Decision ID: 99cbc2df-9e9b-5a84-b636-2f5f02d4f6e9
Year: 2018
Language: de
Court: CH_BVGE
Chamber: CH_BVGE_001
Canton: CH
Region: Federation
Law Area: 
Law Sub-area: nan
Label: dismissal

Facts:
Sachverhalt:
A.
Am 10. Oktober 2016 stellte Hansjürg Zumstein bei der Eidgenössischen
Finanzverwaltung (EFV) und dem Staatssekretariat für internationale Fi-
nanzfragen (SIF) gestützt auf das Öffentlichkeitsgesetz vom 17. Dezember
2004 (BGÖ, SR 152.3) ein Gesuch um Zugang zu „sämtlichen Unterlagen
im Staatssekretariat für internationale Finanzfragen [bzw.] in der EFV rund
um die Anklage sowie den Strafprozess gegen Raoul Weil“. Dies erfolgte
im Rahmen seiner journalistischen Recherchen zu einem Dokumentarfilm
über Raoul Weil. Dabei stützte er sich auf den Bericht der Geschäftsprü-
fungskommission des Nationalrates und des Ständerates vom 30. Mai
2010 „Die Behörden unter dem Druck der Finanzkrise und der Herausgabe
von UBS-Kundendaten an die USA“ (nachfolgend: GPK-Bericht).
B.
Die EFV setzte Hansjürg Zumstein am 17. Oktober 2016 davon in Kennt-
nis, dass sie keine Dokumente oder Unterlagen im Zusammenhang mit der
erwähnten Thematik habe, weshalb sie keine Einsicht gewähren könne.
C.
Mit E-Mail vom 17. Oktober 2016 präzisierte Hansjürg Zumstein sein Ge-
such vom 10. Oktober 2016 und verlangte Einsicht in Dokumente, auf wel-
che der GPK-Bericht Bezug genommen habe bzw. aus denen er zitierte.
Er bat um Zugang zu sämtlichen EFD- und EFV-Unterlagen um Raoul Weil
inkl. Mails und Lageberichte sowie vom EFD/EFV und von anderen Behör-
denstellen erhaltene Einschätzungen. Insbesondere ersuchte er um Ein-
blick in das Führungsdossier Nr. 80, die E-Mails des Leiters der Wirt-
schaftsabteilung der schweizerischen Botschaft an den Abteilungsleiter In-
ternationale Finanzfragen und Währungspolitik EFV vom 13. November
2008 sowie das Führungsdossier EFD Dokument Nr. 92. Weiter forderte er
Zugang zur Aktennotiz vom 14. November 2008 [Dokument Nr. 94 des
Führungsdossiers des EFD] des Leiters der Abteilung Internationale Fi-
nanzfragen und Währungspolitik EFV.
D.
Das SIF nahm am 18. Oktober 2016 Stellung zur ersten als auch zur zwei-
ten, präzisierten Anfrage und teilte Hansjürg Zumstein mit, dass das ge-
nannte Führungsdossier wohl im Generalsekretariat des Eidgenössischen
Finanzdepartements (nachfolgend: GS-EFD) zu finden sei, da das SIF im
Jahr 2008 noch nicht existiert habe. Zudem bat es ihn, seine Anfrage so
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präzise wie möglich an den zuständigen Öffentlichkeitsberater des GS-
EFD zu richten.
E.
Auch die EFV beantwortete am 18. Oktober 2016 das präzisierte Gesuch
von Hansjürg Zumstein vom 17. Oktober 2016 und hielt fest, dass das Füh-
rungsdossier des EFD auf Departementsstufe und nicht von der EFV er-
stellt worden sei, weshalb sich dieses nicht in den Akten der EFV befinde.
Aufgrund dessen, dass sein Einsichtsgesuch mehrere Ämter (SIF, EFV)
betreffe, werde das GS-EFD die Federführung der Beurteilung des Gesu-
ches als auch die Koordination übernehmen und dieses nach Abschluss
der Recherchen und Abklärungen beantworten. Entsprechend wurde das
Gesuch mit Einverständnis von Hansjürg Zumstein an das GS-EFD weiter-
geleitet.
F.
Das GS-EFD verweigerte mit Schreiben vom 25. November 2016 den Zu-
gang zu den verlangten Dokumenten (Dokumente 80, 92 und 94 der jewei-
ligen Führungsdossiers des EFD) und weiteren Dokumenten des EFD rund
um Raoul Weil vollumfänglich. Hinsichtlich der Dokumente der Eidgenös-
sischen Finanzmarktaufsicht (FINMA) und der Eidgenössischen Banken-
kommission (EBK) machte es geltend, dass diese gemäss Art. 2 Abs. 2
BGÖ vom sachlichen Geltungsbereich ausgeschlossen und deren Doku-
mente deshalb nicht zugänglich seien. Einzelne Dokumente qualifizierte
das GS-EFD gemäss Art. 5 Abs. 3 Bst. c BGÖ i.V.m. Art. 1 Abs. 3 der Öf-
fentlichkeitsverordnung vom 24. Mai 2006 (VBGÖ, SR 152.31) als zum
persönlichen Gebrauch bestimmt, weshalb diese die Voraussetzungen ei-
nes amtlichen Dokuments nicht erfüllen würden. Weiter führte das GS-EFD
aus, selbst wenn das BGÖ anwendbar wäre, müsste der Zugang zu den
Dokumenten gemäss Art. 7 Abs. 1 Bst. d BGÖ verweigert werden, da aus-
senpolitische Interessen und die internationalen Beziehungen der Schweiz
beeinträchtigt würden. Insbesondere seien im Zusammenhang mit der
Rolle der Schweizer Banken in den USA weiterhin Verfahren im Gange.
