Decision ID: dec8a6f4-6a97-5f0a-9a29-861ed6fd37d9
Year: 2021
Language: it
Court: CH_BVGE
Chamber: CH_BVGE_001
Canton: CH
Region: Federation
Law Area: 
Law Sub-area: nan
Label: dismissal

Facts:
Fatti:
A.
X. _ (in seguito: la ricorrente) si è presentata (periodo), per la terza
volta, all’esame di professione per massaggiatore/massaggiatrice
medicale, indetto dall’Organizzazione del mondo del lavoro dei
massaggiatori medicali (OdA MM).
B.
Mediante decisione del 20 novembre 2019, il segretariato d’esame CGQ
dell’Organizzazione del mondo del lavoro dei massaggiatori medicali (in
seguito: prima istanza o CGQ) ha comunicato alla ricorrente il mancato
superamento dell’esame. Alla comunicazione è stato allegato il certificato
delle note, da cui si evince che la ricorrente ha ottenuto una nota
insufficiente (2,5) nella parte A (conoscenze teoriche e pratiche) e la nota
finale di 3,9.
C.
C.a Il 19 dicembre 2019, la ricorrente ha adito la Segreteria di Stato per la
formazione, la ricerca e l’innovazione (SEFRI, in seguito: autorità inferiore)
con un ricorso contro la decisione della prima istanza, chiedendo il
riconoscimento della validità e la valutazione di tutte le risposte da lei evase
nel libretto per la parte d’esame A, in via subordinata la concessione della
possibilità di completare le parti mancanti nei “fogli delle risposte” con le
risposte date nel libretto, in via ancora più subordinata la concessione della
possibilità di ripetere l’esame.
La ricorrente ha spiegato che il suo gravame non verte sul contenuto
tecnico delle risposte, ma unicamente sul fatto che ha dato
un’interpretazione errata della procedura e delle modalità di compilazione
e consegna della parte A dell’esame. La ricorrente ha addotto di aver
confuso la procedura d’esame sulla compilazione delle risposte,
consegnando, contrariamente a quanto indicato dall’esaminatore e nelle
relative istruzioni, il libretto delle domande interamente compilato e i fogli
delle risposte, rilevanti per la valutazione finale, solo parzialmente
compilati.
C.b Con presa di posizione del 14 febbraio 2020 la prima istanza ha
concluso in sostanza al mantenimento del risultato negativo dell’esame.
La CGQ ha puntualizzato che le istruzioni, ricevute in forma scritta da ogni
candidato sulle pagine iniziali dell’esame, su come usare il libretto delle
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domande e come trascrivere le risposte sono state ripetute più volte ed in
maniera chiara prima dell’inizio dell’esame. A suo avviso, è stato dunque
comunicato che ai fini della valutazione sarebbero stati considerati soltanto
i fogli di risposta e non anche il libretto contenente le domande.
C.c Con replica del 13 marzo 2020 la ricorrente ha confermato in sostanza
le proprie conclusioni ed argomentazioni, rimproverando alla prima istanza
di aver dato prova di un formalismo eccessivo per aver rifiutato di non
valutare le risposte trascritte nel libretto, nonché di un diniego di giustizia
per non aver tenuto conto delle sue richieste.
La ricorrente ha lamentato inoltre che la CGQ non abbia preso in
considerazione l’aspetto emotivo nell’affrontare la prova d’esame una terza
e, secondo il Regolamento d’esame, ultima volta. La ricorrente ha
sottolineato che, secondo il principio di proporzionalità, la presa in
considerazione e la correzione di tutte le risposte da lei fornite nel libretto
e nei fogli delle risposte, sia un lavoro molto meno gravoso rispetto alle
conseguenze che le verrebbero arrecate in caso di rifiuto. La ricorrente ha
fatto inoltre notare che le restanti parti B e C del suddetto esame sono state
superate con successo.
C.d Nella duplica del 17 aprile 2020 la CGQ ha dichiarato sostanzialmente
di mantenere la decisione impugnata e le motivazioni addotte dinanzi
all’autorità inferiore. A suo dire, la ricorrente conosceva bene le regole
d’esame, in quanto nel 2018, anno in cui ha svolto i primi due tentativi, le
regole erano uguali a quelle attuali.
Inoltre la CGQ ha rimarcato che la ricorrente “ha compilato il foglio delle
risposte in maniera irregolare”, rispondendo “a 50 delle 62 prime domande
e poi ancora alla domanda 81”, per cui “l’argomento che non sapeva di
dover trascrivere le risposte sull’apposito foglio non può valere”. Per quanto
riguarda invece l’argomentazione della ricorrente circa il superamento delle
restanti parti B e C dell’esame, la CGQ ha ritenuto la stessa inappropriata,
sottolineando che secondo il Regolamento, l’esame è superato se “ogni
parte d’esame è stata valutata con il voto 4 almeno”.
C.e Mediante decisione dell’11 novembre 2020, l’autorità inferiore ha
respinto il ricorso della ricorrente del 19 dicembre 2019. In sintesi, ha
confermato la decisione della prima istanza, ritenendo, da un lato, che la
ricorrente fosse pienamente a conoscenza della modalità d’esame, in
quanto si trattava del suo terzo tentativo, avvenuto alle stesse condizioni
delle volte precedenti e, dall’altro, che la Commissione d’esame avesse
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avvertito tutti i candidati su quale fosse l’unica modalità di risposta rilevante
per la valutazione. La ricorrente stessa avrebbe del resto ammesso di
conoscere le istruzioni dell’esame, indicando espressamente le parti
rilevanti contenute nei fogli d’esame. Dato questo, l’autorità inferiore è
giunta alla conclusione che la CGQ non abbia violato il Regolamento
d’esame per non aver tenuto conto delle risposte riportate sul libretto delle
domande e che la decisione impugnata sia corretta.
