Decision ID: 8fc896ad-7688-50de-87a9-f31fa12f37b8
Year: 2020
Language: de
Court: BE_VG
Chamber: BE_VG_001
Canton: BE
Region: Espace_Mittelland
Law Area: 
Law Sub-area: 
Label: dismissal

Facts:
Sachverhalt:
A.
A._ stellte am 31. März 2017 bei der Einwohnergemeinde (EG) Bönigen ein generelles Baugesuch betreffend Abbruch des bestehenden Hotelgebäudes und Neubau eines Aparthotels mit Wellnessanlage und Autoeinstellhalle auf der Parzelle Bönigen Gbbl. Nr. 1_ im Sektor D des Uferschutzplans (USP) Nr. 2 «Lütschinendelta». Nebst anderen erhob E._ Einsprache gegen das Bauvorhaben. Am 17. April 2018 reichte A._ eine Projektänderung ein, gemäss welcher der Neubau des Aparthotels aus 28 Apartments, 5 Personalstudios und einer 5, bestehen sowie 38 Parkplätze in einer unterirdischen Einstellhalle und 19 Aussenparkplätze umfassen soll. Gleichzeitig stellte er ein Gesuch um Befreiung von der Erstellung von sechs Autoabstellplätzen. Mit Verfügung vom 2. November 2018 verweigerte das  (RSA) Interlaken-Oberhasli die generelle .
B.
Gegen diese Verfügung erhob A._ am 4. Dezember 2018 Beschwerde bei der Bau-, Verkehrs- und Energiedirektion des Kantons Bern (BVE; heute: Bau- und Verkehrsdirektion). Diese wies die  mit Entscheid vom 29. März 2019 ab, nachdem B._, C._ und D._ mit Beschwerdeantwort vom 16. Januar 2018
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erklärt hatten, als Rechtsnachfolger bzw. Rechtsnachfolgerin der inzwischen verstorbenen E._ in den Prozess einzutreten.
C.
Dagegen hat A._ am 30. April 2019  erhoben mit dem Rechtsbegehren, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben und die generelle Baubewilligung sei zu erteilen.
B._, C._ und D._ beantragen mit Beschwerdeantwort vom 3. Juni 2019 die Abweisung der Beschwerde.
Die BVE schliesst mit Vernehmlassung vom 9. Mai 2019 auf Abweisung, die EG Bönigen mit Stellungnahme vom 15. Mai 2019 sinngemäss auf Gutheissung der Beschwerde und damit auf Erteilung der generellen .
A._ hat sich mit Eingabe vom 17. Juni 2019 nochmals zur Sache geäussert. B._, C._ und D._ haben dazu am 10. Juli 2019 Stellung genommen. Die BVE hat mit Eingabe vom 20. Juni 2019 auf weitere Ausführungen verzichtet, die EG Bönigen hat sich nicht mehr vernehmen lassen.

Considerations:
Erwägungen:
1.
1.1 Das Verwaltungsgericht ist zur Beurteilung der Beschwerde als letzte kantonale Instanz gemäss Art. 74 Abs. 1 i.V.m. Art. 76 und 77 des Gesetzes vom 23. Mai 1989 über die Verwaltungsrechtspflege (VRPG; BSG 155.21) zuständig. Beim Entscheid über eine generelle  handelt es sich gemäss der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts nicht um eine Zwischenverfügung, sondern um einen Teilentscheid, der
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ohne die zusätzlichen Voraussetzungen von Art. 61 Abs. 3 VRPG mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde selbständig anfechtbar ist (zum Ganzen BVR 2019 S. 151 E. 1.2, 2015 S. 27 E. 1.3.2 und 3.2 f.; Zaugg/Ludwig, Kommentar zum bernischen BauG, Band I, 4. Aufl. 2013, Art. 32-32d N. 7 ff.).