Das Verfahren betreffend die Banken der Kategorie 1, gegen die bereits
Strafuntersuchungen des Departments of Justice (nachfolgend: DOJ) lau-
fen würden, sei nicht abgeschlossen. Zusätzlich müsse das DOJ die Ban-
ken der Kategorien 3 und 4 noch beurteilen und allenfalls einen Non-Target
Letter ausstellen. Im Hinblick auf diese bevorstehenden Verfahren sei es
wichtig, dass die involvierten Mitarbeitenden ihre Einschätzungen frei und
unbelastet von öffentlichem Druck äussern könnten.
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Seite 4
G.
Daraufhin stellte Hansjürg Zumstein am 1. Dezember 2016 beim Eidge-
nössischen Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragten (nachfolgend:
EDÖB) einen Schlichtungsantrag gemäss Art. 13 BGÖ. Er beantragte,
dass der EDÖB bei den erwähnten Amtsstellen eine abschliessende Liste
aller vorhandenen Dokumente rund um den Fall Raoul Weil anfordern solle
und er Einblick in sämtliche Akten der FINMA bzw. die EBK-Akten rund um
die von der Behörde erwähnten Dokumente sowie allfällige weitere Doku-
mente erhalte, die bisher nicht aufgeführt worden seien. Dementsprechend
beantragte er „Einblick in sämtliche Unterlagen gestützt auf Art. 5 BGÖ“.
H.
Der EDÖB erliess am 25. September 2017 eine Empfehlung im Sinn von
Art. 14 BGÖ. Er zog in Erwägung, dass aufgrund der Rechtsprechung die
angerufene Norm zum persönlichen Gebrauch (Art. 5 Abs. 3 Bst. c BGÖ
i.V.m. Art. 1 Abs. 3 VBGÖ) restriktiv anzuwenden sei und vorliegend nicht
davon auszugehen sei, dass die Dokumente bloss im Rahmen eines eng
begrenzten Personenkreises verwendet worden seien und demzufolge
amtliche Dokumente gemäss Art. 5 BGÖ vorlägen. Im Weiteren führte er
aus, dass für ihn kein Anlass bestehe, an der Richtigkeit der Ausführungen
des GS-EFD zu zweifeln, wonach ein Zusammenhang zwischen den ver-
langten Dokumenten und dem US Programm, welches noch nicht abge-
schlossen sei, bestehe. Die aktuelle Einschätzung des GS-EFD in Bezug
auf das Risiko einer Offenlegung der nachgefragten Dokumente sei für ihn
glaubhaft und nachvollziehbar. Demnach sei davon auszugehen, dass die
Beeinträchtigung der aussenpolitischen Interessen oder der internationa-
len Beziehungen im Falle einer Offenlegung von einer gewissen Erheblich-
keit wäre und ein ernsthaftes Risiko bestünde, dass sie einträfe. Der EDÖB
erachtete deshalb, den Ausnahmegrund nach Art. 7 Abs. 1 Bst. d BGÖ
zum jetzigen Zeitpunkt als erfüllt.
Gestützt auf diese Überlegungen empfahl der EDÖB dem GS-EFD, den
Zugang zu den verlangten Dokumenten aufzuschieben bis das US-Pro-
gramm abgeschlossen sei. Dannzumal werde das GS-EFD Hansjürg Zum-
stein eine Liste der relevanten Dokumente unterbreiten und ihm Gelegen-
heit geben müssen, sein umfangreiches Zugangsgesuch zu präzisieren.
Das GS-EFD werde dann auch vorfrageweise prüfen müssen, ob es den
Zugang zu Dokumenten der FINMA bzw. der EBK von Vornherein verwei-
gere oder ob es ihn nach Massgabe des Öffentlichkeitsgesetzes gewähren
könne. Ebenfalls werden Ausnahmegründe nach Art. 7 BGÖ oder spezielle
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Seite 5
Fälle nach Art. 8 BGÖ zu prüfen sein. Schliesslich werde es darüber befin-
den müssen, ob bestimmte Personendaten zu anonymisieren und ob al-
lenfalls betroffene Drittpersonen nach Art. 11 BGÖ anzuhören seien (Zif-
fer 19 der Empfehlung).
I.
Hansjürg Zumstein verlangte anschliessend gestützt auf Art. 15 Abs. 1
BGÖ beim GS-EFD eine Verfügung nach Art. 5 des Verwaltungsverfah-
rensgesetzes vom 20. Dezember 1968 (VwVG, SR 172.021).
J.
Mit Verfügung vom 16. Oktober 2017 schob das GS-EFD Hansjürg Zum-
stein den Zugang zu den verlangten Dokumenten gestützt auf Art. 7 Abs. 1
Bst. d BGÖ auf, bis das US-Programm im Steuerstreit zwischen den USA
und der Schweiz abgeschlossen sei. Danach werde es das Gesuch ent-
sprechend der Erwägungen in Ziffer 19 der Empfehlung des EDÖB vom
25. September 2017 erneut beurteilen. Zur Begründung führte es aus,
dass der Zugang zu den Dokumenten wegen Beeinträchtigung der wirt-
schaftspolitischen Interessen und der Aussenbeziehung der Schweiz zur-
zeit nicht möglich sei. Dies entspreche auch der Einschätzung des Bun-
desverwaltungsgerichts im Urteil A-306/2015 vom 28. Dezember 2015
(E. 6 ff.).
K.
