Decision ID: 529811ce-4418-5add-a42d-a00afc3f1cf1
Year: 2015
Language: it
Court: TI_TCA
Chamber: TI_TCA_001
Canton: TI
Region: Ticino
Law Area: public_law
Law Sub-area: 
Label: approval

Facts:
ritenuto,
in fatto
A. a. RI 2 è proprietario del mapp. 1553 di Vacallo, attribuito alla zona residenziale particolare Roggiana (RPR) dal vigente piano regolatore, approvato dal Consiglio di Stato con risoluzione n. 6271 del 2 dicembre 1997. Il fondo, che verso monte confina con un vigneto terrazzato (mapp. 481), è sorretto verso valle da un vecchio muro in pietra di altezza variabile, che corre lungo il ciglio della sottostante via Roggiana (mapp. 793). In posizione
sopraelevata e leggermente arretrata rispetto a quest'ultima si trova un ampio edificio abitativo di due piani (sub. C), recentemente
ristrutturato.
b. Con decisione 30 gennaio 2013 il municipio di Vacallo ha rilasciato alla RI 1, istante in licenza, il permesso di sopraelevare il muro di sostegno/cinta fino a 30.00 cm, in modo da raggiungere, nello spazio antistante l'edificio, la quota uniforme di m 2.87 (cfr. piano Tav. U 22.11.2012). Da qui, data la quota - pari a + 0.16 m - della strada, l'altezza massima ammessa del muro di m 2.71, ciò che apparentemente implicava l'abbassamento (invero non richiesto) di 14 cm (m 2.85 - m 2.71) della sua corona nel
lato est (cfr. risposte del municipio del 4 ottobre 2013, pag. 1
seg. ad 3, e del 29 novembre 2013, pag. 2 ad 3). L'intervento autorizzato, volto nelle intenzioni dell'istante a pareggiare il livello del muro e del terreno situato tra quest'ultimo e l'edificio, prevedeva inoltre la posa di una ringhiera alta 1.00 m sopra la corona del muro così modificato.
c. Scostandosi dalla licenza accordata, l'istante ha posato a filo del muro una lamiera in acciaio corten, destinata a sostenere il retrostante riempimento del terreno.
Con notifica di costruzione parzialmente in sanatoria inoltrata il 24 giugno 2013, la RI 1 ha chiesto al municipio di
autorizzare l'intervento realizzato, oltre alla posa di un cancello d'accesso all'entrata della proprietà. L'opera metallica si erge fino a 65 cm sopra il muro esistente, che secondo i piani presenterebbe un'analoga differenza di altezza tra le sue estremità toccate
dall'intervento, raggiungendo la quota uniforme di m 3.15, misurata a
partire dalla quota 0.00 del progetto. Sulla sommità della lamiera, che si prevede di mascherare con della vegetazione, verrà inoltre collocata una ringhiera alta 1.00 m (cfr. piano Tav. 2
07.06.2013).
La domanda non ha suscitato opposizioni da parte di privati.
Il 25 luglio 2013, il municipio di Vacallo ha rilasciato la licenza richiesta alla condizione che
la quota massima della nuova lamiera dovrà corrispondere a quanto approvato con autorizzazione comunale 30.01.2013
, che la
quota di progetto della corona della lamiera, pari a +3.15 dovrà essere ridotta di 34 cm, corrispondente alla quota di +2.81
e che anche
la quota del camminamento come delle aiuole dovrà essere ridotta di conseguenza
(cfr. dispositivi n. 3.2 e 3.3)
.
B.
Con giudizio 22 ottobre 2013 il Consiglio di Stato ha respinto il ricorso presentato dalla RI 1 e da RI 2 contro il
provvedimento municipale limitatamente alle condizioni imposte, confermandolo.
In sostanza, il Governo ha ritenuto che il municipio, imponendo il rispetto della quota di m 2.81, abbia di fatto emanato una misura
di ripristino di quanto autorizzato con la licenza edilizia 30 gennaio 2013. Non essendo mai stata contestata, i limiti di altezza da quest'ultima previsti sarebbero vincolanti e non potrebbero
più essere rimessi in discussione.
