Decision ID: 1b52b74d-cf99-4541-8b11-3d5764162071
Year: 2014
Language: de
Court: ZH_VG
Chamber: ZH_VG_001
Canton: ZH
Region: Zürich
Law Area: public_law
Law Sub-area: nan
Label: approval

Facts:
hat sich ergeben:
I.
A.
Die
in
C wohnhafte B ist Halterin eines 23 kg schweren männlichen Nova Scotia Duck Tolling Retrievers namens D. Etwa 300 Meter von ihrem Wohnort entfernt lebt A, der einen 4 kg schweren männlichen Bolonka Zwetna namens E besitzt. Mitte Mai und am 29. Mai 2012 kam es zwischen den beiden Hunden zu zwei Vorfällen, wobei D E im zweiten Fall eine Bissverletzung zufügte. Das Veterinäramt wies B deshalb am 16. Juli 2012 auf ihre Aufsichtspflichten als Hundehalterin hin.
B.
A ersuchte das Veterinäramt Zürich ab Juni 2012 mehrfach, über das Verfahren informiert zu werden, das die Hundehaltung von B betrifft. Er beantragte unter anderem die Anordnung einer Leinen- und Maulkorbpflicht für den Hund D. Am 19. September 2012 teilte ihm das Veterinäramt mit, dass keine verwaltungsrechtlichen Massnahmen gegenüber B verfügt würden; die Halterin sei aber nachdrücklich auf ihre Aufsichtspflichten hingewiesen worden. Am 21. Oktober 2012 ersuchte A das Veterinäramt erneut um Anordnung einer Leinenpflicht für D. Am 21. Dezember 2012 reichte er bei der Gesundheitsdirektion zudem eine Aufsichtsbeschwerde gegen das Veterinäramt ein.
C.
Am 24. Dezember 2012 kam es zwischen den Hunden D und E erneut zu einer konflikthaften Begegnung. Aufgrund dieses Vorfalls bestrafte das Statthalteramt F die Schwiegermutter von B, die D an Heiligabend 2012 beaufsichtigt hatte, am 2. April 2013 mit einer Busse von Fr. 200.- wegen ungenügender Beaufsichtigung des Hundes. Die Busse wurde nicht angefochten. Zuvor – am 1. März 2013 – hatte eine durch das Veterinäramt angeordnete Wesensbeurteilung ergeben, dass bei D kein Hinweis auf gestört oder inadäquat aggressives Verhalten zu beobachten sei.
D.
Am 16. Mai 2013 ordnete das Veterinäramt gegenüber B Massnahmen betreffend die Hundehaltung von D an. Das Amt stellte diese Verfügung B und der Gemeinde C zu, nicht aber A. Die Verfügungsadressaten fochten die Anordnung nicht an.
E.
Am 19. Juli 2013 beschloss die Gesundheitsdirektion, die Aufsichtsbeschwerde As vom 21. Dezember 2012 werde als Rechtsverweigerungsrekurs entgegengenommen. Dieser werde gutgeheissen. Die Sache werde an das Veterinäramt zurückgewiesen zwecks Prüfung und formellem Entscheid über eine allfällige Parteistellung oder anderweitige Mitwirkungsrechte von A im Verfahren betreffend B.
F.
Am 29. Oktober 2013 hiess das Veterinäramt das Gesuch von A um Gewährung der Parteistellung im Verfahren betreffend die Hundehalterin B gut. Im Rahmen der Erwägungen hielt das Veterinäramt fest, die Anordnung des Veterinäramts vom 16. Mai 2013 sei A nachträglich zu eröffnen, um ihm die Möglichkeit zu geben, dagegen zu rekurrieren.
II.
A.
Am 5. November 2013 erhob B Rekurs gegen die Verfügung des Veterinäramts vom 29. Oktober 2013 und beantragte sinngemäss deren Aufhebung.
B.
