Decision ID: f383ba38-b38e-5db8-a4ed-fed09b03da62
Year: 2014
Language: de
Court: CH_BVGE
Chamber: CH_BVGE_001
Canton: CH
Region: Federation
Law Area: 
Law Sub-area: nan
Label: dismissal

Facts:
Sachverhalt:
A.
Am 16. April 2013 beantragte X._ beim Schweizerischen Bundes-
archiv (BAR) die Einsichtnahme in Polizeidienstakten der Bundesanwalt-
schaft über A._ und B._. Hierbei handelt es sich um Be-
stände, die seinerzeit im Zusammenhang mit der Aufarbeitung der Fi-
chenaffäre vom Sonderbeauftragten für Staatsschutzakten abgeliefert
worden waren.
B.
Das BAR überwies das Gesuch zuständigkeitshalber an das General-
sekretariat des Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartements (GS
EJPD). Dieses liess dem BAR zuhanden des Gesuchstellers am
29. August 2013 bezüglich der erwähnten Bestände mangels Einbringung
eines Todesnachweises bzw. einer Einverständniserklärung der fichierten
Personen einen abschlägigen Entscheid zukommen.
C.
Nachdem X._ eine beschwerdefähige Verfügung verlangt hatte,
erliess das GS EJPD am 25. November 2013 eine solche und wies das
Gesuch um Einsichtnahme ab. Es machte insbesondere geltend, das Ar-
chivgut falle noch unter die laufende Schutzfrist von 50 Jahren. Da es
sich bei den beiden betroffenen Personen nicht um Personen der Zeitge-
schichte handle, würden schutzwürdige private Interessen einer vorzeiti-
gen Einsichtnahme während der Schutzfrist entgegenstehen.
D.
Dagegen hat X._ (Beschwerdeführer) am 10. Januar 2014 Be-
schwerde beim Bundesverwaltungsgericht erhoben und beantragt, es sei
ihm Einsichtnahme in die fraglichen Unterlagen zu gewähren. Zur Be-
gründung macht er im Wesentlichen geltend, die Akteneinsicht für eine
historische Aufarbeitung zu benötigen. Er habe bereits zwei Bücher über
die Zeit des Kalten Krieges, die Beziehungen der Schweiz zur DDR und
die Spionage der Ost-Staaten in der Schweiz publiziert. Bei den Betroffe-
nen handle es sich um Personen der Zeitgeschichte, weshalb von einem
reduzierten Schutzbedarf auszugehen sei. A._ sei einer der be-
kanntesten Journalisten, Buchautoren und Publizisten der Schweiz seit
den 70er Jahren. Seine Bekanntheit rühre aber nicht daher, dass er durch
den Staatsschutz fichiert worden sei, sondern komme von seinem um-
strittenen und starken Engagement im Bereich totalitärer Kommunismus
und Abwehr durch den Staatsschutz sowie allgemein bekannten Sympa-
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thien für bekannte Linksextreme und verurteilte Terroristen. Auch für
B._ gelte, dass er nicht durch die damalige Fichierung, sondern
seine Aktivität als Publizist und Journalist bekannt geworden sei.
E.
In seiner Vernehmlassung vom 21. März 2014 beantragt das GS EJPD
(Vorinstanz) die Abweisung der Beschwerde.
F.
Der Beschwerdeführer hält in seiner Replik vom 14. Mai 2014 an seinem
Einsichtsgesuch fest.
G.
Die Vorinstanz verweist in ihrer Duplik vom 11. Juni 2014 auf ihre bisheri-
gen Ausführungen.
H.
Auf weitere Vorbringen und die sich bei den Akten befindlichen Schriftstü-
cke wird, soweit erforderlich, in den nachfolgenden Erwägungen einge-
gangen.

Considerations:
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Gemäss Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005
(VGG, SR 173.32) beurteilt das Bundesverwaltungsgericht Beschwerden
gegen Verfügungen nach Art. 5 des Verwaltungsverfahrensgesetzes vom
20. Dezember 1968 (VwVG, SR 172.021). Da keine Ausnahme nach
Art. 32 VGG vorliegt und eine Vorinstanz nach Art. 33 Bst. d VGG verfügt
hat, ist das Bundesverwaltungsgericht zur Beurteilung der vorliegenden
Beschwerde gegen die Verfügung vom 25. November 2013 zuständig.
