Decision ID: 8fa95d97-0157-5125-9ea7-c330513fce7b
Year: 2019
Language: de
Court: AR_OG
Chamber: AR_OG_004
Canton: AR
Region: Eastern_Switzerland
Law Area: public_law
Law Sub-area: nan
Label: dismissal

Facts:
Sachverhalt
A. Am 6. November 2017 reichte der Verein Lebensqualität B_ die Unterschriftenliste
betreffend die Volksinitiative „für den kontrollierten Bau von Antennenanlagen“ bei der
Gemeindekanzlei C_ ein (act. 5/7.1, S. 1).
B. In der Folge wurde die Initiative wegen Verletzung übergeordneten Rechts vom Gemein-
derat als unzulässig gewertet (act. 5/7.1, S. 1 bis 3; zu den Gültigkeitskriterien einer
kommunalen Initiative vgl. Art. 55 Abs. 2 der Kantonsverfassung des Kantons Appenzell
Ausserrhoden [KV, bGS 111.1]).
C. Im Protokoll Nr. 8 vom 26. September 2018 folgte der Einwohnerrat dem Antrag des
Gemeinderats und beschloss, die Volksinitiative für ungültig zu erklären (act. 5/7.2).
D. Am 26. September 2018 erfolgte eine Medienmitteilung des Einwohnerrates, welche die
Ungültigkeit der besagten Volksinitiative verkündete (act. 5/4). Zwei Tage später – am
28. September 2018 – wurde in der Appenzeller Zeitung über den Entscheid des Einwoh-
nerrates C_ informiert (act. 5/7).
E. Mit Schreiben vom 16. Oktober 2018 erhob A_ eine als „Einsprache“ betitelte
Stimmrechtsbeschwerde gegen den Entscheid des C_ Gemeindeparlaments vom 26.
September 2018 beim Regierungsrat des Kantons Appenzell Ausserrhoden (act. 5/1).
F. Unter Berufung auf Art. 62 Abs. 2 des kantonalen Gesetzes über die politischen Rechte
(GPR, bGS 131.12) trat der Regierungsrat am 11. Dezember 2018 auf die Stimmrechts-
beschwerde mit dem Argument nicht ein, die dreitägige Frist zur Geltendmachung der
Beschwerde sei nicht eingehalten worden (act. 2, S. 1 f).
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G. Gegen den Nichteintretensentscheid vom 11. Dezember 2018 erhob A_ (im Folgenden
Beschwerdeführer genannt) mit Schreiben vom 14. Januar 2019 Beschwerde beim
Obergericht Appenzell Ausserrhoden, wonach der Nichteintretensentscheid aufzuheben
sei (act. 1). Nachfolgend gewährte das Obergericht dem Regierungsrat (im Folgenden
Vorinstanz genannt) Gelegenheit, sich im Vernehmlassungsverfahren zu den Vorbringen
des Beschwerdeführers zu äussern (act. 3), wovon diese mit Schreiben vom 17. Januar
2019 Gebrauch machte und die Abweisung der Beschwerde beantragte (act. 4). Im
Anschluss darauf reichte der Beschwerdeführer mit Schreiben vom 31. Januar 2019 die
Replik ein (act. 7). Die Frist zur Duplik (act. 8) liess die Vorinstanz unbenutzt verstreichen.

Considerations:
Erwägungen
1. Formelles
Der Beschwerdeführer wendet sich in seinem als Einsprache betitelten Schreiben vom
16. Oktober 2018 gegen den Entscheid des Einwohnerrats von C_ vom 26. September
2018, mit dem die Volksinitiative „Für den kontrollierten Bau von Antennenanlagen“ für
ungültig erklärt wurde. Im Schrifttum ist anerkannt, dass die Ungültigerklärung einer an-
geblich sowohl materiell als auch formell zulässigen Volksinitiative als Verletzung des
Stimmrechts gerügt werden kann (CHRISTOPH HILLER, Die Stimmrechtsbeschwerde, Zür-
cher Studien zum öffentlichen Recht, 1990, Bd. 96, S. 104 f.). Folglich ist vorab festzu-
halten, dass es sich beim Schreiben vom 16. Oktober 2018 an den Regierungsrat des
Kantons Appenzell Ausserrhoden um eine Stimmrechtsbeschwerde handelt, rügt der Be-
schwerdeführer darin doch auch eine Verletzung seines Stimmrechts.
