Decision ID: 9e54fcdb-aafe-5078-a371-b42c753d2249
Year: 2013
Language: de
Court: CH_BVGE
Chamber: CH_BVGE_001
Canton: CH
Region: Federation
Law Area: 
Law Sub-area: 
Label: approval

Facts:
Sachverhalt:
A.
A._ arbeitete seit dem 18. Februar 2012 für die Schweizerische
Eidgenossenschaft (...) als Sprachspezialist für (...). Sein Arbeitsvertrag
war bis zum 31. Dezember 2012 befristet und sah die Durchführung einer
Personensicherheitsprüfung vor.
B.
A._ willigte am 30. Januar 2012 in eine sog. Grundsicherheitsprü-
fung und eine sog. erweiterte Personensicherheitsprüfung ein und reichte
anschliessend die benötigten Unterlagen ein. Seine finanzielle Situation
und die strafrechtlichen Verurteilungen werden nachfolgend kurz um-
schrieben:
Der Auszug aus dem Betreibungsregister vom (...) ergab für den Zeit-
raum vom 1. Januar 1993 bis zum Datum des Betreibungsregisterauszu-
ges 54 Verlustscheine in der Höhe von insgesamt Fr. 141'166.25 und seit
dem 1. Januar 2010 sieben Betreibungen in der Höhe von total
Fr. 16'300.15.
Der Auszug aus dem Schweizerischen Strafregister vom (...) enthält für
A._ folgende drei Einträge:
– Strafbefehl vom (...), Verurteilung wegen grober Verletzung der Verkehrsregeln (ungenügender Abstand beim ) zu einer Geldstrafe von 10 Tagessätzen zu Fr. 60.– bedingt bei einer Probezeit von 2 Jahren sowie zu einer Busse von Fr. 600.–.
– Strafbefehl vom (...), Verurteilung wegen mehrfacher Anstiftung zur Hehlerei im Zeitraum von (...) zu einer Geldstrafe von 10  zu Fr. 30.– bedingt bei einer Probezeit von zwei  sowie zu einer Busse von Fr. 400.–.
– Strafbefehl vom (...), Verurteilung wegen grober Verletzung der Verkehrsregeln (Überschreiten der signalisierten ) zu einer Geldstrafe von 10 Tagessätzen zu Fr. 50.–.
Des Weiteren enthalten die Akten folgende Strafbefehle:
– Zwölf Strafbefehle wegen Widerhandlungen gegen das  und dazugehörende Erlasse: Verurteilungen vom (...) (Überlassen eines Personenwagens an eine Person ohne Führerausweis, Fr. 400.– Busse), vom (...) (Missachtung der  Höchstgeschwindigkeit, Fr. 550.– Busse), vom (...)
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(Fr. 700.– Busse), vom (...) (Nichtbeachtung Vorschriftsignal, Parkieren innerhalb eines Parkverbots, Fr. 140.– Busse), vom (...) (Fr. 600.– Busse), vom (...) (Nichttragen der Sicherheitsgurte durch den Mitfahrer, Fr. 60.– Busse), vom (...) (Verwendung  Telefons ohne Freisprecheinrichtung während der Fahrt, Fr. 100.– Busse), vom (...) (Geschwindigkeitsüberschreitung, Fr. 120.– Busse), vom (...) (Nichttragen der Sicherheitsgurte als Fahrzeugführer, Fr. 60.– Busse), vom (...) (Nichtgewähren des Vortritts bei Fussgängerstreifen, Fr. 140.– Busse), vom (...) (Nichttragen der Sicherheitsgurte als Fahrzeugführer, Fr. 60.– Busse) und vom (...) (unnötiges Vorwärmen des Motors,  im Jahr 2003, Fr. 60.– Busse).
– Vier Strafbefehle wegen schuldhafter Nichtbezahlung von  Bussen: Verurteilung vom (...), zwei Verurteilungen vom (...) und Verurteilung vom (...).
– Drei Strafbefehle wegen Ungehorsam des Schuldners im - und Konkursverfahren: Verurteilungen vom (...) (Fr. 200.– Busse), vom (...) (Fr. 400.– Busse) und vom (...) (Fr. 800.– ).
– Verurteilung wegen Widerhandlung gegen das Eidgenössische Transportgesetz am (...) (Fahren ohne gültigen Fahrausweis, Fr. 80.– Busse).
C.
Die Fachstelle für Personensicherheitsprüfungen im Bereich Informati-
ons- und Objektsicherheit (nachfolgend: Fachstelle) führte eine Perso-
nensicherheitsprüfung gemäss dem Bundesgesetz über Massnahmen zur
Wahrung der inneren Sicherheit vom 21. März 1997 (BWIS, SR 120) und
der Verordnung über die Personensicherheitsprüfungen vom 4. März
2011 (PSPV, SR 120.4) durch. Sie befragte A._ am (...) 2012 und
teilte ihm am (...) 2012 unter Zusendung eines Entwurfs der Risikoerklä-
rung mit, sie beabsichtige, eine Sicherheitserklärung mit Auflagen oder
eine Risikoerklärung zu erlassen, wozu er Stellung nehmen könne.