1.2 Zur Beschwerde ist nach Art. 48 Abs. 1 VwVG berechtigt, wer vor der
Vorinstanz am Verfahren teilgenommen oder keine Möglichkeit zur Teil-
nahme erhalten hat, durch die angefochtene Verfügung besonders be-
rührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Än-
derung hat. Der Beschwerdeführer ist Adressat der Verfügung und im vor-
instanzlichen Verfahren mit seinem Begehren um Einsichtnahme in das
Archivgut nicht durchgedrungen. Er ist daher durch die angefochtene Ver-
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fügung beschwert und hat ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhe-
bung oder Änderung. Somit ist er zur Beschwerde legitimiert.
1.3 Auf die im Übrigen frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde
(vgl. Art. 50 und 52 VwVG) ist demnach einzutreten.
2.
Das Bundesverwaltungsgericht entscheidet grundsätzlich mit uneinge-
schränkter Kognition. Es überprüft die angefochtene Verfügung auf
Rechtsverletzungen – einschliesslich unrichtiger oder unvollständiger
Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts und Rechtsfehler bei der
Ausübung des Ermessens – sowie auf Angemessenheit hin (Art. 49
VwVG).
3.
3.1 Der Beschwerdeführer verlangt Einsicht in Akten, die sich im Bundes-
archiv befinden und nicht ihn selbst betreffen. Er kann sich hierfür auf die
in Art. 16 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft
vom 18. April 1999 (BV, SR 101) verankerte Informationsfreiheit berufen.
Diese umfasst auch den Anspruch, sich Informationen von staatlichen
Behörden zu verschaffen. Indessen gewährt Art. 16 Abs. 3 BV nur ein
Recht, Informationen aus allgemein zugänglichen Quellen zu beschaffen,
ist also beschränkt auf jene Informationen, die nach den einschlägigen
gesetzlichen Vorschriften der Öffentlichkeit zugänglich sind (JÖRG PAUL
MÜLLER/MARKUS SCHEFER, Grundrechte in der Schweiz, 4. Aufl., Bern
2008, S. 522 f.). Demzufolge ergibt sich die Qualifikation einer Quelle als
allgemein zugänglich aus den anwendbaren gesetzlichen Vorschriften,
weshalb die Informationsfreiheit keinen Anspruch auf Einsicht in geheime
Dokumente gewährt (vgl. ANDREAS KLEY/FLORIAN ZIHLER, Geschichts-
wissenschaftliches Arbeiten im Rahmen der Kommunikationsgrundrechte,
in: Medialex 2003, S. 85 f.).
3.2 Auf Akten, die sich im Bundesarchiv befinden, ist in erster Linie das
Archivierungsgesetz vom 26. Juni 1998 (BGA, SR 152.1) anwendbar. Für
die Einsicht in Akten der Bundesanwaltschaft finden nach Ablauf der Gel-
tungsdauer des Bundesbeschlusses vom 9. Oktober 1992 ebenfalls die
Bestimmungen des BGA Anwendung (Art. 26 Abs. 1 BGA). Dabei bleiben
die Unterlagen gemäss dem Bundesbeschluss während 50 Jahren ab
dem Datum des jüngsten Dokuments eines Geschäftes oder eines Dos-
siers für die Einsichtnahme durch die Verwaltung gesperrt (Art. 26 Abs. 2
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BGA). Der Bundesbeschluss über die Einsicht in Akten der Bundesan-
waltschaft wurde mit Beschluss des Bundesrates vom 10. Januar 2001
per Ende Februar 2001 aufgehoben (AS 2001 189 Art. 1). Gleichzeitig
wurde beschlossen, dass die Funktion der abliefernden Stelle vom GS
EJPD, das heisst der Vorinstanz, wahrgenommen wird.
