Decision ID: 9129bb15-9215-52a9-aadf-d14c84237623
Year: 2021
Language: de
Court: SG_VG
Chamber: SG_VG_001
Canton: SG
Region: Eastern_Switzerland
Law Area: public_law
Law Sub-area: nan
Label: dismissal

Facts:
Das Verwaltungsgericht stellt fest:
A.
Der Alpwirtschaftsverein Y._ ist seit 19. Februar 2020 Eigentümer der Parzelle
Nr. 0000_, Grundbuch X._, und die M._ AG, Eigentümerin der mit dem
Technikgebäude Assek.-Nr. 0001_ überbauten Parzelle Nr. 0002_. Nach dem
Zonenplan der Politischen Gemeinde X._ ist die Parzelle Nr. 0002_ vollständig und
das Grundstück Nr. 0000_ hauptsächlich der Landwirtschaftszone, ansonsten der
Grünzone Naturschutz GS zugewiesen, soweit sie nicht Wald ist. Rund 12 m westlich
der Parzelle Nr. 0002_ innerhalb der Landwirtschaftszone befindet sich ein 85.10 m
hoher Sendemasten, welcher sowohl von der Salt Mobile SA, der Sunrise UPC GmbH
und der Swisscom (Schweiz) AG (nachfolgend: S-AG, U-GmbH bzw. W-AG) als
Mobilfunkanlage SG_0006_, SG0007_ resp. WTTL als auch von der M._ AG, der
Q._, der R._ und der P._ genutzt wird. Am 11./12. Dezember 2019 reichten die S-
AG, die U-GmbH und die W-AG ein Gesuch für den Umbau der Mobilfunkanlage ein.
Gemäss dem Standortdatenblatt vom 8. November 2019 soll der massgebende
Anlagegrenzwert (AGW) von 5 V/m nach Inbetriebnahme der umgebauten Anlage trotz
des Einsatzes von adaptiven Antennen (Frequenzbänder von 3'400, 1'400-3'600 und
3'600 MHz) nie, auch nicht kurzzeitig, überschritten werden. Auf die maximale
Sendeleistung soll kein Korrekturfaktor angewendet werden. Während der öffentlichen
Auflage vom 15. bis 28. Januar 2020 ging eine von A._ und B._ mitunterzeichnete
Einsprache ein. Am 23. September 2020 (versandt am 28. September 2020) wies die
Baukommission X._ die Einsprache ab, soweit sie darauf eintrat, und bewilligte das
Bauvorhaben unter gleichzeitiger Eröffnung der raumplanungsrechtlichen Teilverfügung
des Amtes für Raumentwicklung und Geoinformation (AREG) vom 1. Juli 2020 und der
Stellungnahme des Amtes für Umwelt (AFU) vom 21. Februar 2020 als
Gesamtentscheid. Gleichzeitig verpflichtete sie die S-AG, die U-GmbH und die W-AG
(S. 11 Ziff. 8), nach Inbetriebnahme der Anlage Abnahmemessungen durchzuführen
(act. 9/9/1, 3, 5 f., 11-13, 46, 48-52, 54 f., act. 9/12/ www.geoportal.ch, www. ... .ch,
https://publikationen.sg.ch).
Dagegen rekurrierten A._ und B._ – und zunächst auch C._ – am 12. Oktober 2020
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an das Baudepartement (seit 1. Oktober 2021: Bau- und Umweltdepartement). Am
4. Februar 2021 reichte das AREG einen Amtsbericht des AFU vom 29. Januar 2021
ein. Mit Entscheid vom 11. Mai 2021 wies das Departement den Rekurs ab (act. 2, 9/1,
12).
B.
Gegen den Entscheid des Baudepartements (Vorinstanz) vom 11. Mai 2021 erhoben
A._ und B._ (Beschwerdeführer 1 und 2) durch ihren Rechtsvertreter am 26. Mai 2021
Beschwerde beim Verwaltungsgericht. Am 30. Juni 2021 (act. 5) ergänzten sie ihre
Beschwerde mit einer Begründung und dem Rechtsbegehren, es sei der angefochtene
Entscheid unter Kosten- und Entschädigungsfolgen, zuzüglich Mehrwertsteuer,
aufzuheben, das Baugesuch der S-AG, der U-GmbH und der W-AG
(Beschwerdegegnerinnen 1 bis 3) abzuweisen und die Baubewilligung nicht zu erteilen.
Eventualiter sei die Sache zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückweisen.
Eventualiter sei die Baubewilligung vom 23. September 2020 mit folgender Auflage zu
ergänzen: Die Sendeantennen dürfen nicht als adaptive Antennen im Sinne von
Anhang 1 Ziffer 62 Abs. 6 NISV betrieben werden (act. 1). Mit Vernehmlassung vom
12. August 2021 schloss die Vorinstanz auf Abweisung der Beschwerde (act. 8). Mit
Eingabe vom 3. September 2021 beantragte die Politische Gemeinde X._
(Beschwerdebeteiligte) die kostenfällige Abweisung der Beschwerde (act. 11). Am
6. September 2021 nahm die Beschwerdegegnerin 1 durch ihren Rechtsvertreter
Stellung und beantragte, es sei die Beschwerde unter Kosten- und
Entschädigungsfolge, zuzüglich Mehrwertsteuer, abzuweisen, soweit darauf
einzutreten sei (act. 12). Am 7. September 2021 reichte die Beschwerdegegnerin 3 eine
Stellungnahme mit dem Rechtsbegehren ein, es sei die Beschwerde unter Kosten- und
Entschädigungsfolge abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei (act. 13). Mit Replik
vom 18. Oktober 2021 bestätigten die Beschwerdeführer ihre Anträge und
Ausführungen (act. 18). Mit Eingabe vom 24. November 2021 behielten sie das letzte
Wort (act. 24).
