Decision ID: 9600a600-44e1-4429-9fd1-0bc9d854f3cf
Year: 2022
Language: de
Court: SG_VG
Chamber: SG_VG_001
Canton: SG
Region: Eastern_Switzerland
Law Area: public_law
Law Sub-area: nan
Label: approval

Facts:
Das Verwaltungsgericht stellt fest:
A.
Die Ortsgemeinde B._ ist Eigentümerin der Parzelle Nr. 0001._, Grundbuch C._.
Nach dem Zonenplan der Politischen Gemeinde C._ ist dieses Grundstück im Halte
von 249'353 m auf einer Fläche von 44'592 m dem übrigen Gemeindegebiet
zugewiesen. Ansonsten ist es Wald. Laut dem Bundesinventar der Landschaften und
Naturdenkmäler von nationaler Bedeutung (BLN) liegt es im Perimeter des Objekts
Nr. 0002._ D._, Teilraum Nr. 00._ Südflanken D._, gemäss dem kantonalen
Richtplan (vom damaligen Regierungsrat am 23. April 2002 erlassen, vom Bundesrat
genehmigt am 15. Januar 2003, KRP) im Landschaftsschutzgebiet H._ und nach der
Schutzverordnung der Politischen Gemeinde C._ im Landschaftsschutzgebiet Nr. 01,
K._. Von anfangs des xx._ Jahrhunderts bis ca. 0003._ wurde auf Parzelle
Nr. 0001._ im übrigen Gemeindegebiet nördlich der N._strasse (Parzelle Nr. 10._,
Kantonsstrasse 2. Klasse) ein Steinbruch (Kieselkalkabbau) betrieben. Von 0004 bis
0005 wurde der ehemalige Steinbruch von der O._AG, A._ Nord (bis 11. April 2005:
F._ AG, G._), als Inertstoffdeponie für firmeneigene Fabrikationsabfälle genutzt
(act. 14/1, Anhang A, S. 3, 5.
B.
Am 27. August 2019 beantragte die Ortsgemeinde B._ beim Amt für Umwelt (AFU),
den Deponiestandort I._ auf Grundstück Nr. 0001._ im KRP auf Stufe Festsetzung
einzutragen. Mit Beschluss vom 10. November 2020 betreffend Richtplan-
Anpassung 20 nahm die Regierung den Deponiestandort I._ auf Stufe
Zwischenergebnis in den KRP auf. Am 26. April 2021 genehmigte das Eidgenössische
Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK) die Richtplan-
Anpassung 20 und forderte den Kanton St. Gallen im Hinblick auf eine spätere
Festsetzung des Deponiestandorts I._ auf, die im Gutachten der Eidgenössischen
Natur- und Heimatschutzkommission (ENHK) vom 13. August 2020 formulierten
Rahmenbedingungen stufengerecht zu berücksichtigten (act. 14/1, S. 3 und Anhang A,
www.sg.ch, www.are.admin.ch).
2 2
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C.
Am 14. September 2020 stellte die Ortsgemeinde B._ gestützt auf einen Bericht der
J._ AG, L._ (bis 22./25. März 2022: M-_), vom 8. September 2020 bei der Regierung
den Antrag, es sei der Deponiestandort I._ im Rahmen der Richtplan-Anpassung 21
im KRP festzusetzen. Vom 10. Februar 2021 bis 31. März 2021 lag der Entwurf der
Richtplan-Anpassung 21 öffentlich auf. Am 19. und 23. März 2021 liessen sich die Räte
der Politischen Gemeinden C._ und B._ dazu je mit dem Rechtsbegehren
vernehmen, es sei der Deponiestandort I._ aus dem KRP zu löschen. Die Politische
Gemeinde C._ beantragte überdies, eventualiter sei der Koordinationsstand für den
Deponiestandort I._ zumindest auf Stand Zwischenergebnis zu belassen. Am
21. Dezember 2021 tauschten sich der Leiter der Abteilung kantonale Planung des
Amtes für Raumentwicklung und Geoinformation (AREG) und der Leiter Sektion Abfall
und Rohstoffe des AFU mit den Präsidenten und Ratsschreibern der Politischen
Gemeinde C._ und B._ über die Videokonferenzanwendung Skype aus. Am
8. Februar 2022 erliess die Regierung die Richtplan-Anpassung 21, gemäss welcher
unter anderem der Deponiestandort I._ als Festsetzung in den KRP aufgenommen
werden soll. Am 15. August 2022 wurde die Richtplan-Anpassung 21 vom UVEK
genehmigt (act. 2/3, act. 8/7 f., act. 14/1, act. 14/2, S. 4, act. 21/5.