D.
D.a Il 9 dicembre 2020, la ricorrente ha inoltrato al Tribunale amministrativo
federale un ricorso contro la suddetta decisione. Ella chiede l’accoglimento
integrale dello stesso e la riforma della decisione impugnata, nel senso che
l’autorità inferiore è tenuta a ritornare gli atti alla prima istanza, affinché
quest’ultima valuti nuovamente le risposte d’esame della ricorrente,
tenendo conto di tutte le risposte date agli atti (nel libretto e nei fogli delle
risposte) e, in via subordinata, consenta alla ricorrente di ripetere l’esame
(parte A).
D.b La ricorrente ribadisce di non voler contestare le risposte da lei date
sui fogli consegnati, bensì chiede che vengano prese in considerazione
tutte le risposte alle domande da lei completate sul libretto e sui fogli
d’esame, quindi, indipendentemente dalla forma cartacea impiegata. La
ricorrente ammette di aver utilizzato in parte il supporto cartaceo sbagliato,
in preda all’agitazione, ritenendo tuttavia che ciò non può essere
considerato un motivo di bocciatura. La ricorrente sottolinea inoltre che il
fatto che abbia trascritto una parte delle risposte sui fogli giusti
dimostrerebbe che si è resa conto dell’errore durante l’esame e ha cercato
di rimediarvi trascrivendo, nel tempo che le restava, dal libretto delle
domande ai fogli di risposta. La ricorrente mette in evidenza di aver
consegnato tutto il suo lavoro, comprensivo del libretto e dei fogli d’esame,
entro l’orario di consegna e che questo materiale poteva dunque essere
verificato dalla prima istanza, se necessario concedendo alla ricorrente di
trascrivere le risposte formulate nel libretto sui fogli d’esame oppure
addirittura di ripetere l’esame.
D.c La ricorrente rimprovera all’autorità inferiore di essere incorsa in un
eccessivo formalismo per aver confermato la decisione della prima istanza,
motivando sbrigativamente e in maniera poco convincente il rifiuto a
riesaminare le risposte, senza chinarsi sulle censure, rispettivamente
trattare le richieste della ricorrente. La ricorrente conclude, dicendo che “i
regolamenti vanno rispettati, ma nello specifico insistere che le risposte
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non possono essere considerate soltanto perché scritte su supporto
cartaceo errato costituisce un chiaro formalismo che non può essere
tutelato e non può essere preponderante rispetto all’interesse della
ricorrente ad ottenere l’attestato federale di massaggiatrice medicale”
(ricorso, pag. 4).
E.
E.a Con scritto dell’8 febbraio 2021 la prima istanza ha prodotto la propria
documentazione e spiegato di non avere nulla da aggiungere alle posizioni
già prese.
E.b Con presa di posizione dell’11 marzo 2021, inoltrata entro il termine
prorogato con l’ordinanza del 23 febbraio 2021, l’autorità inferiore
conferma quanto già descritto nella decisione impugnata.
E.c Il 16 marzo 2021 questo Tribunale ha trasmesso un esemplare della
risposta della prima istanza dell’8 febbraio 2021 allegati compresi, ed un
esemplare della risposta dell’autorità inferiore dell’11 marzo 2021,
corredato di un indice degli atti, ai rimanenti partecipanti al procedimento.
F.
Ulteriori fatti ed argomenti addotti dalle parti negli scritti, verranno ripresi
nei considerandi qualora risultino decisivi per l’esito della presente
vertenza.
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Considerations:
Diritto:
1.
Il Tribunale amministrativo federale esamina d’ufficio e liberamente la
ricevibilità dei ricorsi che gli vengono sottoposti
(cfr. DTAF 2007/16 consid. 1).
1.1 Contro la decisione dell’autorità inferiore dell’11 novembre 2020, la
quale configura una decisione ai sensi dell’art. 5 cpv. 2 della legge federale
del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA, RS 172.021), è
ammesso il ricorso al Tribunale amministrativo federale (artt. 31 e 33 lett. d
della legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale amministrativo federale
[LTAF, RS 173.32]; art. 61 cpv. 2 della legge federale del 13 dicembre 2002
sulla formazione professionale [legge sulla formazione professionale,
LFPr, RS 412.10]).
1.2 La ricorrente ha partecipato al procedimento dinanzi all’autorità
inferiore, è particolarmente toccata dalla decisione impugnata ed ha un
interesse degno di protezione all’annullamento o alla modificazione della
stessa (art. 48 cpv. 1 PA). I requisiti relativi al termine di ricorso (art. 50 PA),
alla forma e al contenuto dell’atto di ricorso (art. 52 PA) sono soddisfatti e
gli altri presupposti processuali sono parimenti adempiuti, in particolare
l’anticipo spese è stato versato entro il termine impartito (art. 63 cpv. 4 PA)
ed il rappresentante legale ha giustificato i suoi poteri per mezzo di procura
scritta (art. 11 PA).
Occorre pertanto entrare nel merito del ricorso.
2.
2.1 Conformemente all’art. 27 lett. a LFPr la formazione professionale
superiore può essere acquisita mediante un esame federale di professione
o un esame professionale federale superiore. Gli esami federali di
professione e gli esami professionali federali superiori presuppongono
un'esperienza professionale e conoscenze specifiche nel settore
interessato (art. 28 cpv. 1 LFPr). Le organizzazioni competenti del mondo
del lavoro disciplinano le condizioni di ammissione, il programma
d'insegnamento, le procedure di qualificazione, i certificati e i titoli (art. 28
cpv. 2 primo periodo LFPr). In tal senso tengono conto dei successivi cicli
di formazione. Le prescrizioni devono essere approvate dalla SEFRI
(art. 28 cpv. 2 secondo periodo LFPr).