Auf die Erwägungen des angefochtenen Entscheids und die Ausführungen der
Verfahrensbeteiligten zur Begründung ihrer Anträge und die Akten wird, soweit
wesentlich, in den Erwägungen eingegangen.

Considerations:
Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
1.
Die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist gegeben (Art. 59 Abs. 1 des
Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege; sGS 951.1, VRP). Die Beschwerdeeingabe
bis
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vom 26. Mai 2021 erfolgte rechtzeitig und erfüllt zusammen mit der Ergänzung vom
30. Juni 2021 (act. 5) formell und inhaltlich die gesetzlichen Anforderungen (Art. 64 in
Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1 VRP). Die Beschwerdeführer sind als
Adressaten des angefochtenen Entscheids und Miteigentümer einer Stockwerkeinheit
am Mehrfamilienhaus Assek.-Nr. 0003_ auf Parzelle Nr. 0004_ bzw. des Grundstücks
Nr. 0005_ (www.geoportal.ch) zur Erhebung des Rechtsmittels befugt (vgl. Art. 64 in
Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VRP und BGer 1C_627/2019 vom 6. Oktober 2020 E. 1.1
mit Hinweis auf BGE 128 II 168 E. 2.3 und 2.4). Auf die Beschwerde ist somit
grundsätzlich einzutreten.
Nicht einzutreten ist auf die Beschwerde, soweit darin implizit die Aufhebung der
Baubewilligung vom 23. September 2020 verlangt wird, indem um Nichterteilung der
Baubewilligung ersucht wird (Devolutiveffekt, vgl. BGer 1C_118/2020 vom
17. März 2021 E. 1.4; VerwGE B 2019/123 vom 28. Mai 2020 E. 1 je mit Hinweis[en]).
2.
Die Beschwerdeführer beantragen vorab in verfahrensrechtlicher Hinsicht, es sei das
Beschwerdeverfahren bis zum Vorliegen von zertifizierten und auditierten
Qualitätssicherungssystemen (nachfolgend: QS-Systeme) für adaptive Antennen,
spätestens bis zum Vorliegen eines Entscheids des Bundesgerichts, in welchem die
gleichen Sach- und Rechtsfragen zu beurteilen seien, insbesondere in den
bundesgerichtlichen Verfahren 1C_100/2021 und 1C_101/2021, zu sistieren (act. 5,
S. 2, 4 f. Ziff. I/2, II/3, act. 18, S. 4-6 Ziff. II/3). Der Entscheid über das
Sistierungsbegehren fällt in die Zuständigkeit des Abteilungspräsidenten (vgl. Art. 33
Abs. 1 f. VRP in Verbindung mit Art. 4 Abs. 1 sowie Art. 6 des Reglements über die
Organisation und den Geschäftsgang des Verwaltungsgerichts; sGS 941.22,
Reglement).
Im vorliegenden Verfahren sind nicht nur umweltrechtliche (vgl. E. 5-8), sondern auch
verfahrensrechtliche (E. 3, 4, 6.2) und baurechtliche Rügen (vgl. E. 9 hiernach) zu
beurteilen. Überdies besteht kein Anlass, die grundsätzliche Tauglichkeit der QS-
Systeme der Beschwerdegegnerinnen auch bei Konstellationen wie der vorliegend zur
beurteilenden in Zweifel zu ziehen (vgl. E. 6.1 hiernach). Bei dieser Ausgangslage
erscheint es insgesamt verfahrensökonomischer, das vorliegende Verfahren
fortzuführen anstatt es bis zu einem Entscheid des Bundesgerichts betreffend adaptive
Antennen, insbesondere in den Verfahren 1C_100/2021 (Kanton Bern) und
1C_101/2021 (Kanton Schwyz), auszusetzen. Das Sistierungsbegehren der
Beschwerdeführer ist abzuweisen (vgl. dazu VerwGE B 2016/40 vom
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22. November 2017 E. 2.1 mit Hinweisen, bestätigt mit BGer 1C_13/2018 vom
13. März 2019).
3.
Die Beschwerdeführer stellen die Beweisanträge (act. 5, S. 2 f., 15, 18-22, 24 Ziff. I/3-5,
III/12, 14, 16-18, act. 18, S. 2 f. Ziff. I/3-5), es sei das Audit und die Bewertung der
aktuellen ISO-Zertifizierung der QS-Systeme der Beschwerdegegnerinnen sowie ein
unabhängiges Gutachten zu den Fragen einzuholen, ob bei adaptiven Antennen bereits
Abnahmemessungen durchgeführt werden könnten und ob bereits erfolgte
Abnahmemessungen von in Betrieb genommenen Anlagen den im Standortblatt
prognostizierten Werten entsprächen. Es sei die Messmethode für Basisstationen
5G NR der Beschwerdegegnerinnen mitsamt Messprotokollen anderer vergleichbarer
Mobilfunkanlagen zu edieren. Es sei ein Gutachten zur Frage einzuholen, ob die
Angaben der Beschwerdegegnerinnen zu den Sendeleistungen korrekt seien. Dazu sei
auch D._ als Zeuge zu befragen. Auf alle beantragten Beweisvorkehren kann in
antizipierter Beweiswürdigung verzichtet werden. Die mit Blick auf die nachstehend zu
schildernden Gegebenheiten entscheidrelevanten tatsächlichen Verhältnisse ergeben
sich aus den Verfahrensakten und dem Geoportal (www.geoportal.ch, vgl. zu den nicht
beweisbedürftigen notorischen Tatsachen etwa BGer 1C_582/2018 vom
23. Dezember 2019 E. 2.3 mit Hinweisen, insbesondere auf BGE 143 IV 380 E. 1.2, in:
Pra 2018 Nr. 61). Bezüglich der sich hier vorab stellenden Fragen rechtlicher und
technischer Natur ist nicht ersichtlich, was der beantragte Beizug der Akten bzw. die
beantragte Einholung von Gutachten an zusätzlichem Erkenntnisgewinn bringen würde
(vgl. dazu BGE 144 II 427 E. 3.1.3 und 6 mit Hinweis). Dementsprechend kann der
Vorinstanz auch keine Verletzung des Anspruchs der Beschwerdeführer auf rechtliches
Gehör (Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft;
SR 101, BV, Art. 4 Ingress und lit. c der Verfassung des Kantons St. Gallen;
SR 131.225, sGS 111.1, KV) vorgeworfen werden (act. 5, S. 22 Ziff. III/17), weil diese im
vorangegangenen Rekursverfahren auf die Abnahme dieser Beweise verzichtete.