1.2 Der Beschwerdeführer hat am vorinstanzlichen Verfahren , ist als Baugesuchsteller durch den angefochtenen Entscheid  berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an dessen  oder Änderung (Art. 79 Abs. 1 VRPG; vgl. auch Art. 40 Abs. 5 i.V.m. Abs. 2 des Baugesetzes vom 9. Juni 1985 [BauG; BSG 721.0]). Die Bestimmungen über Form und Frist sind eingehalten (Art. 81 Abs. 1 i.V.m. Art. 32 VRPG). Auf die Beschwerde ist einzutreten.
1.3 Das Verwaltungsgericht überprüft den angefochtenen Entscheid auf Rechtsverletzungen hin (Art. 80 Bst. a und b VRPG).
2.
2.1 Ein Gesuch um Erteilung einer generellen Baubewilligung kann nach Art. 32d Abs. 1 BauG bei grösseren Bauvorhaben oder bei unklarer Rechtslage gestellt werden. Mit dem Instrument der generellen  wird vorab über bestimmte Einzelfragen eines Bauprojekts für alle Beteiligten verbindlich entschieden. Die generelle Baubewilligung kann die vorgesehene Nutzung, die Erschliessung des Baugrundstücks, die Lage und die äussere Gestaltung des Bauobjekts, dessen Einordnung in die Umgebung sowie ähnliche Einzelfragen zum Gegenstand haben (Art. 32d Abs. 2 BauG; Art. 42 Bst. a des Dekrets vom 22. März 1984 über das  [Baubewilligungsdekret, BewD, BSG 725.1]). Die gesetzliche Aufzählung bezeichnet weder einen Mindestinhalt, noch ist sie abschliessend (BVR 2019 S. 151 E. 2.1; Zaugg/Ludwig, a.a.O., Art. 32-32d N. 8; zum Ganzen BVR 2015 S. 27 E. 3.2). Die rechtskräftige generelle Baubewilligung bildet die Grundlage für das von der Bauherrschaft  Ausführungsprojekt, wobei mit den Bauarbeiten erst nach  des Letzteren begonnen werden darf. Die bereits in der generel-
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len Baubewilligung beurteilten Fragen können im nachfolgenden  für das Ausführungsprojekt weder von Amtes wegen noch von Einsprechenden noch von der Bauherrschaft selber wieder  werden (BVR 2015 S. 27 E. 1.3.1 f.; Zaugg/Ludwig, a.a.O., Art. 32-32d N. 7).
2.2 Der Beschwerdeführer plant ein grösseres Bauvorhaben im Sinn von Art. 32d Abs. 2 BauG. Damit ist er befugt, um eine generelle  zu ersuchen, wobei offenbleiben kann, ob zusätzlich in Bezug auf die sich stellenden Fragen von einer unklaren Rechtslage auszugehen ist (BVR 2019 S. 151 E. 2.2; Zaugg/Ludwig, a.a.O., Art. 32-32d N. 6). Den Gegenstand des generellen Baugesuchs hat der Beschwerdeführer mit Eingabe vom 31. März 2017 wie folgt umschrieben (Vorakten RSA pag. 8):
«- Die baupolizeilichen Masse und die Abstände zu den 
- Die Nutzung
- Die Zahl der Abstellplätze für PKW und Zweiräder»
Gleichzeitig ersuchte er um eine generelle Abbruchbewilligung für das  Gebäude. Mit Eingabe vom 17. April 2018 stellte er zudem ein Gesuch um Befreiung von der Erstellung von sechs Autoabstellplätzen (Vorakten RSA pag. 138).
2.3 Das RSA Interlaken-Oberhasli kam mit Verfügung vom 2. November 2018 zum Schluss, dass die vorgesehene Nutzung als Aparthotel  und der Beschwerdeführer von der Erstellungspflicht im Umfang von sechs Autoabstellplätzen zu dispensieren sei (E. 2.3 und 2.4). Es  jedoch die generelle Baubewilligung, weil der geplante Neubau eine Zunahme des Gebäudevolumens um 75 % im Vergleich zum  Gebäude beinhalte und somit Art. 8 Abs. 2 der Uferschutz- und Überbauungsvorschriften der EG Bönigen vom 27. Dezember 1993 (UÜV) in der Fassung vom 7. Juni 2013 verletze (E. 2.5). Die BVE folgte in ihrem Entscheid vom 29. März 2019 dem RSA bezüglich der Überschreitung der Gebäudemasse und wies die Beschwerde ab.
