Decision ID: 152ab814-6e41-5678-b3ae-ac8f8f497cdb
Year: 2015
Language: de
Court: CH_BVGE
Chamber: CH_BVGE_001
Canton: CH
Region: Federation
Law Area: 
Law Sub-area: nan
Label: approval

Facts:
Sachverhalt:
A.
Die A._ AG mit Sitz in X._ (nachfolgend: Beschwerdeführe-
rin) bezweckt Handel, Konstruktion und Unterhalt von Anbaugeräten und
Verschleissteilen zu Erdbewegungs- und Baumaschinen aller Art
(http://www.zefix.ch, abgerufen am 2. September 2015).
B.
B.a Mit Schreiben vom 26. Juni 2013 (Akten der Vorinstanz [doc.] 2) eröff-
nete die SUVA (nachfolgend: Vorinstanz) gegenüber diversen Inverkehr-
bringern von Schnellwechseleinrichtungen (nachfolgend: SWE) ein Pro-
duktkontrollverfahren gemäss Art. 10 des Bundesgesetzes über die Pro-
duktesicherheit (PrSG, SR 930.11) mit der Begründung, es hätten sich zwei
tragische Unfälle im Zusammenhang mit SWE für Bagger ereignet. Die
SUVA forderte in diesem Schreiben die Beschwerdeführerin auf, Angaben
und Unterlagen über alle SWE-Typen, die von ihr in Verkehr gebracht wür-
den, einzureichen. Für Typen, die sich nur in der Grösse unterschieden,
nicht aber im Funktions-Prinzip, benötige sie nur einen Satz Unterlagen.
Gleichzeitig wies sie darauf hin, dass SWE als Maschinen im Sinne von
Art. 1 der Verordnung über die Sicherheit von Maschinen (MaschV, SR
819.14) zu betrachten seien. Es gälten die grundlegenden Sicherheits- und
Gesundheitsschutzanforderungen nach Anhang I der europäischen Ma-
schinenrichtlinie 2006/42/EG (nachfolgend: MRL). Auch beim Inverkehr-
bringen in der Schweiz seien diese Anforderungen einzuhalten (Art. 2 Abs.
1 Bst. b MaschV i. V. m. Art. 5 Bst. b MRL).
B.b Nach Prüfung der am 2. Dezember 2013 per E-Mail eingereichten Un-
terlagen (Betriebsanleitung zur SWE "Ca._" inkl. Konformitätserklä-
rung [doc. 6, 7]) sandte die Vorinstanz der Beschwerdeführerin mit E-Mail
vom 3. Dezember 2013 (doc. 8) einen achtseitigen Verfügungsentwurf mit
ausführlicher Begründung zur Gewährung des rechtlichen Gehörs zu. Im
Entwurf wurde der Beschwerdeführerin hauptsächlich ein Verbot zur wei-
teren Inverkehrbringung von SWE "Ca._" und vergleichbaren SWE
ab dem 1. Januar 2015 (recte: 2016) in Aussicht gestellt, solange sie nicht
der Maschinenrichtlinie 2006/42/EG, insbesondere den Anforderungen ge-
mäss Erwägungen 2.1-2.5, entsprächen.
B.c In der Stellungnahme vom 31. Januar 2014 (doc. 10) wies die Be-
schwerdeführerin darauf hin, dass ein Verkaufsverbot nicht akzeptierbar
http://www.zefix.ch/
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sei, weil dies ein unverhältnismässiger Eingriff sei und die Schweizer Un-
ternehmen benachteilige. Die Europäische Norm (EN) 474-1, Anhang B,
sei eingehalten, auch die von der Vorinstanz aufgeworfenen Risiken seien
in der Norm berücksichtigt. Im Urteil des Bundesverwaltungsgerichts C-
4440/2008 sei bei einer gleichartigen Verfügung der SUVA festgehalten
worden, sie sei nicht haltbar. Die MRL gelte auch in der Schweiz. Als Mit-
glied des Europäischen Komitees für Normung (CEN) könne die Schweiz
ein Normbereinigungs- oder ein Schutzklausel-Verfahren einleiten, die in
diesen Fällen als einzige Wege vorgesehen seien.
C.
Mit angefochtener Verfügung vom 13. März 2014 (doc. 11, B-act. 1 Beilage
2) verbot die SUVA der Beschwerdeführerin das weitere Inverkehrbringen
(gemäss Erwägung 2.8) von Schnellwechseleinrichtungen "Ca._"
und vergleichbaren SWE (gemäss Erwägungen 2.7) ab dem 1. Januar
2016, solange diese nicht der Maschinenrichtlinie 2006/42/EG, insbeson-
dere nicht den Anforderungen gemäss Erwägungen 2.1-2.5, entsprächen.
Gleichzeitig entzog sie einer allfälligen Beschwerde die aufschiebende Wir-
kung und auferlegte der Beschwerdeführerin eine Gebühr von Fr. 800.-.
Zur Begründung führte sie aus, mit der eingangs genannten SWE sei es
möglich, dass ein Maschinenführer absichtlich oder unabsichtlich ein An-
baugerät nicht korrekt ankupple. Trotzdem sei in diesem Zustand ein An-
heben des Anbaugerätes möglich. Das nicht korrekt angekuppelte Anbau-
gerät könne herunterfallen und gefährde somit Personen, die sich unmit-
telbar in der Nähe des Baggers befänden (doc. 11 Ziff. 1).
Die SWE unterlägen den Vorschriften der Maschinenrichtlinie 2006/42/EG,
insbesondere den in Anhang I aufgeführten grundlegenden Sicherheits-
und Gesundheitsschutzanforderungen (Ziff. 2). Das darin festgelegte Risi-
kobeurteilungsverfahren werde durch die Anwendung harmonisierter Nor-
men erleichtert, entbinde den Maschinenhersteller jedoch nicht – unter Hin-
weis auf § 159 des Leitfadens für die Anwendung der Maschinenrichtlinie
– von der Pflicht, eine Risikobeurteilung durchzuführen. In der Norm SN
EN 474-1 im Anhang B seien einige Anforderungen der MRL für Schnell-
wechseleinrichtungen konkretisiert. Diese reichten jedoch nicht aus, um
alle Anforderungen der MRL abzudecken. Risiken durch herabfallende Ge-
genstände und durch vorhersehbare Fehlanwendungen seien im Anhang
B der SN EN 474-1 nicht berücksichtigt. Diese Risiken müssten über die
Risikobeurteilung abgehandelt werden (Ziff. 2.1).
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Von den SWE gingen trotz Einhaltung der Schweizer Norm (SN) EN 474-1
relevante Gefährdungen von Personen aus (Ziff. 2.2). Das Nichtdurchfüh-
ren des Verriegelungstests sei als voraussehbare Fehlanwendung zu qua-
lifizieren (Ziff. 2.3). Deshalb habe der Hersteller – unter Hinweis auf die
MRL, Anhang I, Allgemeine Grundsätze, Nummer 1.1.2 Bst. b – zur Risi-
kominderung die Gefährdung auszuschalten oder durch Anwendung von
Schutzmassnahmen in der in der MRL festgelegten Rangfolge zu mindern.
Warnhinweise und Betriebsanleitungen seien – unter Hinweis auf § 175
des Leitfadens – kein Ersatz (Ziff. 2.4). Ein Schutzklauselverfahren könne
die Schweiz als Nicht-EU-Mitglied nicht beantragen. Im von der Beschwer-
deführerin aufgeworfenen Fall (Urteil des Bundesverwaltungsgerichts C-
4440/2008) seien die Anforderungen an Stellteile in der entsprechenden
Norm abgehandelt worden; vorliegend seien die Anforderungen an herab-
fallende Anbauteile betroffen und in der entsprechenden SN EN Norm 474-
1 nicht geregelt. Zudem sei im Urteil festgehalten, dass die Konformitäts-
vermutung umgestossen werden könne, wenn mit dem Beweisgrad der
überwiegenden Wahrscheinlichkeit nachgewiesen werde, dass eine erheb-
liche Gefährdung von diesem Mangel ausgehe. Den Nachweis der Nicht-
konformität habe die Vorinstanz vorliegend bereits durch ihre Ausführun-
gen erbracht, wonach sich mehrere Unfälle, davon zwei tödliche, ereignet
hätten, welche auf die erwähnten Mängel zurückzuführen seien (Ziff. 2.5).
Somit könnten die eingangs gemachten Feststellungen nicht widerlegt wer-
den; die SWE entsprächen den gesetzlichen Anforderungen von Art. 3
PrSG nicht vollumfänglich. Die Beschwerdeführerin sei verpflichtet, techni-
sche Massnahmen umzusetzen, damit ein Herunterfallen des Anbaugerä-
tes zukünftig verhindert werde (Ziff. 2.6).
Den verfügten Entzug der aufschiebenden Wirkung der Beschwerde be-
gründete die Vorinstanz damit, dass SWE Leben und Gesundheit der Be-
nützer und Dritter erheblich gefährdeten.
D.
In der Beschwerde vom 25. April 2014 (B-act. 1) stellte die Beschwerde-
führerin folgende Anträge:
1. Die Verfügung vom 13. März 2014 sei aufzuheben.
2. Der Beschwerdeführerin sei eine Frist anzusetzen, um weitere Beweismittel
vorzulegen und ihre Beschwerde weitergehend zu begründen.
