Decision ID: a98f5c68-4ff0-5a46-911d-1580d1a1c971
Year: 2022
Language: de
Court: CH_BVGE
Chamber: CH_BVGE_001
Canton: CH
Region: Federation
Law Area: 
Law Sub-area: nan
Label: approval

Facts:
Sachverhalt:
A.
A.a Die A._ (nachfolgend: A._) bezweckt die Herstellung
von und den Handel mit Produkten auf dem Gebiet der Agrochemie. Nach
eigenen Angaben entwickelt, registriert und vermarktet sie Produkte für
Landwirte – Letzteres ausschliesslich über den Fachhandel.
A.b Das Bundesamt für Landwirtschaft BLW erteilte A._ erstmals
am 26. August 2008 eine Bewilligung für das Inverkehrbringen des Pflan-
zenschutzmittels (Fungizid) Y._ (P [...] / W [...]). Die Bewilligung
wurde zuletzt am 23. August 2018 erneuert. Sie war bis zum 31. August
2028 befristet. Y._ enthält den Wirkstoff Thiophanate-methyl (Wirk-
stoffgehalt [...] %, [...] g/l).
B.
Der Wirkstoff Thiophanate-methyl war in der Europäischen Union (nachfol-
gend: EU) seit dem 1. März 2006 zugelassen. Da die Genehmigung am
31. Oktober 2020 auslaufen sollte, wurde ein Antrag auf Erneuerung der
Wirkstoffgenehmigung gestellt. Nachdem die Europäische Behörde für Le-
bensmittelsicherheit (EFSA) im Hinblick auf den Erneuerungsantrag meh-
rere Bedenken äusserte und eine Reihe von Datenlücken aufzeigte, zog
der Antragsteller den Antrag am 10. Juli 2020 zurück. Daraufhin wurde die
Genehmigung des Wirkstoffs Thiophanate-methyl mit Durchführungsver-
ordnung (EU) 2020/1498 der Kommission vom 15. Oktober 2020 zur Nich-
terneuerung der Genehmigung des Wirkstoffs Thiophanatmethyl (Abl.
L 342/5 vom 16.10.2020) nicht erneuert. Gemäss dieser Verordnung muss-
ten die EU-Mitgliedstaaten spätestens am 19. April 2021 die Zulassungen
für Pflanzenschutzmittel mit dem Wirkstoff Thiophanate-methyl widerrufen
und etwaige Ausverkaufs- und Aufbrauchfristen spätestens am 19. Okto-
ber 2021 enden lassen.
C.
C.a Am 3. Februar 2020 eröffnete das BLW das Vernehmlassungsverfah-
ren zum landwirtschaftlichen Verordnungspaket 2020. U.a. waren Ände-
rungen der Pflanzenschutzmittelverordnung vom 12. Mai 2010 (PSMV,
SR 916.161) durch den Bundesrat vorgesehen. Insbesondere sollte das
Verfahren zum Widerruf der Bewilligung für Wirkstoffe, die in der EU nicht
mehr zugelassen sind, vereinfacht und die Fristen zum Verkauf und Ver-
brauch bestehender Lagerbestände mit jenen der EU harmonisiert werden.
Konkret sah der Vernehmlassungsentwurf vor, dass Art. 9 PSMV, welcher
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das bisherige Reevaluationsverfahren enthielt, gestrichen wird. Art. 10
Abs. 1 PSMV sollte neu wie folgt lauten:
"Das [Eidgenössische Departement für Wirtschaft, Bildung und Forschung]
WBF streicht einen Wirkstoff aus Anhang 1, wenn der Wirkstoff in der EU aus
der Durchführungsverordnung (EU) Nr. 540/2011 gestrichen wird. Es legt für
das Inverkehrbringen bestehender Lagerbestände von Pflanzenschutzmitteln,
die diesen Wirkstoff enthalten, und für deren Verwendung die gleichen Fristen
fest, wie sie in der EU gelten."
Der Änderungsentwurf sah ebenfalls vor, dass Anhang 10 PSMV, welcher
die Liste mit Wirkstoffen, die der Reevaluation unterlagen, enthielt, aufge-
hoben wird. Als Übergangsbestimmung sollten Gesuche um die Reevalu-
ation von Wirkstoffen, die vor Inkrafttreten der Verordnungsänderung ein-
gereicht wurden, nach den Verfahrensregeln des bisherigen Rechts behan-
delt werden (Art. 86e PSMV). Die Änderung der PSMV sollte am 1. Januar
2021 in Kraft treten.
C.b Am 11. November 2020 beschloss der Bundesrat die soeben beschrie-
benen Änderungen der PSMV (AS 2020 5563). Sie traten am 1. Januar
2021 in Kraft.
D.
D.a Mit Schreiben vom 28. Januar 2021 konsultierte das BLW die Land-
wirtschaftsämter und interessierten Kreise zu geplanten Änderungen des
Anhangs 1 PSMV durch das WBF. Gemäss Änderungsentwurf sollte u.a.
der Wirkstoff Thiophanate-methyl aus Anhang 1 PSMV gestrichen werden.
Der Entwurf sah folgende Übergangsfristen für Pflanzenschutzmittel mit
diesem Wirkstoff vor:
 Frist für das Inverkehrbringen: 30. September 2021
 Frist für die Verwendung: 31. Dezember 2021.
Die Erläuterungen zu den vorgesehenen Änderungen von Anhang 1 PSMV
führten zu diesen Fristen aus:
"Für einige Stoffe sind die EU-Termine für das Inverkehrbringen und
für die Verwendung der Produkte entweder bereits abgelaufen oder lie-
gen sehr nahe am Datum der Umsetzung dieser Änderung von An-
hang 1. In einer solchen Situation kann das Ziel, das Inverkehrbringen
und die Verwendung der Lagerbestände zu ermöglichen, nicht mehr
erreicht werden. Für diese Stoffe werden daher verhältnismässige Fris-
ten vorgeschlagen."
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Seite 4
D.b Am 4. bzw. 8. Februar 2021 informierte das BLW die Bewilligungsin-
haberinnen von Pflanzenschutzmitteln, darunter auch die A._, über
die laufende Konsultation zu den bevorstehenden Änderungen der PSMV
und stellte ihnen den Änderungsentwurf samt Erläuterungen zu.
D.c Diese Änderungen der PSMV traten am 1. Juli 2021 in Kraft (vgl. Ver-
ordnung des WBF vom 17. Mai 2021 [AS 2021 321]).
E.
Ebenfalls mit Verfügung vom 1. Juli 2021 verfügte das BLW Folgendes:
"1. Die Bewilligung für das Inverkehrbringen des Produktes Y._
(P [...] / W [...]) der A._ [...] wird widerrufen.
2. Für den Abbau von Lagervorräten wird eine Ausverkaufsfrist bis
30. September 2021 gewährt.
(...)"
Zur Begründung führte das BLW aus, der Wirkstoff Thiophanate-methyl sei
mit Inkrafttreten der Änderung der PSMV per 1. Juli 2021 aus der Wirkstoff-
liste in Anhang 1 PSMV gestrichen worden. Gemäss Art. 17 Abs. 1 Bst. a
PSMV könne ein Pflanzenschutzmittel nur bewilligt werden, wenn alle in
ihm enthaltenen Wirkstoffe genehmigt seien. Die genehmigten Wirkstoffe
seien in Anhang 1 PSMV aufgeführt. Nach Art. 29 Abs. 3 Bst. a PSMV
müsse die Bewilligung des Pflanzenschutzmittels widerrufen werden, wenn
die Anforderungen nach Art. 17 PSMV nicht mehr erfüllt seien bzw. der ent-
haltene Wirkstoff nicht mehr genehmigt sei. Für das Inverkehrbringen be-
stehender Lagerbestände räume das BLW A._ eine Ausver-
kaufsfrist bis zum 30. September 2021 ein. Das Produkt Y._ dürfe
keinesfalls noch hergestellt oder importiert werden.
F.
F.a Gegen diese Verfügung erhob A._ (nachfolgend: Beschwer-
deführerin) am 6. September 2021 Beschwerde an das Bundesverwal-
tungsgericht. Sie verlangt unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Las-
ten des BLW, es sei Ziff. 2 der Verfügung vom 1. Juli 2021 aufzuheben, und
es sei eine Frist für das Inverkehrbringen der Lagervorräte des Produktes
Y._ von 12 Monaten und eine Frist für die Verwendung von 18
Monaten, je ab Rechtskraft des Beschwerdeentscheids, zu gewähren.
Daneben stellte die Beschwerdeführerin den Verfahrensantrag, das BLW
sei im Sinn einer vorsorglichen Massnahme zu verpflichten, den an der
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Seite 5
Herstellung sowie den am Handel, Vertrieb und Verbrauch von Pflanzen-
schutzmitteln in der Schweiz beteiligten Parteien mitzuteilen, dass die Be-
schwerdeführerin gegen die Verfügung des BLW Beschwerde eingereicht
und diese bis zum Entscheid des Gerichts aufschiebende Wirkung habe.