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2.2 Sulla base della norma di delega di cui all’art. 28 cpv. 2 primo periodo
LFPr l’Organizzazione del mondo del lavoro dei massaggiatori medicali
OdA MM ha rilasciato il “Regolamento d’esame per l’esame di professione
per Massaggiatrice medicale/Massaggiatore medicale” del 19 giugno 2009
(di seguito: Regolamento), approvato lo stesso giorno dall’autorità
inferiore.
2.2.1 L’esame di professione serve a verificare se i candidati dispongono
delle competenze professionali e personali necessarie per poter svolgere
la propria professione quali massaggiatori medicali (cfr. art. 1.1 del
Regolamento).
2.2.2 Tutti i compiti relativi al rilascio dell’attestato professionale sono
assunti da una commissione per la garanzia della qualità (CGQ) composta
da almeno cinque e al massimo sette membri e nominata dal Comitato
dell’OdA MM per un periodo di quattro anni (art. 2.11 del Regolamento).
L’esame finale si svolge sotto la vigilanza della Confederazione e non è
pubblico (prima frase dell’art. 2.31 del Regolamento). La SEFRI riceve, per
tempo, sia l’invito all’esame finale sia la relativa documentazione
(art. 2.32 del Regolamento).
Tra i suoi compiti la CGQ ha quelli di stabilire il programma d’esame, di
predisporre la preparazione dei compiti d’esame e curare lo svolgimento
dell’esame finale, nonché di stabilire i contenuti dei moduli e i requisiti degli
esami di fine modulo, di verificare i certificati di fine modulo e valutare
l’esame finale e deliberare il conferimento del diploma
(art. 2.21 lett. d/e/h/i/k del Regolamento).
2.2.3 L’esecuzione delle parti d’esame scritte e pratiche è sorvegliata da
almeno una persona competente nella materia d’esame, la quale annota
le proprie osservazioni (art. 4.41 del Regolamento). La valutazione dei
lavori d’esame scritti è effettuata da almeno due periti che determinano il
giudizio congiuntamente (art. 4.42 del Regolamento). Almeno due periti
presenziano agli esami orali e pratici, prendono nota del colloquio e dello
svolgimento dell’esame, valutano le prestazioni e definiscono la
valutazione congiuntamente (art. 4.43 del Regolamento). La CGQ delibera
il superamento dell’esame in una riunione indetta al termine dello stesso.
La persona che rappresenta la SEFRI è invitata per tempo alla riunione
(art. 4.51 del Regolamento).
2.3 L’esame finale è costituito dalle seguenti parti relative alle varie
competenze (art. 5.1 del Regolamento):
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Parte d’esame Tipo
d’esame
Durata Ponderazione
A
Conoscenze teoriche e
pratiche
scritto 3 h 1
B
Tecniche di massaggio e
applicazione di terapie
fisiche
pratico ca. 4,0 h 2
C
Analisi caso clinico,
presentazione, colloquio
specifico
scritto e
orale
ca. 1,0 h 1
Ogni parte d’esame può essere divisa in voci. La CGQ definisce questa
suddivisione e la ponderazione delle voci nelle Direttive inerenti al regola-
mento d’esame (art. 5.21 del Regolamento). Le Direttive inerenti al
Regolamento per l’esame di professione di Massaggiatrice
medicale/Massaggiatore medicale con attestato professionale federale del
settembre 2020 forniscono considerazioni e precisazioni relative ai singoli
articoli del Regolamento d’esame.
2.4 La valutazione dell'esame finale e delle singole parti dello stesso viene
espressa in voti (art. 6.1 del Regolamento).
2.5 La valutazione delle voci di ciascuna parte d'esame sono espresse con
punti interi e mezzi punti con voti da 6 a 1 dove il 4 e i voti superiori
designano delle prestazioni sufficienti (art. 6.21 e 6.3 del Regolamento). La
valutazione finale dell’esame corrisponde alla media (ponderata) dei voti
delle singole parti d’esame ed è arrotondata ad un decimale (art. 6.23 del
Regolamento). L'esame finale è superato se ogni parte è stata valutata con
il voto 4 almeno e al massimo due posti della parte B (OSCE) hanno un
voto sotto il 4,0 (art. 6.41 lett. a del Regolamento). La CGQ si basa
esclusivamente sulle prestazioni fornite durante l'esame finale per decidere
in merito al superamento di quest'ultimo. Chi supera l'esame ottiene
l’attestato professionale federale (art. 6.43 del Regolamento). Chi non ha
superato l'esame finale o le singole parti d'esame può ripeterli due volte
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Pagina 9
(art. 6.51 del Regolamento). La ripetizione si limita alle parti d'esame in cui
non è stata raggiunta la sufficienza (art. 6.52 del Regolamento).
3.
3.1 In un procedimento su ricorso in diritto amministrativo, segnatamente
in materia d’esami, sono censurabili la violazione del diritto federale,
compreso l'eccesso o l'abuso del potere di apprezzamento, l'accertamento
inesatto o incompleto di fatti giuridicamente rilevanti e l'inadeguatezza,
salvo, in quest'ultimo caso, se un'autorità cantonale ha giudicato come
autorità di ricorso (art. 49 PA).