3. Die Verfahrenskosten seien durch die SUVA zu tragen.
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Als Begründung in der Hauptsache führte sie im Wesentlichen aus, die Vo-
rinstanz gehe davon aus, dass die geltende harmonisierte Norm SN EN
474-1 einige Anforderungen der MRL konkretisiere, jedoch das Risiko "her-
abfallende Gegenstände" nicht abdecke. Dies sei falsch; die Norm berück-
sichtige alle bekannten Risiken. Die Norm selbst definiere ihren Anwen-
dungsbereich wie folgt: "Diese Norm behandelt alle signifikanten Gefähr-
dungen, Gefährdungssituationen und Gefährdungsereignisse, die auf Erd-
baumaschinen zutreffen, wenn sie bestimmungsgemäss verwendet wer-
den. Die nach vernünftigem Ermessen für den Hersteller vorhersehbare
Nutzung der Maschine ausserhalb der bestimmungsmässigen Verwen-
dung ist ebenfalls berücksichtigt". Ziffer 5.21 der Norm enthalte die Vor-
schriften für Arbeitsausrüstungen und SWE. Diese müssten den Anforde-
rungen von Anhang B entsprechen. In Anhang B der Norm seien die Anfor-
derungen an die Verriegelung, die Stellteile, die Kennzeichnung und die
Anweisungen festgelegt. Insgesamt seien also sowohl die vorhersehbaren
Fehlanwendungen als auch das Risiko herabfallender Gegenstände gere-
gelt. Die Publikation der Norm im Amtsblatt der EU enthalte zudem keinen
Hinweis darauf, dass die Norm in einzelnen Bereichen nicht dem Sicher-
heitsniveau der MRL entspräche.
Die von der SUVA angeordnete Massnahme bewirke eine Insellösung
Schweiz. In keinem anderen Land müssten die SWE Anforderungen erfül-
len, die über diejenigen der MRL hinausgingen. Die Voraussetzungen von
Art. 19 Abs. 3 des Bundesgesetzes über die technischen Handelshemm-
nisse (THG, SR 946.51) seien nicht erfüllt. Gemäss Art. 1 und Art. 3 des
Abkommens zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der
Europäischen Gemeinschaft über die gegenseitige Anerkennung von Kon-
formitätsbewertungen vom 21. Juni 1999 (MRA, SR 0.946.526.81) würden
Konformitätserklärungen der Hersteller von Maschinen gegenseitig aner-
kannt. Die SUVA verletze das Cassis-de-Dijon-Prinzip, ihr Vorgehen sei un-
zulässig.
Insgesamt seien durch die Norm SN EN 474-1 die Vorschriften der Maschi-
nenrichtlinie vollständig eingehalten; zudem könne die SUVA nicht nach-
weisen, dass die SWE die grundlegenden Sicherheits- und Gesundheits-
schutzvorschriften nicht erfülle (S. 5 der Beschwerde).
Zuletzt beantragte die Beschwerdeführerin, weitere Beweismittel vorzule-
gen.
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E.
Am 13. Mai 2014 wurde der mit Zwischenverfügung vom 2. Mai 2014 ver-
langte Kostenvorschuss einbezahlt (B-act. 2, 4).
F.
Mit Eingabe vom 22. Juli 2014 stellte die Beschwerdeführerin den Antrag,
die aufschiebende Wirkung der Beschwerde sei wiederherzustellen. Es lä-
gen keine überzeugenden Gründe für deren Entzug vor (B-act. 8).
G.
In der Vernehmlassung vom 13. August 2014 zum Antrag auf Wiederher-
stellung der aufschiebenden Wirkung beantragte die Vorinstanz dessen
Abweisung. Das Interesse, der von SWE ausgehenden Gefahr rasch zu
begegnen, sei höher zu werten, als das von der Beschwerdeführerin vor-
getragene Interesse allein wirtschaftlicher Natur (B-act. 10). In der ergän-
zenden Vernehmlassung vom 5. September 2014 legte die Vorinstanz eine
Zusammenstellung bekannter Ereignisse vom 16. Juli 2014, eine Liste mit
27 Unfällen von M._ der BG Bau für den Zeitraum von 2010 bis Juni
2014 sowie den Fachartikel von Rudi Clemens "Baggerschaufeln: die töd-
liche Gefahr", Stand Mai 2014, ins Recht (B-act. 12).
H.
In der Vernehmlassung in der Hauptsache vom 15. September 2014 bean-
tragte die Vorinstanz, die Beschwerde sei abzuweisen und die Verfügung
vom 13. März 2014 sei zu bestätigen (B-act. 13).
In jüngster Vergangenheit hätten sich zahlreiche schwere Unfälle im Zu-
sammenhang mit SWE ereignet. Viele dieser Ereignisse seien darauf zu-
rückzuführen, dass ein Anbaugerät heruntergefallen sei. Allein diese Tat-
sache vermöge laut dem Entscheid des Bundesverwaltungsgericht C-
4440/2008 vom 11. August 2011, E. 5.4, die Konformitätsvermutung für
SWE umzustossen. Die Grundproblematik für die nicht korrekte Aufnahme
von Anbaugeräten sei bei allen SWE dieselbe. Ein Hersteller, der die Spe-
zifikation einer Typ-C-Norm anwende, müsse sicherstellen, dass die har-
monisierte Norm für die betreffende Maschine geeignet sei und sämtliche
davon ausgehenden Risiken abdecke. Ansonsten müsse für die nicht ab-
gedeckten Gefahren eine umfassende Risikobeurteilung durchgeführt wer-
den. Vorliegend sei die Norm SN EN 474 lückenhaft. In der Fassung DIN-
EN 474-1:2010-02, welche auf der Konformitätsprüfung angegeben sei, sei
die korrekte Aufnahme eines Werkzeugs/Anbaugerätes nicht geregelt. In
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den seither erfolgten Anpassungen (+A3 und +A4) würden nur die Vor-
gänge "Verriegelung" und "Verschliessen" genauer definiert; das eigentli-
che Aufnehmen des Werkzeuges/Anbaugerätes nicht. Weder für die Ge-
fährdung durch menschliches Fehlverhalten noch für die Gefährdung durch
herabfallende oder herausgeschleuderte Gegenstände oder Flüssigkeiten
(Ziffern 8.6 und 15 der Liste der signifikanten Gefährdungen [Anhang A]
finde sich ein Verweis auf die SWE betreffende Ziff. 5.21 der Norm (B-act.
13 Ziff. 12).Da die Norm in mehrfacher Sicht lückenhaft sei, vermöge die
umfassende Konformitätsvermutung nicht zu greifen. Es sei auch kein um-
fassender Konformitätsnachweis mittels einer Risikobeurteilung erfolgt, da
nur eine Betriebsanleitung für SWE Ca._ eingereicht worden sei.
Die Voraussetzungen gemäss Art. 19 Abs. 3 THG für das Ergreifen einer
Massnahme lägen vor. Das Cassis-de-Dijon-Prinzip werde nicht verletzt,
da das Produkt nicht der MRL entspreche. Die Einleitung eines Schutzklau-
selverfahrens sei der Schweiz als Nicht-EU-Mitglied nicht möglich.
I.
Mit ihrer Eingabe vom 10. November 2014 ergänzte die Vorinstanz ihre
Begründung zum Antrag der Beschwerdeführerin, den Entzug der auf-
schiebenden Wirkung der Beschwerde wiederherzustellen (B-act.15).
J.
Mit Zwischenverfügung vom 8. Januar 2015 hiess das Bundesverwaltungs-
gericht das Gesuch der Beschwerdeführerin um Wiederherstellung der auf-
schiebenden Wirkung gut mit der Begründung, das wirtschaftliche Inte-
resse der Beschwerdeführerin an einem Weiterverkauf der SWE über
wiege das von der Vorinstanz geltend gemachte öffentliche Interesse an
einer sofortigen Einschränkung der Gefährdung von Leib und Leben (B-
act. 16).
K.
In der Replik vom 9. Februar 2015 (B-act. 20) wiederholte die Beschwer-
deführerin, nun vertreten durch die Homburger AG, ihren Antrag auf voll-
umfängliche Aufhebung der Verfügung vom 13. März 2014. Sie detaillierte
und ergänzte ihre Beschwerde und nahm zur Vernehmlassung der Vor-
instanz Stellung. Sie wies darauf hin, dass statistisch lediglich 0,7% der
tödlichen Unfälle auf dem Bau auf SWE zurückzuführen seien. Zudem sei
oftmals nicht erwiesen, dass die genaue Unfallursache auf eine mangel-
hafte Verriegelung zurückzuführen sei. Zuletzt wies sie darauf hin, dass der
in der angefochtenen Verfügung angebrachte Hinweis auf "vergleichbare
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Produkte" dem Erfordernis der unzweideutigen Identifikation des Produk-
tes nicht genüge. Weiter stellte sie den Verfahrensantrag auf Einsicht in die
Akten der zwei tödlichen Unfälle im Zusammenhang mit SWE. Daneben
legte sie u. a. vier Beilagen mit Zeitreihen zum Unfallgeschehen nach der
Allgemeinen Systematik der Wirtschaftszweige (NOGA) ins Recht.
L.
In der Duplik vom 30. April 2015 (B-act. 24) erneuerte die Vorinstanz ihren
Antrag auf Abweisung der Beschwerde und nahm zur Replik der Beschwer-
deführerin Stellung. Gleichzeitig beantragte sie die Abweisung des Ge-
suchs um Akteneinsicht, legte aber die Unfallrapporte bei (doc. 21, 22).
