Decision ID: 76c92319-7923-5cc8-8d02-3ef46492a1b8
Year: 2022
Language: it
Court: CH_BVGE
Chamber: CH_BVGE_001
Canton: CH
Region: Federation
Law Area: 
Law Sub-area: nan
Label: approval

Facts:
Fatti:
A.
A._ (la ricorrente), cittadina italiana nata il ... 1972, nubile e senza
figli, titolare di un diploma di estetista conseguito a ... nel 1992, ha
cominciato a lavorare in Ticino nel marzo 2004, beneficiando di un
permesso di dimora temporaneo (annuale) “L” CE/AELS, poi sostituito da
un permesso di dimora “B” CE/AELS valido dal 1° settembre 2007 al 31
agosto 2013. La ricorrente è stata attiva dapprima come collaboratrice
domestica da un privato, quindi, nel settore socio-sanitario, come stagista
(1.7.2005 – 31.8.2008) e apprendista operatrice (1.9.2008 – 31.8.2009)
presso l’Istituto “...” (O._), intercalando queste attività con un
lavoro, non meglio specificato, a favore di sua sorella nel 2006, 2007, 2008,
2009 e 2010. Nell’ottobre 2009, la ricorrente ha aperto un termine quadro
biennale per la riscossione delle prestazioni dell’assicurazione contro la
disoccupazione.
B.
Dal suo conto individuale AVS risulta che la ricorrente ha realizzato, dal
2004 al 2010, i redditi annuali seguenti: fr. 19'932.– (2004), 6'527.– (2005),
16'825.– (2006), 18'526.– (2007), 18'096.– (2008), 20'220.– (2009) e
21'820.– (2010).
C.
Il 9 agosto 2010, la ricorrente ha cominciato a sottoporsi ad una “terapia
emodialitica intermittente trisettimanale”, con conseguente incapacità di
lavoro completa per un periodo indeterminato.
Il 13 settembre 2010, la ricorrente ha inoltrato una domanda di prestazioni
dell’assicurazione invalidità all’Istituto cantonale delle assicurazioni sociali
(IAS) e, dall’ottobre 2010, ha iniziato a percepire prestazioni assistenziali
dall’Ufficio cantonale del sostegno sociale e dell’inserimento (USS).
Il 17 dicembre 2010, la ricorrente è stata vittima di un infortunio, non meglio
precisato, che ha annunciato al suo assicuratore.
D.
Il 22 marzo 2012, l’IAS ha riconosciuto alla ricorrente il diritto ad una rendita
intera d’invalidità di fr. 512.– dal 1° maggio 2011, ossia dopo un anno
d’incapacità lavorativa media del 40% almeno e con un’invalidità minima
del 40% alla medesima scadenza (cfr. art. 28 cpv. 1 lett. b e c della legge
federale sull’assicurazione per l’invalidità del 19 giugno 1959 [LAI, RS
831.20]), al 29 febbraio 2012 (dieci mesi), e a tre quarti di rendita dal 1°
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marzo 2012, dopo aver accertato, nell’attività abituale, un’incapacità
lavorativa del 100% dal 20 al 26 maggio 2010, nonché dal 6 giugno 2010
al giorno della decisione, e, in un’attività adeguata rispettosa dei limiti
funzionali, del 100% dal 20 al 26 maggio 2010 e del 50% dal 3 novembre
2011 al giorno della decisione.
Per le basi di calcolo della rendita l’IAS ha tenuto conto, in particolare, di
un periodo complessivo di contribuzione pari a sei anni e dieci mesi e di un
reddito annuo medio determinante di fr. 18'096.–.
E.
Il 6 giugno 2012, la ricorrente ha subito un trapianto di rene e pancreas,
con presa a carico postoperatoria al servizio di nefrologia dell’Ospedale
regionale di ... e al Centro universitario di ....
F.
Da agosto a settembre 2013, allo scopo di chiarire il suo diritto alle
prestazioni d’invalidità, la ricorrente si è sottoposta ad una perizia medica
pluridisciplinare (internistica, oftalmologica, cardiologica, endocrinologica,
neurologica e nefrologica) presso il Servizio d’accertamento medico (SAM)
di ....
G.
Dal 10 giugno al 29 luglio 2014, la ricorrente ha effettuato un accertamento
professionale, non meglio precisato, presso l’O._.
Dal 1° settembre al 30 novembre 2014, la ricorrente ha partecipato ad un
nuovo accertamento con l’O._ quale “assistente di cura”.
H.
Dal suo conto individuale AVS si evince che la ricorrente ha conseguito,
dopo il 2010 (cfr. consid. B), i redditi annuali seguenti: fr. 4'612.– (2011),
4'612.– (2012), 4'667.– (2013), 19'543.– (2014), 4'667.– (2015) e 4'936.–
(2016).
I.
Il 12 marzo 2016, l’IAS ha emanato a favore della ricorrente una decisione,
con effetto dal 1° febbraio 2016, di prestazioni complementari AI di fr.
2'319.– al mese, non comprensivi del premio dell’assicurazione malattia.
J.
Il 1° aprile 2016, nel quadro della procedura di revisione della rendita, l’IAS
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ha riconosciuto alla ricorrente il diritto ad un quarto di rendita d’invalidità a
decorrere dal 1° maggio 2016, con un grado d’invalidità pari al 46%.
K.
Il 16 novembre 2018, l’Ufficio della migrazione del Cantone Ticino (UMCT)
ha rilasciato una dichiarazione attestante che la ricorrente “è titolare di un
permesso per stranieri di tipo B valevole fino al 31.8.2013. Ha pendente la
domanda di rinnovo”.
L.
Il 4 dicembre 2018, l’UMCT ha trasmesso alla Segreteria di Stato della
migrazione (SEM) l’incarto relativo alla ricorrente con la proposta di
riconoscerle, in applicazione dell’Accordo tra la Confederazione svizzera,
da una parte, e la Comunità europea e i suoi Stati membri, dall’altra, sulla
libera circolazione delle persone del 21 giugno 1999 e applicabile dal 1°
giugno 2002 (ALC, RS 0.142.112.681), il diritto di rimanere in Svizzera e di
concederle, per questa ragione, il rinnovo del permesso di dimora “B”
UE/AELS.
M.
Il 7 febbraio 2019, la SEM ha informato la ricorrente di non avere
l’intenzione di approvare la proposta dell’UMCT, rilevando in particolare
che “con un’incapacità lavorativa del 40% (grado d’invalidità del 46% e
quindi un diritto ad un quarto di rendita) lei non adempie le condizioni per
essere considerata permanentemente inabile al lavoro. Inoltre, al
sopraggiungere dell’incapacità, non risulta che lei fosse una lavoratrice ai
sensi dell’ALC”. La SEM ha concesso alla ricorrente un termine fino al 15
aprile 2019 per esprimersi in proposito.
N.
Il 6 maggio 2019, dopo aver ottenuto una proroga del termine, la ricorrente,
per il tramite del suo rappresentante, ha preso posizione sulle intenzioni
della SEM. Sottolineando di avere “un’inabilità lavorativa pari al 46%” e di
essere “pertanto abile al lavoro nella misura del 54%”, la ricorrente ha
sostenuto, principalmente, che non è “agevole, per una persona già in
buona parte inabile al lavoro, reinserirsi nel mercato del lavoro alla ricerca
di un impiego a tempo parziale e considerando comunque l’esistenza di
impedimenti ad assumere qualunque tipo di attività lucrativa”. La ricorrente
ha preteso inoltre che, visto che risiede in Svizzera dal 2004, dove vivono
pure un suo fratello e una sua sorella, il rifiuto di rinnovarle il permesso “B”
sarebbe una “misura eccessivamente rigorosa e non rispettosa del
principio di proporzionalità”. D’altra parte, la ricorrente ha manifestato il suo
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impegno “a reperire un impiego par la parte in cui risulta essere abile al
lavoro, anche se ciò risulta essere di non facile realizzazione”.