Zur Begründung ihrer materiellen Anträge rügt die Beschwerdeführerin im
Wesentlichen, die angefochtene Verfügung verstosse gegen das Rückwir-
kungsverbot (Art. 5 Abs. 3 und Art. 9 der Bundesverfassung der Schweize-
rischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 [BV, SR 101]) und die Ei-
gentumsgarantie (Art. 26 BV) und verletze das Verhältnismässigkeitsgebot
(Art. 5 Abs. 2 und Art. 36 BV). Die angesetzten Fristen seien willkürlich und
das BLW habe einen qualifizierten Ermessensfehler begangen.
Die Beschwerdeführerin bringt vor, sie habe im Zeitpunkt des Inkrafttretens
der Änderungen der PSMV am 1. Juli 2021 über Lagerbestände von
(...) Litern des Produktes Y._ mit einem Einkaufswert von Fr. (...)
bzw. einem Verkaufswert von Fr. (...) verfügt. Das Pflanzenschutzmittel sei
zum grössten Teil im ersten Halbjahr auf die zu schützenden Kulturen auf-
zubringen. Folglich würden in den Sommermonaten für das laufende Jahr
keine weiteren Einheiten des Produkts mehr verkauft. Denn die Anwender
würden sich mehrere Monate vor der Anwendung damit eindecken. Die an-
gesetzten Ausverkaufs- und Aufbrauchfristen seien nicht geeignet, einen
geordneten Abbau der Lagerbestände zu ermöglichen, da bei den gesetz-
ten Fristen keine Vegetationsperiode mehr zur Verfügung stehen werde.
Die Unverhältnismässigkeit dieser Fristen sei offenkundig. Mit Inkrafttreten
der Änderungen der PSMV am 1. Juli 2021 hätten die vorrätigen Produkte
mit einem Schlag nicht mehr verkauft werden können und seien wertlos
geworden. Bereits vor diesem Zeitpunkt habe unter den Verwendern Ver-
unsicherung geherrscht, als sich herumgesprochen habe, dass das BLW
unverhältnismässige Aufbrauchfristen anzusetzen gedenke. Aufgrund der
erheblichen Mindestbestellmengen der Wirkstoffhersteller sei die Be-
schwerdeführerin gezwungen, jeweils eine mehr als die für ein Jahr ab-
setzbare Menge zu bestellen. Es sei damit zu rechnen, dass die bei den
Verwendern und Wiederverkäufern liegenden Vorräte angesichts der kur-
zen Aufbrauchfristen an die Beschwerdeführerin retourniert würden. Der
Beschwerdeführerin drohten daher Kaufpreisrückerstattungen. Zudem
drohten ihr Entsorgungskosten, da sie aufgrund von Art. 70 Abs. 1 PSMV
verpflichtet sei, nicht mehr verwendete Pflanzenschutzmittel zurückzuneh-
men und fachgerecht zu entsorgen. Die Beschwerdeführerin gehe davon
aus, dass sie bei Aufbrauchristen von 12 Monaten ungefähr 90% des Wer-
tes ihres Lagers realisieren könnte.
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Seite 6
F.b Die Beschwerdeführerin erhob am 6. September 2021 ebenfalls Be-
schwerde gegen drei weitere Verfügungen des BLW vom 1. Juli 2021. Die
Beschwerdeverfahren betreffend diese Verfügungen werden beim Bundes-
verwaltungsgericht unter den Verfahrensnummern B-3939/2021,
B-3973/2021 und B-3974/2021 geführt.
G.
Mit Vernehmlassung vom 16. September 2021 beantragt das BLW unter
Kostenfolge zu Lasten der Beschwerdeführerin, die Beschwerde sei voll-
umfänglich abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei.
In prozessualer Hinsicht verlangte es, der Beschwerde sei die aufschie-
bende Wirkung zu entziehen und die beantragte vorsorgliche Massnahme
sei abzuweisen. Ebenfalls sei der sinngemässe Antrag der Beschwerde-
führerin auf Verfahrensvereinigung mit den Verfahren B-3969/2021,
B-3973/2021 und B-3974/2021 abzuweisen.
Zur Begründung wiederholt das BLW im Wesentlichen die Begründung der
angefochtenen Verfügung. Zudem führt es zusammenfassend aus, die Be-
schwerdeführerin hätte als erfahrenes Handelsunternehmen im Bereich
Pflanzenschutzmittel bereits ab der Publikation der Durchführungsverord-
nung (EU) 2020/1498 am 16. Oktober 2020 bzw. spätestens ab Veröffent-
lichung des bundesrätlichen Beschlusses betreffend die Änderung der
PSMV am 15. Dezember 2020 einplanen können und müssen, dass Pflan-
zenschutzmittel mit dem Wirkstoff Thiophanate-methyl nur noch bis im
Herbst 2021 verkauft und verwendet werden dürften.
H.
Die Beschwerdeführerin nahm mit Replik vom 27. September 2021 Stel-
lung zur Vernehmlassung des BLW. Sie hält ihre prozessualen Anträge auf-
recht und passt die materiellen Anträge leicht an (vgl. E. 4) Zusätzlich stellt
sie den Verfahrensantrag, das vorliegende Verfahren sei mit den Verfahren
B-3969/2021, B-3973/2021 und B-3974/2021 zu vereinigen.
I.
Mit Zwischenverfügung vom 30. September 2021 wies das Bundesverwal-
tungsgericht den die Ausverkaufsfrist betreffenden Antrag des BLW auf
Entzug der aufschiebenden Wirkung ab. Es wies das BLW im Sinne einer
vorsorglichen Massnahme einstweilen an, die an der Herstellung und die
am Handel, Vertrieb und Verbrauch von Pflanzenschutzmitteln beteiligten
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Seite 7
Parteien mittels einer Mitteilung auf seiner Homepage über die Be-
schwerde und deren aufschiebende Wirkung hinzuweisen. Ebenfalls er-
streckte das Bundesverwaltungsgericht die Frist zur Verwendung des
Pflanzenschutzmittels Y._ als vorsorgliche Massnahme einstweilen
bis zum 31. Mai 2022 und wies das BLW einstweilen an, eine entspre-
chende Mitteilung über die Verlängerung der Verwendungsfrist auf seiner
Homepage aufzuschalten.
J.
Mit Eingabe vom 6. Oktober 2021 hält das BLW an den in seiner Vernehm-
lassung vom 16. September 2021 gestellten Rechtsbegehren fest. Es ver-
zichte auf die Einreichung einer detaillierten Duplik.
K.
Dazu nahm die Beschwerdeführerin mit Eingabe vom 20. Oktober 2021
Stellung. Im Wesentlichen führt sie aus, das BLW stelle weder die von der
Beschwerdeführerin geltend gemachten Sachverhaltselemente noch die
sich daraus ergebenden rechtlichen Schlussfolgerungen in Abrede. Damit
sei ihr Standpunkt unangefochten.
L.
Mit Schreiben vom 20. Dezember 2021 teilte das BLW dem Bundesverwal-
tungsgericht mit, dass die rechtliche Vertretung im vorliegenden Verfahren
ab 1. Januar 2022 vom Rechtsdienst des Bundesamtes für Lebensmittel-
sicherheit und Veterinärwesen (BLV, nachfolgend: Vorinstanz) übernom-
men werde, da ab diesem Zeitpunkt die Zulassungsstelle für Pflanzen-
schutzmittel dem BLV zugewiesen sei.
M.
Auf weitere Vorbringen der Parteien und die eingereichten Akten wird, so-
weit erforderlich, in den nachfolgenden Erwägungen eingegangen.

Considerations:
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Die Beschwerdeführerin beantragt, das vorliegende Verfahren mit den
Verfahren B-3969/2021, B-3973/2021 und B-3974/2021 zu vereinigen. Die
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Seite 8
vier Verfahren wiesen einen engen Zusammenhang auf. Es seien alle Ver-
fügungen am gleichen Tag getroffen worden und es stellten sich die glei-
chen Rechtsfragen. Nach Auffassung des BLW ist der Antrag abzuweisen.
1.2 Das Bundesverwaltungsgericht kann, namentlich aus prozessökono-
mischen Gründen, zwei oder mehrere Beschwerden in einem Verfahren
vereinigen, wenn die einzelnen Sachverhalte in einem engen inhaltlichen
Zusammenhang stehen und sich gleiche oder ähnliche Rechtsfragen stel-
len (BGE 131 V 224 E.1; MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, Prozessieren vor
Bundesverwaltungsgericht, 2. A. 2013, Rz. 3.17 m.w.H.).
1.3 Vorliegend hat das BLW zwar am selben Tag vier gleichlautende Ver-
fügungen gegen die Beschwerdeführerin erlassen, in denen es jeweils den
Widerruf des entsprechenden Pflanzenschutzmittels verfügte und eine
Ausverkaufsfrist festsetzte. Auch wenn die Beschwerdeführerin gegen alle
Verfügungen dieselben Rügen vorbringt, erweist sich eine Verfahrensver-
einigung vorliegend nicht als zweckmässig. Die angefochtenen Verfügun-
gen – und somit die jeweiligen Beschwerdeverfahren vor Bundesverwal-
tungsgericht – basieren auf jeweils anders gelagerten Sachverhalten. Sie
betreffen verschiedene Pflanzenschutzmittel mit verschiedenen Wirkstof-
fen, die in der EU jeweils aus verschiedenen Gründen zu unterschiedlichen
Zeitpunkten gestützt auf andere rechtliche Grundlagen widerrufen wurden.