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3.
3.1 Das heutige «Parkhotel» besteht aus einem mehrgeschossigen, gegen den See gerichteten Hauptgebäude mit einer Grundfläche von rund 278 m2, mehreren eingeschossigen Anbauten mit einer Gesamtfläche von gut 350 m2 sowie einem freistehenden, mehrgeschossigen Nebengebäude mit einer Grundfläche von gut 185 m2. Die gesamte Grundfläche beträgt 814 m2 und das Volumen beläuft sich nach Angaben des  auf 6'702 m3 bzw. 7'400 m3 (Vorakten RSA pag. 66 und 145; Vorakten BVE Beilage 6 zu pag. 1 ff.). Das Neubauprojekt sieht ein fünfgeschossiges Hauptgebäude mit einer Grundfläche von gut 540 m2 vor. Gegen Osten und Westen schliesst sich je ein eingeschossiger Anbau an, welcher im Westen das Hauptgebäude mit dem zweigeschossigen Nebengebäude verbindet. Die Fläche der Anbauten und des Nebengebäudes beträgt rund 622 m2. Die gesamte Gebäudelänge orientiert sich an derjenigen der bestehenden Gebäude, wobei im projektierten Neubau die erdgeschossigen Anbauten bis hin zum Nebengebäude durchgehend sind und somit von  Parzellen keinen ebenerdigen Blick auf den See zulassen. Die Grundfläche des geplanten Neubaus beläuft sich insgesamt auf gut 1'162 m2, das Volumen beträgt nach Angaben des Beschwerdeführers 11'740 m3 bzw. 11'830 m3 (Vorakten RSA pag. 143; Vorakten BVE  6 zu pag. 1 ff.). Das grössere Volumen des Bauprojekts beruht in  Linie auf der wesentlich grösseren Gebäudebreite und der grösseren Grundfläche der Anbauten (Vorakten RSA pag. 118, 242 und 245).
3.2 Für die Beurteilung des streitigen Bauvorhabens sind der USP Nr. 2 «Lütschinendelta» der EG Bönigen vom 7. Juni 2013 sowie die UÜV . Art. 8 Abs. 1 und 2 UÜV mit dem Randtitel «Sektor D» sieht  vor:
Art. 8 1Der Sektor D ist für Hotelbauten reserviert. 2Gebäudemasse und Fassadengestaltung bzw. -gliederung,  auch Materialwahl und Farbgebung, richten sich nach der heute vorhandenen Baustruktur. Seeseits der Baulinie gilt ein Bauverbot für Hochbauten.
3 - 5 [...]
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Der Entwurf zu Art. 8 Abs. 1 und 2 UÜV vom März 2010 hatte noch wie folgt gelautet (Vorakten EG Bönigen [act. 3E; nicht paginiert] Register 5):
Art. 8 1Der Sektor D ist für Hotelbauten reserviert. 2Gebäudemasse und Fassadengestaltung bzw. -gliederung,  auch Materialwahl und Farbgebung, richten sich nach der heute vorhandenen Baustruktur; Gebäudehöhe und Dachneigung bzw. - können auf keinen Fall über das heutige Mass hinaus  werden. Seeseits der im Überbauungsplan eingezeichneten  besteht ein Bauverbot.
3 - 5 [...]
Im ersten Vorprüfungsbericht vom 21. September 2010 warf das Amt für Gemeinden und Raumordnung des Kantons Bern (AGR) die Frage auf, was mit der Formulierung «auf keinen Fall über das heutige Mass hinaus verändert werden» genau bezweckt werde und ob keine Verbesserungen mit zweckdienlichen Abweichungen denkbar seien (Vorakten EG Bönigen [act. 3E; nicht paginiert] Register 5). Im Entwurf vom Januar 2012 findet sich der zweite Teilsatz des ersten Satzes von Art. 8 Abs. 2 UÜV nicht mehr. Mit abschliessendem Vorprüfungsbericht vom 2. Mai 2012 merkte das AGR dazu an, die Vorschrift sei nun offener (Vorakten EG Bönigen [act. 3E; nicht paginiert] Register 7). An der Gemeindeversammlung vom 7. Juni 2013 wurde Art. 8 Abs. 2 UÜV nicht diskutiert (Vorakten EG  [act. 3G; nicht paginiert] Register 11). Die revidierte Uferschutzplanung wurde am 27. Oktober 2016 durch das AGR genehmigt und trat am 28. Oktober 2016 in Kraft (Art. 23 Abs. 1 UÜV).