D.
Am 9. März 2022 erhoben die Politischen Gemeinden C._ und B._
(Beschwerdeführerinnen 1 und 2) durch ihren Rechtsvertreter Beschwerde beim
Verwaltungsgericht mit dem Rechtsbegehren, es sei der Deponiestandort I._ aus dem
KRP (Koordinationsblatt VII Deponien) zu streichen, unter Kostenfolge. Am
21. April 2022 ergänzten sie ihre Beschwerde mit einer Begründung und mit dem
Eventualantrag, es sei der Deponiestandort I._ wie bisher auf dem Stand
Zwischenergebnis zu belassen (act. 7). Mit Vernehmlassung vom 29. Juni 2022 schloss
die Regierung (Vorinstanz) auf kostenfällige Abweisung der Beschwerde (act. 13). Am
1. September 2022 (act. 18) liessen sich die Beschwerdeführerinnen und am
22. September 2022 (act. 20) die Vorinstanz nochmals vernehmen. Am
10. Oktober 2022 reichte die Vorinstanz auf Aufforderung den Beschluss der Regierung
vom 8. Februar 2022 samt Beilagen nach (act. 24 f.).
Auf die Erwägungen des angefochtenen Beschlusses, die Ausführungen der
Verfahrensbeteiligten zur Begründung ihrer Anträge und die Akten wird, soweit
wesentlich, in den Erwägungen eingegangen.

Considerations:
Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
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1.
Rechtsbegehren sind nach Treu und Glauben auszulegen, insbesondere im Lichte der
dazu gegebenen Begründung (vgl. dazu BGer 1C_687/2020 vom 13. Januar 2022
E. 1.2 mit Hinweisen, in: BR 2022, S. 86). Die Beschwerdeführerinnen verlangen im
Hauptantrag die ersatzlose Streichung des Deponiestandorts I._ im KRP und damit
(implizit) auch die (teilweise) Aufhebung des vom UVEK am 15. August 2022
genehmigten Beschlusses der Vorinstanz vom 8. Februar 2022. Die ersatzlose
Streichung dieses Standorts kann sich nebst der richtplanerischen Festsetzung auch
auf das dadurch ersetzte Zwischenergebnis beziehen (vgl. dazu Art. 5 Abs. 2 lit. a und
b der Raumplanungsverordnung; SR 700.1, RPV, sowie P. Tschannen, in: Aemisegger/
Moor/Ruch/derselbe [Hrsg.], Praxiskommentar RPG: Richt- und Sachplanung,
Interessenabwägung, Zürich 2019, N 30-33 zu Art. 8 RPG). Den dem Zwischenergebnis
zugrunde liegenden Beschluss der Vorinstanz vom 10. November 2020 fechten die
Beschwerdeführerinnen jedoch nicht an (vgl. dazu auch act. 7, S. 2 Ziff. II/2) und es
sind der Beschwerde auch keine anderen in diese Richtung zielenden Anhaltspunkte zu
entnehmen. Deshalb ist davon auszugehen, dass sich die Beschwerde – gemäss dem
Eventualantrag der Beschwerdeführerinnen – einzig gegen die Festsetzung des
Deponiestandorts I._ im KRP und damit insoweit gegen den Beschluss der Regierung
vom 8. Februar 2022 richtet. Die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts,
welches unter anderem Beschwerden gegen Verfügungen der Regierung beurteilt, ist
gegeben (Art. 59 Abs. 1 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1,
VRP). Die Beschwerdeeingabe vom 9. März 2022 erfolgte rechtzeitig – der Inhalt des
Beschlusses der Regierung vom 8. Februar 2022 wurde den Beschwerdeführerinnen
mit der Mitteilung der Vorsteherin des Bau- und Umweltdepartements vom
23. Februar 2022 (zugestellt am 24. Februar 2022, act. 2/1) erstmals zur Kenntnis
gebracht, der Beschluss selbst wurde ihnen erst am 12. Oktober 2022 durch das
Verwaltungsgericht zugestellt (act. 26, vgl. zur Nichteröffnung dieses Beschlusses
VerwGE B 2015/309 vom 26. April 2017 E. 4.3 Abs. 2 mit Hinweisen) – und entspricht