Gestützt auf Art. 65bis Abs. 1 GPR können Beschwerdeentscheide des Regierungsrates
innert 30 Tagen mit Beschwerde an das Obergericht weitergezogen werden. Der Ent-
scheid des Regierungsrates, auf die Stimmrechtsbeschwerde gegen die Volksinitiative
„Für das kontrollierte Bauen von Antennenanlagen“ nicht einzutreten, wurde am 14. De-
zember 2018 versendet (act. 2, S. 2). Deshalb begann die 30-tägige Beschwerdefrist am
15. Dezember 2018 zu laufen – dem Tag, an dem der Beschwerdeführer eigenen Anga-
ben zufolge (act. 1) den Nichteintretensentscheid des Regierungsrates Herisau zugestellt
bekommen hat (allgemein beginnt die Frist am Tag der Zustellung beim Adressaten zu
laufen, vgl. die Rechtmittelbelehrung zum angefochtenen Beschluss des Regierungsrats,
act. 2, S. 2; vgl. zum Zeitpunkt des Fristbeginns auch Art. 4 Abs. 1 des Gesetzes über die
Verwaltungsrechtspfleg [VRPG, bGS 143.1]). Die Frist hat mit der Übergabe der
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Beschwerde am 14. Januar 2019 (unter Berücksichtigung des Fristenstillstands vom
18. Dezember bis zum 1. Januar 2019, vgl. Art. 7 Abs. 1 lit. c VRPG) an die schweizeri-
sche Post als eingehalten zu gelten (vgl. zum Ende der Frist Art. 5 Abs. 2 VRPG). Mit der
Aufgabe der Beschwerde zuhanden des Obergerichts des Kantons Appenzell Ausserrho-
den am 14. Januar 2019 ist folglich sowohl das Frist- wie auch das Zuständigkeitserfor-
dernis erfüllt. Auf die Beschwerde ist einzutreten.
2. Materielles
2.1. Nichteinhaltung der Frist
Nachfolgend ist zur Frage Stellung zu beziehen, ob die Vorinstanz zu Recht nicht auf die
Stimmrechtsbeschwerde eintrat. Art. 62 Abs. 2 i.V.m. Abs. 1 GPR legt fest, dass wegen
Verletzung des Stimmrechts sowie wegen Unregelmässigkeit bei der Vorbereitung und
Durchführung von Wahlen und Abstimmungen beim Regierungsrat innert drei Tage seit
Entdeckung des Beschwerdegrundes Beschwerde erhoben werden kann, spätestens
jedoch am dritten Tag nach der amtlichen Veröffentlichung der Ergebnisse. Die Vorin-
stanz begründet ihren Nichteintretensentscheid mit dem Umstand, dass die dreitägige
Beschwerdefrist nach Art. 62 Abs. 2 GPR vom Beschwerdeführer nicht eingehalten wor-
den sei (act. 2, S. 2). Es gilt anzumerken, dass die nicht rechtzeitige Fristwahrung vom
Beschwerdeführer an sich nicht aberkannt wird (vgl. act. 1). Demgemäss wird vom
Beschwerdeführer auch nicht bestritten, dass die Frist spätestens ab dem 28. September
2018 – also dem Zeitpunkt der Veröffentlichung des Entscheids des Einwohnerrates C_
in der Appenzeller Zeitung – zu laufen begonnen hat und diese folglich unbenützt
abgelaufen ist. Vielmehr wird vom Beschwerdeführer die Rechtmässigkeit der Fristdauer
beanstandet.
2.2. Vereinbarkeit der behaupteten Rechtsprechung mit kantonalem Recht
Der Beschwerdeführer beruft sich auf frühere, angeblich ebenfalls stimmrechtsverlet-
zende Entscheide des C_ Gemeindeparlaments, bei denen nie die Rede davon
gewesen sei, dass ein solcher Entscheid innerhalb dreier Tage hätte angefochten werden
müssen. Und auch die Ungültigkeitserklärung einer raumplanerischen Nachfolge-Volks-
initiative durch das Gemeindeparlament sei nicht innerhalb von drei Tagen zu beanstan-
den gewesen. Hierbei lässt der Beschwerdeführer jedoch die Bezeichnung der relevanten
Entscheide und somit einen Nachweis für deren Existenz vermissen.
