Decision ID: 084cdbce-8df5-4dde-9d19-654f45b51fc7
Year: 2008
Language: de
Court: ZH_VG
Chamber: ZH_VG_001
Canton: ZH
Region: Zürich
Law Area: public_law
Law Sub-area: nan
Label: dismissal

Facts:
hat sich ergeben:
I.
Die Baubehörde Zollikon erteilte am 14. Mai 2007 C die baurechtliche Bewilligung für den Neubau eines Wohn- und Geschäftshauses auf dem Grundstück Kat.-Nr. 01 an der L-Strasse 02 in Zollikon. Gleichzeitig eröffnete sie die Ausnahmebewilligung der Baudirektion Kanton Zürich vom 3. Mai 2007 betreffend die Zufahrt zur Unterniveaugarage über die Freihaltezone.
II.
Gegen beide Beschlüsse erhob A am 16. Juli 2007 Rekurs an die Baurekurskommission II und beantragte deren Aufhebung. Die Baurekurskommission vereinigte die Verfahren und wies die Rekurse mit Entscheid vom 22. Januar 2008 ab.
III.
Mit Beschwerde vom 25. Februar 2008 liess A dem Verwaltungsgericht zur Hauptsache beantragen, die Baubewilligung der Baubehörde Zollikon vom 14. Mai 2007, die Ausnahmebewilligung der Baudirektion Kanton Zürich vom 3. Mai 2007 sowie den Rekursentscheid der Baurekurskommission II vom 22. Januar 2008 aufzuheben, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen.
Die Baurekurskommission II und die Beschwerdegegnerinnen beantragten Abweisung der Beschwerde. Die private Beschwerdegegnerin verlangte zudem die Zusprechung einer Parteientschädigung.
Die Ausführungen der Parteien in ihren Rechtsschriften werden, soweit rechtserheblich, in den nachfolgenden Ausführungen wiedergegeben.
Die Kammer

Considerations:
zieht in Erwägung:
1.
Der geplante Neubau eines Wohn- und Geschäftshauses auf dem Grundstück Kat.-Nr. 01 an der L-Strasse 02 in Zollikon war schon mehrmals Gegenstand von Bewilligungs- und Rechtsmittelverfahren.
1.1
Eine erste Baubewilligung hob die Baurekurskommission II auf Rekurs von A am 10. September 2002 auf, weil das Vorhaben den Abstand zum öffentlichen Fussweg nordwestlich der Bauparzelle unterschritten hatte. In der Folge verlegte die Gemeinde diesen Weg. Ebenso wurde die am 1. September 2003 für ein weiteres Projekt erteilte Bewilligung von der Baurekurskommission am 30. März 2004 kassiert, da die Baubehörde Zollikon eine Zufahrt über die Freihaltezone ohne Prüfung von Dispensgründen bewilligt hatte.
1.2
Am 30. August 2004 erteilte die Baubehörde Zollikon C – unter zahlreichen Nebenbestimmungen – abermals eine Baubewilligung. Das Projekt sieht seeseitig die Zufahrt von der parallel zur Bahnlinie Zürich-Rapperswil verlaufenden M-Strasse über einen der Freihaltezone zugewiesenen Streifen von ca. 5 m Breite zur unterirdischen Tiefgarage vor. Zwei Besucherparkplätze sind bergseitig auf dem höher gelegenen Teil des Baugrundstücks längs der L-Strasse angelegt. Zusammen mit dem kommunalen Entscheid eröffnete die Baubehörde eine Ausnahmebewilligung der Baudirektion vom 6. Juli 2004 für die Zufahrt von der M-Strasse durch die Freihaltezone zur Unterniveaugarage sowie die strassenpolizeiliche Bewilligung der Baudirektion vom 8. Juli 2004 für die Zufahrt von der L-Strasse zu den beiden Besucherparkplätzen. Für die Erschliessung über die Freihaltezone erteilte sodann am 7. Februar 2005 auch die Baubehörde Zollikon einen Dispens. Gemäss Bau- und Zonenordnung der Gemeinde Zollikon vom 26. Juni 1996 (BZO) liegt das Grundstück Kat.-Nr. 01 hauptsächlich in der Wohnzone mit mittlerer Dichte (W 2.20/W 2.30). Der nordwestliche Bereich bei der spitzwinkligen Verzweigung M-Strasse/L-Strasse sowie ein Streifen entlang der M-Strasse befinden sich in der (kommunalen) Freihaltezone. Die nordwestliche Fassade des projektierten Gebäudes soll auf die Zonengrenze gestellt werden. Entlang der M-Strasse, vor den Liegenschaften L-Strasse 02 der Bauherrin und L-Strasse 04 des Beschwerdeführers bestehen 14 Parkfelder. Im dreieckförmigen Spickel bei der Verzweigung von M-Strasse und L-Strasse verläuft ein Fussweg.