Zudem sind die angefochtenen Verwertungsfristen nicht gleich lang.
1.4 Aus den genannten Gründen ist der Antrag der Beschwerdeführerin auf
Verfahrensvereinigung abzuweisen.
2.
2.1 Das Bundesverwaltungsgericht beurteilt Beschwerden gegen Verfü-
gungen nach Art. 5 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1968 über
das Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021), sofern keine Ausnahme
nach Art. 32 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (VGG,
SR 173.32) vorliegt (Art. 31 VGG). Zu den anfechtbaren Verfügungen ge-
hört jene des BLW in Anwendung des Bundesgesetzes vom 29. April 1998
über die Landwirtschaft (Landwirtschaftsgesetz, LwG; SR 910.1) und des-
sen Ausführungsbestimmungen, wozu auch die PSMV gehört (Art. 33
Bst. d VGG i.V.m. Art. 166 Abs. 2 LwG).
2.2 Eine Ausnahme im Sinne von Art. 32 VGG liegt nicht vor. Das Bundes-
verwaltungsgericht ist zur Prüfung der vorliegenden Beschwerde deshalb
zuständig.
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Seite 9
3.
3.1 Streitgegenstand im verwaltungsgerichtlichen Beschwerdeverfahren
bildet das Rechtsverhältnis, welches Gegenstand der angefochtenen Ver-
fügung bildet, soweit es im Streit liegt, d.h. soweit es effektiv angefochten
ist (BGE 122 V 34 E. 2a m.w.H.; MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, a.a.O.,
Rz. 2.8). Was Streitgegenstand ist, bestimmt sich durch den angefochte-
nen Entscheid und die Parteibegehren (BGE 133 II 35 E. 2; Urteil des
BVGer B-7126/2017 vom 17.Dezember 2019 E. 2.1 m.w.H.).
3.2 Aus prozessökonomischen Gründen kann das verwaltungsgerichtliche
Verfahren auf eine ausserhalb des Anfechtungsgegenstandes liegende
Frage ausgedehnt werden, wenn diese mit dem bisherigen Streitgegen-
stand derart eng zusammenhängt, dass von einer Tatbestandsgesamtheit
gesprochen werden kann (BGE 122 V 34 E. 2a m.w.H).
3.3 Im vorliegenden Verfahren hat die Beschwerdeführerin den in Disposi-
tiv-Ziff. 1 verfügten Bewilligungswiderruf nicht angefochten. Der Widerruf
bildet somit nicht Streitgegenstand des Beschwerdeverfahrens.
3.4 Hingegen beantragt die Beschwerdeführerin die Aufhebung der Dispo-
sitiv-Ziff. 2 der angefochtenen Verfügung sowie die Verlängerung der Aus-
verkaufs- und der Verwendungsfrist des Pflanzenschutzmittels Y._.
Das BLW hat in Dispositiv-Ziff. 2 lediglich eine Ausverkaufsfrist bis zum
30. September 2021 für das Pflanzenschutzmittel verfügt. Die Verwen-
dungsfrist ergibt sich demgegenüber direkt aus Art. 86f. PSMV und liegt
somit ausserhalb des Anfechtungsgegenstandes. Die Verwendungsfrist ei-
nes Pflanzenschutzmittels ist allerdings eng mit deren Ausverkaufsfrist ver-
knüpft und muss jeweils mit dieser abgestimmt werden. Sollte das Bundes-
verwaltungsgericht im vorliegenden Verfahren zum Schluss kommen, dass
die Ausverkaufsfrist antragsgemäss zu verlängern ist, dürfte die Beschwer-
deführerin ihre Lagerbestände des in Frage stehenden Produkts weiterhin
verkaufen. Allerdings wäre eine Verlängerung der Ausverkaufsfrist ohne
gleichzeitige Verlängerung der Verwendungsfrist obsolet. Denn es ist na-
heliegend, dass die Beschwerdeführerin das Pflanzenschutzmittel
Y._ mangels Nachfrage nicht mehr verkaufen könnte, wenn Abneh-
mer das Produkt nicht mehr verwenden dürfen. Somit hängt die Verwen-
dungsfrist derart eng mit der Ausverkaufsfrist zusammen, dass der Streit-
gegenstand des vorliegenden Verfahrens ebenfalls auf die Beurteilung de-
ren Länge bzw. Rechtmässigkeit ausgedehnt werden muss.
B-3971/2021
Seite 10
4.
4.1 Die Beschwerdeführerin beantragte in ihrer Beschwerde, für beste-
hende Lagervorräte des Pflanzenschutzmittels Y._ sei eine Ausver-
kaufsfrist von 12 Monaten und eine Verwendungsfrist von 18 Monaten, je
ab Rechtskraft des Beschwerdeentscheids, zu gewähren. Demgegenüber
führt sie in Rz. 16 ihrer Stellungnahme vom 20. Oktober 2021 aus, sie be-
nötige "eine Ausverkaufsfrist von einem Jahr, d.h. bis zum 30. Juni 2021
[recte: 2022]. Die Aufbrauchfrist ist um eine angemessene Zeitspanne dar-
über hinaus anzusetzen (...)." Damit solle den Landwirten genügend Zeit
verbleiben, das Pflanzenschutzmittel einzusetzen. Der Hauptteil des Pflan-
zenschutzmittels werde im ersten Halbjahr eingesetzt, gemäss guter Ag-
rarpraxis könne es aber bis zum 31. August (2022) auf die Kulturen ausge-
bracht werden.
4.2 Es ist somit davon auszugehen, dass die Beschwerdeführerin ihre An-
träge im Laufe des Beschwerdeverfahrens anpassen wollte, da sie in ihrer
Eingabe vom 20. Oktober 2021 – im Gegensatz zu ihren ursprünglichen
Anträgen in der Beschwerde – für beide Fristen nun konkrete Daten nennt.
4.3 Nach Ablauf der Beschwerdefrist dürfen Anträge nicht mehr erweitert,
sondern grundsätzlich nur noch gekürzt oder präzisiert werden (STEFAN
VOGEL, in: Auer/Müller/Schindler [Hrsg.], Kommentar zum Bundesgesetz
über das Verwaltungsverfahren [VwVG], 2. A. 2019, Art. 50 N 6; Urteil des
BVGer B-5852/2017 vom 23. Mai 2019 E. 1.3.2).
4.4 Die von der Beschwerdeführerin genannten Zeitpunkte für die Ausver-
kaufs- und Verwendungsfrist (30. Juni 2022 bzw. 31. August 2022) sind
kürzer als die in der Beschwerde ursprünglich verlangten 12 bzw. 18 Mo-
nate ab Rechtskraft des Beschwerdeentscheids. Es handelt sich somit um
eine zulässige Einschränkung der ursprünglichen Rechtsbegehren.
5.
5.1 Zur Beschwerde ist nach Art. 48 Abs. 1 VwVG berechtigt, wer am vor-
instanzlichen Verfahren teilgenommen hat oder keine Möglichkeit zur Teil-
nahme erhalten hat (Bst. a), durch die angefochtene Verfügung besonders
berührt ist (Bst. b) und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung
oder Änderung hat (Bst. c). Diese Voraussetzungen sind ohne weiteres in
Bezug auf die der Beschwerdeführerin gegenüber individuell-konkret ver-
fügte Ausverkaufsfrist (vgl. Dispositiv-Ziff. 2 der angefochtenen Verfügung)
erfüllt.
B-3971/2021
Seite 11
5.2 Demgegenüber äussert sich die angefochtene Verfügung – wie vorne
erwähnt – nicht zur Verwendungsfrist. Diese ergibt sich vielmehr direkt aus
Art. 86f PSMV. Auch wenn die Verwendungsfrist der Beschwerdeführerin
gegenüber nicht individuell-konkret verfügt wurde, betrifft sie diese den-
noch. Denn die Beschwerdeführerin kann ihr Produkt – wie in E. 3.4 be-
schrieben – mangels Nachfrage nicht mehr verkaufen, wenn die Anwender
es nicht mehr verwenden dürfen. Insofern ist die Beschwerdeführerin auch
von der Verwendungsfrist besonders berührt. Sie kann im Rahmen einer
akzessorischen Normenkontrolle die Überprüfung der Rechtmässigkeit der
entsprechenden Verordnungsbestimmung verlangen und hat ein schutz-
würdiges Interesse an der Verlängerung der Verwendungsfrist. Die Legiti-
mation der Beschwerdeführerin ist somit auch insofern zu bejahen.
5.3 Im Übrigen sind Beschwerdefrist sowie Anforderungen an Form und
Inhalt der Beschwerdeschrift gewahrt (Art. 50 Abs. 1 und Art. 52 Abs. 1
VwVG), wurde der Kostenvorschuss fristgerecht geleistet (Art. 63 Abs. 4
VwVG) und sind auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt
(Art. 44 ff. VwVG).
5.4 Auf die Beschwerde ist daher einzutreten.
6.
Mit der Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht kann gerügt wer-
den, die angefochtene Verfügung verletze Bundesrecht – einschliesslich
Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens –, beruhe auf einer un-
richtigen oder unvollständigen Feststellung des rechtserheblichen Sach-
verhalts oder sei unangemessen (Art. 49 VwVG).
7.