Am 13. Dezember 2013 teilte der Ombudsmann des Kantons Zürich der Gesundheitsdirektion mit, dass er in der Streitigkeit, die die Halter von D und E betreffe, vermitteln werde, falls das Rekursverfahren sistiert würde. Da A mit einer Verfahrenssistierung nicht einverstanden war, verfügte die Gesundheitsdirektion am 20. Januar 2014, das Rekursverfahren werde nicht sistiert.
C.
Am 10. April 2014 verfügte die Gesundheitsdirektion, (I.) in Gutheissung des Rekurses von B werde die Verfügung des Veterinäramts vom 29. Oktober 2013 aufgehoben und es werde festgestellt, dass A im Verfahren gegen B nicht Partei sei, (II.) die Kosten des Rekursverfahrens von Fr. 700.- würden A auferlegt, (III.) eine Parteientschädigung werde nicht zugesprochen.
III.
Am 30. April 2014 gelangte A mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht. Er beantragte sinngemäss, die Verfügung der Gesundheitsdirektion vom 10. April 2014 sei aufzuheben und ihm sei im erstinstanzlichen Verfahren Parteistellung zu gewähren.
Am 22. Mai 2014 beantragte die Gesundheitsdirektion die Abweisung der Beschwerde. B nahm zur Beschwerde innert Frist nicht Stellung. Das Veterinäramt verzichtete am 2. Juni 2014 auf die Einreichung einer Beschwerdeantwort. B liess dem Verwaltungsgericht am 26. Juni 2014 eine Stellungnahme zukommen. Zu dieser äusserten sich die übrigen Verfahrensbeteiligten nicht.
Die Kammer

Considerations:
erwägt:
1.
1.1
Das
Verwaltungsgericht
ist zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zuständig.
1.2
Der Streitgegenstand beschränkt sich auf die Frage, ob dem Beschwerdeführer im veterinäramtlichen Verfahren betreffend die Beschwerdegegnerin 2 Parteistellung zukommt oder nicht. Indem die Vorinstanz die Frage verneinte, fällte sie einen für den Beschwerdeführer verfahrensabschliessenden Entscheid, weshalb ein zulässiges Anfechtungsobjekt vorliegt (§ 41 Abs. 3 in Verbindung mit § 19a Abs. 1 VRG).
2.
2.1
Die Parteien gehen zu Recht davon aus, dass die Parteistellung des Beschwerdeführers im Verfahren vor dem Veterinäramt davon abhängig ist, ob er zur Erhebung eines Rekurses legitimiert wäre (vgl. BGE 139 II 279 E. 2.2). Zum Rekurs ist berechtigt, wer durch die Anordnung berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat (§ 21 Abs. 1 VRG). In diesem Zusammenhang ist die bundesgerichtliche Rechtsprechung zur – ähnlich geregelten (Art. 89 Abs. 1 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG]) – Beschwerdelegitimation im bundesgerichtlichen Verfahren zu beachten, denn wer zur Beschwerde an das Bundesgericht berechtigt ist, muss sich am Verfahren vor allen kantonalen Vorinstanzen als Partei beteiligen können (Art. 111 Abs. 1 BGG).
2.2
Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts gelten folgende Anforderungen für die Rechtsmittellegitimation von Dritten, die – wie der Beschwerdeführer – nicht Verfügungsadressaten sind: Die beschwerdeführende (Dritt-)Person muss
durch den angefochtenen Entscheid stärker als ein beliebiger Dritter betroffen sein und in einer besonderen, beachtenswerten, nahen Beziehung zur Streitsache stehen. Neben der spezifischen Beziehungsnähe zur Streitsache muss die beschwerdeführende Person einen praktischen Nutzen aus einer allfälligen Aufhebung oder Änderung des angefochtenen Entscheids
ziehen
, d.
h. seine Situation muss durch den Ausgang des Verfahrens in relevanter Weise beeinflusst werden können. Das schutzwürdige Interesse besteht im Umstand, einen materiellen oder ideellen Nachteil zu vermeiden, den der angefochtene Entscheid mit sich bringen würde. Ein bloss mittelbares oder ausschliesslich allgemeines öffentliches Interesse begründet – ohne die erforderliche Beziehungsnähe zur Streitsache selber – keine Parteistellung (BGE 139 II 279 E. 2.2 m.
w.
