Decision ID: 2bb523e1-6a91-4c6e-9ec3-85bbd54cd7b7
Year: 2016
Language: de
Court: ZH_VG
Chamber: ZH_VG_001
Canton: ZH
Region: Zürich
Law Area: public_law
Law Sub-area: nan
Label: approval

Facts:
hat sich ergeben:
I.
Die Stadt Zürich eröffnete mit Ausschreibung vom 17. Juli 2015 ein offenes Submissionsverfahren zur Vergabe von Ingenieurleistungen im Zusammenhang mit der Planung und Projektierung der Erneuerung des Seewasserwerks E. Mit Beschluss vom 9. Dezember 2015 erteilte der Stadtrat den Zuschlag zu einem Preis von Fr. 6'799'426.- (ohne Mehrwertsteuer) der D GmbH. Dies wurde den Anbietenden mit Verfügung vom 17. Dezember 2015 eröffnet.
II.
Die A AG liess am 15. Januar 2016 Beschwerde beim Verwaltungsgericht führen und beantragen, unter Entschädigungsfolge sei die Verfügung vom 17. Dezember 2015 aufzuheben und die Angelegenheit zur korrekten Durchführung des Submissionsverfahrens an die Stadt Zürich zurückzuweisen, eventualiter sei ihr der Zuschlag zu erteilen; zudem ersuchte sie um Gewährung der aufschiebenden Wirkung sowie um Akteneinsicht. Die Stadt Zürich schloss mit Beschwerdeantwort vom 10. Februar 2016 auf Abweisung der Beschwerde unter Entschädigungsfolge; die D GmbH reichte keine Stellungnahme ein. Mit Präsidialverfügung vom 18. Februar 2016 wurde der Beschwerde die aufschiebende Wirkung und der A AG teilweise Akteneinsicht gewährt. Jene reichte am 14. März 2016 eine Replik sowie weitere Akten ein; am 22. März 2016 ersuchte die Stadt Zürich um Einsicht in diese Akten, was mit Präsidialverfügung vom 6. April 2016 teilweise gewährt wurde. Die Stadt Zürich reichte am 26. April 2016 eine Duplik und ebenfalls weitere Akten ein; mit Präsidialverfügung vom 29. April 2016 wurde der A AG in diese Akten teilweise Einsicht gewährt. Mit weiteren Stellungnahmen der A AG vom 23. Mai und 11. Juli 2016 sowie der Stadt Zürich vom 6. Juni 2016 wurde an den jeweiligen Anträgen festgehalten.

Considerations:
Die Kammer erwägt:
1.
Vergabeentscheide kantonaler und kommunaler Auftraggebender können unmittelbar mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht weitergezogen werden (RB 1999 Nr. 27 = BEZ 1999 Nr. 13 = ZBl 100/1999, S. 372). Auf das Beschwerdeverfahren gelangen die Art. 15 ff. der Interkantonalen Vereinbarung über das öffentliche Beschaffungswesen vom 15. März 2001 (IVöB) sowie die §§ 2 ff. des Gesetzes über den Beitritt zur revidierten Interkantonalen Vereinbarung über das öffentliche Beschaffungswesen vom 15. September 2003 (IVöB-BeitrittsG, LS 720.1) zur Anwendung.
2.
2.1
Nicht berücksichtigte Anbietende sind zur Beschwerde gegen einen Vergabeentscheid legitimiert, wenn sie bei deren Gutheissung eine realistische Chance haben, mit dem eigenen Angebot zum Zug zu kommen bzw. eine Wiederholung des Submissionsverfahrens zu erreichen, in welchem sie ein neues Angebot vorlegen können; andernfalls fehlt ihnen das schutzwürdige Interesse an der Beschwerdeführung (RB 1999 Nr. 18 = BEZ 1999 Nr. 11; VGr, 19. Februar 2015, VB.2014.00562, E. 2; BGr, 15. September 2014, 2C_380/2014, E. 4.5.–4.8; § 21 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG, LS 175.2]).
2.2
Die Beschwerdeführerin, die das günstigste Angebot eingereicht hat und 3,8 Punkte hinter der erstplatzierten Mitbeteiligten auf dem zweiten Platz liegt, macht einerseits eine zu tiefe Bewertung ihres Angebots und anderseits eine zu hohe Bewertung des Angebots der Mitbeteiligten geltend und rügt darüber hinaus die Verletzung verschiedener Verfahrensvorschriften. Würde sie mit ihren Rügen durchdringen, hätte sie eine realistische Chance, mit dem eigenen Angebot zum Zug zu kommen. Ihre Legitimation ist demnach zu bejahen.
3.