M.
In der Triplik vom 3. Juni 2015 (B-act. 26) wiederholte die Beschwerdefüh-
rerin ihren Antrag auf vollumfängliche Aufhebung der Verfügung und er-
gänzte die Begründung.
N.
Mit Quadruplik vom 3. Juli 2015 (B-act. 28) erneuerte die Vorinstanz ihren
Antrag auf Abweisung der Beschwerde und nahm zur Triplik der Beschwer-
deführerin Stellung.
O.
Mit Zwischenverfügung vom 7. Juli 2015 (B-act. 29) stellte das Bundesver-
waltungsgericht der Beschwerdeführerin ein Doppel der Quadruplik zur
Kenntnisnahme zu und schloss den Schriftenwechsel ab.
P.
Auf die weiteren Vorbringen und Unterlagen der Parteien wird – soweit für
die Entscheidfindung notwendig – in den nachstehenden Erwägungen ein-
gegangen.

Considerations:
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Gemäss Art. 31 VGG beurteilt das Bundesverwaltungsgericht Be-
schwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 VwVG, sofern keine Ausnahme
nach Art. 32 VGG vorliegt. Als Vorinstanzen gelten die in Art. 33 VGG ge-
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nannten Behörden. Die sachliche Zuständigkeit des Bundesverwaltungs-
gerichts zur Beurteilung von Beschwerden gegen Verfügungen der Voll-
zugsorgane im Bereich der Produktesicherheit ergibt sich seit dem 1. Juli
2010 aus Art. 15 Abs.2 PrSG.
1.2 Der SUVA obliegt die Kontrolle über die Einhaltung der Vorschriften
über das Inverkehrbringen (Art. 20 Abs. 1 Bst. a der Verordnung vom 19.
Mai 2010 über die Produktesicherheit [PrSV, SR 930.111]); sie ist eine Vo-
rinstanz im Sinn von Art. 33 Bst. e VGG. Das Bundesverwaltungsgericht ist
demnach zur Beurteilung der vorliegenden Beschwerde gegen die gestützt
auf das PrSG erlassene Verfügung der SUVA vom 13. März 2014 zustän-
dig.
1.3 Das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht richtet sich nach
dem Verwaltungsverfahrensgesetz, soweit das Verwaltungsgerichtsge-
setz nichts anderes bestimmt (Art. 37 VGG in Verbindung mit Art. 15 Abs.
1 PrSG).
1.4 Die Beschwerdeführerin ist als Adressatin durch die angefochtene Ver-
fügung vom 13. März 2014 besonders berührt und hat ein schutzwürdiges
Interesse an deren Aufhebung oder Änderung. Zudem hat sie am vo-
rinstanzlichen Verfahren teilgenommen. Sie ist daher zur Beschwerdefüh-
rung legitimiert (vgl. Art. 48 Abs. 1 VwVG). Auf die frist- und formgerecht
erhobene Beschwerde ist, nachdem auch der Kostenvorschuss rechtzeitig
bezahlt wurde, einzutreten.
1.5
1.5.1 Anfechtungsobjekt bildet vorliegend die Verfügung der SUVA vom 13.
März 2014, in welcher der Beschwerdeführerin das weitere Inverkehrbrin-
gen von Schnellwechseleinrichtungen "Ca._" und vergleichbaren
SWE ab dem 1. Januar 2016 verboten wurde, solange diese nicht der Ma-
schinenrichtlinie 2006/42/EG, insbesondere nicht den Anforderungen ge-
mäss Erwägungen 2.1-2.5, entsprächen.
1.5.2 Davon zu unterscheiden ist der Streitgegenstand. Im Bereich der
nachträglichen Verwaltungsrechtspflege ist der Streitgegenstand das
Rechtsverhältnis, welches – im Rahmen des durch die Verfügung bestimm-
ten Anfechtungsgegenstandes – den auf Grund der Be-schwerdebegehren
angefochtenen Verfügungsgegenstand bildet (BGE 110 V 48 E. 3b und c,
mit Hinweisen; FRITZ GYGI, Bundesverwaltungs-rechtspflege, 2. Aufl., Bern
1983, S. 44 ff.).
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1.5.3 Nicht bestritten ist vorliegend, dass das Produkt den Anforderungen
der Norm SN EN 474-1 entspricht (vgl. Verfügung Ziff. 2.2: "trotz Einhaltung
der Norm SN EN 474-1" [doc. 11] sowie Vernehmlassung Ziff. 8 [B-act. 13]).
In den Akten befindet sich im Rahmen der Betriebsanleitung eine Konfor-
mitätsbestätigung zur SWE "Ca._" (doc. 7 S. 14). Ebenfalls unbe-
stritten ist, dass es sich bei der Norm SN EN 474-1 um eine vom SECO
bezeichnete, im Amtsblatt der Europäischen Union veröffentlichte und im
Sinne von Art. 6 PrSG geeignete Norm handelt (BBl 2007 3810 ff., vgl. Ver-
nehmlassung Ziff. 6 [B-act. 13]).
1.5.4 Umstritten ist, ob die Norm SN EN 474-1 sämtliche Anforderungen
der MRL abdeckt, was die Beschwerdeführerin geltend macht und die Vo-
rinstanz bestreitet. Falls das Gericht feststellen würde, dass Schutzlücken
vorhanden sind, würde sich die Konformitätsvermutung auf die von der er-
wähnten Norm abgedeckten Gefahren beschränken. Für die nicht abge-
deckten Gefahren hätte die Beschwerdeführerin – wie die Vorinstanz in Ziff.
7 der Vernehmlassung (B-act. 13) diesfalls zurecht erwähnt – im Rahmen
einer umfassenden Risikobeurteilung den Nachweis zu erbringen, dass
das Produkt die grundlegenden Sicherheits- und Gesundheitsanforderun-
gen nach Art. 3 Abs. 2 PrSG erfüllt (vgl. dazu Urteil des Bundeverwaltungs-
gerichts C-4440/2008 vom 11. August 2011, E. 5, sowie HANS-JOACHIM
HESS, Stämpflis Handkommentar zum PrSG, Bern 2010, Rz 18 zu Art. 5).
Falls das Gericht hingegen feststellen würde, dass vorliegend keine
Schutzlücke vorhanden ist, und sich damit die Konformitätsvermutung auf
alle Anforderungen der MRL bezieht, wäre es Sache der Vorinstanz, die
Konformitätsvermutung durch einen Gegenbeweis umzustossen (vgl. Art.
5 Abs. 2 PrSG sowie HESS, a.a.O., Rz. 19 zu Art. 5).
2.
2.1 Dem beschwerdeweise eingereichten Verfahrensantrag auf Einrei-
chung von weiteren Beweismitteln wurde insoweit entsprochen, als zwei
weitere Schriftenwechsel angeordnet wurden. Der relevante Sachverhalt
konnte dadurch vollständig abgeklärt werden.
2.2 Replicando stellte die Beschwerdeführerin am 9. Februar 2015 folgen-
den Verfahrensantrag: "Die Beschwerdegegnerin sei zu verpflichten, der
Beschwerdeführerin Akteneinsicht in die Akten der Beschwerdegegnerin
zu den Unfällen vom 26. Juli 2012 (Unfall-│Betriebsnummer 3.21811.12.4
und vom 15. Oktober 2012 (Unfall-│Betriebsnummer 8.63495.12.1 – 801-
21992.6) zu gewähren."
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Am 30. April 2015 hat die Vorinstanz die beiden Unfallrapporte vom 26. Juli
2012 und vom 15. Oktober 2012 ins Recht gelegt (B-act. 24 Beilage 21/22).
Gemäss Art. 33 des Bundesgesetzes vom 6. Juli 2000 über den Allgemei-
nen Teil des Sozialversicherungsrechts (ATSG, SR 830.1) i. V. m. Art. 1
Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 20. März 1981 über die Unfallversiche-
rung (UVG, SR 832.20) haben Personen, die an der Durchführung sowie
der Kontrolle oder der Beaufsichtigung der Durchführung der Sozialversi-
cherungsgesetze beteiligt sind, gegenüber Dritten Verschwiegenheit zu be-
wahren. Die Aktenführungspflicht der SUVA (Art. 46 ATSG) fällt unter die-
sen Schutzbereich. Da die Beschwerdeführerin keinen Ausnahmetatbe-
stand nach Art. 47 Abs. 1 ATSG geltend gemacht hat, hat die SUVA die
Einsichtnahme in weitergehende Akten zu Recht verweigert.
Ergänzend ist festzuhalten, dass aus den beiden von der SUVA ins Recht
gelegten und der Beschwerdeführerin mit Zwischenverfügung vom 6. Mai
2015 offen gelegten Unfallrapporten die für den vorliegenden Fall massge-
blichen Sachverhaltselemente abschliessend hervorgehen, weshalb das
Interesse an der Akteneinsicht in die vollständigen bzw. persönlichen Un-
fallakten der beiden verstorbenen Personen ohnehin entfällt. Die Be-
schwerdeführerin hat denn auch in ihrer Triplik vom 3. Juni 2015 explizit zu
den Unfallrapporten Stellung genommen und ihren Antrag nicht mehr er-
neuert.
3.
