Decision ID: be5e82a6-df9e-573c-a508-5d5b4a92de50
Year: 2022
Language: de
Court: SG_VG
Chamber: SG_VG_001
Canton: SG
Region: Eastern_Switzerland
Law Area: public_law
Law Sub-area: nan
Label: approval

Facts:
Das Verwaltungsgericht stellt fest:
A.
Der Verein "X._" führte im Frühjahr 2021 an verschiedenen Orten in der Schweiz – so
am 6. März 2021 in A._ mit rund 4'000 Personen und am 20. März 2021 in B._ mit
rund 8'000 Personen – Kundgebungen gegen die staatlich verordneten Massnahmen
zur Eindämmung der Covid-19-Epidemie durch. Sein Gesuch, ihm die Durchführung
eines "Corona-Protestmarsches" am 24. April 2021 in Y._/SG zu bewilligen, wies der
Stadtrat der Politischen Gemeinde Y._ ab (vgl. Corona-Demo in Y._ erhält Absage
von Stadt (tagblatt.ch); publiziert am 30. März 2021). Weil die Kantonspolizei St. Gallen
davon ausging, dass sich trotz des Verbots Demonstrationswillige in Y._ versammeln
und die bei Versammlungen vorgeschriebenen Massnahmen zur Eindämmung der
Epidemie nicht einhalten würden (Y._: Einsatzbeginn wegen Corona-Demo | sg.ch;
publiziert am 24. April 2021), führte sie unter anderem Personen- und
Fahrzeugkontrollen in und rund um Y._ herum durch, um mögliche Demonstrierende
an einer Teilnahme zu hindern. Im Verlauf des Tages sprach sie gegenüber rund 45
Personen Wegweisungen und Fernhaltungen aus.
B.
K._ ist einzelzeichnungsberechtigtes Mitglied des Verwaltungsrats der Q._ AG mit
Sitz in T._/TG, welche unter anderem die Organisation und Durchführung von
Carreisen und Transporten bezweckt (Internet Information aus dem kantonalen
Handelsregister). Am 24. April 2021 beabsichtigte er, eine Reisegruppe nach Y._ zu
chauffieren. Gegen 10.30 Uhr wurden er und sein Fahrzeug auf der E._-strasse in C._
von der Kantonspolizei St. Gallen kontrolliert. Aus Kleidung, Verhalten und Aussagen
der Fahrgäste schlossen die Angehörigen der Polizei auf deren Absicht, an der nicht
bewilligten Kundgebung in Y._ teilzunehmen. In der Folge verfügte die Kantonspolizei
gegenüber K._ die Fernhaltung von der "ganzen Stadt Y._" für die Dauer von 24
Stunden. Um 11.50 Uhr wurden K._ und sein Fahrzeug erneut – diesmal auf dem
Gebiet der Politischen Gemeinde Y._ – polizeilich kontrolliert. Die Kantonspolizei wies
K._ für die Dauer von 24 Stunden aus dem Gebiet des Kantons St. Gallen weg. K._
liess seine Fahrgäste schliesslich in F._/ZH aussteigen.
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C.
Das Sicherheits- und Justizdepartement wies den von K._ gegen die beiden
Fernhalte- und Wegweisungsverfügungen erhobenen Rekurs mit Entscheid vom
13. September 2021 ab, soweit es darauf eintrat. Zur Begründung wird im
Wesentlichen ausgeführt, die diversen allgemeinen Anliegen von K._, wie etwa
betreffend Pauschale Schwerverkehrsabgabe, CO2-Steuergesetze, Dieselsteuer-
Befreiung, Subventionierung oder andere Forderungen wie etwa eine "Richtigstellung
in allen bundesfinanzierten Medien" beträfen nicht den Verfahrensgegenstand. Darauf
könne nicht eingetreten werden. In der Sache wird festgehalten, das polizeiliche
Handeln zur Abwehr drohender Störungen der öffentlichen Sicherheit und Ordnung
könne sich auch gegen den Zweckveranlasser richten. Indem K._ einen Reisecar mit
Demonstrationswilligen an eine nicht bewilligte Demonstration habe fahren wollen,
habe er bewirkt, dass dadurch die öffentliche Ordnung gestört oder gefährdet werde
und damit zumindest die Eigenschaft als Zweckveranlasser erfüllt. Ob er selbst an der
Demonstration habe teilnehmen wollen, sei unerheblich.
D.