A._ teilte der Fachstelle am (...) 2012 mit, er habe die Ausführun-
gen zu Kenntnis genommen und werde keine weitere Stellungnahme und
keine zusätzlichen Beweismittel einreichen.
D.
Am (...) 2012 erliess die Fachstelle eine Risikoerklärung. Darin erachtet
sie A._ als Sicherheitsrisiko im Sinne von BWIS und PSPV
(Dispositiv Ziff. 1). Dispositiv Ziff. 2 hält fest, von seiner Weiterverwen-
dung in der Funktion als Sprachspezialist D._ sowie in anderen
Funktionen, in welchen er die Schweiz anlässlich eines Auslandaufenthal-
tes hoheitlich vertreten würde, sei abzusehen. Sodann bestimmt Disposi-
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tiv Ziff. 3, ihm dürfe kein Zugang zu VERTRAULICH und GEHEIM klassi-
fizierten Informationen und ebenso klassifiziertem Material, schweizeri-
schen oder internationalen militärischen Sicherheits- oder Sperrzonen
sowie zu militärischen Anlagen mit Schutzzonen 2 und 3 gewährt werden.
Die Fachstelle begründet diese Risikoeinschätzung hauptsächlich mit den
hohen Schulden und den zahlreichen strafrechtlich relevanten Vorfällen
von A._; sie sah deshalb namentlich seine Integrität, Vertrauens-
würdigkeit und Zuverlässigkeit als vermindert an und ging davon aus, es
bestehe u.a. ein Risiko der passiven Bestechlichkeit.
E.
Am (...) 2012 erhebt A._ (nachfolgend: Beschwerdeführer) beim
Bundesverwaltungsgericht Beschwerde gegen die Risikoerklärung der
Fachstelle (nachfolgend: Vorinstanz). Er beantragt deren Aufhebung und
den Erlass einer Sicherheitserklärung mit Auflagen und nimmt Stellung zu
den Ausführungen in der Risikoerklärung.
F.
Mit Vernehmlassung vom (...) 2012 beantragt die Vorinstanz die Abwei-
sung der Beschwerde. Sie hält an ihren Erwägungen in der angefochte-
nen Verfügung vollumfänglich fest und geht ausserdem auf einzelne Vor-
bringen des Beschwerdeführers ein.
G.
Der Beschwerdeführer verweist in seiner Eingabe vom (...) 2013 auf die
Ausführungen in der Beschwerdeschrift und verzichtet auf weitere
Schlussbemerkungen.
H.
Auf die weiteren Vorbringen der Parteien sowie die sich bei den Akten be-
findlichen Schriftstücke wird, soweit entscheidrelevant, in den nachfol-
genden Erwägungen eingegangen.
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Considerations:
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Das Bundesverwaltungsgericht beurteilt gemäss Art. 31 des Verwal-
tungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (VGG, SR 173.32) Beschwer-
den gegen Verfügungen nach Art. 5 des Verwaltungsverfahrensgesetzes
vom 20. Dezember 1968 (VwVG, SR 172.021), sofern sie von einer Vor-
instanz nach Art. 33 VGG stammen und keine Ausnahme nach Art. 32
VGG vorliegt. Die angefochtene Verfügung ist ein zulässiges Anfech-
tungsobjekt nach Art. 31 VGG und stammt von einer Behörde nach
Art. 33 Bst. d VGG; eine Ausnahme nach Art. 32 VGG liegt nicht vor. Das
Bundesverwaltungsgericht ist somit zur Beurteilung der vorliegenden Be-
schwerde zuständig (vgl. auch Art. 21 Abs. 3 BWIS).
1.2 Zur Beschwerde ist nach Art. 48 Abs. 1 VwVG berechtigt, wer vor der
Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat oder keine Möglichkeit zur
Teilnahme erhalten hat, durch die angefochtene Verfügung besonders be-
rührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Än-
derung hat. Der Beschwerdeführer hat am vorinstanzlichen Verfahren
teilgenommen. Er ist als Adressat durch die angefochtene Risikoerklä-
rung beschwert und hat ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhe-
bung. Er ist somit zur Beschwerde legitimiert.
1.3 Auf die im Übrigen frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde
(Art. 50 Abs. 1 und Art. 52 VwVG) ist demnach einzutreten.
2.
Das Bundesverwaltungsgericht überprüft angefochtene Verfügungen
nicht nur auf Verletzung von Bundesrecht – einschliesslich Überschrei-
tung oder Missbrauch des Ermessens – und unrichtige oder unvollständi-
ge Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts, sondern auch auf
Unangemessenheit (Art. 49 VwVG). Bei der Beurteilung, ob eine be-
stimmte Person ein Sicherheitsrisiko darstellt, gesteht es der Vorinstanz,
die diesbezüglich über besondere Fachkenntnisse verfügt, indes einen
gewissen Beurteilungsspielraum zu. Soweit deren Überlegungen als
sachgerecht erscheinen, greift es nicht in deren Ermessen ein (Urteil des
Bundesgerichts 8C_788/2011 vom 2. Mai 2012 E. 5.1.2, Urteile des Bun-
desverwaltungsgerichts A-1273/2012 vom 11. September 2012 E. 2 m.H.
und aus der neusten Praxis A-4514/2012 vom 12. März 2013 E. 2).
