Decision ID: 0277984e-7f95-5ab6-960f-88aac001ff99
Year: 2018
Language: de
Court: CH_BVGE
Chamber: CH_BVGE_001
Canton: CH
Region: Federation
Law Area: 
Law Sub-area: nan
Label: approval

Facts:
Sachverhalt:
A.
Die X._ SA stellt das Arzneimittel Y._ (Zulassungs-Nr. [...])
her, das seit dem 24. August 1966 in der Schweiz zur Behandlung von
Muskelspasmen bei schmerzhaften Erkrankungen der Skelettmuskulatur,
vor allem der Wirbelsäule und der stammnahen Gelenke zugelassen ist.
B.
B.a Mit Verfügung vom 23. April 2013 (B-Beilage 2) informierte Swissme-
dic Schweizerisches Heilmittelinstitut (nachfolgend: Swissmedic oder Vor-
instanz) die X._ SA namentlich darüber, dass die bisher zugelas-
sene Indikation für z._haltige Arzneimittel eingeschränkt werden
müsse und deshalb vorgesehen sei, dass Y._ künftig nur noch zur
symptomatischen Behandlung der Spastizität nach einem Schlaganfall bei
Erwachsenen eingesetzt werden dürfe. Ferner räumte Swissmedic der
X._ SA eine Frist zur Stellungnahme bis zum 15. Mai 2013 ein und
ordnete im Wesentlichen an, dass die Informationen für Fachpersonen und
für Patienten überarbeitet werden müssten und diesbezügliche Entwürfe
sowie ein konsolidierter Entwurf einer DHPC (Direct Healthcare Professio-
nal Communication) ebenfalls bis zum 15. Mai 2013 bei Swissmedic ein-
zureichen seien.
B.b Gegen die Verfügung vom 23. April 2013 erhob die X._ SA Be-
schwerde beim Bundesverwaltungsgericht.
B.c Mit Urteil C-2759/2013 vom 12. Dezember 2013 (Swissmedic-
act. 575 ff.) hob das Bundesverwaltungsgericht die Verfügung vom 23. Ap-
ril 2013 zufolge Verletzung des rechtlichen Gehörs auf.
C.
Mit Vorbescheid vom 29. Juli 2014 (B-Beilage 3) stellte Swissmedic der
X._ SA in Aussicht, dass die bisher zugelassene Indikation für
z._haltige Arzneimittel aus Sicherheitsgründen eingeschränkt wer-
den müsse. Es sei deshalb vorgesehen, dass Y._ künftig nur noch
zur Behandlung der Spastizität zufolge zerebrospinalen Läsionen nach ei-
nem Schlaganfall oder als unterstützende Massnahme in der Rehabilitation
bei Vorliegen einer Multiplen Sklerose eingesetzt werden dürfe. Ferner
kündigte Swissmedic an, dass die Fachinformationen entsprechend ange-
passt und auf der Publikationsplattform von Swissmedic zur Verfügung ge-
stellt werden müssten. Swissmedic stellte überdies fest, dass die
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X._ SA ihre Meldepflicht gemäss Art. 59 Abs. 2 des Bundesgeset-
zes vom 15. Dezember 2000 über Arzneimittel und Medizinprodukte (Heil-
mittelgesetz, HMG, SR 812.21) verletzt habe, indem sie es seit Juli 2011
unterlassen habe, Swissmedic über das von der Europäischen Arzneimit-
tel-Agentur (EMA) aufgenommene Überprüfungsverfahren in Kenntnis zu
setzen. Swissmedic stellte der X._ SA zudem die Auferlegung der
Kosten in Aussicht und gewährte ihr eine Frist zur Stellungnahme.
D.
Mit Eingabe vom 30. Oktober 2014 (Swissmedic-act. 1439 ff.) nahm die
X._ SA zu den von Swissmedic in Aussicht gestellten Massnahmen
Stellung und reichte je einen Entwurf für die Fach- und die Patienteninfor-
mation ein.
E.
Mit Verfügung vom 14. Juli 2015 (B-Beilage 1) ordnete Swissmedic Fol-
gendes an:
„1. Pour des raisons de sécurité l’indication autorisée de Y._, compri-
més pelliculés, (n° d’AMM : [...]), contenant de la z._ est désormais
limitée à «Traitement des patients présentant une spasticité liée à des lé-
sions cérébrospinales » ;
2. La société X._ SA a l’obligation de réviser l’information sur le mé-
dicament (information professionnelle et information destinée aux pa-
tients) de la péparation Y._, comprimés pélliculés (n° d’AMM :
[...]) ;
3. Les textes ci-joints de l’information sur le médicament sont approuvés
sous réserve de l’intégration des corrections et font partie intégrante de la
présente décision ;
4. La société X._ SA a l’obligation de mettre à la disposition des per-
sonnes habilitées à préscrire, à remettre, et à utiliser des médicaments les
textes approuvés de l’information sur le médicament (information profes-
sionnelle et information destinée aux patients) de la préparation
Y._, comprimés pelliculés (n° d’AMM : [...]), ainsi que les traduc-
tions requises de ces derniers selon la législation sur les produits théra-
peutiques avec la mention « Mise à jour : juillet 2015 » pour le 14 sep-
tembre 2015 au plus tard sur la plateforme de publication de Swissmedic
(www.swissmedic.ch ou www.swissmedicinfo.ch);
5. Swissmedic constate que la société X._ SA n’a pas respecté son
obligation d’annoncer en vertu de l’art. 59 al. 2 LPTh en omettant, depuis
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juillet 2011, d’informer Swissmedic des procédures de réexamen enga-
gées par les autorités européennes de contrôle des médicaments concer-
nant l’indication de Y._ ;
6. Swissmedic informera les professionnels de la santé et le grand public sur
son site internet au sujet de l’adaptation de l’information professionnelle et
de l’information destinée aux patients et de la clôture de la présente pro-
cédure de réexamen à l’entrée en force de la présente décision ;
7. La présente procédure de réexamen est achevée ;
8. Les émoluments s’élèvent à CHF 8'300.- (41.5 heures à CHF 200.-, « Pro-
duit ID » 2759) et sont à la charge de la société X._ SA.’’
F.
Gegen die Verfügung vom 14. Juli 2015 erhob die X._ SA (nachfol-
gend: Beschwerdeführerin), vertreten durch die Rechtsanwälte Dr. Frank
Scherrer und Caspar Humm, mit Eingabe vom 14. September 2015
(BVGer-act. 1) Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht. Sie bean-
tragte Folgendes:
1. Dispositiv-Ziffer 1 der angefochtenen Verfügung sei aufzuheben.
2. Dispositiv-Ziffer 1 sei durch folgende Fassung zu ersetzen: « L’indication
autorisée de Y._ comprimés pelliculés (n° d’AMM: [...]), contenant
de la z._ est désormais limitée à Spasmes musculaires, lors d’af-
fections douloureuses d’origine musculo-squelettique, notamment de la
colonne vertébrale et des articulations proximales
i. en thérapie de seconde ligne en association avec des agents anti-in-
flammatoires pour les patients chez lesquels les agents analgésiques/anti-
inflammatoires n’ont apporté aucun soulagement ou un soulagement in-
suffisant ;
ii. en tant que traitement alternatif pour les patients chez lesquels les
agents anti-inflammatoires sont contre-indiqués.
Traitement de patients présentant une spasticité liée à des lésions céré-
brospinales. »
3. Die Dispositiv-Ziffern 2,3 (einschliesslich die der Verfügung beigelegten
Texte der Fach- und Patienteninformation), 4, 6 und 7 seien insofern an-
zupassen, als dies durch Antrag 1 und 2 erforderlich wird. Dies betrifft ins-
besondere die Einfügung der unter Antrag 2 genannten Teilindikation
« Spasmes musculaires, lors d’affections douloureuses d’origine musculo-
squelettique, notamment de la colonne vertébrale et des articulations
proximales
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i. en thérapie de seconde ligne en association avec des agents anti-in-
flammatoires pour les patients chez lesquels les agents analgésiques/anti-
inflammatoires n’ont apporté aucun soulagement ou un soulagement in-
suffisant ;
ii. en tant que traitement alternatif pour les patients chez lesquels les
agents anti-inflammatoires sont contre-indiqués. »
in die Arzneimittelinformationstexte sowie die Neufestsetzung der Daten
für die Publikation der Arzneimittelinformationstexte.
4. Dispositiv-Ziffer 5 der angefochtenen Verfügung sei vollumfänglich aufzu-
heben.
Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Vorinstanz.
Zur Begründung führte die Beschwerdeführerin aus, Swissmedic habe das
Nutzen-Risiko-Verhältnis von Y._ bereits in einem Überprüfungs-
verfahren (UPV) in den Jahren 2006/2007, insbesondere im Hinblick auf
die seltenen Hypersensibiltätsreaktionen, untersucht und habe keine Än-
derung der Indikation verlangt. Seit 2007 hätten sich weder der Stand der
Erkenntnis noch die Häufigkeit von Hypersensibilitätsreaktionen verändert,
so dass die Voraussetzungen für die Eröffnung eines erneuten UPV nicht
erfüllt gewesen seien. Im Übrigen sei eine Streichung der Indikation A auch
materiell nicht richtig. Die Wirksamkeit von Z._ in der Indikation A
sei wissenschaftlich belegt und der Einsatz werde von Experten und Gui-
delines empfohlen. Die Beschwerdeführerin habe im verwaltungsrechtli-
chen Verfahren aus Gründen der Verhältnismässigkeit beantragt, die Indi-
kation sei auf eine Second-Line-Indikation einzuschränken, wenn
Schmerzmittel/Entzündungshemmer alleine keine oder keine genügende
Linderung brächten oder kontraindiziert seien. Somit würde die Indikation
nur noch Patienten umfassen, bei welchen das Nutzen-Risiko-Verhältnis
besonders positiv sei. Schliesslich wies die Beschwerdeführerin darauf hin,
dass die Vorinstanz nicht etwa durch eine umfassende Erhebung zum ak-
tuellen Stand der Wissenschaft zu ihrer Einschätzung gelangt sei, sondern
dass sie sich primär auf eine Meinung des Ausschusses für Humanarznei-
mittel (Committee for Medicinal Products for Human Use, CHMP) der EMA
stütze, ohne dass sie die entsprechenden Studien selber analysiert habe,
damit habe die Vorinstanz ihre Pflicht zur Abklärung und Feststellung des
rechtserheblichen Sachverhalts verletzt. In Bezug auf die von der Vor-
instanz geäusserte Ansicht, die Beschwerdeführerin habe die Meldepflicht
verletzt, indem sie die Eröffnung und das Ergebnis des Verfahrens in der
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EU nicht gemeldet habe, sei festzustellen, dass in Bezug auf die Einschät-
zungen ausländischer Arzneimittelbehörden keine Meldepflicht bestehe.