3.1 Das Bundesverwaltungsgericht prüft die Verletzung von Bundesrecht
einschliesslich die Überschreitung oder den Missbrauch des Ermessens,
die unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen
Sachverhalts und die Unangemessenheit (Art. 49 VwVG). Der SUVA steht
beim Erlass von Verfügungen betreffend Unfallverhütung und Marktüber-
wachung ein grosser Ermessensspielraum zu. Gemäss bundesgerichtli-
cher Rechtsprechung hat auch die Rechtsmittelbehörde, der volle Kogni-
tion zusteht, in Ermessensfragen den Entscheidungsspielraum der Vor-in-
stanz zu respektieren. Sie hat eine unangemessene Entscheidung zu kor-
rigieren, kann aber der Vorinstanz die Wahl unter mehreren angemesse-
nen Lösungen überlassen (BGE 133 II 35 E. 3). Daher hat das Bundes-
verwaltungsgericht nur den Entscheid der unteren Instanzen zu überprüfen
und sich nicht an deren Stelle zu setzen (BGE 126 V 75 E. 6). Insbeson-
dere dann, wenn die Ermessensausübung, die Anwendung unbestimmter
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Seite 12
Rechtsbegriffe oder die Sachverhaltswürdigung hoch stehende, speziali-
sierte technische, wissenschaftliche oder wirtschaftliche Kenntnis-se erfor-
dert, ist eine Zurückhaltung des Gerichts bei der Überprüfung vor-instanz-
licher Bewertungen angezeigt (vgl. BGE 135 II 296 E. 4.4.3; BGE 133 II 35
E. 3). Es stellt daher keine unzulässige Kognitionsbeschränkung dar, wenn
das Gericht – das nicht als Fachgericht ausgestaltet ist – nicht ohne Not
von der Auffassung der Vorinstanz abweicht, soweit es um die Beurteilung
technischer, wissenschaftlicher oder wirtschaftlicher Spezial-fragen geht,
in denen die Vorinstanz über ein besonderes Fachwissen verfügt (vgl. dazu
auch ANDRÉ MOSER/MICHAEL BEUSCH/LORENZ KNEUBÜHLER, Prozessieren
vor dem Bundesverwaltungsgericht, 2. Aufl. 2013, S. 90, Rz. 2.154).
3.2 Mit Bezug auf das anwendbare Recht ist davon auszugehen, dass in
zeitlicher Hinsicht grundsätzlich diejenigen Rechtssätze massgebend sind,
die bei der Erfüllung des zu Rechtsfolgen führenden Tatbestandes Geltung
haben (BGE 132 V 215 E. 3.1.1 S. 220; 127 V 466 E. 1 S. 467). Die ange-
fochtene Verfügung datiert vom 13. März 2014, weshalb das am 1. Juli
2010 in Kraft getretene PrSG (und dessen Ausführungsbestimmungen) an-
wendbar ist. Im Folgenden werden – soweit nicht anders vermerkt – die im
Zeitpunkt des Verfügungserlasses anwendbaren gesetzlichen Grundlagen
und Normen dargestellt.
3.3 Das Bundesverwaltungsgericht stellt den rechtserheblichen Sachver-
halt, unter Vorbehalt der Mitwirkungspflicht der Parteien (Art. 13 VwVG),
von Amtes wegen fest (Art. 12 VwVG) und wendet das Recht grundsätzlich
frei an, ohne an die Parteianträge oder die rechtlichen Begründungen der
Parteien gebunden zu sein (Art. 62 Abs. 4 VwVG). Von den Verfahrensbe-
teiligten nicht aufgeworfene Rechtsfragen werden indes nur geprüft, wenn
hierzu aufgrund der Parteivorbringen oder anderer sich aus den Akten er-
gebender Anhaltspunkte hinreichender Anlass besteht (Rügeprinzip).
4.
4.1 Das PrSG soll die Sicherheit von Produkten gewährleisten und den
grenzüberschreitenden freien Warenverkehr erleichtern; es gilt für das ge-
werbliche oder berufliche Inverkehrbringen von Produkten (Art. 1 f. PrSG).
Dabei soll das schweizerische Recht auf das Recht der Europäischen
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Seite 13
Union (EU) abgestimmt werden (Botschaft des Bundesrates zum Produk-
tesicherheitsgesetz vom 25. Juni 2008 [BBl 2008 7407]). Eine behördliche
Zulassung von Produkten ist – entsprechend der von der EU entwickelten
"Neuen Konzeption (New approach)" betreffend die technische Harmoni-
sierung und die Normung (vgl. HESS, a.a.O, Rz. 15 ff. zu Art. 4 mit Hinwei-
sen) – nicht vorgesehen, sondern vielmehr ein System der nachträglichen
Kontrolle bzw. der Marktkontrolle (vgl. Art. 10 PrSG i.V.m. Art. 19 PrSV).
4.2 Produkte dürfen gemäss Art. 3 PrSG nur in Verkehr gebracht werden,
wenn sie bei normaler oder vernünftigerweise vorhersehbarer Verwendung
die Sicherheit und Gesundheit der Verwenderinnen und Verwender und
Dritter nicht gefährden (Abs. 1). Sie müssen den grundlegenden Sicher-
heits- und Gesundheitsanforderungen nach Art. 4 PrSG oder, wenn keine
solchen Anforderungen festgelegt worden sind, dem Stand des Wissens
und der Technik (Abs. 2) entsprechen.
4.3 Der Bundesrat legt die grundlegenden Sicherheits- und Gesundheits-
anforderungen fest; er berücksichtigt dabei das entsprechende inter-natio-
nale Recht (Art. 4 PrSG). Wer ein Produkt in Verkehr bringt, muss nach-
weisen können, dass es die grundlegenden Sicherheits- und Gesundheits-
anforderungen erfüllt (Art. 5 Abs. 1 PrSG). Wird ein Produkt nach den tech-
nischen Normen gemäss Art. 6 PrSG hergestellt, so wird vermutet, dass es
die grundlegenden Sicherheits- und Gesundheitsanforderungen erfüllt (Art.
5 Abs. 2 PrSG). Das zuständige Bundesamt bezeichnet im Einvernehmen
mit dem Staatssekretariat für Wirtschaft (SE-CO) die technischen Normen,
die geeignet sind, die grundlegenden Sicherheits- und Gesundheitsanfor-
derungen nach Art. 4 PrSG zu konkretisieren (Art. 6 Abs. 1 PrSG). Soweit
möglich bezeichnet es die international harmonisierten Normen (Art. 6 Abs.
2 PrSG). Wer ein Produkt in Verkehr bringt, das den technischen Normen
nach Art. 6 PrSG nicht entspricht, muss nachweisen können, dass das Pro-
dukt die grundlegenden Sicherheits- und Gesundheitsanforderungen auf
andere Weise erfüllt (Art. 5 Abs. 3 PrSG).
4.4 Gemäss Art. 1 Absatz 1 der Verordnung über die Sicherheit von Ma-
schinen vom 2. April 2008 (MaschV, SR 819.14) regelt diese Verordnung
das Inverkehrbringen und die Marktüberwachung betreffend Maschinen
nach der Richtlinie 2006/42/EG (EU-Maschinenrichtlinie). Gemäss Art. 2
Abs. 1 lit. a MaschV dürfen Maschinen nur in Verkehr gebracht werden,
wenn sie bei [...] bestimmungsmässiger oder vernünftigerweise vorherseh-
barer Verwendung die Sicherheit und die Gesundheit von Personen [...]
C-2257/2014
Seite 14
nicht gefährden; und (lit. b) die Anforderungen nach den folgenden Bestim-
mungen der EU-Maschinenrichtlinie erfüllt sind: Artikel 5 Absatz 1 Buchsta-
ben a-e sowie Absätze 2 und 3 und Artikel 12 und 13.
4.5 Gemäss Art. 5 Abs. 1 lit. a MRL muss der Hersteller oder sein Bevoll-
mächtigter vor dem Inverkehrbringen und/oder der Inbetriebnahme einer
Maschine sicherstellen, dass die Maschine die in Anhang I aufgeführten,
für sie geltenden grundlegenden Sicherheits- und Gesundheitsschutzan-
forderungen erfüllt. Gemäss Art. 5 Abs. d MRL hat er die zutreffenden Kon-
formitätsbewertungsverfahren gemäss Art. 12 durchzuführen. Gemäss Art.
12 Abs. 2 MRL führt der Hersteller das in Anhang VIII vorgesehene Verfah-
ren der Konformitätsbewertung mit interner Fertigungskontrolle bei der
Herstellung der Maschinen durch. Gemäss Anhang VIII Ziffer 3 MRL muss
der Hersteller alle erforderlichen Massnahmen ergreifen, damit durch den
Herstellungsprozess gewährleistet ist, dass die hergestellten Maschinen
[...] den Anforderungen dieser Richtlinie entsprechen.
4.6 Die Norm SN EN 474-1 ist eine technische Norm, die geeignet ist, die
grundlegenden Sicherheits- und Gesundheitsanforderungen für Maschi-
nen im Sinne von Art. 3 MaschV zu konkretisieren (vgl. BBl 2013 9756).
Die EN Norm 474-1 wurde im Jahr 1997 übernommen (BBl 1997 III 1440).
Es erfolgten u.a. Anpassungen im Jahr 2007 (BBl 2007 3811), 2009 (EN
474-1 + A1, vgl. BBl 2009 6560) und im Jahr 2013 (EN 474-1 + A3 sowie
EN 474-1 + A4, vgl. BBl 2013 9756).