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3.
3.1 Ziel der Personensicherheitsprüfung nach Art. 19 ff. BWIS ist es, bei
gewissen Personen, namentlich Bediensteten des Bundes, die eine nach
Art. 19 Abs. 1 Bst. a−e sensible Arbeit verrichten oder verrichten würden,
Sicherheitsrisiken aufzudecken. Nach Art. 20 Abs. 1 BWIS werden im
Rahmen der Personensicherheitsprüfung sicherheitsrelevante Daten über
die Lebensführung der geprüften Person erhoben, insbesondere über ihre
engen persönlichen Beziehungen und familiären Verhältnisse, ihre finan-
zielle Lage, ihre Beziehungen zum Ausland und Aktivitäten, die die innere
oder äussere Sicherheit in rechtswidriger Weise gefährden können. Über
die Ausübung verfassungsmässiger Rechte werden keine Daten erhoben.
Gemäss dem Zweckartikel von Art. 1 BWIS dient das Gesetz der Siche-
rung der demokratischen und rechtsstaatlichen Grundlagen der Schweiz
sowie dem Schutz der Freiheitsrechte ihrer Bevölkerung. Der Bundesrat
hat in seiner Botschaft vom 7. März 1994 ausgeführt, eine der heikelsten
und intensivsten Bedrohungen der inneren Sicherheit entstehe dann,
wenn an besonders wichtigen Schlüsselpositionen eingesetzte Personen
Verrat übten, gegen den Staat selber arbeiteten oder seine Institutionen
auf rechtswidrige Weise verändern wollten. Es sollten nur Personen ein-
gesetzt werden, die nicht erpressbar seien und Gewähr böten, das ihnen
entgegengesetzte Vertrauen nicht zu missbrauchen (vgl. BBl 1994 II
1147). Als Sicherheitsrisiken im Sinne des BWIS gelten insbesondere Ter-
rorismus, kriminelle Handlungen, Korruption, finanzielle Probleme, Ab-
hängigkeiten, Erpressbarkeit und exzessiver Lebenswandel (vgl. Urteil
des Bundesgerichts 8C_788/2011 vom 2. Mai 2012 E. 2, BVGE 2009/43
E. 2.1, s.a. Urteile des Bundesverwaltungsgerichts A-1273/2012 vom
11. September 2012 E. 3.1 und A-4514/2012 vom 12. März 2013 E. 4.1).
3.2 Bei der Personensicherheitsprüfung wird gestützt auf die erhobenen
Daten eine Risikoeinschätzung vorgenommen bzw. eine Prognose über
ungewisse künftige Sachverhalte gestellt. Es kann deshalb nicht nur auf
Grund "harter" Tatsachen entschieden werden; vielmehr liegt es in der
Natur der Sache, dass die aus den erhobenen Daten gezogenen
Schlussfolgerungen auch Annahmen und Vermutungen sein können. Ge-
richtlich überprüfbar ist zum einen, ob die Daten auf zulässige Weise er-
hoben, und zum anderen, ob sie korrekt gewürdigt wurden (vgl. Urteil des
Bundesverwaltungsgerichts A-1273/2012 vom 11. September 2012
E. 6.3.1 m.H.). Die Bejahung eines relevanten Sicherheitsrisikos im Sinne
des BWIS kann dabei auch auf Grund der Summe mehrerer Risikoquel-
len gerechtfertigt sein, selbst wenn einzelne davon für sich genommen
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kein relevantes Sicherheitsrisiko darstellen würden (vgl. Urteil des Bun-
desverwaltungsgerichts A-6563/2011 vom 25. Juni 2012 E. 6.1 m.H. [Die-
ses Urteil wurde vom Bundesgericht im Urteil 8C_683/2012 vom 4. März
2013 bestätigt.]). Nicht massgebend ist hingegen, ob die geprüfte Person
am Vorliegen eines allfälligen Sicherheitsrisikos ein Verschulden trifft oder
nicht. Ebenso wenig relevant ist die Qualität ihrer Arbeitsleistung. In die
Beurteilung des Sicherheitsrisikos dürfen ferner auch keine sozialen
Überlegungen einfliessen. Soziale Aspekte und die positive Arbeitsleis-
tung können jedoch vom Arbeitgeber beim Entscheid über die Form der
Weiterbeschäftigung der geprüften Person berücksichtigt werden, zumal
er gemäss Art. 21 Abs. 4 Satz 2 BWIS nicht an die Beurteilung der Fach-
stelle gebunden ist (zum Ganzen Urteile des Bundesgerichts
8C_683/2012 vom 4. März 2013 E. 6.3 und 8C_788/2011 vom 2. Mai
2012 E. 5.2.2; aus der neueren Praxis des Bundesverwaltungsgerichts
Urteil A-4514/2012 vom 12. März 2013 E. 4.2).
4.
Zunächst ist zu klären, wie es sich mit der Sicherheitsempfindlichkeit der
vom Beschwerdeführer ausgeübten Funktion verhält. Je heikler diese ist,
desto eher ist ein Sicherheitsrisiko zu bejahen (Urteil des Bundesgerichts
8C_788/2011 vom 2. Mai 2012 E. 5.2.1, statt vieler Urteil des Bundesver-
waltungsgerichts A-4514/2012 vom 12. März 2013 E. 5).