G.
Am 28. September 2015 (vgl. BVGer-act. 4) ist der mit Zwischenverfügung
vom 22. September 2015 (BVGer-act. 2) einverlangte Kostenvorschuss in
der Höhe von Fr. 4‘000.- beim Bundesverwaltungsgericht eingegangen.
H.
Mit Vernehmlassung vom 25. November 2015 (BVGer-act. 8) beantragte
die Vorinstanz die Abweisung der Beschwerde. Zur Begründung führte sie
aus, die EMA sei in ihrem am (...) 2013 veröffentlichten Bericht zum
Schluss gekommen, dass die Wirksamkeit z._haltiger Arzneimittel
nicht mehr in allen zugelassenen Indikationen nachgewiesen sei. Diese
von der EMA neu erstellte vollständige Bewertung des Nutzen-Risiko-Ver-
hältnisses habe das Institut veranlasst, eine Neubeurteilung der beiden in
der Schweiz zugelassenen z._haltigen Arzneimittel durchzuführen,
zumal die sehr breit formulierte Indikation aus wissenschaftlicher Sicht
nicht mehr gerechtfertigt schien. In diesem Kontext sei auch die Problema-
tik der Überempfindlichkeitsreaktionen in die Beurteilung miteinbezogen
worden. Sämtliche von der Beschwerdeführerin im Rahmen des UPV vor-
gelegten Studien wiesen aus klinischer Sicht erhebliche methodische Män-
gel auf und seien deshalb als beweiskräftige Belege für die Wirksamkeit
des Präparats Y._ in der bislang zugelassenen Indikation A
oder in der mit Rechtsbegehren 2 der Beschwerde vom 14. September
2015 beantragten Second-Line-Indikation ungeeignet. Trotz intensiver Re-
cherche sei es dem Institut nicht gelungen, in der internationalen wissen-
schaftlichen Literatur Publikationen zu finden, welche zum Nachweis der
Wirksamkeit von Z._ in der Indikation A dienen könnten. Da die
Neubeurteilung des Nutzen-Risiko-Verhältnisses – wie erwähnt – ange-
zeigt gewesen sei, obliege es nun der Beschwerdeführerin, die in diesem
Rahmen geforderten Nachweise zu erbringen. An deren Umfang und Qua-
lität seien nach ständiger Rechtsprechung dieselben Anforderungen zu
stellen wie im Verfahren der Neuzulassung. Bis heute habe die Beschwer-
deführerin keine entsprechenden Nachweise erbringen können. In Bezug
auf die geltend gemachte Meldepflichtverletzung führte die Vorinstanz aus,
gemäss Art. 59 Abs. 1 und 2 des Heilmittelgesetzes vom 15. Dezember
2000 (HMG, SR 812.21) müsse die Zulassungsinhaberin bereits bei blos-
sem Verdacht einer Gefährdung der Gesundheit von Mensch und Tier, also
bei jeder negativen Veränderung des Risiko-Nutzen-Profils des von ihr ver-
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triebenen Heilmittels, ihrer gesetzlichen Meldepflicht nachkommen. Die Er-
öffnung eines Risikobewertungsverfahrens durch eine der weltweit führen-
den Arzneimittelbehörden mit dem Ziel einer umfassenden Überprüfung
des Nutzen-Risiko-Verhältnisses aller in der EU mit einem bestimmten
Wirkstoff zugelassenen Präparate in allen zugelassenen Indikationen
müsse vor diesem Hintergrund zweifellos als meldepflichtige Erkenntnis o-
der Bewertung im Sinne von Art. 59 Abs. 2 HMG qualifiziert werden. Im
Zeitraum Juli/August 2011 sei die Beschwerdeführerin von der A._
Ltd. in B._, für welche sie das (mit dem in der Schweiz zugelasse-
nen Y._ identische) Präparat C._ Tablet 150 mg herstelle,
darüber in Kenntnis gesetzt, dass der CHMP der EMA ein Risikobewer-
tungsverfahren zur umfassenden Beurteilung des Nutzen-Risiko-Verhält-
nisses aller in der EU zugelassenen z._haltigen Arzneimittel eröff-
net habe. Bereits zu diesem Zeitpunkt habe somit ein hinreichender Anlass
für eine Meldung an Swissmedic bestanden.
I.
Mit Replik vom 18. März 2016 (BVGer-act. 14) hielt die Beschwerdeführe-
rin an den beschwerdeweise gestellten Anträgen fest. Zur Begründung
führte sie aus, das UPV sei zu Unrecht eröffnet worden, da sich seit der
letzten Überprüfung in den Jahren 2006/2007 keine neuen Erkenntnisse
bezüglich Qualität, Sicherheit und Wirksamkeit ergeben hätten. Werde die
Eröffnung des UPV hingegen als zulässig beurteilt, sei zu prüfen, ob die
von der Vorinstanz verfügte Streichung der Teilindikation A („Behandlung
von Muskelspasmen bei schmerzhaften Erkrankungen der Skelettmusku-
latur, vor allem der Wirbelsäule und der stammnahmen Gelenke“) recht-
mässig sei. Dies sei allerdings nur dann der Fall, wenn die Nutzen-Risiko-
Abwägung für Y._ in dieser Indikation ein negatives Resultat er-
gebe, was vorliegend indes nicht zutreffe. Die Sicherheit von Y._
sei gegeben und habe sich seit der letzten Überprüfung nicht verändert.
Y._ sei in der Teilindikation A unverändert wirksam und habe ein
positives Nutzen-Risiko-Profil. Dies gelte umso mehr, als sich die Be-
schwerdeführerin mit einer Einschränkung auf eine „Second Line-Thera-
pie“ einverstanden erklärt habe. Schliesslich wies die Beschwerdeführerin
darauf hin, dass für die von Swissmedic für meldepflichtig gehaltenen Sa-
chumstände aus ihrer Sicht keine Meldepflicht vorliege und somit der Vor-
wurf der Meldepflichtverletzung unberechtigt sei.
J.
Mit Duplik vom 3. Mai 2016 (BVGer-act. 16) beantragte die Vorinstanz die
Abweisung der Beschwerde. Zur Begründung führte sie aus, das in den
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Jahren 2006/2007 durchgeführte UPV habe sich mit der Frage befasst, ob
das Risiko von Überempfindlichkeitsreaktionen auf den Wirkstoff
Z._ neu bewertet und allenfalls auch das bislang als positiv beur-
teilte Nutzen-Risiko-Verhältnis überprüft werden müsse. Damals sei man
zum Schluss gekommen, dass eine Neubewertung des Risikos von Hyper-
sensibilitätsreaktionen zum damaligen Zeitpunkt nicht möglich sei. Im ak-
tuellen UPV, das im April 2013 eröffnet worden sei, sei es hingegen nicht
darum gegangen, das seit Jahren bekannte Risiko von Hypersensibiltäts-
reaktionen nochmals zu überprüfen, sondern das Nutzen-Risiko-Verhältnis
der beiden in der Schweiz zugelassenen Präparate mit dem Wirkstoff
Z._ vollständig zu reevaluieren. Im Fokus habe dabei der Nachweis
der Wirksamkeit der betroffenen Präparate in ihrer vor mehr als 20 Jahren
zugelassenen Indikation gestanden. Der Anlass für die umfassende Ree-
valuation habe der abschliessende Evaluationsbericht des Ausschusses
für Humanarzneimittel der EMA geboten, da gemäss jenem davon auszu-
gehen sei, dass die Wirksamkeit der z._haltigen Arzneimittel nicht
mehr in allen Indikationen nachgewiesen sei.
K.
Mit Triplik vom 18. Juli 2016 (BVGer-act. 20) hielt die Beschwerdeführerin
an den in der Beschwerde gestellten Anträgen fest.
L.
Mit Eingabe vom 26. August 2016 (BVGer-act. 22) führte die Vorinstanz
aus, sie verzichte auf das Einreichen einer Quadruplik.
M.
Auf die weiteren Vorbringen der Parteien sowie die eingereichten Akten
ist – soweit für die Entscheidfindung erforderlich – in den nachfolgenden
Erwägungen einzugehen.
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Seite 9

Considerations:
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Gemäss Art. 31 VGG (SR 173.32) beurteilt das Bundesverwaltungsge-
richt unter Vorbehalt der in Art. 32 VGG genannten Ausnahmen Beschwer-
den gegen Verfügungen nach Art. 5 VwVG (SR 172.021), welche von Vor-
instanzen gemäss Art. 33 VGG erlassen wurden. Das Schweizerische Heil-
mittelinstitut Swissmedic ist eine Vorinstanz im Sinn von Art. 33 lit. e VGG.