7.1 Grundsätzlich finden diejenigen Rechtssätze auf einen Sachverhalt An-
wendung, die bei Erfüllung eines rechtlich zu ordnenden oder zu Rechts-
folgen führenden Tatbestands Geltung haben, es sei denn, der Gesetzge-
ber habe eine davon abweichende Übergangsregelung getroffen (BGE 139
II 263 E. 6; TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, Allgemeines Verwaltungsrecht,
4. A. 2014, § 24 N 9, je m.w.H.).
7.2 Die angefochtene Verfügung, mit der das BLW die Ausverkaufsfrist für
das Pflanzenschutzmittel Y._ bis zum 30. September 2021 ver-
fügte, datiert vom 1. Juli 2021. Daher ist auf den vorliegenden Sachverhalt
die PSMV mit Stand vom 1. Juli 2021 anwendbar (AS 2021 321; vgl. aber
hinten, E. 13).
B-3971/2021
Seite 12
8.
8.1 Das Inverkehrbringen von Pflanzenschutzmitteln bedarf einer Zulas-
sung (Art. 6 Bst. b des Bundesgesetzes vom 15. Dezember 2000 über den
Schutz vor gefährlichen Stoffen und Zubereitungen [Chemikaliengesetz,
ChemG; SR 813.1]). Ein Pflanzenschutzmittel wird zugelassen, wenn es
bei der vorgesehenen Verwendung insbesondere keine unannehmbaren
Nebenwirkungen auf die Gesundheit des Menschen oder von Nutz- und
Haustieren hat (Art. 11 Abs. 1 ChemG; vgl. weitergehend Urteil des BVGer
B-3969/2021 vom 28. März 2022 E. 8.1 ff. m.H.).
8.2 Art. 159a und Art. 160 Abs. 1 LwG räumen dem Bundesrat die Kompe-
tenz ein, Vorschriften über die Einfuhr und das Inverkehrbringen von Pro-
duktionsmitteln – worunter auch Pflanzenschutzmittel und Wirkstoffe fallen
(Art. 158 Abs. 1 LwG) – zu erlassen. Es dürfen nur Produktionsmittel ein-
geführt oder in Verkehr gebracht werden, die bei vorschriftsgemässer Ver-
wendung keine unannehmbaren Nebenwirkungen haben und Gewähr da-
für bieten, dass damit behandelte Ausgangsprodukte Lebensmittel und Ge-
brauchsgegenstände ergeben, welche die Anforderungen der Lebensmit-
telgesetzgebung erfüllen (Art. 159 Abs. 1 Bst. b und c LwG; Urteil
B-3969/2021 E. 8.2). Nach Art. 159a LwG kann der Bundesrat insbeson-
dere die Einfuhr, das Inverkehrbringen und die Verwendung von Produkti-
onsmitteln beschränken oder verbieten. Art. 160 Abs. 2 Bst. a LwG er-
mächtigt den Bundesrat, Produktionsmittel und somit auch Pflanzen-
schutzmittel und Wirkstoffe, einer Zulassungspflicht zu unterstellen. Dar-
über hinaus delegiert Art. 177 Abs. 1 LwG den Erlass der erforderlichen
Ausführungsbestimmungen an den Bundesrat, wo das Gesetz die Zustän-
digkeit nicht anders regelt. Gemäss Art. 177 Abs. 2 LwG kann er den Erlass
von Vorschriften vorwiegend technischer oder administrativer Natur auf
das WBF (und seit dem 1. Januar 2022 im Bereich der Zulassung von
Pflanzenschutzmitteln, an das Eidgenössische Departement des Innern)
oder seine bzw. ihre Dienststellen sowie auf nachgeordnete Bundesämter
übertragen.
8.3 Die (u.a.) gestützt auf diese gesetzlichen Grundlagen erlassene PSMV
enthält detaillierte Vorschriften über die Zulassung, das Inverkehrbringen,
die Verwendung sowie die Kontrolle von Pflanzenschutzmitteln (Art. 1
Abs. 2 PSMV). Die Bestimmungen der PSMV beruhen auf dem Vorsorge-
prinzip. Mit diesem soll sichergestellt werden, dass in Verkehr gebrachte
Wirkstoffe oder Produkte die Gesundheit von Mensch und Tier sowie die
Umwelt nicht beeinträchtigen (Art. 1 Abs. 4 PSMV; vgl. weitergehend Urteil
B-3969/2021 E. 8.3 m.w.H.).
B-3971/2021
Seite 13
8.4 Für Pflanzenschutzmittel gibt es verschiedene Arten der Zulassung
(Art. 15 PSMV). Eine davon ist die hier relevante Zulassung aufgrund eines
Bewilligungsverfahrens (Art. 15 Bst. a PSMV, vgl. ausführlich Urteil
B-3969/2021 E. 8.4). Die Voraussetzungen für die Bewilligungserteilung
sind in Art. 17 PSMV festgehalten. Art. 18 PSMV enthält Anforderungen an
die Form der Bewilligung, Art. 21 ff. PSMV regeln das Bewilligungsverfah-
ren.
8.5 Der Entscheid über die Zulassung eines Pflanzenschutzmittels ergeht
in Form einer Dauerverfügung. Diese zeichnet sich grundsätzlich während
der gesamten Bewilligungsdauer durch ihre Rechtsbeständigkeit aus. Weil
sich die tatsächlichen und rechtlichen Verhältnisse im Verlaufe der Bewilli-
gungsdauer ändern können, gelten formell rechtskräftige Dauerverfügun-
gen allerdings nicht als unumstösslich, sondern dürfen unter bestimmten
Voraussetzungen einseitig aufgehoben und zum Nachteil des Adressaten
abgeändert werden (Urteil des BVGer B-6721/2018 vom 30. April 2019
E. 3.3.4).
8.6 Zulassungsstelle für Pflanzenschutzmittel war bis zum 31. Dezember
2021 das BLW (Art. 71 Abs. 1 aPSMV), welches auch die angefochtene
Verfügung erlassen hat. Ab dem 1. Januar 2022 wurde diese Funktion der
Vorinstanz zugewiesen (vgl. Änderung der PSMV vom 17. November
2021; AS 2021 760).
9.
9.1 Art. 29 PSMV nennt die Gründe für den Widerruf oder die Änderung
einer Bewilligung. Die Zulassungsstelle widerruft die Bewilligung oder än-
dert sie u.a. dann, wenn die Anforderungen nach Art. 17 PSMV nicht oder
nicht mehr erfüllt sind (Art. 29 Abs. 3 Bst. a PSMV; vgl. weitergehend
B-3969/2021 E. 9.1).
9.2 Ein Pflanzenschutzmittel wird nur bewilligt, wenn die Voraussetzungen
von Art. 17 Abs. 1 PSMV erfüllt sind. U.a. müssen die darin enthaltenen
Wirkstoffe genehmigt sein (Art. 17 Abs. 1 Bst. a PSMV). Die in der Schweiz
genehmigten Wirkstoffe sind in der "Liste der genehmigten Wirkstoffe" in
Anhang 1 PSMV aufgeführt. Bis zum 31. Dezember 2021 – und somit in
der hier relevanten Version der PSMV – war das WBF, seit dem 1. Januar
2022 das Eidgenössische Departement des Innern EDI (vgl. Änderung der
PSMV vom 17. November 2021; AS 2021 760), zuständig für die Aktuali-
sierung von Anhang 1 PSMV.
B-3971/2021
Seite 14
9.3 Am 1. Januar 2021 trat der neue Art. 10 Abs. 1 PSMV in Kraft, wonach
das WBF einen Wirkstoff aus Anhang 1 PSMV streicht, wenn der Wirkstoff
in der EU aus der Durchführungsverordnung (EU) Nr. 540/2011 gestrichen
wird. Es legt für das Inverkehrbringen bestehender Lagerbestände von
Pflanzenschutzmitteln, die diesen Wirkstoff enthalten, und für deren Ver-
wendung die gleichen Fristen fest, wie sie in der EU gelten. Gemäss Abs. 2
kann das WBF auf die Streichung verzichten, wenn für eine Verwendung
keine Alternative für die Bekämpfung eines Schadorganismus besteht und
unter der Voraussetzung, dass der Wirkstoff bei vorschriftsgemässer Ver-
wendung keine schädliche Auswirkung auf die menschliche Gesundheit
hat. Vor dieser Änderung der PSMV unterlagen Wirkstoffe, welche in der
EU vom Markt genommen wurden, dem sog. Reevaluationsverfahren
(Art. 9 und 10 aPSMV; vgl. ausführlich hierzu Urteil B-3969/2021 E. 9.4).
9.4 Wie bereits erwähnt, strich das WBF mit Änderung vom 17. Mai 2021
der PSMV (AS 2021 321) gestützt auf Art. 10 Abs. 1 PSMV per 1. Juli 2021
u.a. den Wirkstoff Thiophanate-methyl aus Anhang 1 PSMV. Ebenfalls er-
liess das WBF den als "Übergangsbestimmung zur Änderung vom 17. Mai
2021" bezeichneten Art. 86f PSMV. Dieser lautet wie folgt:
"Pflanzenschutzmittel, die Wirkstoffe enthalten, die mit der Änderung vom
17. Mai 2021 aus Anhang 1 gestrichen werden, dürfen bis zu den folgenden
Daten in Verkehr gebracht und verwendet werden:
[...]