O.
Il 10 luglio 2019, la SEM si è rifiutata di approvare la proposta dell’UMCT
di rinnovare il permesso di dimora “B” UE/AELS della ricorrente, alla quale
ha ingiunto di lasciare la Svizzera entro il 30 settembre 2019.
In sostanza, la SEM sostiene che, beneficiando di un quarto di rendita
d’invalidità, la ricorrente “non adempie le condizioni per invocare un diritto
di rimanere poiché la parziale incapacità comporta che [...] sia da
considerarsi ancora abile al lavoro in buona parte (40%). È pertanto lecito
attendersi che la stessa acquisisca/mantenga la qualità di lavoratrice,
adoperandosi per trovare un’attività lucrativa per il tasso cui è abile al
lavoro, completando poi il suo reddito con la rendita AI. Per questo motivo,
le condizioni per approvare la proposta cantonale non sono riunite in
quanto l’interessata non è permanente inabile al lavoro” (decisione, pag.
6). Se ammette che la ricorrente adempisse “le condizioni dello statuto di
lavoratore ALC nel 2004”, la SEM pretende che “ulteriormente, l’interessata
ha dapprima iniziato un’attività quale stagista presso l’O._, seguita
poi da un apprendistato sempre all’O._. Ora, né il periodo di pratica
né l’apprendistato (in quanto situazione intimamente connessa alla
formazione professionale) permettono di considerare l’interessata una
lavoratrice ai sensi dell’ALC” (decisione, pag. 6). La SEM aggiunge che la
ricorrente “è iscritta in disoccupazione da ottobre 2009. La stessa aveva
un diritto limitato di indennità giornaliere (90). In assenza di informazioni
contrarie [...], la SEM reputa che l’interessata abbia rapidamente
consumato le indennità cui aveva diritto e che le stesse erano pertanto
esaurite da tempo al sopraggiungere dell’incapacità ad agosto 2010”
(decisione, pag. 6).
P.
L’11 settembre 2019, tramite il suo rappresentante, la ricorrente ha adito il
Tribunale amministrativo federale (TAF), chiedendo, previa esenzione dal
pagamento delle spese di giustizia, l’annullamento della decisione della
SEM con il relativo accoglimento della proposta dell’UMCT di “proroga del
permesso di dimora” oppure, in subordine, di rinviare l’incarto alla SEM per
nuova valutazione. All’impugnativa la ricorrente ha allegato una copia di un
contratto di lavoro sottoscritto il 25 luglio 2019, di durata indeterminata,
come “assistente di una persona bisognosa, per occuparsi degli atti
ordinari della vita e dell’economia domestica”, con un tasso d’occupazione
normale di sei ore settimanali, aumentabili “secondo le necessità”. La
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ricorrente sostiene che “questa novità [le] permette di riacquisire la qualità
di lavoratrice”, e ciò tenuto conto del “suo limitato grado di abilità lavorativa,
che ammonta al 54%”.
Q.
Il 3 ottobre 2019, mediante decisione incidentale, questo Tribunale ha
accolto la domanda d’assistenza giudiziaria della ricorrente, invitando nel
contempo la SEM ad inoltrare una risposta al ricorso entro il 4 novembre
2019.
Il 31 ottobre 2019, la SEM ha quindi preso posizione sul ricorso, limitandosi
ad affermare che gli argomenti in esso esposti non le permettono di
modificare la decisione impugnata.
R.
Il 17 dicembre 2019, la ricorrente ha trasmesso a questo Tribunale una
modifica del contratto di lavoro del 25 luglio 2019, prevendente un tasso
d’occupazione normale di dodici ore settimanali.
Il 13 gennaio 2020, questo Tribunale ha inoltrato alla SEM una copia del
contratto di lavoro modificato della ricorrente, invitandola ad esprimersi in
proposito entro il 24 gennaio successivo.
Il 21 gennaio 2020, la SEM ha comunicato a questo Tribunale di non potere
modificare il proprio apprezzamento della fattispecie, affermando che la
ricorrente “non ha riacquisito la qualità di lavoratrice ai sensi dell’ALC”.
Il 24 gennaio 2020, riferendosi alla risposta della SEM del 31 ottobre 2019,
la ricorrente ha ribadito la sua richiesta di accogliere il ricorso.
Il 13 febbraio 2020, questo Tribunale ha invitato la SEM a duplicare, la
quale non si è però più manifestata.
S.
Il 28 aprile 2020, la ricorrente ha informato questo Tribunale di avere
trovato un nuovo impiego, al posto di quello del 25 luglio 2019, presso la
ditta “B._” come assistente di cura “a ore e su chiamata, impiego
che dovrebbe garantirle un’attività lavorativa pari al 52%”, allegando una
copia del relativo contratto firmato dalle parti il 6 marzo 2020.
T.
Il 18 marzo 2021, su invito di questo Tribunale, la SEM ha duplicato,
riaffermando le proprie conclusioni. In sostanza, la SEM esprime la
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convinzione che, per far valere cambiamenti in ambito professionale, la
ricorrente dovrebbe presentare alle autorità cantonali competenti una
nuova domanda di permesso di dimora. D’altra parte, la SEM sostiene che
le nuove allegazioni della ricorrente non sarebbero pertinenti per la
procedura di ricorso, sottolineando in particolare che “non risulta
comprovato il grado d’occupazione, non sono disponibili i certificati di
salario né sono note informazioni attuali [...]”.
U.
Il 7 aprile 2021, questo Tribunale ha trasmesso per conoscenza una copia
della duplica alla ricorrente, concludendo nel contempo lo scambio degli
scritti, riservate eventuali ulteriori misure istruttorie o memorie delle parti.
V.
Il 26 luglio 2021, questo Tribunale ha invitato la ricorrente a produrre, entro
il 25 agosto successivo, gli attestati delle ore di lavoro mensili da lei
effettuate fino ad allora, corredati dei relativi certificati di salario.
W.
Il 25 agosto 2021, la ricorrente ha comunicato a questo Tribunale che il suo
contratto di lavoro con “B._” è terminato il 27 maggio 2020, e che,
a decorrere dal 18 marzo 2021, lavora per il Dipartimento delle Istituzioni
(DI) del Canton Ticino come “infermiera” nei Centri di vaccinazione
cantonali, sulla base di un contratto la cui durata, inizialmente prevista fino
al 31 luglio 2021, è stata poi prolungata fino al 30 settembre 2021. La
ricorrente ha inoltrato i corrispondenti giustificativi, non numerati, ossia la
lettera di disdetta che “B._” le ha inviato il 20 maggio 2020, per
ragioni di “riorganizzazione aziendale”, con i certificati di salario di marzo,
aprile e maggio 2020, nonché il contratto di lavoro per il personale ausiliario
con il Canton Ticino, del 23 marzo 2021, e il suo rinnovo del 20 luglio 2021,
corredati dei conteggi di stipendio da aprile a luglio 2021.
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Considerations:
Diritto:
1.
1.1 Secondo l’art. 31 della legge sul Tribunale amministrativo federale del
17 giugno 2005 (LTAF, RS 173.32), questo Tribunale giudica i ricorsi contro
le decisioni ai sensi dell’art. 5 della legge federale del 20 dicembre 1968
sulla procedura amministrativa (PA, RS 172.021), emanate dalle autorità
menzionate all'art. 33 LTAF, salvo nei casi previsti all’art. 32 LTAF.