H.).
2.3
Diejenige Person, die bei einer Aufsichtsbehörde eine Anzeige erstattet oder ein aufsichtsrechtliches Vorgehen gegen eine Drittperson verlangt, erlangt dadurch gemäss der Rechtsprechung noch keine Parteistellung. Dass sie besonders berührt bzw. – infolge einer besonderen, beachtenswerten, nahen Beziehung zur Streitsache – stärker als die Allgemeinheit betroffen ist, genügt für sich allein nicht; zusätzlich ist ein schutzwürdiges Interesse erforderlich, also ein aus der Sicht der Rechtspflege gewürdigt ausreichender Anlass dafür, dass die Gerichte der Verwaltungsrechtspflege sich mit der Sache befassen. Es gibt keine rechtslogisch stringente, sondern nur eine praktisch vernünftige Abgrenzung zur Popularbeschwerde, die dem Anzeiger keine Parteistellung verschafft; wo diese Grenze verläuft, ist für jedes Rechtsgebiet gesondert zu beurteilen. Wegleitend dafür sind namentlich einerseits die Möglichkeit für die Interessierten, den angestrebten Erfolg auf anderem – z.
B.  strafrechtlichem – Weg zu erreichen, und andererseits das Anliegen, die Verwaltungstätigkeit nicht übermässig zu erschweren (BGE 139 II 279 E. 2.3 mit zahlreichen Hinweisen auf die Rechtsprechung; siehe auch Bernhard Waldmann, Basler Kommentar zum BGG, 2. A. 2011, Art. 89 N. 27).
2.4
Im Zusammenhang mit der Banken- und Finanzmarktaufsicht hat das Bundesgericht mehrfach betont, dass die Legitimation eines Anzeigers nicht bereits dann zu bejahen ist, wenn er Anleger oder Kunde bei der betreffenden Bank ist. Er muss vielmehr glaubhaft nachweisen (gemäss BGE 120 Ib 351 E. 3b: "rendre vraisemblable"), dass und inwiefern seine Rechte als Anleger konkret gefährdet oder verletzt sind und er deshalb ein eigenes, unmittelbares schutzwürdiges Interesse an einer aufsichtsrechtlichen Untersuchung oder an einer bestimmten Massnahme hat (BGE 139 II 279 E. 2.3). Im Zusammenhang mit Aufsichtsanzeigen gegen Anwälte und Notare hielt das Bundesgericht fest, dass ein Anzeiger nicht in schutzwürdigen Interessen betroffen sei, wenn die Aufsichtsbehörde seiner Anzeige keine Folge leiste: Das Disziplinarrecht diene dazu, eine korrekte Berufsausübung sicherzustellen und das Vertrauen des Publikums zu schützen, nicht aber, die privaten Interessen des Einzelnen wahrzunehmen (BGE 135 II 145 E. 6.1; BGE 133 II 468 E. 2; BGE 129 II 297 E. 3.1). Vorbehalten bleibe der Fall, in dem die zur Ausübung der Aufsicht verpflichtete Behörde eine vom Anzeiger beantragte Aufsichtsmassnahme ablehne, an welcher dieser ein konkretes Interesse habe (BGE 132 II 250 E. 4.2).
3.