Gebräuchliche , Kennnummer des Wirkstoffs
Frist für das  von , die den Wirkstoff enthalten
Frist für die  von , die den Wirkstoff enthalten
[...]
Thiophanate-methyl 30.09.2021 31.12.2021"
10.
10.1 Nachdem der Wirkstoff Thiophanate-methyl aus Anhang 1 PSMV ge-
strichen worden war, waren die Voraussetzungen für die Bewilligungsertei-
lung für das Pflanzenschutzmittel Y._ nach Art. 17 Abs. 1 Bst. a
PSMV nicht mehr erfüllt. Das BLW musste die Bewilligung für das Inver-
kehrbringen des Pflanzenschutzmittels Y._ deshalb gestützt auf
Art. 29 Abs. 3 PSMV widerrufen, was die Beschwerdeführerin auch nicht
beanstandet.
10.2 Im vorliegenden Verfahren ist zwischen den Parteien lediglich streitig,
ob die verfügte Ausverkaufsfrist (30. September 2021) und die sich aus
B-3971/2021
Seite 15
Art. 86f PSMV ergebende Verwendungsfrist (31. Dezember 2021) recht-
mässig sind, oder ob sie – wie dies die Beschwerdeführerin beantragt – zu
verlängern sind.
10.3 Wie das BLW in seiner Vernehmlassung zutreffend ausführt, sind das
ab 1. Januar 2022 geltende Anwendungsverbot von Thiophanate-methyl-
haltigen Pflanzenschutzmitteln bzw. die entsprechende Ausverkaufsfrist
durch eine durch das WBF erlassene Verordnungsbestimmung normiert
worden. Art. 86f PSMV nennt für die Ausverkaufs- und Verwendungsfrist
fixe Daten (30. September bzw. 31. Dezember 2021). Das BLW wiederholt
in Ziff. 2 der angefochtenen Verfügung für die Ausverkaufsfrist lediglich die
in Art. 86f PSMV festgelegte Frist, womit Ziff. 2 eine rein deklaratorische
Bedeutung zukommt. Die Verwendungsfrist ergibt sich direkt aus Art. 86f
PSMV. Das BLW hatte bezüglich der Ausverkaufs- und Verwendungsfrist
somit keinerlei Ermessens- bzw. Handlungsspielraum. Es konnte in Abwei-
chung von Art. 86f PSMV nicht einfach längere Fristen gewähren.
11.
Die Beschwerdeführerin rügt, die angefochtene Verfügung verstosse ge-
gen das Rückwirkungsverbot (Art. 5 Abs. 3 und Art. 9 BV). Die vom BLW
angesetzten Ausverkaufs- und Verwendungsfristen verletzten das Verhält-
nismässigkeitsgebot (Art. 5 Abs. 2 BV). Das BLW habe einen qualifizierten
Ermessensfehler begangen. Es bestünden Anhaltspunkte für eine willkür-
liche Ermessensausübung. Weiter stellten die äusserst kurz bemessenen
Ausverkaufs- und Aufbrauchfristen eine rechtswidrige Verletzung der Ei-
gentumsgarantie (Art. 26 BV) dar.
12.
Als Erstes ist nachfolgend die Verletzung des Rückwirkungsverbots zu prü-
fen.
12.1 Die Beschwerdeführerin bringt diesbezüglich vor, bis zum 31. Dezem-
ber 2020 hätten nur Wirkstoffe aus Anhang 1 PSMV gestrichen werden
dürfen, welche aufgrund von Art. 9 aPSMV in Anhang 10 aufgenommen
worden seien und deren Reevaluation nicht zur Verlängerung der Bewilli-
gung des Wirkstoffes geführt habe. Seit der Änderung von Art. 10 Abs. 1
PSMV am 1. Januar 2021 sei das gesamte Pflanzenschutzmittelregime an
die Zulassungen und Verfahren der EU angeknüpft worden. Gemäss der
bundesgerichtlichen Rechtsprechung liege eine echte Rückwirkung vor,
wenn ein Gesetz bei der Anwendung neuen Rechts an ein Ereignis an-
knüpfe, das sich vor dessen Inkrafttreten ereignet habe und das im Zeit-
punkt des Inkrafttretens der neuen Norm abgeschlossen sei. Der Wirkstoff
B-3971/2021
Seite 16
Thiophanate-methyl sei mehrere Monate vor Inkrafttreten des neuen
Art. 10 Abs. 1 PSMV aus der Durchführungsverordnung (EU) Nr. 540/2011
gestrichen worden. Die angefochtene Verfügung verstosse deshalb gegen
das Rückwirkungsverbot.
12.2 Grundsätzlich kann die Rechtsordnung – sofern öffentliche Interessen
für eine Änderung sprechen, welche die gegenläufigen Rechtssicherheits-
interessen überwiegen – jederzeit geändert werden, es sei denn, die
Rechtsänderung verstösst gegen das Rückwirkungsverbot oder greift in
wohlerworbene Rechte ein (BGE 130 I 26 E. 8.1, BGE 123 II 433 E. 9;
TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, a.a.O., § 24 N 12). Es liegt grundsätzlich im
pflichtgemässen Ermessen des Gesetz- bzw. Verordnungsgebers und
hängt vom angestrebten Zweck ab, auf welchen Zeitpunkt eine Neurege-
lung in Kraft gesetzt werden soll (BGE 123 II 433 E. 9).
12.3 Die Rechtsprechung unterscheidet zwischen sog. eigentlicher oder
echter und unechter Rückwirkung. Eine echte Rückwirkung liegt vor, wenn
neues Recht auf einen Sachverhalt angewendet wird, der sich abschlies-
send vor Inkrafttreten dieses Rechts verwirklicht hat (BGE 144 I 81 E. 4.1;
HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. A. 2020,
Rz. 268) bzw. "wenn ein Gesetz bei der Anwendung neuen Rechts an ein
Ereignis anknüpft, das sich vor dessen Inkrafttreten ereignet hat und das
im Zeitpunkt des Inkrafttretens der neuen Norm abgeschlossen ist"
(BGE 138 I 189 E. 3.4 m.w.H.). Bei der echten Rückwirkung wird ein Sach-
verhalt hinterher neuen Regeln unterstellt. Sie widerspricht somit offen-
sichtlich der Rechtssicherheit (TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, a.a.O. § 24
N 25). Sie ist – soweit es sich nicht um einen begünstigenden Erlass han-
delt – nur unter engen Voraussetzungen zulässig (vgl. BGE 138 I 189
E. 3.4, HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 270 ff., je m.w.H.).
12.4 Demgegenüber liegt eine unechte Rückwirkung vor, wenn neues
Recht auf zeitlich offene Dauersachverhalte angewendet wird. Dies ist
dann der Fall, "wenn auf Verhältnisse abgestellt [wird], die zwar unter der
Herrschaft des alten Rechts entstanden sind, beim Inkrafttreten des neuen
Rechts aber noch andauern" (BGE 138 I 189 E. 3.4; HÄFELIN/MÜLLER/UHL-
MANN, a.a.O., Rz. 279, je m.w.H.). "Unechte Rückwirkung läuft auf die An-
passung von Dauerverfügungen an neues Recht hinaus" (TSCHANNEN/ZIM-
MERLI/MÜLLER, a.a.O. § 24 N 28). Von unechter Rückwirkung wird eben-
falls gesprochen, wenn das neue Recht nur für die Zeit nach seinem In-
krafttreten zur Anwendung gelangt, dabei aber in einzelnen Belangen auf
Sachverhalte abstellt, die bereits vor Inkrafttreten vorlagen (HÄFELIN/MÜL-
B-3971/2021
Seite 17
LER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 279 ff. m.w.H.). Die unechte Rückwirkung be-
rührt die Anliegen der Rechtssicherheit weit weniger als die echte Rückwir-
kung. Sie ist zulässig, sofern ihr nicht wohlerworbene Rechte entgegenste-
hen (BGE 138 I 189 E. 3.4 m.w.H.; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMann, a.a.O.,
Rz. 283; TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, a.a.O. § 24 N 28).
12.5 Wie bereits ausgeführt, stellt die Bewilligung für ein Pflanzenschutz-
mittel eine Dauerverfügung dar, welche unter bestimmten Voraussetzun-
gen einseitig aufgehoben und zum Nachteil des Adressaten abgeändert
werden darf (E. 8.5). Im vorliegenden Fall änderte der Bundesrat die PSMV
per 1. Januar 2021 (AS 2020 5563). Er führte mit dem geänderten Art. 10
Abs. 1 PSMV in der Schweiz ein neues Verfahren zur Streichung von Wirk-
stoffen, welche in der EU nicht mehr zugelassen waren, ein. Das damals
zuständige WBF strich mit Verordnungsänderung vom 17. Mai 2021 ge-
stützt auf den neuen Art. 10 Abs. 1 PSMV den Wirkstoff Thiophanate-me-
thyl per 1. Juli 2021 aus Anhang 1 PSMV. Diese Streichung des Wirkstoffs
führte zu einer nachträglichen Fehlerhaftigkeit der Bewilligung der Be-
schwerdeführerin für das Pflanzenschutzmittel Y._. Denn gemäss
Art. 17 Abs. 1 Bst. a PSMV wird ein Pflanzenschutzmittel u.a. nur dann be-
willigt, wenn seine Wirkstoffe genehmigt sind. Sind die Anforderungen nach
Art. 17 PSMV nicht oder nicht mehr erfüllt, widerruft die Zulassungsstelle
gemäss Art. 29 Abs. 3 Bst. a PSMV die Bewilligung. Da der im Pflanzen-
schutzmittel Y._ enthaltene Wirkstoff Thiophanate-methyl per 1. Juli
2021 nicht mehr genehmigt war, war das BLW gemäss Art. 29 Abs. 3 Bst. a
i.V.m. Art. 17 Abs. 1 Bst. a PSMV verpflichtet, die Bewilligung zu widerru-
fen. Bei dieser Anpassung einer Dauerverfügung an das neue Recht han-
delt es sich um eine der vorne beschriebenen Konstellationen der unech-
ten Rückwirkung. Diese ist, wie in E. 12.4 ausgeführt, zulässig, sofern ihr
nicht wohlerworbene Rechts entgegenstehen, was vorliegend nicht der Fall
ist und von der Beschwerdeführerin auch nicht geltend gemacht wird.