K._ (Beschwerdeführer) erhob gegen den am 14. September 2021 versandten
Rekursentscheid des Sicherheits- und Justizdepartements (Vorinstanz) mit Eingabe
vom 27. September 2021 und Ergänzung vom 1. November 2021 Beschwerde beim
Verwaltungsgericht. Sinngemäss beantragt er die Aufhebung des angefochtenen
Entscheides.
Die Vorinstanz verwies mit Vernehmlassung vom 15. November 2021 auf die
Erwägungen in ihrem Entscheid und beantragte, die Beschwerde sei abzuweisen. Am
25. November 2021 nahm der Beschwerdeführer Einsicht in die Akten und
abschliessend Stellung. Die Vorinstanz verzichtete stillschweigend auf eine weitere
Äusserung.
Auf die Erwägungen im angefochtenen Entscheid und die Ausführungen des
Beschwerdeführers zur Begründung seines Antrags sowie die Akten wird, soweit
wesentlich, in den Erwägungen eingegangen.

Considerations:
Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
1. Eintreten
Das Verwaltungsgericht ist zum Entscheid in der Sache zuständig (Art. 59 Abs. 1 des
Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege; sGS 951.1, VRP). Der Beschwerdeführer,
der mit seinen Begehren im Rekursverfahren unterlag, ist zur Erhebung der
bis
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Beschwerde befugt (Art. 64 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VRP und Art. 29 Abs. 2
und 3 des Polizeigesetzes; sGS 451.1, PG). Die Beschwerde gegen den am
14. September 2021 versandten Rekursentscheid wurde mit Eingabe vom
27. September 2021 rechtzeitig erhoben (Art. 29 Abs. 2 Satz 1 PG in Verbindung mit
Art. 64 und Art. 47 Abs. 1 VRP). Der nicht rechtskundig vertretene Beschwerdeführer
stellt zwar keinen formellen Antrag. Seine umfangreichen Ausführungen können aber
nicht anders als so verstanden werden, dass er die Aufhebung des angefochtenen
Entscheides anstrebt, nicht nur soweit damit auf seine Ausführungen zum Abgabe- und
Subventionsrecht nicht eingetreten wurde (dazu nachfolgend Erwägung 3), sondern
auch soweit damit die polizeilichen Verfügungen vom 24. April 2021 geschützt wurden
(dazu nachfolgend Erwägung 4). Die Eingabe vom 27. September 2021 erfüllt mithin
zusammen mit der Ergänzung vom 1. November 2021 in formeller und inhaltlicher
Hinsicht die gesetzlichen Anforderungen (Art. 64 in Verbindung mit Art. 48 Abs. 1 und 2
VRP). Auf die Beschwerde ist deshalb grundsätzlich einzutreten.
2. Öffentliche Verhandlung
Der Beschwerdeführer verlangt die Durchführung einer öffentlichen Verhandlung, an
welcher zur Klärung des Sachverhalts die direkt beteiligten Polizisten befragt werden
sollen. Die ihm gegenüber am 24. April 2021 verfügten polizeilichen Massnahmen
haben den Beschwerdeführer in der Ausübung seines Berufs insoweit beschränkt, als
er den ihm von seinen Fahrgästen erteilten konkreten Auftrag nicht erfüllen konnte. Ob
mit der Fernhaltung vom Gebiet der "ganzen Stadt Y._" und der Wegweisung aus dem
Gebiet des Kantons St. Gallen für die Dauer von 24 Stunden das Recht des
Beschwerdeführers auf private Erwerbstätigkeit tangiert wurde und deshalb eine
Streitigkeit in Bezug auf seine zivilrechtlichen Ansprüche und Verpflichtungen im Sinn
von Art. 6 Ziffer 1 der Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten
(SR 0.101, EMRK) vorliegt (vgl. dazu BGer 2C_305/2020 vom 30. Oktober 2020
E. 2.2.2; BGE 130 I 388 E. 5.3), kann offenbleiben. Die aus dieser Bestimmung
abgeleitete Pflicht zur Durchführung einer mündlichen und öffentlichen Verhandlung gilt
nicht absolut. Ausnahmen, die einen Verzicht auf die Durchführung einer öffentlichen
Verhandlung rechtfertigen, sind nach der Rechtsprechung des Europäischen
Gerichtshofs für Menschenrechte etwa gegeben, wenn eine Streitsache keine Tat- oder
Rechtsfragen aufwirft, die nicht adäquat aufgrund der Akten und der schriftlichen
Parteivorbringen gelöst werden können (vgl. beispielsweise BGE 147 I 153 E. 3.5.1;
BGer 4A.9/2006 vom 18. Juli 2006, in BGE 132 III 668 nicht veröffentlichte E. 1.1 mit
Hinweisen).