4.7 Nach Art. 10 Abs. 1 PrSG können die Vollzugsorgane Produkte, die in
Verkehr gebracht werden, kontrollieren und nötigenfalls Muster erheben.
Die Kontrolle über die Einhaltung der Vorschriften über das Inverkehrbrin-
gen obliegt der Suva (Art. 20 Abs. 1 Bst. a PrSV in Verbindung mit der
Verordnung des WBF [früher EVD] über den Vollzug der Marktüberwa-
chung nach dem 5. Abschnitt der Verordnung über die Pro-duktesicherheit
[SR 930.111.5], Anhang Bst. a Ziff. 1).
4.8 Ergibt die Kontrolle, dass ein Produkt den grundlegenden Sicherheits-
und Gesundheitsanforderungen oder dem Stand des Wissens und der
Technik nicht entspricht, so verfügt das Vollzugsorgan die geeigneten Mas-
snahmen (Art. 10 Abs. 2 PrSG). Gemäss Art. 10 Abs. 3 PrSG kann das
Vollzugsorgan zum Schutze der Sicherheit oder Gesundheit der Ver-wen-
derinnen oder Verwender oder Dritter insbesondere das weitere In-ver-
kehrbringen eines Produkts verbieten (Bst. a), die Warnung vor den Ge-
fahren eines Produkts, seine Rücknahme oder einen Rückruf anord-nen
C-2257/2014
Seite 15
und nötigenfalls selbst vollziehen (Bst. b), ein Produkt, von dem eine un-
mittelbare und ernste Gefahr ausgeht, einziehen und vernichten oder un-
brauchbar machen (Bst. d). Massnahmen nach Absatz 3 werden, so-fern
dies zum Schutze der Bevölkerung erforderlich ist, als Allgemeinver-fügung
erlassen (Art. 10 Abs. 5 PrSG).
4.9 Die Aufgaben und Befugnisse der Kontrollorgane sind in Art. 22 PrSV
näher geregelt. Gemäss Abs. 1 führen die Kontrollorgane stichproben-
weise Kontrollen über die Einhaltung der Sicherheitsvorschriften für Pro-
dukte durch. Sie verfolgen begründete Hinweise, wonach Produkte den
Vorschriften nicht entsprechen. Eine solche Kontrolle umfasst die formelle
Überprüfung, ob die Konformitätserklärung (sofern erforderlich) vorliegt
und den gesetzlichen Vorschriften entspricht, die technischen Unterlagen
vollständig sind, und – sofern erforderlich – eine Sicht- und Funktionskon-
trolle sowie eine Nachkontrolle des beanstandeten Produkts (Abs. 2). Im
Rahmen der Kontrolle sind die Kontrollorgane insbesondere befugt, die für
den Nachweis der Konformität des Produkts erforderlichen Unterlagen und
Informationen zu verlangen, Muster zu erheben und Prüfungen an-zuord-
nen sowie während der üblichen Arbeitszeit die Geschäftsräume zu betre-
ten (Abs. 3). Bestehen Zweifel, ob das Produkt a) mit den einge-reichten
Unterlagen übereinstimmt; oder b) trotz eingereichter korrekter Unterlagen
den geltenden Vorschriften entspricht, können die Kontrollor-gane eine
technische Überprüfung des Produkts anordnen (Abs. 4). Bringt der Inver-
kehrbringer die verlangten Unterlagen nach Absatz 3 in-nerhalb der von
den Kontrollorganen festgesetzten Frist nicht oder nicht vollständig bei, o-
der entspricht das Produkt nicht den Vorschriften des PrSG oder der PrSV,
so ordnen sie die erforderlichen Massnahmen nach Art. 10 Abs. 3 und 4
PrSG an (Abs. 5). Vor der Anordnung der Massnah-me geben sie dem In-
verkehrbringer Gelegenheit zur Stellungnahme (Abs. 6). Für das Verfahren
der Kontrollorgane ist das VwVG anwendbar (Art. 23 PrSV).
4.10 Das Bundesgesetz vom 6. Oktober 1995 über die technischen Han-
delshemmnisse (THG; SR 946.51) legt in Art. 4 Abs. 2 fest, dass die tech-
nischen Vorschriften auf diejenigen der wichtigsten Handelspartner der
Schweiz abzustimmen sind. In diesem Sinne sind die Sicherheitsan-forde-
rungen gemäss Richtlinie 98/37/EG des Europäischen Parlaments und des
Rates vom 22. Juni 1998 zur Angleichung der Rechts- und Ver-waltungs-
vorschriften der Mitgliedstaaten für Maschinen (Amtsblatt der Europäi-
schen Union [EU], L 207 vom 23. Juli 1998, S.1) in Anwendung des bis
Ende Juni 2010 in Kraft gewesenen Bundesgesetzes vom 19. März 1976
über die Sicherheit von technischen Einrichtungen und Geräten (STEG;
C-2257/2014
Seite 16
SR 819.1) und der Verordnung vom 12. Juni 1995 über die Sicherheit von
technischen Einrichtungen und Geräten (STEV; SR 819.11) im Schweizer
Recht umgesetzt worden. Am 29. Juni 2006 ist die neue Richtlinie
2006/42/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 17. Mai
2006 über Maschinen und zur Änderung der Richtlinie 95/16/EG (Amtsblatt
der Europäischen Union [EU], L 157/87 vom 9.6.2006) in der EU in Kraft
gesetzt worden. Die Adaption des Schweizer Rechts an die MRL
2006/42/EG erfolgte gestützt auf die Art. 4 und Art. 83 Abs. 1 UVG mit der
Verordnung über die Sicherheit von Maschinen vom 2. April 2008 [MaschV;
SR 819.14], in Ausführung des Elektrizitätsgesetzes vom 24. Juni 1902
[EleG; SR 734.0] und des THG).
5.
5.1 Wie vorstehend dargelegt (vgl. E. 4.8 hiervor), können die Vollzugsor-
gane in Anwendung von Art. 10 Abs. 3 Bst. a PrSG das Inverkehrbringen
gefährlicher Produkte verbieten. Unabdingbar sind dabei eine genaue und
unzweideutige Identifikation des Produkts sowie die genaue Be-zeichnung
des Produktesicherheitsmangels, denn die Bindungswirkung darf nur das
inkriminierte Produkt, nicht aber andere, ähnliche Produkte desselben Her-
stellers betreffen. Es muss zudem zweifelsfrei feststellbar sein, ob ein an-
schliessend verbessertes, nachgerüstetes Produkt der Verbotsbindung der
erlassenen Verfügung unterliegt (HESS, a.a.O., Rz 17 zu Art. 10 mit Hin-
weisen; Urteil des Bundesverwaltungsgerichts C-6412/2012 vom 3. No-
vember 2014 E. 5.2).
5.2 Vorliegend hielt die Vorinstanz in Ziffer 3.1 des Dispositivs der ange-
fochtenen Verfügung vom 13. März 2014 fest, der Beschwerdeführerin
werde das weitere Inverkehrbringen von Schnellwechseleinrichtungen
"Ca._" und vergleichbare SWE (gemäss Erwägungen 2.7) ab dem
1. Januar 2016 verboten [...].
5.3 Aufgrund dieser Formulierung ist zu prüfen, ob die Verbotserweiterung,
wonach auch "vergleichbare SWE (gemäss Erwägungen 2.7)" nicht mehr
in Verkehr gebracht werden dürften, dem Gebot der unzweideutigen Iden-
tifikation des Produkts entspricht.
5.4 In den Erwägungen (Ziff.) 2.7 der angefochtenen Verfügung wird aus-
geführt, dass sich im Produktesortiment der Beschwerdeführerin weitere
Schnellwechseleinrichtungen befänden, welche über die in Erwägungen
2.1 – 2.4 erwähnten Mängel verfügen könnten; es seien dies z. B. folgende
C-2257/2014
Seite 17
Typen: Cb._, Da._ und Db._. Die Beurteilung, wel-
che Typen den erwähnten Mangel ebenfalls aufwiesen, liege in der Verant-
wortung der Beschwerdeführerin als Inverkehrbringerin; sollten vergleich-
bare Schnellwechseleinrichtungen in Verkehr gebracht werden, seien die
Anforderungen in der obigen Erwägung auch für diese Maschinen zu be-
rücksichtigen.
5.5 Die Beschwerdeführerin macht replicando unter Hinweis auf das Urteil
des Bundesverwaltungsgerichts C-6412/2012 vom 3. November 2014 gel-
tend, eine genaue und unzweideutige Identifikation des Produkts sei unab-
dingbar. Vorliegend genüge der Hinweis auf "vergleichbare Produkte" nicht
(B-act. 20 Ziff. 64).
5.6 Die vorinstanzliche Erwägung 2.7 (unter Hinweis auf E. 2.1-2.4), auf
welche sich die Vorinstanz bezüglich der Identifizierung in der Vernehmlas-
sung stützt, verweist – nebst auf den explizit betroffenen Typ Ca._
– auf die Typen Cb._, Da._ und Db._, "welche über
die in Erwägungen 2.1 – 2.4 erwähnten Mangel verfügen könnten". Die
Vorinstanz überlässt es damit der Beschwerdeführerin als Inverkehrbringe-
rin, aufgrund der Beschreibung der Mängel zu entscheiden, welche Typen
betroffen sind. In ihrer Vernehmlassung und in der Duplik verweist sie auf
die technischen Erläuterungen zur SWE-Problematik (doc. 20), und hält
dazu fest, dass die Grundproblematik der nicht korrekt aufgenommenen
Anbaugeräte und der möglichen mangelhaften Verriegelung immer die-
selbe bleibe (B-act. 13 Ziff. 5, B-act. 24 Ziff. 19).