Am 16. November 2017 erhebt Hansjürg Zumstein (nachfolgend: Be-
schwerdeführer) beim Bundesverwaltungsgericht Beschwerde gegen die
Verfügung vom 16. Oktober 2017. Er beantragt, die Verfügung sei aufzu-
heben und es sei ihm Zugang zu sämtlichen Dokumenten rund um den Fall
Raoul Weil, die sich im Besitz des Eidgenössischen Finanzdepartements
(EFD) befinden, zu gewähren. Eventualiter sei die Angelegenheit an die
Vorinstanz zur erneuten Auseinandersetzung zurückzuweisen.
Der Beschwerdeführer bestreitet, dass die Einsicht in die verlangten Doku-
mente im Zusammenhang mit dem Fall Raoul Weil in aktuellen Verhand-
lungen noch eine Rolle spielen und die Beziehungen Schweiz-USA belas-
ten würden, sei doch der Fall UBS am 17. Februar 2009 mit dem Deferred
Prosecution Agreement (DPA) endgültig abgeschlossen worden. Im Übri-
gen macht er eine Verletzung von Art. 35 VwVG (Begründung der Verfü-
gung) sowie Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV,
SR 101) als auch einen Verstoss gegen die Informations- und Medienfrei-
heit gemäss Art. 16 und 17 BV geltend.
A-6475/2017
Seite 6
L.
Das GS-EFD (nachfolgend: Vorinstanz) beantragt in seiner Vernehmlas-
sung vom 3. Januar 2018, die Beschwerde sei abzuweisen. Eventualiter
sei bei Gutheissung der Beschwerde die Sache zur Beurteilung entspre-
chend den Erwägungen in Ziffer 19 der Empfehlung des EDÖB vom
25. September 2017 an das EFD zurückzuweisen. Zur Begründung führt
die Vorinstanz aus, es bestehe die Gefahr, dass eine Veröffentlichung der
verlangten Informationen die Beziehungen zwischen der Schweiz und den
USA unverhältnismässig belasten und sich allgemein auf die konstruktive
Zusammenarbeit mit dem DOJ auswirken könnte und insbesondere die
Umsetzung des laufenden US-Programms betreffend Banken der Katego-
rie 1 beeinträchtigen würde. Im Zusammenhang mit der Rüge zur Verlet-
zung der Informations- und Medienfreiheit bringt sie vor, Art. 16 Abs. 3 BV
enthalte lediglich eine Minimalgarantie, wonach jede Person das Recht
habe, Informationen aus allgemein zugänglichen Quellen zu beschaffen
und zu verarbeiten. Daraus lasse sich kein Anspruch auf Einsicht in ge-
heime Dokumente bzw. auf weitergehende Zugangsrechte ableiten. Das-
selbe gelte für die Medienfreiheit gemäss Art. 17 BV.
M.
In seinen Schlussbemerkungen vom 9. Februar 2018 hält der Beschwer-
deführer vollumfänglich an seinen Anträgen fest und verweist auf die Be-
gründungen und Ausführungen in seiner Beschwerde vom 16. November
2017.
N.
Auf die weiteren Vorbringen der Parteien und die sich bei den Akten be-
findlichen Dokumente wird, soweit relevant, in den nachfolgenden Erwä-
gungen eingegangen.

Considerations:
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Gemäss Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005
(VGG, SR 173.32) beurteilt das Bundesverwaltungsgericht Beschwerden
gegen Verfügungen nach Art. 5 VwVG, sofern eine Vorinstanz im Sinne
von Art. 33 VGG entschieden hat und keine Ausnahme nach Art. 32 VGG
gegeben ist.
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Seite 7
Die angefochtene Verfügung ist ein zulässiges Anfechtungsobjekt und
stammt von einer Behörde im Sinne von Art. 33 Bst. d VGG; eine Aus-
nahme im erwähnten Sinn liegt nicht vor. Das Bundesverwaltungsgericht
ist somit für die Beurteilung der vorliegenden Beschwerde zuständig (vgl.
auch Art. 16 Abs. 1 BGÖ, der auf die allgemeinen Bestimmungen über die
Bundesrechtspflege verweist).
1.2 Das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht richtet sich nach
dem VwVG, soweit das VGG nichts anderes vorsieht (Art. 37 VGG). Zur
Beschwerde ist nach Art. 48 Abs. 1 VwVG berechtigt, wer am Verfahren
vor der Vorinstanz teilgenommen oder keine Möglichkeit zur Teilnahme er-
halten hat (Bst. a), durch die angefochtene Verfügung besonders berührt
ist (Bst. b) und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Än-
derung hat (Bst. c).
Der Beschwerdeführer ist als Adressat der angefochtenen Verfügung, mit
der ihm der nachgesuchte Zugang zu sämtlichen Dokumenten um den Fall
Raoul Weil verweigert wurde, ohne Weiteres zur Beschwerde berechtigt.
1.3 Auf die frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde (vgl. Art. 50
Abs. 1 und Art. 52 Abs. 1 VwVG) ist somit einzutreten.
2.
Das Bundesverwaltungsgericht überprüft die angefochtene Verfügung auf
Rechtsverletzungen, einschliesslich unrichtiger oder unvollständiger Fest-
stellung des rechtserheblichen Sachverhalts und Rechtsfehler bei der Aus-
übung des Ermessens (Art. 49 Bst. a und b VwVG). Zudem prüft es die
Verfügung auf Angemessenheit hin (Art. 49 Bst. c VwVG). Es wendet das
Recht von Amtes wegen an und ist an die Begründung der Parteien nicht
gebunden (Art. 62 Abs. 4 VwVG).
3.