3.1
Die Beschwerdeführerin bringt in der Replik vor, sowohl die Mitbeteiligte als auch die dritte Anbieterin hätten aus dem Verfahren ausgeschlossen werden müssen, weil deren Referenzobjekte die Eignungskriterien nicht erfüllten.
3.2
Eignungskriterien umschreiben die Anforderungen, welche an die Anbietenden gestellt werden, um zu gewährleisten, dass sie zur Ausführung des geplanten Auftrags in der Lage sind (Peter Galli et al., Praxis des öffentlichen Beschaffungsrechts, 3. A., Zürich etc. 2013, Rz. 555). Gemäss § 22 Abs. 2 der Submissionsverordnung vom 23. Juli 2003 (SubmV, LS 720.11) betreffen sie insbesondere die finanzielle, wirtschaftliche, fachliche und organisatorische Leistungsfähigkeit. Eignungskriterien sind im Normalfall Ausschlusskriterien, die entweder erfüllt oder nicht erfüllt sind; das Vorliegen der geforderten Eignung führt zur Zulassung, deren Fehlen zum Ausschluss vom Verfahren. Gemäss § 4a Abs. 1 lit. a IVöB-BeitrittsG werden Anbietende von der Teilnahme unter anderem ausgeschlossen, wenn die Anbieterin die von der Vergabestelle festgelegten Kriterien zur Beurteilung der Eignung nicht oder nicht mehr erfüllt.
Die im Rahmen der Ausschreibung formulierten Eignungskriterien sind so auszulegen und anzuwenden, wie sie von den Anbietenden in guten Treuen verstanden werden konnten und mussten. Auf den subjektiven Willen der Vergabestelle bzw. der dort tätigen Personen kommt es nicht an. Doch verfügt die Vergabestelle bei der Formulierung und Anwendung der Eignungskriterien über einen grossen Ermessens- oder Beurteilungsspielraum, den die Beschwerdeinstanzen – im Rahmen der Sachverhalts- und Rechtskontrolle – nicht unter dem Titel der Auslegung überspielen dürfen. Von mehreren möglichen Auslegungen hat die gerichtliche Beschwerdeinstanz nicht die ihr zweckmässig scheinende auszuwählen, sondern die Grenzen des rechtlich Zulässigen abzustecken (BGE 141 II 14 E. 7.1 mit Hinweisen; Galli et al., Rz. 557 ff., 564 ff.).
3.3
Zunächst wirft die Beschwerdeführerin der Mitbeteiligten vor, bei deren Referenzobjekt F handle es sich tatsächlich um ein Projekt der Firma G.
Die Mitbeteiligte legte in den Ausschreibungsunterlagen ausführlich dar, dass die aufgeführten Mitarbeitenden die jeweiligen Arbeiten teilweise für die F
irma
G und erst ab Januar 2009 für die Mitbeteiligte erledigt hätten. Ein wesentlicher Teil der Mitarbeitenden der Mitbeteiligten, namentlich die drei Gesellschafter, seien zuvor für die F
irma
G tätig gewesen und hätten in ihrer damaligen Funktion Schlüsselpositionen beim Projekt F bekleidet. Die Richtigkeit der Angaben bezüglich der beteiligten Mitarbeitenden liess die Mitbeteiligte sich von der damaligen Auftraggeberin bestätigen. Damit war für die Vergabestelle transparent, dass ein massgeblicher Teil der Planungs- und Projektierungsarbeiten zwar von der F
irma
G ausgeführt wurden, daran jedoch heutige Mitarbeitende der Mitbeteiligten in Schlüsselpositionen beteiligt waren.
Die Beschwerdeführerin hält dem ein Schreiben des Geschäftsführers der F
irma
G entgegen, in dem dieser ausführt, das
Projekt F
sei ausschliesslich von der F
irma
G geplant worden. Die Projektleitung habe L (nunmehr Geschäftsführer der Mitbeteiligten) oblegen, während er selber die Stellvertretung übernommen habe. Zudem hätten an der Ausschreibung verschiedene Personen mitgewirkt, die heute noch für die F
irma
G bzw. nicht bei der Mitbeteiligten tätig seien. Diese Ausführungen vermögen die Angaben der Mitbeteiligten indes nicht in Zweifel zu ziehen. Einerseits bestätigt der Geschäftsführer, dass ein heutiger Geschäftsführer der Mitbeteiligten die Projektleitung innehatte, anderseits beziehen sich seine übrigen Angaben im Wesentlichen auf den Ausschreibungsprozess und nicht auf den streitgegenständlichen Planungsprozess und die Bauleitung.