Der Beschwerdeführer macht geltend, die Kantonspolizei habe ihm anlässlich der
ersten Kontrolle erlaubt, seine Fahrgäste beim P._ und damit auf dem Gebiet der
ter
ter
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Politischen Gemeinde Y._ aussteigen zu lassen. Diese – vom Beschwerdeführer
bereits im Rekursverfahren vorgebrachte und insbesondere für die Beurteilung der
zweiten Wegweisungs- und Fernhalteverfügung bedeutsame – Sachverhaltsdarstellung
(vgl. act. 8/1.1) hat die Kantonspolizei in ihrer Vernehmlassung vom 27. Mai 2021 nicht
bestritten. Auch die Vorinstanz ist darauf im angefochtenen Entscheid nicht
eingegangen. Im Beschwerdeverfahren hat sie auf ergänzende Bemerkungen
verzichtet. Das Verwaltungsgericht geht deshalb davon aus, der Beschwerdeführer
habe aufgrund der konkreten Umstände den Eindruck erhalten können, es sei mit der
ihm gegenüber verfügten Fernhaltung von der "ganzen Stadt Y._" vereinbar, wenn er
seine Fahrgäste, gegen die keine polizeilichen Fernhaltemassnahmen ergangen waren,
am Ortsrand der Politischen Gemeinde Y._ aussteigen lasse. Die Durchführung einer
öffentlichen Verhandlung mit Befragung der beteiligten Angehörigen der Polizei erübrigt
sich deshalb.
3. Abgabe- und subventionsrechtliche Ungleichbehandlung
Der Beschwerdeführer ist der Auffassung, die Vorinstanz hätte nicht nur auf seine
Vorbringen zu den polizeilichen Verfügungen vom 24. April 2021, sondern und vor
allem auch auf seine Ausführungen zur seiner Auffassung nach rechtsungleichen
Behandlung der privaten Busunternehmen und Buschauffeure einerseits und der
Einrichtungen des öffentlichen Verkehrs anderseits im Abgabe- und Subventionsrecht
eingehen müssen.
Das verwaltungsrechtliche Rechtsmittelverfahren ist auf die Überprüfung der
Anwendung des Rechts im konkreten Einzelfall ausgerichtet. Der Streitgegenstand
kann nicht über das mit dem angefochtenen Rechtsakt gestaltete Rechtsverhältnis
hinausgehen. Die Verfügungen vom 24. April 2021 sind deshalb zugleich
Ausgangspunkt und äusserster Rahmen des daran anschliessenden
Verwaltungsrechtsstreits (vgl. Cavelti/Vögeli, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton
St. Gallen, 2. Aufl. 2003, Rz. 579). Er kann im Lauf des Verfahrens nur eingeschränkt,
nicht jedoch ausgeweitet werden (vgl. BGer 2C_826/2021 vom 25. November 2021
E. 2.1 mit Hinweisen). Für die Beurteilung der Rechtsmässigkeit und Angemessenheit
der gegenüber dem Beschwerdeführer am 24. April 2021 ergangenen polizeilichen
Wegweisungs- und Fernhalteverfügungen ist die unterschiedliche Behandlung des
öffentlichen und des privaten Verkehrs im Abgabe- und Subventionsrecht nicht von
Belang. Die Vorinstanz hat sich also zu Recht einzig mit jenen Vorbringen
auseinandergesetzt, welche im Zusammenhang mit den beiden gegenüber dem
Beschwerdeführer ergangenen Verfügungen der Kantonspolizei vom 24. April 2021
standen. Soweit der Beschwerdeführer der Vorinstanz eine Verletzung des rechtlichen
Gehörs vorhält, weil sie sich mit seinen Ausführungen zu anderen Gegenständen als
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den beiden Verfügungen vom 24. April 2021 nicht auseinandergesetzt hat, ist seine
Beschwerde deshalb abzuweisen.