Beim angefochtenen Entscheid handelt es sich um eine Verfügung im Sinn
von Art. 5 VwVG, welche gemäss Art. 84 Abs. 1 des Heilmittelgesetzes
vom 15. Dezember 2000 (HMG, SR 812.21) in Verbindung mit Art. 47 Abs.
1 lit. b VwVG beim Bundesverwaltungsgericht angefochten werden kann.
Da keine Ausnahme im Sinn von Art. 32 VGG vorliegt, ist das Bundesver-
waltungsgericht für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde zustän-
dig.
1.2 Gemäss Art. 48 Abs. 1 VwVG ist zur Beschwerdeführung vor dem Bun-
desverwaltungsgericht legitimiert, wer vor der Vorinstanz am Verfahren teil-
genommen hat, durch die angefochtene Verfügung besonders berührt ist
und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat.
Die Beschwerdeführerin hat am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen,
ist als Adressatin durch die Verfügung ohne Zweifel besonders berührt und
hat an deren Aufhebung beziehungsweise Abänderung ein schutzwürdiges
Interesse.
1.3 Die Beschwerdeführerin hat frist- und formgerecht Beschwerde erho-
ben (vgl. Art. 50 und Art. 52 VwVG) und den Kostenvorschuss in der Höhe
von Fr. 4‘000.- fristgerecht geleistet. Daher ist auf die Beschwerde einzu-
treten.
2.
2.1 Das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht richtet sich im We-
sentlichen nach den Vorschriften des VwVG und des VGG.
2.2 Mit der Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht kann gerügt
werden, die angefochtene Verfügung verletze Bundesrecht (einschliesslich
der Überschreitung oder des Missbrauchs von Ermessen), beruhe auf ei-
ner unrichtigen oder unvollständigen Feststellung des rechtserheblichen
Sachverhalts oder sei unangemessen (Art. 84 Abs. 1 HMG in Verbindung
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Seite 10
mit Art. 49 VwVG). Nach ständiger Rechtsprechung können Verwaltungs-
justizbehörden des Bundes aber bei der Überprüfung Zurückhaltung üben,
soweit die Natur der Streitsache einer unbeschränkten Sachprüfung des
angefochtenen Entscheides entgegensteht. So ist insbesondere dann,
wenn die Beurteilung hochstehende, äusserst spezialisierte technische
oder wissenschaftliche Kenntnisse erfordert, die der Beschwerdeinstanz
nicht zur Verfügung stehen, eine Zurückhaltung bei der Überprüfung vorin-
stanzlicher Bewertungen angezeigt (vgl. VPB 67.31 E. 2, 68.133 E. 2.4;
vgl. auch BGE 130 II 449 E. 4.1, 121 II 378 E. 1e; BEATRICE WAGNER PFEIF-
FER, Zum Verhältnis von fachtechnischer Beurteilung und rechtlicher Wür-
digung im Verwaltungsverfahren, in: ZSR, NF 116, I. Halbband, S. 442 f.).
Voraussetzung für diese Zurückhaltung ist allerdings, dass es im konkreten
Fall keine Anhaltspunkte für eine unrichtige oder unvollständige Feststel-
lung des Sachverhaltes gibt und davon ausgegangen werden kann, dass
die Vorinstanz die für den Entscheid wesentlichen Gesichtspunkte geprüft
und die erforderlichen Abklärungen sorgfältig und umfassend vorgenom-
men hat (vgl. BGE 126 II 43 E. 4c). Das Bundesverwaltungsgericht ist ge-
mäss dem Grundsatz der Rechtsanwendung von Amtes wegen nicht an
die Begründung der Begehren der Parteien gebunden (Art. 62 Abs. 4
VwVG). Es kann die Beschwerde auch aus anderen als den geltend ge-
machten Gründen gutheissen oder den angefochtenen Entscheid im Er-
gebnis mit einer Begründung bestätigen, die von jener der Vorinstanz ab-
weicht (vgl. FRITZ GYGI, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. Auflage, Bern
1983, S. 212).
2.3 Nach den allgemeinen intertemporalen Regeln sind in verfahrensrecht-
licher Hinsicht diejenigen Rechtssätze massgebend, welche im Zeitpunkt
der Beschwerdebeurteilung Geltung haben (BGE 130 V 1 E. 3.2), unter
Vorbehalt spezialgesetzlicher Übergangsbestimmungen. In materiellrecht-
licher Hinsicht sind grundsätzlich diejenigen Rechtssätze massgebend, die
bei der Erfüllung des zu Rechtsfolgen führenden Tatbestandes Geltung ha-
ben, wobei nach ständiger Praxis auf den im Zeitpunkt des Erlasses des
angefochtenen Verwaltungsaktes eingetretenen Sachverhalt abgestellt
wird (BGE 130 V 329, BGE 129 V 1 E. 1.2 mit Hinweisen). Demnach ist
vorliegend auf den Sachverhalt abzustellen, wie er zum Zeitpunkt der an-
gefochtenen Verfügung vom 14. Juli 2015 bestand, respektive ist die Ge-
setzmässigkeit der Anpassung der Arzneimittelinformation nach ständiger
Praxis grundsätzlich nach der Rechtslage in diesem Zeitpunkt zu beurtei-
len (vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts [BVGer] C-5170/2012 vom
2. Juli 2014 E. 3.5 mit Hinweis). Im Folgenden werden Erlasse nach ihren
am 14. Juli 2015 in Kraft gestandenen Fassungen zitiert.
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Seite 11
3.
3.1 Gemäss Art. 9 Abs. 1 HMG dürfen verwendungsfertige Arzneimittel in
der Schweiz – abgesehen von hier nicht massgebenden Ausnahmen
(Art. 9 Abs. 2 HMG) – nur in Verkehr gebracht werden, wenn sie vom Insti-
tut zugelassen sind. Vorbehalten sind internationale Abkommen über die
Anerkennung von Zulassungen. Wer um die Zulassung eines Arzneimittels
oder eines Verfahrens ersucht, muss gemäss Art. 10 Abs. 1 HMG belegen,
dass das Arzneimittel oder das Verfahren qualitativ hoch stehend, sicher
und wirksam ist (lit. a.); über eine Herstellungs-, Einfuhr- oder Grosshan-
delsbewilligung der zuständigen Behörde verfügen (lit. b.); Wohnsitz, Ge-
schäftssitz oder eine Zweigniederlassung in der Schweiz begründet haben
(lit. c.). Das Institut überprüft die Zulassungsvoraussetzungen. Es kann
dazu produktespezifische Inspektionen durchführen (Art. 10 Abs. 2 HMG).
Ein Zulassungsgesuch muss sämtliche für die Beurteilung der Qualität, Si-
cherheit und Wirksamkeit erforderlichen Angaben und Unterlagen enthal-
ten (Art. 11 Abs. 1 HMG); dazu gehören unter anderem die Herstellungs-
methode, die Zusammensetzung, die Qualität und die Haltbarkeit (lit. c),
die Heilwirkungen und die unerwünschten Wirkungen (lit. e), die Kenn-
zeichnung, die Arzneimittelinformation, die Abgabe- und die Anwendungs-
art (lit. f), die Ergebnisse der physikalischen, chemischen, galenischen und
biologischen oder mikrobiologischen sowie der pharmakologischen und to-
xikologischen Prüfungen (lit. g) und die Ergebnisse der klinischen Prüfun-
gen (lit. h). Der Bundesrat bestimmt unter Berücksichtigung international
anerkannter Richtlinien und Normen die Anforderungen an die Organisa-
tion, Durchführung und Aufzeichnung der pharmakologischen und toxiko-
logischen Prüfungen nach Absatz 1 lit. g und erlässt Vorschriften über das
Kontrollverfahren. Das Institut umschreibt die Angaben und Unterlagen
nach Abs. 1 näher. Es kann weitere Angaben und Unterlagen vorsehen
(Art. 11 Abs. 2 lit. a und Abs. 3 HMG).
Die Zulassung eines Arzneimittels setzt insbesondere voraus, dass die Ge-
suchstellerin belegen kann, dass ihr Arzneimittel qualitativ hoch stehend,
sicher und wirksam ist (Art. 10 Abs. 1 lit. a HMG). Zulassungsgesuche
müssen grundsätzlich sämtliche für die Beurteilung der Qualität, Sicherheit
und Wirksamkeit erforderlichen Angaben und Unterlagen enthalten, die in
Art. 11 Abs. 1 HMG genannt sind. Vorzulegen sind in der Regel die in
Art. 3 ff. der Verordnung des Schweizerischen Heilmittelinstituts vom 9. No-
vember 2001 über die Anforderungen an die Zulassung von Arzneimitteln
(AMZV, SR 812.212.22) detailliert bezeichneten Unterlagen. Das Zulas-
sungsgesuch muss eine vollständige Dokumentation enthalten, die dem
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Seite 12
aktuellen Stand von Wissenschaft entspricht und Qualität und Wirksamkeit
des Arzneimittels belegt (Art. 2 Satz 1 AMZV). Gemäss Art. 3 Abs. 1 AMZV
muss die Dokumentation über die analytischen, chemischen und pharma-
zeutischen Prüfungen belegen, dass die Prüfverfahren dem aktuellen
Stand der Wissenschaft entsprechen und validiert sind. Insbesondere
muss sie Angaben und Unterlagen enthalten über die qualitative und die
quantitative Zusammensetzung aller Bestandteile (lit. a), die Herstellungs-
verfahren (lit. b), die Kontrolle der Ausgangsstoffe (lit. c), die Kontrolle der
Zwischenprodukte (lit. d), die Kontrolle des Fertigproduktes (lit. e) und Halt-
barkeitsversuche (lit. f). Die Prüfverfahren sind so zu beschreiben, dass sie
sich bei einer Kontrolle nachvollziehen lassen (Art. 3 Abs. 2 AMZV).