Diese Bewilligungen wurden auf Rekurs- bzw. Beschwerdeeingabe des Beschwerdeführers hin von der Baurekurskommission II am 20. September 2005 und vom Verwaltungsgericht am 25. Januar 2006 (VB.2005.00518) bestätigt. Mit Urteil vom 19. Juli 2006 (1A.49/2006) hob das Bundesgericht das Urteil des Verwaltungsgerichts auf und wies die Angelegenheit an dieses zu neuem Entscheid zurück. Das Bundesgericht erwog, die Ausnahmebewilligung sei zu Unrecht erteilt worden, da eine Standortgebundenheit nicht gegeben sei. Gleichzeitig stellte das Bundesgericht fest, es sei bislang nicht geprüft worden, ob allenfalls die Möglichkeit bestehe, die Garagenzufahrt gestützt auf Art. 24c des Raumplanungsgesetzes vom 22. Juni 1979 (RPG) als teilweise Änderung oder massvolle Erweiterung der in diesem Bereich bestehenden Parkfelder zu bewilligen, weshalb die Sache zurückzuweisen sei. Das Verwaltungsgericht hiess daraufhin im Neuentscheid vom 13. September 2006 (VB.2006.00303) die Beschwerde teilweise gut, hob den Rekursentscheid vom 20. September 2005, die Baubewilligung der Baubehörde Zollikon vom 30. August 2004 und die Ausnahmebewilligung der Baudirektion vom 6. Juli 2004 auf und wies die Sache zur Fortsetzung des Baubewilligungsverfahrens an die Baubehörde Zollikon zurück.
Mit den angefochtenen Beschlüssen wurde hierauf eine Ausnahmebewilligung nach Art. 24c RPG erteilt.
2.
2.1
Die private Beschwerdegegnerin reichte im Rekursverfahren ihre Rekursvernehmlassung am 24. August 2007 und damit verspätet ein. Bereits am 22. August 2007 hatte sie ein Fristwiederherstellungsgesuch gestellt. Die Vorinstanz hielt hierzu in ihrem Entscheid vom 22. Januar 2008 fest, es bestehe an sich kein Grund zur Wiederherstellung der Vernehmlassungsfrist; gleichwohl wies die Vorinstanz die Vernehmlassung nicht aus dem Recht, da es sich um eine richterliche Frist handle, es in der fraglichen Zeit zu einem Mandatswechsel gekommen sei und das Rekursverfahren angesichts der den beiden Vorinstanzen gewährten Fristerstreckungen keine Verzögerung erlitten habe.
Der Beschwerdeführer beantragt in prozessualer Hinsicht vorab, es sei die Rekursvernehmlassung vom 24. August 2007 der privaten Rekursgegnerin aus dem Recht zu weisen.
2.2
Der gemäss § 7 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) (auch) im Rekursverfahren geltende Untersuchungsgrundsatz schliesst in sich, dass im Rahmen des Streitgegenstandes neue Tatsachenbehauptungen, neue Beweismittel und neue rechtliche Begründungen jederzeit vorgebracht werden können (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 7 N. 13, auch zum Folgenden). Eine Pflicht der Behörde oder Rekursinstanz, später Nachgetragenes zu berücksichtigen, besteht jedoch nicht. Was nicht ausschlaggebend erscheint oder wegen nachlässiger Verfahrensführung oder gar zwecks Verfahrensverschleppung verspätet eingebracht wird, kann ausser acht gelassen werden. Es steht der Baurekurskommission daher frei, eine verspätete Rekursvernehmlassung zu berücksichtigen, wenn dies aufgrund der ihr auferlegten Untersuchungspflicht als angebracht erscheint. Vorliegend ist es daher nicht zu beanstanden, wenn die Vorinstanz die verspätet eingereichte Rekursvernehmlassung der privaten Rekursgegnerin nicht aus dem Recht wies. Dies war umso mehr angezeigt, als die Ausführungen grösstenteils und wortwörtlich auch in der fristgerecht eingereichten Vernehmlassung der Gemeinde enthalten sind.