Das Vorgehen der Vorinstanz in Bezug auf die "vergleichbaren" Produkte
ist unzulässig. Sie überlässt es im Ergebnis den Inverkehrbringern, zu ent-
scheiden, ob ein Produkt den grundlegenden Sicherheits- und Gesund-
heitsschutzvorschriften entspricht. Es ist Sache der Vorinstanz, im Rahmen
des Kontrollverfahrens die notwendigen Prüfungshandlungen für jedes ein-
zelne Produkt vorzunehmen und bei jedem einzelnen Produkt zu entschei-
den, ob es die grundlegenden Sicherheits- und Gesundheitsschutzvor-
schriften erfüllt (vgl. Art. 10 PrSG).
Weiter begründet die Vorinstanz in der angefochtenen Verfügung, die er-
wähnten Typen "könnten" (Konjunktiv) einen Mangel aufweisen. Sie legt
aber auf Seite 3 der Vernehmlassung (B-act. 13) selber dar, es sei davon
auszugehen, dass bei einzelnen Herstellern von SWE – so auch bei den
Produkten der Beschwerdeführerin – bestimmte Details bei den Verbin-
dungselementen oder Verriegelungselementen anders gestaltet seien als
C-2257/2014
Seite 18
im vorgenannten Dokument dargestellt (gemeint sind die technischen Er-
läuterungen zur SWE-Problematik, [doc. 20]). Auch in ihrem Schreiben
vom 26. Juni 2013 weist die Vorinstanz auf "unterschiedliche Funktions-
Prinzipien" hin (doc. 2 S. 1).
Deshalb vermag die mit Verfügung festgehaltene Beschreibung der Män-
gel und der Hinweis auf andere Typen dem Gebot der zweifellosen Identi-
fikation des betroffenen Produkts nicht zu genügen, auch wenn die Vo-
rinstanz darauf hinweist, dass die Problematik immer dieselbe sei (man-
gelhafte Verriegelung, Nichterkennen durch den Maschinenführer).
5.7 Die in Ziffer 3.1 des Verfügungsdispositivs enthaltene Verbotserweite-
rung "und vergleichbare SWE (gemäss Erwägungen 2.7) " erfüllt deshalb
die Anforderungen an die hinreichende Bestimmtheit nicht.
5.8 Falls das Gericht nachfolgend zur Feststellung gelangen sollte, das
Verkaufsverbot sei rechtmässig, wäre somit lediglich der Typ Ca._
betroffen. Die Beschwerde wäre in diesem Punkt gutzuheissen und die an-
gefochtene Verfügung insofern abzuändern, als der erwähnte Verfügungs-
passus "und vergleichbare SWE (gemäss Erwägungen 2.7) zu streichen
ist (vgl. aber auch E. 6 f.).
6.
6.1 Zwischen den Verfahrensbeteiligten streitig und in einem weiteren
Schritt zu prüfen ist, ob die Schweizer Norm (SN) EN 474-1 alle Anforde-
rungen der MRL abdeckt, ob sich die Beschwerdeführerin deshalb auf die
Vermutung berufen kann, dass die SWE Ca._ allen grundlegenden
Sicherheits- und Gesundheitsvorschriften der MRL entspricht (Konformi-
tätsvermutung). In den Akten befindet sich für die SWE Ca._ eine
Konformitätsbestätigung (doc. 7 S. 12).
6.2 Die Vorinstanz geht in der angefochtenen Verfügung davon aus, dass
eine Schutzlücke in dem Sinne besteht, dass die Norm SN EN 474-1 das
in der MRL Anhang I Ziff. 1.3.3 definierte Risiko "herabfallende und heraus-
geschleuderte Gegenstände" bei voraussehbarer Fehlanwendung durch
den Maschinenführer nicht abdecke. Die SWE entspreche damit zwar der
Norm SN EN 474-1, nicht aber allen Anforderungen der MRL. Da sich
durch herabfallende Gegenstände diverse, auch tödliche Unfälle ereignet
hätten, müsse die Beschwerdeführerin – in Anwendung der Reihenfolge
C-2257/2014
Seite 19
nach Ziff. 1.2.2 des Anhangs zur MRL – zusätzliche bauliche Massnahmen
ergreifen; organisatorische Massnahmen genügten nicht.
6.3 Die Beschwerdeführerin macht geltend, es sei eine Risikobeurteilung
nach der Norm SN EN 474-1 vorgenommen worden. Es liege ein Konfor-
mitätsbestätigung vor, das Produkt entspreche der Norm und erfülle die
Anforderungen der MRL vollständig, inkl. dem Risiko der herabfallenden
und herausgeschleuderten Gegenstände. Auch seien die Risiken durch
vorhersehbare Fehlanwendungen in Ziffer 1 der Norm explizit berücksich-
tigt. Ziffer 5.21 verweise auf Anhang B, wo Anforderungen an die Verriege-
lung, an die Stellteile, an die Anweisungen und an die Kennzeichnung von
SWE gestellt würden, weshalb auch das Risiko der herabfallenden und
herausgeschleuderten Gegenstände (MRL Anhang I Ziff. 1.3.3) abgehan-
delt werde. Es bestehe keine Schutzlücke, wie dies die Vorinstanz aus-
führe.
6.4 Wie in E. 3.2 ausgeführt, wird vorliegend auf die zum Zeitpunkt der Ver-
fügung geltende, also zuletzt publizierte Fassung der Norm SN EN 474-1
abgestellt. Die Vorinstanz räumt dazu selber ein, dass die Konformitätser-
klärung der Beschwerdeführerin zwar auf der älteren Norm DIN EN 474-
1:2010-02 beruhe, aber die Anpassungen A3:2013 und A4:2013 vorliegend
keine relevanten Änderungen mit sich gebracht hätten (B-act. 13 Ziff. 6).
Die zum Zeitpunkt der angefochtenen Verfügung geltende Norm SN EN
474-1:2006+A4:2013 (BBl 2013 9756) regelt die Sicherheit von Erdbauma-
schinen.
In Teil I der Norm werden die allgemeinen Anforderungen beschrieben; es
wird auch darauf hingewiesen, dass es sich um eine Typ C-Norm handelt.
Ziffer 1 des Anwendungsbereichs lautet wie folgt:
"Diese Europäische Norm behandelt alle signifikanten Gefährdungen, Gefähr-
dungssituationen und Gefährdungsereignisse, die auf Erdbaumaschinen zu-
treffen, wenn sie bestimmungsgemäss verwendet werden. Die nach vernünf-
tigem Ermessen für den Hersteller vorhersehbare Nutzung der Maschine aus-
serhalb der bestimmungsmässigen Verwendung ist ebenfalls berücksichtigt
(siehe Abschnitt 4). Abschnitt 4 verweist auf Anhang A, wo alle signifikanten
Gefährdungen aufgelistet werden.
Ziffer 5.21 der Norm verweist unter dem Titel "Arbeitsausrüstungen und
Schnellwechseleinrichtungen" auf die Anforderungen in Anhang B. Unter
dessen Ziffer B.2 "Schnellwechseleinrichtungen" werden die Anforderun-
C-2257/2014
Seite 20
gen an Verriegelung (B.2.1.1) und Verschliessen (B.2.1.2) ausführlich de-
finiert. Zudem werden in Ziffer B.2.2 die Anforderungen an das Stellteil be-
schrieben.
So werden im Anhang B konkret u.a. folgende Ausführungen gemacht:
B.2.1.1
"Die Schnellwechseleinrichtung muss über ein Verriegelungssystem verfügen,
das folgende Anforderungen erfüllt:
a) Es muss aus einer formschlüssigen Verbindung oder einer keilförmigen Ver-
bindung oder einer kraftschlüssigen Verbindung bestehen. Eine reibschlüs-
sige Verbindung ist nicht zulässig;
b) es muss vom Maschinenführerplatz oder von der Position aus, von der die
Schnellwechseleinrichtung betätigt wird, möglich sein, die vollständige Verrie-
gelung zu überprüfen;
c) es darf nicht möglich sein, dass sich die Arbeitsausrüstung durch die Fehl-
funktion oder durch Nachlassen der Verriegelungs(-kräfte) löst; [...]
B.2.1.2
Zusätzlich zu B.2.1.1 muss die Schnellwechseleinrichtung ein Verschlusssys-
tem haben, das folgende Anforderungen erfüllt:
a) Es muss sicherstellen, dass das Verriegelungssystem wirksam bleibt und
die Arbeitsausrüstung in der vorgesehenen Arbeitsposition, unter Berücksich-
tigung von vernünftigerweise vorhersehbaren Betriebsbedingungen, hält [...];
b) bei Schnellwechseleinrichtungen, die über ein Stellteil am Maschinenplatz
betätigt werden, muss es [das Verschlusssystem] selbständig als Teil des Ver-
riegelungssystems ausgelegt werden;
c) bei manuell betätigten Schnellwechseleinrichtungen muss es von der Posi-
tion aus manuell durchgeführt werden, von der aus der Verriegelungsvorgang
durchgeführt wird, oder ein selbständig erfolgender Vorgang während der Ver-
riegelung sein;
d) ein selbständiges Verschlusssystem muss entweder ein automatisches o-
der handbestätigtes System für das Aufschliessen haben;
e) bei keilförmigen Verbindungen ...[...]
f) bei kraftschlüssigen Verbindungen... [...]