In ständiger Rechtsprechung lässt das Verwaltungsgericht zu, dass die Vergabebehörde auch Referenzobjekte berücksichtigt, welche von einer Rechtsvorgängerin der Anbieterin bzw. einem früher einer anderen Unternehmung zugehörigen Geschäftsbereich ausgeführt worden sind (VGr, 14. Juli 2016, VB.2016.00267, E. 3.4 – 22. September 2010, VB.2010.00170, E. 5.2.1 – 18. Dezember 2002, VB.2002.00241, E. 4b/aa). Hier liegt eine mit der Übernahme eines Geschäftsbereichs vergleichbare Situation vor, da eine grössere Zahl von Mitarbeitenden – darunter auch solche in Führungspositionen – ihren alten Arbeitgeber verlassen haben, um eine neue Unternehmung zu gründen. Zu berücksichtigen ist in diesem Zusammenhang sodann, dass es sich bei den nachgefragten Leistungen im Wesentlichen um solche handelt, deren qualitativ einwandfreie Erbringung von den individuellen Fähigkeiten und der Erfahrung der einzelnen Mitarbeitenden abhängt. Unter diesen Umständen ist nicht zu beanstanden, dass die Beschwerdegegnerin im Rahmen ihres Ermessens Referenzobjekte zugelassen hat, an welchen ein wesentlicher Teil der Mitarbeitenden der Mitbeteiligten während ihrer Anstellung bei einer anderen Unter
nehmung beteiligt war.
3.4
3.4.1
Die Beschwerdegegnerin verlangt in Ziff. 4.4.2 der Ausschreibungsunterlagen als Eignungskriterium unter anderem, dass Anbietende über Erfahrung betreffend die Realisierung von mindestens zwei mit dem ausgeschriebenen Projekt vergleichbaren Trinkwasseraufbereitungsanlagen verfügen. Von den Anbietenden wurden zwei Referenzen von vergleichbaren Trinkwasseraufbereitungsanlagen aus den letzten 15 Jahren verlangt, welche die Projektierung, Submission, Bauleitung und Inbetriebnahme umfassen. Dabei wurden nur solche Anlagen als Referenzen berücksichtigt, bei denen der Anbietende den Hauptteil der  Projektierungsleistungen erbracht hat; Referenzen von Subplanern wurden ausdrücklich nicht anerkannt.
3.4.2
Die Beschwerdeführerin bezweifelt, dass die Mitbeteiligte mit ihren Referenzobjekten diese Eignungskriterien erfülle. Bezüglich des Projekts F macht sie geltend, dabei handle es sich zwar um eine der grössten Ultrafiltrationsmembrananlagen in Europa; sie habe jedoch weder eine Aktivkohle- noch eine Ozonstufe zur Entfernung von organischen Inhaltsstoffen, wie sie für das Seewasserwerk E vorgesehen seien. Weiter rügt die Beschwerdeführerin, das Referenzobjekt H der Mitbeteiligten erfülle die Eignungskriterien nicht, weil die Mitbeteiligte bei diesem Projekt nur als Subplanerin tätig gewesen sei. Die Beschwerdegegnerin hält dem entgegen, die Mitbeteiligte sei zwar als Subunternehmerin tätig gewesen, habe jedoch sämtliche Planungs- und Bauüberwachungsleistungen für die Gewerke Verfahrenstechnik und EMSR-Technik bei der Erweiterung um eine Ultrafiltrationsmembranstufe erbracht.
Bezüglich der Referenzobjekte der dritten Anbieterin – deren Eignung für die Beurteilung der Preisspanne eine Rolle spielen kann (dazu nachfolgend unter 6.4) – rügt die Beschwer
deführerin, deren Referenzobjekt in I erfülle die Eignungskriterien nicht, weil es im Zeitpunkt der Offertstellung noch nicht fertiggestellt gewesen sei und zudem die Verant
wortung und Planung der Anlagen- und Verfahrenstechnik nicht durch die dritte Anbieterin, sondern eine andere Unternehmung ausgeführt worden sei. Das zweite Referenzobjekt sei mit seiner Grösse (Kapazität von 4'500
m
3
pro Tag) mit dem ausge
schriebenen Projekt sodann nicht vergleichbar.
3.4.3
Zur Erfüllung der Eignungskriterien führt die Beschwerdegegnerin aus, sie habe die Anforderungen an die verlangten Referenzen im Hinblick auf den kleinen Anbietermarkt "eher grosszügig ausgelegt". Zentral sei gewesen, dass die Anbietenden nachgewiesen hätten, dass sie die nachgefragten Leistungen bereits einmal im Rahmen des Baus einer komplexen Trinkwasseraufbereitungsanlage mit mehreren Verfahrensstufen erbracht hätten.