Auch die gesetzliche Funktion des Verwaltungsgerichts beschränkt sich darauf, die
Rechtmässigkeit der bei ihm angefochtenen Verfügungen und Entscheide zu
überprüfen (vgl. Art. 59 und 59 und Art. 61 Abs. 1 VRP). Selbst das Bundesgericht ist
nicht allgemeine Aufsichtsbehörde und kann nur im Rahmen der gesetzlich
vorgesehenen Verfahren tätig werden (vgl. BGer 2C_969/2021 vom 2. Dezember 2021
E. 2.1, 2C_30/2021 vom 19. Januar 2021 E. 2.1). Auch dem Verwaltungsgericht ist es
deshalb nicht erlaubt, sich mit Fragen ausserhalb seiner Zuständigkeit zu befassen und
beispielsweise seine Auffassung zur Ausgestaltung der Privaten
Schwerverkehrsabgabe, der CO - und Dieselsteuer und zu unlauteren Machenschaften
von Unternehmen des öffentlichen Verkehrs im Subventionsbereich zu äussern, wenn
diese Fragen für die Beurteilung der Rechtmässigkeit der angefochtenen Verfügung
und des angefochtenen Entscheides nicht von Bedeutung sind. Soweit der
Beschwerdeführer im vorliegenden Verfahren eine Beurteilung des Abgabe- und
Subventionsrechts im Bereich des berufsmässigen Personenverkehrs durch das
Verwaltungsgericht verlangt, kann darauf nicht eingetreten werden. Das Begehren, es
sei ihm ein in diesem Metier erfahrener Anwalt zur Verfügung zu stellen, fällt damit
dahin. Ob er zudem – stillschweigend – darum ersuchte, diese Rechtsverbeiständung
sei ihm unentgeltlich zu gewähren, kann offenbleiben, zumal die Beschwerde sich in
diesen Punkten ausserhalb des Anfechtungsgegenstandes bewegt und damit
aussichtslos im Sinn des verfassungsmässigen Anspruchs gemäss Art. 29 Abs. 3 der
Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft (SR 101, BV) ist.
4. Fernhalte- und Wegweisungsverfügungen
bis
2
Rechtsgrundlage
Die Kantonspolizei hat die gegenüber dem Beschwerdeführer am 24. April 2021 um
10.30 Uhr und 11.50 Uhr erlassenen Fernhalte- und Wegweisungsverfügungen mit
"Teilnahme (oder versuchte Teilnahme) an einer verbotenen Veranstaltung" begründet.
Als Rechtsgrundlage hat sie Art. 29 Abs. 1 lit. d PG genannt. Die Vorinstanz ist davon
ausgegangen, die Massnahme habe sich auf Art. 29 Abs. 1 lit. d Ziff. 1 PG gestützt.
Art. 29 Abs. 1 Ingress und lit. d PG ist als Generalklausel formuliert und nennt zwei
konkrete Sachverhalte als Beispiele: Die Polizei kann vorübergehend Personen von
einem Ort wegweisen oder fernhalten, wenn der begründete Verdacht besteht, dass sie
oder die Ansammlung, der sie zuzurechnen sind, die öffentliche Sicherheit und
Ordnung gefährden oder stören (Generalklausel), namentlich wenn sie Dritte gefährden,
4.1.
© Kanton St.Gallen 2022 Seite 7/13
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belästigen oder an der bestimmungsgemässen Nutzung des öffentlich zugänglichen
Raums hindern (Ziffer 1) oder unter Einfluss von Alkohol oder anderer Mittel mit
berauschender Wirkung öffentliches Ärgernis erregen (Ziffer 2).
Sachlicher Geltungsbereich
Auch der Beschwerdeführer geht – zu Recht – davon aus, dass die Polizei Personen,
welche am 24. April 2021 an der unbewilligten Demonstration in Y._ teilnehmen
wollten, gestützt auf Art. 29 Abs. 1 Ingress und lit. d PG vom Kundgebungsort
fernhalten durfte (vgl. dazu V. Nachtrag zum Polizeigesetz [Verbesserung der Sicherheit
im öffentlichen Raum], Botschaft und Entwurf der Regierung vom 26. Februar 2008,
nachfolgend: Botschaft, in: ABl 2008 S. 895 ff., S. 901).
4.2.
Persönlicher Geltungsbereich4.3.
Rechtliches
Aus dem Verhältnismässigkeitsprinzip ergibt sich, dass sich die polizeiliche
Massnahme nur gegen den Störer, nicht aber gegen bloss mittelbare Verursacher des
polizeiwidrigen Zustands richten darf. Das "Störerprinzip" konkretisiert somit den
Verhältnismässigkeitsgrundsatz in persönlicher Hinsicht. Das Erfordernis der
Unmittelbarkeit der Verursachung der Gefahr oder Störung bedeutet, dass als
polizeirechtlich erhebliche Ursachen nur solche Handlungen in Betracht kommen, die
bereits selber die Grenze zur Gefahr überschritten haben; entferntere, lediglich
mittelbare Verursachungen scheiden aus (Unmittelbarkeitsprinzip; vgl. BGE 131 II 743
E. 3.2). Als Störer gilt erstens der Verhaltensstörer, der durch sein eigenes Verhalten
oder durch das Verhalten Dritter, für die er verantwortlich ist, die öffentliche Ordnung
und Sicherheit unmittelbar stört oder gefährdet (z.B. randalierende Demonstranten;
dazu nachfolgend Erwägung 4.3.2). Zweitens wird der Zustandsstörer – als solcher
kommt der Beschwerdeführer nicht in Betracht – erfasst, der die tatsächliche oder
rechtliche Herrschaft über Sachen hat, welche die Polizeigüter unmittelbar stören oder
gefährden (z.B. Eigentümer einer vorschriftswidrigen Baute). Drittens gilt schliesslich
der Zweckveranlasser als Störer, der durch sein Tun oder Unterlassen bewirkt oder
bewusst in Kauf nimmt, dass ein anderer die Polizeigüter stört oder gefährdet (z.B. der
Organisator einer Veranstaltung; vgl. BGE 147 I 161 E. 6; dazu nachfolgend Erwägung
4.3.3).