C-2257/2014
Seite 21
Die Anforderungen an Verriegelung, Verschliessen und Stellteil verfolgen
ohne Zweifel das Ziel, dass keine Anbaugeräte herabfallen. Der Argumen-
tation der Vorinstanz, wonach die Norm SN EN 474-1 die in Ziffer 1.3.3 der
MRL beschriebene Gefahr der herabfallenden und herausgeschleuderten
Gegenstände nicht abdecke, kann deshalb nicht gefolgt werden. Auch den
Ausführungen in der Vernehmlassung, wonach in Anhang B zwar einzelne
Hinweise zur Sequenz "Verriegelung" und "Verschliessung" enthalten
seien, aber Hinweise zur Aufnahme des Anbaugerätes bzw. zur korrekten
Positionierung der SWE im Zeitpunkt der Verriegelung nicht in der Norm
enthalten seien (B-act. 13 Ziff. 14), kann nicht gefolgt werden. Denn die
obenstehenden Gefahrenbeschreibungen enthalten generelle Ausführun-
gen zur Verriegelung und zum Verschliessen (vgl. auch REINHOLD HARTDE-
GEN in: Tiefbau 1/2009, Die neue EN 474-Serie (Ausgabe 2006) – Erdbau-
maschinen – Sicherheit, S. 20 f.); warum darin nicht auch der Vorgang der
Aufnahme des Anbaugerätes enthalten sein soll, ist unklar. Ebenfalls nicht
entscheidend ist, dass der Begriff "herabfallende und herausgeschleuderte
Gegenstände" im Anhang B nicht explizit verwendet wird. Anzumerken
bleibt, dass die im Anhang A beschriebene Gefährdung "herabfallende und
herausgeschleuderte Gegenstände und Flüssigkeiten" nicht Anbauteile,
sondern z. B. geladenes Material meint; deshalb befindet sich dort auch
kein Verweis auf Ziff. 5.21 (SWE).
Bezüglich der Gefährdung "menschliches Fehlverhalten" ist der Vorinstanz
insoweit zuzustimmen, als sie ausführt, dass in Ziffer 8.6 der Liste der sig-
nifikanten Gefährdungen ein Verweis auf die SWE (entweder Ziff. 5.21 oder
Anhang B) fehlt. Hingegen übersieht die Vorinstanz in ihrer Auflistung der
für die SWE geltenden signifikanten Gefährdungen (B-act. 13 Ziff. 12),
dass in Ziffer 10.6. ein Verweis auf Ziff. 5.21 (SWE) besteht. Ziffer 10.6
enthält das Risiko "Bedienungsfehler (zurückzuführen auf unzureichende
Anpassung der Maschine an menschliche Eigenschaften und Fähigkei-
ten)". Genau diese unzureichende Anpassung wird von der Vorinstanz als
Hauptargument für das Verkaufsverbot geltend gemacht. Somit wird in Zif-
fer 10.6 das von den Parteien als "menschliches Fehlverhalten" umschrie-
bene Risiko abgedeckt. Es liegt somit keine Schutzlücke vor.
6.5 Die Vorinstanz weist weiter darauf hin, dass die in der Norm vorgese-
hene Möglichkeit zur Überprüfung nicht als in ausreichendem Masse an-
gesehen werden könne, da weder die Autoren noch die Anwender der
Norm Gewähr hätten, dass eine theoretisch mögliche Überprüfung tatsäch-
lich auch immer durchgeführt werde. Folglich müsse die Norm in diesem
Punkt als lückenhaft angesehen werden (B-act. 24 Ziff. 10).
C-2257/2014
Seite 22
Dazu ist festzuhalten, dass die Tatsache, dass Überprüfungsmöglichkeiten
nicht immer wahrgenommen werden, in der Natur der Sache liegt. Daraus
allein jedoch den Schluss zu ziehen, dass die Norm lückenhaft sei, ist nach
Auffassung des Gerichts unzulässig.
6.6 Aus den Akten ergeben sich zwei weitere wichtige Indizien, welche da-
gegen sprechen, dass das Produkt Ca._ die grundlegenden Sicher-
heits- und Gesundheitsschutzanforderungen nicht erfüllt. Einerseits ist dies
die Tatsache, dass über die Anordnungen der SUVA die Schweiz als einzi-
ges Land in Europa die SWE "Ca._" verbieten will. Aus den Akten
ergeben sich keine Hinweise darauf, dass ein anderes Land der EU die
SWE "Ca._" (oder andere SWE) als so gefährlich betrachtet, dass
es ein Marktaufsichtsverfahren eröffnet hätte, wie die Beschwerdeführerin
zu Recht ausführt und was von der Vorinstanz nicht bestritten wird. Weiter
ist die Tatsache zu beachten, dass vorliegend die Norm ohne Warnhinweis
im Amtsblatt der EU veröffentlicht worden ist, wie die Beschwerdeführerin
zu Recht geltend macht (B-act. 1 S. 3) und was von der Vorinstanz eben-
falls nicht bestritten wird. Normen, welche in einzelnen Bereichen nicht
dem Sicherheitsniveau der EU-Richtlinie entsprechen, werden jeweils mit
einem entsprechenden Warnhinweis im Amtsblatt der EU veröffentlicht und
die Mitgliedstaaten werden angewiesen, dies ebenfalls zu tun (vgl. Urteil
des Bundesverwaltungsgerichts C-4440/2008 vom 11. August 2011 E.
5.3.3 mit exemplarischem Hinweis auf die Entscheidung der Kommission
vom 11. März 2009 betreffend Norm EN 12312-9:2005, ABl. L 67 vom 12.
März 2009, S. 85).
6.7 Die Vorinstanz bestreitet nicht, dass das Produkt den Anforderungen
der Norm SN EN 474-1 entspricht (vgl. Verfügung Ziff. 2.2 [doc. 11], Ver-
nehmlassung Ziff. 8 [B-act. 13]). Da – wie oben festgestellt – in der Norm
SN EN 474-1 auch die Gefahr der herabfallenden und herausgeschleuder-
ten Gegenstände abgehandelt wird, zudem die vorhersehbare nicht be-
stimmungsmässige Nutzung (Ziff. 1 des Anwendungsbereichs), was
menschliches Fehlverhalten miteinschliesst (Abschnitt 4 mit Verweis auf
Anhang A, Ziff. 10.6), geregelt ist, erweist sich das Produkt SWE
"Ca._" als maschinenrichtlinienkonform; es entspricht allen Anfor-
derungen der MRL. Damit kann die Vorinstanz keine zusätzliche Risikobe-
urteilung verlangen, wie sie dies vorliegend getan hat (vgl. dazu letzter Ab-
schnitt von Ziff. 2.1 der angefochtenen Verfügung [doc. 11] sowie Vernehm-
lassung Ziff. 16 f. [B-act. 13]). Die Feststellung der Konformität hat zudem
eine Umkehr der Beweislast zur Folge (vgl. Art. 5. Abs. 2 PrSG): die Vo-
rinstanz muss mit dem Beweisgrad der überwiegenden Wahrscheinlichkeit
C-2257/2014
Seite 23
nachweisen, dass das Produkt Ca._ nicht den grundlegenden Si-
cherheits- und Gesundheitsschutzanforderungen entspricht (vgl. HESS,
a.a.O, Rz. 19 zu Art. 5; Urteil des Bundesverwaltungsgerichts C-4440/2008
vom 11. August 2011 E. 5.4).
Ob dieser Beweis gelingt, bleibt nachfolgend zu prüfen.
7.
7.1 Die Vorinstanz macht geltend, es hätten sich viele Unfälle mit Perso-
nenschäden, davon zwei tödlich, im Zusammenhang mit dem Herunterfal-
len eines Anbaugerätes ereignet. Diese Ereignisse seien – unter Hinweis
auf das Dokument "Technische Erläuterungen zur SWE-Problematik" – da-
rauf zurückzuführen, dass sich eine Baggerschaufel oder ein anderes An-
baugerät gelöst habe und heruntergefallen sei. Allein schon diese Vorfälle
bzw. Gefährdungen vermöchten – unter Hinweis auf das Urteil des Bun-
desverwaltungsgerichts C-4440/2008 vom 11. August 2011 E. 5.4 – die
Konformitätsvermutung umzustossen (B-act. 13 Ziff. 4).
Zur konkreten Unfallursache führt die Vorinstanz in der Verfügung aus, es
sei möglich, dass ein Maschinenführer ein Anbaugerät absichtlich oder un-
absichtlich nicht korrekt ankupple. Die Gefährdungen entstünden durch
eine fehlerhafte oder unvollständige Verriegelung der SWE in Kombination
mit einem Fehlverhalten des Maschinenführers (doc. 11 Ziff. 2.2). Dieses
Fehlverhalten sei vernünftigerweise voraussehbar und werde durch etliche
bekannte Ereignisse und Unfälle belegt (Ziff. 2.3). In Ziffer 2.2 der ange-
fochtenen Verfügung und in der Vernehmlassung (B-act. 13 Ziff. 11) be-
schreibt die Vorinstanz ausführlich, welche Gefährdungen spezifisch beim
Ankupplungsvorgang durch die fehlerhafte Verriegelung entstehen.