4.
Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführer (act. 5, S. 19, 22 Ziff. III/14, 17) ist
zudem nicht ersichtlich, inwiefern die Vorinstanz ihre Begründungspflicht und damit
den Anspruch der Beschwerdeführer auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV, Art. 4
Ingress und lit. c KV sowie Art. 15 Abs. 2 und Art. 16 Abs. 1 VRP) verletzt haben sollte.
Die Beschwerdeführer waren ohne Weiteres in der Lage, den Entscheid der Vorinstanz
sachgerecht und ausführlich anzufechten (vgl. dazu BGE 147 IV 73 E. 4.2, S. 85, mit
Hinweisen).
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5.
Die Beschwerdeführer halten unter Anrufung des Entscheids des Verwaltungsgerichts
Zürich VB.2020.00544 vom 15. Januar 2021 (E. 4.4-4.6) dafür (act. 5, S. 5 f., 9-16, 30
Ziff. III/2, 7-13, 25), die Vorinstanz habe die Verordnungsbestimmung für konventionelle
Antennen auch für adaptive Antennen angewendet, was rechtswidrig sei. Adaptive
Antennen müssten so beurteilt werden, dass die Variabilität der Senderichtungen und
der Antennendiagramme berücksichtigt würden. Unbesehen davon stellten die
Antennendiagramme der Beschwerdegegnerinnen nicht den maximal möglichen
Antennengewinn bei maximaler Sendeleistung und für jede Richtung ("Worst-Case-
Szenario") dar: Sie seien nicht umhüllend. Darin werde derjenige Moment beurteilt, in
dem die adaptive Antenne in die Breite strahle. Bei einer Fokussierung des Signals
könnten die Grenzwerte deutlich überschritten werden. Adaptive Antennen müssten
zwingend im Moment des maximalen Antennengewinns beurteilt werden, um den
Vorsorgewert einzuhalten. Es sei nicht ausgeschlossen, dass einzelne Beams in die
Nahumgebung unterhalb der Anlage unter Umständen eine höhere Strahlenbelastung
als jene bei einer statischen Antenne bewirkten.
Für den Schutz von Menschen vor nichtionisierender Strahlung, die beim Betrieb
ortsfester Anlagen erzeugt wird, hat der Bundesrat gestützt auf Art. 1 Abs. 1, Art. 7
Abs. 1, Art. 11, Art. 12 Abs. 1 lit. a und Abs. 2 sowie Art. 13 des Bundesgesetzes über
den Umweltschutz (SR 814.01, USG) die Verordnung über den Schutz vor
nichtionisierender Strahlung (SR 814.710, NISV) erlassen. Diese regelt insbesondere
die Emissionsbegrenzungen sowie die Immissionsgrenzwerte für
Mobilfunksendeanlagen und drahtlose Teilnehmeranschlüsse, unabhängig von der
verwendeten Mobilfunktechnologie (3G [UMTS], 4G [LTE] oder 5G [New Radio], vgl.
dazu Art. 2 Abs. 1 lit. a und b, Art. 4-6, Art. 13-15 sowie Anhang 1 Ziff. 6 und
Anhang 2 NISV). Nicht geregelt wird darin die durch die Mobiltelefone selber erzeugte
Strahlung (Art. 2 Abs. 2 Ingress und lit. d NISV, kritisch dazu M. Rössli,
Gesundheitsgefährdungsabschätzung: Auswirkungen von nichtionisierender Strahlung
auf Menschen, in: URP 2021, S. 117 ff., S. 129 f.). Zum Schutz vor den
wissenschaftlich erhärteten, thermischen Wirkungen der Strahlung von
Mobilfunkanlagen sieht die NISV Immissionsgrenzwerte (IGW) vor, die überall
eingehalten sein müssen, wo sich Menschen aufhalten können (sogenannte Orte für
kurzfristigen Aufenthalt, OKA, vgl. Art. 13 Abs. 1 und Anhang 2 NISV). Ausserdem
setzte der Bundesrat zur Konkretisierung des Vorsorgeprinzips gemäss Art. 11
Abs. 2 USG AGW fest (Art. 3 Abs. 6 und Art. 4 Abs. 1 sowie Anhang 1 Ziff. 64 NISV).
Die AGW weisen keinen direkten Bezug zu nachgewiesenen Gesundheitsgefährdungen
5.1.