Die Beschwerdeführerin macht in anderem Zusammenhang ebenfalls geltend, dass für die Trinkwasseraufbereitung nur ein kleiner Markt bestehe, in dem eine begrenzte Anzahl von Spezialisten tätig sei. Das Submissionsrecht bezweckt insbesondere die Förderung eines wirksamen Wettbewerbs unter den Anbieterinnen und Anbieter (Art. 1 Abs. 3 lit. a IVöB); Eignungskriterien, die keinen Wettbewerb unter den Anbietenden zulassen oder den wirksamen Wettbewerb unnötig behindern, sind deshalb unzulässig (Galli et al., Rz. 590). Angesichts des kleinen Angebotsmarkts – der sich hier in nur drei Angeboten zeigt – ist es vertretbar, wenn die Beschwerdegegnerin bei der Eignungsprüfung einen grosszügigen Massstab anlegte und die Referenzen im Wesentlichen dahingehend prüfte, ob auf deren Grundlage generell davon ausgegangen werden dürfe, dass die Anbietenden in der Lage seien, die geforderten Leistungen auch tatsächlich zu erbringen (vgl. VGr, 28. Juni 2016, VB.2016.00164, E. 3.3, und 5. Oktober 2012, VB.2012.00176, E. 3.1.2). Inwiefern ihre Konkurrentinnen dazu nicht in der Lage sein sollten, legt die Beschwerdeführerin nicht substanziiert dar.
Es ist im Übrigen auch nicht ersichtlich, dass die Beschwerdegegnerin die verschiedenen Anbiete
nden
bezüglich der Erfüllung der Eignungskriterien ungleich behandelt hätte.
4.
Zuschlagskriterien dienen zur Bewertung des Preis-Leistungs-Verhältnisses im Hinblick auf die Ermittlung des wirtschaftlich günstigsten Angebots (§ 33 SubmV). Die Zuschlagskriterien werden von der Vergabebehörde entsprechend den Anforderungen des jeweiligen Auftrags festgelegt. Es handelt sich um Merkmale, die ein Angebot in mehr oder minder hohem Mass besitzt und die ein Abwägen des wirtschaftlichen Werts ermöglichen. Dabei ist zu beachten, dass der Behörde beim Urteil darüber, welches Angebot anhand der Zuschlagskriterien das wirtschaftlich günstigste sei, ein erheblicher Beurteilungsspielraum zusteht (VGr, 7. Mai 2015, VB.2014.00521, E. 5.3, und 28. August 2014, VB.2014.00300, E. 6.4).
Die Beschwerdegegnerin hat die Angebote nach folgenden vier Zuschlagskriterien bewertet:
-
Qualität des Angebots (Gewichtung 30 %)
-
Honorarofferte (30 %)
-
Referenzen (20 %)
-
Qualifikation des Anbieters (20 %)
Dabei gelangte sie für die Mitbeteiligte (MB) und die Beschwerdeführerin (BF) zu folgendem Ergebnis:
Qualität
Honorar
Referenzen
Qualifikation
Total
Rang
MB
27,5
24,8
19,0
18,4
89,6
1
BF
23,9
27,8
15,7
18,5
8
5
,
8
2
Auf die Bewertungen ist im Folgenden insoweit einzugehen, als sie von der Beschwerde
führerin beanstandet werden.
5.
Zuschlagskriterium Qualität des Angebots
Die Beschwerdegegnerin räumt ein, die Beschwerdeführerin im Unterkriterium Zusam
menarbeit aufgrund eines Rundungsfehlers um 1,0
Punkte
zu tief bewertet zu haben;
unter Berücksichtigung der Gewichtung von 30 % ist die Gesamtpunktzahl der Beschwerdeführerin in diesem Zuschlagskriterium demnach um 0,3 auf neu 24,2 Punkte zu erhöhen.
Weitere Mängel bei der Bewertung der Qualität des Angebots rügt die Beschwerdeführerin nicht.
6.
Zuschlagskriterium Honorarofferte (Angebotspreis)
6.1
Hinsicht der Bewertung des Angebotspreises rügt die Beschwerdeführerin eine unzulässige Bereinigung der Offertsummen durch die Vergabebehörde, eine unzulässige Preisspanne und eine falsche Bewertung der Plausibilität ihrer Honorarofferte.
6.2
Die Beschwerdeführerin reichte ein Angebot über Fr. 5'938'839.-, die Mitbeteiligte ein Angebot über Fr. 7'408'504.- und die dritte Anbieterin ein Angebot über Fr. 11'833'039.44 ein. Nach Bereinigung durch die Vergabebehörde betrug das Angebot der Beschwerdeführerin Fr. 5'926'203.- und dasjenige der Mitbeteiligten Fr. 7'343'380.-. Die Vergabestelle berücksichtigte im Kriterium Honorarofferte die Offertsumme zu 70 %, die Ansätze für Zusatzleistungen zu 10 % und die Plausibilität des Angebots mit 20 %; dabei legte sie der Bewertung der Offertsumme eine Preisspanne von 100 % bzw. Fr. 5'926'203 zugrunde, der Bewertung der Stundenansätze für Zusatzleistungen eine Preisspanne von 50 %.