3.
Streitig ist im vorliegenden Verfahren allein die von der Baudirektion gestützt auf Art. 24c RPG erteilte Ausnahmebewilligung für die Zufahrt von der M-Strasse zur Tiefgarage für zehn Personenwagen über den in der Freihaltezone gelegenen, ca. 8 m tiefen Landstreifen.
3.1
Die Vorinstanz führte hierzu aus, die eingereichten Akten wiesen nicht genau nach, in welchem Jahr die umstrittenen Abstellplätze erstellt worden seien. Eine schriftliche Bewilligung für die Parkfelder bestehe nicht. Allerdings zeige der Plan zum Protokollauszug des Regierungsrates des Kantons Zürich vom 26. März 1970, mit welchem der Ausbau der L-Strasse/M-Strasse genehmigt worden sei, die heutigen Abstellplätze klar als befestigte Fläche. Es sei deshalb mit der Rekursgegnerschaft davon auszugehen, dass die Parkfelder im Rahmen dieses Projektes und damit vor der Einführung einer Bewilligungspflicht für solche Anlagen entstanden seien. Da das betroffene Grundstück zu jener Zeit noch nicht der Freihaltezone zugewiesen gewesen sei, sei von einer rechtmässig erstellten und nachträglich durch die Zonenplanänderung rechtswidrig gewordenen Anlage ausserhalb der Bauzonen auszugehen. Die geplante Änderung der Anlage könne im Rahmen der durch Art. 24c RPG statuierten Bestandesgarantie bewilligt werden. Hierbei sei festzuhalten, dass flächenmässig eine äusserst geringe Vergrösserung bzw. angesichts der Aufhebung und Begrünung von zwei ganzen Abstellplätzen sogar eine deutliche Verringerung der Anlage geplant sei. Auch werde die Identität der Anlage gewahrt. Bei der Abschätzung, ob die Änderung und Erweiterung massvoll sei, sei von der Gesamtanlage mit vierzehn bestehenden Parkplätzen auszugehen. Im Rahmen der Bestandesgarantie spiele es keine Rolle, ob die Anlage einem oder mehreren Eigentümern oder gar Parzellen zuzuordnen sei.
3.2
Diesen Ausführungen hält der Beschwerdeführer vor Verwaltungsgericht entgegen, im vorliegenden Fall wisse niemand, wann und durch wen der Parkplatz mit den 14 Parkfeldern erstellt worden sei. Es sei keine Baubewilligung vorhanden. Weil das Erstellungsdatum nicht bekannt sei, versuchten Baubehörde, Bauherrschaft und Vorinstanz den Bau des Parkplatzes in das Strassenbauvorhaben von 1970 einzuführen. Anhand von Bauprojekt, Kreditbeschluss und Projektplänen sowie des technischen Berichts und der Bauabrechnung lasse sich aber nachweisen, dass der Parkplatz nicht Gegenstand des Überführungs- und Strassenprojektes gewesen sei und dass der Parkplatz auch nicht schon früher erstellt worden sei. Auch aus dem Tauschvertrag zwischen SBB und Kanton Zürich sowie aus dem Luftbild vom 6. Oktober 1971 ergebe sich nichts anderes. Die Annahme der Vorinstanz, der Parkplatz sei vor dem 1. Juli 1972 erstellt worden, beruhe auf einer unrichtigen und ungenügenden Feststellung des Sachverhaltes, auf aktenwidrigen Annahmen und auf einer willkürlichen Beweiswürdigung. Die Vorinstanz hätte zum Schluss gelangen müssen, dass der Parkplatz mit den 14 Parkfeldern nach dem 1. Juli 1972 erstellt worden sei und die Erstellung demzufolge bewilligungspflichtig gewesen wäre, dass aber keine Bewilligung erteilt worden sei. Da Art. 24c RPG nur auf rechtmässig erstellte Anlagen anwendbar sei, hätte die angefochtene Ausnahmebewilligung sowie die Baubewilligung der Baubehörde nicht erteilt werden dürfen. Im Weiteren seien – aus in der Beschwerdeschrift näher dargelegten Gründen – auch die übrigen Baubewilligungsvoraussetzungen gemäss Art. 24c RPG nicht gegeben.