Nach dem Grundsatz „iura novit curia“ sind die Rechtsgrundlagen (wozu auch eine all-
fällige, im Rahmen der Rechtsanwendung geschaffene Gerichts- oder Behördenpraxis
zählt, vgl. HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. Aufl. 2016, Rz.
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171 f.) grundsätzlich von Amtes festzustellen sowie anzuwenden. Den Beschwerdeführer
trifft demnach prinzipiell keine Pflicht zum Nachweis der besagten Praxis. Hierzu ist her-
vorzuheben, dass dem angerufenen Gericht die vom Beschwerdeführer beschriebene
Praxis – falls überhaupt eine solche vorliegt; hierfür reichen nämlich ein paar wenige Fälle
noch nicht aus (HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 171, 599) – nicht bekannt ist.
Der Grundsatz der Rechtanwendung ex officio schliesst des Weiteren mit ein, dass die
angerufene Behörde überprüfen muss, ob die anzuwendenden Rechtssätze ihrerseits
rechtmässig sind. Aus dem Grundsatz der Rechtsanwendung von Amtes wegen lässt sich
somit auch eine Pflicht aller rechtsanwendenden Instanzen zur Normenkontrolle ableiten
(vgl. RHINOW/KOLLER/KISS/THURNHERR/BRÜHL-MOSER, Öffentliches Prozessrecht, 3. Aufl.
2014, Rz. 1009). Folglich wäre die dargestellte Praxis – sollte sie tatsächlich wie vom
Beschwerdeführer beschrieben vorhanden sein – auch auf ihre Vereinbarkeit mit den
übrigen Rechtsnormen hin zu überprüfen. Bei einer solchen Normenkontrolle fällt vorlie-
gend jedoch ins Gewicht, dass eine regelmässige, zur Rechtsquelle verdichtete Rechts-
anwendung, welche Gesetzesnormen derogiert, aus Gründen der Gewaltenteilung aner-
kanntermassen als unzulässig gilt (HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 171 f.;
TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, Allgemeines Verwaltungsrechts, 4. Aufl. 2014, S. 115). Mit
anderen Worten erweist sich eine Rechtsprechungspraktik nur in demjenigen Ausmass
als zulässig, in welchem sie nicht im Widerspruch zu geltendem Recht steht, sondern die-
ses allenfalls konkretisiert und dadurch ergänzt. Demnach ist vor dem Hintergrund des
deutlichen Wortlauts von Art. 62 Abs. 2 GPR nicht zu erwarten, dass ein gegen diese
kantonale Gesetzesnorm verstossender Rechtsanwendungsakt Geltung beanspruchen
dürfte. Die vom Beschwerdeführer angeführte Praxis wäre somit ohnehin mit der aktuellen
kantonalen Gesetzeslage inkompatibel und deren Anwendbarkeit aus diesem Grund zu
verneinen.
2.3. Vereinbarkeit von Art. Art. 62 Abs. 2 GPR mit Bundesrecht
Am Nichteintretensentscheid der Vorinstanz kann jedoch nur dann festgehalten werden,
falls die geltend gemacht dreitägige Frist gemäss Art. 62 Abs. 2 GPR ebenso nicht gegen
übergeordnetes (Bundes-)Recht verstösst. So hält auch Art. 61bis der Kantonsverfassung
des Kantons Appenzell Ausserrhoden (KV, bGS 111.1) fest, dass kantonale Erlasse, die
übergeordnetem Recht widersprechen, vom Regierungsrat und den Gerichten nicht an-
gewendet werden dürfen.
Im Allgemeinen entspricht es gefestigter bundesgerichtlicher Rechtsprechung, dass eine
im kantonalen Recht festgelegte dreitägige Frist für die Erhebung einer Stimmrechts-
beschwerde an sich noch keine Verletzung der in Art. 34 Abs. 1 BV gewährten politischen
Rechte darstellt (BGE 121 I 1 E. 3b; Urteil des Bundesgerichts 1C_577/2013 vom
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2. Oktober 2013 E. 2.1; vgl. auch Urteil des Bundesgerichts 1C_351/2013 vom 31. Mai
2013 E. 4 und 1C_217/2009 vom 11. August 2009 E 2.2 mit Hinweisen). Das Bundesge-
richt räumt immerhin ein, eine Frist von drei Tagen sei eher knapp bemessen und
gewähre dem Stimmberechtigten nur wenig Zeit, die Sach- und Rechtslage abzuklären
(Urteil des Bundesgerichts 1C_577/2013 vom 2. Oktober 2013 E. 3.1). Die höchstrichter-
liche Praxis lässt sich bei der Überprüfung kantonaler Stimmrechtsbeschwerdefristen auf
deren Verfassungskonformität von folgenden Überlegungen leiten.