6.3
6.3.1
Nach § 29 SubmV werden die Angebote nach der Offertöffnung nach einheitlichen Kriterien fachlich und rechtlich geprüft; dabei kann die Vergabebehörde offensichtliche Rechnungs- und Schreibfehler selbständig korrigieren. Sodann bereinigt sie die Angebote, um für die Beurteilung anhand der Zuschlagskriterien eine objektive Vergleichbarkeit herzustellen (vgl. § 29 Abs. 3 SubmV und hierzu Galli et al., Rz. 663 ff.; Martin Beyeler, Der Geltungsanspruch des Vergaberechts, Zürich etc. 2012, Rz. 2144 ff.), wobei sie dafür Erläuterungen bei den Anbietenden einholen kann (§ 30 Abs. 1 SubmV). Diese Erläuterungen dürfen jedoch nicht dazu dienen, den Inhalt des zu vergebenden Angebots nachträglich zu ändern. Unklarheiten in der Offertstellung könnten sonst dazu missbraucht werden, bestimmte Leistungsinhalte absichtlich offenzulassen, um das Angebot nachträglich, in Kenntnis der Konkurrenzofferten, anzupassen. Aus diesem Grund kommt eine nachträgliche Präzisierung eines Angebots nur infrage, wenn es sich um untergeordnete Nebenpunkte handelt oder ein Missbrauch aufgrund der Umstände nicht denkbar ist (VGr, 16. Januar 2013, VB.2012.00724, E. 4.3.1 mit weiteren Hinweisen).
6.3.2
Die Beschwerdegegnerin bereinigte sowohl das Angebot der Beschwerdeführerin als auch dasjenige der Mitbeteiligten, weil in beiden Fällen Leistungen des Grundumfangs im Angebot als Zusatzleistungen aufgeführt worden waren. Eine solche Bereinigung dient offenkundig dazu, die Angebote vergleichbar zu machen, und ist ohne Weiteres zulässig. Die Korrekturen haben denn auch nur einen untergeordneten Einfluss auf den Gesamtpreis: Das Angebot der Beschwerdeführerin reduzierte sich durch die Bereinigung um 0,21 %, dasjenige der Mitbeteiligten um 0,88 %. Im Übrigen behauptet die Beschwerdeführerin nicht, gegen die Bereinigung des eigenen Angebots opponiert zu haben.
6.4
6.4.1
Der Vergabestelle steht bei der Preisbewertung ein erheblicher Ermessensspielraum zu. Die Bewertung muss jedoch der Gewichtung des Kriteriums Rechnung tragen, damit das vorgegebene Gewicht tatsächlich zum Tragen kommt (VGr, 22. September 2010, VB.2010.00170, E. 5.4; 26. August 2009, VB.2009.00047, E. 4.1 mit Hinweisen). Das bedeutet insbesondere, dass beim Preiskriterium die tatsächlich infrage kommende Bandbreite möglicher Werte zu berücksichtigen ist (vgl. zum Ganzen auch Beat Denzler, Bewertung der Angebotspreise, Baurecht, Sonderheft Vergaberecht 2004, S. 20 ff.).
6.4.2
Die Angebotspreise sind nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts grundsätzlich nach folgender Formel zu bewerten (vgl. VGr, 17. April 2014, VB.2013.00824, E. 6.4 – 28. März 2012, VB.2012.00074, E. 5.5 – 21. April 2004, VB.2003.00469, E. 2.5 = BEZ 2004 Nr. 34 = ZBl 105/2004 S. 382):
Tiefstes Angebot + Preisspanne (in Franken) – Beurteiltes Angebot
X Gewichtung
Preisspanne (in Franken)
Dabei kommt der einzusetzenden Preisspanne für das Ergebnis eine erhebliche Bedeutung zu. Die nachträgliche Festlegung der Preisspanne kann die Transparenz und die Nachvollziehbarkeit des Vergabeentscheids beeinträchtigen und eine gewisse Manipulierbarkeit des Ergebnisses mit sich bringen. Deshalb sind bei einer nachträglichen Wahl der Preisspanne höhere Anforderungen an die Begründung zu stellen (VGr, 22. März 2006, VB.2005.00602, E. 4.3 = RB 2006 Nr. 47 = BEZ 2006 Nr. 36; vgl. auch Galli/Moser/Lang/Steiner, Rz. 890). Je ungewöhnlicher (besonders weit oder besonders eng) die gewählte Preisspanne ist, desto mehr ist eine triftige Begründung für diese Festlegung erforderlich. Begründet die Vergabebehörde die Wahl einer ungewöhnlichen Preisspanne nicht plausibel, überschreitet sie ihr Ermessen. In diesem Fall wendet das Gericht eine Spanne an, wie sie üblicherweise im Rahmen des Ermessens gewählt werden könnte.