zusammen mit der Ergänzung vom 21. April 2022 (act. 7) formell und inhaltlich den
gesetzlichen Anforderungen (Art. 64 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 VRP sowie Art. 48
Abs. 1 und 2 VRP). Die Beschwerdeführerinnen sind zur Erhebung des Rechtsmittels
berechtigt (vgl. dazu Art. 89 Abs. 1 Ingress und lit. b sowie c und Abs. 2 Ingress und
lit. c des Bundesgesetzes über das Bundesgericht, Bundesgerichtsgesetz; SR 173.110,
BGG, in Verbindung mit Art. 111 Abs. 1 BGG und Art. 33 Abs. 3 Ingress und lit. a des
Bundesgesetzes über die Raumplanung, Raumplanungsgesetz; SR 700, RPG; Art. 64
in Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 und 2 VRP; BGE 146 I 36 E. 1.4 mit Hinweisen). Daran
ändert nichts, dass sie das mit Beschluss der Vorinstanz vom 10. November 2020 im
Rahmen der Richtplan-Anpassung 20 erlassene und vom UVEK am 26. April 2021
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genehmigte richtplanerische Zwischenergebnis betreffend Deponiestandort I._ nicht
angefochten haben (vgl. dazu BGE 146 I 36 E. 2.6 f.; vgl. den Hinweis vorstehend in
dieser Erwägung). Auf die Beschwerde ist einzutreten.
2.
Der Richtplan hat vorwiegend politischen Charakter. Er stellt einen Akt planerischen
und politischen Abwägens dar, der nur begrenzt justiziabel ist. Ist der Planungsträger
rechtlich korrekt vorgegangen und erscheinen das Vorgehen sowie die verwendeten
Methoden zur Entscheidfindung als geeignet, so ist es nicht Sache des
Verwaltungsgerichts, die daraus hervorgegangene richtplanerische Vorgabe aufgrund
einer anderen Interessengewichtung aufzuheben. Beim angefochtenen
richtplanerischen Beschluss handelt es sich denn auch nicht um einen
parzellenscharfen Nutzungsplan oder gar ein konkretes Bauprojekt, das im Einzelnen
abschliessend zu überprüfen wäre. Die nachfolgenden Planungs- und
Bewilligungsverfahren bleiben vielmehr vorbehalten. Die Beschwerdeführerinnen
müssten vor diesem Hintergrund darlegen, dass die hier umstrittene richtplanerische
Standortfestlegung einer stufengerechten Prüfung im dargelegten Sinne nicht standhält
(vgl. dazu BGE 146 I 36 E. 1.2 und 3.4 mit Hinweisen, siehe zur Abfallplanung auch
BGE 147 I 433 E. 3.1 und VerwGE B 2014/83 vom 27. Oktober 2015 E. 3.6 mit
Hinweisen).
3.
Die Beschwerdeführerinnen halten zunächst dafür (act. 7, S. 3 f., 11 Rz. 5, 7 f., 33-36,
act. 18, S. 4-6, Rz. 10-14), die Vorinstanz habe mit ihnen im Richtplanverfahren nicht
zusammengearbeitet.
Zu den formellen Planungsgrundsätzen des Bundesrechts gehört, dass Bund, Kantone
und Gemeinden die für ihre raumwirksamen Aufgaben nötigen Planungen aufeinander
abstimmen (Art. 2 Abs. 1 zweiter Satzteil RPG, vgl. dazu auch Art. 1 Abs. 1 Satz 2,
Art. 8 Abs. 1 Ingress und lit. b RPG; Art. 2 Abs. 1 Ingress und lit. e RPV; Tschannen, in:
Aemisegger/Moor/Ruch/derselbe [Hrsg.], a.a.O., N 57 und 69 ff. zu Art. 2 RPG). Sie
stellen fest, wie sich ihre raumwirksamen Tätigkeiten auswirken, und unterrichten
einander darüber rechtzeitig (Art. 2 Abs. 2 RPV). Darüber hinaus schreibt Art. 10
Abs. 2 RPG vor, dass die Kantone regeln, wie die Gemeinden beim Erarbeiten der
Richtpläne mitwirken. Dieser Anspruch geht weiter als die Mitwirkung der Bevölkerung
nach Art. 4 Abs. 2 RPG (vgl. BGE 136 I 265 E. 3.2 mit Hinweisen). Verlangt wird eine
bevorzugte Beteiligung der betroffenen Gemeinden. Der Kanton muss sicherstellen,
dass sie ihre Interessen selber formulieren, in den Planungsprozess frühzeitig eingeben
3.1.