C. Contro il predetto giudizio governativo i soccombenti insorgono davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendo che sia annullato e che la licenza edilizia venga rilasciata come da notifica di costruzione (parzialmente in sanatoria) inoltrata.
Preliminarmente gli insorgenti lamentano la lesione del loro diritto di essere sentiti, dovuta a una carente motivazione della decisione municipale in merito alla condizione di licenza avversata. Contestano inoltre la tesi del Consiglio di Stato, secondo cui la risoluzione municipale configurerebbe una decisione di ripristino. A loro avviso, posto che la domanda di costruzione muove da un concetto architettonico completamente diverso dal precedente, si tratterebbe invece di una nuova licenza edilizia condizionata. Nel
merito, i ricorrenti rilevano che l'intervento non modifica il muro esistente ed avverrebbe all'interno del fondo, permettendo una
modica sistemazione del terreno circostante l'edificio. Non si tratterrebbe quindi di un'opera di cinta, ma se la si considerasse tale, sarebbe rispettosa dell'altezza massima prescritta, misurata a partire dal livello del terreno retrostante il muro di sostegno, che fungerebbe da terreno naturale. Dato che l'intervento previsto ed in parte realizzato non contrasterebbe con alcuna norma di piano regolatore e che l'altezza indicata dal municipio non troverebbe riscontro in alcuna norma, concludono gli interessati, la domanda dovrebbe essere approvata così come presentata.
D. All'accoglimento del ricorso si oppone il Consiglio di Stato, senza presentare particolari osservazioni.
Ad identica conclusione perviene il comune di Vacallo, con argomentazioni che verranno riprese, in quanto necessario, nei
considerandi di diritto.
Considerato,

Considerations:
in diritto
1.1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 21 cpv. 1 della legge edilizia cantonale del 13 marzo 1991 (LE; RL 7.1.2.1). Certa è la legittimazione della RI 1, già istante in licenza (art. 21 cpv. 2 LE), e di RI 2, proprietario del fondo, suscettibile di essere toccato da un eventuale
ordine di (parziale) ripristino (STA 52.2002.344 del 9 gennaio
2012 consid. 1.1 con rinvii). Il ricorso, tempestivo (art. 46 cpv. 1 legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966;
LPamm; BU 1966, 181), è dunque ricevibile in ordine.
1.
2. Il giudizio può essere emanato sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18 cpv. 1 LPamm). La situazione dei luoghi e
dell'oggetto dell'impugnativa emerge con sufficiente chiarezza dalle
tavole processuali, in particolare dai piani e dalla documentazione fotografica. Nell'ambito di una valutazione anticipata, il sopralluogo sollecitato dai ricorrenti non appare in grado di apportare al Tribunale ulteriori elementi rilevanti ai fini del giudizio.
2. Preliminarmente occorre rilevare che la tesi del Governo, secondo cui l'esecutivo comunale avrebbe
di fatto
emanato una misura di ripristino di una situazione precedentemente stabilita, ovvero
dei limiti di altezza fissati dalla licenza edilizia 30 gennaio 2013, i quali sarebbero vincolanti e non potrebbero più essere rimessi in discussione, è destituita di fondamento.
Quella in esame è difatti a tutti gli effetti una nuova licenza edilizia,
con cui è stata approvata a determinate condizioni una variante
parzialmente in sanatoria di un progetto precedentemente autorizzato. Dopo il rilascio della prima autorizzazione, nulla impediva invero all'istante di presentare una nuova domanda di costruzione per un'opera diversa dall'antecedente per foggia, materiali ed altezza (cfr. piani di progetto delle due notifiche di costruzione), né all'autorità comunale di rilasciare un secondo permesso (cfr. STA 52.2007.213/ 216/217 del 12 settembre 2007 consid. 3.3.1). La circostanza che la prima licenza fosse cresciuta in giudicato incontestata, è dunque irrilevante. Per di più, se si considera che
la prima licenza autorizzava l'innalzamento fino alla quota massima di m 2.87 a fronte di una quota stradale omogenea di +
0.16
cm
(altezza muro = m 2.71), mentre la seconda approva una
quota massima di m 2.81 a fronte di una quota stradale variabile, pari a + 0.13 cm in corrispondenza delle sezioni A e B (altezza
muro + lamiera = m 2.68), non è neppure corretto affermare che l'autorità comunale abbia semplicemente confermato la precedente
limitazione d'altezza.
