Decision ID: 6c7dcf74-62d9-4d77-a46a-35d15e5e7829
Year: 2012
Language: de
Court: ZH_VG
Chamber: ZH_VG_001
Canton: ZH
Region: Zürich
Law Area: public_law
Law Sub-area: nan
Label: approval

Facts:
hat sich ergeben:
I.
A ist der Lebenspartner von E, die seit dem Jahr 2004 im Pflegezentrum C im Wachkoma liegt. Mit Verfügung vom 28. März 2012 erteilte der Verwaltungsrat des Pflegezentrums C A per sofort auf unbestimmte Zeit ein Hausverbot für das ganze Areal des Pflegezentrums C. Einem allfällig dagegen erhobenen Rekurs wurde die aufschiebende Wirkung entzogen.
II.
Dagegen rekurrierte A am 15. April 2012 beim Bezirksrat F und beantragte die Aufhebung der angefochtenen Verfügung sowie die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung des Rekurses. Eventualiter beantragte er die Bewilligung eines beschränkten Besuchsrechts von mindestens drei Stunden pro Tag. Mit Beschluss vom 23. Mai 2012 gewährte der Bezirksrat A im Sinn einer vorsorglichen Massnahme bis auf Weiteres ein eingeschränktes Besuchsrecht von dreimal zwei Stunden pro Woche, unter Anweisung des Pflegezentrums C, die genauen Konditionen festzulegen und die notwendigen personellen Massnahmen zu ergreifen. Einem allfälligen Rechtsmittel wurde die aufschiebende Wirkung entzogen.
III.
A.
Gegen diesen Beschluss erhob A Beschwerde beim Verwaltungsgericht. Er beantragte die Aufhebung des Beschlusses des Bezirksrats vom 23. Mai 2012 sowie des Entzugs der aufschiebenden Wirkung des Rekurses. Eventualiter sei dem Beschwerdeführer im Sinn einer vorsorglichen Massnahme ein beschränktes Besuchsrecht von drei Stunden pro Tag zuzugestehen, wobei allfällige Besuchsbedingungen vom Gericht festzulegen seien; alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten des Pflegezentrums C. Zudem beantragte der Beschwerdeführer die Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung und Rechtsvertretung sowie die Bestellung eines unentgeltlichen Rechtsbeistands in der Person des Rechtanwalts B. Das Pflegezentrum C beantragte mit Eingabe vom 23. Juli 2012 die Abweisung der Beschwerde.
B.
Zwischenzeitlich verfügte der Verwaltungsrat des Pflegezentrums C die Aufhebung des Pflegeverhältnisses mit E auf den 17. Mai 2012. Ihre Beiständin rekurrierte dagegen beim Bezirksrat F. Anlässlich einer Referentenaudienz vor dem Bezirksrat einigten sich die involvierten Parteien am 16. August 2012 darauf, dass die Wachkomapatientin in nächster Zeit in ein anderes Pflegeheim verlegt werden soll.
Die Kammer

Considerations:
erwägt:
1.
1.1
Das Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig.
1.2
Die Vorinstanz hat mit ihrem Beschluss vom 23. Mai 2012 eine vorsorgliche Massnahme erlassen. Da Letztere nur
für die Dauer des Hauptverfahrens, d. h. bis zu einem Endentscheid über das Hausverbot, Bestand hat
, liegt ein Zwischenentscheid vor (
BGE 134 I 83
E. 3.1
; Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 6 N. 32, § 19 N. 46). Zwischenentscheide, die nicht die Zuständigkeit oder den Ausstand betreffen, sind nach § 41 Abs. 3 bzw. § 44 Abs. 3 in Verbindung mit § 19a Abs. 2 VRG und Art. 93 Abs. 1 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG) mit Beschwerde ans Verwaltungsgericht weiterziehbar, wenn sie einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken können oder wenn die Gutheissung sofort einen Entscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beschwerdeverfahren ersparen würde.