La SEM fa parte delle dette autorità (art. 33 lett. d LTAF) e il provvedimento
del 10 luglio 2019, che non rientra peraltro nell'elenco dell'art. 32 LTAF,
costituisce una decisione ai sensi dell’art. 5 cpv. 1 PA, dimodoché questo
Tribunale è competente a giudicare il presente ricorso. Dato che si tratta di
una decisione in materia di diritto degli stranieri concernente il soggiorno in
Svizzera di una persona che è cittadina di uno Stato membro dell’Unione
europea, questo Tribunale è competente a giudicare la causa in quanto
autorità di grado precedente al Tribunale federale (cfr. art. 1 cpv. 2 LTAF in
relazione con l’art. 11 cpv. 1 e 3 ALC, nonché l’art. 83 lett. c cifra 2 a
contrario della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005 [LTF, RS
173.110]).
1.2 Ha diritto di ricorrere chi ha partecipato al procedimento dinanzi
all’autorità inferiore, è particolarmente toccato dalla decisione impugnata e
ha un interesse degno di protezione all’annullamento o alla modificazione
della stessa (art. 48 cpv. 1 PA). Il ricorso deve essere depositato entro
trenta giorni dalla notificazione della decisione (art. 50 cpv. 1 PA) e
contenere le conclusioni, i motivi, l'indicazione dei mezzi di prova e la firma
del ricorrente o del suo rappresentante, con allegati, se disponibili, la
decisione impugnata e i documenti indicati come mezzi di prova (art. 52
cpv. 1 PA). Un eventuale anticipo equivalente alle presunte spese
processuali deve essere saldato entro il termine impartito (art. 63 cpv. 4
PA).
In concreto, la ricorrente, che è la destinataria della decisione impugnata e
beneficia dell’assistenza giudiziaria, ha presentato il suo ricorso in modo
tempestivo e nel rispetto dei requisiti previsti dalla legge, per cui esso è
ammissibile e nulla osta quindi all’esame del merito del litigio.
2.
Con il deposito del ricorso, la trattazione della causa, oggetto della
decisone impugnata, passa a questo Tribunale (effetto devolutivo), il quale
ha un pieno potere d’esame riguardo all'applicazione del diritto, compreso
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l'eccesso o l'abuso del potere di apprezzamento, all'accertamento inesatto
o incompleto dei fatti giuridicamente rilevanti, come pure, in linea di
principio, all'inadeguatezza (artt. 49 e 54 PA). È determinante la situazione
fattuale al momento del giudizio (cfr. DTAF 2014/1 consid. 2), ciò che
implica che questo Tribunale deve tenere conto anche dei fatti rilevanti
intervenuti dopo la decisione impugnata, i cosiddetti “nova” (cfr. BENJAMIN
SCHINDLER, in: Christoph Auer/Markus Müller/Benjamin Schindler [editori],
Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren – Kommentar, 2a ed., 2019,
n. 31 ad art. 49 PA; cfr. anche, tra le altre, la sentenza TAF F-6368/2019
del 26 ottobre 2020 consid. 5.5 con i rinvii).
Questo Tribunale è, in linea di massima, vincolato dalle conclusioni delle
parti (principio dispositivo), a meno che, nell’ambito dell’oggetto del litigio,
siano soddisfatte le condizioni per concedere di più (“reformatio in melius”)
o di meno (“reformatio in peius”) rispetto a quanto richiesto (art. 62 cpv. 1
a 3 PA: massima dell'ufficialità; cfr. MADELEINE CAMPRUBI, in:
Auer/Müller/Schindler, op. cit., n. 8 ad art. 62 PA). Questo Tribunale non è
invece vincolato, in nessun caso, dai motivi del ricorso (art. 62 cpv. 4 PA:
principio dell'applicazione d'ufficio del diritto).
3.
La controversia verte sul rifiuto della SEM, per i motivi che saranno qui di
seguito analizzati, di approvare la proposta dell’UMCT di concedere alla
ricorrente, come cittadina dell’Unione europea, un permesso di dimora “B”
UE/AELS nell’ambito del diritto di rimanere.
4.
L’ALC è applicabile ratione temporis, ratione personae e ratione materiae
alla fattispecie, nella misura in cui la ricorrente, in quanto cittadina italiana,
è titolare dei diritti in esso consacrati (libertà di circolazione), i quali
consistono nel diritto d’ingresso (art. 3 ALC e art. 1 § 1 allegato I ALC)
nonché nel diritto di soggiorno per i lavoratori dipendenti (art. 4 ALC e artt.
6 a 11 allegato I ALC), per gli autonomi (art. 4 ALC e artt. 12 a 16 allegato
I ALC), per i prestatori di servizi (art. 5 ALC e artt. 17 a 23 allegato I ALC)
e per le persone che non esercitano un’attività economica (art. 6 ALC e art.
24 allegato I ALC).
5.
I Cantoni sono competenti a rilasciare e rinnovare i permessi di dimora,
salvo nei casi soggetti all’approvazione da parte della SEM (cfr. artt. 40 cpv.
1 e 99 della legge federale sugli stranieri e la loro integrazione del 16
dicembre 2005 [LStrI, RS 142.20], in combinato disposto con l’art. 85 cpv.
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1 dell’ordinanza sull’ammissione, il soggiorno e l’attività lucrativa del 24
ottobre 2007 [OASA, RS 142.201], e con l’art. 28 dell’ordinanza del 22
maggio 2002 concernente la libera circolazione delle persone tra la
Svizzera e l’Unione europea e i suoi Stati membri, tra la Svizzera e il Regno
Unito e tra gli Stati membri dell’Associazione europea di libero scambio
[OLCP, RS 142.203]; cfr. anche l'ordinanza del 13 agosto 2015 del
Dipartimento federale di giustizia e polizia/DFGP concernente i permessi e
le decisioni preliminari nel diritto in materia di stranieri sottoposti alla
procedura di approvazione [OA-DFGP, RS 142.201.1]). In particolare, è
sottoposta all’approvazione della SEM, a decorrere dal 15 aprile 2018, la
proroga del permesso di dimora di un cittadino di uno Stato membro
dell’UE o dell’AELS e dei membri della sua famiglia che hanno il diritto di
rimanere in Svizzera (art. 4 lett. e OA-DFGP).
La SEM può negare l’approvazione, limitarla nel tempo o vincolarla a
condizioni ed oneri; essa nega l’approvazione per il primo rilascio o per la
proroga di un permesso, se le condizioni d’ammissione non sono adempite
(art. 86 cpv. 1 e cpv. 2 lett. a OASA). In questo senso, né la SEM né, a
maggior ragione, questo Tribunale sono vincolati dalla proposta dell’UMCT
del 4 dicembre 2018 (cfr. consid. L), e possono dunque discostarsi
dall’apprezzamento della situazione effettuato dall’autorità cantonale (cfr.
la sentenza TAF F-1628/2019 del 14 ottobre 2019 consid. 4.2).
6.
6.1 A favore dei cittadini degli Stati membri della Comunità europea e della
Svizzera, l’ALC si prefigge di conferire, in particolare, il diritto di soggiorno
alle persone che svolgono, sul territorio delle parti contraenti, un’attività
economica dipendente, e il diritto di rimanervi alle persone che hanno
cessato la propria attività economica dipendente (cfr. art. 1 lett. a ALC in
combinato disposto con gli artt. 4 e 6 Allegato I ALC). Il diritto di soggiorno
e di accesso a un’attività economica è garantito, fatte salve le disposizioni
dell’art. 10 ALC (disposizioni transitorie ed evoluzione dell’Accordo), e in
conformità alle disposizioni dell’Allegato I (art. 4 ALC). In accordo con
l’Allegato I, le parti contraenti disciplinano in particolare il diritto di rimanere
sul territorio di una parte contraente dopo che la persona interessata ha
cessato la propria attività economica (art. 7 lett. c ALC).