4.3.1.
Störer
Der Beschwerdeführer geht – zu Recht – davon aus, dass sich die gestützt auf Art. 29
Abs. 1 Ingress lit. d PG verfügten Wegweisungen und Fernhaltungen an konkrete
Personen richten müssen. Die Verfügungen, die der Beschwerdeführer beanstandet,
4.3.2.
© Kanton St.Gallen 2022 Seite 8/13
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haben sich nicht auf ein Kollektiv nicht identifizierter Personen bezogen. Seinen
Fahrgästen war es deshalb – was sie nach der Darstellung des Beschwerdeführers
schliesslich auch taten – unbesehen der dem Beschwerdeführer gegenüber
ausgesprochenen Massnahmen nach wie vor erlaubt, sich nach Y._ zu begeben.
Der Beschwerdeführer macht geltend, er habe nicht an der unbewilligten Kundgebung
teilnehmen wollen. Gestützt auf Art. 29 Abs. 1 Ingress und lit. d PG können Personen
weggewiesen oder ferngehalten werden, wenn objektive Anhaltspunkte für eine
Gefährdung oder Störung vorliegen. Dass objektive Anhaltspunkte dafür vorlagen, dass
seine Fahrgäste an der unbewilligten Demonstration in Y._ teilnehmen wollten, stellt
der Beschwerdeführer nicht in Abrede. Die Polizei durfte unter diesen Umständen
objektiverweise davon ausgehen, dass der Beschwerdeführer – indem er die Fahrt
durchführte – die Absicht seiner Fahrgäste guthiess und sich ebenfalls an der
Kundgebung beteiligen würde. Ob das seinen tatsächlichen Absichten entsprach, ist
nicht von Bedeutung. Selbst wenn er gegenüber der Polizei solche Absichten glaubhaft
in Abrede gestellt hätte, würde dies – wie darzulegen ist (vgl. nachfolgend Erwägung
4.3.3) – an der grundsätzlichen Zulässigkeit der ihm gegenüber ausgesprochenen
Fernhalte- und Wegweisungsverfügungen nichts ändern.
Zweckveranlasser
Der Beschwerdeführer macht im Wesentlichen geltend, er sei als Chauffeur das
sogenannte "Bauernopfer" gewesen. Als Zweckveranlasserin kommt seiner Auffassung
nach allenfalls die Gruppenorganisatorin in Frage. Deren Personalien seien zwar
aufgenommen worden. Ihr gegenüber sei aber keine Fernhalteverfügung ergangen.
Auch hier habe er als Chauffeur den Kopf hinhalten müssen. – Seine Auffassung, dass
er als Chauffeur nicht für das Verhalten seiner Fahrgäste am Zielort verantwortlich ist,
trifft grundsätzlich zu. Es wäre deshalb – auch – zulässig gewesen, seine Passagiere
und insbesondere die organisierende Person mit einzelnen Verfügungen vom
Demonstrationsort fernzuhalten. Das führt allerdings nicht dazu, dass das polizeiliche
Vorgehen gegenüber dem Beschwerdeführer unzulässig gewesen wäre.
Soll der Zweckveranlasser ins Recht gefasst werden, ist der unmittelbare
Zusammenhang zwischen seinem Verhalten und der Störung massgebend. Das ist der
Fall, wenn sein Tun oder Unterlassen bewirkt, dass ein anderer die Polizeigüter stört
oder gefährdet. Selbst wenn die Gefahr von einer drohenden Gegenveranstaltung
ausgeht, kann der Veranstalter des ursprünglichen Anlasses, der für sich allein
betrachtet unproblematisch gewesen wäre, als Zweckveranlasser und damit als Störer
4.3.3.