4.1 Die Vorinstanz führte eine Personensicherheitsprüfung gemäss
Art. 10 Abs. 2 Bst. a, d und e PSPV (sog. Grundsicherheitsprüfung ge-
mäss Art. 9 Abs. 1 Bst. a PSPV) sowie Art. 11 Abs. 2 Bst. d PSPV (sog.
erweiterte Personensicherheitsprüfung gemäss Art. 9 Abs. 1 Bst. b PSPV)
durch. Sie ging für die Prüfung der Sicherheitsempfindlichkeit der Funkti-
on vom Stellenbeschrieb resp. der entsprechenden Funktionsbeschrei-
bung aus und untersuchte nicht, ob der Beschwerdeführer die dort ge-
nannten Aufgaben auch tatsächlich ausgeführt hatte. Sie leitete die Si-
cherheitsempfindlichkeit namentlich daraus ab, als Mitarbeiter des (...)
sei er für die Bearbeitung und Übersetzung von (...) verantwortlich. (...).
In der genannten Funktion benötige er unter anderem uneingeschränkten
Zugang zu VERTRAULICH klassifizierten Informationen oder ebenso
klassifiziertem Material.
4.2 Demgegenüber stellt der Beschwerdeführer statt des Stellen-
beschriebs die von ihm konkret geleisteten Aufgaben in den Vordergrund,
da er bislang nicht alle genannten Aufgaben wahrgenommen habe. Er
bestreitet nicht grundsätzlich, dass er als Sprachspezialist eine Funktion
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mit besonderer Sicherheitsempfindlichkeit inne hat und eine Personensi-
cherheitsprüfung durchzuführen war, relativiert dies jedoch dahingehend,
für ihn als Übersetzer sei die Schwelle niedriger anzusetzen als für die
Person, welche die inhaltliche Verantwortung für die Aufgaben, z.B. (...)
trage, zumal er nur indirekt (d.h. im Rahmen seiner Übersetzertätigkeit
und nicht in eigenständiger Weise) Zugang zu VERTRAULICH klassifi-
zierten Informationen habe.
4.3 Gemäss der Praxis des Bundesverwaltungsgerichts ist ein gewisser
Schematismus bei der Prüfung von sicherheitsempfindlichen Funktionen
unumgänglich (Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-4514/2012 vom
12. März 2013 E. 5; siehe auch die beiden Urteile des Bundesverwal-
tungsgerichts A-6210/2011 vom 5. September 2012 E. 7.5.2 [nicht publi-
zierte Erwägung von BVGE 2012/25] und A-1128/2012 vom 24. Oktober
2012 E. 8.2, in denen das Gericht ohne weitere Ausführungen vom Stel-
lenbeschrieb ausging). Es ist denn auch sinnvoll, auf den Stellen-
beschrieb abzustützen, zumal dieser alle möglichen Aufgaben auflistet
und die Prüfung im Hinblick auf sämtliche allenfalls zu erledigenden Auf-
gaben erfolgt. Deshalb ist nicht erheblich, ob die vorgesehenen Tätigkei-
ten bisher tatsächlich auch ausgeübt wurden. Andernfalls müsste eine
Personensicherheitsprüfung bei jeder massgeblichen Anpassung der tat-
sächlich ausgeübten Tätigkeiten wiederholt werden.
4.4 Es ist somit nicht zu beanstanden, dass sich die Vorinstanz auf den
Stellenbeschrieb resp. die Beschreibung der Funktion, für welche die Si-
cherheitsprüfung eingeleitet wird, stützte. Sie hat sich in der Wiedergabe
der Beschreibung denn auch im Wesentlichen an die enthaltenen Formu-
lierungen gehalten, weshalb die Rüge, sie habe den Sachverhalt unpräzi-
se festgestellt, nicht verfängt. Ihr ist sodann beizupflichten, dass der Be-
schwerdeführer als Übersetzer über die gleichen oder gar mehr Informa-
tionen verfügt als die in der Sache inhaltlich verantwortliche Person, wes-
halb die Schwelle für ein Sicherheitsrisiko entgegen den Vorbringen des
Beschwerdeführers nicht herabzusetzen ist. Insbesondere weil er in ei-
nem (...) Projekt tätig ist, bei dem er Zugang zu VERTRAULICH klassifi-
zierten Informationen oder ebenso klassifiziertem Material hat, ist seine
Funktion als sicherheitsempfindlich zu qualifizieren. Wie nachfolgend in
Erwägung 7 darzulegen sein wird, ist die Personensicherheitsprüfung al-
lerdings auf diese Funktion zu beschränken und darf nicht auf weitere al-
lenfalls mögliche Funktionen ausgeweitet werden.
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5.
Nachfolgend ist darauf einzugehen, ob die Vorinstanz zu Recht von ei-
nem Sicherheitsrisiko ausging.
5.1 Die Vorinstanz erblickt ein erstes Sicherheitsrisiko in der ihrer Ansicht
nach mangelhaften Integrität, Vertrauenswürdigkeit und Zuverlässigkeit
des Beschwerdeführers.