6.2 Nella misura in cui l’applicazione dell’ALC implica nozioni di diritto
comunitario, si tiene conto della giurisprudenza pertinente della Corte di
giustizia delle Comunità europee (CGCE; dal 1° dicembre 2009, la Corte
di giustizia dell’Unione europea [CGUE]) precedente la data della sua
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Pagina 11
firma, avvenuta il 21 giugno 1999 (cfr. Atto finale ALC). La giurisprudenza
della Corte successiva alla firma dell’ALC è comunicata alla Svizzera. Per
garantire il corretto funzionamento dell’ALC, il Comitato misto (cfr. art. 14
ALC) determina, su richiesta di una delle parti contraenti, le implicazioni di
tale giurisprudenza (art. 16 par. 2 ALC).
6.3 L’art. 6 Allegato I ALC prevede che il lavoratore dipendente cittadino di
una parte contraente (lavoratore dipendente) che occupa un impiego di
durata uguale o superiore a un anno al servizio di un datore di lavoro dello
Stato ospitante riceve una carta di soggiorno della durata di almeno cinque
anni a decorrere dalla data del rilascio, automaticamente rinnovabile per
almeno cinque anni. In occasione del primo rinnovo, la validità della carta
di soggiorno può essere limitata, per un periodo non inferiore ad un anno,
qualora il possessore si trovi in una situazione di disoccupazione
involontaria da oltre dodici mesi consecutivi (par. 1). La carta di soggiorno
in corso di validità non può essere ritirata al lavoratore per il solo fatto che
non è più occupato, quando lo stato di disoccupazione dipenda da una
incapacità temporanea di lavoro dovuta a malattia o a infortunio, oppure
quando si tratti di disoccupazione involontaria debitamente constatata
dall’ufficio del lavoro competente (par. 6).
6.4 Secondo l’art. 4 Allegato I ALC, i cittadini di una parte contraente e i
membri della loro famiglia hanno il diritto di rimanere sul territorio di un’altra
parte contraente dopo aver cessato la propria attività economica (par. 1).
Conformemente all’articolo 16 ALC, si fa riferimento al regolamento (CEE)
n. 1251/70 e alla direttiva 75/34/CEE, nel loro tenore al momento della
firma dell’ALC (par. 2).
In virtù dell’art. 2 par. 1 lett. b del regolamento 1251/70, ha diritto di
rimanere a titolo permanente nel territorio di uno Stato membro il lavoratore
che, essendo residente senza interruzione nel territorio di tale Stato da più
di due anni, cessa di esercitarvi un'attività subordinata a seguito d'inabilità
permanente al lavoro. Se tale inabilità è dovuta ad infortunio sul lavoro o
malattia professionale che diano diritto ad una pensione interamente o
parzialmente a carico di un'istituzione di tale Stato, non è prescritta alcuna
condizione di durata della residenza.
L’art. 4 par. 2 del regolamento precisa che i periodi di disoccupazione
involontaria debitamente accertati dal competente ufficio del lavoro e le
assenze per malattia o infortunio sono considerati periodi di occupazione
ai sensi dell'art. 2 par. 1 del regolamento.
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6.5 In virtù del principio di parità di trattamento, formulato all’art. 9 Allegato
I ALC, il lavoratore dipendente cittadino di una parte contraente non può
ricevere sul territorio dell’altra parte contraente, a motivo della propria
cittadinanza, un trattamento diverso da quello riservato ai lavoratori
dipendenti nazionali per quanto riguarda le condizioni di impiego e di
lavoro, in particolare in materia di retribuzione, licenziamento,
reintegrazione professionale o ricollocamento se disoccupato (par. 1). Il
lavoratore dipendente e i membri della sua famiglia [...] godono degli stessi
vantaggi fiscali e sociali dei lavoratori dipendenti nazionali e dei membri
delle loro famiglie (par. 2).
Al riguardo è utile sottolineare, per scrupolo di chiarezza, che “mentre i
cittadini degli Stati membri che si spostano per cercare un impiego
beneficiano del principio della parità di trattamento solo per l’accesso al
lavoro, quelli che hanno già avuto accesso al mercato del lavoro possono
pretendere, [...], gli stessi vantaggi sociali e fiscali dei lavoratori nazionali”
(sentenza CGCE Collins, C-138/02, del 23 marzo 2004, punto 31).
6.6 L’ALC, in quanto trattato internazionale, deve essere interpretato in
buona fede in base al senso comune da attribuire ai suoi termini nel loro
contesto ed alla luce del suo oggetto e del suo scopo (art. 31 cpv. 1 della
Convenzione di Vienna sui diritti dei trattati del 23 maggio 1969 [CVDT, RS
0.111], valida per la Svizzera dal 6 giugno 1990). Ai fini dell'interpretazione
di un trattato, il contesto comprende essenzialmente il testo, il preambolo
e gli allegati (art. 31 cpv. 2 CVDT). Oltre che del contesto, si tiene anche
conto, in particolare, di ogni ulteriore pratica seguita nell'applicazione del
trattato con la quale venga accertato l'accordo delle parti relativamente
all'interpretazione del trattato (art. 31 cpv. 3 CVDT).
Nell’ottica di un’interpretazione teleologica dell’ALC è d’ausilio il principio
del cosiddetto “effet utile” (“Effektivitätsgrundsatz”), sviluppato dalla
CGCE/CGUE affinché le norme europee applicabili, soprattutto quelle del
diritto primario, esplichino piena efficacia in conformità con il loro oggetto e
il loro scopo (cfr., per es., le sentenze CGCE del 6 ottobre 1981,
Broekmeulen, C-246/80, § 16, e del 17 settembre 2002, Muñoz, C-253/00,
§ 28, nonché, per analogia, la sentenza del Tribunale federale
2C_743/2017 del 15 gennaio 2018 consid. 4.2, e DTAF 2019 VII/3; cfr.
anche BIEBER/EPINEY/HAAG/KOTZUR, Die Europäische Union –
Europarecht und Politik, 13a ed., 2019, § 9 nn. 18 e 19).
7.
La nozione di lavoratore/lavoratrice ai sensi del diritto comunitario ha una
F-4630/2019
Pagina 13
portata autonoma rispetto al diritto degli Stati membri e, pertanto, la sua
caratterizzazione non può dipendere da considerazioni nazionali (cfr., in
particolare, le sentenze del Tribunale federale 2C_289/2017 del 4
dicembre 2017 consid. 4.2 e 2C_1061/2013 del 14 luglio 2015 consid. 4.2;
cfr. anche la sentenza TAF F-3168/2015 del 6 agosto 2018 consid. 5.5; cfr.
GREGOR T. CHATTON, Die Arbeitnehmereigenschaft gemäss
Freizügigkeitsabkommen – eine Bestandaufnahme, in: Migrationsrecht in
der Europäischen Union und im Verhältnis Schweiz – EU [Alberto
Achermann/Astrid Epiney/Raffael Gnädiger {ed.}], nonché CHRISTINE
KADDOUS/DIANE GRISEL, Libre circulation des personnes et des services,
2012, pagg. 187 a 248).