© Kanton St.Gallen 2022 Seite 9/13
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ins Recht gefasst werden (vgl. BGE 147 I 161 E. 6). Der Begriff des Zweckveranlassers
ist in erster Linie auf die Gesetzgebung ausgerichtet, welche auch Personen als
Verursacher bezeichnen kann, die nicht Störer im polizeirechtlichen Sinn oder
unmittelbarer Verursacher sind, sofern ein hinreichend direkter funktioneller
Zusammenhang besteht, der eine normative Zurechnung erlaubt (vgl. BGer
1C_223/2015 vom 23. März 2016 E. 3.2.1). Das schliesst allerdings nicht aus, dass ein
Zweckveranlasser zur Abwehr eines polizeiwidrigen Zustands auch ohne eindeutige auf
ihn ausgerichtete Gesetzgebung ins Recht gefasst werden kann (vgl. BGE 147 I 161
E. 6), wenn die Massnahme als solche sich als verhältnismässig erweist. Als
Ausprägung des Verhältnismässigkeitsgrundsatzes darf der Zweckveranlasser nur
dann in Anspruch genommen werden, wenn der polizeiliche Eingriff geeignet und
erforderlich ist, um die Störung zu beheben, und ihm der Eingriff zugemutet werden
kann. Erst recht muss das für unbeteiligte Dritte gelten (vgl. BGE 143 I 147 E. 5.1 im
Zusammenhang mit der Verpflichtung, Kosten für polizeiliche Massnahmen zu tragen;
BGE 147 I 161 E. 6).
Der Beschwerdeführer bestreitet, dass er "zumindest bewusst versucht" habe, "seiner
Kundschaft zu ermöglichen", an der unbewilligten Demonstration teilzunehmen, "und
so den polizeiwidrigen Zustand zu fördern". Er stellt aber nicht in Abrede, dass seine
Fahrgäste mit der Absicht, an der – nicht bewilligten – Kundgebung teilzunehmen, nach
Y._ gelangen wollten. Hätte er sie dahin gebracht, hätte er bewirkt, dass sie dort
Sicherheit und Ordnung störten. Einen anderen Zweck hatte sein Transport nicht.
Dieser Zusammenhang zwischen seinem Verhalten und der drohenden Störung
bestand ohne Weiteres und setzte seinerseits weder ein entsprechendes Bewusstsein
noch eine entsprechende Absicht voraus. Insoweit unterschied sich die Rolle des
Beschwerdeführers von der Aufgabe, welche der öffentliche Verkehr erfüllt. Die
Betreiber öffentlicher Verkehrsmittel treffen – im Gegensatz zu privaten
Busunternehmen wie es der Beschwerdeführer führt – diverse gesetzliche Pflichten,
namentlich eine Transport-, Fahrplan-, Betriebs-, Tarif- und Informationspflicht (vgl.
Art. 12-16 des Bundesgesetzes über die Personenbeförderung;
Personenbeförderungsgesetz, SR 745.1, PBG). Die absolute Gleichbehandlung der
öffentlichen Verkehrsmittel hätte die Einstellung des Personentransportes nach Y._
verlangt. Eine solche Massnahme aber wäre offensichtlich unverhältnismässig gewesen
und hätte – wohl nicht zuletzt seitens des massnahmenkritischen Teils der Bevölkerung
– erst Recht den Vorwurf der "Diktatur" nach sich gezogen.
Abgesehen davon anerkennt der Beschwerdeführer selbst, nach der polizeilichen
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Kontrolle am E._ gewusst zu haben, dass seine Passagiere Demonstranten waren (vgl.
Beschwerdeergänzung vom 1. November 2021, S. 4 unten, Bemerkung zu Sachverhalt
D). Dass sich die Gruppe als "Wandergruppe R._" angemeldet hat, erscheint im
Übrigen als Schutzbehauptung, zumal sie erstmals im Beschwerdeverfahren vor
Verwaltungsgericht vorgebracht wird. Die Polizei durfte aufgrund der konkreten
Umstände davon ausgehen, der Beschwerdeführer habe bereits bei Antritt der Fahrt
gewusst, zu welchem Zweck er seine Passagiere nach Y._ fahren sollte. Insoweit
unterscheidet sich seine Rolle auch von jener der Angestellten des öffentlichen
Verkehrs, welche einen Dienstplan einzuhalten haben und deren Aufgabe – in der Regel
– nicht erfüllt ist, wenn sie mit dem Verkehrsmittel an einer Haltestelle angekommen
sind.