5.1.1 Sie leitet ihre Einschätzung im Wesentlichen aus den zahlreichen
Verurteilungen aus verschiedenen Bereichen ab, die auf ein deutlich re-
duziertes Normempfinden, fehlende Einsicht bezüglich der Unrechtmäs-
sigkeit seines Verhaltens und eine gewisse Unbelehrbarkeit schliessen
liessen. Er nähme es mit dem Einhalten der Gesetze nicht so streng und
stelle seine eigenen Bedürfnisse über den Willen des Gesetzgebers. So-
dann würden z.B. die starken Geschwindigkeitsüberschreitungen auf ein
mangelndes Gefahrenbewusstsein hinweisen. Die kurze Zeitspanne seit
dem letzten strafrechtlich relevanten Vorfall spreche für eine ungünstige
Legalprognose. Er biete ihrer Einschätzung nach keine Gewähr dafür,
nicht auch in seiner sicherheitsempfindlichen Funktion seine eigenen In-
teressen über diejenigen des Staates zu stellen. Weiter leitete die Fach-
stelle die mangelhafte Integrität, Vertrauenswürdigkeit und Zuverlässigkeit
nebst anderen Gründen auch aus den finanziellen Problemen ab, die u.a.
durch unbesonnene Kreditaufnahmen entstanden seien.
5.1.2 Der Beschwerdeführer verweist zusammengefasst darauf, ihm wer-
de von seinem Vorgesetzten das Vertrauen entgegen gebracht, dass er
bei der Ausführung seiner Tätigkeit loyal zu seiner Tätigkeit stehe. Im Üb-
rigen überzeuge er durch seine guten Arbeitsleistungen. Er sehe ein,
dass er in der Vergangenheit schwerwiegende Fehler begangen habe,
jedoch habe er mit Unterstützung seiner Frau seinen Lebenswandel um-
gestellt. Die Anstellung als Sprachspezialist sei für ihn von grosser Be-
deutung, da diese Tätigkeit einen grossen Schritt in Richtung Normalisie-
rung seines zum Teil schwierig verlaufenen beruflichen und privaten Wer-
degangs darstelle. Aus heutiger Sicht hätte er sich auch bezüglich der
Kreditaufnahmen vorsichtiger verhalten; festzuhalten sei, dass er sich seit
Ende 2010 nicht mehr neu verschuldet habe und die Schuldensanierung
angegangen sei.
5.1.3 Unter dem Titel "Integrität und Vertrauenswürdigkeit" ist zu prüfen,
ob darauf vertraut werden kann, dass die von der Personensicherheits-
prüfung betroffene Person bei der Ausübung ihrer Tätigkeit loyal zu ihrer
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Aufgabe steht, mithin, ob sie Gewähr bietet, das ihr entgegengebrachte
Vertrauen nicht zu missbrauchen. Eine Verurteilung wegen krimineller
Handlungen führt dabei nicht zwingend zu einer negativen Beurteilung
bzw. zur Annahme eines Sicherheitsrisikos. Zu berücksichtigen sind viel-
mehr die Art des Delikts, die Umstände und die Beweggründe. Es ist zu
fragen, ob die damaligen Umstände Rückschlüsse auf Charakterzüge der
geprüften Person zulassen, die einen Risikofaktor darstellen. Weiter spielt
es ein Rolle, ob es sich um ein einmaliges Vergehen handelt oder ob die
geprüfte Person wiederholt delinquiert hat und ob davon ausgegangen
werden muss, es bestehe Wiederholungsgefahr. Relevant ist ferner, wie
lange das Delikt bzw. die Verurteilung zurückliegt. Auch die Höhe der
Strafe ist für sich allein nicht entscheidend. Ist das Strafmass auf Grund
verminderter Schuldfähigkeit tief ausgefallen, kann dies vielmehr gerade
Anlass zu besonderer Vorsicht sein. Bei der Beurteilung des sich im De-
likt manifestierenden Sicherheitsrisikos muss weiter auch der Frage
nachgegangen werden, ob seither Umstände hinzugetreten sind, die die
Verurteilung in den Hintergrund treten oder anders beurteilen lassen, d.h.,
ob sich die Risikobeurteilung zugunsten der überprüften Person geändert
hat. Massgebend sind vorab die Umstände des Einzelfalls (zum Ganzen
Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-4514/2012 vom 12. März 2013