1.3
Nach der Praxis des Verwaltungsgerichts wird das Vorliegen eines nicht wiedergutzumachenden Nachteils bei Zwischenentscheiden, mit denen vorsorgliche Massnahmen erlassen bzw. verweigert wurden, regelmässig bejaht (VGr, 18. August 2011, VB.2011.00442, E. 2.1 und 2.3; 24. November 2011, VB.2011.00637, E. 1.2; vgl. auch
BGE 137 III 324 E. 1.1
; Kölz/Bosshart/Röhl, § 25 N. 20 und § 6 N. 32). Ein nicht wiedergutzumachender Nachteil ist insbesondere dann gegeben, wenn durch die vorsorgliche Massnahme, wie hier, ein Grundrecht betroffen ist.
1.4
Die Beschwerde richtet sich zudem gegen den Entzug der aufschiebenden Wirkung des Rekurses. Letzterer bewirkt ebenfalls einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil (BGr, 12. März 2003, 1A.39/2003, E. 1.2). Da auch alle weiteren Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
2.1
Der Beschwerdeführer rügt, der Beschwerdegegner habe dem Rekurs die aufschiebende Wirkung ohne Vorliegen von besonderen Gründen entzogen. Indem die Vorinstanz einzig vorsorgliche Massnahmen erlassen habe, ohne den Entzug bzw. die Nichtwiederherstellung der Suspensivwirkung des Rekurses hinreichend zu begründen, habe sie die aus dem rechtlichen Gehör fliessende Begründungspflicht verletzt. Die Vorinstanz führte diesbezüglich aus, mit dem Erlass von vorsorglichen Massnahmen werde dem Hauptanliegen des Beschwerdeführers, nicht voraussichtlich monatelang von Besuchen abgehalten zu werden, ausreichend Rechnung getragen.
2.2
Aufgrund des Anspruchs auf rechtliches Gehör nach Art. 29 Abs. 2 der
Bundesverfassung vom 18. April 1999
(BV) müssen Behörden ihre Entscheide so begründen
, dass die betroffene Person deren Tragweite zu erkennen vermag. Es müssen wenigstens kurz die Überlegungen genannt sein, von denen sich die Behörde leiten liess und auf welche sich ihr Entscheid stützt. Die aus dem Gehörsanspruch fliessende Begründungspflicht bedeutet nicht, dass die Behörde sämtliche irgendwie im Zusammenhang mit ihrem Entscheid stehenden tatsächlichen Behauptungen, rechtlichen Einwände sowie sonstigen Vorbringen und Überlegungen berücksichtigen muss (BGE
136 I 184 E. 2.2.1; VGr, 23. Juni 2011,
VB.2011.00223, E. 4.3).
2.3
Mit der Anordnung eines vorsorglichen Besuchsrechts hat die Vorinstanz inhaltlich dem Entzug der aufschiebenden Wirkung zumindest teilweise entgegengewirkt, da damit das vollumfängliche Hausverbot bis auf Weiteres nicht mehr aufrechterhalten wird. Die Institute der vorsorglichen Massnahmen und der aufschiebenden Wirkung sind gleichwertig; keines schliesst das andere aus. Die Verwaltungsbehörde trifft die nötigen vorsorglichen Massnahmen gemäss § 6 VRG. Wie die vorsorglichen Massnahmen dient auch die aufschiebende Wirkung eines Rechtsmittels dem einstweiligen Rechtsschutz. Nach § 25 Abs. 1 VRG kommen dem Lauf der Rekursfrist und der Einreichung des Rekurses aufschiebende Wirkung zu, wenn nicht mit der angefochtenen Anordnung aus besonderen Gründen etwas anderes bestimmt wurde.