Im vorliegenden Fall verneinte die Vorinstanz die Parteistellung des Beschwerdeführers mit folgender Begründung: Bei zwei der drei Vorfälle, die sich zwischen dem Hund des Beschwerdeführers (E) und dem Hund der Beschwerdegegnerin 2 (D) im Jahr 2012 ereignet hätten, bestünden Unklarheiten in Bezug auf den Sachverhalt. Sowohl beim Vorfall von Mitte Mai 2012 als auch bei jenem vom 24. Dezember 2012 sei einzig erstellt, dass D auf E losgerannt sei; in welcher Absicht D dies getan habe und was passiert wäre, wenn der Beschwerdeführer seinen Hund jeweils nicht auf den Arm genommen hätte, sei hingegen nicht klar. Beim Vorfall vom 24. Dezember 2012 habe der Beschwerdeführer überdies Pfefferspray gegen D eingesetzt, was möglicherweise zu einer unnötigen Aggressivität von D beigetragen habe. Die Vorfälle von Mitte Mai und vom 24. Dezember 2012 müssten somit als bestritten gelten und könnten für die Beurteilung der Parteistellung des Beschwerdeführers nicht berücksichtigt werden, weil der Sachverhalt diesbezüglich zu wenig klar sei. Beim dritten Vorfall – der Bissverletzung vom 29. Mai 2012 – habe E nur eine leichtgradig unterminierte Hautperforation erlitten, ohne dass tieferliegende Gewebe betroffen gewesen seien. D habe E damals somit lediglich eine leichte Verletzung zugefügt. Zu berücksichtigen sei ferner, dass bei den Sachverhaltsschilderungen des Beschwerdeführers eine Tendenz zur Dramatisierung erkennbar sei, insbesondere was seine Beschreibung der (leichten) Verletzungen seines Hundes vom 29. Mai 2012 angehe. Auch wenn die Ereignisse für den Beschwerdeführer subjektiv schwer wögen, erreichten sie objektiv gesehen nicht eine Intensität, die über das hinausgehe, was Halter von Hunden untereinander üblicherweise erlebten. Als Hundehalter in C werde der Beschwerdeführer durch die Familie der Beschwerdegegnerin 2 in seinen Rechten nicht mehr oder stärker beeinträchtigt als jeder andere Hundehalter in C. Der einmalige Bissvorfall und der Umstand, dass sich D gegenüber anderen Rüden dominant verhalte, führe noch nicht zu einem Betroffensein des Beschwerdeführers von der Intensität eines Rechtsmittelberechtigten. Denn jeder Begegnung zwischen Hunden wohne eine gewisse Eigendynamik inne, die von optischen und akustischen Signalen über Raufereien bis zu Angriff mit Verletzungsfolge gehen könnten. Die vorgefallene Bissverletzung bedeute auch keinen besonders schweren Nachteil, der ein schutzwürdiges Interesse des Beschwerdeführers zur Rekurserhebung begründen könnte. Der Beschwerdeführer habe nicht dargelegt und es sei auch nicht ersichtlich, weshalb E durch D stärker gefährdet sein sollte als andere kleinwüchsige Hunde in C. Es leuchte nicht ein, weshalb sich D gegenüber E dominanter verhalten sollte als gegenüber anderen Rüden. Es könne zwar sein, dass E ängstlicher sei als andere Kleinhunde. Das führe aber nicht zu einem stärkeren Betroffensein des Hundehalters im Vergleich zur Allgemeinheit. Denn der Halter des ängstlichen Hundes müsse – ebenso wie der Halter eines dominanten Hundes – Vorsichtsmassnahmen treffen, um gefährliche Begegnungen mit dominanten Hunden zu verhindern oder um diese wenigsten folgenlos zu machen. Der Beschwerdeführer könne im Übrigen durch sein eigenes Verhalten dazu beitragen, weitere Nachteile durch D zu verhindern. Es gehe ihm ohnehin in erster Linie nur darum, die Einhaltung der am 16. Mai 2013 angeordneten Massnahmen gegenüber der Beschwerdegegnerin 2 zu überprüfen; dies sei aber allein die (hoheitliche) Aufgabe des Veterinäramts. Damit könne letztlich offenbleiben, ob die Parteistellung auch aus Praktikabilitätsgründen zu verwehren sei. Diesbezüglich sei immerhin anzumerken, dass die (häufigen) Verfahren des Veterinäramts gegen Hundehalter erheblich aufwändiger würden, wenn die anzeigenden Personen regelmässig Parteistellung hätten.
4.