4.
Gemäss § 7 Abs. 1 VRG untersucht die Verwaltungsbehörde den Sachverhalt von Amtes wegen. Diese Untersuchungspflicht gilt dem Grundsatz nach auch im Rekurs- und im Beschwerdeverfahren (Kölz/ Bosshart/ Röhl, § 7 N. 2 f. und N. 11, § 60 N. 1 ff.; RB 1982 Nr. 5). Das Ergebnis der Untersuchung würdigen die Verwaltungsbehörden bzw. die Rekurs- und Beschwerdeinstanz frei (§ 7 Abs. 4 VRG). Der Grundsatz der freien Beweiswürdigung besagt, dass allein die Überzeugung der entscheidenden Behörde massgebend dafür ist, ob eine bestimmte Tatsache aufgrund des bestehenden Beweismaterials als eingetreten zu betrachten ist oder nicht. Die Behörden bilden sich sorgfältig, gewissenhaft und unvoreingenommen sowie in freier Überzeugung ihre Meinung darüber, ob sie einen bestimmten Sachverhalt oder ein Sachverhaltselement als eingetreten betrachten. Absolute Gewissheit ist dafür nicht vorausgesetzt. Es genügt, wenn sie ihren Entscheid verantworten und sachlich begründen können (Kölz/Bosshart/Röhl, § 7 N. 76 f.).
4.1
Die Baubehörde Zollikon führt in ihrer Rekursantwort vom 30. August 2007 aus, die Parkplätze seien vor dem 6. Oktober 1971 erstellt worden. Der Kanton Zürich habe die Parkplätze 1970/1971 als Teil des grossen neuen  Kreuzungsbauwerks realisiert, das für die L-Strasse, M-Strasse und N-Strasse grosse Veränderungen mit sich brachte. Die M-Strasse sei im Besonderen neu verlängert, unter der L-Strasse hindurchgeführt und unter anderem mit den hier diskutierten 14 Ersatzparkplätzen ausgestattet worden. Im Jahr 2001 habe der Kanton Zürich Kat.-Nr. 03, umfassend insbesondere die M-Strasse sowie den grössten Teil der 14 Parkplätze, der Gemeinde Zollikon abgetreten; das Baugrundstück mit dem restlichen Teil der Parkplätze sei schon zuvor an die heutige private Beschwerdegegnerin verkauft worden. Auch die Baudirektion hält in ihrer Rekursantwort vom 14./19. September 2007 fest, dass die Parkplätze vor dem 1. Juli 1972 als Anschlussbauwerke im Zusammenhang mit Niveauübergängen beim Bahnhof R realisiert worden seien. Sie weist zudem auf ein Luftbild vom 6. Oktober 1971 und weitere Unterlagen hin, in welchem die Parkplätze erkennbar seien. Die Vorinstanz ging in ihrem Rekursentscheid ebenfalls davon aus, dass die Parkfelder durch den Kanton Zürich im Rahmen des erwähnten Bauwerkes erstellt worden seien (vgl. oben E. 3.1).
4.2
Mit Beschluss Nr. 1551 vom 26. März 1970 genehmigte der Regierungsrat das Ausführungsprojekt für die Phase 1b des Anschlussbauwerkes R im Bereich der Gemeindegrenze Zollikon/Zürich südlich der Bahnstation R und bewilligte den erforderlichen Bruttokredit von Fr. 2'120'000.-. Dieses Projekt sah im Gebiet „O“, also im Bereich des streitbezogenen Baugrundstückes, umfangreiche Bauarbeiten an der M-Strasse/L-Strasse vor. Der dazugehörige Ausführungsplan weist den streitigen Parkplatz, wie die Vorinstanz korrekt festgehalten hat, mittels gestrichelter Linie als befestigten Platz aus. Die Aufhebung des Niveauüberganges der L-Strasse und die Erstellung des Überführungsbauwerkes über die rechtsufrige Zürichseelinie der SBB erforderte verschiedene Landabtausche zwischen den SBB und dem Kanton Zürich. Dieser Tauschvertrag wurde nach Besitzesantritt abgeschlossen und vom Regierungsrat am 1. März 1972 genehmigt. In dem Bestandteil des Tauschvertrages bildenden Situationsplan 1 ist der Parkplatz ebenfalls – mit gezogener Linie – eingezeichnet. Ein Luftbild vom 6. Oktober 1971 wurde offensichtlich während den Bauarbeiten aufgenommen; das Überführungsbauwerk ist realisiert und im Bereich des Parkplatzes wurden Erdarbeiten gemacht. Aus diesem Luftbild ist allerdings die Art der Arbeiten (Parkplatz, Installationsplatz oder Ähnliches) nicht genau erkennbar.