7.1 In conformità ad una giurisprudenza costante della CGCE/CGUE,
l’acquisizione dello status di lavoratore/lavoratrice nell’ambito della libera
circolazione implica, parallelamente alla prestazione da fornire, “l’esistenza
degli elementi costitutivi di un qualsiasi rapporto di lavoro subordinato,
ovverosia il rapporto di subordinazione e la corresponsione di una
retribuzione” (sentenza Raccanelli, C-94/07, del 17 luglio 2008, punto 34;
cfr. DTF 141 II 1 consid. 2.2.3). La nozione di lavoratore “non deve essere
interpretata restrittivamente. Deve essere qualificato come lavoratore una
persona che svolga attività reali ed effettive, restando escluse quelle attività
talmente ridotte da potersi definire puramente marginali e accessorie”
(sentenza Neidel, C-337/10, del 3 maggio 2012, punto 23). In quest’ottica,
la CGCE/CGUE ha evidenziato che “le norme relative alla libera
circolazione dei lavoratori riguardano anche coloro che svolgono o
che intendono svolgere soltanto un'attività subordinata a orario ridotto
e che percepiscono o percepirebbero, per questo motivo, solo una
retribuzione inferiore a quella minima garantita nel settore considerato”,
ribadendo però che “mentre il lavoro ad orario ridotto non è escluso dalla
sfera d'applicazione delle norme relative alla libera circolazione dei
lavoratori [...] dette norme garantiscono solo la libera circolazione di coloro
che esercitano o intendono esercitare un'attività economica” (sentenza
Levin, C-53/81, del 23 marzo 1982, punti 16 e 17; cfr. DTF 141 II 1 consid.
2.2.4).
7.2 Per verificare il carattere reale ed effettivo, dunque economico,
dell’attività lavorativa svolta, è necessario “fondarsi su criteri obiettivi e
valutare nel loro complesso tutte le circostanze del caso di specie,
riguardanti la natura sia delle attività interessate sia del rapporto di lavoro
di cui trattasi” (sentenza Ninni-Orasche, C-417/01, del 6 novembre 2003,
punto 27). Così, è lecito “tener conto del carattere irregolare e della durata
limitata delle prestazioni effettivamente compiute nell'ambito di un contratto
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Pagina 14
di lavoro saltuario”, per cui “un numero assai esiguo di ore può costituire
un indice del fatto che le attività esercitate sono meramente marginali ed
accessorie” (sentenza Raulin, C-357/89, del 26 febbraio 1992, punto 14).
Cionondimeno, “il fatto che il reddito del lavoratore non sia sufficiente per
soddisfare tutte le sue necessità non può privare l’interessato della
qualifica di persona attiva [...] un’attività dipendente che produca un reddito
inferiore al minimo vitale o la cui durata normale non superi nemmeno le
dieci ore settimanali non impedisce di qualificare chi la svolge come
lavoratore [...] indipendentemente dal livello limitato della retribuzione
ottenuta da un’attività professionale e dal numero di ore ad essa dedicate,
non si può escludere che detta attività, alla luce di una valutazione
complessiva del rapporto di lavoro in questione, possa essere considerata
[...] come reale ed effettiva e, quindi, idonea a conferire a chi la esercita lo
status di lavoratore” (sentenza Genc, C-14/09, del 4 febbraio 2010, punti
25 e 26). Per contro, non hanno un carattere economico, e non sono quindi
reali ed effettive, quelle attività che “rappresentano solo uno strumento per
la rieducazione o il reinserimento degli interessati”, laddove “il lavoro
retribuito, modellato sulle capacità fisiche e psichiche del singolo, ha come
finalità il recupero, in tempi più o meno lunghi, della capacità di occupare
un posto di lavoro ordinario o l'accesso ad un'esistenza il più possibile
normale” (sentenza Bettray, C-344/87, del 13 maggio 1989, punto 17). In
questo quadro, “la natura giuridica sui generis del rapporto di lavoro
riguardo al diritto nazionale, come del resto la produttività più o meno
elevata dell'interessato o l'origine delle risorse per la retribuzione o anche
il livello limitato di quest'ultima non possono avere alcuna conseguenza
sulla qualità di lavoratore ai sensi del diritto comunitario” (sentenza Trojani,
C-456/02, del 7 settembre 2004, punto 16; cfr. la sentenza del Tribunale
federale 2C_761/2015 del 21 aprile 2016 consid. 4.2.1).
8.
8.1 In accordo con l’art. 22 OLCP, ai cittadini dell’UE e dell’AELS o ai loro
familiari che possono prevalersi di un diritto di rimanere in Svizzera giusta
le disposizioni dell’ALC o della Convenzione AELS, è rilasciato un
permesso di dimora UE/AELS.
Secondo le “Istruzioni OLCP” (I-OLCP) della SEM, “il diritto di rimanere è
volto a garantire l’ulteriore permanenza nello Stato di residenza dopo la
fine dell’attività lucrativa [...]. I beneficiari del diritto di rimanere continuano
a fruire dei diritti acquisiti in qualità di lavoratori (mantenimento del diritto
alla parità di trattamento con gli indigeni), anche se non beneficiano più
dello statuto di lavoratori. Il diritto di rimanere sussiste, di principio,
F-4630/2019
Pagina 15
indipendentemente dal fatto che l’interessato percepisca o no un eventuale
contributo sociale o eventuali prestazioni complementari. Esso si estende
anche ai familiari, indipendentemente dalla loro cittadinanza. Le persone
che non hanno mai svolto un’attività lucrativa nello Stato di residenza non
possono avvalersi del diritto di rimanere. Possono avvalersi del diritto di
rimanere soltanto i cittadini UE/AELS che hanno esercitato un’attività
lucrativa in Svizzera nel quadro dell’ALC e che hanno quindi beneficiato
dei diritti conferiti ai lavoratori secondo tale Accordo” (I-OLCP del gennaio
2021, punto 10.3.1, reperibili all’indirizzo elettronico seguente:
https://www.sem.admin.ch/sem/it/home/publiservice/weisungen-
kreisschreiben/fza.html).
8.2 L’art. 23 cpv. 1 OLCP prevede, in particolare, che i permessi di dimora
UE/AELS possono essere revocati o non essere prorogati se non sono più
adempite le condizioni per il loro rilascio.
In proposito, il Tribunale federale ha precisato che il rifiuto o la revoca di un
permesso di dimora possono essere pronunciati quando la persona
interessata non gode più dello status di lavoratore, ossia (1) se è
disoccupata per propria scelta (“freiwillig arbeitslos”), (2) se si può inferire
dal suo comportamento che non ha più nessuna prospettiva reale
(“keinerlei ernsthafte Aussichten”) di ritrovare un altro lavoro entro un
termine ragionevole (“in absehbarer Zeit”), oppure (3) se il suo
comportamento in generale deve essere qualificato come abusivo (“ihr
Verhalten gesamthaft als rechtsmissbräuchlich bezeichnet werden muss”),
in particolare se ha ottenuto l’autorizzazione in base ad un lavoro fittivo o
di corta durata (“fiktive bzw. zeitlich kurze Erwerbstätigkeit”) al solo scopo
di beneficiare di migliori prestazioni sociali nello Stato membro in questione
(DTF 141 II 1 consid. 2.2.1 con i riferimenti).