Um als Zweckveranlasser ins Recht gefasst zu werden, ist nicht erforderlich, dass die
betreffende Person sich selbst unmittelbar am polizeiwidrigen Verhalten beteiligt. Mit
den Wegweisungs- und Fernhalteverfügungen ist deshalb – ebenso wenig wie mit dem
angefochtenen Rekursentscheid – der Vorwurf verknüpft, der Beschwerdeführer habe
rechtswidrig gehandelt. Insbesondere handelt es sich dabei nicht um ein Strafe (vgl.
Beschwerdeergänzung vom 1. November 2021, S. 9 unten, Bemerkung zu Erwägung
4c). Ebenso wenig ist im Zusammenhang mit der Anwendung des Störerprinzips von
Bedeutung, ob der Beschwerdeführer die Fahrt als selbständiger Unternehmer oder als
angestellter Carchauffeur ausführte. An der grundsätzlichen Freiheit des privaten
Busunternehmens, in der Schweiz Passagiere frei transportieren zu dürfen, ändern die
angefochtenen Verfügungen nichts. Auch der Beschwerdeführer geht davon aus, dass
ihn als Busunternehmer und Carchauffeur zahlreiche gesetzliche Verpflichtungen
treffen, die er – selbst wenn er sie als ungerecht empfindet und nicht ausdrücklich
vorgängig auf deren Geltung aufmerksam gemacht wurde – zu beachten hat. Zudem
kann das Verbot, im Einzelfall Personen an einen bestimmten Ort oder über eine
bestimmte Route zu transportieren, durchaus im Interesse der Betroffenen liegen. Der
Beschwerdeführer selbst führt aus, er würde nie sein Fahrzeug einer Gefährdung durch
Demonstrierende aussetzen wollen. Auf diese Gefahr hat die Polizei ihn – wenn er denn
bis zur Verkehrskontrolle am E._ so ahnungslos gewesen sein sollte, wie er vorgibt –
hingewiesen.
Beschränkung der Massnahme auf den Beschwerdeführer
Der Beschwerdeführer macht geltend, es sei unzulässig, ihn ins Recht zu fassen, wenn
auch die Passagiere, die tatsächlich an der unbewilligten Demonstration hätten
teilnehmen wollen, mit einer Fernhaltemassnahme hätten belegt werden können. Wie
4.3.4.
© Kanton St.Gallen 2022 Seite 11/13
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der Beschwerdeführer darlegt, waren die Massnahmen schliesslich nicht geeignet,
seinen Fahrgästen die Teilnahme an der unbewilligten Demonstration zu
verunmöglichen. Dies gilt vor allem auch dann, wenn – was wie dargelegt unbestritten
geblieben ist – die Polizei im Zusammenhang mit seiner Fernhaltung von der "ganzen
Stadt Y._" angedeutet haben sollte, er könne die Passagiere beim P._, mithin nach
der Gemeindegrenze aussteigen lassen. Auch diese Überlegungen sind grundsätzlich
nachvollziehbar.
Nachvollziehbar und sachlich gerechtfertigt ist aber auch, dass die Polizei die
Massnahme jedenfalls zunächst mit der um 10.30 Uhr erlassenen Fernhalteverfügung
auf den Beschwerdeführer beschränkte. Sie musste nicht davon ausgehen, die
Massnahme sei von vornherein nicht geeignet, die Fahrgäste des Beschwerdeführers
von der Teilnahme an der Kundgebung abzuhalten. Zudem war dieses Vorgehen in der
konkreten Situation geeignet, einer mit zunehmender Zahl der verfügten
Fernhaltemassnahmen drohenden Eskalation vorzubeugen. Das polizeiliche Aufgebot
für die Verkehrskontrolle in relativ grosser Distanz zum Versammlungsort musste
personell nicht auf eine solche Konfrontation mit zahlreichen Passagieren eines
Reisebusses ausgerichtet sein. Insoweit kann die Situation nicht mit jener am Bahnhof
Y._ verglichen werden, wo mit der Wegweisung zahlreicher Personen gerechnet
werden und das Polizeiaufgebot deshalb auch auf eine mögliche Konfrontation
ausgerichtet werden konnte.