3.2 Per costante giurisprudenza, le autorità di ricorso, chiamate a decidere
in materia d’esame, osservano un certo riserbo nel senso che non si
scostano senza necessità dall’avviso degli esperti e degli esaminatori su
questioni che, per loro natura, non sono controllabili o lo sono solo
difficilmente (DTF 136 I 229 consid. 4.4.1, 131 I 467 consid. 3.1 e 121 I 225
consid. 4b; DTAF 2008/14 consid. 3.1 e 2007/6 consid. 3; sentenza del
TAF B-4350/2019 del 1° aprile 2020 consid. 5.2 con rinvii). In effetti, la
valutazione di prestazioni d’esame esige spesso nozioni specifiche che
l'autorità chiamata a statuire su un ricorso non possiede (DTF 118 Ia 488
consid. 4c; sentenze del TAF B-4350/2019 del 1° aprile 2020 consid. 5.2 e
B-486/2017 del 3 maggio 2018 consid. 2.1). Il medesimo riserbo s’impone
anche nei casi in cui l’autorità di ricorso, in ragione delle proprie
conoscenze professionali, dispone delle conoscenze necessarie ad una
verifica più approfondita (DTF 136 I 229 consid. 6.2, 131 I 467 consid. 3.1
e sentenza del TAF B-4350/2019 del 1° aprile 2020 consid. 5.2). Oltretutto,
data la loro natura, le decisioni in materia d’esami non si prestano ad un
controllo giudiziario, poiché l’autorità di ricorso non conosce tutti i fattori di
valutazione e non è, generalmente, in grado di giudicare né la qualità della
prova d’esame del ricorrente né quella degli altri candidati (sentenze del
TAF B-4350/2019 del 1° aprile 2020 consid. 5.2, B-6390/2018
del 9 dicembre 2019 consid. 2.1 e B-1261/2019 del 30 dicembre 2019
consid. 3.1). Un controllo giudiziale di tale portata rischierebbe, inoltre, di
originare ingiustizie e di dare adito a discriminazioni nei riguardi degli altri
candidati (DTF 106 Ia 1 consid. 3c e 105 Ia 190 consid. 2a; sentenze del
TAF B-4350/2019 del 1° aprile 2020 consid. 5.2; B-3696/2017
del 23 marzo 2018 consid. 2 e B-6326/2015 del 30 novembre 2016
consid. 5.1.2). Pertanto, a meno che non esistano dubbi apparentemente
fondati sull’imparzialità delle persone chiamate a valutare l’esame,
l’autorità di ricorso non annulla la decisione impugnata a meno che essa
non appaia insostenibile o manifestamente ingiusta, sia che gli esaminatori
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Pagina 10
o gli esperti abbiano manifestato delle esigenze eccessive, sia che, senza
esprimere tali esigenze, abbiano manifestamente sottovalutato il lavoro del
candidato (DTF 136 I 229 consid. 5.4.1; 131 I 467 consid. 3.1; sentenze
del TAF B-4350/2019 del 1° aprile 2020 consid. 5.2; B-1261/2019 del
30 dicembre 2019 consid. 3.1 e B-6390/2018 del 9 dicembre 2019
consid. 2.1).
3.3 Un riserbo del potere d’esame è ammissibile soltanto nei casi di
effettiva valutazione di prestazioni. Per contro, nella misura in cui il
ricorrente contesta l'interpretazione e l'applicazione delle norme di legge o
lamenta una violazione delle regole di procedura, l'autorità di ricorso
esamina le censure sollevate con piena cognizione (DTF 136 I 229
consid. 5.4.1; DTAF 2008/14 consid. 3.3; sentenza del TAF B-6994/2016
del 27 marzo 2017 consid. 2). Per regole di procedura, s’intendono tutte le
censure riguardanti le modalità di svolgimento dell’esame o della sua
valutazione (DTAF 2008/14 consid. 3.3 e 2007/6 consid. 3; sentenze del
TAF B-4350/2019 del 1° aprile 2020 consid. 5.3 e B-5292/2012 del
3 maggio 2013 consid. 2).
3.4 Un vizio di procedura non costituisce un motivo di ricorso ai sensi
dell’art. 49 lett. a PA che ne giustifichi l’ammissione e l’annullamento o la
riforma della decisione impugnata, a meno che non sussistano degli indizi
per affermare che tale vizio ha esercitato un’influenza sfavorevole sul
risultato d’esame. Un vizio puramente oggettivo non può costituire, per
mancanza di interesse degno di protezione di colui che se ne prevale, un
motivo di ricorso, a meno che esso sia particolarmente grave (sentenza del
TAF B-4350/2019 del 1° aprile 2020 consid. 5.4). In materia d’esame,
l’ammissione di un vizio procedurale può soltanto autorizzare il ricorrente
a ripetere l’esame in questione. Vi è infatti un interesse pubblico
preponderante nel garantire che soltanto coloro che hanno soddisfatto le
condizioni per il superamento dell’esame, ricevano il diploma in questione.
In effetti, una condizione indispensabile all’ottenimento del diploma è un
risultato d’esame valido e sufficiente (sentenze del TAF B-4350/2019 del
1° aprile 2020 consid. 5.4, B-3488/2018 del 26 marzo 2019 consid. 4.1 e
B-5609/2018 del 9 gennaio 2019 consid. 3.1).