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auf, sondern wurden nach Massgabe der technischen und betrieblichen Möglichkeit
sowie der wirtschaftlichen Tragbarkeit festgelegt, um das Risiko schädlicher
Auswirkungen, die zum Teil erst vermutet werden und noch nicht absehbar sind,
möglichst gering zu halten. Mit den AGW hat der Bundesrat im Hinblick auf
nachgewiesene Gesundheitsgefährdungen eine Sicherheitsmarge geschaffen (vgl. dazu
BGer 1C_375/2020 vom 5. Mai 2021 E. 3.2.2 mit Hinweisen). An Orten mit
empfindlicher Nutzung im Sinne von Art. 3 Abs. 3 NISV (OMEN) haben
Mobilfunkanlagen im massgebenden Betriebszustand den AGW für den Effektivwert
der elektrischen Feldstärke von 5,0 V/m einzuhalten, soweit sie weder ausschliesslich
in Frequenzbereichen von 900 MHz und darunter noch ausschliesslich um 1'800 MHz
und darüber senden (Anhang 1 Ziff. 64 f. NISV). Als massgebender Betriebszustand gilt
der maximale Gesprächs- und Datenverkehr bei maximaler Sendeleistung; bei
adaptiven Antennen im Sinne von Anhang 1 Ziff. 62 Abs. 6 NISV wird die Variabilität der
Senderichtungen und der Antennendiagramme berücksichtigt (vgl. Anhang 1
Ziff. 63 NISV). Nach Art. 11 Abs. 1 Satz 1 NISV muss der Inhaber einer Anlage, für die
Anhang 1 NISV Emissionsbegrenzungen festlegt, der für die Bewilligung zuständigen
Behörde nach den Vorgaben von Art. 11 Abs. 2 NISV ein Standortdatenblatt einreichen,
bevor die Anlage neu erstellt, an einen anderen Standort verlegt, am bestehenden
Standort ersetzt oder im Sinne von Anhang 1 NISV geändert wird.
Grundlage für die rechnerische Prognose der Strahlung bildet die Vollzugsempfehlung
zur NISV des Bundesamtes für Umwelt (BAFU, ehemals: Bundesamt für Umwelt, Wald
und Landschaft BUWAL), Mobilfunk- und WLL-Basisstationen, aus dem Jahr 2002
(Stand: 20. November 2006, ergänzt am 28. März 2013, www.bafu.admin.ch). Diese
Empfehlung ist eine vollzugslenkende Verwaltungsverordnung, welche für die Gerichte
keine bindende Wirkung hat. Gleichwohl weichen sie an sich nicht von solchen
Verwaltungsverordnungen ab, sofern deren generell-abstrakter Gehalt eine dem
individuell-konkreten Fall angepasste und gerecht werdende Auslegung der
massgebenden Rechtssätze zulässt, welche diese überzeugend konkretisiert (vgl. dazu
BGE 146 I 105 E. 4.1; VerwGE B 2015/19 vom 26. April 2018 E. 11.1 je mit Hinweisen,
in Bezug auf Kreisschreiben der Eidgenössischen Steuerverwaltung resp. des
Baudepartements).
Die bisher eingesetzten Mobilfunksendeantennen weisen eine Abstrahlcharakteristik
auf, die räumlich konstant ist oder nur innerhalb begrenzter Bereiche manuell oder
ferngesteuert bei Bedarf angepasst werden kann und nur in der Leistung über die Zeit
variiert. Adaptive Antennen oder Antennensysteme im Sinne von Anhang 1 Ziff. 62
5.2.
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Abs. 6 NISV – und somit im Frequenzband zwischen 3'500 MHz und 3'800 MHz, wo
adaptive Antennen insbesondere zum Einsatz gelangen (vgl. Erläuterungen des BAFU
zu adaptiven Antennen und deren Beurteilung gemäss der NISV vom 23. Februar 2021,
S. 2, www.bafu.admin.ch, nachfolgend: Erläuterungen) – können ihre Senderichtung
oder ihr Antennendiagramm automatisch in kurzen zeitlichen Abständen ohne
Veränderung der Montagerichtung anpassen ("[hybrides] beamforming"). Dadurch wird
die Information bevorzugt in jene Richtungen übertragen, wo sie durch die Endgeräte
angefordert wird. Dies hat eine höhere übertragungskapazität zur Folge. Auch die
Exposition ist nutzungsabhängig. Richtungen, in denen keine Endgeräte sind, werden
tendenziell weniger bestrahlt (vgl. Erläuterungen zur Änderung der NISV vom
17. April 2019, S. 7 Ziff. 4.3, www.bafu.admin.ch).
Mit Schreiben vom 17. April 2019 ("Mobilfunk und Strahlung: Aufbau der 5G-Netze in
der Schweiz") und 31. Januar 2020 ("Informationen zu adaptiven Antennen und 5G
[Bewilligung und Messung]", act. 15/1, nachfolgend: Informationsschreiben) stellte das
BAFU den Kantonen einen Nachtrag zur Vollzugsempfehlung betreffend adaptive
Antennen im Sinne des neuen Anhangs 1 Ziff. 62 Abs. 6 NISV in Aussicht. Gleichzeitig
empfahl es ihnen (S. 4 Ziff. 4.2 resp. S. 2), die Strahlung von adaptiven Antennen bis
zur Publikation des Nachtrags wie bei konventionellen (statischen) Antennen nach dem
maximalen Gesprächs- und Datenverkehr bei maximaler Sendeleistung und basierend
auf Antennendiagrammen zu beurteilen, die für jede Senderichtung den maximal
möglichen Antennengewinn berücksichtigen (sogenanntes Worst-Case-Szenario).
Dadurch werde deren tatsächliche Strahlung überschätzt, und die Beurteilung sei für
die betroffene Bevölkerung auf der sicheren Seite. Am 23. Februar 2021 veröffentlichte
das BAFU den Nachtrag "Adaptive Antennen" zur Vollzugsempfehlung (nachfolgend:
Nachtrag, www.bafu.admin.ch). Damit adaptive Antennen gegenüber konventionellen
Antennen nicht (mehr) benachteiligt werden, wird demgemäss ein Korrekturfaktor auf
die maximale Sendeleistung angewendet. Dieser Faktor ist abgestuft je nach Anzahl
Sub-Arrays (separat ansteuerbarer Antenneneinheiten, die physisch fest
zusammengeschaltet sind, um eine Richtwirkung der ausgesendeten Strahlung, einen
sogenannten Beam, zu erzeugen). Wenn kurzzeitige Leistungsspitzen über der im
Standortdatenblatt deklarierten Sendeleistung ERP auftreten, wird die Leistung (und
damit die zur Verfügung gestellte Kapazität) mittels einer automatischen
Leistungsbegrenzung soweit gedrosselt, dass die über einen Zeitraum von sechs
Minuten gemittelte Sendeleistung die deklarierte Sendeleistung nicht überschreitet (vgl.