Stante che il Consiglio di Stato ha respinto il ricorso 30 agosto 2013, confermando conseguentemente la decisione dell'autorità comunale, occorre entrare nel merito delle censure sollevate dagli insorgenti contro le condizioni di licenza.
3.3.1. I muri che non fanno parte di un edificio sono comunque costruzioni. Determinando ingombri verticali rilevanti dal profilo delle finalità, dirette o indirette, perseguite dalle norme sull'altezza delle costruzioni, anche lo sviluppo verticale di queste opere va pertanto assoggettato a restrizioni.
Nella misura in cui regolano l'altezza di queste opere, gli
ordinamenti edilizi sono soliti distinguere tra muri di cinta, muri di sostegno
ed eventualmente muri di controripa.
I muri di cinta servono a recingere il fondo. Essendo eretti a confine, l'altezza di questi manufatti va limitata in misura più consistente di quella degli edifici. Se non sono regolati dalle norme di
attuazione del piano regolatore (NAPR), i muri di cinta devono per principio rispettare l'altezza massima di m 2.50 fissata
dall'art. 134 cpv. 1 della legge di applicazione e complemento del codice civile svizzero del 18 aprile 1911 (LAC; RL 4.1.1.1;
Adelio Scolari
, Commentario, II. ed., Cadenazzo 1996, ad art. 39 LE n. 1186).
Alle medesime regole applicabili ai muri di cinta sono assoggettati i muri di sostegno di terrapieni artificiali eretti lungo il confine dei fondi. Dal profilo degli ingombri verticali, le ripercussioni ingenerate da queste opere sui fondi contermini non sono in effetti diverse da quelle derivanti dai muri di cinta (
Scolari,
op. cit., ad art. 39 LE n. 1184).
Salvo diversa disposizione, l'altezza dei muri di sostegno di terrapieni artificiali eretti all'interno dei fondi soggiace invece alle norme applicabili all'altezza degli edifici. L'impatto derivante da questi manufatti sia ai fondi circostanti, sia al paesaggio è in effetti analogo a quello prodotto dai muri perimetrali degli edifici (
Scolari,
op. cit., ad art. 40/41 LE n. 1220).
Diversa è invece la situazione dei muri di controriva, ovvero delle
opere di sostegno di escavazioni di terreni in pendio. Non determinando nuovi ingombri verticali, con conseguenti ripercussioni
sui fondi contermini, questi manufatti non possono essere
senz'altro assoggettati alle norme sulle altezze applicabili ai muri di sostegno di terrapieni artificiali. L'assoggettamento di queste opere al regime delle altezze dei muri di sostegno può tuttavia giustificarsi nella misura in cui la limitazione dell'altezza dei muri di sostegno di terrapieni artificiali eretti all'interno dei fondi persegue anche finalità paesaggistiche.
Ai muri di sostegno e di controripa sono assimilabili le opere di sistemazione del terreno formate da vasche di cemento prefabbricate (cd.
verduro
), posate in file parallele sovrapposte ad incastro, che presentano un'inclinazione superiore a 45° sull'oriz-zontale. Gli ingombri verticali e le ripercussioni ingenerate da
queste opere sul quadro del paesaggio sono in effetti analoghe a
quelle prodotte dai muri di sostegno o di controriva (cfr.
STA 52.2008.34 del 2 febbraio 2010 consid. 4.2.).
Riservata una regolamentazione specifica, anche le sistemazioni
del terreno devono rispettare i limiti di altezza prescritti per gli edifici, rispettivamente per i muri di cinta o di sostegno nella misura in cui sono assimilabili a questo genere di opere. Non possono evidentemente determinare ingombri verticali maggiori. Nella fascia determinata dalla distanza degli edifici da confine, i terrapieni non possono pertanto superare l'altezza massima prescritta per i muri di cinta. I terrapieni situati a monte dei muri di sostegno eretti sul confine devono in particolare rispettare l'altezza massima fissata per le opere di recinzione. L'altezza dei
terrapieni si calcola a partire dal terreno naturale situato sulla
verticale del punto superiore preso in considerazione (cfr. STA
52.2002.194 del 20 marzo 2003 consid. 2.1.; RDAT II-1996 n. 35), senza alcun riporto sull'orizzontale fintanto che la pendenza del terrapieno non supera il limite del 100% (= 45°; cfr. STA
52.2011.230 del 3 aprile 2012 consid. 2.3).