3.5 È contrario al principio della buona fede e del divieto d’arbitrio, ancorati
all’art. 9 Cost., sollevare censure formali soltanto una volta noto l’esito
negativo dell’esame, quando invece avrebbero potute essere fatte valere
in uno stadio antecedente (DTF 135 III 334 consid. 2.2; sentenze del TAF
B-4350/2019 del 1° aprile 2020 consid. 5.5; B-1692/2016 del 23 settembre
2016 consid. 2.1.2 e B-1608/2014 del 6 agosto 2014 consid. 4.1). Inoltre,
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è compito del candidato sollevare immediatamente, per quanto gli sia
possibile, tutte le censure in merito alle modalità di svolgimento dell’esame
ed alla sua correzione, pena la perenzione del diritto di prevalersene
successivamente nell’ambito di un ricorso (DTF 124 I 121 consid. 2 e
sentenza del TF 2P.14/2002 del 10 luglio 2002 consid. 3.2; sentenze del
TAF B-4350/2019 del 1° aprile 2020 consid. 5.5; B-7795/2015 del 14 luglio
2016 consid. 4.1.3 e B-6075/2012 del 6 giugno 2013 consid. 4.1.2).
4.
4.1 Nella fattispecie, la ricorrente non ha superato la parte d’esame A
(conoscenze teoriche e pratiche). Dalla “Decisione d’esame e scheda dei
voti per l’esame professionale federale” notificata dalla Commissione
d’esame alla ricorrente il 20 novembre 2019, si evince che ella ha ottenuto
la nota 2,5 nella parte d’esame A, la nota 4,5 nella parte d’esame B e la
nota 4 nella parte C, ottenendo una valutazione finale, che corrisponde alla
media ponderata dei voti delle singole parti d’esame (art. 6.23 del
Regolamento), di 3,9. Viste queste premesse, la ricorrente non ha superato
l’esame e non può ottenere l’attestato professionale.
4.2 L'oggetto del presente litigio è la decisione della SEFRI con cui essa
ha confermato il non superamento della parte A dell'esame professionale
di massaggiatrice medicale e il mancato ottenimento dell’attestato
professionale. In sostanza, la ricorrente rimprovera all’autorità inferiore una
violazione dell’obbligo di motivare le decisioni quale componente del diritto
di essere sentito, un eccesso di formalismo e, secondo il senso, una
violazione del principio di proporzionalità. Per questo motivo, la ricorrente
ha chiesto che il suo ricorso venga integralmente accolto e la causa rinviata
all’autorità inferiore affinché ritorni gli atti alla Commissione d’esame per
una nuova valutazione della parte d’esame A, tenendo conto di tutte le
risposte da lei evase (libretto e fogli di risposte). In via subordinata, la
ricorrente ha chiesto di poter ripetere l’esame scritto (parte A).
5.
5.1 Sotto l’aspetto formale, la ricorrente fa valere una violazione del diritto
di essere sentito nel suo aspetto legato all’obbligo dell’autorità di motivare
le decisioni. A suo avviso, l’autorità inferiore avrebbe risolto
sbrigativamente le sue censure senza chinarsi realmente sulle sue
conclusioni e sul nocciolo della questione e senza fornire una motivazione
convincente per il rifiuto di considerare le risposte date sul libretto.
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Pagina 12
5.2 Il diritto di essere sentiti è una garanzia costituzionale formale, la cui
violazione implica, di principio, l'annullamento della decisione impugnata,
indipendentemente dalla fondatezza materiale del ricorso e, per questo
motivo, dev’essere esaminata prima di affrontare le censure di merito (DTF
124 V 183 consid. 4a; sentenza del TAF B-1011/2008 del 1° maggio 2009
consid. 4.2). L’obbligo di motivazione deriva dal diritto di essere sentito,
sancito dagli art. 29 cpv. 2 Cost. e 6 n. 3 CEDU, il quale costituisce un
aspetto importante e specifico del principio generale di un equo processo
giusta gli art. 29 cpv. 1 Cost. e 6 n. 1 CEDU (cfr. sentenza del TAF
B-1011/2008 del 1° maggio 2009 consid. 4.2). Tale obbligo ha lo scopo, da
un lato, di porre la persona interessata nelle condizioni di afferrare le
ragioni poste a fondamento della decisione, di rendersi conto della portata
del provvedimento e di poterlo impugnare con cognizione di causa, e,
dall’altro, di permettere all’autorità di ricorso di esaminare la fondatezza
della decisione medesima (DTF 129 I 23, consid. 3.2; 126 I 97 consid. 2b).
Esso non impone tuttavia di esporre e discutere tutti i fatti, i mezzi di prova
e le censure sollevate; è infatti sufficiente che dalla decisione impugnata
emergano in maniera chiara i motivi su cui l’autorità fonda il suo
ragionamento (DTF 134 I 83 consid. 4.1; 129 I 232 consid. 3.2; 126 I 97
consid. 2b; 117 Ib 64 consid. 4). Dal punto di vista formale, il diritto ad una
motivazione è rispettato anche se la motivazione è implicita, risulta dai
diversi considerandi componenti la decisione oppure da rinvii ad altri atti.
Anche in questo caso, occorre però che ciò non ne ostacoli oltremodo la
comprensione o addirittura la precluda (cfr. sentenze del TF 2C_505/2009
del 29 marzo 2010 consid. 3.1; 2A.199/2003 del 10 ottobre 2003
consid. 2.2.2 e 1P.708/1999 del 2 febbraio 2000 consid. 2).
5.3
5.3.1 Nel ricorso del 19 dicembre 2019, la ricorrente ha chiesto all’autorità
inferiore che vengano riconosciute e valutate tutte le risposte da lei evase
in corso d’esame, indipendentemente dal supporto cartaceo utilizzato. In
via subordinata, ha chiesto di permettere che le parti mancanti nei fogli di
risposte siano integrate attingendo alle risposte da lei date nel libretto e, in
via ancor più subordinata, che le venga concessa la possibilità di ripetere
l’esame.