3.1 Das Öffentlichkeitsgesetz bezweckt, die Transparenz über den Auftrag,
die Organisation und die Tätigkeit der Verwaltung zu fördern (Art. 1 BGÖ),
damit Bürgerinnen und Bürger politische Abläufe erkennen und beurteilen
können. Nebst Vertrauen soll dadurch das Verständnis für die Verwaltung
und ihr Funktionieren gefördert sowie die Akzeptanz staatlichen Handelns
erhöht werden. Zu diesem Zweck statuiert das BGÖ das Prinzip der Öffent-
lichkeit mit Geheimhaltungsvorbehalt und gewährt einen grundsätzlichen
Anspruch auf Zugang zu amtlichen Dokumenten (BGE 136 II 399 E. 2.1
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Seite 8
m.w.H. und BGE 133 II 209 E. 2.3.1; BVGE 2016/9 E. 3 und Urteil des Bun-
desverwaltungsgerichts [BVGer] A-3367/2017 vom 3. April 2018 E. 3.1;
MAHON/GONIN, in: Brunner/Mader [Hrsg.], Stämpflis Handkommentar zum
Öffentlichkeitsgesetz, Bern 2008 Art. 6 Rz. 11 ff.).
3.2
3.2.1 Grundsätzlich hat jede Person das Recht, amtliche Dokumente ein-
zusehen und von den Behörden Auskunft über deren Inhalt zu erhalten.
Aufgrund des in Art. 6 Abs. 1 BGÖ verankerten Öffentlichkeitsprinzips be-
steht eine widerlegbare gesetzliche Vermutung zugunsten des freien Zu-
gangs zu amtlichen Dokumenten (BGE 144 II 77 E. 2.3, 142 II 340 E. 2.2
und 142 II 324 E. 3.4; je m.w.H.). Damit wird jeder Person ein generelles
Recht auf Zugang zu amtlichen Dokumenten, über welche die Verwaltung
verfügt, gewährt, ohne dass ein besonderes Interesse nachgewiesen wer-
den müsste. Es obliegt entsprechend nicht mehr dem freien Ermessen der
Behörden, ob sie Informationen oder Dokumente zugänglich machen wol-
len oder nicht. Der Zugang zu amtlichen Dokumenten ist jedoch einzu-
schränken, aufzuschieben oder zu verweigern, wenn überwiegende öffent-
liche oder private Interessen an der Geheimhaltung einer Offenlegung ent-
gegenstehen (Art. 7 BGÖ) oder wenn ein Ausnahmefall gemäss Art. 8
BGÖ vorliegt. Die objektive Beweislast zur Widerlegung der Vermutung des
freien Zugangs obliegt der Behörde, wobei sie darzulegen hat, dass bzw.
inwiefern eine oder mehrere der gesetzlich vorgesehenen Ausnahmebe-
stimmungen erfüllt sind (BGE 144 II 77 E. 2.3, 142 II 324 E. 3.4 je m.w.H.).
Misslingt ihr der Beweis, ist der Zugang grundsätzlich zu gewähren (zum
Ganzen statt vieler Urteile des BVGer A-6108/2016 vom 28. März 2018
E. 4.2.1 und A-6755/2016 vom 23. Oktober 2017 E. 3.2 m.w.H.).
3.2.2 Das Verhältnis des allgemeinen Transparenzgebots gemäss Art. 6
Abs. 1 BGÖ zu den besonderen Vertraulichkeitsregeln namentlich von
Art. 7 BGÖ lässt sich nicht generell festlegen, sondern ist von Fall zu Fall
zu ermitteln. Entscheidend ist dafür der Sinngehalt der divergierenden Nor-
men, für den wiederum wesentlich auf deren Zweck zurückzugreifen ist.
Abzuwägen sind die sich gegenüberstehenden Interessen im Einzelfall.