Der Grundsatz der freien Einsichtnahme wird in Art. 9 BGA geregelt. Ge-
mäss Art. 9 Abs. 1 BGA steht das Archivgut des Bundes der Öffentlichkeit
nach Ablauf einer Schutzfrist von 30 Jahren unentgeltlich zur Einsicht-
nahme zur Verfügung. Im Sinne von Ausnahmen werden aber einerseits
die auf 50 Jahre verlängerte Schutzfrist für Archivgut, das nach Perso-
nennamen erschlossen ist und besonders schützenswerte Personenda-
ten oder Persönlichkeitsprofile enthält (Art. 11 BGA), und andererseits für
bestimmte Kategorien von Archivgut, an dem ein überwiegendes schutz-
würdiges öffentliches oder privates Interesse gegen die Einsichtnahme
besteht (Art. 12 BGA), Beschränkungen vorbehalten. Dabei beträgt auch
in Fällen nach Art. 12 BGA die Schutzfirst in der Regel insgesamt
50 Jahre (vgl. Art. 14 der Archivierungsverordnung vom 8. September
1999 [VBGA, SR 152.11]).
Die vorliegend betroffenen Polizeidienstakten der Bundesanwaltschaft un-
terstehen demnach sowohl in Anwendung von Art. 12 Abs. 1 BGA als
auch Art. 26 BGA einer verlängerten Schutzfrist von 50 Jahren (Art. 12
Abs. 1 und Art. 26 BGA i.V.m. Art. 14 Abs. 2, 3 und 5 VBGA sowie An-
hang 3 der VBGA [Signaturen E4320C und E4320-01C]). Da für den Fris-
tenlauf das jüngste Dokument eines Geschäfts oder Dossiers massge-
bend ist (Art. 26 Abs. 2 BGA, vgl. auch Art. 10 BGA und Art. 13 Abs. 2
VBGA), werden die fraglichen drei Akten, die von 1981 bis 1986, 1968 bis
1987 und 1972 bis 1989 datieren, in den Jahren 2037, 2038 und 2040 frei
zugänglich.
3.3 Der Beschwerdeführer bestreitet an sich weder die Schutzfrist als sol-
che noch deren Länge, sondern macht geltend, dass es sich bei den bei-
den betroffenen Personen um solche der Zeitgeschichte handle, weshalb
ausnahmsweise von einem reduzierten Schutzbedarf auszugehen sei.
Auf die Rechtmässigkeit der in Art. 12 Abs. 1 BGA vorgesehenen Delega-
tion von Gesetzgebungsbefugnissen an den Bundesrat und die daraufhin
erlassenen Bestimmungen der VBGA (insbesondere Art. 14 VBGA)
braucht daher an dieser Stelle nicht weiter eingegangen zu werden (vgl.
dazu ausführlich Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-6490/2013 vom
16. Juni 2014 E. 3.4).
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4.
Im Folgenden ist zu prüfen, ob dem Beschwerdeführer die vorzeitige Ein-
sichtnahme gemäss Art. 13 BGA zu gewähren ist. Danach können die ab-
liefernden Stellen Archivgut bereits vor Ablauf der Schutzfristen für die Öf-
fentlichkeit freigeben oder einzelnen Personen die Einsichtnahme gewäh-
ren, wenn keine gesetzlichen Vorschriften und keine überwiegenden
schutzwürdigen öffentlichen oder privaten Interessen entgegenstehen
(Art. 13 Abs. 1 BGA). Solche Bewilligungen gelten unter gleichen Bedin-
gungen für alle Gesuchstellerinnen und Gesuchsteller (Art. 13 Abs. 2
BGA), wobei die Einsichtnahme mit Auflagen und Bedingungen verknüpft
und insbesondere die Anonymisierung von Personendaten verlangt wer-
den kann (Art. 13 Abs. 3 BGA).
4.1 Die Vorinstanz verweist für Fälle wie den vorliegenden auf ihre Praxis,
wonach bezüglich Fichen und Dokumenten, die nach Personennamen
erschlossen seien (Art. 11 BGA), im Sinne einer Interessenabwägung
gemäss Art. 13 Abs. 1 Bst. a BGA Folgendes gelte: Ein Gesuchsteller ha-
be durch entsprechende Unterlagen entweder das Einverständnis der
betreffenden Person nachzuweisen, das Ableben glaubhaft zu machen
oder darzulegen, dass es sich bei der betreffenden Person um eine Per-
son der Zeitgeschichte handle, so dass ausnahmsweise von einem redu-
zierten Schutzbedarf auszugehen sei.