12.6 Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin liegt somit keine
Verletzung des Rückwirkungsverbotes vor. Die Rüge der Beschwerdefüh-
rerin erweist sich als unbegründet.
13.
13.1 Die Beschwerdeführerin rügt weiter, die in Art. 86f PSMV festgelegten
Ausverkaufs- und Verwendungsfristen seien unverhältnismässig (Art. 5
Abs. 2 BV). Sie behauptet, es sei keineswegs zwingend geboten, dass
diese Fristen mit dem entsprechenden Fristenlauf der EU in Einklang zu
bringen seien.
B-3971/2021
Seite 18
13.2 Im Rahmen einer akzessorischen Normenkontrolle ist nachfolgend
deshalb zu prüfen, ob die in Art 86f PSMV vorgegebenen Fristen für das
Pflanzenschutzmittel Y._ gesetzes- und verfassungskonform sind.
Die konkrete bzw. akzessorische Normenkontrolle beschränkt sich auf die
im Einzelfall zur Anwendung gelangende Norm, soweit sie für den Fall
massgeblich ist (BGE 143 V 208 E. 3.3). Erweist sich die Rüge der fehlen-
den Verfassungs- oder Gesetzesmässigkeit als begründet, führt dies nicht
zur formellen Aufhebung der Bestimmung, sondern dazu, dass deren An-
wendung im konkreten Fall unterbleibt (MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER,
a.a.O., Rz. 2.179a).
13.3 Der bereits mehrfach zitierte Art. 10 PSMV sieht in Abs. 1 vor, dass
das WBF (bzw. seit dem 1. Januar 2022 das EDI) einen Wirkstoff aus An-
hang 1 PSMV streicht, wenn der Wirkstoff in der EU aus der Durchfüh-
rungsverordnung (EU) Nr. 540/2011 gestrichen wird. Es legt für das Inver-
kehrbringen bestehender Lagerbestände von Pflanzenschutzmitteln, die
diesen Wirkstoff enthalten, und für deren Verwendung die gleichen Fristen
fest, wie sie in der EU gelten (vgl. zur Auslegung von Art. 10 Abs. 1 PSMV
Urteil B-3969/2021 E. 13.6).
13.4 Die Genehmigung für den Wirkstoff Thiophanate-methyl wurde in der
EU mit Durchführungsverordnung (EU) 2020/1498 vom 15. Oktober 2020
nicht erneuert (Art. 1). Der Wirkstoff wurde aus dem Anhang der Durchfüh-
rungsverordnung (EU) Nr. 540/2011 gestrichen (Art. 2). Die EU-Mitglied-
staaten mussten spätestens bis am 19. April 2021 die Zulassungen für
Pflanzenschutzmittel mit dem Wirkstoff Thiophanate-methyl widerrufen
(Art. 3). Die Verordnung sah in Art. 4 vor, dass etwaige Ausverkaufs- und
Aufbrauchfristen, welche die EU-Mitgliedstaaten gemäss Art. 46 der Ver-
ordnung (EG) Nr. 1107/2009 des Europäischen Parlaments und des Rates
vom 21. Oktober 2009 über das Inverkehrbringen von Pflanzenschutzmit-
teln (Abl. L 309/1 vom 24.11.2009) einräumen, spätestens am 19. Oktober
2021 enden. Die Verordnung trat am 19. Oktober 2020 in Kraft (Art. 5).
13.5 Der vorliegende Sachverhalt fällt in die Übergangsphase zwischen
neuem und altem Recht. Das WBF strich den Wirkstoff Thiophanate-methyl
per 1. Juli 2021 aus Anhang 1 PSMV. Es ordnete in Art. 86f PSMV für die
Schweiz als Übergangsregelung eine Ausverkaufsfrist bis zum 30. Sep-
tember 2021 sowie eine Aufbrauchfrist bis zum 31. Dezember 2021 an (vgl.
Verordnung des WBF vom 17. Mai 2021 [AS 2021 321]; Sachverhalt
Bst. D).
B-3971/2021
Seite 19
13.6 Im Folgenden ist zu prüfen, ob die in Art. 86f PSMV vorgesehenen
Ausverkaufs- und Verwendungsfristen für Thiophanate-methyl-haltige
Pflanzenschutzmittel auch dem Verhältnismässigkeitsprinzip gemäss
Art. 5 Abs. 2 BV entsprechen und somit verfassungskonform sind.
13.6.1 Die Beschwerdeführerin führt in diesem Zusammenhang im We-
sentlichen aus, das Ziel des Widerrufs des Wirkstoffs Thiophanate-methyl
in der Schweiz sei es, die Streichung des Wirkstoffs in der EU nachzuvoll-
ziehen. Dafür sei die Entfernung dieses Wirkstoffs aus Anhang 1 PSMV
notwendig. Nicht erforderlich sei es jedoch gewesen, derart kurze Ausver-
kaufs- und Aufbrauchfristen anzusetzen. Die Ansetzung einer längeren, ge-
mäss bisheriger Praxis üblichen Ausverkaufsfrist wäre eine mildere und zur
Verfolgung des Zieles ebenso geeignete Massnahme gewesen. Schliess-
lich stehe die Zufügung des erheblichen finanziellen Schadens der Be-
schwerdeführerin nicht in einem vernünftigen Verhältnis zum (gemessen
an der langjährigen Gebrauchsdauer des Wirkstoffs) insgesamt beschei-
denen Zeitgewinn.
13.6.2 Wie bereits ausgeführt, liegt es grundsätzlich im pflichtgemässen
Ermessen des Gesetz- bzw. Verordnungsgebers und hängt es vom ange-
strebten Zweck ab, auf welchen Zeitpunkt eine Neuregelung in Kraft ge-
setzt wird (vgl. E. 12.2). Neben dem öffentlichen Interesse, das hinter jeder
Rechtsänderung stehen muss, sprechen im Übrigen Erwägungen der
Rechtsgleichheit und Rechtseinheit dafür, dass altrechtliche Rechtsverhält-
nisse möglichst rasch mit dem neuen Recht in Einklang gebracht werden
(BGE 123 II 433 E. 9).
13.6.3 Allerdings kann es vorkommen, dass die rasche Umsetzung neuen
Rechts aus Sicht der Normadressaten eine nicht zu vertretende Härte zur
Folge hätte. Aus Gründen der Rechtsgleichheit, der Verhältnismässigkeit,
des Willkürverbots und des Vertrauensschutzes kann es verfassungsrecht-
lich deshalb geboten sein, gegebenenfalls eine geeignete Übergangsrege-
lung zu schaffen und z.B. das neue Recht gestaffelt oder erst nach Ablauf
einer bestimmten Frist in Kraft treten zu lassen. Damit soll verhindert wer-
den, dass gutgläubig getätigte Investitionen nutzlos werden (BGE 130 I 26
E. 8.1 m.w.H., BGE 123 II 433 E. 9; BENJAMIN SCHINDLER, in: Die schwei-
zerische Bundesverfassung St. Galler Kommentar. 3. A. 2014, Art. N 26
m.w.H.; TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, § 24 N 17). Übergangsfristen ha-
ben nicht den Zweck, die Betroffenen möglichst lange von der günstigeren
bisherigen Regelung profitieren zu lassen, sondern einzig, ihnen eine an-
gemessene Frist einzuräumen, um sich an die neue Regelung anzupassen
(BGE 134 I 23 E. 7.6.1 m.w.H.; TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, § 24 N 17).
B-3971/2021
Seite 20
13.6.4 Das Verhältnismässigkeitsprinzip (Art. 5 Abs. 2 BV) verlangt, dass
eine staatliche Massnahme geeignet ist, das im öffentlichen Interesse lie-
gende, angestrebte Ziel zu erreichen, die Massnahme nicht weitergeht als
zur Zielerreichung notwendig (Erforderlichkeit) und in einem vernünftigen
Verhältnis zum angestrebten Ziel steht (Zumutbarkeit oder Verhältnismäs-
sigkeit i.e.S.; BGE 142 I 49 E. 9; SCHINDLER, a.a.O., Art. 5 N 48 m.w.H.).