Massgebliche Kriterien sind etwa: die Funktion oder Stellung der betroffe-
nen Person, die Umstände der ursprünglichen Informationsbeschaffung,
der Vertrauensschutz, die Art der betroffenen Daten, das Vorliegen eines
besonderen Informationsinteresses der Öffentlichkeit, der Schutz spezifi-
scher öffentlicher Interessen, die Natur der Beziehung zwischen der Ver-
waltung und dem betroffenen Dritten sowie die Bedeutung der fraglichen
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Seite 9
Thematik. Liegt ein Ausnahmetatbestand vor, ist im Einzelfall zu prüfen, ob
die Interessen an der Geheimhaltung das Transparenzinteresse überwie-
gen oder ob gegebenenfalls, in Anwendung des Verhältnismässigkeitsprin-
zips (vgl. Art. 5 Abs. 2 BV), ein eingeschränkter Zugang in Frage kommt
(BGE 142 II 324 E. 3.3 m.w.H.). Demnach darf der Zugang nicht einfach
verweigert werden, wenn ein verlangtes Dokument Informationen enthält,
die nach dem Ausnahmekatalog von Art. 7 BGÖ nicht zugänglich sind. Viel-
mehr ist in diesem Fall ein eingeschränkter, das heisst teilweiser Zugang
zu den Informationen im Dokument zu gewähren, die nicht geheim zu hal-
ten sind, etwa durch Anonymisierung, Einschwärzen, Teilveröffentlichung
oder zeitlichen Aufschub (Urteile des BVGer A-3367/2017 vom 3. April
2018 E. 3.4 und A-3829/2015 vom 26. November 2015 E. 3.3; vgl. ferner
BGE 142 II 324 E. 3.3 a. E. und BGE 142 II 315 E. 3.6 je m.w.H.). Einen
Grundsatz, wonach im Zweifel dem Öffentlichkeitsprinzip der Vorrang ein-
zuräumen ist, gibt es genauso wenig wie das umgekehrte Prinzip. Vielmehr
ist für jeden einschlägigen Ausnahmetatbestand im Einzelfall anhand einer
Verhältnismässigkeitsprüfung abzuwägen, ob der Transparenz oder der
Vertraulichkeit Nachachtung zu verschaffen ist (zum Ganzen BGE 142 II
313 E. 3.6; Urteil des BVGer A-6755/2016 vom 23. Oktober 2017 E. 6.4.2;
je m.w.H.). Gemäss der Botschaft zum BGÖ sind bei der Auslegung der
Ausnahmebestimmungen von Art. 7 BGÖ auch "insbesondere der Zeitab-
lauf seit der Erstellung oder dem Empfang der Dokumente zu berücksich-
tigen" und dürften in der Regel "mit zunehmender zeitlicher Distanz weni-
ger Gründe für eine Geheimhaltung gegeben sein" (Botschaft BGÖ,
S. 1978; Urteil des BVGer A-3829/2015 vom 26. November 2015 E. 7.1.1).
3.2.3 Die Wirksamkeit der Ausnahmeklauseln hängt einerseits davon ab,
dass die Beeinträchtigung im Fall einer Offenlegung von einer gewissen
Erheblichkeit sein muss, und andererseits, dass ein ernsthaftes Risiko be-
züglich deren Eintritt besteht (Urteil des BVGer A-4571/2015 vom 10. Au-
gust 2016 E. 3.2.2 m.w.H.). Die aufgrund der Zugangsgewährung dro-
hende Verletzung der jeweiligen öffentlichen oder privaten Interessen muss
mithin zwar nicht mit Sicherheit eintreten, jedoch darf eine Gefährdung
auch nicht lediglich denkbar oder (entfernt) möglich erscheinen; zudem
muss diese ernsthaft sein, weshalb eine bloss geringfügige oder unange-
nehme Konsequenz nicht als Beeinträchtigung gelten kann (BGE 142 II
340 E. 2.2 und 142 II 324 E. 3.4, je m.w.H.). Eine eigentliche Interessen-
abwägung ist danach nicht vorzunehmen. Vielmehr ist davon auszugehen,
dass der Gesetzgeber diese bereits vorweggenommen hat, indem er in
Art. 7 Abs. 1 BGÖ in abschliessender Weise die Gründe aufzählt, aus de-
nen das Geheimhaltungs- das Transparenzinteresse überwiegen kann
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Seite 10
(zum Ganzen BGE 144 II 77 E. 3; Urteil des BVGer A-6755/2016 vom
23. Oktober 2017 E. 6.4.1 f.; je m.w.H.). Immerhin verfügen die Behörden
über einen gewissen Ermessensspielraum bei der Beurteilung, ob über-
haupt ein Tatbestand von Art. 7 Abs. 1 BGÖ erfüllt ist (vgl. BGE 142 II 313
E. 4.1, wonach die Behörden sogar einen "grossen Interpretationsspiel-
raum" haben betreffend die unbestimmten Rechtsbegriffe, die mehrere
Ausnahmetatbestände enthalten).
3.3 Vorliegend wird nicht bestritten, dass das Zugangsgesuch des Be-
schwerdeführers amtliche Dokumente im Sinne von Art. 5 BGÖ betrifft. In-
wiefern allfällige betroffene Dokumente der Eidgenössischen Finanzmarkt-
aufsicht (FINMA) bzw. der Eidgenössischen Bankenkommission (EBK)
vom Anwendungsbereich des BGÖ erfasst sind, kann vorliegend offen blei-
ben, da der Zugang zu den verlangten Dokumenten im Zusammenhang
mit dem Fall Raoul Weil, wie nachfolgend zu zeigen sein wird, vorläufig
aufzuschieben ist.
4.
Vorab ist auf den formellen Einwand des Beschwerdeführers, die
Vorinstanz habe ihre Begründungspflicht verletzt, einzugehen.
4.1
4.1.1 Das Verfahren auf Erlass einer Verfügung nach Art. 15 BGÖ richtet
sich nach den Bestimmungen des VwVG (vgl. BGE 142 II 324 E. 3.6; Urteil
des BVGer A-8073/2015 vom 13. Juli 2016 E. 4.1 m.H.; BHEND/SCHNEI-
DER, in: Basler Kommentar, Datenschutzgesetz, Öffentlichkeitsgesetz,
3. Auflage 2014 [Basler Kommentar], Art. 15 BGÖ Rz. 12). Nach dessen
Art. 35 Abs. 1 sind schriftliche Verfügungen zu begründen. Die Pflicht zur
Begründung folgt zudem aus dem Anspruch auf rechtliches Gehör (Art. 29
Abs. 2 BV; vgl. etwa BGE 141 V 557 E. 3.2.1; BGE 142 II 324 E. 3.6; Urteil
des BVGer A-3367/2017 vom 3. April 2018 E. 4.3.1). Die Behörde muss
wenigstens kurz die Überlegungen darlegen, von denen sie sich leiten liess
und auf die sie ihren Entscheid stützt (vgl. etwa BGE 141 V 557 E. 3.2.1;
BGE 142 II 324 E. 3.6; Urteil des BVGer A‐3367/2018 vom 3. April 2018
E. 4.3.1; KÖLZ/HÄNER/BERTSCHI, Verwaltungsverfahren und Verwaltungs-
rechtspflege des Bundes, 3. Aufl. 2013, Rz. 630). Die Anforderungen an
die Begründung sind umso höher, je grösser der Entscheidungsspielraum
der Behörde ist (vgl. etwa BGE 129 I 232 E. 3.3; BGE 142 II 324 E. 3.6;
Urteil des BVGer A-3367/2017 vom 3. April 2018 E. 4.3.1;
A-6475/2017
Seite 11
KÖLZ/HÄNER/BERTSCHI, a.a.O., Rz. 631). Im Unterschied zur Stellung-
nahme der Behörde zum Zugangsgesuch (vgl. Art. 12 Abs. 4 BGÖ) reicht
für den definitiven Entscheid nach Erhalt der Empfehlung der Schlichtungs-
stelle eine bloss summarische Begründung der Verfügung nicht aus. Diese
hat vielmehr den vorerwähnten verfassungs- bzw. bundesrechtlichen Vor-
gaben zu genügen.