4.3
Die Ausführungen des Beschwerdeführers, welcher punktuell einzelne Aktenstücke infrage stellt, vermögen die Sachverhaltsermittlung durch die Vorinstanz nicht infrage zu stellen. Dass im Genehmigungsbeschluss Nr. 1551 des Regierungsrates vom 26. März 1970 die Parkplätze nicht speziell erwähnt sind, besagt nichts, war dies doch ein völlig untergeordneter Bauteil. Bezüglich Bundesbeiträge kann dem Regierungsratsbeschluss einzig entnommen werden, dass die Baudirektion ein Gesuch um Mitberücksichtigung der Kosten bei der Festsetzung des vom Bund an die Aufhebung des Niveauüberganges bereits zugesicherten Betrages einzureichen habe. Die Ausführungen des Beschwerdeführers hierzu stossen ins Leere. Unbegründet ist auch der Einwand, es sei kein Motiv ersichtlich, weshalb der Kanton Parkfelder zu Gunsten der Öffentlichkeit erstellt habe. Bereits in der Rekursantwort vom 30. August 2007 wies die Gemeinde Zollikon darauf hin, dass diese 14 Parkplätze als Ersatz für die Parkplätze erstellt wurden, die entlang dem seeseitigen Rand der ursprünglichen L-Strasse zwischen Bahnübergang und L-Strasse Nr. 05 bestanden hatten. Diese einleuchtende und überzeugende Aussage stellt der Beschwerdeführer nicht infrage. Zudem ist allein bestritten,
wann
und nicht
dass
der Kanton die Parkplätze erstellte. Aus dem Umstand, dass der Parkplatz als völlig untergeordneter Bauteil (befestigte Fläche) im Technischen Bericht zum Projekt, im Beschluss Nr. 1861 des Regierungsrates vom 5. April 1978 betreffend Genehmigung der Bauabrechnung der Phasen Ia, Ib und P-Strasse über total rund Fr. 10'000'000.- nicht erwähnt wird und auch in den
Projekt
plänen Situation nicht eingezeichnet ist, kann der Beschwerdeführer nichts für sich ableiten. Nicht nachvollziehbar ist die Aussage des Beschwerdeführers, die Erstellung eines Parkplatzes sei vor und nach dem 20. März 1970 "innerhalb der vorhandenen Geländetopografie physisch gar nicht möglich gewesen", nachdem der Parkplatz heute ja besteht. In diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, dass die "1 m"-Angabe im Projektplan sich auf die Breite des Banketts beidseits der Strasse bezieht und nicht auf die Böschungshöhe. Tatsache ist, dass die Parkfläche im
Ausführungs
plan, vom Regierungsrat genehmigt am 26. März 1970 als befestigte Fläche eingezeichnet ist, und zwar als gestrichelte Linie. Diese Markierung ist offensichtlich nicht "Bestandteil der Geländelinie", wie der Beschwerdeführer einwendet, sondern begrenzt die Parkfläche genauso wie die nordwestlich anschliessenden Gehweganlagen. Die gleiche gestrichelte Linie als Begrenzung der befestigten Fläche ist auch in den vom Beschwerdeführer im Rekursverfahren eingereichten Katasterkopien von 1988 und 1992 eingetragen. Auch im Beilageplan zum Tauschvertrag (Genehmigungsdatum Regierungsrat 1. März 1972) ist die befestigte Fläche – hier mit durchgehendem Strich – eingezeichnet. Dass im Laufe der Bauarbeiten von der Situierung gemäss den Plänen leicht abgewichen wurde, ist nichts Ungewöhnliches. Der Luftaufnahmeplan vom 6. Oktober 1971 belegt Erdarbeiten, wobei neben den charakteristischen Umrissen der Gehweganlage auch eine Fläche erkennbar ist, die – mindestens teilweise – in ihren Umrissen der Parkierungsanlage entspricht. Der genaue Zweck der Erdarbeiten bleibt allerdings offen. All diese planerischen Darstellungen stützen die Aussagen der Gemeinde Zollikon und der Baudirektion, die streitbezogene Parkfläche sei 1970/1971 durch den Kanton Zürich erstellt worden, als Teil des grossen neuen Überführungs- und Kreuzungsbauwerks im Bereich der L-Strasse, M-Strasse und N-Strasse und als Ersatz für die Parkplätze, die entlang dem seeseitigen Rand der ursprünglichen L-Strasse zwischen Bahnübergang und L-Strasse Nr. 05 bestanden hatten und wegfielen.