dazu Nachtrag, S. 7-10, und Erläuterungen, S. 5 f., 12, 21 f.).
n
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Nicht umstritten ist im konkreten Fall, dass der geänderte Anhang 1 Ziff. 62 Abs. 6,
Ziff. 63 zweiter Satzteil und Ziff. 64 lit. c NISV, welcher vom Bundesrat am
17. April 2019 erlassen und am 1. Juni 2019 – und damit vor der Einreichung des
strittigen Baugesuchs vom 11./12. Dezember 2019 (act. 9/9/49-55) – in Kraft trat
(AS 2019 1491), der vorliegenden Beurteilung zugrunde gelegt werden muss. Der
strittige Umbau der bestehenden Mobilfunkanlage auf Parzelle Nr. 0000_ bezweckt
unter anderem, den Einsatz von adaptiv betriebenen Antennen (Frequenzbänder von
3'400, 1'400-3'600 und 3'600 MHz) zu ermöglichen. Die diesbezügliche Baubewilligung
wurde am 23. September 2020 erteilt (act. 9/9/1). Die rechnerische Prognose für das
streitbetroffene Baugesuch wurde hinsichtlich der adaptiven Antennen entsprechend
nicht nach den Vorgaben des Nachtrags, sondern gemäss den vorläufigen
Empfehlungen des BAFU vom 17. April 2019 und 31. Januar 2020 (Worst-Case-
Szenario) erstellt und bewilligt. Trotz gegenteiliger Auffassung der Beschwerdeführer
besteht gestützt auf Art. 38 Abs. 3 USG in Verbindung mit Art. 12 Abs. 2 Satz 2 und
Art. 14 Abs. 2 Satz 2 NISV vorliegend keine Verpflichtung, die strittige Antennenanlage
einer Beurteilung im Sinne des zwischenzeitlich veröffentlichen Nachtrags zu
unterziehen. Vielmehr stellt das Worst-Case-Szenario ohne Anwendung eines
Korrekturfaktors grundsätzlich eine mit Anhang 1 Ziff. 63 NISV vereinbare
Berechnungsmethode dar, um die Einhaltung der AGW einer Mobilfunkanlage
sicherzustellen (vgl. dazu Entscheid des Verwaltungsgerichts Zürich VB.2021.00048
vom 3. Juni 2021 E. 5.1.2 f. mit Hinweisen, insbesondere auf den von den
Beschwerdeführern angerufenen Entscheid VB.2020.00544 vom 15. Januar 2021 E. 4.4
und 4.7; Urteil des Verwaltungsgerichts Bern 100.2020.27U vom 6. Januar 2021 E. 4.3;
Entscheid des Verwaltungsgerichts Schwyz II 2021 50 vom 26. August 2021 E. 4.1.3,
siehe dazu auch LGVE 2021 IV Nr. 1 E. 3.3).
Da die Beurteilung demnach nicht entsprechend dem Nachtrag vorgenommen wurde
und damit ausgeschlossen ist, dass selbst kurzzeitige Leistungsspitzen über der im
Standortdatenblatt deklarierten Sendeleistung ERP auftreten werden, ist den von den
Beschwerdeführern aufgeworfenen Fragen (act. 5, S. 15 f., 27 Ziff. III/13, 22), ob mit der
Anwendung des Korrekturfaktors eine Umgehung der Grenzwerte verbunden sein
könnte und wie zu verfahren wäre, wenn die streitbetroffene Anlage auf einen Betrieb
gemäss dem Nachtrag abgeändert würde, im vorliegenden Verfahren nicht
nachzugehen. Solches wird vielmehr im Rahmen eines separaten
Baubewilligungsverfahrens (vgl. dazu Medienmitteilung der Bau-, Planungs- und
Umweltdirektoren-Konferenz [BPUK] vom 23. September 2021, mit Hinweis auf
Zufferey/Seydoux, Die anwendbaren kantonalen Verfahren zur Implementierung der
5.3.
n
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5G-Mobilfunkantennentechnologie, Freiburg, 7. Juni 2021, www.bpuk.ch, wonach die
"Bagatellverfahren" bis zur Klärung von offenen Vollzugsfragen auszusetzen seien) zu
prüfen sein, in welchem Betroffene ihre Rügen vorbringen können. Der von den
zuständigen Behörden ergangene Entscheid wird wiederum im Rahmen eines
Rechtsmittelverfahrens durch die Gerichte überprüft werden können.
Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführer bestehen im Weiteren keine
Anhaltspunkte dafür, dass die Antennendiagramme im Standortdatenblatt vom
8. November 2019 (act. 9/9/54) die möglichen Sendewinkel, insbesondere auch für die
horizontal und vertikal umhüllend erfassten adaptiven Antennen, nicht korrekt
wiedergeben würden (vgl. dazu auch die nachvollziehbaren Ausführungen der
Beschwerdegegnerinnen 1 und 3 in deren Eingaben vom 6. bzw. 7. September 2021,
act. 12, S. 10-13 Ziff. II/B/26-35, act. 13, S. 8-12 Ziff. II/34-45). Nach dem Worst-Case-
Szenario dürfen adaptive Antennen überall nur mit der höchsten bewilligten Leistung
senden. Der kurzfristig erhöhte Antennengewinn verbleibt damit auch bei voller
fokussierender Wirkung der adaptiven Sendewirkung innerhalb der umhüllenden
Antennendiagramme (vgl. dazu auch E. 5.2 f. hiervor). Aus dem Umstand, dass
einzelne, fokussierende Beams in die Nahumgebung unterhalb der Anlage unter
Umständen eine höhere Strahlenbelastung unterhalb des AGW bewirken können, als
dies bei einer statischen Antenne der Fall wäre, die mit einer immer gleichen
räumlichen Verteilung strahlt, lässt sich nicht schliessen, dass solche möglichen
Betriebskombinationen in den vertikalen Antennendiagrammen der
Beschwerdegegnerinnen nicht berücksichtigt worden wären. Selbst wenn die
adaptiven Antennen darüber hinaus Reflexionen von Mehrwegverbindungen nutzten,
müssen die entsprechenden einzelnen Antennendiagramme bei der Beurteilung dieser
Antennen nach dem Worst-Case-Szenario immer innerhalb des bewilligten
umhüllenden Antennendiagramms bleiben (vgl. dazu Erläuterungen, S. 11 f.). Mit den
von der Beschwerdebeteiligten 1 angeordneten Abnahmemessungen (vgl. dazu auch
E. 6.2 hiernach) wird im Übrigen sichergestellt, dass sich die Strahlung auch tatsächlich
unterhalb des "Worst Case" bewegt.