4.1.2 Gemäss diesen Anforderungen muss die Begründung einer Verfü-
gung so abgefasst sein, dass sich die betroffene Person ein Bild über die
Tragweite des Entscheids machen und diesen sachgerecht anfechten
kann. Im Hinblick auf schutzwürdige Geheimhaltungsinteressen kann die
Begründungsdichte reduziert werden; die Begründung kann knapp gehal-
ten werden, um die Offenlegung geheim zu haltender Informationen zu ver-
meiden (vgl. BGE 141 I 201 E. 4.5.2 mit zahlreichen Hinweisen auf Recht-
sprechung und Literatur). Das Erfordernis einer für die Adressaten hinrei-
chend verständlichen Verfügung setzt jedoch Mindestanforderungen an
den Inhalt einer Verfügung. Diese muss wenigstens die wesentlichen Fak-
ten und rechtlichen Grundlagen nennen, auf die sie sich stützt. Wäre eine
Begründung auch für die Adressaten unverständlich, ohne dass sie geheim
zu haltende Informationen enthält, müssen diese in der Begründung er-
wähnt werden (vgl. BGE 141 I 201 E. 4.5.2 mit Verweis auf BGE 133 I 106
E. 8.3).
4.2 Der Beschwerdeführer bringt im Wesentlichen vor, dass die Vorinstanz
inhaltlich nicht konkret zu begründen vermöge, dass die Offenlegung der
Dokumentensammlung die Beziehungen Schweiz – USA belasten würden.
4.3 Die Vorinstanz führt in ihrer Verfügung vom 16. Oktober 2017 aus, auf
welche gesetzlichen Grundlagen sie sich stützt und von welchen Überle-
gungen sie sich leiten liess. Sie geht u.a. auf die ausführliche Empfehlung
des EDÖB vom 25. September 2017 ein und erläutert die Anwendung der
Ausnahmebestimmung von Art. 7 Abs. 1 Bst. d BGÖ im konkreten Fall. Die
Vorinstanz legt dar, dass sie neun Dokumente (Dokumente 80, 81, 91 bis
95, 98 und 114 des Führungsdossiers GS-EFD, wobei das Dokument 95
auch im Dossier GS-EFD 2008-2010 “Geschäftsprüfungskommission –
GPK Finanzkrise Verfahren UBS/USA, Dokumente Bundespräsident Merz“
als Dokument 21 existiere) im Zusammenhang mit Raoul Weil und dem
Steuerstreit zwischen den USA und der Schweiz aus dem Zeitraum vom
20. Oktober 2008 bis zum 11. Dezember 2008 besitze. Sie führt weiter aus,
dass die neun Dokumente Angaben zum Verlauf der Verhandlungen mit
A-6475/2017
Seite 12
dem DOJ beinhalten würden und die Gefahr bestehe, dass eine Veröffent-
lichung dieser Informationen die Beziehungen zwischen der Schweiz und
den USA unverhältnismässig belasten und sich allgemein auf die konstruk-
tive Zusammenarbeit mit dem DOJ auswirken könnte. Da das US-Pro-
gramm im Steuerstreit zwischen den USA und der Schweiz noch nicht ab-
geschlossen sei, sei der Zugang zu den Dokumenten wegen Beeinträchti-
gung von dessen Umsetzung, der wirtschaftspolitischen Interessen sowie
der Aussenbeziehung der Schweiz zurzeit nicht möglich. Um die Offenle-
gung geheim zu haltender Informationen zu vermeiden, durfte die
Vorinstanz die Begründung knapp halten. Dem Beschwerdeführer war es
dennoch möglich, die Tragweite der Entscheidung zu beurteilen und sie
beim Bundesverwaltungsgericht sachgerecht anzufechten. Die Begrün-
dung war vorliegend somit ausreichend.
5.
Der Beschwerdeführer macht weiter geltend, das BGÖ werde verletzt, in-
dem die Vorinstanz die Herausgabe der verlangten Dokumente zu Unrecht
gestützt auf Art. 7 Abs. 1 Bst. d BGÖ verweigere, da der Steuerstreit zwi-
schen der UBS und den USA seit 2009 beendet und das amerikanische
Strafverfahren gegenüber Raoul Weil seit 2014 abgeschlossen sei.
5.1 Der Zugang zu amtlichen Dokumenten wird eingeschränkt, aufgescho-
ben oder verweigert, wenn durch seine Gewährung die aussenpolitischen
Interessen oder die internationalen Beziehungen der Schweiz beeinträch-
tigt werden können (Art. 7 Abs. 1 Bst. d BGÖ). Die aussenpolitischen Inte-
ressen der Schweiz können beeinträchtigt sein, wenn ein anderer Staat zu
veröffentlichende Daten zum Nachteil der Schweiz ausnützen könnte, oder
wenn sich durch die Veröffentlichung bestimmter Daten die Beziehungen
zu anderen Staaten oder internationalen Organisationen verschlechtern
könnten. Für bestimmte heikle Informationen setzt eine Veröffentlichung
aufgrund diplomatischer Usanzen die ausdrückliche Einwilligung des be-
troffenen anderen Staates voraus. Schliesslich muss die befürchtete Be-
einträchtigung bei Offenlegung der Daten erheblich sein und ein ernsthaf-
tes Risiko für deren Eintritt bestehen. Diese Gefahr setzt voraus, dass sich
der Nachteil nach dem üblichen Lauf der Dinge und mit hoher Wahrschein-
lichkeit ergibt (BGE 142 II 313 E. 4.2; Urteile des BVGer A-6108/2016 vom
28. März 2018 E. 5 und A-683/2016 vom 20. Oktober 2016 E. 7.1.1 je
m.w.H).