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und vor den zuständigen kantonalen Behörden selber vertreten können. Solche
Mitwirkungsrechte sind den Gemeinden in Bezug auf Richtplanfestsetzungen, die auf
eine Beschränkung ihrer Autonomie in der Raumplanung ausgerichtet sind, umfassend
zu gewähren. Die Stellungnahmen sind in einem Zeitpunkt einzuholen, in welchem sie
noch in die Entscheidungen einfliessen können. Zwar besteht kein Anspruch der
Gemeinden, dass ihre Vorschläge tatsächlich berücksichtigt werden. Die kantonale
Behörde hat sich jedoch mit den Vorschlägen der Gemeinden – wie der übrigen
Vernehmlassungsteilnehmer – auseinanderzusetzen und zu begründen, weshalb sie
nicht berücksichtigt werden (vgl. BGE 147 I 433 E. 5.1 mit Hinweisen, siehe dazu auch
Art. 2 Abs. 1 Satz 2 des Planungs- und Baugesetzes; sGS 731.1, PBG, wonach die
Kantonsplanung kommunale Interessen berücksichtigt). Bundesrechtlich verlangt ist
Mitwirkung, nicht Zusammenarbeit (vgl. dazu Tschannen, in: Aemisegger/Moor/Ruch/
derselbe [Hrsg.], a.a.O., N 6-8 zu Art. 10 RPG). Der Anspruch auf Mitwirkung in Bezug
auf Richtplanfestsetzungen ist formeller Natur. Eine Verletzung dieses Anspruchs führt
ungeachtet der materiellen Begründetheit des Rechtsmittels zur Gutheissung der
Beschwerde und zur Aufhebung des angefochtenen Entscheids (vgl. dazu
BGE 147 I 433 E. 5.1 in fine mit Hinweisen und demgegenüber VerwGE B 2020/58 und
72 vom 22. Oktober 2020 E. 4 mit Hinweisen, wonach der Anspruch der Bevölkerung
auf Mitwirkung nicht formeller Natur ist).
Nach kantonalem Recht (Art. 34 Abs. 1 PBG) müssen die politischen Gemeinden als
nachgeordnete Planungsträger im Verhältnis zum Kanton bei Erlass und Änderung des
KRP rechtzeitig – bevor die wesentlichen Entscheide gefällt sind – angehört werden
(vgl. dazu C. Bürgi, in: Bereuter/Frei/Ritter [Hrsg.], Kommentar zum Planungs- und
Baugesetz des Kantons St. Gallen, Basel 2020, N 3-7 und 9 zu Art. 34 PBG, siehe dazu
auch Art. 43 Abs. 2 des Gesetzes über die Raumplanung und das öffentliche Baurecht,
Baugesetz; nGS 32-47, BauG, in der Fassung vom 1. Januar 2015). Zusätzlich
bestimmt Art. 4 Abs. 2 PBG, dass die Regierung, welche den KRP nach Massgabe des
Bundesrechts erlässt (Art. 4 Abs. 1 PBG), mit den politischen Gemeinden und den
zuständigen Organen der Regionen zusammenarbeitet. Diese kantonsinterne
Zusammenarbeit besteht ausschliesslich nach Massgabe des kantonalen Rechts (vgl.