3.2. Secondo l'art. 40 cpv. 1 LE, l'altezza di un edificio è misurata dal terreno sistemato al punto più alto del filo superiore del cornicione di gronda o del parapetto. Salvo diversa disposizione, la
norma torna applicabile anche ai muri ed alle opere ad essi assimilabili (cfr. in tal senso: STA 52.2013.96 del 27 marzo 2014 consid. 3.1.4.; 52.2007.254 del 26 novembre 2007 consid. 2; 52.2004.270 del 28 settembre 2004).
La sistemazione del terreno può essere ottenuta innalzando
(
colmata, ripiena) o abbassando (escavazione) il livello del terreno
naturale, per il quale si intende in genere il terreno che non è mai stato oggetto di interventi edilizi volti a modificarne l'assetto originario mediante colmate od escavazioni. Ripiene e sbancamenti possono tuttavia perdere con il trascorrere del tempo il carattere di sistemazione artificiale. In questi casi, benché modificato, l'assetto del suolo torna ad assumere le connotazioni del terreno naturale. Determinante ai fini della distinzione tra terreno naturale e
terreno sistemato non è tanto lo scopo della modifica attuata,
quanto piuttosto il suo grado d'integrazione nel contesto dei fondi
circostanti: sistemazioni che si scostano in modo abnorme
dall'andamento del terreno adiacente sono da considerare come tali anche dopo molti anni, mentre alterazioni che rimodellano il suolo, inserendosi in modo armonioso nelle altimetrie dei fondi limitrofi possono essere assimilate al terreno naturale anche in un lasso di tempo relativamente breve (STA 52.2013.35 del 3 novembre 2014 consid. 4.1.; 52.2012.137/142/161 del 13 novembre 2012
consid. 4.1 con rinvii, confermata da STF 1C.4/2013 del 19 aprile 2013, pubblicata in RtiD II-2013; STA 52.2003.26 del 7 luglio
2003 consid. 2; RDAT I-1996 n. 38 consid. 3.2).
3.3. Giusta l'art. 9 n. 2 delle norme di attuazione del piano regolatore (NAPR), v
erso le strade, le piazze ed i confini interni della
[
recte: delle]
proprietà private
le opere di cinta potranno avere
un'altezza massima di 1.50 m; ove risultassero di ostacolo alla visibilità l'altezza massima sarà di 0.90 m.
La norma disciplina soltanto l'altezza delle opere di cinta, cui sono implicitamente equiparati (cfr. titolo:
opere di cinta e muri di sostegno)
i muri di sostegno eretti sul confine. Non regolamenta invece l'altezza dei muri di sostegno eretti all'interno dei fondi. Parimenti, non regola nemmeno l'altezza dei muri di controriva.
Riservato quanto disposto a tutela della sicurezza della circolazione stradale, l
e opere di cinta (muri, ringhiere) ed i muri di sostegno eretti sul confine (
o all'interno della fascia definita dalla distanza da confine prescritta per le costruzioni principali)
possono dunque essere alti fino a m 1.50, sia verso la proprietà
pubblica (strade, piazze) che verso la proprietà privata.
4.