Anstelle der Gewährung der aufschiebenden Wirkung können in Form einer vorsorglichen Massnahme gewisse Tätigkeiten erlaubt werden (vgl. dazu Xaver Baumberger, Aufschiebende Wirkung bundesrechtlicher Rechtsmittel im öffentlichen Recht, Diss. Zürich 2006, Rz. 124 ff.). Dies hat die Vorinstanz vorliegend getan. Indem sie bei der Frage der aufschiebenden Wirkung auf den Erlass der vorsorglichen Massnahme verwies, hat sie damit auch dargetan, dass besondere Gründe vorliegen, die einen vorläufigen Rechtsschutz rechtfertigen. Wenn die Vorinstanz zum Schluss gelangt, die Anordnung eines vorsorglich beschränkten Besuchsrechts stelle eine verhältnismässige Massnahme dar, kann sie folglich nicht gleichzeitig die aufschiebende Wirkung wiederherstellen, da dies ihrem Entscheid widersprechen würde. Schliesslich würde im vorliegenden Fall eine Wiederherstellung des Suspensiveffekts die Ausführung der vorsorglichen Massnahme verunmöglichen. Es ist nicht notwendig, dass die Vorinstanz die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung umfassend prüft, wenn sie vorsorgliche Massnahmen erlässt, die das Anliegen des Beschwerdeführers, die Patientin möglichst rasch wieder besuchen zu dürfen, berücksichtigen. Dies ergibt sich auch aus der Begründung des angefochtenen Beschlusses. Damit hat die Vorinstanz den Gehörsanspruch des Beschwerdeführers nicht verletzt.
3.
3.1
Die Vorinstanz stufte zwar das vom Beschwerdegegner erlassene Hausverbot auf unbestimmte Zeit und für das ganze Areal als unverhältnismässig ein, gewährte dem Beschwerdeführer jedoch entgegen seinem Antrag lediglich ein minimales Besuchsrecht von dreimal zwei Stunden wöchentlich. Der Beschwerdeführer wendet dagegen ein, es gebe keinen Grund, weshalb ihm lediglich ein minimales Besuchsrecht zugestanden und dabei die Festsetzung von dessen Bedingungen vollumfänglich dem Beschwerdegegner in die Hand gelegt werde. Dieser habe die Besuchsbedingungen dermassen restriktiv festgelegt, dass das nun gewährte Besuchsrecht einem Hausverbot gleichkomme und sich mehr oder weniger auf eine "Besichtigung" der Lebenspartnerin beschränke.
3.2
Der Beschwerdeführer besucht E unbestrittenermassen seit acht Jahren täglich im Pflegezentrum. Ihm kommt der Status einer Bezugsperson im Sinn von § 2 Abs. 2 des  Patientengesetzes vom 5. April 2004 zu. Durch das beschränkte Besuchsrecht wird dem Beschwerdeführer der Kontakt zu der Patientin erschwert. Art. 13 Abs. 1 BV schützt den Anspruch auf Achtung des Privatlebens. Das Grundrecht des Persönlichkeitsschutzes (Art. 10 Abs. 2 BV) gewährleistet dem Einzelnen unter anderem, frei Beziehungen zu anderen Personen zu pflegen (
VGr, 28. Oktober 2010, VB.2010.00455, E. 3.1;
Rainer J. Schweizer, in: St. Galler Kommentar, Die Schweizerische Bundesverfassung, Art. 1–93, 2. A., Zürich/St. Gallen 2008
, Art. 10 BV N. 18, 27
). Durch die vorsorgliche Massnahme wird
die durch Art. 10 Abs. 2 und Art. 13 Abs. 1 BV geschützte selbstbestimmte Entfaltung der Persönlichkeit des Beschwerdeführers tangiert.