Ist ein Arzneimittel oder ein Verfahren bereits in einem anderen Land mit
vergleichbarer Arzneimittelkontrolle zugelassen, so werden die Ergebnisse
der dafür durchgeführten Prüfungen berücksichtigt (Art. 13 HMG).
3.2 Das Institut verfügt die Zulassung, wenn die Voraussetzungen erfüllt
sind. Es kann die Zulassung mit Auflagen und Bedingungen verknüpfen
(Art. 16 Abs. 1 HMG). Bei der Zulassung handelt es sich um eine Polizei-
bewilligung, auf deren Erteilung eine Gesuchstellerin dann Anspruch hat,
wenn sie die gesetzlichen Voraussetzungen erfüllt (vgl. BVGE 2008/30
E. 4.3; VPB 69.21 E. 3.1). Die Entscheidung darüber, ob die Zulassung er-
teilt wird oder nicht, liegt daher nicht im Ermessen der Bewilligungsbe-
hörde. Die Voraussetzungen für die Erteilung einer Polizeibewilligung wer-
den aber oft durch unbestimmte Rechtsbegriffe umschrieben, so dass die
Behörde über einen gewissen Beurteilungsspielraum verfügt, den sie in
rechtmässiger, insbesondere verhältnismässiger, rechtsgleicher und will-
kürfreier Weise zu nutzen hat (vgl. etwa HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, Allge-
meines Verwaltungsrecht, 7. Aufl. 2016, Rz. 2661). Als Bewilligungsbe-
hörde hat das Institut zu beurteilen, ob die Zulassungsvoraussetzungen,
die gerade auch im Heilmittelgesetz und den gestützt darauf erlassenen
Verordnungen nur relativ unbestimmt umschrieben sind, ausreichend
nachgewiesen werden. Dabei hat es den ihm zustehenden Beurteilungs-
spielraum in rechtmässiger, insbesondere verhältnismässiger und rechts-
gleicher Weise zu nutzen. Es muss die Zulassung erteilen, wenn die Ge-
suchstellerin mit ihrer Dokumentation beweisen kann, dass das Präparat
den Qualitätsanforderungen entspricht, relativ sicher und wirksam ist – und
es darf die Zulassung nicht erteilen, wenn dieser Nachweis nicht erbracht
wird (Art. 7 Abs. 2 der Verordnung vom 17. Oktober 2001 über die Arznei-
mittel [Arzneimittelverordnung, VAM, SR 812.212.21]; vgl. auch Botschaft
zu einem Bundesgesetz über Arzneimittel und Medizinprodukte vom
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Seite 13
1. März 1999 [Botschaft HMG, BBl 1999 3453 3497]). Gegenstand des Zu-
lassungsverfahrens bildet damit nicht etwa die Frage, ob ein Arzneimittel
den Qualitäts-, Sicherheits- und Wirksamkeitsanforderungen genügt, son-
dern ob mit den beigebrachten Unterlagen bewiesen worden ist, dass diese
Zulassungsvoraussetzungen kumulativ erfüllt sind (REKO HM 05.147 vom
20. September 2006 E. 3.1).
3.3 Die Zulassung gilt für fünf Jahre. Das Institut kann den Zulassungsent-
scheid während der Zulassungsdauer von sich aus oder auf Gesuch hin
veränderten Verhältnissen anpassen oder widerrufen (Art. 16 Abs. 2
HMG). Das Institut kann die zugelassenen Arzneimittel unabhängig von der
Zulassungsdauer gruppenweise überprüfen und den Zulassungsentscheid
nötigenfalls anpassen oder widerrufen (Art. 16 Abs. 3 HMG).
Das Institut überprüft die Arzneimittel einzeln oder als Gruppe nach Arti-
kel 16 Absatz 3 HMG periodisch (Art. 13 Abs. 1 VAM). Gemäss Art. 13
Abs. 2 VAM bestimmt es die Periodizität der Überprüfung für die Arzneimit-
tel oder Arzneimittelgruppen, indem es insbesondere folgende Kriterien be-
rücksichtigt: das Anwendungsgebiet des Arzneimittels (lit. a); das Risi-
koprofil des Arzneimittels (lit. b); die Entwicklung von Wissenschaft und
Technik (lit. c). Es fordert jede betroffene Zulassungsinhaberin auf, die für
die Überprüfung notwendigen Angaben und Unterlagen vorzulegen. Es
setzt ihr dafür eine angemessene Frist (Art. 13 Abs. 3 VAM).
Swissmedic ist in diesem Rahmen insbesondere auch befugt, Änderungen
der Arzneimittelinformationen anzuordnen, wenn diese den gesetzlichen
Vorgaben nicht mehr entsprechen. Die Zulassungsinhaberin muss ihrer-
seits dem aktuellen Stand von Wissenschaft und Technik entsprechend die
Arzneimittelinformation neuen Ereignissen und Bewertungen anpassen,
wobei sie die nötigen Änderungen in der Regel vorgängig dem Institut zur
Bewilligung vorzulegen hat (vgl. Art. 16 VAM). Die Genehmigung erfolgt
aufgrund einer wissenschaftlichen Begutachtung, sofern von der Gesuch-
stellerin eine Dokumentation vorgelegt wird oder die Änderung sicherheits-
relevant ist; ansonsten wird auf eine (erneute) wissenschaftliche Begutach-
tung verzichtet (vgl. Ziff. 2 Abs. 1 Subziff. 2 und 3 sowie Ziff. 3 Abs. 1 Sub-
ziff. 1 bis 3 Anhang 7 AMZV). Im Rahmen des Genehmigungsverfahrens
wird geprüft, ob der vorgeschlagene Text, (noch) dem aktuellen Wissens-
stand entspricht. Dabei kommt dem Institut als Fachbehörde ein pflichtge-
mäss wahrzunehmender Beurteilungsspielraum zu, den es gestützt auf ei-
gene Erkenntnisse, allgemein zugängliche wissenschaftliche Arbeiten,
Richtlinien schweizerischer und internationaler (Fach-)Organisationen und
C-5649/2015
Seite 14
den von der Gesuchstellerin beigebrachten Unterlagen sachgerecht wahr-
zunehmen hat (vgl. Urteil des BVGer C-1699/2016 vom 13. Dezember
2017 E. 7.5).
4.
Vorab ist zu klären, ob die Vorinstanz zu Recht ein UPV eingeleitet hat.
4.1 Die Beschwerdeführerin machte geltend, in den Jahren 2006/2007 sei
das Präparat bereits in Bezug auf das Risiko von Hypersensibilitätsreakti-
onen überprüft worden. Seit der letzten Überprüfung durch Swissmedic lä-
gen keine neu gewonnenen Erkenntnisse hinsichtlich der drei Zulassungs-
voraussetzungen vor. Die Qualität stehe ausser Frage und neue Signale
betreffend Sicherheit und Wirksamkeit lägen nicht vor. Im Übrigen obliege
es der Vorinstanz, die Veränderung der Verhältnisse zu belegen, um auf-
zuzeigen, dass eine Neubeurteilung der Sicherheit oder Wirksamkeit be-
ziehungsweise des Nutzen-Risiko-Verhältnisses nötig sei. Dies sei ihr je-
doch nicht gelungen. Eine erneute Prüfung, ohne Vorliegen neuer Erkennt-
nisse, sei nicht zulässig. Die Zulassungsverfügung müsse demnach man-
gels neu gewonnener Erkenntnisse unverändert Rechtsbeständigkeit ha-
ben.
4.2 Die Vorinstanz führte aus, im Verfahren, das in den Jahren 2006/2007
durchgeführt worden sei, sei die Beschwerdeführerin aufgefordert worden,
sich zu den Hypersensibilitätsreaktionen und der Dosierung des Arzneimit-
tels bei Kindern zu äussern. Nach Prüfung der eingereichten Unterlagen
sei verfügt worden, dass die Angaben betreffend Dosierung des Arzneimit-
tels für Kinder in der Arzneimittelinformation angepasst werden müssten.
In Bezug auf die Hypersensibilitätsreaktionen seien keine neuen wissen-
schaftlichen Erkenntnisse berücksichtigt und folglich auch keine Massnah-
men getroffen worden. Der Nutzen des Arzneimittels und demnach auch
das Nutzen-Risiko-Verhältnis seien nicht Gegenstand des Verfahrens ge-
wesen. Heute dränge sich eine Neubeurteilung aufgrund der von der EMA
getroffenen Feststellungen in Bezug auf das Nutzen-Risiko-Verhältnis auf.
Im Rahmen der letzten Verlängerung der Zulassung im Jahr 2009 sei das
Nutzen-Risiko-Verhältnis nicht geprüft worden, zumal in jenem Zeitpunkt
keine ausserordentlichen Umstände vorgelegen hätten, die eine solche
Prüfung als notwendig hätten erscheinen lassen. Der Auslöser für das vor-
liegende Überprüfungsverfahren sei nicht etwa – wie die Beschwerdefüh-
rerin behaupte – das Risiko für Hypersensibilitätsreaktionen im Zusam-
menhang mit dem Wirkstoff Z._, sondern das von der EMA durch-
C-5649/2015
Seite 15
geführte Risikobewertungs- und anschliessende Re-Examinations-Verfah-
ren. Die Erkenntnisse dieser Verfahren hätten das Institut dazu bewogen,
auch für die in der Schweiz zugelassenen Präparate eine vollständige Neu-
bewertung des Nutzen-Risiko-Verhältnisses vorzunehmen. Entgegen der
Ansicht der Beschwerdeführerin, seien für das Institut unter dem Aspekt
der Sicherheit keine neuen Signale zum streitgegenständlichen Präparat
aufgetaucht, die einen Einfluss auf die Eröffnung des UPV gehabt hätten.