Nella fattispecie, il terreno dedotto in edificazione (mapp. 1553) è sorretto verso valle da un vecchio muro in pietra, di altezza variabile ma comunque abbondantemente superiore a 2.00 m nel
tratto antistante l'edificio di cui al sub. C. Dal profilo funzionale, si
tratta dunque di un muro di contenimento. Serve infatti a sorreggere
il terreno retrostante. Sorgendo a confine con via Roggiana
(mapp. 793) serve tuttavia anche da muro di cinta. Sia il muro, sia l'edificio che lo sovrasta sono stati costruiti molti anni addietro, certamente ben prima dell'adozione del vigente piano regolatore. Dal
materiale fotografico agli atti, si evince inoltre la presenza nel comparto di altri muri di sostegno o di controriva, che in parte
presentano altezze anche maggiori (cfr. doc. 2.1 allegato alla risposta 4 ottobre 2013 del municipio; rapporto di costatazione 22 ottobre 2013). Considerata la trasformazione del territorio prodotta da questi manufatti, allo stato attuale l'andamento del terreno naturale preesistente alla costruzione della strada non può più essere determinato con la necessaria precisione. Non è in particolare possibile stabilire in che misura il livello del terreno a monte del muro in discussione sia frutto di una colmata o se invece
corrisponda a quello del terreno naturale. Parimenti, non è dato di
stabilire se il livello del terreno ai piedi del muro corrisponda a quello del terreno originario o scaturisca piuttosto da un'escavazione del pendio originario, eseguita per realizzare la strada
esistente. Data la situazione, il livello della corona del muro e del terreno retrostante sorretto da quest'ultimo va necessariamente
considerato come livello del terreno naturale. In sostanza, il muro ha assunto le connotazioni di una modifica del terreno che rimodella l'orografia in modo armonioso nelle altimetrie dei terreni
circostanti. Non è una sistemazione che si scosta in modo abnorme
dall'andamento dei terreni adiacenti.
Ferma questa premessa, è dunque a partire da questo livello e
non, come pretende a torto il municipio, da quello della strada sottostante che deve essere verificato il rispetto dell'altezza massima
prescritta per le (eventuali) opere di cinta, rispettivamente per i muri di sostegno eretti sul confine ed i terrapieni retrostanti.
Diversamente, nessun ulteriore intervento di sopraelevazione e sistemazione del terreno sarebbe peraltro realizzabile nel caso
concreto, posto che l'opera muraria presente sul confine oltrepassa
abbondantemente l'altezza massima prescritta dall'art. 9 n. 2
NAPR per le opere di cinta ed i muri di sostegno.
In concreto, l'intervento progettato, in parte già realizzato, prevede di posare dietro al muro esistente una lamiera in acciaio corten, alta fino a 65 cm (m 3.15 - m 2.50) nel punto di maggior estensione verticale, sulla cui sommità verrebbe collocata una
ringhiera alta 1.00 m (cfr. piano Tav. 2 07.06.2013). Essendo situata verticalmente a filo del muro di cinta/contenimento esistente e destinata a sostenere la retrostante sistemazione del terreno, costituisce anch'essa, in pari tempo, un'opera di cinta e di sostegno. Deve quindi rispettare, assieme alla ringhiera insistente sulla sua sommità, l'altezza massima prescritta dall'art. 9 n. 2 NAPR.
Posto che la ringhiera è alta 1.00 m, la parte di lamiera non può evidentemente superare i 50 cm di altezza, misurati dalla corona del vecchio muro in pietra. La quota uniforme massima raggiungibile dalla corona della lamiera è pertanto pari a + 3.00 m (m 2.50 + m 0.50) per rapporto alla quota 0.00 del progetto, anziché soltanto 2.81 m come autorizzato - invero senza che sia dato di comprendere in base a quali criteri e disposizioni di legge - dal municipio. La licenza edilizia 25 luglio 2013 va dunque riformata di conseguenza.
Dato l'esito, non mette conto di esaminare la censura sollevata dagli insorgenti in merito alla violazione del loro diritto di essere sentiti.
5.5.1. Sulla base delle considerazioni che precedono, il ricorso deve essere parzialmente accolto. Di conseguenza, sono annullati
il giudizio governativo ed i dispositivi n. 3.2. e 3.3 della licenza edilizia 25 luglio 2013. Quest'ultima è confermata alla ulteriore
condizione che la quota di progetto della corona della lamiera (+ 3.15 m) sia ridotta a + 3.00 m.
5.2. La tassa di giustizia, ridotta proporzionalmente al grado di soccombenza, è posta a carico dei ricorrenti in solido, ritenuto
che il comune di Vacallo ne va invece esente essendo comparso per ragioni di funzione (art. 28 LPamm). Quest'ultimo rifonderà agli insorgenti, assistiti da un legale davanti a questa Corte, un'indennità ridotta a titolo di ripetibili (art. 31 LPamm).