Sowohl vorsorgliche Massnahmen wie auch Anordnungen über den Entzug bzw. die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung setzen voraus, dass für eine solche Massnahme ein besonderer Grund (Vermeidung eines sonst befürchteten schweren Nachteils) vorliegt. Ihre Anordnung ist nur dann zulässig, wenn überwiegende öffentliche oder private Interessen zu wahren sind und die Endverfügung nicht sofort getroffen werden kann. Überdies ist erforderlich, dass sie im Einzelfall notwendig sowie verhältnismässig sind. Als notwendig erweist sich eine Massnahme, wenn ein schwerer, wahrscheinlich eintretender Nachteil droht und unverzügliche Vorkehrungen nötig sind, um die betroffenen Interessen zu wahren. Verhältnismässig sind vorsorgliche Massnahmen dann, wenn sie sich zur Abwehr eines bereits eingetretenen oder drohenden Nachteils eignen und in persönlicher, örtlicher, sachlicher und zeitlicher Hinsicht nicht über das zur Wahrung der gefährdeten Interessen Erforderliche hinausgehen (
BGE 130 II 149 E. 2.2; BGE 129 II 286 E. 3.1)
4.
4.1
Dem Beschwerdeführer wird vorgeworfen, am 17. Februar 2012, als er die Wachkomapatientin auf dem Rücken liegend vorfand, zwei Pflegerinnen des Pflegezentrums C gedroht zu haben, sie "an die Wand zu schlagen", falls seiner Partnerin etwas zustossen sollte. Zudem soll er einer dieser Pflegerinnen angedroht haben, sie in diesem Fall aufzuhängen. Das Pflegezentrum ist eine interkommunale Anstalt mit eigener Rechtspersönlichkeit nach § 15b des Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926 (GG), deren Arbeitsverhältnisse dem öffentlichen Recht unterstehen. Für das Arbeitsverhältnis von Gemeindepersonal gilt das kantonale Personalgesetz sinngemäss, soweit die Gemeinden keine eigenen Vorschriften erlassen haben (§ 72 Abs. 2 GG). Zum Schutz der Angestellten hat der Beschwerdegegner am 21. Februar 2012 ein Hausverbot verfügt. Die gesetzliche Grundlage für die Anordnung dieser Massnahme liegt in § 6 VRG sowie § 39 Abs. 2 des Gesetzes über das Arbeitsverhältnis des Staatspersonals vom 27. September 1998 (Personalgesetz). Danach trifft der Staat die zum Schutz von Leben, Gesundheit und persönlicher Integrität seiner Angestellten erforderlichen Massnahmen. Bereits im Februar 2008 hatte der Beschwerdegegner mit dem Beschwerdeführer eine Vereinbarung bezüglich des Besuchs der Wachkomapatientin getroffen, an welche sich der Beschwerdeführer in der Folge nicht hielt. Auf das ausgesprochene Hausverbot folgte am 6. März 2012 eine erneute Abmachung, wonach dem Beschwerdeführer das Besuchsrecht unter diversen Auflagen wieder gewährt wurde. Gleichzeitig wurde dem Beschwerdeführer angedroht, dass bei Widerhandlung gegen diese Bedingungen ein Hausverbot erfolge. Das nach zwei umstrittenen Vorfällen erteilte Hausverbot bewertete die Vorinstanz als unverhältnismässig und räumte dem Beschwerdeführer vorsorglich ein minimales Besuchsrecht ein.
4.2
Aufgrund der Vorwürfe gegenüber dem Beschwerdeführer, in letzter Zeit vermehrt ausfällig geworden zu sein, war ein rasches Handeln zum Schutz der Pflegerinnen gerechtfertigt. Die Anordnung bezweckt, die verhärtete Beziehung zwischen Beschwerdeführer und Beschwerdegegner zu entspannen und damit einen geordneten Betrieb des Pflegeheims zu gewährleisten. Dies liegt im öffentlichen Interesse.