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Im Zusammenhang mit Art. 7 Abs. 1 Bst. d BGÖ erscheint regelmässig die
aussenpolitische Komponente des angefochtenen Entscheides bedeut-
sam, welchem Umstand mit einer gewissen Zurückhaltung bei der Über-
prüfung des Entscheides durch die gerichtliche Instanz Rechnung zu tra-
gen ist, sofern dieser zumindest nachvollziehbar und sachlich bleibt (BGE
142 II 313 E. 4.3; Urteile des BVGer A-6108/2016 vom 28. März 2018 E. 5
und A-746/2016 vom 25. August 2016 E. 5.5.2).
5.2 Die Vorinstanz erachtet den Tatbestand von Art. 7 Abs. 1 Bst. d BGÖ
als erfüllt und stützt sich dabei auf die Tatsache, dass das US-Programm
noch nicht abgeschlossen sei. Auch heute noch würden Banken auf den
Abschluss ihres Verfahrens warten. Solange Verfahren betreffend Banken
der Kategorie 1, gegen die bereits Strafuntersuchungen des DOJ laufen
würden, noch nicht abgeschlossen seien, seien gemäss Art. 7 Abs. 1 Bst. d
BGÖ alle Zugangsgesuche zu sistieren, die Dokumente betreffen, die An-
gaben zum Verlauf der Verhandlung mit dem DOJ beinhalten würden. Es
bestehe insbesondere das Risiko, dass die Offenlegung von Dokumenten
während dem noch laufenden US-Programm dessen Umsetzung beein-
trächtigen und die Beziehungen zwischen der Schweiz und den USA un-
verhältnismässig belasten und sich allgemein auf die konstruktive Zusam-
menarbeit mit dem DOJ auswirken könnten.
5.3 Wie in E. 3.2.2 ausgeführt, ist gemäss bundesgerichtlicher Rechtspre-
chung nachfolgend im konkreten Fall zu prüfen, ob die Interessen an der
Geheimhaltung das Transparenzinteresse überwiegen oder ob gegebe-
nenfalls, in Anwendung des Verhältnismässigkeitsprinzips, ein einge-
schränkter Zugang zu den Dokumenten in Frage kommt.
5.3.1 Das Verhältnismässigkeitsprinzip verlangt, dass die von der Behörde
gewählte Verwaltungsmassnahme für das Erreichen des Zieles geeignet,
notwendig und für die Betroffenen zumutbar ist. Die Verwaltungsmass-
nahme darf nicht einschneidender sein als erforderlich und hat zu unter-
bleiben, wenn eine gleich geeignete, aber mildere Massnahme für den an-
gestrebten Erfolg ausreichen würde (ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FE-
LIX UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. Aufl., Zürich 2016, Rz. 514
ff.).
5.3.2 Bezogen auf das Öffentlichkeitsprinzip bedeutet dies, dass die Be-
hörde bei Vorliegen einer gerechtfertigten Einschränkung des Zugangs zu
einem Dokument hierfür die mildeste, das Öffentlichkeitsprinzip am we-
nigsten beeinträchtigende Form zu wählen hat. In einer Güterabwägung
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gilt es deshalb zu prüfen, ob anstelle einer vollständigen Verweigerung das
amtliche Dokument teilweise zugänglich gemacht werden kann oder ob al-
lenfalls ein Aufschub in Betracht zu ziehen ist (vgl. BGE 133 II 209 E. 2.3.3;
Urteile des BVGer A-3367/2017 vom 3. April 2018 E. 9.1.2 und
A-1177/2014 vom 2. Februar 2015 E. 4.2; STEIMEN, in: Maurer-
Lambrou/Blechta [Hrsg.], Basler Kommentar zum DSG/BGÖ, 3. Aufl. 2014
[nachfolgend: BSK DSG/BGÖ], Art. 7 BGÖ Rz. 9; COTTIER/SCHWEI-
ZER/WIDMER, in: Brunner/Mader [Hrsg.], Stämpflis Handkommentar zum
Öffentlichkeitsgesetz, Bern 2008, Art. 7 Rz. 8).
5.3.3 Die Massnahme, den Zugang zu den verlangten Dokumenten zu ver-
weigern, ist geeignet, Informationen zu Verhandlungsprozessen im Zusam-
menhang mit dem US-Steuerstreit zwischen der Schweiz und den USA zu
schützen.
5.3.4 Das Bundesverwaltungsgericht teilt die Meinung des EDÖB in seiner
Empfehlung vom 25. September 2017, Ziffer 19. Wie der EDÖB richtig aus-
führt, besteht kein Grund an der Richtigkeit der Angaben und deren Ein-
schätzung durch die Vorinstanz zu zweifeln. Insbesondere ist es glaubhaft
und nachvollziehbar, dass im Falle einer Offenlegung der verlangten Do-
kumente ein ernsthaftes Risiko besteht, dass die Beeinträchtigung der
schweizerischen aussenpolitischen Interessen und internationalen Bezie-
hungen mit den USA von einer gewissen Erheblichkeit wäre. Eine mildere,
ebenso geeignete Massnahme, als die vorläufige Verweigerung des Zu-
gangs zu den Dokumenten ist nicht ersichtlich. Insbesondere sind zum ak-
tuellen Zeitpunkt die Interessen der Vorinstanz an einer intakten Beziehung
zu den USA als wichtigen Verhandlungspartner höher zu gewichten als das
private Interesse des Beschwerdeführers am Zugang zu den Dokumenten
und das Interesse der Öffentlichkeit an der Transparenz. Entsprechend der
Empfehlung des EDÖB und der bisherigen Rechtsprechung des Bundes-
verwaltungsgerichts (vgl. A-306/2015 vom 28. Dezember 2015 E. 6.4.) ist
der Zugang zu den verlangten Dokumenten gestützt auf Art. 7 Abs. 1 Bst. d
BGÖ vorläufig bis zum Abschluss des US-Programms aufzuschieben, was
dem Beschwerdeführer zuzumuten und somit verhältnismässig ist.