5.4.
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6.
Die Beschwerdeführer bringen sodann vor (act. 5, S. 5, 7-9, 16-22 Ziff. III/2, 6, 14-17,
act. 18, S. 7-10 Ziff. III/2, act. 24 Ziff. 2 ff.), bis heute fehle eine offizielle
Messempfehlung für adaptive Antennen ebenso wie durch eine unabhängige Prüfstelle
auditierte QS-Systeme. Eine messtechnische Überprüfung der 5G-Mobilfunkanlagen
sei aktuell überhaupt nicht möglich.
Laut Art. 12 NISV überwacht die Behörde die Einhaltung der Emissionsbegrenzungen
(Abs. 1). Sie führt Messungen oder Berechnungen zur Kontrolle der Einhaltung des
AGW nach Anhang 1 durch, lässt solche durchführen oder stützt sich auf die
Ermittlungen Dritter. Das BAFU empfiehlt geeignete Mess- und Berechnungsmethoden
(Abs. 2). Entgegen der Meinung der Beschwerdeführer können gemäss BAFU mit den
bestehenden QS-Systemen der Beschwerdegegnerinnen als Instrumente zur Kontrolle
der Emissionsbegrenzungen (vgl. zur Zulässigkeit und Anwendbarkeit der QS-Systeme:
BGer 1C_97/2018 vom 3. September 2019 E. 6-8 mit Hinweisen, in: URP 2020,
S. 543 ff.) auch adaptive Antennen überwacht werden, sofern sie, wie hier (vgl. E. 5.3 f.
hiervor), gleich behandelt werden wie konventionelle Antennen (vgl.
Informationsschreiben, S. 2). Entsprechend haben die Beschwerdegegnerinnen
zutreffend dargelegt (act. 12, S. 14-16 Ziff. II/B/40, 43-46, act. 13, S. 14-16 Ziff. II/
59-68), die Einstellungen (Precodings), welche das Beamforming steuerten, müssten in
den QS-Systemen nicht weiter überprüft werden, da der in den QS-Systemen fix
hinterlegte Antennengewinn dem maximal möglichen Antennengewinn entspreche (vgl.
hierzu auch die zutreffenden Ausführungen der Vorinstanz in E. 4.3 des angefochtenen
Entscheids, act. 2, S. 10, sowie Amtsbericht des AFU vom 29. Januar 2021, Beilage zu
act. 9/12, S. 2 Ziff. 4). Anlass, die grundsätzliche Tauglichkeit der QS-Systeme der
Beschwerdegegnerinnen auch bei Konstellationen wie der vorliegend zur beurteilenden
in Zweifel zu ziehen, besteht nicht.
6.1.
Zur Kontrolle der Einhaltung der AGW und IGW sind auch Messungen durchzuführen.
Das BAFU empfiehlt geeignete Messmethoden (vgl. Art. 12 Abs. 2 und Art. 14
Abs. 2 NISV). Im Informationsschreiben (S. 3 Ziff. 2c), in den Erläuterungen zur
Messmethode für adaptive Antennen vom 30. Juni 2020 (www.bafu.admin.ch, S. 5 ff.),
im Nachtrag (S. 14) und in den Erläuterungen (S. 5) hat das BAFU empfohlen,
frequenzselektive Messungen nach dem Stand der Technik gemäss dem technischen
Bericht "Messmethode für 5G-NR-Basisstationen im Frequenzbereich bis zu 6 GHz"
des Eidgenössischen Instituts für Metrologie (METAS) vom 18. Februar 2020, welcher
6.2.
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7.
Die Beschwerdeführer machen weiter geltend (act. 5, S. 5 f., 22-24 Ziff. III/2, 18),
mittels der mit Blick auf die Distanzen wie in X._ ungenügenden deklarierten
Sendeleistungen, Abstrahlwinkel und Antennendiagramme würde die Einhaltung der
Grenzwerte vorgegaukelt, um nachher die Sendeleistungen, wie in Frankreich
geschehen, zu erhöhen und die Grenzwerte zu umgehen. Dem ist entgegenzuhalten,
dass die strittige Anlage nur unter Einhaltung der bewilligten Sendeleistung, der
bewilligten negativen horizontalen Einstellwinkel sowie den bewilligten
Antennendiagrammen betrieben werden darf (vgl. dazu Standortdatenblatt vom
8. November 2019, act. 9/9/54, Zusatzblatt 2).
8.
Die Beschwerdeführer rügen ferner (act. 5, S. 5 f., 24-28 Ziff. III/2, 19-23, act. 18, S. 6 f.
Ziff. III/1), der neue Anhang 1 Ziff. 63 NISV sei nicht anzuwenden, da diese Bestimmung
das Vorsorgeprinzip verletze. Auch belegten zahlreiche Studien und wissenschaftliche
Befunde (act. 6/6-8, 9/6/8 f., 19/9), dass die geltenden AGW dem Vorsorgeprinzip nicht
genügend Rechnung tragen würden. Die NISV berücksichtige nicht-thermische
Wirkungen von nichtionisierender Strahlung nicht.