4.4
Insgesamt sprechen gewichtige Indizien dafür, dass die Parkierungsanlage bereits 1970/1971 erstellt wurde. Der Beschwerdeführer macht lediglich geltend, das Parkfeld sei erst nach dem 1. Juli 1972 erstellt worden. Zu welchem Zeitpunkt die Parkplätze stattdessen gebaut worden sein sollen, legt der Beschwerdeführer jedoch weder im Rekurs- noch im Beschwerdeverfahren dar. Unter diesen Umständen kann der Vorinstanz keine Verletzung der Untersuchungspflicht vorgeworfen werden, wenn sie zum Schluss kam, die streitbezogene Parkfläche sei 1970/1971 als Teil des erwähnten Bauwerkes erstellt worden.
5.
5.1
Gemäss Art. 24c RPG werden bestimmungsgemäss nutzbare Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzonen, die nicht mehr zonenkonform sind, in ihrem Bestand grundsätzlich geschützt (Abs. 1). Solche Bauten und Anlagen können erneuert, teilweise geändert, massvoll erweitert oder wieder aufgebaut werden, sofern sie rechtmässig erstellt oder geändert worden sind. In jedem Fall bleibt die Vereinbarkeit mit den wichtigen Anliegen der Raumplanung vorbehalten (Abs. 2). Voraussetzung für die Anwendbarkeit der Bestimmung ist gemäss Art. 41 der Raumplanungsverordnung vom 28. Juni 2000 (RPV), dass die Bauten und Anlagen seinerzeit in Übereinstimmung mit dem materiellen Recht erstellt oder geändert wurden, durch die nachträgliche Änderung von Erlassen oder Plänen jedoch zonenwidrig geworden sind. Als solche gelten in erster Linie Bauten, die in Übereinstimmung mit dem materiellen Recht vor dem 1. Juli 1972 erstellt oder geändert wurden, als mit dem In-Kraft-Treten des Gewässerschutzgesetzes vom 8. Oktober 1971 (AS 1972 I 950) erstmals eine klare Trennung von  Nichtbaugebiet vorgenommen wurde (vgl. BGE 129 II 396 E. 4.2.1). In Gebieten jedoch, die sich – wie hier – nach dem 1. Juli 1972 noch in einer Bauzone befanden, liegt die massgebliche Rechtsänderung in der späteren Zuweisung zu einer Nichtbauzone im Rahmen der Nutzungsplanung.
5.2
Unbestrittenermassen liegt keine Baubewilligung für die Anlage vor. Rechtmässig wäre die Parkplatzanlage, wenn sie in einem Zeitpunkt erstellt worden wäre, in welchem sie keiner Bewilligungspflicht unterlag. Davon geht die Vorinstanz aus.
Parkplätze bedürfen laut § 309 lit. i des  Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) einer Baubewilligung. Diese Bestimmung trat auf den l. Juli 1978 in Kraft (OS 46, 41 und 833). Auf kantonaler Stufe bestand vorher keine Bewilligungspflicht für Parkplätze; insbesondere statuierte § 125 des Baugesetzes für Ortschaften mit städtischen Verhältnissen vom 23. April 1893, welches Gesetz mit dem In-Kraft-Treten des Planungs- und Baugesetzes formell aufgehoben wurde (§ 348 PBG), nur eine Baubewilligungspflicht für Gebäude, nicht jedoch für Anlagen. Ob auf bundesrechtlicher Ebene bereits mit dem In-Kraft-Treten des Gewässerschutzgesetzes (1. Juli 1972; AS 1972, 966) eine Bewilligungspflicht für Parkplätze innerhalb der Bauzonen eingeführt wurde, kann offen bleiben (vgl. auch VGr, 31. Januar 2007, VB.2005.00486, E. 5.1; 5. September 2001, VB.2001.00029 [beide nicht publiziert]; Christian Mäder, Das Baubewilligungsverfahren, Zürich 1991, Rz. 221).