Vielmehr stehe der Nachweis der Wirksamkeit des Präparats Y._ in
seiner vor mehr als 20 Jahren zugelassenen Indikation im Fokus. Die EMA
sei in ihrem Bericht zum Schluss gekommen, dass nicht mehr davon aus-
gegangen werden könne, dass die Wirksamkeit z._haltiger Arznei-
mittel in allen zugelassenen Indikationen nachgewiesen sei. Deshalb habe
sich das Institut veranlasst gesehen, auch für die beiden in der Schweiz
zugelassenen, z._haltigen Arzneimittel eine Neubeurteilung des
Nutzen-Risiko-Verhältnisses vorzunehmen. Das Institut sei der Ansicht,
dass zumindest für alle Indikationen, in welchen die Wirksamkeit
z._haltiger Arzneimittel nicht als erwiesen angesehen werden
könne, die Inkaufnahme eines Risikos von Hypersensibilitätsreaktionen –
wie gross dieses auch immer sein möge – weder aus medizinischer noch
aus heilmittelrechtlicher Sicht vertretbar sei. Die in der Arzneimittelgesetz-
gebung vorgeschriebene Nutzen-Risiko-Abwägung sei ein äusserst kom-
plexer und multidisziplinärer Entscheidungsprozess, der durch die Indika-
tion des Arzneimittels bestimmt werde. Der festgestellte, abgeschätzte und
bewertete Nutzen eines bestimmten Präparates in der angegebenen Indi-
kation müsse jeweils im Verhältnis zu seinen festgestellten, abgeschätzten
und bewerteten Risiken gesetzt werden. Daraus erhelle, dass es einen er-
heblichen Unterschied darstelle, ob im Rahmen eines UPV nur neue Infor-
mationen zu Überempfindlichkeitsreaktionen und die Notwendigkeit ent-
sprechender Anpassungen der diesbezüglichen Angaben in der Arzneimit-
telinformation beurteilt werden oder aber das gesamte Nutzen-Risiko-Ver-
hältnis eines Arzneimittels in allen beanspruchten Indikationen untersucht
werde. In den Jahren 2006/2007 habe man sich darauf beschränkt abzu-
klären, ob eine einzelne sicherheitsrelevante Erkenntnis (Risiko von Über-
empfindlichkeitsreaktionen) neubewertet werden müsse. Dabei sei man
zum Schluss gekommen, dass das Risiko in der Arzneimittelinformation
bereits angemessen ausgewiesen und eine Neubewertung des Risikos
zum damaligen Zeitpunkt nicht möglich gewesen sei. Damals habe somit
keine umfassende Neubeurteilung des Nutzen-Risiko-Verhältnisses statt-
gefunden. Dasselbe gelte für die im Jahr 2009 verlängerte Zulassung. Bei
der Verlängerung der Zulassung handle es sich überwiegend um einen ver-
C-5649/2015
Seite 16
waltungsrechtlichen Akt; eine detaillierte Prüfung der Zulassungsbedingun-
gen unter Berücksichtigung von Studien erfolge in der Regel nicht. Mit Blick
auf die durch die EMA geprüften Studien und die daraus gezogenen
Schlüsse sei es indes notwendig geworden, auch für die in der Schweiz
zugelassenen Präparate eine Neubewertung der Wirksamkeit vorzuneh-
men. Das UPV sei demnach zu Recht eröffnet worden.
4.3 Die Parteien sind sich einig, dass es sich bei der vorliegend strittigen
Verfügung nicht um einen Zulassungsentscheid nach Ablauf der Zulas-
sungsdauer, sondern um eine Überprüfung und Anpassung der Zulassung
aufgrund von veränderten Verhältnissen während der Zulassungsdauer
handelt. Dem ist zuzustimmen. Um die Rechtmässigkeit der Überprüfung
beurteilen zu können, ist deshalb zu prüfen, ob und inwiefern sich die Ver-
hältnisse tatsächlich geändert haben.
4.3.1 Der Zulassungsentscheid als Dauerverfügung unterliegt gemäss
Art. 16 Abs. 2 HMG der möglichen Anpassung an geänderte Verhältnisse.
Als Gründe für die nachträgliche Fehlerhaftigkeit kommen neue Rechts-
grundlagen oder Tatsachen in Frage. Von geänderten Verhältnissen ist
auch auszugehen, wenn nicht die Tatsachen als solche geändert haben,
sondern ihre Kenntnis darüber. Neue Verhältnisse rechtfertigen dann eine
Neubeurteilung zugelassener Arzneimittel, wenn sie rechtserheblich sind,
wenn sie also bisher vom Institut im Zulassungsverfahren bzw. in Verfahren
der Zulassungserneuerung oder der Umwandlung von IKS-Registrierun-
gen in Swissmedic-Zulassungen noch nicht berücksichtigt worden und zu-
dem geeignet sind, den Zulassungsentscheid in Frage zu stellen. Dies trifft
ohne Zweifel auf jene Tatsachen oder wissenschaftliche Erkenntnisse zu,
welche erst nach der letzten förmlichen Überprüfung durch das Institut be-
kannt geworden sind, und die für die Risiko- und Wirksamkeitsbewertung
von Bedeutung sein können. Bereits früher bekannt gewordene Beurtei-
lungselemente können nur dann eine Neubeurteilung rechtfertigen, wenn
sie nicht Gegenstand der letzten Überprüfung gewesen sind – insbeson-
dere dann, wenn das Institut diese absichtlich und ausdrücklich auf ge-
wisse Zulassungsvoraussetzungen beschränkt hatte (z.B. Überprüfung der
Sicherheit ohne Berücksichtigung der Wirksamkeit; vgl. Urteil der Eidge-
nössischen Kommission für Heilmittel [REKO HM] 05.105 vom 20. April
2006 E. 4.4.2).
Nicht angesprochen ist in Art. 16 Abs. 2 Satz 2 HMG die Problematik der
ursprünglichen Fehlerhaftigkeit des Zulassungsentscheides. Ursprüngli-
che Fehlerhaftigkeit bedeutet, dass der Zulassungsentscheid schon im
C-5649/2015
Seite 17
Zeitpunkt seines Erlasses rechtswidrig war. Die Beschränkung des Geset-
zeswortlauts auf den praktisch häufigeren Fall nachträglicher Fehlerhaf-
tigkeit bedeutet nicht, dass die Abänderung eines ursprünglich fehlerhaften
Zulassungsentscheids ausgeschlossen ist (GERHARD SCHMID/FELIX UHL-
MANN, in: Basler Kommentar, Heilmittelgesetz, 2006, Art. 16 N. 16 f.). Liegt
keine gesetzliche Regelung vor, so muss die Wiederrufbarkeit aufgrund all-
gemeiner Kriterien beurteilt werden. Es ist eine Interessenabwägung erfor-
derlich. Dabei ist zwischen dem Interesse an der richtigen Anwendung des
objektiven Rechts einerseits und dem Interesse an der Rechtssicherheit
bzw. dem Vertrauensschutz andererseits abzuwägen (HÄFELIN/MÜL-
LER/UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. Aufl. 2016, Rz. 1227). Im
Bereich des Heilmittelrechts ist zu berücksichtigen, dass das Interesse an
der richtigen Rechtsanwendung im Zusammenhang mit Anpassung und
Widerruf des Zulassungsentscheids in der Regel sehr gross ist, ist doch
das gesundheitspolitische Interesse an qualitativ hoch stehenden, sicheren
und wirksamen Heilmitteln für das Heilmittelrecht von zentraler Bedeutung
(GERHARD SCHMID/FELIX UHLMANN, a.a.O., Art. 16 N. 20). Grundsätzlich
sind die Fälle ursprünglicher und nachträglicher Fehlerhaftigkeit gleich zu
behandeln. Auch bei der Anpassung oder dem Widerruf eines ursprünglich
fehlerhaften Zulassungsentscheides werden allfällige gesundheitspolizeili-
che Interessen in aller Regel Vorrang gegenüber Vertrauensschutz und
Rechtssicherheit geniessen (GERHARD SCHMID/FELIX UHLMANN, a.a.O.,
Art. 16 N. 22). Dies führt dazu, dass Anpassung und Widerruf von Zulas-
sungen zu Gunsten von gesundheitspolizeilichen Interessen nahezu un-
eingeschränkt zulässig sind (vgl. Urteil der REKO HM vom 19. März 2003,
VPB 68.31 E. 7).
Auch der Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften hat sich mit die-
ser Problematik beschäftigt und ausgeführt, dass es der Vorsorgegrund-
satz gebietet, eine Genehmigung für das Inverkehrbringen auszusetzen
oder zurückzunehmen, wenn neue Daten vorliegen, die ernste Zweifel an
der Sicherheit des betreffenden Arzneimittels oder an seiner Wirksamkeit
wecken, und wenn diese Zweifel zu einer ungünstigen Beurteilung des Nut-
zen-Risiko-Verhältnisses dieses Arzneimittels führen. In diesem Zusam-
menhang kann sich die zuständige Behörde darauf beschränken, im Ein-
klang mit den allgemeinen Beweislastregeln ernsthafte und stichhaltige An-
haltspunkte zu liefern, die, ohne die wissenschaftliche Ungewissheit zu be-
seitigen, vernünftige Zweifel an der Unbedenklichkeit und/oder der Wirk-
samkeit des Arzneimittels erlauben (vgl. dazu Urteil der zweiten erweiterten
Kammer des Gerichts erster Instanz der Europäischen Gemeinschaften
C-5649/2015
Seite 18
vom 26. November 2002 in den Rechtssachen T-74/00, T-76/00, T-83/00
bis T-85/00, T-132/00, T-137/00 und T-141/00, Rz. 192).