13.6.5 Für die ab Inkrafttreten der Verordnungsänderung am 1. Juli 2021
und dem damit einhergehenden Widerruf der Bewilligung des Pflanzen-
schutzmittels Y._ mit insgesamt 3 (Ausverkaufsfrist) bzw. 6 Mona-
ten (Verwendungsfrist) sehr kurz bemessenen Fristen sprechen neben den
allgemeinen öffentlichen Interessen der Rechtsgleichheit und der Rechts-
einheit (vgl. E. 13.6.2) die möglichst zeitgleiche Entfernung von Pflanzen-
schutzmitteln mit dem Wirkstoff Thiophanate-methyl vom schweizerischen
und vom EU Markt. Möglichst kurze Fristen gebietet auch das im Pflanzen-
schutzmittelrecht zu berücksichtigende Vorsorgeprinzip (Art. 1 Abs. 4
PSMV).
13.6.6 Vorliegend ist nicht ersichtlich und hat das BLW auch nicht dargetan,
dass es zur Verwirklichung der soeben beschriebenen öffentlichen Interes-
sen erforderlich wäre, derart kurz bemessenen Ausverkaufs- und Verwen-
dungsfristen für den nicht mehr genehmigten Wirkstoff Thiophanate-methyl
anzusetzen. So ist nicht erkennbar, dass eine unannehmbare Gefährdung
für Mensch, Tier oder Umwelt vorliegt, welche ein möglichst rasches Ver-
wendungsverbot von Pflanzenschutzmitteln mit diesem Wirkstoff gemäss
Art. 67 PSMV gebieten würde. Als Grund für den Widerruf der Bewilligung
des Produkts Y._ nannte das BLW auch nicht eine als unannehm-
bar erachtete, potenziell gefährliche Wirkung i.S.v. Art. 31 Abs. 1 PSMV,
die das Ansetzen einer Ausverkaufsfrist verbieten würde. Gemäss den Er-
läuterungen zu Art. 86f PMSV vom 28. Januar 2021 sollen die Ausver-
kaufs- und Aufbrauchfrist das Inverkehrbringen und die Verwendung der
Lagerbestände von Thiophanate-methyl-haltigen Pflanzenschutzmitteln
ermöglichen (vgl. Sachverhalt, Bst. D.a). Die Beschwerdeführerin bringt
vor, sie habe aufgrund von Mindestbestellmengen bereits über ein Jahr im
Voraus den Wirkstoff Thiophanate-methyl bei den Herstellern bestellen
müssen. Das in Frage stehende Pflanzenschutzmittel muss gemäss unbe-
stritten gebliebenen Angaben der Beschwerdeführerin zum grössten Teil
im ersten Halbjahr, also im Frühling und Sommer, auf die zu schützenden
Kulturen angebracht werden. Deshalb sind die im Herbst auslaufenden
Übergangsfristen bereits von Vornherein nicht geeignet, einen geordneten
Abbau der Lagerbestände zu ermöglichen, da bei deren Inkrafttreten keine
B-3971/2021
Seite 21
Vegetationsperiode mehr zur Verfügung stand. Die in Art. 86f PSMV für den
Wirkstoff Thiophanate-methyl vorgebrachten Übergangsfristen sind
schliesslich auch nicht zumutbar. Wie die Beschwerdeführerin zu Recht
vorbringt, entsteht ihr ein grosser finanzieller Schaden, wenn sie ihre La-
gerbestände nicht mehr verkaufen kann. Für sie war erst ab Publikation
der Änderung der PSMV vom 17. Mai 2021 am 2. Juni 2021 mit Sicherheit
vorhersehbar, dass für das Pflanzenschutzmittel Y._ die Ausver-
kaufsfrist bis zum 30. September und die Verwendungsfrist bis zum 31. De-
zember 2021 dauern würden (vgl. dazu auch E. 14). Vor der Verordnungs-
änderung hätte eine allfällige Ausverkaufsfrist bis zu einem Jahr nach Be-
willigungswiderruf (Art. 31 Abs. 2 PSMV) und eine allfällige Verwendungs-
frist höchstens ein weiteres Jahr nach Ablauf der eingeräumten Ver-
kaufsfrist betragen (Art. 69 Abs. 1 PSMV). Da es sich um einen Sachver-
halt handelt, der in die Übergangsphase fällt, ist es der Beschwerdeführerin
nicht anzulasten, dass sie im Zeitpunkt des Bewilligungswiderrufs noch
über Lagerbestände des in Frage stehenden Produkts verfügte. Zu berück-
sichtigen ist in diesem Zusammenhang sodann auch das Interesse der Ver-
wender des Pflanzenschutzmittels Y._, genügend Zeit zur Verfü-
gung zu haben, geeignete Alternativen zur Behandlung ihrer Kulturen zu
finden.
13.6.7 Diese privaten Interessen überwiegen die vorne in E. 13.6.5 er-
wähnten öffentlichen Interessen an der Durchsetzung einer am 30. Sep-
tember 2021 endenden Ausverkaufsfrist bzw. einer am 31. Dezember 2021
endenden Verwendungsfrist. Diese kurz bemessenen Fristen stehen somit
nicht in einem vernünftigen Verhältnis zum angestrebten Ziel.
13.7 Da die in Art. 86f PSMV für den Wirkstoff Thiophanate-methyl festge-
legten Ausverkaufs- und Verwendungsfristen dem Verhältnismässigkeits-
prinzip widersprechen und sich diese auch nicht aus den vorne in E. 8 er-
wähnten gesetzlichen Delegationsnormen ergeben, sind sie im vorliegen-
den Fall nicht anzuwenden und für das Pflanzenschutzmittel Y._
durch verhältnismässige Übergangsfristen zu ersetzen. Diese sollen es der
Beschwerdeführerin ermöglichen, sich an die neue Rechtslage anzupas-
sen (vgl. E. 13.6.3; BGE 134 I 23 E. 7.6.1 m.w.H.; TSCHANNEN/ZIM-
MERLI/MÜLLER, § 24 N 17). Konkret soll die Übergangsregelung einen ge-
ordneten Abbau und Verbrauch der bestehenden Lagerbestände des
Pflanzenschutzmittels Y._ ermöglichen. Gleichzeitig soll sie aber
nicht über das erforderliche Mass hinausgehen. Da Y._ hauptsäch-
lich im ersten Halbjahr eingesetzt wird, gemäss guter Agrarpraxis aber bis
B-3971/2021
Seite 22
zum 31. August (2022) auf die zu schützenden Kulturen angebracht wer-
den kann, erachtet das Bundesverwaltungsgericht – wie dies die Be-
schwerdeführerin in ihrer Stellungnahme vom 20. Oktober 2021 beantragt
– eine Ausverkaufsfrist bis zum 30. Juni 2022 und eine Verwendungsfrist
bis zum 31. August 2022 als verhältnismässig. Längere Übergangsfristen
wären für die angestrebten Ziele nicht geeignet, da das in Frage stehende
Pflanzenschutzmittel im Herbst nicht bzw. kaum verwendet wird.
14.
14.1 Das BLW bringt gegen eine Verlängerung der Ausverkaufs- und Ver-
wendungsfristen im Wesentlichen vor, die Beschwerdeführerin hätte als er-
fahrenes Handelsunternehmen im Bereich Pflanzenschutzmittel bereits ab
der Publikation der Durchführungsverordnung (EU) 2020/1498 am 16. Ok-
tober 2021 einplanen können und müssen, dass eine Ausverkaufsfrist bis
zum 30. September 2021 auf sie zukommen könnte. Es sei bereits in der
Vernehmlassung vom 3. Februar 2020 zum landwirtschaftlichen Verord-
nungspaket 2020 hinreichend angekündigt worden, dass das Verfahren
zum Widerruf von Bewilligungen von Pflanzenschutzmitteln, deren Wirk-
stoffe in der EU nicht mehr zugelassen sind, vereinfacht und die Ausver-
kaufs- und Verwendungsfristen für Lagerbestände dieser Pflanzenschutz-
mittel mit jenen der EU harmonisiert werden sollten. Die Beschwerdefüh-
rerin habe mit ähnlichen Fristen wie in der EU rechnen müssen. Auch auf-
grund der Veröffentlichung des bundesrätlichen Beschlusses zur Änderung
der PSMV vom 11. November 2020 am 15. Dezember 2020 habe die Be-
schwerdeführerin einplanen müssen, dass Thiophanate-methyl-haltige
Pflanzenschutzmittel auch in der Schweiz nur noch für die Saison 2021
verkauft werden dürften. Im Schreiben des BLW vom 4. bzw. 8. Februar
2021 sei die bereits absehbare Ausverkaufsfrist für die Saison 2021 nur
noch präzisiert worden. Ab dann habe die Beschwerdeführerin gewusst,
dass sie mit einer Ausverkaufsfrist bis zum 30. September 2021 rechnen
müsse. Die in Art. 86f PSMV festgelegte Ausverkaufsfrist wahre deshalb
das Verhältnismässigkeitsprinzip.
14.2 Demgegenüber bringt die Beschwerdeführerin vor, selbst wenn ihr be-
kannt gewesen sein sollte, dass die Genehmigung für den Wirkstoff Thi-
ophanate-methyl in der EU auslaufe, so habe sie darauf vertrauen dürfen,
dass auf einen Widerruf in der Schweiz die altrechtlichen Rechtsnormen
anwendbar seien.