8.3 A questo punto è ancora indispensabile, alla luce delle peculiarità della
fattispecie, rivolgere l’attenzione alla nozione di “inabilità permanente al
lavoro” (art. 2 par. 1 lett. b del regolamento 1251/70 [consid. 6.4]), come
condizione essenziale del diritto di rimanere ai sensi dell’ALC. In proposito,
il Tribunale federale ha considerato, in una sentenza a cinque giudici del
2019, che “l'espressione – inabilità permanente al lavoro – non si riferisce
unicamente all'ambito professionale tradizionale, ma include anche le
attività che possono ragionevolmente essere pretese dal lavoratore. Non
vi è pertanto alcun diritto di rimanere se nessun motivo di salute impedisce
al lavoratore cittadino di una parte contraente di svolgere un'attività adatta”
(DTF 146 II 89 consid. 4 [regesto italiano]). Peraltro, in una sentenza
successiva, pure a cinque giudici, il Tribunale federale ha precisato, con
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Pagina 16
riferimento alla DTF 146 II 89, che lo stesso vale, in linea di principio, “wenn
dem betroffenen Ausländer aufgrund einer Teilinvalidität nur noch eine
Teilzeittätigkeit in einem alternativen Berufsfeld offen steht; eine solche
Möglichkeit muss grundsätzlich ausgeschöpft werden” (sentenza del
Tribunale federale 2C_108/2020 del 10 luglio 2020 consid. 4.3.4). Il
Tribunale federale è giunto a questa conclusione dopo avere constatato
che, fino ad oggi, la CGCE/CGUE non si sarebbe pronunciata sulla
questione (sentenza del Tribunale federale 2C_108/2020 consid. 4.3.2).
9.
Cittadina italiana a cui si applica l’ALC, la ricorrente ha lavorato in Svizzera,
dove ha maturato il diritto ad una rendita d’invalidità, di grado variante col
tempo (intera, 3⁄4 e 1⁄4), con prestazioni complementari (cfr. consid. B, D, I e
J). Considerato tuttavia che la SEM sostiene, in particolare, che “al
momento del sopraggiungere dell’incapacità, non risulta che [la ricorrente]
fosse una lavoratrice ai sensi dell’ALC”, e che, essendo “ancora abile al
lavoro in buona parte (40%)”, è “lecito attendersi che la stessa
acquisisca/mantenga la qualità di lavoratrice, adoperandosi per trovare
un’attività lucrativa per il tasso cui è abile al lavoro” (cfr. consid. M e O), si
tratta di determinare se la ricorrente rientri o meno nella categoria di
lavoratrice come intesa dal diritto comunitario, ossia se ha mai avuto, e
mantenuto, o riacquisito questa qualità. In relazione alle condizioni che
fondano il diritto di rimanere, occorre subito rilevare che la ricorrente risiede
in Svizzera, senza interruzioni, da più di due anni (cfr. art. 2 par. 1 lett. b
del regolamento 1251/70 [consid. 6.4]).
9.1 Dagli atti si evince che la ricorrente ha lavorato in Ticino da marzo a
dicembre 2004 (dieci mesi) presso un privato, realizzando un reddito totale
di fr. 19'932.–, ossia fr. 1'993.20 al mese (cfr. consid. A e B; incarto SEM,
pag. 156). In questo modo, la ricorrente ha acquisito lo status di lavoratrice
ai sensi del diritto europeo, come ammette del resto la SEM (cfr. decisione
impugnata, pag. 6).
9.2 Da luglio a dicembre 2005 (sei mesi), la ricorrente è stata attiva presso
l’O._ (“stagiaire”), totalizzando un reddito di fr. 6'527.–, ovvero fr.
1'088.– mensili circa (cfr. incarto SEM, pag. 156). Nel corso del 2006, la
ricorrente ha continuato a lavorare come stagista presso l’O._,
guadagnando fr. 16'099.–, ed ha pure svolto un’attività, non meglio
precisata, per sua sorella, rimunerata con fr. 726.–, cosicché ha totalizzato
un reddito di fr. 16'825.–, vale a dire fr. 1'402.– circa al mese (cfr. incarto
SEM, pag. 156). Durante il 2007, la ricorrente ha proseguito l’attività di
stagista presso l’O._, realizzando un reddito complessivo di fr.
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Pagina 17
15'666.–, e il lavoro per sua sorella, guadagnando fr. 2'860.–, dimodoché
le sue entrata sono ammontate a fr. 18'526.–, ossia fr. 1'544.– circa al mese
(cfr. incarto SEM, pag. 156). Nel 2008, la ricorrente è rimasta attiva come
stagista presso l’O._, totalizzando un reddito di fr. 13'296.–, ed ha
incassato da sua sorella fr. 4'800.–, per cui ha beneficiato di un guadagno
complessivo di fr. 18'096.–, ovvero fr. 1'508.– al mese (cfr. incarto SEM,
pag. 156). Nel 2009, la ricorrente ha portato a termine la sua attività di
stagista presso l’O._, realizzando un reddito di fr. 10'592.– (gennaio
– agosto), ha ottenuto una rimunerazione di fr. 4'752.– da sua sorella
(gennaio – novembre), ed ha percepito indennità giornaliere contro la
disoccupazione per un totale di fr. 4'876.– (ottobre – dicembre), cosicché il
suo ricavato ha raggiunto fr. 20'220.–, corrispondenti a fr. 1'685.– al mese
(cfr. incarto SEM, pag. 156). Poi, da gennaio ad agosto 2010, la ricorrente
ha continuato a percepire l’indennità giornaliera contro la disoccupazione
per un importo complessivo di fr. 17'068.–, e, per l’intero anno, le è pure
stata contabilizzata una rimunerazione di fr. 4'752.– da parte di sua sorella,
totalizzando un reddito di fr. 21'820.– (cfr. incarto SEM, pag. 156). Siccome,
sul piano medico, è stata riconosciuta inabile al lavoro, in modo completo
e per un periodo indeterminato, il 9 agosto 2010 (cfr. consid. C), la
ricorrente ha beneficiato dell’ultima indennità giornaliera contro la
disoccupazione nell’agosto 2010.
9.3 In base a questi dati è ora necessario stabilire se la ricorrente ha
mantenuto, fino all’8 agosto 2010, lo status di lavoratrice acquisito nel
2004, oppure se l’ha perso, come sostiene la SEM.
La SEM argomenta, in sostanza, che “né il periodo di pratica [presso
l’O._] né l’apprendistato (in quanto situazione intimamente
connessa alla formazione professionale) permettono di considerare
l’interessata una lavoratrice ai sensi dell’ALC”, tanto più che era “iscritta in
disoccupazione da ottobre 2009” (cfr. decisione impugnata, pag. 6).
In proposito bisogna rilevare, innanzitutto, che non si può presumere, sulla
base degli atti disponibili, che il lavoro di “stagiaire” della ricorrente fosse
finalizzato a formarla nel campo socio-sanitario. Infatti, la ricorrente è stata
assunta, “in sostituzione della signora [...] in congedo maternità”, con un
tasso d’occupazione di quaranta ore settimanali e senza che fossero
previste misure di formazione parallele al lavoro vero e proprio (cfr. incarto
SEM, pagg. 47 e 50). Inoltre, nonostante il titolo del contratto “Stage
probatorio” non sia mai stato modificato con il passare del tempo, la
ricorrente ha lavorato per l’O._ sei mesi nel 2005, dodici mesi nel
2006, dodici mesi nel 2007, dodici mesi nel 2008 e ancora otto mesi nel
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Pagina 18
2009 (cfr. incarto SEM, pagg 47, 50, 57 e 156), ossia quattro anni e due
mesi in totale, ciò che tende a mostrare che si è trattato di un’attività
economica a tutti gli effetti, non marginale e accessoria, come intesa dal
diritto europeo, tanto più che la nozione di lavoratore/lavoratrice non deve
essere interpretata restrittivamente. In quest’ottica, che implica una
valutazione complessiva del rapporto di lavoro con l’O._, che il
medesimo presentasse una “natura giuridica sui generis”, e che la
rimunerazione fosse di “livello limitato”, sono elementi che non hanno
“alcuna conseguenza sulla qualità di lavoratore ai sensi del diritto
comunitario” (cfr. consid. 7).