dazu Waldmann/Hänni, Raumplanungsgesetz, Bern 2006, N 2 zu Art. 7 RPG). Art. 4
Abs. 2 PBG wurde auf Antrag der vorberatenden Kommission vom 26. Januar 2016
anstelle des regierungsrätlichen Entwurfs ins PBG eingefügt
(Geschäftsnummer 22.15.08, Anträge der vorberatenden Kommissionen vom
26. Januar 2016, S. 2 f., www.ratsinfo.sg.ch). Zur Begründung führte die Kommission
aus, die Regierung werde zur Zusammenarbeit verpflichtet, um die privilegierte Stellung
der Gemeinden bei der Erarbeitung des KRP zu verdeutlichen. Der Begriff
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Zusammenarbeit sei dem Bundesrecht entliehen, welches die Behörden ebenfalls zur
Zusammenarbeit verpflichte. Konkret meine Zusammenarbeit eine Partnerschaft unter
Respektierung der beidseitigen besonderen Kompetenzen (vgl. dazu auch Protokolle
der Sitzungen der vorberatenden Kommission des Kantonsrates zum Planungs- und
Baugesetz vom 6. November 2015 [S. 23-26] und 21. Januar 2016 [S. 32 f.]). Im
Bundesrecht wird der Begriff Zusammenarbeit in der Überschrift sowie den Abs. 1 und
3 zu Art. 7 RPG sowie in Art. 13 Abs. 2 RPG verwendet (vgl. dazu auch Art. 7 Ingress
und lit. a sowie Art. 18 RPV). Die Zusammenarbeit im Sinne von Art. 7 RPG soll den
raumwirksam tätigen Behörden erstens ermöglichen, ihre Interessen und Sichtweisen
selber zu formulieren, in den Planungsprozess selber einzubringen und dort auch
selber zu vertreten. Auf diese Weise besteht Gewähr für eine unverfälschte
Auslegeordnung aller Entscheidungselemente. Zweitens soll die Zusammenarbeit den
unmittelbaren Diskurs über die eingebrachten Interessen ermöglichen. Damit bietet sie
die Chance eines Perspektivenwechsels, eines gedanklichen Rollentauschs also, der
die Wahrnehmung der Akteure zwangsläufig weitet und geeignet ist, das Verständnis
für die Anliegen der anderen Aufgabenträger zu fördern. Schliesslich soll die
Zusammenarbeit dazu zwingen, den Ausgleich der Interessen gemeinsam zu suchen.
Im Unterschied zur Mitwirkung als insgesamt weniger intensiver Form der Teilhabe
(Recht zur Interessenbekundung und Antragstellung) sollen Aufgabenträger durch die
Zusammenarbeit unmittelbar und gleichberechtigt an der Erarbeitung von
Planlösungen teilhaben. Im Richtplanungsprozess soll die Zusammenarbeit bereits mit
der Grundlagenerstellung anheben; in dieser Phase äussert sie sich vornehmlich in
Form von Informationspflichten. Das Schwergewicht der Zusammenarbeit soll
allerdings auf der nachfolgenden Phase der Lösungssuche liegen. So gesehen führt die
Zusammenarbeit von den Grundlagen zum Richtplan (vgl. dazu Tschannen, in:
Aemisegger/Moor/Ruch/derselbe [Hrsg.], a.a.O., N 5 f. und 22 zu Art. 7 RPG;
Waldmann/Hänni, a.a.O., N 9 zu Art. 7 RPG; Linder/von Rappard-Hirt, in: Bereuter/Frei/
Ritter [Hrsg.], a.a.O., N 24 zu Art. 4 PBG).
Die Vorinstanz macht geltend (act. 13, S. 6 f. Ziff. III/5), die beschwerdeführenden
Gemeinden hätten nicht nur im Rahmen der öffentlichen Vernehmlassung Gelegenheit
zur Stellungnahme gehabt, sondern ihren Standpunkt anlässlich der Skype-Sitzung
vom 21. Dezember 2021 erneut einbringen und dabei ihre Interessen vertreten können.
Ausserdem seien sie bereits anlässlich der Eintragung des Standorts als
Zwischenergebnis in die entsprechende Evaluierung miteinbezogen worden. Die
Vernehmlassungen der Beschwerdeführerinnen sowohl zur Richtplan-Anpassung 20
als auch zur Richtplan-Anpassung 21 seien im Rahmen der Anpassungsprozesse
3.2.