4.2 Die Vorinstanz führte folglich – wie dies gesetzlich vorgesehen ist –
eine Interessenabwägung durch. Dabei griff sie auf ein von ihr definiertes
Prüfschema zurück, das angesichts des (öffentlichen) Interesses an der
Aufarbeitung der Geschichte und den diesem gegenüber stehenden pri-
vaten Interessen der betroffenen fichierten Personen im vorliegenden Fall
durchaus plausibel und sinnvoll erscheint: So lässt sich nach Ableben der
betroffenen Personen ein überwiegender Persönlichkeitsschutz in Frage
stellen. Vor allem ist ein privates Interesse aber nicht mehr schutzwürdig,
wenn ein ausdrückliches Einverständnis der betroffenen Person zur Ein-
sicht in ihre Akten vorliegt. Die Vorinstanz geht daher zu Recht davon
aus, im Zweifel bei noch lebenden Personen eine Einverständniserklä-
rung einzuholen. Vorliegend sind die betreffenden Personen weder ver-
storben noch liegt deren Einverständnis zur Akteneinsicht vor. Die Vorin-
stanz prüfte deshalb, ob es sich bei den beiden Personen um solche der
Zeitgeschichte handelt, bei denen in der Regel von einem geringeren
Schutzbedarf ausgegangen werden kann.
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4.3 Der Begriff der Person der Zeitgeschichte entstammt dem Persönlich-
keitsrecht des Schweizerischen Zivilgesetzbuches vom 10. Dezember
1907 (ZGB, SR 210). Dort gilt der Grundsatz, dass über eine Person der
Zeitgeschichte zum Beispiel in den Medien auch ohne Einwilligung der
betroffenen Person berichtet werden darf, weil hier ein überwiegendes öf-
fentliches Informationsinteresse besteht. Absolute Personen der Zeitge-
schichte sind dabei solche, die kraft ihrer Stellung, ihrer Funktion oder ih-
rer Leistung derart in das Blickfeld der Öffentlichkeit getreten sind, dass
ein legitimes Informationsinteresse an ihrer Person und ihrer gesamten
Teilnahme am öffentlichen Leben zu bejahen ist, was etwa für Politiker,
Spitzenbeamte, Wirtschaftsführer sowie berühmte Sportler, Wissenschaft-
ler, Künstler oder andere Prominente zutrifft. Bei relativen Personen der
Zeitgeschichte besteht ein legitimes Informationsinteresse demgegenüber
nur aufgrund und im Zusammenhang mit einem bestimmten ausserge-
wöhnlichen Ereignis (zum Ganzen BGE 127 III 481 E. 2.c.aa mit weiteren
Hinweisen; Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-4086/2007 vom
26. Februar 2008 E. 5.2.6; ANDREAS MEILI, in: Heinrich Honsell/Nedim Pe-
ter Vogt/Thomas Geiser [Hrsg.], Zivilgesetzbuch I, Art. 1–456 ZGB, Basler
Kommentar, 4. Aufl., Basel 2010, Rz. 52 zu Art. 28 ZGB).