Stando così le cose, è assodato che la ricorrente, il 9 agosto 2010, ha
“cessato la propria attività economica”, secondo i termini dell’art. 4 par. 1
Allegato I ALC, e questo “a seguito di un’inabilità permanente al lavoro”,
come recita l’art. 2 par. 1 lett. b del regolamento 1251/70 (cfr. consid. 6.4).
In proposito, poco importa che l’IAS abbia fatto decorrere l’incapacità
lavorativa completa della ricorrente dal 1° maggio 2010, da cui il diritto alla
rendita intera d’invalidità a partire dal 1° maggio 2011 (cfr. consid. D [art.
28 cpv. 1 lett. b e c LAI]), considerato che la ricorrente, già in quel periodo,
percepiva l’indennità giornaliera contro la disoccupazione (cfr. incarto
SEM, pag. 156). Questo significa che il suo status di lavoratrice si è
protratto fino all’agosto 2010, tenuto conto che, secondo l’art. 4 par. 2 del
regolamento 1251/70, i periodi di disoccupazione ufficiali contano come
periodi di occupazione (cfr. consid. 6.4). Altrimenti detto, siccome la
ricorrente ha cessato la sua attività economica presso l’O._ a fine
agosto 2009, ed ha in seguito beneficiato dell’indennità giornaliera contro
la disoccupazione, si deve considerare che non aveva perso lo status di
lavoratrice quando si è ritrovata completamente inabile al lavoro il 9 agosto
2010. Di conseguenza, la ricorrente godeva del diritto di rimanere in
conformità all’art. 4 Allegato I ALC e agli artt. 2 e 4 del regolamento
1251/70.
9.4 Nel periodo successivo, ossia da settembre 2010 (primo mese dopo il
percepimento dell’ultima indennità contro la disoccupazione) ad aprile 2011
(ultimo mese prima del percepimento della rendita d’invalidità), la ricorrente
non ha avuto alcun reddito, se si eccettuano fr. 800.– da parte di sua sorella
nei mesi di gennaio e febbraio 2011 (cfr. incarto SEM, pag. 154). Questo è
dovuto al fatto che era inabile al lavoro per malattia, senza essere coperta
da alcuna assicurazione contro la relativa perdita di guadagno, da cui la
sua domanda di rendita d’invalidità (cfr. consid. C). Pertanto, durante
questo periodo, la ricorrente non era disoccupata di propria iniziativa
(malattia), e si è sottoposta agli accertamenti dell’assicurazione invalidità
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Pagina 19
per determinare la sua capacità lavorativa residua, con il corrispondente
grado d’invalidità, allo scopo di trovare un nuovo lavoro confacente ai suoi
limiti funzionali. In questo modo, seguendo la giurisprudenza del Tribunale
federale, la ricorrente non ha perso il suo status di lavoratrice durante il
periodo protrattosi da settembre 2010 ad aprile 2011 (cfr. consid. 8.2).
9.5 Lo stesso ragionamento di quello esposto al consid. 9.4 vale, mutatis
mutandis, per il periodo iniziatosi il 6 giugno 2012 (trapianto di rene e
pancreas), con gli accertamenti dell’assicurazione invalidità che ne sono
susseguiti, durante i quali la ricorrente ha continuato a percepire i tre quarti
di rendita e, nel 2014 e 2015, l’indennità giornaliera dell’assicurazione
invalidità (IGAI), e ciò fino al 1° febbraio 2016 (prestazioni complementari),
con un quarto di rendita d’invalidità a partire dal 1° maggio 2016 (cfr.
consid. E a J; incarto SEM, pag. 154).
9.6 Da quanto precede risulta che la ricorrente non mai perso il suo status
di lavoratrice durante il periodo dal 1° marzo 2004 al 30 aprile 2016, ossia
fino al momento in cui ha incominciato a percepire un quarto di rendita
d’invalidità sulla base di un grado d’invalidità del 46% (cfr. consid. J).
Tuttavia, riferendosi al periodo posteriore, la SEM nega alla ricorrente il
diritto di rimanere per il motivo che, come già ricordato (cfr. consid. O e 9
ab initio), non avrebbe ancora trovato, affinché “acquisisca/mantenga la
qualità di lavoratrice”, un’attività lucrativa corrispondente alla sua capacità
lavorativa residua del “40%” (recte: 54% [consid. J e N]).
9.7 Come mostrano i documenti che compongono l’incarto, dal 1° maggio
2016 la ricorrente beneficia di un quarto di rendita d’invalidità e delle
prestazioni complementari (cfr. consid. I e J). A partire da quella data e
perlomeno fino al 25 luglio 2019, giorno della sottoscrizione del contratto
di lavoro come “assistente di una persona bisognosa” (cfr. consid. P), la
ricorrente non ha lavorato e nemmeno si è adoperata per trovare un
impiego confacente al suo stato di salute (cfr. incarto SEM, pagg. 142 e
148). Stando così le cose, si deve constatare che la ricorrente ha perso il
suo status di lavoratrice durante il periodo dal 1° maggio 2016 al 25 luglio
2019.
9.8 Si tratta dunque di appurare se la ricorrente abbia, in un modo o
nell’altro, riacquisito lo status di lavoratrice ai sensi del diritto comunitario.
In proposito, richiamando la giurisprudenza del Tribunale federale relativa
alle condizioni che permettono di rifiutare il rinnovo del permesso di dimora
ai richiedenti coperti dall’ALC (cfr. consid. 8.2 e 8.3), non si deve sottacere
il fatto, riportato al consid. 9.7, che la ricorrente non ha cercato un impiego
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confacente al suo stato di salute durante il periodo dal 1° maggio 2016
all’estate 2019, accontentandosi, presumibilmente, dell’apporto finanziario
garantitole dalle prestazioni complementari (cfr. consid. I). Questo non
significa però necessariamente che la ricorrente fosse disoccupata per
propria scelta, in ragione del 54%, quando la SEM, il 10 luglio 2019, ha
deciso di rifiutare di approvare la proposta dell’UMCT di rinnovarle il
permesso di dimora, scaduto il 31 agosto 2013, ossia da quasi sei anni (cfr.
consid. A, K, O e 9), come esposto al consid. 9.11 qui sotto. Peraltro, alla
ricorrente non è mai stato rimproverato di aver adottato un comportamento
abusivo per approfittare del sistema sociale svizzero. Rimane così da
verificare se si possa inferire che la ricorrente, a causa della sua condotta,
non avrebbe più nessuna prospettiva reale di trovare un lavoro entro un
termine ragionevole, e ciò nell’ambito della sua capacità lavorativa residua
del 54%, che tiene conto dei suoi limiti funzionali, così come fissati dai
medici dell’assicurazione invalidità.
9.9 In relazione a questa questione si deve rilevare che, in seguito alla
decisione della SEM del 10 luglio 2019, la ricorrente ha cominciato a
cercare un tale impiego per sfruttare, a complemento del suo quarto di
rendita, la sua capacità lavorativa residua. Infatti, nel corso della presente
procedura, la ricorrente ha inizialmente esibito due contratti di lavoro, uno
del 25 luglio 2019 e l’altro del 6 marzo 2020 (cfr. consid. P e S). Il primo
contratto, poi disdetto, prevedeva un’attività di aiuto domestico per sei ore
alla settimana, le quali vanno rapportate ad una capacità lavorativa di poco
superiore al 50% (venti ore settimanali), per cui corrispondevano, grosso
modo, ad un tasso d’occupazione del 30%. Il secondo contratto riguarda
un’attività di cura a domicilio “a ore su chiamata” per “B._”
(https:...), iniziata il 9 marzo 2020, con un orario settimanale non superiore
a quaranta ore in media sull’arco di tre mesi e un salario di fr. 22.– all’ora,
non comprensivo degli indennizzi relativi alle vacanze e alla tredicesima.