5.3.2 Nella decisione impugnata, l’autorità inferiore ha dapprima esposto
la fattispecie e trattato poi le condizioni di ammissibilità del ricorso, il diritto
applicabile e il potere cognitivo in materia di esami. In seguito, ha
presentato gli argomenti e le censure della ricorrente e della prima istanza
nei rispettivi scritti e, in conclusione, ha preso posizione a riguardo,
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enunciando i motivi per respingere il ricorso. L’autorità inferiore ha, da un
lato, ritenuto che la prima istanza, tramite le istruzioni d’esame, avesse
avvertito i candidati in maniera sufficientemente chiara su quali fossero le
modalità di risposta e consegna. Dall’altro lato, ha ritenuto che la ricorrente
stessa, ammettendo che le istruzioni d’esame fossero chiare, fosse
consapevole di dover rispondere sul foglio delle risposte e non sul libretto,
oltretutto in considerazione del fatto che ripeteva l’esame per la seconda
volta ed alle medesime condizioni. Per questi motivi, l’autorità inferiore ha
ritenuto che la Commissione d’esame non fosse tenuta a prendere in
considerazione altre risposte, al di fuori di quelle presenti sui fogli rilevanti
per la valutazione. Alla luce di ciò, l’autorità inferiore non ha ravvisato
alcuna violazione del Regolamento, né vizi procedurali o vizi
giuridicamente rilevanti, da parte della Commissione d’esame, per non
aver tenuto conto delle risposte date sul libretto.
5.4 Nel caso concreto, questo Tribunale conclude che l’autorità inferiore ha
esposto la propria posizione ed elencato in maniera chiara i motivi per
giustificare la mancata considerazione delle risposte date nel libretto di
domande. In questo modo, ha risposto negativamente alla prima
conclusione e, implicitamente, anche alle altre due conclusioni
strettamente connesse tra loro. La ricorrente, d’altronde, non ha mai
sostenuto di non essere stata messa nella condizione di capire la portata
della decisione e di impugnarla con cognizione di causa. Questo dimostra
che la motivazione della decisione impugnata le è stata sufficiente per
motivare le proprie censure. Se poi il giudizio impugnato sia corretto o
meno, è una questione che sarà esaminata affrontando le censure di
merito.
5.5 Alla luce di tali considerazioni, la censura di insufficiente motivazione
risulta pertanto infondata.
6.
6.1 La ricorrente sostiene che il rifiuto di considerare le risposte sul libretto
di domande, soltanto perché scritte su supporto cartaceo errato, costituisca
un chiaro formalismo eccessivo da parte dell’autorità inferiore che non può
essere né tutelato, né preponderante rispetto all’interesse della ricorrente
ad ottenere l’attestato federale di massaggiatrice medicale. In altre parole
la ricorrente rimprovera all’autorità inferiore di aver adottato nei suoi
confronti un eccessivo formalismo e, secondo il senso, di essere venuta
meno al principio di proporzionalità.
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6.1.1 La ricorrente motiva la sua censura di eccessivo formalismo,
adducendo che le domande alle risposte sono tutte agli atti e che l’autorità
inferiore non ha fatto valere motivi tecnici o interessi prevalenti che
giustifichino il rifiuto della Commissione di tenere conto delle risposte
contenute nel libretto e di valutare l’esame nella sua completezza. Ella non
comprende il motivo per cui, alla luce di ciò, la Commissione d’esame non
possa concederle un’incombenza supplementare e sfogliare il libretto
verificando la correttezza delle risposte ivi presenti.
6.1.2 Secondo l’autorità inferiore, la ricorrente sarebbe stata a conoscenza
del meccanismo dell’esame e del fatto che la Commissione non sarebbe
entrata nel merito delle risposte contenute su un supporto cartaceo diverso
da quello indicato nelle istruzioni. Il Regolamento d’esame sarebbe stato
rispettato e così anche la parità di trattamento con gli altri candidati.
6.2 A titolo introduttivo, occorre rilevare che le censure della ricorrente si
riferiscono alle modalità di compilazione, di consegna, nonché di
valutazione dell’esame. Siffatte censure di ordine formale, concernenti lo
svolgimento dell’esame, vengono esaminate con piena cognizione e, per
prassi costante, devono essere sollevate il più presto possibile (cfr. supra
consid. 3.5). Secondo quanto fatto valere dalla ricorrente, ella si sarebbe
resa conto dell’errore commesso già in corso d’esame e avrebbe cercato
di rimediarvi ricopiando, nel tempo che le restava, le crocette sul supporto
cartaceo corretto. È dunque lecito chiedersi, come mai la ricorrente abbia
aspettato di conoscere l’esito negativo dell’esame, invece di informare
immediatamente la Commissione su quanto fosse successo. Non è
necessario in questo caso soffermarsi ulteriormente sul tema in quanto,
anche se tali censure siano da considerare tempestive, il ricorso andrebbe
ugualmente respinto per i motivi che seguono.
6.3
6.3.1 Nelle garanzie procedurali generali secondo gli artt. 29 cpv. 1 Cost. e
6 cpv. 1 CEDU, è ancorato il divieto di formalismo eccessivo quale forma
particolare del diniego di giustizia (sentenza del TAF A-5163/2018 del
16 agosto 2019 consid. 2.3). Esso si realizza quando, per una procedura,
siano previste delle rigide prescrizioni formali, senza che tale rigore sia
materialmente giustificato, o laddove l’autorità applichi con rigore
esagerato una norma procedurale, complicando in maniera insostenibile la
realizzazione del diritto materiale o l’accesso ai tribunali (sentenza del TF
2D_45/2016 del 10 luglio 2017 consid. 5.1; DTF 128 II 139 consid. 2a).