3.3 Die BVE hat erwogen, dass ein Neubau gemäss Art. 8 Abs. 2 UÜV entsprechend den Gebäudedimensionen der heute bestehenden Bauten gestaltet werden müsse. Vom klaren Wortlaut dürfe nur abgewichen , wenn triftige Gründe dafür vorlägen, dass dieser nicht den wahren Sinn der Bestimmung wiedergeben würde. Die Streichung des Teilsatzes habe lediglich bewirkt, dass das strikte Verbot weggefallen sei,  und Dachneigung bzw. -aufbauten über das heutige Mass zu . Die Bestimmung sehe jedoch weiterhin unmissverständlich vor, dass sich insbesondere die Gebäudemasse (Höhe, Länge, Breite) nach der heute vorhandenen Baustruktur zu richten hätten. Die  des Vorhabens richteten sich jedoch nicht nach dieser, was sich be-
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reits aus der Gegenüberstellung der vom Beschwerdeführer errechneten Volumen ergebe (angefochtener Entscheid E. 2d, 2e und 2h). – Dem hält der Beschwerdeführer in seiner Beschwerde entgegen, die kumulative  von Art. 8 Abs. 2 UÜV und der Baulinien sei nicht möglich: Bei  Übernahme der heutigen Gebäudemasse verstosse ein neuer Bau  die Baulinien, bei Einhaltung der Baulinien verletze ein neuer Hotelbau die heutigen Gebäudemasse. Bereits die Baulinien würden gegen eine zu enge Auslegung von Art. 8 Abs. 2 UÜV sprechen. Der geplante Neubau richte sich optisch nach dem bestehenden Hotelgebäude aus und halte die Baulinien ein. – Die Beschwerdegegnerschaft hält in ihrer  fest, die heutigen Gebäudemasse müssten nicht eins zu eins  werden, sondern würden die Obergrenze des Möglichen . Zwar vergrössere die offenere Formulierung von Art. 8 Abs. 2 UÜV den Spielraum insbesondere in Bezug auf die Höhe des Gebäudes, jedoch nicht was das Volumen betreffe. Durch die geplante durchgehende Baute werde zudem die Aussicht zum See eingeschränkt, was Art. 44 Abs. 2 des Baureglements der EG Bönigen vom 8. Dezember 2017 (GBR) , wonach in der Hotelzone den Durchblicken zum See und der Aussicht vom See her spezielle Beachtung zu schenken sei. – Die EG Bönigen führt in ihrer Stellungnahme aus, mit der Streichung des Verbots, Gebäudehöhe und Dachneigung bzw. -aufbauten zu verändern, habe der Bau eines  Hotels ermöglicht werden sollen. Ein neues Hotel habe vor allem das Erscheinungsbild vom See aus in etwa zu erhalten. Eine vergrösserte  widerspreche dem nicht. Das Projekt übernehme die  Fassade des bisherigen Gebäudes und die Baulinien; die Gebäude- und Grenzabstände sowie die Ausnützungsziffer seien eingehalten.
4.