Selbst wenn die Anlage im Zeitpunkt der Erstellung einer Bewilligung bedurft hätte, schliesst dies – entgegen der Rechtsauffassung des Beschwerdeführers – die Anwendung von Art. 24c RPG nicht aus. Denn in diesem Fall wäre zu prüfen, ob die Rechtswidrigkeit bloss formaler oder auch materieller Natur ist. Eine formell illegale, d.h. ohne erforderliche Baubewilligung erstellte Baute oder Anlage ist nachträglich zu bewilligen, wenn sie
im Zeitpunkt der Erstellung
dem materiellen Recht entsprach (BGE 102 Ib 64 E. 4, 104 Ib 301 E. 4c; RB 1980 Nr. 133). Entsprechend diesem Grundsatz hält Art. 41 RPV denn auch fest, dass Art. 24c RPG auf Bauten und Anlagen anwendbar ist, die seinerzeit "in Übereinstimmung mit dem materiellen Recht" erstellt oder geändert wurden (so auch BGE 129 II 396 E. 4.2.1 S. 398; BGr, 19. Mai 2004, ZBl 106/2005, S. 388 E. 2.2.4, je mit weiteren Hinweisen). Demgemäss ist vorliegend in erster Linie abzuklären, ob die Parkplatzanlage seinerzeit in Übereinstimmung mit dem materiellen Recht erstellt wurde und durch die Zonenplanänderung von 1985/1988 zonenwidrig geworden ist.
5.3
Gemäss dem vom Regierungsrat am 7. November 1963 bzw. 11. November 1965 genehmigten Zonenplan war das Gebiet der Wohnzone zugeschieden; erst mit Zonenplangenehmigung vom 18. September 1985/7. September 1988 wurde das Gebiet entlang der M-Strasse einer Freihaltezone zugewiesen.
Der Beschwerdeführer bestreitet die Aussage der Baudirektion in der Bewilligung vom 3. Mai 2007, der Parkplatz habe bei der Umzonung 1985/1988 in die Freihaltezone bereits bestanden, nicht, sondern findet, darauf komme es nicht an. Konkrete Anhaltspunkte dafür, dass die Parkfläche erst nach 1985/1988 erstellt wurde, konnte der Beschwerdeführer nicht nennen und sind auch nicht ersichtlich. Selbst wenn somit anzunehmen wäre, dass die streitbetroffene Parkierungsanlage trotz der gewichtigen Indizien, die dafür sprechen (vgl. oben E. 4), nicht bereits 1970/1971 erstellt wurde, ist davon auszugehen, dass sie jedenfalls vor der Umzonung 1985/1988 bestanden hat. Vorliegend wäre die Parkierungsanlage bis zum Zeitpunkt der Umzonung 1985/1988 von der Bauzone in die Freihaltezone bewilligungsfähig gewesen. Somit wurde sie seinerzeit "in Übereinstimmung mit dem materiellen Recht erstellt" und erst durch die spätere Umzonung zonenwidrig (Art. 41 RPV) und unterliegt der Bestimmung von Art. 24c RPG.
6.
6.1
Im Anwendungsbereich von Art. 24c RPG verlangt Art. 42 RPV weiter, dass die Identität der Baute oder Anlage einschliesslich ihrer Umgebung in den wesentlichen Zügen gewahrt bleibe, wobei Verbesserungen gestalterischer Art zulässig sind. Massgeblicher Vergleichszustand für die Beurteilung der Identität ist derjenige im Zeitpunkt der Erlass- oder Planänderung (Abs. 2). Ob die Identität der Baute oder Anlage im Wesentlichen gewahrt bleibt, ist unter Würdigung der gesamten Umstände zu beurteilen (Abs. 3 Satz 1). Das Erweiterungsmass einer zonenwidrig genutzten Fläche innerhalb und ausserhalb eines bestehenden Gebäudevolumens ist im Einzelnen beschränkt (Abs. 3 lit. a und b); wird dieses Mass überschritten, ist die Identität auf jeden Fall nicht mehr gewahrt.