Das Bundesgericht hat wiederholt festgehalten, dass (und weshalb) die festgelegten
AGW als vorsorgliche Emissionsbegrenzungen, welche die Strahlung auf das technisch
und betrieblich mögliche und wirtschaftlich tragbare Mass reduzieren sollen, gemäss
bisherigem Wissensstand verfassungs- und gesetzeskonform sind (vgl.
BGer 1C_518/2018 vom 14. April 2020 E. 5; BGer 1C_681/2017 vom 1. Februar 2019
E. 4.3, in: BR 2019, S. 296; BGer 1C_348/2017 vom 21. Februar 2018 E. 4.3 ff., in:
BR 2018, S. 293 f.; BGer 1C_323/2017 vom 15. Januar 2018 E. 2.5, in: BR 2018,
zwischenzeitlich am 20. April 2020 und 15. Juni 2020 revidiert worden ist
(www.metas.ch), vorzunehmen. Gemäss BAFU wird in diesem technischen Bericht
erläutert, wie die Strahlung adaptiver Antennen gemessen und auf den
Beurteilungswert hochgerechnet wird. Entgegen der Darstellung der Beschwerdeführer
liegt mit der frequenzselektiven Methode somit ein vom BAFU aktuell empfohlenes
Messverfahren für die Überprüfung der Strahlenbelastung adaptiver Antennen vor.
Folglich erweisen sich Abnahmemessungen der Strahlung adaptiver Antennen auch
nicht als unmöglich. Nichts Gegenteiliges ergibt sich aus den von den
Beschwerdeführern eingereichten Unterlagen (act. 6/3-5, vgl. dazu die
nachvollziehbaren Ausführungen der Beschwerdegegnerinnen in den Eingaben vom 6.
resp. 7. September 2021, act. 12, S. 14-17 Ziff. II/B/41 f., 47-50, act. 13, S. 17-20
Ziff. II/73-95).
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S. 310, je mit Hinweis[en], insbesondere auf BGer 1C_576/2016 vom 27. Oktober 2017
E. 3.5.2 mit Hinweisen, sowie BGE 126 II 399 E. 4). Vorliegend besteht kein Anlass,
diese gefestigte bundesgerichtliche Rechtsprechung in Frage zu stellen. Jedenfalls
vermögen die Beschwerdeführer dafür keine stichhaltigen Argumente vorzutragen.
Zudem lassen sie ausser Acht, dass es in erster Linie Sache der zuständigen
Fachbehörden und nicht des Verwaltungsgerichts ist, die entsprechende internationale
Forschung sowie die technische Entwicklung zu verfolgen und gegebenenfalls eine
Anpassung der Grenzwerte der NISV zu beantragen. Insbesondere ist es nicht am
Verwaltungsgericht, den weiteren Abklärungen, welche die Beratende Expertengruppe
NIS (BERENIS) in der Newsletter-Sonderausgabe vom Januar 2021 für notwendig
erachtet hat (vgl. act. 6/7, S. 8 f.), vorzugreifen. Mit Blick auf das dem Bundesrat
zustehende Ermessen und die dargelegte höchstrichterliche Rechtsprechung ist die
entsprechende verordnungsrechtliche Regelung nicht zu beanstanden (vgl. dazu auch
die zutreffenden Ausführungen der Vorinstanz in E. 6 des angefochtenen Entscheids,
act. 2, S. 12-17).
9.
Die Beschwerdeführer stellen sich schliesslich auf den Standpunkt (act. 5, S. 5 f., 29 f.
Ziff. III/2, 24), es sprächen überwiegende Interessen, wie der Schutz der Gesundheit
der Bevölkerung vor nichtionisierender Strahlung, gegen das Bauvorhaben. Die
Vorinstanz habe diese Interessen im Rahmen ihrer Interessenabwägung nicht
berücksichtigt.
Nicht umstritten ist im vorliegenden Fall, dass das Bauvorhaben in der
Landwirtschaftszone (vgl. dazu Art. 21 Abs. 1 des Planungs- und Baugesetzes;
sGS 731.1, PBG, in Verbindung mit Art. 16 ff. des Bundesgesetzes über die
Raumplanung, Raumplanungsgesetz; SR 700, RPG) nicht im Sinne von Art. 22 Abs. 2
Ingress und lit. a RPG zonenkonform ist und auch nicht etwa ein Anwendungsfall von
Art. 24c RPG vorliegt. Eine Ausnahmebewilligung nach Art. 24 RPG setzt voraus, dass
der Zweck der Bauten und Anlagen einen Standort ausserhalb der Bauzonen erfordert
(lit. a) und keine überwiegenden Interessen entgegenstehen (lit. b). Eine Anlage ist im
Sinne von Art. 24 lit. a RPG standortgebunden, wenn sie aus technischen oder
betriebswirtschaftlichen Gründen auf einen Standort ausserhalb der Bauzone
angewiesen ist oder wenn die Anlage aus bestimmten Gründen in einer Bauzone
ausgeschlossen ist. Nach bundesgerichtlicher Praxis muss jedoch ein Standort in der
Bauzone nicht absolut ausgeschlossen sein. Es genügt vielmehr eine relative
Standortgebundenheit, welche dann zu bejahen ist, wenn gewichtige Gründe einen
9.1.
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10.