4.4 Bei den beiden fraglichen Personen handelt es sich, wenn sie auch
als Journalisten und Publizisten tätig sind, nicht um sog. absolute Perso-
nen der Zeitgeschichte. Fraglich ist, ob sie als sog. relative Personen der
Zeitgeschichte gelten können, was mit Blick auf den erforderlichen Zu-
sammenhang mit dem damaligen Staatsschutz indes fragwürdig er-
scheint, zumal ihnen in diesem Bereich keine Funktion oder Rolle zukam,
der sie ihre Bekanntheit zu verdanken hätten. Vielmehr gründet ihre (rela-
tive) Bekanntheit allgemein auf ihrer journalistischen resp. publizistischen
Tätigkeit. Unabhängig davon, ob eine begriffliche Differenzierung von ab-
soluten und relativen Personen der Zeitgeschichte sinnvoll ist, ist vorlie-
gend entscheidend, dass es nicht etwa um die Zulässigkeit der Berichter-
stattung über die beiden Personen geht – die zitierte und vom Beschwer-
deführer herbeigezogene Rechtsprechung des Bundesgerichts ist im Zu-
sammenhang mit Berichterstattungen über Personen in Medien bei feh-
lender Einwilligung entstanden –, sondern um Einsicht in über sie erstellte
Akten, die eine besondere Kategorie von Archivgut des damaligen Staat-
schutzes darstellen und entsprechend einer verlängerten Schutzfrist un-
terstehen. Dieses Archivgut enthält teilweise sensible Informationen über
die betreffenden Personen, weshalb diesen ein schutzwürdiges Interesse
daran zukommt, dass die Dokumente – ohne ihr Einverständnis – nicht
durch Dritte eingesehen werden können. Gerade auch deswegen wurde
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von einer besonderen Schutzwürdigkeit von den Beständen des damali-
gen Staatsschutzes ausgegangen und eine verlängerte Schutzfrist vorge-
sehen. Im Übrigen ist zu berücksichtigten, dass der Gesetzgeber bewusst
auf ein Wissenschaftsprivileg verzichtet und stattdessen jedermann das
gleiche Recht eingeräumt hat, Archivgut zu konsultieren (vgl. Botschaft
über das BGA vom 26. Februar 1997, in: Bundesblatt [BBl] 1997 II 941,
962; BGE 127 I 145 E. 4.c.bb; ROBERT BÜHLER, in: Urs Maurer-
Lambrou/Gabor P. Blechta [Hrsg.], Datenschutzgesetz, Öffentlichkeitsge-
setz, Basler Kommentar, 3. Aufl., Basel 2014, Art. 21 DSG N. 33;
KLEY/ZIHLER, a.a.O., S. 87), womit sich der Beschwerdeführer nicht auf
ein besonderes öffentliches Interesse zu berufen vermag.
Vorliegend handelt es sich nach dem Gesagten jedenfalls nicht um Do-
kumente betreffend derart bekannte Personen, dass das persönliche Inte-
resse des Beschwerdeführers, Zugang zu Informationen über diese zu
erhalten – und sei dies im Interesse der Aufarbeitung der Geschichte –,
dem Persönlichkeitsschutz der noch lebenden betroffenen Personen vor-
gehen würde. Demnach ist die Vorinstanz zu Recht von überwiegenden
privaten Interessen ausgegangen, die einer vorzeitigen Freigabe des Ar-
chivguts entgegenstehen.
4.5 Auch aus dem Öffentlichkeitsgesetz vom 17. Dezember 2004 (BGÖ,
SR 152.3) ergibt sich nichts anderes: Die strittigen Akten fallen nicht in
den zeitlichen Geltungsbereich des BGÖ, da dieses lediglich auf amtliche
Dokumente anwendbar ist, die nach seinem Inkrafttreten, das heisst nach
dem 1. Juli 2006, von einer Behörde erstellt oder empfangen worden sind
(Art. 23 BGÖ; BERTIL COTTIER, in: Stephan C. Brunner/Luzius Mader
[Hrsg.], Öffentlichkeitsgesetz, Handkommentar, Bern 2008, Art. 4 Rz. 26).
Auf die hier fraglichen Dokumente des Zeitraums zwischen 1968 bis 1989
findet das BGÖ folglich keine Anwendung.
5.
Die Beschwerde erweist sich demnach als unbegründet und ist somit ab-
zuweisen.
6.
Bei diesem Verfahrensausgang gilt der Beschwerdeführer als unterlie-
gend, weshalb er in Anwendung von Art. 63 Abs. 1 VwVG die Verfahrens-
kosten zu tragen hat. Diese sind auf Fr. 1'000.-- festzusetzen (Art. 1 ff.
des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädi-
gungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]) und
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mit dem geleisteten Kostenvorschuss in der Höhe von Fr. 1'500.-- zu ver-
rechnen. Der Restbetrag von Fr. 500.-- wird dem Beschwerdeführer nach
Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Urteils zurückerstattet.
7.
Dem unterliegenden und nicht anwaltlich vertretenen Beschwerdeführer
steht keine Parteientschädigung zu (Art. 64 VwVG i.V.m. Art. 7 ff. VGKE).