6.
Der Beschwerdeführer bringt weiter vor, dass durch die Verweigerung der
Einsicht in die verlangten Dokumente die Informations- (Art. 16 BV) und die
Medienfreiheit (Art. 17 BV) verletzt würden. Die Vorinstanz verneint einen
Anspruch auf Zugang zu den Dokumenten gestützt auf Art. 16 und 17 BV
(vgl. Bst. L).
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6.1 Hinsichtlich der Informationsfreiheit ist zu beachten, dass Art. 16 Abs. 3
BV nur ein Recht gewährt, Informationen aus allgemein zugänglichen
Quellen zu beschaffen. Sie ist also beschränkt auf jene Informationen, die
nach den einschlägigen gesetzlichen Vorschriften der Öffentlichkeit zu-
gänglich sind (JÖRG PAUL MÜLLER/MARKUS SCHEFER, Grundrechte in der
Schweiz, 4. Aufl., 2008, S. 522 f.; Botschaft BGÖ, BBl 2003 2039 Ziff. 5.1).
Demzufolge ergibt sich die Qualifikation einer Quelle als allgemein zugäng-
lich aus den anwendbaren gesetzlichen Vorschriften, für amtliche Doku-
mente somit aus dem BGÖ, weshalb die Informationsfreiheit keinen An-
spruch auf Einsicht in geheime Dokumente bzw. auf weitergehende Zu-
gangsrechte gewährt (vgl. Urteil des BGer 1C_129/2016 vom 14. Februar
2017 E. 2.2.2; Urteil des BVGer A-4156/2015 vom 10. Februar 2016
E. 5.3.5; vgl. auch ANDREAS KLEY/FLORIAN ZIHLER, Geschichtswissen-
schaftliches Arbeiten im Rahmen der Kommunikationsgrundrechte, in: Me-
dialex 2003, S. 85 f.). Es ist der Vorinstanz somit beizupflichten, dass sich
aus Art. 16 Abs. 3 BV kein Anspruch auf Einsicht in geheime Dokumente
bzw. auf weitergehende Zugangsrechte ableiten lässt.
6.2 Die Medienfreiheit sichert den ungehinderten Nachrichtenfluss und den
freien Meinungsaustausch; sie schützt auch – unabhängig von der Zu-
gänglichkeit der Quelle – die Recherchetätigkeit der Journalisten zur Her-
stellung von Medienerzeugnissen und zu deren Verbreitung in der Öffent-
lichkeit (BGE 137 I 8 E. 2.5; vgl. auch MÜLLER/SCHEFER, a.a.O., S. 438,
441 und 443 f. sowie REGINA KIENER/WALTER KÄLIN, Grundrechte, 2007,
S. 215). Die Medienfreiheit räumt – abgesehen von der Pflicht des Staates,
die freie Kommunikation in den Medien vor privaten Übergriffen zu schüt-
zen (MÜLLER/SCHEFER, a.a.O., S. 475) – bloss Abwehrrechte ein. Sie ge-
bietet mithin dem Staat lediglich, die Recherchetätigkeit der Journalisten
nicht zu hindern, vermittelt den Journalisten aber keinen unmittelbarer An-
spruch auf staatliche Leistung (Urteil des BVGer A-5146/2015 vom
10. Februar 2016 E. 5.3.5; STEPHAN C. BRUNNER/HERBERT BURKERT, in:
Ehrenzeller/Schindler/Schweizer/Vallender [Hrsg.], Die schweizerische
Bundesverfassung – Kommentar, 3. Aufl., 2014, Rz. 23 zu Art. 17 sowie
GIOVANNI BIAGGINI, BV-Kommentar, 2. Aufl. 2017, Rz. 7 zu Art. 17). Die
Herausgabe eines Dokuments stellt jedoch eine staatliche Leistung dar,
weshalb die Beschwerdeführerin auch aus der Medienfreiheit keinen über
das BGÖ hinausgehenden Anspruch auf Zugang herleiten kann.
7.
Zusammenfassend ist die Beschwerde demnach abzuweisen und die Ver-
fügung der Vorinstanz vom 16. Oktober 2017 zu bestätigen.
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8.
Ausgangsgemäss sind dem Beschwerdeführer die Verfahrenskosten, wel-
che auf Fr 500.– festgelegt werden, aufzuerlegen (Art. 63 Abs. 1 VwVG).
Dieser Betrag ist dem einbezahlten Kostenvorschuss in der Höhe von
Fr. 1‘000.– zu entnehmen. Der Restbetrag von Fr. 500.– ist dem Beschwer-
deführer nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Urteils zurückzuer-
statten. Der obsiegenden Vorinstanz ist als Behörde keine Parteientschä-
digungen zuzusprechen (vgl. Art. 7 Abs. 3 des Reglements vom 21. Feb-
ruar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwal-
tungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]) und der unterliegende Beschwerde-
führer hat keinen Anspruch auf eine Parteientschädigung (Art. 64 Abs. 1
VwVG e contrario).
Das Dispositiv befindet sich auf der nächsten Seite.
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