4.3
Die Beschränkung des Besuchsrechts auf dreimal wöchentlich zwei Stunden gegenüber den geforderten täglichen drei Stunden ist angesichts der vorgeworfenen Drohungen erforderlich, um etwas Abstand zwischen das betroffene Pflegepersonal und den Beschwerdeführer zu bringen. Die zeitliche Beschränkung des Besuchsrechts auf drei Tage in der Woche ist notwendig, um die Interessen der Angestellten zu wahren. Unabhängig davon, ob der Beschwerdeführer wegen der Drohungen letztlich strafrechtlich verurteilt wird oder nicht, war ein Eingreifen der Behörde erforderlich. Dabei war es auch nicht ausschlaggebend, ob sich der Beschwerdeführer aufgrund der gefährlichen Rückenlagerung der Patientin zu seinen Drohungen veranlasst sah. Die vom Beschwerdeführer angeführten, jedoch nicht weiter substanziierten Behandlungsfehler sind sodann auch nicht Gegenstand dieses Verfahrens. Insgesamt ist das private Interesse des Beschwerdeführers am Kontakt mit der Patientin zu berücksichtigen. Weil mit der verfügten Massnahme sichergestellt ist, dass der Beschwerdeführer die Patientin regelmässig besuchen kann, erscheint die Massnahme als zumutbar. Um die Möglichkeit des Kontakts aufrechtzuerhalten, ist es nicht notwendig, dass der Beschwerdeführer die Patientin täglich besuchen darf; dreimal wöchentlich erscheint dafür durchaus genügend. Insbesondere im Hinblick darauf, dass das Pflegeverhältnis in der Zwischenzeit bereits gekündigt ist und für E ein neuer Pflegeplatz in einem anderen Heim gesucht wird, ist die vorsorgliche Massnahme auch in zeitlicher Hinsicht zumutbar.
4.4
Die Vorinstanz war schliesslich berechtigt, die Ausgestaltung des Besuchsrechts hinsichtlich der genauen Konditionen und notwendigen personellen Massnahmen dem Beschwerdegegner zu überlassen, da Letzterer diesbezüglich über die notwendigen Informationen, wie beispielsweise die allgemeinen Besuchszeiten usw., verfügt. Der Beschwerdegegner hat sich sodann nach der Weisung des Bezirksrats zu richten und demgemäss Modalitäten wie die Zeiten des Besuchsrechts sowie personelle Begleitung und Sicherheitsdispositiv zu regeln. Darüber hinausgehende, einschränkende Bedingungen sind vom Rekursentscheid nicht gedeckt. Die Überprüfung der vom Beschwerdegegner am 7. Juni 2012 erlassenen Bedingungen, insbesondere das Verbot der Ausübung pflegerischer Tätigkeiten an der Wachkomapatientin, ist allerdings nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens.
4.5
Zusammenfassend ist festzuhalten, dass das Vorgehen der Vorinstanz rechtmässig war. Das Interesse an einem reibungslosen Pflegeheimbetrieb zum Schutz der Angestellten überwiegt die lediglich geringe Einschränkung für den Beschwerdeführer, die Wachkomapatientin dreimal wöchentlich anstatt täglich zu besuchen.
5.
5.1
Dementsprechend ist das von der Vorinstanz im Rahmen einer vorsorglichen Massnahme angeordnete beschränkte Besuchsrecht rechtmässig. Die Beschwerde ist folglich abzuweisen.
5.2
Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten dem Beschwerdeführer aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Als unterliegender Partei steht ihm keine Parteientschädigung zu (§ 17 Abs. 2 VRG).
6.
6.1
Der Beschwerdeführer beantragt die Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung und der unentgeltlichen Rechtsverbeiständung.