14.3 Wie bereits ausgeführt wurde die Genehmigung des Wirkstoffs Thi-
ophanate-methyl in der EU mit Durchführungsverordnung (EU) 2020/1498
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Seite 23
der Kommission vom 15. Oktober 2020 nicht erneuert. Die EU-Mitglied-
staaten mussten spätestens am 19. April 2021 die Zulassungen für Pflan-
zenschutzmittel mit diesem Wirkstoff widerrufen und etwaige Ausverkaufs-
und Verwendungsfristen bis spätestens am 19. Oktober 2021 enden lassen
(vgl. E. 13.4 hiervor). Die Beschwerdeführerin musste aufgrund dieser Ent-
wicklungen in der EU als Herstellerin und Händlerin von Pflanzenschutz-
mitteln zwar ab Publikation der Durchführungsverordnung (EU) 2020/1498
am 16. Oktober 2020 damit rechnen, dass der Wirkstoff in absehbarer Zeit
auch in der Schweiz aus Anhang 1 PSMV gestrichen werden würde. Wann
der Widerruf ihrer Bewilligung für das Produkt Y._ erfolgen würde
und wie lange allfällige Ausverkaufs- und Verwendungsfristen dauern wür-
den, war zu diesem Zeitpunkt allerdings noch nicht genau voraussehbar.
14.4 Am 15. Dezember 2020 wurde der bundesrätliche Beschluss vom
11. November 2020 betreffend die Aufhebung von Art. 9 und Anhang 10
aPSMV sowie die Änderung von Art. 10 PSMV mit Wirkung auf den 1. Ja-
nuar 2021 veröffentlicht (AS 2020 5563, vgl. Sachverhalt Bst. C.b). Aller-
dings hatte die Beschwerdeführerin – anders als das BLW argumentiert –
auch zu diesem Zeitpunkt nicht definitiv damit rechnen müssen, dass der
Wirkstoff Thiophanate-methyl nur noch in der Saison 2021 verkauft und
verwendet werden dürfte. Zwar wurde zu diesem Zeitpunkt klar, dass der
Wirkstoff den neuen Bestimmungen unterstellt wird, wonach das WBF
grundsätzlich "die gleichen Fristen" festlegt, "wie sie in der EU gelten." Die
Beschwerdeführerin musste somit zu diesem Zeitpunkt davon ausgehen,
dass der Wirkstoff in naher Zukunft aus Anhang 1 PSMV gestrichen und
ihre Bewilligung für das in Frage stehende Produkt in der Folge widerrufen
wird. Wann der Widerruf ihrer Bewilligung für das Produkt Y._ erfol-
gen würde und wie lange allfällige Ausverkaufs- und Verwendungsfristen
dauern würden, war zu diesem Zeitpunkt allerdings nicht absehbar.
14.5 Erst als das BLW der Beschwerdeführerin am 4. bzw. 8. Februar 2021
mitteilte, dass das WBF für den Wirkstoff Thiophanate-methyl eine Ausver-
kaufsfrist bis zum 30. September und eine Verwendungsfrist bis zum
31. Dezember 2021 vorsehe, waren diese Fristen der Beschwerdeführerin
bekannt. Allerdings fällt der vorliegende Sachverhalt in die Übergangs-
phase zwischen altem und neuen Recht. Ebenfalls geht aus den Akten her-
vor, dass die interessierten Kreise im Rahmen der Anhörung bemängelten,
dass die vorgesehenen Fristen unverhältnismässig kurz seien. Es hätte
deshalb durchaus sein können, dass das WBF nach der Anhörung längere
Übergangsfristen festlegt. Erst seit der Publikation der Verordnungsände-
rung vom 17. Mai 2021 am 2. Juni 2021 stand somit definitiv fest, dass die
Ausverkaufsfrist bis zum 30. September und die Verwendungsfrist bis zum
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31. Dezember 2021 dauern würden. Die Verordnungsänderung trat am
1. Juli 2021 in Kraft.
14.6 Das BLW kann somit aus dem (sinngemässen) Einwand, es sei für
die Beschwerdeführerin bereits seit längerer Zeit voraussehbar gewesen,
dass eine Ausverkaufsfrist bis zum 30. September 2021 festgelegt werden
würde, nichts zu seinen Gunsten ableiten.
15.
15.1 Gestützt auf die vorangehenden Erwägungen kann Folgendes festge-
halten werden: Der Bundesrat änderte per 1. Januar 2021 das Verfahren
zur Streichung von Wirkstoffen, die in der EU nicht mehr zugelassen sind,
aus Anhang 1 PMSV. Der neue Art. 10 Abs. 1 PSMV verlangt diesbezüg-
lich, dass das WBF (bzw. seit dem 1. Januar 2022 das EDI) einen Wirkstoff
aus Anhang 1 PSMV entfernt, wenn der Wirkstoff in der EU aus der Durch-
führungsverordnung (EU) Nr. 540/2011 gestrichen wird. Es legt für das In-
verkehrbringen bestehender Lagerbestände von Pflanzenschutzmitteln,
die diesen Wirkstoff enthalten, und für deren Verwendung "die gleichen
Fristen fest, wie sie in der EU gelten."
15.2 Das WBF strich darauf den Wirkstoff Thiophanate-methyl am 1. Juli
2021 aus Anhang 1 PSMV und sah in Art. 86f PSMV für Lagerbestände der
betroffenen Pflanzenschutzmittel eine Ausverkaufsfrist bis zum 30. Sep-
tember 2021 sowie eine Aufbrauchfrist bis zum 31. Dezember 2021 vor.
Der vorliegende Sachverhalt fällt in die Übergangsphase zwischen dem al-
ten und dem neuen Recht. Die in Art. 86f PSMV für den Wirkstoff Thiopha-
nate-methyl als Übergangsregelung festgelegten Ausverkaufs- und Ver-
wendungsfristen halten einer Überprüfung nach dem Verhältnismässig-
keitsprinzip (Art. 5 Abs. 2 BV) nicht Stand. Sie sind im vorliegenden Fall
nicht anzuwenden und für das Pflanzenschutzmittel Y._ (P [...] /
W [...]) durch längere Übergangsfristen zu ersetzen. Es wird eine Ausver-
kaufsfrist bis zum 30. Juni 2022 und eine Aufbrauchfrist bis zum 31. August
2022 festgelegt.
15.3 Im Ergebnis ist die Beschwerde somit gutzuheissen. Eine Prüfung der
weiteren Rügen erübrigt sich deshalb.
16.
16.1 Das Bundesverwaltungsgericht wies das BLW mit Zwischenentscheid
vom 30. September 2021 im Sinne einer vorsorglichen Massnahme an, die
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an der Herstellung sowie dem Handel, Vertrieb und Verbrauch von Pflan-
zenschutzmitteln beteiligten Parteien mittels einer Mitteilung auf seiner
Homepage über die Beschwerde und deren aufschiebende Wirkung sowie
die einstweilen bis zum 31. Mai 2022 verlängerte Verwendungsfrist (vgl.
Sachverhalt Bst. I) hinzuweisen. Diese vorsorgliche Massnahme fällt mit
dem vorliegenden Urteil dahin.
16.2 Damit die Marktteilnehmer über die mit vorliegendem Urteil verfügte
Verlängerung der Ausverkaufs- und Verwendungsfristen für das Pflanzen-
schutzmittel Y._ in Kenntnis gesetzt werden, ist eine entsprechende
Mitteilung durch die Vorinstanz notwendig. Diese wird deshalb angewie-
sen, die aus dem vorliegenden Urteil resultierende Verlängerung der Aus-
verkaufs- und Aufbrauchfristen für das Pflanzenschutzmittel Y._ in
geeigneter Form bekannt zu machen.
17.
17.1 Die Beschwerdeführerin gilt entsprechend dem Verfahrensausgang
als obsiegende Partei, weshalb ihr keine Kosten aufzuerlegen sind (Art. 63
Abs. 1 VwVG). Die Vorinstanz hat ebenfalls keine Verfahrenskosten zu be-
zahlen (Art. 63 Abs. 2 VwVG). Der geleistete Kostenvorschuss in der Höhe
von Fr. 2'000.– ist der Beschwerdeführerin nach Eintritt der Rechtskraft des
vorliegenden Urteils zurückzuerstatten.
17.2 Als obsiegende Partei hat die anwaltlich vertretene Beschwerdefüh-
rerin Anspruch auf eine Parteientschädigung (Art. 64 Abs. 1 VwVG, Art. 7
Abs. 1 des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Ent-
schädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]).
Die Entschädigung wird der Körperschaft auferlegt, in deren Namen die
Vorinstanz verfügt hat, soweit sie, wie vorliegend, nicht einer unterliegen-
den Gegenpartei auferlegt werden kann (Art. 64 Abs. 2 VwVG).
17.3 Der Rechtsvertreter der Beschwerdeführerin hat im vorliegenden Ver-
fahren keine Kostennote eingereicht, weshalb die Parteientschädigung
aufgrund der Akten und nach Ermessen festzulegen ist (vgl. Art. 8 ff. und
Art. 14 VGKE). Konkret erweist sich eine Entschädigung von Fr. 4'000.–
(inkl. Auslagen) als angemessen. Sie ist der Beschwerdeführerin zu Lasten
der Eidgenossenschaft (Vorinstanz) zuzuerkennen.
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