Auch gemäss schweizerischer Rechtspraxis haben die Behörden im Ver-
fahren der Überprüfung bereits zugelassener Arzneimittel zu belegen, dass
eine Neubeurteilung der Sicherheit oder Wirksamkeit bzw. des Nutzen-Ri-
siko-Verhältnisses angezeigt ist. Sind die Behörden dem nachgekommen,
so obliegt der Nachweis der Einhaltung der (geänderten und damit in der
Regel verschärften) Zulassungsvoraussetzungen dem Zulassungsinhaber
(vgl. Urteile des Bundesgerichts [BGer] 2A.243/2006 vom 22. Dezember
2006 E. 3.2 und 2A.287/2006 vom 22. Dezember 2006 E. 3.2 jeweils mit
Hinweisen).
4.3.2 Die Vorinstanz nahm den abschliessenden Evaluationsbericht des
CHMP der EMA vom (...) 2013 zum Anlass, ein UPV einzuleiten. Dem Eva-
luationsbericht ist zu entnehmen, dass gestützt auf den heutigen Wissens-
stand nicht mehr davon ausgegangen werden könne, dass die Wirksamkeit
der z._haltigen Arzneimittel in allen zugelassenen Indikationen
nachgewiesen sei. Die EMA stellte Folgendes fest: Die D._-Studie
(2005) sei von annehmbarer Qualität und weise die Wirksamkeit von
Z._ bei der „Behandlung von pathologisch erhöhtem Tonus der Ske-
lettmuskulatur bei organischen neurologischen Erkrankungen“ nach. In Be-
zug auf die Indikation „Behandlung von muskulärer Hypertonie und Mus-
kelspasmen im Zusammenhang mit lokomotorischen Krankheiten“ seien
im Wesentlichen vier Studien durchgeführt worden. Eine davon
(E._ 1995) weise erhebliche Mängel auf und mit den anderen
(F._ 2002 und 2004 sowie G._ 2001) habe die Wirksamkeit
nicht belegt werden können. Die zur Indikation „Rehabilitation nach einem
orthopädischen und traumatologischen chirurgischen Eingriff“ verfügbaren
Daten stammten aus zwei Beobachtungsstudien (1986 und 1989), die ins-
besondere deshalb mangelhaft seien, da der Wirkstoff im Rahmen eines
Rehabilitationsprogrammes an eine äusserst heterogene Population ver-
abreicht worden sei, so dass es nicht möglich sei, die Wirkung von
Z._ von der Wirkung anderer Interventionen abzugrenzen. In Bezug
auf die „Behandlung von obliterierenden Gefässerkrankungen und Syndro-
men aufgrund einer beeinträchtigten Gefässinnervation“ lägen keine mit
der guten klinischen Praxis konforme Studien vor, sondern nur eine aktiv
kontrollierte Studie und einige wenige Beobachtungsstudien. Betreffend
die Wirksamkeit von Z._ bei Vorliegen der „Little-Krankheit und an-
C-5649/2015
Seite 19
deren Enzephalopathien in Begleitung von Dystonie“ seien die Informatio-
nen äusserst begrenzt, da die diesbezüglichen Studien lediglich beobach-
tend und an einer heterogenen Population durchgeführt worden seien.
Der Verfügung vom 5. April 2007 (B-Beilage 4) ist zu entnehmen, dass das
betreffende Verfahren in den Jahren 2006/2007 – wie die Vorinstanz aus-
führte – die Hypersensibilitätsreaktionen zum Gegenstand hatte. Es gibt
keine Anhaltspunkte dafür, dass auch andere Aspekte geprüft worden sind.
Im Jahr 2009 wurde ferner die Zulassung um weitere fünf Jahre verlängert.
Aus den Akten geht nicht hervor, dass anlässlich dieser Verlängerung die
Frage der Wirksamkeit diskutiert worden wäre. Dies wurde von der Be-
schwerdeführerin überdies auch nicht geltend gemacht.
Es ist demnach in Übereinstimmung mit den Ausführungen der Vorinstanz
davon auszugehen, dass die Wirksamkeit anlässlich der letzten Überprü-
fungen nicht thematisiert worden ist, und dass somit die von der EMA zu-
sammengefassten Erkenntnisse in Bezug auf die Wirksamkeit als neu zu
bezeichnen sind. Bei diesen Erkenntnissen handelt sich um ernsthafte und
stichhaltige Anhaltspunkte aus einer zuverlässigen Quelle, welche die Vor-
instanz in nachvollziehbarer Weise an der Wirksamkeit des fraglichen Prä-
parats zweifeln liessen, auch wenn Swissmedic nicht alle Studien, auf wel-
che sich die EMA stützte, selber überprüfen konnte. Die Vorinstanz nahm
die Schlussfolgerungen der EMA dennoch zu Recht als Anlass, um die
z._haltigen Präparate in Bezug auf ihre Wirksamkeit zu untersu-
chen, zumal auch die Lehre davon ausgeht, dass Prüfergebnisse auslän-
discher Behörden im Zusammenhang mit der Anpassung von Arzneimit-
telinformationen zu berücksichtigen sind (vgl. CHRISTA TOBLER, in: Basler
Kommentar, Heilmittelgesetz, 2006, Art. 13 N. 15 und URS JAISLI, in: Basler
Kommentar, Heilmittelgesetz, 2006, Art. 32 N. 36). Die Ergebnisse der
EMA sind somit ein ausreichendes Indiz, um die Eröffnung eines UPV zu
rechtfertigen. Das Vorgehen der Vorinstanz ist demnach nicht zu beanstan-
den.
5.
Es bleibt zu prüfen, ob die Beschwerdeführerin den von ihr zu erbringende
Nachweis (vgl. E. 4.3.1 hiervor) in Bezug auf die Wirksamkeit erbringen
konnte.
5.1 Die Vorinstanz führte gestützt auf den Bericht des CHMP der EMA aus,
dass die Wirksamkeit keineswegs mehr für alle Indikationen als gesichert
zu betrachten sei. Von den durch die EMA geprüften Studien gestand die
C-5649/2015
Seite 20
Vorinstanz der D._-Studie (2005) bezüglich der Behandlung von
pathologisch erhöhtem Tonus der Skelettmuskulatur bei organischen neu-
rologischen Erkrankungen Beweiswert betreffend Wirksamkeit zu. Strittig
sei aber vorliegend nur die Frage, ob das Präparat in der bisher zugelas-
senen Indikation A „Muskelspasmen bei schmerzhaften Erkrankungen der
Skelettmuskulatur, vor allem der Wirbelsäule und der stammnahmen Ge-
lenke“ wirksam sei. Dazu äussere sich die D._-Studie (2005) nicht.
Drei weitere von der EMA herangezogene Studien (F._ [2002 und
2004] und G._ [2001]) seien in der internationalen Literatur nicht zu
finden, da sie vermutlich nie publiziert worden seien, und deshalb hätten
diese auch nicht überprüft werden können. Die von der Beschwerdeführe-
rin zum Nachweis der Wirksamkeit eingereichten Studien, insbesondere
H._ et al. (2012), I._ et al. (2005), J._ et al. (2012),
K._ et al. (2005) und L._ et al. (2012), habe sie geprüft. Da-
bei sei sie zum Schluss gelangt, dass die Studie von H._ et al.
(2012) noch am ehesten als verwertbar angesehen werden könne. Es
handle sich dabei um eine randomisierte Studie, welche nach den Regeln
der Good Clinical Practice (GCP) durchgeführt worden sei. Dies bedeute
jedoch nicht automatisch, dass die Studienparameter korrekt gewählt wor-
den oder dass die Ergebnisse valide seien. Leider seien in der Studie von
H._ et al. (2012) weder die Auswahl der verwendeten Wirksam-
keitsendpunkte begründet noch deren Validität diskutiert worden. Es sei
insbesondere zu beachten, dass diese Studie als sogenannte open-label
Studie konzipiert gewesen sei, und somit sowohl der behandelnde Arzt als
auch die Studienteilnehmer darüber informiert gewesen seien, welches
Präparat jeweils verwendet worden sei. Dies schränke die Aussagekraft
der Ergebnisse wesentlich ein. Überdies seien keine konfundierenden Fak-
toren untersucht worden, so dass nicht klar sei, ob allenfalls andere Ursa-
chen für das Studienergebnis verantwortlich sein könnten. Es sei somit in
Bezug auf die Studie von H._ et al. (2012) festzuhalten, dass diese
zwar durchaus die Hypothese zu generieren vermöge, dass der Wirkstoff
Z._ in der „Behandlung von Muskelspasmen bei schmerzhaften Er-
krankungen der Skelettmuskulatur, vor allem der Wirbelsäule und der
stammnahen Gelenke“ eine gewisse Wirksamkeit entfalte, aber aufgrund
der methodischen Schwächen der Studie dennoch kein Beweiswert zu-
kommen könne. Den übrigen Studien könne aus folgenden Gründen
ebenso wenig Beweiswert zukommen: In der Studie I._ et al. (2005)
sei nicht die Wirksamkeit von Z._, sondern die Wirksamkeit der
Wirkstoffe M._ und N._ im Vergleich zu Placebo untersucht
worden. Die Studie J._ et al. (2012) sei weder verblindet noch ran-
C-5649/2015
Seite 21
domisiert gewesen, weshalb deren Ergebnis höchstens hypothesengene-
rierend und somit unterstützend zu anderen Studien sein könne. In Bezug
auf die Studie K._ et al. (2005) anerkenne die Beschwerdeführerin
bereits selber, dass diese nicht einen eigenständigen Beweiswert, sondern
nur einen „unterstützenden Charakter“ habe. Schliesslich sei in Bezug auf
die Studie von L._ et al. (2011) auszuführen, dass es sich um eine
offene, nicht vergleichende Phase-IV-Studie gehandelt habe, die nicht ver-
blindet gewesen sei. Somit sei auch diese nicht als heilmittelrechtlicher
Wirksamkeitsnachweis tauglich. Gemäss Auffassung der Vorinstanz ist das
Präparat Y._ nach dem aktuellen Erkenntnisstand in der Indika-
tion A demnach nicht wirksam.