Non ogni forma di rigore nell’applicazione delle norme costituisce tuttavia
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un eccesso di formalismo. Il Tribunale federale ha infatti ammesso, in
materia procedurale, un certo formalismo, nella misura in cui sia
necessario assicurare lo svolgimento di un procedimento conformemente
al principio dell’uguaglianza di trattamento, nonché per garantire
l’applicazione del diritto materiale (sentenze del TAF A-5576/2018 del
5 dicembre 2019 consid. 2.3 e A-514/2011 del 14 agosto 2012
consid. 3.3.1).
6.3.2 In occasione dell’esame scritto “parte d’esame A conoscenze
teoriche e pratiche”, che ha avuto luogo il (...), i candidati all’esame
professionale massaggiatori/massaggiatrici medicali, hanno ricevuto,
come confermato dalla stessa ricorrente, le rispettive istruzioni. L’esame
scritto è presentato in forma di domande a risposta multipla MCQ (“multiple
choice question”; pag. 2 dell’esame), ciò significa che una domanda è
seguita da diverse risposte possibili che, a seconda della domanda,
devono essere segnate con una crocetta (Direttive, 6.1.2). Per quanto
riguarda il procedimento, le istruzioni indicano che ogni partecipante
all’esame riceve un libretto con le domande ed un foglio separato per le
risposte, precisando che solo il foglio di risposte sarà valutato. Inoltre, le
istruzioni autorizzano i partecipanti ad utilizzare il libretto come vogliono,
specificando che quest’ultimo deve essere consegnato insieme al foglio
delle risposte alla fine dell’esame. Le istruzioni consigliano di rispondere
prima alle domande nel libretto e trascrivere le risposte sul foglio delle
risposte soltanto verso la fine dell’esame. I partecipanti hanno 3 ore a
disposizione per rispondere alle domande e per trascrivere le risposte (pag.
2 dell’esame). Alla pagina 3 delle istruzioni è spiegata la metodologia di
compilazione facendo distinzione, per la consegna del materiale, tra
compilazione del libretto di domande ed il foglio delle risposte.
6.3.3 Nella misura in cui la Commissione d’esame ha considerato ai fini
della valutazione soltanto le risposte presenti sul foglio delle risposte,
senza tener conto delle risposte contenute nel libretto di domande, il suo
modo di agire corrisponde pienamente al testo chiaro delle istruzioni
d’esame riguardo alle modalità di compilazione, consegna e valutazione.
Suddette istruzioni sono formulate in maniera chiara, hanno quindi come
scopo quello di trattare tutti i candidati in modo uguale, di favorire
un’attuazione uniforme del diritto e creare trasparenza sul procedimento
dell’esame e sulla correzione dello stesso. Esse sono vincolanti sia per la
Commissione d’esame, sia per tutti i candidati. Questa applicazione della
regola, volta a considerare per la valutazione solo le risposte trascritte nei
fogli di risposte, non può costituire alcun formalismo eccessivo e va
tutelata.
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La ricorrente svolge un ragionamento contradditorio. Da un lato, dichiara
di non aver mai sostenuto che le istruzioni dell’esame non fossero chiare,
né che la Commissione d’esame abbia violato il Regolamento. Con questo
assunto, si rende consapevole che l’unica conseguenza per aver utilizzato
in parte il supporto sbagliato nella trascrizione delle risposte e quindi di
essere contravvenuta alle chiare istruzioni d’esame, non può altro che
consistere nella mancata considerazione di tali risposte nel processo di
valutazione. D’altro lato, ella pretende di essere messa al beneficio di un
trattamento eccezionale, malgrado sia in chiaro sulla conseguenza della
violazione delle istruzioni. Tuttavia, la ricorrente misconosce che la sua
richiesta di concederle un’incombenza supplementare e tenere conto di
tutte le risposte da lei evase, indipendentemente dal supporto cartaceo
utilizzato, è contraria alle istruzioni d’esame e comporterebbe
un’ingiustificabile disparità di trattamento nei confronti degli altri candidati.
6.3.4 Alla luce di tali considerazioni, l’autorità inferiore non è incorsa in un
eccesso di formalismo e la relativa censura della ricorrente va rigettata.
6.4 La ricorrente ritiene, secondo il senso, che la mancata considerazione
delle sue risposte sul libretto di domande, violi il principio di proporzionalità
in quanto ciò non può essere preponderante al suo interesse di ottenere il
diploma di massaggiatrice.
6.4.1 Il principio di proporzionalità, ancorato all’art. 5 cpv. 2 Cost., è
composto da tre elementi distinti che devono essere realizzati
cumulativamente. È necessario che la misura attuata dall’autorità sia
idonea a raggiungere lo scopo d’interesse pubblico ricercato (regola
dell’idoneità) e che quest’ultimo non possa essere raggiunto scegliendo
una misura meno incisiva (regola della necessità). Inoltre il principio di
proporzionalità vieta qualsiasi limitazione che ecceda lo scopo perseguito
ed esige un rapporto ragionevole tra detto interesse e gli interessi pubblici
o privati compromessi (principio della proporzionalità in senso stretto; cfr.
DTF 141 I 20 consid. 6.2.1 e sentenza del TAF B-2961/2019 del
15 ottobre 2019 consid. 5.4.1; DAVID HOFSTETTER, Das
Verhältnismässigkeitsprinzip als Grundsatz rechtsstaatlichen Handelns
[Art. 5 Abs. 2 BV], 2014, pagg. 143 segg.).