E. 6.1 m.H.).
5.1.4 Die Einschätzung der Vorinstanz, was die Integrität, Vertrauenswür-
digkeit und Zuverlässigkeit angeht, ist nicht zu beanstanden. Zwar ist es
richtig, dass von den im Sachverhalt aufgeführten Straftaten nur drei so
schwer waren, dass es zu einem Strafregistereintrag kam. Indes lassen
die zahlreichen Bussen und die Verschiedenartigkeit der Delikte begrün-
dete Zweifel an der Integrität, Vertrauenswürdigkeit und Zuverlässigkeit
entstehen; selbst wenn es sich bei einzelnen Straftaten um Bagatelldelik-
te handeln mag, so ist doch deren Häufung und teilweise Wiederholung
auffällig. Dem Beschwerdeführer ist dahingehend zuzustimmen, dass sich
die Situation in der kürzeren Vergangenheit etwas stabilisiert hat. Jedoch
kam es auch in den Jahren 2010 und 2011 zu Widerhandlungen gegen
das Strassenverkehrsgesetz, weshalb es schwer fällt, eine positive Prog-
nose zu stellen. Ihm ist auch zuzugestehen, dass er ernsthafte Bestre-
bungen unternommen hat, seine finanzielle Situation zu regeln und
Schulden abzubauen. Auch wenn er plausibel darlegt, dass sich sein Le-
benswandel in letzter Zeit geändert habe, so liegen doch die zahlreichen
Verurteilungen und die Verschuldung von ihrer zeitlichen Einordnung her
noch nicht so weit zurück, als von einer dauerhaft stabilen Situation aus-
gegangen werden kann. Wie in Erwägung 3.2 dargelegt, kann sodann
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praxisgemäss bei der Einschätzung des Risikos nicht auf positive Arbeits-
leistungen und soziale Aspekte abgestellt werden; diese Gesichtspunkte
spielen vielmehr bei der Frage der Weiterbeschäftigung eine Rolle. Die
Einschätzung der Vorinstanz ist deshalb nachvollziehbar.
5.2 Die Vorinstanz weist sodann auf die Gefahr der passiven Bestechlich-
keit hin.
5.2.1 Nach ständiger Rechtsprechung erhöht die angespannte finanzielle
Situation einer Person die Gefahr der passiven Bestechlichkeit, mithin de-
ren Anfälligkeit, das ihr von ihrem Arbeitgeber entgegengebrachte Ver-
trauen durch die Bekanntgabe sensitiver Informationen oder durch
pflichtwidrige Amtsführung zu missbrauchen, um einen materiellen oder
immateriellen Vorteil zu erlangen, auf den sie keinen Anspruch hat (vgl.
zur juristischen Definition der passiven Bestechung Art. 322 quater
des
Schweizerischen Strafgesetzbuches vom 21. Dezember 1937 [StGB, SR
311.0] und für Militärangehörige Art. 142 des Militärstrafgesetzes vom
13. Juni 1927 [MStG, SR 321.0]). Diese Gefahr ist freilich unter dem
Blickwinkel von Art 19 Abs. 1 BWIS nur von Bedeutung, wenn jemand
dadurch zu einer die innere oder äussere Sicherheit gefährdenden Hand-
lung veranlasst wird. Ein entsprechendes Sicherheitsrisiko ist nicht erst
zu bejahen, wenn die Bestechlichkeit einer Person erwiesen ist. Hierfür
genügt es vielmehr, dass aufgrund konkreter Gegebenheiten zu befürch-
ten ist, dass die überprüfte Person bereit ist, sich durch die Offenbarung
sensitiver Informationen finanzielle Mittel zu beschaffen oder sich in ihrer
Amtstätigkeit beeinflussen zu lassen. Dabei ist nicht nur die absolute Hö-
he der Schulden der zu überprüfenden Person von Bedeutung, sondern
auch, ob und innerhalb welcher Frist diese abgetragen werden können
(Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-3037/2011 vom 27. März 2012
E. 6.3 m.w.H.). Wer hoffnungslos verschuldet ist, wird eher als Sicher-
heitsrisiko einzustufen sein als derjenige, der seine Schulden innerhalb
relativ kurzer Zeit abzutragen vermag. Allerdings ist beim Vorhandensein
von Schulden eine gewisse Toleranzgrenze zu fordern. Nicht jede Ver-
schuldung lässt eine geprüfte Person zum Sicherheitsrisiko im Sinne des
BWIS werden. Entscheidend ist namentlich das Problembewusstsein der
in Frage stehenden Person und deren Bereitschaft, ihre finanzielle Situa-
tion durch Einschnitte in die Lebensführung zu verbessern (zum Ganzen
Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-6210/2011 vom 5. September
2012 E. 7.3 [nicht publizierte Erwägung von BVGE 2012/25]).
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5.2.2 Angesichts der hohen Verschuldung des Beschwerdeführers, die
trotz des begonnenen Schuldenabbaus immer noch über Fr. 100'000.–
beträgt, ist nachvollziehbar und der Praxis entsprechend, dass die Vorin-
stanz von einem erhöhten Risiko der passiven Bestechlichkeit ausgeht,
zumal eine vollständige Schuldensanierung mehrere Jahre in Anspruch
nehmen wird (vgl. Urteile des Bundesverwaltungsgerichts A-4514/2012
vom 12. März 2013 E. 8, A-1128/2012 vom 24. Oktober 2012 E. 9 und A-
3037/2011 vom 27. März 2012 E. 10).
5.3 Vor dem Hintergrund dieser Ausführungen kann offen bleiben, ob wei-
tere Gründe wie die von der Vorinstanz angeführte Erpressbarkeit beste-
hen, um den Beschwerdeführer als Sicherheitsrisiko bezüglich seiner Tä-
tigkeit als Sprachspezialist einzustufen. Die Einschätzung der Vorinstanz
ist nicht zu beanstanden.
6.