4.1
Unbestritten ist, dass der Hund der Beschwerdegegnerin 2 (D) den Hund des Beschwerdeführers (E) am 29. Mai 2012 in den Bauch biss, was eine leichtgradig unterminierte Hautperforation zur Folge hatte und eine tierärztliche Behandlung erforderlich machte (vgl. die telefonische Auskunft des Veterinäramts vom 10. August 2012; Rechnung des Tierspitals Zürich über Fr. 636.50; Foto der Wunde von E ). Was den Vorfall von Mitte Mai 2012 betrifft, räumte die Beschwerdegegnerin 2 ein, dass sie damals zugelassen habe, dass Schulkinder mit dem (unangeleinten) D ein Frisbee-Spiel gespielt hätten; D sei dann auf den bellenden E losgerannt, worauf der Beschwerdeführer ihn auf seinen Arm genommen habe. Insoweit ist dieser Vorfall unbestritten und es ist nicht ersichtlich, weshalb die Vorinstanz ihn mangels Klarheit des Sachverhalts nicht berücksichtigt hat. Das Gleiche gilt für den Vorfall vom 24. Dezember 2012: Die Beschwerdegegnerin 2 hielt gegenüber dem Veterinäramt selber fest, dass D damals von der Grossmutter beaufsichtigt worden sei, dass er (unangeleint) mit einem Wurfspielzeug gespielt habe, dass er auf E zugerannt sei, und dass der Beschwerdeführer E auf seinen Arm genommen und mit einem Pfefferspray auf D gesprüht habe. Das Statthalteramt F kam im Strafbefehl vom 2. April 2013 zum Schluss, die Schwiegermutter der Beschwerdegegnerin 2 habe D an Heiligabend 2012 ungenügend beaufsichtigt und nicht verhindert, dass sich der Hund von ihr entfernt habe und auf den angeleinten E zugelaufen sei, mit dem es bereits zuvor zu Zwischenfällen gekommen sei. Der Beschwerdeführer habe sich angegriffen gefühlt, zu seinem Schutz den Hund aufgehoben und zur Abwehr Tritte und Pfefferspray eingesetzt. Weshalb der im mittlerweile rechtskräftigen Strafbefehl dargelegte Sachverhalt, der mit den Schilderungen der Beschwerdegegnerin 2 teilweise übereinstimmt, im vorliegenden Zusammenhang nicht sollte berücksichtigt werden dürfen, ist entgegen der Auffassung der Vorinstanz nicht ersichtlich.
4.2
Damit steht fest, dass der Hund der Beschwerdegegnerin 2 (D) zwischen Mai und Dezember 2012 – d.
h. innerhalb von rund sieben Monaten – drei Mal auf den Hund des Beschwerdeführers (E) losgerannt ist, dass es dabei in einem Fall zu einer leichten Bissverletzung von E kam und dass die Strafbehörden in einem anderen Fall eine Busse von Fr. 200.- wegen ungenügender Beaufsichtigung von D verfügten. Gemäss den Angaben des Veterinäramts in der erstinstanzlichen Verfügung ist davon auszugehen, dass speziell zwischen den Hunden E und D eine Unverträglichkeit besteht; die Rollenverteilung sei bereits eingeübt und das Verhaltensmuster möglicherweise schon geprägt. Bis heute hat denn auch – abgesehen vom Beschwerdeführer – keine andere Person (auch kein Kleinhundebesitzer in C) Anzeige gegen die Halterin von D erstattet. Unter diesen Umständen lässt sich der Schluss der Vorinstanz nicht halten, wonach der Beschwerdeführer durch die Hundehaltung von D nicht mehr als die Allgemeinheit betroffen sei. Die drei Vorfälle innert sieben Monaten gehen über das hinaus, was Hundehalter untereinander üblicherweise erleben. Berücksichtigt man ferner den Umstand, dass der Beschwerdeführer nur 320 Meter von der Beschwerdegegnerin 2 entfernt wohnt (Fussdistanz zwischen G-Strasse 01 und H-Strasse 02 gemäss www.route.search.ch) und dass es sich bei D um einen 23 kg schweren dominanten und bei E um einen 4 kg schweren eher ängstlichen Hund handelt, so erscheint zumindest