Welche Bandbreite bei den Angebotspreisen realistischerweise erwartet werden kann, ist von der infrage stehenden Beschaffung abhängig. So ist bei einfachen Beschaffungen in der Regel mit einer geringeren Preisspanne zu rechnen als bei technisch anspruchsvollen Konstruktionen bzw. Produkten oder Dienstleistungen. Wird die Bandbreite erst nach dem Vorliegen der Angebote festgelegt, können auch die tatsächlich offerierten, ernsthaften Preise als Anhaltspunkte berücksichtigt werden (VGr, 8. September 2010, VB.2009.00393, E. 7.2 mit Hinweisen). Dies bedeutet keineswegs, dass die Vergabebehörde gehalten wäre, bei der Bewertung des Preises stets dem preislich günstigsten Angebot die Bestnote und dem teuersten Angebot die schlechteste Note zu geben (VGr, 6. Juni 2001, VB.2000.00391, E. 4a, nicht auf www.vgrzh.ch veröffentlicht, auch zum Folgenden). Ein derartiger Schematismus würde namentlich dann, wenn sämtliche Offertpreise nahe beieinanderliegen, zu Verzerrungen führen; ebenso könnten Verzerrungen entstehen, wenn ein Angebot preislich stark von den übrigen nach oben oder nach unten abweicht. Massgebend ist, dass die Vergabebehörde eine realistische Preisspanne wählt.
6.4.3
Die Beschwerdegegnerin hat den offerierten Gesamtpreis mit einer Preisspanne von 100 %, die offerierten Stundenansätze für Zusatzleistungen mit einer Preisspanne von 50 % bewertet.
Streitgegenstand sind Ingenieurleistungen für die Erneuerung des Seewasserwerks E – dessen Kapazität 100'000 m
3
pro Tag beträgt – während laufenden Betriebs und unter Erhaltung der denkmalgeschützten Gebäude. Dabei handelt es sich offenkundig um eine technisch anspruchsvolle Dienstleistung. Daran vermag auch der von der Beschwerdeführerin geltend gemachte Umstand, dass zuvor bereits Pilotversuche, Vorstudien und Planungsarbeiten vorausgingen, nichts zu ändern. Im Gegenteil weist die Notwendigkeit solcher Vorarbeiten gerade auf die technische Komplexität der Aufgabe hin.
Die (bereinigten) Angebotspreise betragen Fr 5'926'203.- (Beschwerdeführerin), Fr. 7'343'380.- (Mitbeteiligte) und Fr. 11'833'039.44 (dritte Anbieterin). Die tatsächliche Preisspanne zwischen den Angeboten beträgt demnach 99,67 %. Da die dritte Anbieterin – entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin – nicht hätte ausgeschlossen werden müssen (dazu vorn unter 3.4), entspricht die verwendete Preisspanne somit ziemlich genau der tatsächlichen Preisspanne zwischen den Angeboten.
Damit ist die für den Gesamtpreis angewendete Preisspanne von 100 %
insgesamt korrekt
. Dass die Preisspanne von 50 % für die offerierten Stundenansätze für Zusatzleistungen rechtswidrig wäre, macht auch die Beschwerdeführerin nicht geltend.
6.5
6.5.1
Die Beschwerdegegnerin bewertete die Honorarofferte anhand der Unterkriterien Offertsumme (Gewichtung 70 %), Ansätze für Zusatzleistungen (Gewichtung 10 %) sowie Plausibilität (Gewichtung 20 %). Die Beschwerdeführerin wurde bezüglich ihres Offertpreises mit 70 von 70 Punkten bewertet, bezüglich der Ansätze für Zusatzleistungen mit 8,64 von 10 und bezüglich der Plausibilität mit 14 von 20 möglichen Punkten. Die Mitbeteiligte wurde beim Offertpreis mit 53, bei den Ansätzen für Zusatzleistungen mit 9,38 und bei der Plausibilität mit 20 Punkten bewertet.
6.5.2
Es stellt sich die Frage, ob die Beschwerdegegnerin die Honorarofferte auf Plausibilität überprüfen und diese Überprüfung als Unterkriterium verwenden durfte. Sie führt zu diesem Kriterium an, sie habe damit verhindern wollen, dass ein Anbieter den Auftrag "kaufen" könne, ohne dass die Plausibilität seiner Honorarberechnung hätte überprüft werden können. Weiter macht sie geltend, dass aufgrund der bedeutend tieferen Stundenzahl, welche der Honorarberechnung der Beschwerdeführerin zugrundeliege, die Befürchtung bestehe, dass die Beschwerdeführerin ihre Leistungen nicht in der vorgesehenen Form erbringen werde.