Malgrado i dubbi espressi dalla SEM su questa attività (cfr. consid. T),
bisogna ricordare che la CGCE ha stabilito che “le condizioni di lavoro di
un lavoratore che ha stipulato un [...] (contratto di lavoro a chiamata) non
escludono la considerazione del medesimo come lavoratore” ai sensi del
diritto europeo (sentenza Raulin, già citata al consid. 7.2, punto 11).
9.10 Dai nuovi documenti esibiti il 25 agosto 2021 (cfr. consid. W), si
apprende che “B._” ha versato alla ricorrente, nei mesi di marzo,
aprile e maggio 2020, ossia durante la breve durata del contratto di lavoro,
dei salari mensili netti di circa fr. 1'619.– (67.47 ore), 2'035.– (77.17 ore) e
439.– (13.33 ore) rispettivamente. Ora, in considerazione della sua brevità,
più ancora che del numero di ore o del tasso della loro rimunerazione,
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Pagina 21
questa esperienza lavorativa in sé non permette di concludere che la
ricorrente abbia riacquisito lo status di lavoratrice.
Per quanto concerne il lavoro come ausiliaria nei Centri di vaccinazione
cantonali, si deve notare che si tratta di un “impiego effettivo a seconda
delle esigenze”, con una retribuzione oraria di fr. 30.–, il massimo delle ore
dovute variante da 360 a 495, contratto limitato in un primo tempo al
periodo dal 18 marzo al 31 luglio 2021, e poi prolungato fino al 30
settembre successivo. Ora, anche questa attività lavorativa, come quella
per “B._”, non consente di affermare, principalmente a causa della
sua aleatorietà, che la ricorrente abbia riacquisito lo status di lavoratrice.
A ciò si deve aggiungere che il periodo di disoccupazione involontaria dal
giugno 2020 (fine del contratto di lavoro con “B._”) al 17 marzo
2021 (inizio del contratto di lavoro con il DI) non è stato, perlomeno finora,
“debitamente accertat[o] dal competente ufficio del lavoro”, per cui non è
contabilizzabile come periodo d’occupazione ai sensi degli artt. 2 par. 1 e
4 par. 2 del regolamento 1251/70 (cfr. consid. 6.4). In più, con questi due
impieghi, la ricorrente non ha ad ogni modo maturato alcun diritto
all’indennità giornaliera contro la disoccupazione (cfr. artt. 8, 9 e 13 della
legge federale sull’assicurazione contro la disoccupazione [LADI, RS
837.0]).
Malgrado questo contesto lavorativo caratterizzato da una persistente
imprevedibilità, non si può (ancora) inferire dal comportamento della
ricorrente che non abbia più nessuna prospettiva reale di ritrovare un
lavoro confacente al suo stato di salute entro un termine ragionevole (cfr.
consid. 8.2).
9.11 Ritornando al periodo dal 1° maggio 2016 al 25 luglio 2019, durante il
quale, come visto, la ricorrente ha perso lo status di lavoratrice, è
necessario chiedersi in che misura la medesima fosse cosciente di questa
situazione. A questo proposito, in relazione al calcolo delle prestazioni
complementari, l’IAS aveva messo la ricorrente a conoscenza del fatto, il
18 marzo 2016, che “agli assicurati parzialmente invalidi [...] che non
esercitano un’attività lucrativa, è computabile un reddito ipotetico, ossia
potenziale reddito conseguibile qualora la residuale capacità lavorativa
fosse messa a frutto. Se l’assicurato può comprovare mediante costanti
ricerche che un’occupazione adeguata al suo caso non è reperibile, [...], si
può procedere allo stralcio del reddito ipotetico” (incarto SEM, pag. 142).
Per contro, l’esame degli atti disponibili mostra che la ricorrente non è mai
stata informata che avrebbe dovuto sfruttare, in linea di principio
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(“grundsätzlich” [consid. 8.3]), la sua capacità lavorativa residua per poter
rinnovare il suo permesso di dimora. La ragione più plausibile di questo
fatto è che il Tribunale federale si è pronunciato per la prima volta su questa
questione soltanto il 10 luglio 2020, con la sentenza a cinque giudici
2C_108/2020 (cfr. consid. 8.3). Non si può pertanto rimproverare alla
ricorrente, in definitiva, di non essersi adoperata, durante il periodo dal 1°
maggio 2016 al 25 luglio 2019, per tentare di mettere a frutto la sua
capacità lavorativa residua.
9.12 Sulla scorta di tutto quanto sopra esposto, e tenuto anche conto del
fatto che la ricorrente vive in Ticino dal marzo 2003 e che la sua domanda
di rinnovo del permesso di dimora è pendente dal 2013, questo Tribunale
considera che il termine ragionevole di cui dispone la ricorrente, secondo
la giurisprudenza (cfr. consid. 8.2 e 8.3), per trovare un impiego confacente
al suo stato di salute, non sia ancora scaduto. Questo implica, non da
ultimo per garantire la piena efficacia delle norme applicabili nel campo
della libera circolazione delle persone (“effet utile”), che il permesso di
dimora “B” UE/AELS della ricorrente venga rinnovato. Spetterà alle autorità
cantonali verificare che la ricorrente si conformi alle esigenze poste dalla
giurisprudenza per procacciarsi un’attività lavorativa confacente entro un
termine ragionevole, sotto pena, se del caso, della revoca del permesso.
10.
In conclusione, il rifiuto della SEM del 10 luglio 2019 di approvare la
proposta dell’UMCT di rinnovare il permesso di dimora “B” UE/AELS della
ricorrente, viola l’ALC e l’art. 22 OLCP (art. 49 lett. a PA). Pertanto, il ricorso
deve essere ammesso, e la decisione impugnata annullata.
Statuendo direttamente sulla controversia, questo Tribunale concede così
l’approvazione alla proposta dell’UMCT di rinnovare il permesso di dimora
“B” UE/AELS della ricorrente (cfr. la sentenza TAF F-1628/2019 del 14
ottobre 2019 consid. 7.2).
11.
11.1 Le spese processuali sono messe, di regola, a carico della parte
soccombente e, in caso di soccombenza parziale, sono ridotte (art. 63 cpv.
1 PA). Esse comprendono la tassa di giustizia e i disborsi (art. 1 cpv. 1 del
regolamento del 21 febbraio 2008 sulle tasse e sulle spese ripetibili nelle
cause dinanzi al Tribunale amministrativo federale [TS-TAF, RS
173.320.2]); la tassa di giustizia è calcolata in funzione dell'ampiezza e
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della difficoltà della causa, del modo di condotta processuale e della
situazione finanziaria delle parti (artt. 63 cpv. 4bis PA e 2 cpv. 1 TS-TAF).
In concreto, tenuto conto dell’esito positivo del ricorso, non si prelevano
spese processuali, con la precisazione che la ricorrente beneficia, ad ogni
modo, dell’assistenza giudiziaria.
11.2 Considerato che il ricorso è ammesso, la ricorrente ha diritto a
un’indennità per le spese necessarie derivanti dalla causa (spese ripetibili:
artt. 64 cpv. 1 PA e 7 cpv. 1 e 2 TS-TAF). Dato che la ricorrente non ha
presentato alcuna nota delle spese fatturatele dal suo patrocinatore,
l’indennità deve essere fissata sulla base degli atti di causa (art. 14 cpv. 2
TS-TAF). Ora, alla luce dell’ampiezza e del contenuto del ricorso e dei
successivi scritti, che rispecchiano, in definitiva, la complessità del litigio, è
appropriato attribuire alla ricorrente un’indennità per spese ripetibili di fr.
1'500.–, a carico della SEM.
(dispositivo alla pagina seguente)
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