5.2 Die Beschwerdeführerin machte geltend, die Vorinstanz habe die Wirk-
samkeit des Präparats nur äusserst summarisch und nicht ergebnisoffen
geprüft. Im internen Evaluationsbericht von Swissmedic vom 26. März
2013 werde gar keine eigene wissenschaftliche Wirksamkeitsbeurteilung
vorgenommen, sondern vollumfänglich auf den EMA-Report abgestellt.
5.3 Was Wirksamkeit bedeutet und wie diese zu messen ist, definiert das
Gesetz nicht. Aus der Botschaft HMG folgt aber, dass bei der Wirksamkeit
die therapeutische Wirksamkeit verlangt ist. Die Wirksamkeit muss von der
Gesuchstellerin u.a. mit Untersuchungen zur Phamakodynamik und Phar-
makokinetik und mit klinischen Versuchen nachgewiesen werden. Diese
Untersuchungen dienen dem Nachweis, dass das Arzneimittel die ihm zu-
geschriebenen Heilwirkungen auch entfaltet (CHRISTOPH SCHMIDT, Die Zu-
lassung von Arzneimitteln nach dem Heilmittelgesetz, Basler Studien zur
Rechtswissenschaft, Schriftenreihe für Internationales Recht, Band 108,
Basel 2008, S. 96 und Botschaft HMG [BBl 1999 3453 3497 f.]). Von her-
ausragender Bedeutung für den Nachweis der Wirksamkeit sind die klini-
schen Versuche. Diese werden in der Regel als randomisierte Doppelblind-
studien durchgeführt. Die Patienten werden dabei zufällig einer Gruppe zu-
geteilt, wobei die eine Gruppe das zu prüfende Arzneimittel erhält, während
die anderen ein Placebo oder ein Vergleichsarzneimittel erhalten. Weder
die Patienten noch die Prüferin oder der Prüfer, also die Ärztin oder der
Arzt, wissen in welche Gruppe die Patienten eingeteilt sind (vgl. CHRISTOPH
SCHMIDT, a.a.O., S. 99 ff.).
Die Vorinstanz hat – entgegen der Aussage der Beschwerdeführerin – aus-
führlich dargelegt, weshalb aus ihrer Sicht die vorliegenden Studien den
Nachweis der Wirksamkeit nicht zu erbringen vermögen. Sie hat die Be-
schwerdeführerin bereits im Rahmen des Vorbescheids vom 29. Juli 2014
C-5649/2015
Seite 22
darauf hingewiesen, dass mit den von der Beschwerdeführerin vorgelegten
Studien der Nachweis der Wirksamkeit nicht erbracht werden könne. Die
Beschwerdeführerin kritisiert die Vorinstanz ferner dahingehend, dass
diese keine eigene wissenschaftliche Wirksamkeitsbeurteilung vorgenom-
men habe. Die Beschwerdeführerin verliert bei ihrer Argumentation dabei
aus den Augen, dass nicht die Vorinstanz, sondern sie als Zulassungsin-
haberin für die Wirksamkeit beweispflichtig ist, nachdem die Rechtmässig-
keit der Eröffnung eines UPV zu bejahen war (vgl. E. 4.3.1 hiervor). Es ob-
liegt somit der Beschwerdeführerin, der Vorinstanz die nötigen Unterlagen
zu liefern, um sie von der Wirksamkeit zu überzeugen. Die Vorinstanz hat
die von der Beschwerdeführerin eingereichten Unterlagen geprüft und dis-
kutiert. Die Beschwerdeführerin hat mit den vorhandenen Studien – aus
den von der Vorinstanz aufgeführten, nachvollziehbaren Gründen – den
Nachweis der Wirksamkeit in der strittigen Indikation nicht erbringen kön-
nen. Mit Blick auf die Beweislast ist nicht zu beanstanden, dass die Vo-
rinstanz keine weiteren Abklärungen getroffen hat. Es sind auch keine
Gründe ersichtlich, wieso das Bundesverwaltungsgericht von der Würdi-
gung der Studien durch die fachlich kompetente Vorinstanz abweichen
sollte (vgl. dazu E. 2.2 hiervor), zumal auch die Beschwerdeführerin nicht
darzutun vermochte, inwiefern die Würdigung der Vorinstanz nicht korrekt
sein soll. Das Präparat ist somit nur noch in der Indikation „Traitement de
patients présentant une spasticité liée à des lésions cérébrospinales“ als
wirksam zu betrachten.
Soweit die Beschwerdeführerin vorbringt, die von der Vorinstanz angeord-
nete rigorose Indikationseinschränkung sei zur Wahrung der öffentlichen
Gesundheit weder geeignet noch erforderlich und somit nicht verhältnis-
mässig, ist Folgendes festzuhalten: Wenn die Wirksamkeit eines Präparats
in einer bestimmten Indikation nicht nachgewiesen ist, dann eignet sich das
Arzneimittel auch nicht für eine second-line Therapie, weil auch dort keine
Wirkung zu erwarten ist. Eine Eignung als second-line Therapie wäre
höchstens dann zu bejahen gewesen, wenn Y._ nicht als „unwirk-
sam“, sondern lediglich als „weniger wirksam“ als andere Präparate mit
derselben Indikation beurteilt worden wäre. Dann hätte man die Anwen-
dung als second-line Therapie (im Sinne einer milderen Massnahme an-
stelle der kompletten Streichung der Indikation) befürworten können, um
Patientinnen und Patienten, bei denen sich die wirksameren Präparate als
unwirksam erwiesen haben oder bei welchen für diese Präparate Kontra-
indikationen bestanden, eine Alternative zu bieten (vgl. CHRISTOPH
SCHMIDT, a.a.O., S. 119 f.). Das Vorgehen der Vorinstanz ist somit auch
unter diesem Blickwinkel nicht zu beanstanden.
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Seite 23
Somit ergibt sich zusammenfassend, dass die Beschwerdeführerin mit den
beigebrachten Unterlagen nicht nachzuweisen vermochte, dass die Wirk-
samkeit von Y._ in der Indikation A („Muskelspasmen bei schmerz-
haften Erkrankungen der Skelettmuskulatur, vor allem der Wirbelsäule und
der stammnahmen Gelenke“) gegeben ist und die Vorinstanz somit zu
Recht die vorbehaltlose Streichung der Indikation A angeordnet hat.
6.
Zu prüfen bleibt, ob die Vorinstanz der Beschwerdeführerin zu Recht eine
Verletzung der Meldepflicht vorgeworfen hat.
6.1 Das Institut überprüft die in Verkehr gebrachten Heilmittel. Es überprüft
die Arzneimittel auf ihre Übereinstimmung mit der Zulassung und die Me-
dizinprodukte auf ihre Übereinstimmung mit den gesetzlich vorgesehenen
Anforderungen hin (Art. 58 Abs. 2 HMG). Das Institut ist zuständig für die
Überwachung der Sicherheit der Heilmittel. Zu diesem Zweck sammelt es
insbesondere Meldungen nach Artikel 59, wertet sie aus und trifft die erfor-
derlichen Verwaltungsmassnahmen (Art. 58 Abs. 3 HMG).
Wer Heilmittel herstellt oder verwendungsfertige Heilmittel vertreibt, muss
für ein Meldesystem sorgen. Er muss dem Institut unerwünschte Wirkun-
gen und Vorkommnisse melden, die auf das Heilmittel selbst, seine Anwen-
dung oder auf unsachgemässe Kennzeichnung oder Gebrauchsanweisung
zurückzuführen sind oder zurückgeführt werden könnten (Art. 59 Abs. 1
lit. a HMG); die Gesundheit von Konsumentinnen und Konsumenten, Pati-
entinnen und Patienten sowie Dritter und behandelter Tiere gefährden oder
beeinträchtigen könnten (Art. 59 Abs. 1 lit. b HMG). Wer Heilmittel herstellt
oder vertreibt, muss dem Institut zudem Qualitätsmängel sowie weitere Er-
kenntnisse und Bewertungen, welche die Bewertungsgrundlagen beein-
flussen können, melden (Art. 59 Abs. 2 HMG).
Die Herstellerin oder die Zulassungsinhaberin müssen gemäss Art. 35
Abs. 1 VAM folgende in der Schweiz festgestellten Arzneimittelrisiken mel-
den: schwerwiegende unerwünschte Arzneimittelwirkungen (lit. a), bisher
nicht bekannte unerwünschte Arzneimittelwirkungen (lit. b), Häufungen be-
kannter oder bisher nicht bekannter unerwünschter Arzneimittelwirkungen,
einschliesslich schwerwiegenden Missbrauchs und schwerwiegender Into-
xikationen (lit. c), Qualitätsmängel (lit. d) und ungewöhnliche Einschrän-
kungen des Vertriebs (lit. e). Gemäss Art. 35 Abs. 4 VAM müssen die Her-
stellerin oder die Zulassungsinhaberin von Arzneimittelrisiken, die im Aus-
C-5649/2015
Seite 24
land festgestellt werden, dem Institut melden: bisher nicht bekannte uner-
wünschte Arzneimittelwirkungen, wenn Massnahmen zur Wahrung der
Arzneimittelsicherheit oder weitere Abklärungen im Hinblick auf solche
Massnahmen erforderlich sind (lit. a), Häufungen bekannter oder bisher
nicht bekannter unerwünschter Arzneimittelwirkungen, einschliesslich
schwerwiegenden Missbrauchs und schwerwiegender Intoxikationen
(lit. b) und Qualitätsmängel, wenn davon Chargen betroffen sind, die in der
Schweiz in Verkehr gebracht wurden (lit. c).
