'operazione amministrativa (cfr. DTF
139 III 334 consid. 3.2.4 e 128 I 46 consid. 4a). Tuttavia, le tasse devono
essere stabilite secondo criteri oggettivi e non devono creare differenze
che non siano giustificate da motivi pertinenti. L'aliquota della tassa non
deve in particolare impedire o rendere eccessivamente difficile il ricorso a
determinati istituti (cfr. DTF 106 Ia 241 consid. 3b e 106 Ia 249 consid. 3a).
15.3 Nella fattispecie, non vi sono elementi per poter considerare le ore di
lavoro elencate nella Leistungsübersicht, inoltrata dall'autorità inferiore con
la propria risposta, come eccessive per la trattazione del caso e la reda-
zione della decisione impugnata. Del resto, lo stesso ricorrente afferma che
tale importo sarebbe stato applicato anche in altre procedure di enforce-
ment simili a questa, dando l'impressione che si tratti di una tariffa costante.
Il Tribunale ritiene plausibile che delle procedure simili causino dei costi più
o meno simili. Nello stesso tempo, è perfettamente ammissibile che, in
caso di costi superiori l'autorità inferiore provveda a ridurli, fissandosi una
sorta di tetto interno per le procedure di un certo tipo, come la medesima
dichiara di aver effettuato nella fattispecie (cfr. risposta marg. 6). Sia come
sia, se l'autorità inferiore prescinde parzialmente dal principio di causalità
dei costi per ridurli a favore del ricorrente, ciò non può essere considerato
né eccessivo, né sproporzionato, né arbitrario, nella misura in cui non è
lesivo per il ricorrente.
Pertanto, l'emolumento di fr. 30'000.– risulta giustificato e a carico del ri-
corrente.
16. Art. 48 LFINMA - contra legem
In ultimo, rispetto all'affermazione della FINMA che essa si riserverebbe "la
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facoltà anche dopo la scadenza del divieto, di verificare la garanzia di un'at-
tività irreprensibile di X._, nel qual caso egli intenda nuovamente
assumere una posizione che la richieda" (decisione impugnata marg. 93),
il ricorrente contesta che si tratterebbe di una condizione contra legem.
lnfatti, l'art. 33 LFINMA prevedrebbe esclusivamente la misura del divieto
di professione e non la facoltà per la FINMA di prolungare questo divieto
oltre la misura stabilita mediante la decisione impugnabile.
16.1 L'art. 48 LFINMA prevede una sanzione in caso di inosservanza delle
decisioni della FINMA. Chiunque, intenzionalmente, non ottempera a una
decisione passata in giudicato intimatagli dalla FINMA con la comminatoria
della pena prevista dal presente articolo o a una decisione delle autorità di
ricorso è punito con la multa sino a fr. 100'000.– (cfr. sentenza del TAF
B-687/2016 del 27 febbraio 2020 consid. 4.2.4). Non si tratta di una misura
indipendente (cfr. DTF 135 II 356 consid. 5.1). Dal momento che la deci-
sione deve essere intimata all’assoggettato con la comminatoria della
pena, il reato non può essere commesso per negligenza. È punito di con-
seguenza solo il reato commesso intenzionalmente (cfr. Messaggio del
1° febbraio 2006 sulla LFINMA [FF 2005 2625, 2684 e segg.]).
16.2 Anche quest'ultima censura del ricorrente risulta infondata, in quanto
l'ammonimento nella decisione impugnata è previsto dalla legge stessa e,
pertanto, la FINMA non è andata contra legem con la formulazione del
punto 2 del dispositivo della decisione impugnata. Va da sé che un'even-
tuale multa ed il relativo importo dovrà, se del caso, essere oggetto di una
decisione separata soggetta a ricorso. Visto quanto precede, nella fattispe-
cie può essere lasciata aperta la questione dell'interesse del ricorrente
all'accertamento della facoltà della FINMA di verificare la garanzia di un'at-
tività irreprensibile dopo lo scadere del divieto dell'esercizio della profes-
sione e, quindi, dell'ammissibilità di questa censura.
17.
Alla luce dei considerandi precedenti, il Tribunale giunge alla conclusione
che, nella misura in cui l'autorità inferiore ha disposto un divieto di esercizio
nei confronti del ricorrente, la medesima non ha violato il diritto federale,
ma rispettato i limiti del proprio potere d'apprezzamento e del principio della
proporzionalità (art. 49 lett. a), ha accertato in maniera esatta e completa i
fatti qui rilevanti (art. 49 lett. b) ed ha rispettato il principio dell'adeguatezza
(art. 49 lett. c). Pertanto, il ricorso è respinto e la decisione della FINMA del
18 ottobre 2019 è confermata.
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Pagina 52
18.
Le spese processuali comprendono la tassa di giustizia e i disborsi sono
posti, di regola, a carico della parte soccombente; se quest'ultima soc-
combe solo in parte, le medesime vengono ridotte (art. 63 cpv. 1 PA e art. 1
cpv. 1 del Regolamento del 21 febbraio 2008 sulle tasse e sulle spese ri-
petibili nelle cause dinanzi al Tribunale amministrativo federale [TS-TAF,
RS 173.320.2]). La tassa di giustizia è calcolata in funzione dell'ampiezza
e della difficoltà della causa, del modo di condotta processuale e della si-
tuazione finanziaria delle parti (art. 63 cpv. 4bis PA e art. 2 cpv. 1 TS-TAF).
18.1 Nella fattispecie, visto l'esito del ricorso e dell’onere di lavoro per trat-
tare la procedura di merito, le spese processuali sono fissate a fr. 10'000.–.
Tale importo è posto a carico del ricorrente totalmente soccombente e verrà
compensato, dopo la crescita in giudicato della presente sentenza, dall'an-
ticipo di fr. 10'000.– già versato dal ricorrente in data 20 dicembre 2019.
18.2 Infine, in virtù dell'art. 63 cpv. 2 PA, nessuna spesa processuale è
messa a carico dell'autorità inferiore.
19.
La parte, totalmente o parzialmente, vincente ha diritto alle ripetibili per le
spese necessarie derivanti dalla causa (art. 64 cpv. 1 PA in relazione con
l'art. 7 cpv. 1 e 2 TS-TAF). Le ripetibili comprendono le spese di rappresen-
tanza o di patrocinio ed eventuali altri disborsi di parte (art. 8 TS-TAF).
19.1 Nella fattispecie, il ricorrente, totalmente soccombente, non ha diritto
alla rifusione delle spese ripetibili.
19.2 L'autorità inferiore non ha diritto alle spese ripetibili (art. 7 cpv. 3
TS-TAF).
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