Gemäss § 16 VRG wird Privaten, welchen die nötigen Mittel fehlen und deren Begehren nicht offensichtlich aussichtslos erscheinen, auf entsprechendes Ersuchen die Bezahlung von Verfahrenskosten erlassen (Abs. 1). Sie haben zudem Anspruch auf die Bestellung eines unentgeltlichen Rechtsbeistands, wenn sie nicht in der Lage sind, ihre Rechte im Verfahren selbst zu wahren (Abs. 2). Mittellos im Sinn von § 16 VRG ist, wer die erforderlichen Vertretungskosten lediglich bezahlen kann, wenn er jene Mittel heranzieht, die er für die Deckung des Grundbedarfs für sich und seine Familie benötigt. Die Bedürftigkeit ist aufgrund der gesamten Verhältnisse, namentlich der Einkommenssituation, der Vermögensverhältnisse und allenfalls der Kreditwürdigkeit zu beurteilen (Kölz/Bosshart/Röhl, § 16 N. 26). Als aussichtslos sind Begehren anzusehen, bei denen die Aussichten auf Gutheissung um derart viel kleiner als jene auf Abweisung erscheinen, dass sie deshalb kaum als ernsthaft bezeichnet werden können. Massgebend ist, ob ein Selbstzahler, der über die nötigen Mittel verfügt, sich bei vernünftiger Überlegung und Abwägung der Aussichten zu einem Verfahren entschliessen würde oder davon Abstand nähme (
BGE 135 I 1 E. 7.1; BGE 131 I 350 E. 3.1).
6.2
Der Beschwerdeführer wird seit dem 1. Mai 2012 vollumfänglich von der Sozialhilfe unterstützt. Demnach ist von seiner Mittellosigkeit auszugehen. Die vorliegende Beschwerde kann trotz Abweisung nicht als von vornherein offensichtlich aussichtslos bezeichnet werden. Deshalb sind die Verfahrenskosten unter Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung einstweilen auf die Gerichtskasse zu nehmen. Der Beschwerdeführer ist jedoch darauf hinzuweisen, dass er gemäss § 16 Abs. 4 VRG während zehn Jahren nach Abschluss des Verfahrens zur Nachzahlung verpflichtet ist, sobald er dazu in der Lage ist.
6.3
Schliesslich erscheint auch der Beizug eines Rechtsvertreters gerechtfertigt. Der Entscheid über die Geltung eines beschränkten Besuchsrechts im Rahmen einer vorsorglichen Massnahme war für den Beschwerdeführer nicht von bloss unwesentlicher Bedeutung. Zudem stellten sich Rechts- und Sachverhaltsfragen von einer gewissen Komplexität, weshalb davon auszugehen ist, dass für den rechtsunkundigen Beschwerdeführer eine sachliche Notwendigkeit bestand, seine Rechte über einen anwaltlichen Vertreter zu wahren. Das Gesuch des Beschwerdeführers um Gewährung der unentgeltlichen Rechtsvertretung ist demnach ebenfalls gutzuheissen, und es ist ihm in der Person seines Anwalts ein unentgeltlicher Rechtsbeistand zu bestellen. Letzterer ist aufzufordern, dem Gericht binnen einer nicht erstreckbaren Frist von 30 Tagen nach Zustellung dieses Entscheids eine detaillierte Zusammenstellung über den Zeitaufwand und die Barauslagen für das verwaltungsgerichtliche Verfahren einzureichen, ansonsten die Entschädigung nach Ermessen festgesetzt würde (§ 9 Abs. 2 der Gebührenverordnung des Verwaltungsgerichts vom 23. August 2010 [GebV VGR]).
7.
Beim vorliegenden Entscheid handelt es sich um einen Zwischenentscheid, der gemäss den in Art. 93 Abs. 1 BGG umschriebenen Voraussetzungen (vgl. E. 1.2) an das Bundesgericht weitergezogen werden kann. Nach Art. 103 Abs. 1 BGG hat eine Beschwerde an das Bundesgericht in der Regel keine aufschiebende Wirkung. Da in diesem Fall keine Ausnahme nach Abs. 2 derselben Bestimmung gegeben ist, würde dies auch für eine allfällige Beschwerde gegen den vorliegenden Entscheid gelten.