Die Fristen, innert derer die jeweiligen Meldungen zu erstatten sind, sind in
Art. 36 VAM aufgeführt. Je nach Schweregrad des meldepflichtigen Ereig-
nisses steht dem Meldepflichtigen eine Frist von maximal 15 Tagen bis
sechs Monaten zur Verfügung (vgl. Art. 36 Abs. 1 bis 3 VAM).
6.2 Die Vorinstanz stellte in der angefochtenen Verfügung vom 14. Juli
2015 fest (Dispositiv-Ziffer 5), die Beschwerdeführerin habe die Melde-
pflicht gemäss Art. 59 Abs. 2 HMG verletzt, indem sie es seit Juli 2011 un-
terlassen habe, die von den europäischen Zulassungsbehörden eingelei-
teten Untersuchungen und deren Ergebnisse in Bezug auf die Indikation
von Y._ zu melden. Zur Begründung führte sie aus, die bei der Ree-
valuation des Nutzen-Risiko-Verhältnisses erlangten neuen Erkenntnisse
seien als „weitere Erkenntnisse und Bewertungen, welche die Beurtei-
lungsgrundlagen beeinflussen können“ im Sinne von Art. 59 Abs. 2 HMG
einzustufen und wären deshalb meldepflichtig gewesen. Es dürfe von der
Zulassungsinhaberin erwartet werden, dass sie die wesentlichen Entwick-
lungen im Ausland in Bezug auf alle von ihr vertriebenen Wirkstoffe mitver-
folge und allfällige Massnahmen Swissmedic anzeige.
6.3 Die Beschwerdeführerin machte geltend, es liege keiner der in Art. 35
VAM aufgelisteten Tatbestände vor. Die Vorinstanz leite die Meldepflicht
aus der Formulierung „weitere Erkenntnisse und Bewertungen, welche die
Beurteilungsgrundlagen beeinflussen können“ von Art. 59 Abs. 2 HMG ab.
Dies sei nicht korrekt. Meldepflichtig seien gemäss Art. 59 HMG in Verbin-
dung mit Art. 35 VAM unerwünschte Arzneimittelwirkungen, Qualitätsmän-
gel und ungewöhnliche Einschränkungen des Vertriebs. Die die Gesetzes-
bestimmung konkretisierende Aufzählung in Art. 35 VAM sei abschlies-
send. Die blosse Einschätzung von Zulassungsvoraussetzungen durch
(ausländische) Zulassungsbehörden sei hingegen nicht meldepflichtig.
6.4 Art. 59 HMG in Verbindung mit Art. 35 VAM bildet die Grundlage für die
Meldepflicht. Die Formulierung im Gesetz ist sehr offen und bedurfte daher
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der Konkretisierung in der Verordnung. Die Verordnung listet deshalb die
meldepflichtigen Sachverhalte auf. In der Literatur wird die Auffassung ver-
treten, dass die Aufzählung in der Verordnung vollständig und zurzeit ab-
schliessend ist (vgl. THOMAS EICHENBERGER, in: Basler Kommentar, Heil-
mittelgesetz, 2006, Art. 59 N. 40). Mit Blick auf die Rechtssicherheit scheint
es in der Tat notwendig, die meldepflichtigen Sachverhalte zu konkretisie-
ren, zumal die Verletzung von Meldepflichten Sanktionen zur Folge haben
können (vgl. Art. 87 Abs. 1 lit. c HMG). Wie die Beschwerdeführerin zutref-
fend ausführt, sind gemäss Verordnung unerwünschte Arzneimittelwirkun-
gen, Qualitätsmängel und ungewöhnliche Einschränkungen des Vertriebs
meldepflichtig. Auch Risiken, die im Ausland festgestellt worden sind, sind
meldepflichtig (vgl. Art. 35 Abs. 4 VAM, E. 6.1 hiervor). Weder im Gesetz
noch in der Verordnung finden sich konkrete Hinweise darauf, dass – wie
die Vorinstanz geltend macht – namentlich auch ein im Ausland eröffnetes
Verfahren und im Rahmen dieses Verfahrens gewonnene Erkenntnisse zu
melden wären. Auch den von der Vorinstanz herausgegebenen Merkblätter
und Informationen (vgl. Beschwerde-Beilage 28 ff.) sind – wie die Be-
schwerdeführerin zu Recht geltend macht – keine diesbezüglichen Hin-
weise zu entnehmen. Ferner ist darauf hinzuweisen, dass in Art. 36 VAM
die Meldefristen für die einzelnen meldepflichtigen Tatbestände aufgelistet
werden. Der Sachverhalt, den die Vorinstanz als meldepflichtigen Sachver-
halt deklariert, lässt sich nicht in Art. 36 VAM einreihen. Es bleibt daher
unklar, innert welcher Frist der entsprechende Sachverhalt hätte gemeldet
werden müssen. Dies ist ein weiteres Argument dafür, dass es sich dabei
eben gerade nicht um eine meldepflichtige Tatsache handelt. Vorkomm-
nisse im Ausland sind Swissmedic gemäss Art. 35 Abs. 4 VAM zu melden.
Es handelt sich dabei um bisher nicht bekannte unerwünschte Arzneimit-
telwirkungen, wenn Massnahmen zur Wahrung der Arzneimittelsicherheit
oder weitere Abklärungen im Hinblick auf solche Massnahmen erforderlich
sind (Art. 35 Abs. 4 lit. a VAM), Häufungen bekannter oder bisher nicht be-
kannter unerwünschter Arzneimittelwirkungen, einschliesslich schwerwie-
genden Missbrauchs und schwerwiegender Intoxikationen (Art. 35 Abs. 4
lit. b VAM) und Qualitätsmängel, wenn davon Chargen betroffen sind, die
in der Schweiz in Verkehr gebracht würden (Art. 35 Abs. 4 lit. c VAM). Es
ist davon auszugehen, dass ein im Ausland eingeleitetes Überprüfungsver-
fahren in der Regel durch Vorkommnisse ausgelöst wird, die gemäss
Art. 35 Abs. 4 VAM meldepflichtig sind. Dadurch ist sichergestellt, dass
Swissmedic auch über relevante Entwicklungen im Ausland informiert ist.
Es scheint deshalb nicht sachgerecht, mittels Interpretation einen zusätzli-
chen meldepflichtigen Tatbestand zu schaffen, der weder vom Wortlaut des
Gesetzes noch von demjenigen der Verordnung gedeckt ist. Demnach ist
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weiterhin davon auszugehen, dass es sich bei den in der VAM aufgelisteten
meldepflichtigen Tatbestände um eine abschliessende Aufzählung handelt
und der Beschwerdeführerin vorliegend somit nicht vorzuwerfen ist, sie
habe die Meldepflicht verletzt, indem sie die Einleitung eines Verfahrens
durch die EMA nicht gemeldet hat, die entsprechende Ziffer 5 in der ange-
fochtenen Verfügung ist deshalb aufzuheben.
Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die Beschwerde insoweit gutzu-
heissen ist, als Ziffer 5 der angefochtenen Verfügung aufzuheben ist. Im
Übrigen ist die Beschwerde abzuweisen und die angefochtene Verfügung
zu bestätigen.
7.
Zu befinden bleibt noch über die Verfahrenskosten und eine allfällige Par-
teientschädigung.
7.1 Die Verfahrenskosten setzen sich aus der Gerichtsgebühr und den
Auslagen zusammen (Art. 1 des Reglements vom 21. Februar 2008 über
die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht
[VGKE, SR 173.320.2] und sind in der Regel der unterliegenden Partei auf-
zuerlegen (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Die Gerichtsgebühr bemisst sich nach
Umfang und Schwierigkeit der Streitsache, Art der Prozessführung und fi-
nanzieller Lage der Parteien (Art. 63 Abs. 4bis VwVG und Art. 2 Abs. 1
VGKE). Für das vorliegende Verfahren sind die Verfahrenskosten auf
Fr. 4‘000.- festzusetzen.
Als weitgehend unterliegende Partei hat die Beschwerdeführerin
Fr. 3‘000.- der Verfahrenskosten zu tragen. Diese werden dem geleisteten
Kostenvorschuss von Fr. 4‘000.- entnommen; der Rest (Fr. 1‘000.-) ist der
Beschwerdeführerin nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Ent-
scheids auf ein von ihr bekannt zu gebendes Konto zurückzuerstatten. Der
teilweise unterliegenden Vorinstanz sind keine Verfahrenskosten aufzuer-
legen (vgl. Art. 63 Abs. 2 VwVG).
7.2 Die Beschwerdeinstanz kann der ganz oder teilweise obsiegenden
Partei von Amtes wegen oder auf Begehren eine Entschädigung für ihr er-
wachsene notwendige und verhältnismässig hohe Kosten zusprechen
(Art. 64 Abs. 1 VwVG in Verbindung mit Art. 7 Abs. 1 VGKE). Die Parteient-
schädigung umfasst die Kosten der Vertretung sowie allfällige weitere not-
wendige Auslagen der Partei (Art. 8 VGKE). Die Beschwerdeführerin war
im vorliegenden Verfahren anwaltlich vertreten, weshalb ihr zu Lasten der
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(teilweise) unterliegenden Vorinstanz eine (reduzierte) Parteientschädi-
gung zuzusprechen ist. Da die Rechtsvertreter der Beschwerdeführerin
keine Kostennote eingereicht haben, ist die reduzierte Parteientschädi-
gung unter Berücksichtigung des gebotenen und aktenkundigen Aufwands
auf Fr. 2‘000.- (inkl. Auslagen und Mehrwertsteuer) festzulegen (vgl. Art. 14
Abs. 1 und 2 VGKE). Die Vorinstanz hat als Bundesbehörde keinen An-
spruch auf eine Parteientschädigung (Art. 7 Abs. 3 VGKE).
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