Zunächst setzt die Zulässigkeit einer dreitägigen Frist die Notwendigkeit eines sofortigen
Handelns voraus, was laut der Rechtsprechung in Stimmrechtssachen regelmässig bejaht
werden kann. Es besteht namentlich ein erhebliches öffentliches Interesse daran, einen
allfälligen Mangel im Rahmen einer Abstimmung möglichst rasch ausfindig zu machen,
um sich auf das Resultat sowie das Ausbleiben einer Wiederholung der Abstimmung ver-
lassen zu dürfen (BGE 121 I 1 E. 3b mit Hinweisen; im erwähnten Entscheid ging es um
Unstimmigkeiten bei der Vorbereitung und Durchführung einer Abstimmung). Wenn die
erwähnten Interessen bereits vor dem Abstimmungstag ein möglichst zügiges Vorgehen
des Beschwerdeführers rechtfertigen, muss dies wie im vorliegenden Fall zumindest im
gleichen Ausmass auch im Anschluss an die Ungültigkeitserklärung der Initiative gelten.
Sodann muss die kurze Beschwerdefrist sinnvoll gehandhabt werden können, um dem
Stimmbürger eine Beschwerdeerhebung nicht praktisch zu verunmöglichen. Hierfür sind
insbesondere keine überzogenen Anforderungen an die Beschwerdebegründung zu stel-
len (BGE 121 I 1 E. 3b; Urteil 1C_577/2013 vom 2. Oktober 2013 E. 3.1). Dazu ist anzu-
merken, dass der Bericht wie auch der Antrag auf Ungültigerklärung des Gemeinde-
rates C_ bereits am 31. August 2018 behandelt und auf der Homepage mitsamt der da
zugehörigen Begründung publiziert worden sind (http://www.C_.ch/de/verwaltung-
politik/politikC_/einwohnerrat/politbusiness/welcome.php?action=showinfo&info_id=570
091; Stand 15.07.2019). Der Beschwerdeführer hätte deshalb fast einen Monat vor der
Publikation des Entscheides des Einwohnerrates C_ mit einer Ungültigkeitserklärung
rechnen und sich dementsprechend umfassend auf eine Stimmrechtsbeschwerde vorbe-
reiten können. Hierbei fällt zusätzlich ins Gewicht, dass der Vorprüfungsbericht eine rela-
tiv hohe Begründungsdichte mit einer schlüssigen Argumentation sowie gleich mehreren
Kritikpunkten aufweist. Diese Faktoren begünstigten die Wahrscheinlichkeit einer Abwei-
sung zusätzlich. Es konnte folglich bereits vor der Publikation des definitiven Beschlusses
des Einwohnerrates C_ mit einer hohen Abweisungswahrscheinlichkeit gerechnet
werden. Hinzu kommt, dass auch die vom Bundesgericht geforderte Vermeidung überzo-
gener Anforderungen an die Beschwerdebegründung (BGE 121 I 1 E. 3b) im kantonalen
Gesetz zum Ausdruck kommt. So hat die Beschwerdeschrift nach Art. 64 Abs. 1 GPR zur
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Begründung einerseits lediglich eine kurze Darstellung des Sachverhalts zu enthalten (die
Anforderungen an die Beschwerdeschrift sind somit die gleichen wie im Rahmen der
Stimmrechtsbeschwerde in eidgenössischen Angelegenheiten, vgl. Art. 78 Abs. 1 des
Bundesgesetzes über die politischen Rechte [BPR, SR 161.1]). Andererseits wird dem
Umstand, dass aufgrund der kurzen Frist wenig Zeit bleibt, die Sach- und Rechtslage
abzuklären, mittels einer Befreiung von den Gerichtskosten Rechnung getragen (Art. 22
Abs. 2 lit. d VRPG). Nach dem Ausgeführten ist Art. Art. 62 Abs. 2 GPR somit auch mit
der höchstrichterlichen Rechtsprechung zu Art. 34 Abs. 1 BV im Einklang.