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entgegengenommen und berücksichtigt worden. Sie seien frühzeitig und mehrfach
über das Vorhaben informiert worden. Es sei vorliegend nicht ersichtlich, welchen
Mehrwert eine weitergehende Mitwirkung der beiden Gemeinden bei der
Standortevaluierung den Beschwerdeführerinnen gebracht hätte. Es seien keine
zusätzlichen Argumente, die gegen die Festsetzung des Deponiestandorts sprächen,
ersichtlich, die im Rahmen der Interessenabwägung zu berücksichtigen gewesen
wären.
Den vorliegenden Akten, insbesondere den Vernehmlassungsberichten des Bau- und
Umweltdepartements (bis 30. September 2021: Baudepartement) zu den Richtplan-
Anpassungen 20 und 21 vom 2. November 2020 und 10. Januar 2022 (act. 14/3 f.), den
Vernehmlassungen der Beschwerdeführerinnen vom 19. und 22. März 2021 (act. 8/7 f.)
und dem Foliensatz der Skype-Sitzung vom 21. Dezember 2021 (act. 14/2), lässt sich
zwar entnehmen, dass die beschwerdeführenden Gemeinden von der Vorinstanz im
Richtplanverfahren angehört worden sind (siehe dazu auch Art. 53 der Verfassung des
Kantons St. Gallen, sGS 111.1, KV; Art. 5 Abs. 3 Satz 2 des PBG-Entwurfs der
Regierung vom 30. Juni 2015, www.ratsinfo.sg.ch) und sich die Vorinstanz mit
einzelnen Einwendungen der Beschwerdeführerinnen auseinandergesetzt hat. Ob
damit den erwähnten bundesrechtlichen Anforderungen an die Mitwirkung der
betroffenen Gemeinden (Art. 10 Abs. 2 RPG) Genüge getan wurde, erscheint allerdings
bereits fraglich. Abgesehen von der Videokonferenz am 21. Dezember 2021 ist im
Vergleich zur Teilnahme am allgemeinen Einwendungsverfahren keine bevorzugte
Beteiligung der Beschwerdeführerinnen auszumachen. Dessen ungeachtet ist damit
allein nicht belegt, dass die Vorinstanz im Rahmen der Richtplan-Anpassung 21 im
Sinne von Art. 4 Abs. 2 PBG zur Planerarbeitung in substantieller Weise mit den
Beschwerdeführerinnen zusammengearbeitet hätte, selbst wenn sie diese frühzeitig
und mehrfach über das Vorhaben informiert haben will. Namentlich ist nicht
nachgewiesen, dass die Beschwerdeführerinnen im Stadium der Lösungssuche
unmittelbar und gleichberechtigt an der Erarbeitung der strittigen Festsetzung
teilgehabt hätten (vgl. dazu bereits das Protokoll des Augenscheins vom 30. Juni 2020
und das Variantenstudium vom 4. Februar 2020/16./17. April 2020, welche beide ohne
Beteiligung der Beschwerdeführerinnen durchgeführt worden sind und auf welchen die
strittige Festsetzung fusste, act. 14/1/Anhang B, act. 14/2, S. 3). Die im Foliensatz zur
Skype-Sitzung vom 21. Dezember 2021 (act. 14/2, S. 3) erwähnte "vorgängige"
Informationssitzung, die Besprechung zwischen dem AFU und den
Beschwerdeführerinnen sowie die darin aufgeführte "vorgängige" Ortsbegehung mit
den Beschwerdeführerinnen sind nicht weiter dokumentiert, weshalb auch daraus nicht
auf eine Zusammenarbeit gemäss Art. 4 Abs. 2 PBG geschlossen werden kann. Auch
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4.
Von der unterliegenden Vorinstanz als nicht überwiegend finanzielle Interessen
verfolgendem Gemeinwesen sind in Anwendung von Art. 95 Abs. 3 VRP keine
amtlichen Kosten zu erheben.
Ausseramtliche Kosten für das Beschwerdeverfahren sind nicht zu entschädigen
(Art. 98 Abs. 1 und 2 sowie Art. 98 VRP): Den Beschwerdeführerinnen steht im
Beschwerdeverfahren kein Kostenersatz zu (vgl. dazu VerwGE B 2020/162 vom
26. November 2020 E. 4.3 mit Hinweisen).