Die Ausführungen der Beschwerdegegnerin liefen indes darauf hinaus, dass sie den Anbietenden die für die Preisberechnung des Pauschalpreises massgebenden Faktoren vorschreiben würde. Dies widerspräche dem Grundsatz, dass die Anbietenden bei der Kalkulation ihrer Angebotspreise, insbesondere auch bei der Berechnung und Einrechnung des Personalaufwands, frei sind. Den Anbietenden steht es sodann offen, nicht kostendeckend zu offerieren, sofern das Angebot den gestellten Anforderungen genügt. Die Anbietenden sind daher nicht verpflichtet, die tatsächlich anfallenden Kosten vollständig im Offertpreis einzurechnen (zum Ganzen VGr, 4. August 2016, VB.2016.00180, E. 4.3, und 8. August 2012, VB.2012.00257, E. 3.5). Zu beachten ist in diesem Zusammenhang, dass die Anbietenden einen Pauschalpreis zu offerieren hatten, an den sie auch dann gebunden sind, wenn ihre Kalkulation sich nachträglich als fehlerhaft und die tatsächlichen Kosten als höher erweisen
.
Da die Beschwerdeführerin – deren Eignung die Beschwerdegegnerin nicht bestreitet – demnach nicht kostendeckend offerieren musste, braucht nicht näher geprüft zu werden, ob es sich bei deren Angebot um ein Unterangebot handelt. Den von der Beschwerdegegnerin geäusserten Befürchtungen, dass ein tiefer Preis Auswirkungen auf die Auftragserfüllung habe, hat sie im Übrigen bereits dadurch Rechnung getragen, das die Bewertung der Qualität des Angebots mit 30 % gleich hoch wie die Honorarofferte gewichtet wurde.
Das Vorgehen der Beschwerdegegnerin führt damit zu einer Verfälschung der Bewertung des Angebotspreises und widerspricht der vorgängig bekannt gegebenen Gewichtung der einzelnen Zuschlagskriterien. Das Unterkriterium Plausibilität darf deshalb bei der Bewertung des Honorarpreises nicht berücksichtigt werden.
6.5.3
Entgegen der Auffassung der Beschwerdegegnerin ist der Unzulässigkeit des Unterkriteriums Plausibilität nicht dadurch Rechnung zu tragen, dass auch der Beschwerdeführerin die volle Punktzahl erteilt wird. Ein solches Vorgehen führte zu einer Verfälschung des Zuschlagskriteriums Honorarofferte, weil dieses dann nur noch ein Gewicht von 24 % statt 30 % aufweisen würde. Die Gewichtung der Unterkriterien Offertsumme und Ansätze für Zusatzaufträge ist vielmehr jeweils um 25 % zu erhöhen. Dies ergibt für das Unterkriterium Honorarpreis neu eine Maximalpunktzahl von 87,5, für das Unterkriterium Ansätze für Zusatzaufträge neu eine Maximalpunktzahl von 12,5. Daraus ergibt sich für die Beschwerdeführerin und die Mitbeteiligte neu folgende Punktverteilung:
Beschwerdeführerin
Mitbeteiligte
Honorarpreis
87,50
66,58
Ansätze für Zusatzleistungen
10,80
11,73
Total
98,30
78,31
Für das Zuschlagskriterium Honorarofferte ergibt dies für die Beschwerdeführerin eine gewichtete Punktzahl von 29,5 statt 27,8 und für die Mitbeteiligte eine gewichtete Punktzahl von 23,5 statt 24,8.
7.
Zuschlagskriterium Referenzen
7.1
Die Beschwerdeführerin rügt, gemäss Ziff. 4.5.3 der allgemeinen Submissionsbedingungen hätten zusätzlich zu den für die Eignungsprüfung verlangten Referenzen weitere drei Referenzen eingereicht werden dürfen. Die Beschwerdegegnerin habe indes im Rahmen des Zuschlagskriteriums Referenzen nur diejenigen geprüft, welche für den Nachweis der Eignung eingereicht worden seien. Die Beschwerdegegnerin hält dem entgegen, aus dem Submissionsbestimmungen ergebe sich klar, dass sie unter diesem Kriterium nur die verlangten Referenzen bewerte; die freiwilligen Referenzen seien jedoch bei der Bewertung anderer Unterkriterien berücksichtigt worden.