Demgegenüber fragt sich, ob die gegenüber dem Beschwerdeführer um 11.50 Uhr
verfügte Wegweisung aus dem Kanton St. Gallen verhältnismässig war. Die von der
Kantonspolizei dem Beschwerdeführer gegenüber um 10.30 Uhr auf der E._-strasse in
C._ ausgesprochene Fernhaltemassnahme hat sich auf die "ganze Stadt Y._"
bezogen. Dass sich das Verbot auf das gesamte Gebiet der Politischen Gemeinde Y._
und nicht bloss auf das eigentliche Stadtgebiet bezog, liegt zwar nahe, ergibt sich aber
nicht zwingend aus dem Wortlaut. Wenn der Beschwerdeführer – unwidersprochen –
geltend macht, die Angehörigen der Polizei hätten ihm gegenüber angedeutet, er könne
seine Fahrgäste beim P._, mithin kurz nach der Grenze der politischen Gemeinde im
ländlich geprägten Raum aussteigen lassen, kann die weitergehende Wegweisung des
Beschwerdeführers aus dem gesamten Gebiet des Kantons St. Gallen jedenfalls nicht
mit einer Verletzung der Fernhaltemassnahme begründet werden. Die Andeutung
erscheint auch nicht völlig abwegig, zumal es – worauf der Beschwerdeführer zu Recht
hinweist – seinen Fahrgästen trotz seiner Wegweisung aus dem gesamten
Kantonsgebiet ohne weiteres möglich war, mit öffentlichen Verkehrsmitteln oder zu
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5. Zusammenfassung
Zusammenfassend ergibt sich, dass die gegenüber dem Beschwerdeführer am
24. April 2021 um 10.30 Uhr auf der E._-strasse in C._ verfügte polizeiliche
Fernhaltung vom Gebiet der Stadt Y._ recht- und verhältnismässig war. Daran vermag
nichts zu ändern, dass weitere polizeiliche Massnahmen – wie insbesondere die
Verfügung einer Fernhaltemassnahme gegenüber der Organisatorin der
"Wandergruppe" ebenfalls zulässig gewesen wären. Hingegen erweist sich die
gegenüber dem Beschwerdeführer gleichentags um 11.50 Uhr an der Ortsgrenze von
Y._ ausgesprochene Wegweisungsverfügung aus dem Kanton St. Gallen im Hinblick
auf die Verhinderung der Störung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung als
ungeeignet und damit als unverhältnismässig, da einerseits klar wurde, dass die
gegenüber dem Beschwerdeführer ausgesprochene Fernhaltemassnahme nicht
ausreichte, um seine Fahrgäste von der Teilnahme an der illegalen Kundgebung
abzuhalten, und anderseits die Passagiere auch vom Gebiet des Kantons Zürich aus
ohne Weiteres – mit öffentlichen Verkehrsmitteln – nach Y._ gelangen konnten. Auf die
vom Beschwerdeführer aufgeworfenen Fragen der unterschiedlichen Behandlung von
öffentlichem und privatem Personentransport im Abgabe- und Subventionsrecht kann
nicht eingetreten werden. Dementsprechend ist die Beschwerde, soweit darauf
eingetreten werden kann, teilweise gutzuheissen. Es ist festzustellen, dass die
gegenüber dem Beschwerdeführer am 24. April 2021 um 11.50 Uhr ausgesprochene
Wegweisung aus dem Kanton St. Gallen unrechtmässig war.
6. Kosten
Bei diesem Verfahrensausgang – die Beschwerde ist, soweit darauf einzutreten ist,
teilweise gutzuheissen – sind die amtlichen Kosten des Beschwerdeverfahrens zu zwei
Dritteln vom Beschwerdeführer zu bezahlen; einen Drittel der Kosten trägt der Staat
(Kantonspolizei; Art. 95 Abs. 1 VRP). Eine Entscheidgebühr von CHF 1'500 ist
angemessen (Art. 7 Ziff. 222 der Gerichtskostenverordnung; sGS 941.12). Der Anteil
des Beschwerdeführers ist mit dem von ihm geleisteten Kostenvorschuss von
CHF 1'500 zu verrechnen. CHF 500 sind ihm zurückzuerstatten. Auf die Erhebung des
Kostenanteils des Staats ist zu verzichten (Art. 95 Abs. 3 VRP). Ausseramtliche Kosten
sind bei diesem Verfahrensausgang nicht zu entschädigen (Art. 98 Abs. 1 und Art. 98
VRP).
Fuss innert kurzer Frist ins Stadtzentrum von Y._ zu gelangen. Die gegenüber dem
Beschwerdeführer ausgesprochene zusätzliche Wegweisungsverfügung aus dem
Gebiet des Kantons war insoweit auch nicht geeignet, den Schutz der öffentlichen
Sicherheit und Ordnung im Vergleich mit der ihm gegenüber ausgesprochenen
Fernhaltemassnahme für das Gebiet der "ganzen Stadt Y._" zu verbessern.
bis
© Kanton St.Gallen 2022 Seite 13/13
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