Zu prüfen bleibt, ob diese Risikoeinschätzung verhältnismässig ist und ob
allenfalls eine Sicherheitserklärung mit Vorbehalt gemäss Art. 22 Abs. 1
Bst. b PSPV – als im Vergleich zu einer Risikoerklärung mildere Mass-
nahme – angebracht wäre.
6.1 Die Vorinstanz ist bei ihrem Entscheid wie jede Verwaltungsbehörde
an den Grundsatz der Verhältnismässigkeit gebunden (Art. 5 Abs. 2 der
Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April
1999 [BV, SR 101]). Die Verfügung muss demnach zur Erreichung des im
öffentlichen Interesse angestrebten Ziels geeignet und erforderlich sein;
sie hat zu unterbleiben, wenn eine gleich geeignete, aber mildere Mass-
nahme ausreichen würde. Der angestrebte Zweck muss zudem in einem
vernünftigen Verhältnis zu den Belastungen stehen, die der von der Ver-
fügung betroffenen Person auferlegt werden (vgl. BGE 131 V 107 E. 3.4.1
m.w.H.; ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN, Allgemeines
Verwaltungsrecht, 6. Aufl., Zürich 2010, Rz. 581).
Das Bundesverwaltungsgericht hat in BVGE 2012/25 dargelegt, die ge-
mäss PSPV möglichen Sicherheitserklärungen mit Auflagen, wonach eine
Person als Sicherheitsrisiko mit Vorbehalt beurteilt wird (bezüglich juristi-
scher Fachterminologie verwendet die PSPV hierfür unpräziserweise
auch den Begriff "Auflage" als Synonym) seien auf Fallkonstellationen
zugeschnitten, bei denen von einer zu überprüfenden Person zwar
grundsätzlich ein Sicherheitsrisiko im Sinne des BWIS ausgehe, dieses
jedoch durch geeignete Rahmenbedingungen auf ein vertretbares Aus-
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mass reduziert werden könne, sodass deren Anstellung oder Weiterbe-
schäftigung mit Vorbehalt empfohlen werden könne. Eine solche Risiko-
erklärung dürfe mit Nebenabreden verbunden werden, die Massnahmen
vorschlagen oder allenfalls Bedingungen formulieren würden, bei deren
Verwirklichung das von der zu überprüfenden Person ausgehende Si-
cherheitsrisiko auf ein vertretbares Ausmass beschränkt werden könne.
Jedoch könne damit nicht die zu überprüfende Person oder deren (zu-
künftiger) Arbeitgeber im Sinne von Auflagen im Rechtssinne zu einem
bestimmten Tun, Dulden oder Unterlassen verpflichtet werden, zumal die
Vorinstanz keine Anordnungen treffen könne, welche die für die Wahl
oder Übertragung einer Funktion zuständigen Behörde binde (v.a. E. 9.4
und 9.5; die Ausführungen wurden zu Art. 21 Abs. 1 Bst. b PSPV in der
Fassung von 2001 gemacht, gelten aber aufgrund des vergleichbaren
Wortlauts auch für den heute in Kraft stehenden Art. 22 Abs. 1 Bst. b
PSPV; siehe zum Ganzen auch Urteile des Bundesverwaltungsgerichts
A-4514/2012 vom 12. März 2013 E. 10 und A-1128/2012 vom 24. Oktober
2012 E. 13 und 14).
6.2 Die Vorinstanz weist an sich darauf hin, eine mildere Massnahme
könnte beispielsweise die Empfehlung sein, dass der Beschwerdeführer
(...). Dem stehe jedoch entgegen, dass dies zur vollständigen Erfüllung
seiner beruflichen Aufgaben gehöre. Es seien keine Vorbehalte ersicht-
lich, welche ein Sicherheitsrisiko unmittelbar ausschliessen würden; eine
Risikoerklärung erscheine aus diesen Gründen erforderlich. Der Be-
schwerdeführer bringt keine konkreten Vorschläge an, gibt aber an, nicht
sämtliche seiner Tätigkeiten seien sicherheitsrelevant.
6.3 Die vorinstanzlichen Ausführungen zur Verhältnismässigkeit der ange-
fochtenen Risikoerklärung sind sehr kurz gehalten und beschränken sich
im Wesentlichen auf theoretische Grundlagen; die Beurteilung ist im Er-
gebnis jedoch nicht zu beanstanden. So ist der Vorinstanz beizupflichten,
dass keine milderen Massnahmen ersichtlich sind, um in kurzer Zeit und
nachhaltig das festgestellte Sicherheitsrisiko zu reduzieren. Dies ist ins-
besondere der Fall, weil vorliegend die strafrechtlich relevanten Vorfälle
grossen Einfluss auf die Beurteilung haben. Die damit zusammenhän-
genden Bedenken können nicht über einen solchen Vorbehalt vermindert
werden, sondern hierzu wäre ein straffreies Verhalten während mehrerer
Jahre erforderlich. Deshalb erscheint es im hier zu beurteilenden Fall
auch nicht sinnvoll, z.B. eine regelmässige Offenlegung der finanziellen
Verhältnisse gegenüber dem Arbeitgeber vorzuschlagen, wie dies in an-
deren Fällen erfolgt ist, bei denen die zu prüfende Person verschuldet
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war (eingehend dazu BVGE 2012/25 E. 8 und 9, s.a. Urteil des Bundes-
verwaltungsgerichts A-4514/2012 vom 12. März 2013 E. 11).