2.4. Auslegung von Art. 62 GPR
Des Weiteren bringt der Beschwerdeführer vor, es sei klar zu unterscheiden zwischen
Stimmrechtsbeschwerden, welche eine Unregelmässigkeit (bei der Vorbereitung und
Durchführung von Wahlen und Abstimmungen) oder deren mehrere beklagen und sol-
chen, welche sich gegen einen rechtswidrigen Entscheid einer politischen Instanz richten
(act. 1). Weder dem Wortlaut noch der Systematik von Art. 62 GPR ist hingegen zu ent-
nehmen, dass sich die dreitägige Frist nach Abs. 2 nicht auf beide in Abs. 1 genannten
Fälle bezieht. Insofern ist der Argumentation der Vorinstanz zu folgen, welche die
Beschwerdefrist ebenfalls nicht auf nur einen der in Art. 62 Abs. 1 GPR genannten Män-
gel beschränken will (act. 4, S. 2). Eine unterschiedliche Beschwerdefrist bei Stimm-
rechtsbeschwerden und Unregelmässigkeiten vor Wahlen und Abstimmungen wäre auf
dem Weg der Gesetzgebung zu klären.
2.5. Zulässigkeit gesetzeswidriger Rechtsanwendung gestützt auf Art. 5 Abs. 3 und Art. 8 BV
Die deutliche Formulierung von Art. 62 Abs. 2 GPR lässt im Übrigen auch keine Berufung
auf die vom Beschwerdeführer geltend gemachte Verletzung von Treu und Glauben (Art.
5 Abs. 3 BV) zu, falls der Regierungsrat im Sinne einer gesetzeskonformen Anwendung
von einer bis anhin angeblich bereits öfters praktizierten, gesetzeswidrigen Judikatur
abweichen würde, da das Legalitätsprinzip dem Vertrauensschutz regelmässig vorgeht
(HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN a.a.O., N. 626; vgl. auch die dort aufgeführten Ausnahmen,
welche in casu aber nicht einschlägig sind). Ferner ist gerichtsnotorisch, dass der
Beschwerdeführer mit dem Verwaltungs- und Rechtsmittelverfahren im Kanton Appenzell
Ausserrhoden vertraut ist. Bereits aus diesem Grund kann dieser sich somit nicht auf den
guten Glauben in eine der Frist von Art. 62 Abs. 2 GPR entgegenstehende Rechtsanwen-
dung berufen.
Und selbst wenn die Beschwerde als eine aus dem Gleichbehandlungsgebot (Art. 8 BV)
abgeleitete Geltendmachung der Gleichbehandlung im Unrecht zu interpretieren wäre,
würde deren Überprüfung die Kenntnis der behaupteten Praktik voraussetzen. Falls der
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Beschwerdeführer weiterhin am Vorliegen der erwähnten Rechtsanwendungsfälle fest-
halten würde, wäre er gemäss der in Art. 59 i.V.m. Art. 10 Abs. 4 VRPG festgelegten Mit-
wirkungspflicht gehalten, den Nachweis für die geltend gemachte Ungleichbehandlung zu
erbringen. Doch selbst wenn tatsächlich eine Ungleichbehandlung vorliegen würde, dürf-
ten der ausnahmsweise zulässigen Gleichbehandlung im Unrecht keine gewichtigen
öffentlichen Interessen und keine schutzwürdigen Interessen Dritter entgegenstehen
(TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, a.a.O., S. 190). Wie bereits oberhalb unter Ziffer 2.3. aus-
geführt, besteht ein erhebliches öffentliches Interesse am Vertrauen in das Fortbestehen
des Beschlusses des Einwohnerrates. Somit würde eine Berufung auf das Gleichbe-
handlungsgebot spätestens am Kriterium des entgegenstehenden öffentlichen Interesses
scheitern.
2.6. Zusammenfassung
Zusammenfassend sind die Vorbringen des Beschwerdeführers wegen des nicht durch
eine Rechtsanwendungspraxis derogierbaren Gesetzeswortlauts von Art. 62 Abs. 2 GPR
und dessen Vereinbarkeit mit der Bundesgerichtspraxis zu den kurzen Fristen von kanto-
nalen Stimmrechtsbeschwerden unbegründet. Die Beschwerde ist aus diesen Gründen
abzuweisen.
3. Prozesskosten
Es werden keine Gerichtskosten erhoben (Art. 22 Abs. 2 lit. d VRPG). Infolge des Unter-
liegens des Beschwerdeführers steht diesem auch keinen Anspruch auf eine Parteient-
schädigung im Sinne von Art. 53 Abs. 3 VRPG zu.
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