4.1 Der Sinngehalt einer Norm ist durch Auslegung zu ermitteln.  jeder Auslegung ist der Wortlaut (grammatikalisches Element). Ist der Normtext nicht klar und sind verschiedene Auslegungen möglich, so muss unter Einbezug aller Auslegungselemente nach seiner wahren  gesucht werden. Zu berücksichtigen sind der Zusammenhang mit anderen Gesetzesbestimmungen (systematisches Auslegungselement), die
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Entstehungsgeschichte (historisches Auslegungselement) sowie der Sinn und Zweck der Norm (teleologisches Auslegungselement), soweit diesen bei der Auslegung überhaupt eigenständige Bedeutung zukommt. Gleich wie das Bundesgericht lässt sich das Verwaltungsgericht von einem  Methodenpluralismus leiten, der keinem Auslegungselement einen grundsätzlichen Vorrang zuerkennt. Es muss im Einzelfall  werden, welche Methode oder Methodenkombination zu der Lösung führt, die im normativen Gefüge und mit Blick auf die Wertentscheidungen des Gesetzgebers am meisten überzeugt (statt vieler BVR 2019 S. 15 E. 3.1, 2016 S. 167 E. 3.1). Bei der Auslegung von kommunalen Erlassen ist zudem zu beachten, dass Gemeinden in ihrer Bau- und Zonenplanung im Rahmen der gesetzlichen Regelungen und der übergeordneten Planung autonom sind (Art. 65 Abs. 1 BauG). Ihnen kommt deshalb bei der  ihrer eigenen Normen ein gewisser Beurteilungsspielraum zu und die Rechtsmittelinstanzen auferlegen sich eine gewisse Zurückhaltung.  geniessen die Gemeinden allerdings nur bei der Wahl zwischen mehreren rechtlich haltbaren Auslegungen einer Norm (BVR 2019 S. 15 E. 3.2, 2016 S. 79 E. 4.6, 2015 S. 263 E. 5.1). Dies gilt auch dann, wenn die Gemeinde wie hier nicht selber  ist, sondern sich als Verfahrensbeteiligte auf die entsprechende Auslegung beruft (BGer 1C_484/2016 vom 28.6.2017 E. 2.1.2; BVR 2019 S. 51 E. 6.2; VGE 2018/332/346 vom 26.3.2019 E. 4.1).
4.2 Der erste Teilsatz von Art. 8 Abs. 2 UÜV schreibt vor, dass sich die Gebäudemasse und Fassadengestaltung bzw. -gliederung, insbesondere auch Materialwahl und Farbgebung, nach der heute vorhandenen  zu richten haben. Nach dem Bestehenden zu richten haben sich nach der interessierenden Bestimmung vorab die «Gebäudemasse».  sind messbare Dimensionen des Gebäudes zu verstehen. Als solche nennt das GBR, das subsidiär zu den UÜV heranzuziehen ist (Art. 2 UÜV), die Gebäudehöhe, die Gebäudelänge und Gebäudebreite (Art. 57 Abs. 1 und Anhang B Ziff. B3 GBR; vgl. Zaugg/Ludwig, a.a.O., Art. 13 N. 5).  ergibt sich, dass sich ein Neubau an den bestehenden  und damit indirekt am bestehenden Gebäudevolumen  hat, wie die Vorinstanz richtig erkannt hat (angefochtener Entscheid E. 2h). An die bestehende Baute anzulehnen haben sich sodann die Fas-
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sadengestaltung und -gliederung, insbesondere auch die Materialwahl und Farbgebung, was hier allerdings unstrittig ist.
4.3 Mit der Verwendung des Verbes «richten» unterstreicht der  Gesetzgeber, dass sich das neue Gebäude am Bestehenden  muss, jedoch nicht als identischer Nachbau zu gestalten ist. Für dieses Verständnis spricht auch, dass im Zug der Erarbeitung von Art. 8 Abs. 2 UÜV der Teilsatz «Gebäudehöhe und Dachneigung bzw. -aufbauten  auf keinen Fall über das heutige Mass hinaus verändert werden»  wurde. Ein neues Gebäude muss somit nicht exakt die Masse des bestehenden Gebäudes übernehmen, es muss sich jedoch an diesen . Bei einer Zunahme des Gebäudevolumens um rund 75 % ist dies offensichtlich nicht der Fall. Angesichts des klaren Wortlauts ist die  der Gemeinde nicht nachvollziehbar, wonach mit der Anpassung des Art. 8 Abs. 2 UÜV eine Lockerung bezweckt worden sei, um ein Vorhaben zu ermöglichen, welches dieselben Gebäudevolumen aufweise wie die nunmehr geplante Baute. In der Entstehungsgeschichte der Bestimmung finden sich darauf keine Hinweise. Eine solche Auslegung von Art. 8 Abs. 2 UÜV ist rechtlich nicht haltbar. Entgegen der Auffassung des  ändern die Baulinien im USP Nr. 2 «Lütschinendelta» daran nichts; ein Bauvorhaben kann zwar innerhalb der Baulinien frei plaziert werden, hat aber unabhängig davon die baurechtlichen Bestimmungen einzuhalten. Das RSA und die BVE sind daher zu Recht von der Auslegung der  abgewichen und haben damit die Gemeindeautonomie nicht .