6.4 Das öffentliche Interesse an der Wahrung der inneren und äusseren
Sicherheit resp. an der Vermeidung des festgestellten Sicherheitsrisikos
bzw. des bei dessen Verwirklichung potenziell resultierenden materiellen
und immateriellen Schadens überwiegt nach dem Gesagten das private
Interesse des Beschwerdeführers an einer Weiterverwendung in seiner
sicherheitsempfindlichen Funktion. Seine Belastung durch die angefoch-
tene Risikoerklärung steht überdies in einem vernünftigen Verhältnis zu
dem mit dieser angestrebten Zweck. Die Vorinstanz hat die angefochtene
Verfügung deshalb zu Recht als verhältnismässig qualifiziert.
6.5 Soweit der Beschwerdeführer anführt, nicht sämtliche seiner Tätigkei-
ten seien sicherheitsrelevant, ist darauf hinzuweisen, dass der Arbeitge-
ber gemäss Art. 21 Abs. 1 BWIS und Art. 23 Abs. 1 PSPV nicht an die
Empfehlungen der Vorinstanz gebunden ist (vgl. dazu auch vorne E. 3.2
mit entsprechenden Hinweisen). Insbesondere wenn dieser eine Möglich-
keit sieht, den Beschwerdeführer in geeigneter Funktion weiter zu be-
schäftigen, steht ihm dies frei (vgl. dazu Urteil des Bundesverwaltungsge-
richts A-4973/2012 vom 5. Juni 2013 E. 8 [noch nicht rechtskräftig]).
7.
7.1 Die Vorinstanz hat demnach im Dispositiv der angefochtenen Verfü-
gung zu Recht festgehalten, dass der Beschwerdeführer als Sicherheits-
risiko zu erachten sei (Ziffer 1) und ihm kein Zugang zu VERTRAULICH
oder GEHEIM klassifizierten Informationen, Materialien oder militärischen
Anlagen mit Schutzzonen 2 oder 3 sowie zu schweizerischen oder inter-
nationalen militärischen Sicherheits- oder Sperrzonen gewährt werden
dürfe (Ziffer 3). Soweit der Beschwerdeführer den Erlass einer (positiven)
Sicherheitserklärung oder eventuell eine Sicherheitserklärung mit Vorbe-
halt beantragt, ist die Beschwerde unbegründet und daher abzuweisen.
7.2 Hingegen ist die Beschwerde insoweit gutzuheissen, als die Vorin-
stanz neben der Risikoeinschätzung bezüglich der Funktion als Sprach-
spezialist D._ festhält, es sei davon abzusehen, den Beschwerde-
führer für andere Funktionen einzusetzen, in welchen er anlässlich eines
Auslandaufenthaltes die Schweiz hoheitlich vertreten würde (Ziff. 2 zwei-
ter Satzteil des Dispositivs; vgl. auch die Ausführungen zur Bedeutung
der Funktionsbeschreibung vorne in E. 4). Hierbei ist zu beachten, dass
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der Beschwerdeführer die Einwilligung zur Durchführung der Sicherheits-
prüfung bezogen auf die im Antrag umschriebene Funktion gegeben hat,
weshalb nicht in diesem Zusammenhang stehende Empfehlungen unzu-
lässig sind (vgl. auch Urteile des Bundesverwaltungsgerichts A-827/2012
vom 1. Oktober 2012 E. 5 und E. 6, A-5050/2011 vom 12. Januar 2012
E. 10 und A-6275/2010 vom 27. April 2011 E. 12). Die in Dispositivziffer 2
zweiter Satzteil der angefochtenen Verfügung erfolgte Empfehlung ist
deshalb aufzuheben. Anzumerken ist ferner, dass Formulierungen wie "ist
abzusehen" und "es darf kein Zugang gewährt werden" insofern missver-
ständlich sind, als die Vorinstanz lediglich Empfehlungen aussprechen
darf (vgl. zu deren fehlenden Verbindlichkeit vorne E. 3.2, 6.1 und 6.5),
diese Formulierungen aber eine Verpflichtung implizieren.
8.
Bei diesem Verfahrensausgang gilt der Beschwerdeführer als überwie-
gend unterliegend. Er hat deshalb in Anwendung von Art. 63 Abs. 1
VwVG die auf Fr. 1'000.− festzusetzenden Verfahrenskosten (vgl. Art. 1 ff.
des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädi-
gungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]) zu
tragen; die Aufhebung der Dispositivziffer 2 zweiter Satzteil wirkt sich auf
die Kosten nicht aus, da es sich hierbei im Vergleich zum ganzen Streit-
gegenstand um ein untergeordnetes Detail handelt. Die Kosten werden
mit dem geleisteten Kostenvorschuss in derselben Höhe verrechnet. Die
Vorinstanz hat, obschon sie obsiegt, keinen Anspruch auf eine Parteient-
schädigung (Art. 7 Abs. 3 VGKE). Dem weitestgehend unterliegenden
Beschwerdeführer steht ebenfalls keine Parteientschädigung zu (Art. 64
Abs. 1 VwVG).