glaubhaft
gemacht, dass es mit nicht unerheblicher Wahrscheinlichkeit zu erneuten Begegnungen zwischen den beiden Hunden kommen könnte, die abermals zu Konflikten – möglicherweise mit Verletzungsfolgen für E – führen und die den Beschwerdeführer somit in seinen Rechten gefährden. Eine solche Glaubhaftmachung genügt gemäss der Rechtsprechung (vgl. E. 2.4), um den Schluss zu ziehen, dass der Beschwerdeführer ein eigenes, unmittelbar schutzwürdiges Interesse daran hat, dass gegenüber der Beschwerdegegnerin 2 Massnahmen zur Verhinderung künftiger Konflikte angeordnet werden. Während Anzeiger im Bereich der Anwalts- und Notariatsaufsicht in der Regel keine Parteistellung haben, weil das Disziplinarrecht grundsätzlich nur dem Schutz öffentlicher Interessen dient (E. 2.4), verhält es sich bei der veterinäramtlichen Aufsicht über die Hundehaltung anders: Gemäss § 9 Abs. 1 lit. a des Hundegesetzes des Kantons Zürich vom 14. April 2008 (HuG) besteht eine allgemeine Pflicht, Hunde so zu halten, zu führen und zu beaufsichtigen, dass sie weder Mensch noch Tier gefährden, belästigen oder in der bestimmungsgemässen und sicheren Nutzung des frei zugänglichen Raumes beeinträchtigen. Das Zürcher Hundegesetz schützt somit (auch) die privaten Interessen Einzelner, die vor dem Hintergrund von gesetzesverletzenden Vorfällen glaubhaft machen, dass sie oder ihr Tier – auch künftig – einer konkreten Gefährdung ausgesetzt sind.
4.3
Entgegen der Auffassung der Vorinstanz sprechen auch Praktikabilitätsgründe nicht dagegen, dem Beschwerdeführer im Verfahren, das die Beschwerdegegnerin 2 betrifft, Parteistellung einzuräumen. Erstattet eine Person aufgrund eines einzelnen hundegesetzlich relevanten Vorfalls Anzeige, so verleiht ihr dies allein zwar noch keine besondere Beziehungsnähe bzw. Parteistellung (vgl. E. 2.3). Ergibt sich aber aus den Umständen – namentlich aus einer Häufung von Konfliktvorfällen, der Art der Ereignisse und der örtlichen Nähe des Wohnsitzes der betroffenen Hundehalter –, dass weitere konflikthafte Vorfälle als wahrscheinlich erscheinen, so kann dem Anzeigeerstatter, der in seinen Rechten tangiert ist, eine die Parteistellung legitimierende Betroffenheit nicht abgesprochen werden (vgl. E. 2.4).
4.4
Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die Vorinstanz die Parteistellung des Beschwerdeführers im Verfahren vor dem Veterinäramt zu Unrecht verneint hat. Der Beschwerdeführer hat ein schutzwürdiges aktuelles und praktisches Interesse daran, von den Massnahmen, die das Veterinäramt am 16. Mai 2013 gegenüber der Beschwerdegegnerin 2 angeordnet hat, Kenntnis zu erhalten und die betreffende Verfügung – falls er die angeordneten Massnahmen als ungenügend erachten sollte – anzufechten.
5.
Die Beschwerde ist somit gutzuheissen. Der vorinstanzliche Entscheid vom 10. April 2014 ist aufzuheben und der Beschluss des Veterinäramts vom 29. Oktober 2013 zu bestätigen.
Ausgangsgemäss sind die Kosten des Verfahrens der Beschwerdegegnerin 2 aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Die Zusprechung einer Parteientschädigung wurde von keiner Partei beantragt.
Beim vorliegenden Urteil handelt es sich um einen das Verfahren nicht abschliessenden Entscheid, der unter den Voraussetzungen von Art. 93 BGG beim Bundesgericht angefochten werden kann.