6.4.2 Gli esami professionali e professionali superiori servono a collaudare
e valutare le prestazioni dei candidati. Nell'ambito di procedure
formalizzate e autorizzate dalla SEFRI, si deve accertare se i candidati
possiedono determinate capacità e conoscenze. Questi ultimi, a loro volta,
hanno il diritto di dimostrare le proprie qualifiche effettive. In base a tali
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premesse, vi è un notevole interesse all’applicazione corretta e uniforme
del Regolamento e delle istruzioni d'esame, soprattutto da parte degli
istituti di formazione e di tutti i candidati. In caso di esami professionali, va
anche adeguatamente tenuto conto dell'interesse pubblico alla tutela del
pubblico (cfr. sentenza del TAF A-258/2016 dell’8 novembre 2016
consid. 12.2). Vi è infatti un interesse pubblico preponderante ad
assicurare che l’ottenimento del diploma sia riservato soltanto ai candidati
che soddisfano le condizioni relative al superamento dell’esame. In effetti,
la condizione indispensabile all’ottenimento del diploma è un risultato
d’esame valido e sufficiente (sentenze del TAF B-4350/2019 del
1° aprile 2020 consid. 5.4 e B-3488/2018 del 26 marzo 2019 consid. 4.1).
6.4.3 La mancata considerazione delle risposte che la ricorrente ha
trascritto sul supporto errato (libretto delle domande), è una misura idonea
e necessaria a raggiungere gli obiettivi di interesse pubblico, ossia
un’applicazione corretta e uniforme delle disposizioni d’esame. Se
venissero prese in considerazione anche le risposte presenti nel libretto di
domande, si violerebbero le istruzioni d’esame e il principio della parità di
trattamento dei candidati. La mancata considerazione delle risposte
contenute nel libretto si trova inoltre in un rapporto ragionevole tra
l’interesse pubblico perseguito e il contrapposto interesse privato. La
ricorrente risulta senza dubbio gravemente colpita dalla decisione
dell’autorità inferiore, se si considera che ha investito tempo e denaro nello
studio. Tuttavia, gli importanti interessi pubblici relativi alla tutela del
pubblico e ad una procedura d’esame uniforme e uguale per tutti i
candidati, prevalgono sull’interesse privato della ricorrente ad una nuova
valutazione che tenga conto di tutte le risposte date.
6.4.4 Dato quanto precede, non è ravvisabile alcuna violazione del
principio di proporzionalità da parte dell’autorità inferiore e anche questa
censura va rigettata.
6.5 La ricorrente ha chiesto, in via subordinata, che le venga data la
possibilità di ripetere l’esame.
Come già segnalato, la ripetizione dell’esame può entrare in linea di conto
soltanto se la Commissione d’esame ammette un vizio formale di
particolare gravità, suscettibile di aver esercitato un’influenza sfavorevole
sull’esito dell’esame (sentenza del TAF B-4350/2019 del 1° aprile 2020
consid. 5.4; cfr. supra consid. 3.4). Nel caso di specie, un vizio formale di
questa natura non ha potuto essere accertato, tanto è vero che nemmeno
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la ricorrente ne rivendica l’esistenza. Di conseguenza, non è possibile dare
seguito alla richiesta della ricorrente di ripetere l’esame.
7.
Alla luce di tutte le considerazioni esposte, discende che il ricorso deve
essere respinto.
8.
Visto l’esito della procedura, la ricorrente deve sopportare le spese
processuali (art. 63 cpv. 1 PA). Le spese di procedimento dinanzi al TAF
comprendono la tassa di giustizia ed i disborsi (art. 1 del regolamento
del 21 febbraio 2008 sulle tasse e sulle spese ripetibili nelle cause dinanzi
al Tribunale amministrativo federale [TS-TAF, RS 173.320.2]). La tassa di
giustizia è calcolata in funzione dell’ampiezza e della difficoltà della causa,
del modo di condotta processuale e della situazione finanziaria delle parti
(art. 63 cpv. 4bis PA, art. 2 cpv. 1 frase 1 TS-TAF). In applicazione delle
disposizioni menzionate, considerata la soccombenza della ricorrente, si
giustifica di fissare la tassa di giustizia ad un importo complessivo di
fr. 1’000.–. Le spese processuali sono computate, dopo la crescita in
giudicato della presente sentenza, con l’anticipo di pari importo già versato.
In virtù dell’art. 63 cpv. 2 PA, nessuna spesa processuale è messa a carico
dell’autorità inferiore. Alla stessa stregua, alla ricorrente non va assegnata
un’indennità per ripetibili e lo stesso vale per l’autorità inferiore (art. 64
cpv. 1 PA in relazione con l’art. 7 cpv. 1, 2 e 3 TS-TAF).
9.
Secondo l’art. 83 lett. t LTF, il ricorso in materia di diritto pubblico non è
ammissibile contro le decisioni concernenti l’esito di esami e di altre
valutazioni della capacità, segnatamente nei settori della scuola, della
formazione continua e dell’esercizio della professione. Nella clausola di
esclusione ricadono non solo le decisioni sui risultati d’esame in senso
stretto, ma anche quelle che si riferiscono ad una valutazione delle
capacità intellettuali e fisiche oppure all’idoneità di un candidato (DTF 138
II 42 consid. 1.1 con ulteriori riferimenti). Se sono invece contestate
decisioni in relazione ad un esame, in particolare quelle di natura
organizzativa o procedurale, il rimedio giuridico in questione rimane
ammissibile (DTF 147 I 73 consid. 1.2.1 con ulteriori rinvii).
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