4.4 Wie der Beschwerdeführer zwar richtig ausführt (Beschwerde S. 9 N. 28), orientieren sich die seeseitige Fassade, die Gebäudehöhe und Dachneigung sowie optische Aspekte des im generellen Baugesuch  Bauprojekts am Bestehenden. Das vorgesehene Gebäude ist indessen wesentlich breiter, wodurch sich ein erheblich grösseres  ergibt. Dieses stellt eine wesentliche Abweichung von den  Gebäudemassen dar und missachtet somit die Vorschrift von Art. 8 Abs. 2 UÜV. Das Bauvorhaben ist folglich nicht mit dem kommunalen  vereinbar.
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4.5 Da sich der entscheidwesentliche Sachverhalt mit genügender  aus den Akten ergibt und es sich bei der Auslegung von  um eine Rechtsfrage handelt, ist der vom Beschwerdeführer verlangte Augenschein nicht erforderlich; der entsprechende Beweisantrag wird abgewiesen (Beschwerde S. 14; vgl. zur antizipierten  etwa BVR 2017 S. 255 E. 5.1 mit Hinweisen). Die Gemeinde hat sich in ihrer Vernehmlassung zudem zu ihrem Verständnis von Art. 8 Abs. 2 UÜV und der Baulinien geäussert; der ebenfalls beantragte Fachbericht erübrigt sich daher.
5.
Des Weiteren rügt der Beschwerdeführer eine Verletzung der  nach Art. 27 der Bundesverfassung (BV; SR 101). Er macht , ein Neubau mit den Baumassen des bestehenden Gebäudes sei schlicht zu klein, um einen vernünftigen Hotelbetrieb gewährleisten zu . Zur Aufrechterhaltung der Wirtschaftlichkeit müssten mehr und  Zimmer angeboten werden können, was im bestehenden  oder einem Neubau mit denselben Dimensionen nicht möglich sei (Beschwerde S. 13 N. 40 f.). Wie die BVE zutreffend ausgeführt hat, ist nicht ersichtlich, inwiefern der angefochtene Entscheid gegen die  verstösst, zumal diese keinen Anspruch auf eine Nutzung des Grundstücks vermittelt, die den baurechtlichen Vorschriften . Es handelt sich weder um einen Eingriff in den wirtschaftlichen Wettbewerb unter dem Deckmantel der Raumplanung noch wird die  ihres Gehalts entleert (angefochtener Entscheid E. 2h; BGE 142 I 162 E. 3.3; BGer 1C_191/2017 vom 23.6.2017, E. 5.5). Ein  der Schweizerischen Gesellschaft für Hotelkredit (SGH) kann nicht zu anderen Schlüssen führen, weshalb der entsprechende Beweisantrag abgewiesen wird (Beschwerde S. 14).
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6.
6.1 Zusammenfassend ist die BVE zu Recht zum Schluss gekommen, dass das Bauvorhaben hinsichtlich der Baumasse nicht den gesetzlichen Anforderungen entspricht. Unter diesen Umständen war sie nicht gehalten, weitere Punkte zu prüfen, namentlich die Abstände zu den . Die Beschwerde erweist sich in allen Teilen als unbegründet und ist abzuweisen.
6.2 Bei diesem Ausgang des Verfahrens wird der Beschwerdeführer kostenpflichtig. Er hat die Verfahrenskosten zu tragen und der  die Parteikosten zu ersetzen (Art. 108 Abs. 1 sowie Abs. 3 i.V.m. Art. 104 Abs. 1 VRPG).