6.2
Die Ausführungen der Vorinstanz, wonach vorliegend die Identität der zonenwidrigen Anlage im Sinn von Art. 42 RPV gewahrt bleibe, sind überzeugend. Es kann auf sie verwiesen werden (§ 28 Abs. 1 Satz 2 in Verbindung mit § 70 VRG). Zu Recht geht die Vorinstanz bei Prüfung der Identitätswahrung von der Gesamtanlage aus und stellt nicht auf – ohne weiteres veränderbare – Parzellengrenzen ab. Die Garagenzufahrt benötigt lediglich 1.7 m
2
des heute unbefestigten Teils der Freihaltezone. Die Parkplatzfläche wird somit nur minim vergrössert. Von den 14 Parkplätzen bleiben 11 als solche bestehen. Eine Teilfläche von 21.5 m
2
, was knapp zwei Parkplätzen entspricht, wird neu begrünt. Die zonenwidrig genutzte Fläche wird gesamthaft gesehen nicht erweitert und die "Rekultivierung" ist als gestalterische Verbesserung im Sinn von Art. 42 Abs. 1 RPV zulässig. Die Identität der Parkierungsanlage wird überhaupt nicht, geschweige denn "in wesentlichen Zügen" (Art. 42 Abs. 1 RPV) dadurch verändert, dass nunmehr auf einer Fläche, welche zwei Abstellplätzen entspricht, die Fahrzeuge nicht mehr darauf parkieren, sondern zur Tiefgarage durchfahren, wobei naturgemäss der Kreis der entsprechenden Personenwagenlenker sich auf jene beschränkt, welche in der Tiefgarage ihre Fahrzeuge abstellen. Die gemäss Art. 24c RPG zulässige "teilweise Änderung" kann dabei auch in einer Zweckänderung bestehen (vgl. hierzu
Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Kommentar zum Raumplanungsgesetz, Bern 2006
, § 24c N. 14, mit weiteren Hinweisen).
6.3
Auch die weiteren Rügen des Beschwerdeführers erweisen sich als unbegründet. Die Aussage von Waldmann/ Hänni (§ 24c N. 4), wonach eine Baute noch bestimmungsgemäss nutzbar, also weiterhin für den bisherigen Zweck genutzt werden kann, entspricht Art. 24c Abs. 1 RPG und erfolgt im Zusammenhang mit dem zeitlichen Anwendungsbereich der Bestandesgarantie gemäss Art. 24c Abs. 1 RPG. Diese geht unter, wenn die Baute oder Anlage zerstört oder abgebrochen wird (vgl. Art. 42 Abs. 4 RPV). Waldmann/Hänni fügen in diesem Zusammenhang an, dass sich der gesetzliche Bestandesschutz nicht auf nutzlose und eingestürzte Bauruinen erstreckt. Dies trifft hier offensichtlich nicht zu. Die Parkierungsanlage ist weder zerstört noch verfallen und der Bestandesschutz nicht untergegangen. Unbegründet ist auch der Einwand des Beschwerdeführers, es fehle hier eine Ausnahmesituation, weil die Erschliessung des Baugrundstückes via L-Strasse erfolgen könne. Art. 24c RPG ist eine Norm der Besitzstandsgarantie. Geniesst eine Baute oder Anlage Bestandesschutz im Sinn dieser Bestimmung und liegt die geplante bauliche Massnahme innerhalb der gemäss Art. 24c Abs. 2 RPG umschriebenen Baumöglichkeiten, so ist keine darüber hinausgehende "Ausnahmesituation" Bewilligungsvoraussetzung.
7.
Zusammengefasst ist festzuhalten, dass die streitbezogene Parkfläche gemäss Art. 24c RPG und Art. 41 RPV Bestandesschutz geniesst und die geplante Zufahrt innerhalb der durch diese Bestimmungen abgesteckten Baumöglichkeiten liegt. Sie ist daher gestützt auf Art. 24c Abs. 2 RPG in Verbindung mit Art. 42 RPV bewilligungsfähig. Die Beschwerde ist abzuweisen.
Bei diesem Ausgang des Beschwerdeverfahrens sind die Kosten dem Beschwerdeführer aufzuerlegen (§ 13 in Verbindung mit § 70 VRG). Eine Parteientschädigung steht ihm damit nicht zu (§ 17 Abs. 2 VRG). Hingegen hat er die private Beschwerdegegnerin für das Beschwerdeverfahren angemessen zu entschädigen. Angemessen ist vorliegend eine Parteientschädigung von Fr. 1'500.-.