Im Sinn der vorstehenden Erwägungen ist die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf
einzutreten ist. Dem Ausgang des Verfahrens entsprechend haben die
Beschwerdeführer die amtlichen Kosten des Beschwerdeverfahrens zu bezahlen
Standort in der Nichtbauzone gegenüber Standorten innerhalb der Bauzone als
erheblich vorteilhafter erscheinen lassen. Die Bejahung der relativen
Standortgebundenheit setzt eine umfassende Interessenabwägung voraus, die sich mit
derjenigen nach Art. 24 lit. b RPG überschneidet. Mobilfunkanlagen sind im Sinne von
Art. 24 lit. a RPG absolut standortgebunden, wenn eine Deckungs- oder
Kapazitätslücke aus funktechnischen Gründen mit einem oder mehreren Standorten
innerhalb der Bauzonen nicht in genügender Weise beseitigt werden kann. Die relative
Standortgebundenheit kann bejaht werden, wenn die Mobilfunkanlagen ausserhalb der
Bauzone keine erhebliche Zweckentfremdung von Nichtbauzonenland bewirken und
nicht störend in Erscheinung treten. Dies kann zutreffen, wenn sie an bestehende
Bauten und Anlagen wie z. B. Hochspannungsmasten oder landwirtschaftliche
Gebäude und Anlagen montiert werden können. Strassen, Wege und Parkplätze
ausserhalb der Bauzonen fallen als Standorte für die Neuerstellung von
Mobilfunkanlagen in diesem Zusammenhang dagegen grundsätzlich ausser Betracht
(vgl. dazu BGer 1C_11/2016 vom 10. Juni 2016 E. 4.3 mit Hinweisen, insbesondere auf
BGE 141 II 245 E. 7.6.1 f.).
Nach Angaben der Beschwerdegegnerin 1 vom 28. Februar 2020 (act. 9/9/55) liegt das
Abdeckungsziel sowohl ausserhalb (Verbindungsachsen, ländliche Gebiete, westlich,
südwestlich gelegene Weiler) als auch innerhalb der Bauzone (X._). Mit dem Umbau
der Mobilfunkanlage der Beschwerdegegnerinnen am bestehenden Sendemasten auf
Parzelle Nr. 0000_ wird das Landschaftsbild nicht zusätzlich belastet. Von einem
Rückbau des Sendemastens in absehbarer Zeit ist nicht auszugehen. Wie die
Vorinstanz in Erwägung 7 des angefochtenen Entscheids (act. 2, S. 14 f.) unter diesen
Umständen zu Recht ausgeführt hat, ist die Interessenabwägung des AREG in der
raumplanungsrechtlichen Teilverfügung vom 1. Juli 2020 (Beilage zu act. 9/9/1, S. 4 f.
E. 3e-7) nicht zu beanstanden, wonach die (relative) Standortgebundenheit bejaht
werden kann und dem Vorhaben keine überwiegenden Interessen entgegenstehen.
Das AREG hat sich dabei auch mit der Frage auseinandergesetzt, ob die Grenzwerte
der NISV eingehalten seien, und diese Frage gestützt auf die Einschätzung des
fachkundigen AFU bejaht. Im Übrigen hätten alternative Standorte, die prioritär
innerhalb der Bauzone gesucht werden müssten, eine höhere Strahlenbelastung von
Wohngebieten und damit der Bevölkerung zur Folge.
9.2.
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(Art. 95 Abs. 1 VRP). Die Beschwerdeführer haften solidarisch (Art. 96 VRP). Eine
Entscheidgebühr von CHF 3'500 ist angemessen (Art. 7 Ziff. 222 der
Gerichtskostenverordnung; sGS 941.12, GKV); sie ist mit dem geleisteten
Kostenvorschuss in gleicher Höhe zu verrechnen.
Der Verlegung der amtlichen Kosten entsprechend haben die Beschwerdeführer die
obsiegende Beschwerdegegnerin 1, deren Rechtsvertreter keine Kostennote
eingereicht hat, für das Beschwerdeverfahren unter solidarischer Haftbarkeit
ermessensweise pauschal mit insgesamt CHF 4'000 zuzüglich CHF 160 Barauslagen
(vier Prozent von CHF 4'000) zu entschädigen (Art. 98 Abs. 1 und 2 in Verbindung mit
Art. 98 VRP; Art. 98 VRP in Verbindung mit Art. 106 Abs. 3 der Schweizerischen
Zivilprozessordnung, Zivilprozessordnung; SR 272, ZPO, Art. 30 Ingress und lit. b
Ziff. 1 sowie Art. 31 Abs. 1 und 2 des Anwaltsgesetzes; sGS 963.70, AnwG; Art. 6,
Art. 22 Abs. 1 Ingress und lit. b, Art. 28 der Honorarordnung, sGS 963.5, HonO). Die
Beschwerdegegnerin 1 ist mehrwertsteuerpflichtig und vorsteuerabzugsberechtigt
(www.uid.admin.ch). Ihr nicht begründeter Antrag auf Mehrwertsteuerzuschlag ist
deshalb abzuweisen (vgl. dazu Art. 29 HonO und VerwGE B 2020/94 vom
17. Februar 2021 E. 8 mit Hinweis). Der Beschwerdegegnerin 3 kann weder eine Partei-
noch eine Umtriebsentschädigung zugesprochen werden. Sie war weder berufsmässig
vertreten noch belegt und begründet sie zu entschädigende Auslagen (vgl. Art. 98
Abs. 1 VRP und Art. 98 VRP in Verbindung mit Art. 95 Abs. 3 ZPO, sowie VerwGE
B 2021/31 vom 1. Oktober 2021 E. 4; VerwGE B 2021/32 vom 9. September 2021
E. 5.2; Präsidialentscheid VerwGE B 2021/140 vom 16. August 2021 E. D und VerwGE
B 2020/65 vom 28. April 2021 E. 5 je mit Hinweisen). Der Beschwerdebeteiligten 1
steht kein Kostenersatz zu (vgl. dazu VerwGE B 2021/96 vom 26. Juni 2021 E. 4.2 und
VerwGE B 2020/75 vom 25. Mai 2021 E. 9 je mit Hinweisen).