Als Beweismittel befinden sich in den Akten ein Artikel von Rudi Clemens
"Baggerschaufeln: Die tödliche Gefahr" (doc. 19), die Unfallrapporte der
beiden tödlichen Unfälle (doc. 21, 22), eine Aufzeichnung der SUVA zu Un-
fällen mit SWE (doc. 17), eine Auflistung von Unfällen der BG Bau (doc.
18) sowie technische Erläuterungen zur SWE-Problematik (doc. 20).
7.2 Die Beschwerdeführerin wendet in der Beschwerde ein, die Tatsache,
dass Unfälle passiert seien, sei noch kein Nachweis, dass die SWE die
grundlegenden Sicherheits- und Gesundheitsschutzvorschriften nicht er-
füllten (B-act. 1 S. 5). In der Replik macht sie zusätzlich geltend, die Unfälle
seien auf menschliches Versagen zurückzuführen, wie dies die Vorinstanz
in ihren Unfallberichten eingeräumt habe (B-act. 20 Ziff. 10, 40). Zudem
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seien die beiden Unfälle unbestrittenermassen nicht durch eine von der
Beschwerdeführerin vertriebene SWE geschehen; die Unfälle würden das
Produkt einer anderen Herstellerin betreffen (Ziff. 12).
7.3
7.3.1 Weder der Artikel von Rudi Clemens (doc. 10) noch die Aufzeichnun-
gen der SUVA und der BG Bau zu Unfällen mit SWE (doc. 17, 18) enthalten
Hinweise auf Marke oder Typ der involvierten SWE. Nicht nur ein tödlicher
Unfall, wie die Beschwerdeführerin ausführt, sondern beide Unfälle wurden
aktenkundig durch eine SWE einer anderen Herstellerfirma verursacht
(doc. 21, 22). Da bestimmte Details bei den Verbindungselementen oder
Verriegelungselementen anders gestaltet sind als im Dokument "Techni-
sche Erläuterungen zur SWE-Problematik" (B-act. 13 Ziff. 5) und unter-
schiedliche Funktions-Prinzipien bestehen (doc. 2), wie die Vorinstanz sel-
ber einräumt, ist es unzulässig, aufgrund der Unfallereignisse darauf zu
schliessen, dass alle SWE, so auch die SWE "Ca._", Mängel auf-
wiesen und die grundlegenden Sicherheits- und Gesundheitsschutzvor-
schriften verletzten. Die eingereichte Broschüre "Technische Erläuterun-
gen zur SWE-Problematik" (doc. 11) vermag daran nichts zu ändern, da
unklar bleibt, ob bei anderen Funktions-Prinzipien dieselben Probleme auf-
tauchen können (Bolzen unterhalb der Aufnahmeachse, Bolzen nicht voll-
ständig ausgefahren) und ob bei anderen Funktions-Prinzipien die opti-
schen und akustischen Warnungen ebenfalls wegfallen bzw. ob nicht die
gesamte Handhabung des Stellteils anders ausgestaltet ist.
7.3.2 Auch die genaue Ursache der Unfälle bleibt nach Durchsicht der Ak-
ten weitgehend unklar. Im Artikel von Rudi Clemens (doc. 10) werden zwar
die meisten Unfälle auf das Lösen der Baggerschaufel zurückgeführt; wa-
rum genau sich die Baggerschaufel jeweils gelöst hat, wird in den meisten
Fällen aber nicht beschrieben, auch wenn sich Hinweise dafür ergeben,
dass einige der Unfälle durch ein mangelhaft verriegeltes Anbaugerät ver-
ursacht wurden. Wie viele Unfälle auf genau diejenige Gefahr zurückgeht,
welche in der angefochtenen Verfügung der Vorinstanz beschrieben wird
(doc. 11 Ziff. 2.2, B-act. 13 Ziff. 11), bleibt somit unklar. Die von der SUVA
und der BG Bau erstellten Auflistungen (doc. 17, 18) beschreiben Unfälle,
bei welchen sich das Anbaugerät gelöst hat; auch hier bleibt die genaue
Ursache weitgehend unbekannt.
Nur bei den beiden tödlichen Unfälle wird die Unfallursache in den Rapp-
orten genau beschrieben (doc. 21, 22). Sie besteht darin, dass die Bolzen
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zwar ausgefahren sind, aber nicht unterhalb der unteren Achse des Gerä-
terahmens zu liegen kommen, gleichzeitig erlöschen die optische und die
akustische Warnung und der Maschinist kann – irrtümlich – davon ausge-
hen, dass das Anbaugerät korrekt angekuppelt ist. Ob diese Fehlerkette
auch beim Einsatz der SWE Ca._ auftritt, hat die Vorinstanz nicht
nachgewiesen.
7.3.3 Insgesamt hat die Vorinstanz die genaue Ursache der vielen Unfälle
nicht nachweisen können; zudem ist nicht nachgewiesen, dass bei den auf-
gelisteten Unfällen auch SWE der Marke Ca._ involviert sind. Mit
den beiden tödlichen Unfällen hat die Marke Ca._ nachweislich
nichts zu tun. Der Nachweis im Sinne der E. 6.7 ist damit nicht gelungen.
8.
8.1 Insgesamt hat die Vorinstanz selber eingeräumt, dass das Produkt der
Norm SN EN 474-1 entspricht. Die Prüfung der Norm durch das Gericht
hat vorliegend ergeben, dass sie in Bezug auf das Herabfallen und Her-
ausschleudern von Gegenständen sowie in Bezug auf das menschliche
Fehlverhalten keine Schutzlücke aufweist und damit auch den Anforderun-
gen der MRL entspricht, weshalb die Konformitätsvermutung greift. Der
Nachweis, wonach das Produkt den grundlegenden Sicherheits- und Ge-
sundheitsschutzanforderungen gemäss Art. 3 PrSG bzw. gemäss den MRL
nicht entspreche, ist der Vorinstanz nicht gelungen.
Die Beschwerde ist deshalb gutzuheissen.
8.2 Die Vorinstanz hat zwar glaubhaft machen können, dass von SWE eine
Gefahr ausgeht. Eine Glaubhaftmachung genügt indessen nicht, um eine
Konformitätsvermutung im Sinne von Art. 5 Abs. 2 PrSG umzustossen. Tat-
sächlich ergeben sich aus den Akten einige Indizien, wonach bei SWE eine
mangelhafte Verriegelung bei der Aufnahme von Anbaugeräten zu Unfällen
führen kann. Nicht bekannt ist indes, wie viele Unfälle durch den Wechsel
von Anbaugeräten verursacht wurden, bei denen (k)eine SWE eingesetzt
worden sind; damit fehlen Vergleichsdaten. Generell fehlen statistische Da-
ten, welche belegen würden, dass von SWE – im Vergleich zu herkömmli-
chen Systemen – eine erhöhte Gefahr ausginge.
8.3 Das Gericht hält fest, dass das Produkt Ca._ rechtmässig in
Verkehr gebracht worden ist. Es handelt sich um ein ausländisches Pro-
dukt, weshalb vorliegend auch das THG anwendbar ist. Artikel 19 Abs. 5
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THG verbietet Vollzugsorganen bzw. vorliegend der Vorinstanz ausdrück-
lich, Massnahmen anzuordnen, die eine nachträgliche bauliche Änderung
rechtmässig in Verkehr gebrachter Produkte erfordern würden. Zuletzt ist
auf Art. 3 Abs. 5 PrSV hinzuweisen, wonach ein Produkt nicht allein des-
halb gefährlich zu betrachten ist, weil ein sichereres Produkt in Verkehr
gebracht wurde.
8.4 Bei diesem Ausgang des Verfahrens ist nicht (mehr) relevant, dass die
Beschwerdeführerin im Rahmen des vorliegenden Kontrollverfahrens
keine umfassende Risikoprüfung durchgeführt hat, wie dies die Vorinstanz
verlangt hat (vgl. B-act. 13 Ziff. 16), da eine solche Risikoprüfung gar nicht
hätte verlangt werden dürfen. Ebenfalls nicht zu prüfen ist, ob die Vo-
rinstanz beim angeordneten Verkaufsverbot das Prinzip der Verhältnismäs-
sigkeit verletzt hat, wie dies die Beschwerdeführerin geltend macht (B-act.
20 Ziff. 49)
9.
Zu befinden bleibt über die Verfahrenskosten und eine allfällige Parteient-
schädigung.
9.1 Die Verfahrenskosten hat in der Regel die unterliegende Partei zu tra-
gen (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Der unterliegenden Vorinstanz sind allerdings
keine Verfahrenskosten aufzuerlegen (Art. 63 Abs. 2 VwVG). Der Be-
schwerdeführerin ist der geleistete Verfahrenskostenvorschuss von Fr.
3'000.- nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Urteils zurückzuer-
statten.
9.2 Die Beschwerdeführerin hat gemäss Art. 64 Abs. 1 VwVG i.V.m. Art. 7
ff. des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädi-
gungen vor dem Bundesverwaltungsgericht (VGKE, SR 173.320.2) An-
spruch auf eine Parteientschädigung zu Lasten der Vorinstanz. Mangels
Kostennote ist die Entschädigung aufgrund der Akten festzusetzen (vgl.
Art. 14 Abs. 2 VGKE). Unter Berücksichtigung des gebotenen und akten-
kundigen Aufwandes der mit Replik erstmals eingesetzten Rechtsvertre-
tung erscheint eine Entschädigung von pauschal Fr. 3'500.- (einschliesslich
Auslagen und Mehrwertsteuer) angemessen.
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