7.2
Die strittige Passage in Ziff. 4.5.3 der allgemeinen Submissionsbedingungen lautet: "Der Anbieter kann zusätzlich zu den 2 verlangten Referenzen für die Eignungsbewertung des Anbieters weitere je 3 freie Referenzen für sich und/oder die Subplaner angeben. [...] Die Auftraggeberin prüft nur die verlangten Referenzen und sie prüft auch keine über die gennannte Gesamtzahl hinausgehenden". Aufgrund dieses Wortlauts bleibt tatsächlich unklar, welche Referenzen die Beschwerdegegnerin bewertet. Auch aus Ziff. 3 des vierten Teils der Submissionsunterlagen (Angaben des Anbieters) geht nicht ohne Weiteres hervor, dass nur zwei Referenzen tatsächlich berücksichtigt werden. Zwar findet sich bei den Referenzanlagen 1 und 2 der Hinweis "für Bewertung Eignungs- und Zuschlagskriterien", jedoch wurde bei sämtlichen Referenzanlagen auch der Hinweis angebracht: "Dokumentiert die Erfahrung und Qualität des Anbieters zur Realisierung des ausgeschriebenen Auftrags". Sodann ergäbe der unter diesem Zuschlagskriterium angebrachte Hinweis auf die Möglichkeit, weitere Referenzen einzureichen, überhaupt keinen Sinn, wenn diese nachfolgend nicht auch in die Bewertung einfliessen würden.
Zu beachten ist in diesem Zusammenhang, dass für die Eignung Referenzen über vergleichbare Trinkwasseraufbereitungsanlagen eingereicht werden mussten, wobei die Beschwerdegegnerin das Augenmerk darauf legte, dass es sich um eine Anlage mit mehrstufiger Trinkwasseraufbereitung aus Oberflächenwasser handelt, bestehend aus Filtrations- und Desinfektionsverfahren in ähnlicher Komplexität wie das geplante Projekt; die Verwendung einer bestimmten Filtrationstechnologie wurde hingegen nicht verlangt. Demgegenüber wurde im Zuschlagskriterium Referenzen insbesondere auch die eingesetzte Technologie im Vergleich zur ausgeschriebenen Aufgabe bewertet. Der Hinweis auf weitere freie Referenzen lässt sich bei dieser Ausgangslage nur so verstehen, dass die Anbietenden etwa den Nachweis, über Erfahrung mit der Membrantechnologie zu verfügen, mit weiteren Referenzen erbringen konnten, welche als Referenz für die Eignungsprüfung nicht infrage kamen, etwa weil die Anlage zu klein ist. Umgekehrt lässt der Hinweis, dass nur die verlangten Referenzen beurteilt würden, darauf schliessen, dass eine Anbieterin mit ihren freien Referenzen nicht mehr Punkte erzielen kann, als für die verlangten Referenzen maximal vergeben werden. Die freien Referenzen können mit anderen Worten nur dazu dienen, den Qualifikationsnachweis für Bereiche zu erbringen, welche von den obligatorischen Referenzobjekten nicht abgedeckt werden.
Demnach hätte die Beschwerdegegnerin auch die zusätzlichen Referenzen der Beschwerde
führerin berücksichtigen müssen. Es ist im Folgenden zu prüfen, inwiefern dies zu einer besseren Bewertung der Beschwerdeführerin führt.
7.3
Die Beschwerdegegnerin vergab der Beschwerdeführerin im Unterkriterium "Eingesetzte Technologie" für die Referenzanlage 1 die volle Punktzahl, für die Referenzanlage 2 hingegen keine Punkte, weil bei dieser Anlage für die Filtration keine Membranen eingesetzt worden seien. Eine der freien Referenzen der Beschwerdeführerin betrifft eine im Land J gebaute Anlage, die mit Niederdruckmembranen arbeitet. Gemäss den Bewertungskriterien wird die eingesetzte Technologie bei Verwendung von Membranen mit fünf Punkten, bei anderen Verfahren mit null Punkten bewertet. Demnach hätte die Beschwerdeführerin für die Referenzanlage im Land J fünf Punkte erhalten müssen, da dort eine Membrantechnologie eingesetzt wurde. Nicht massgebend kann diesbezüglich sein, dass es sich bei dieser Anlage um eine Referenzanlage der Subplanerin handelte, da gemäss Ziff. 4.5.3 der allgemeinen Submissionsbedingungen für die Bewertung als Zuschlagskriterium ausdrücklich auch Referenzen von Subplanern eingereicht werden konnten. Insgesamt hätten der Beschwerdeführerin im Zuschlagskriterium Referenzen für die eingesetzte Technologie somit zehn statt fünf Punkte bzw. unter Berücksichtigung der Gewichtung 20 statt 10 Punkte vergeben werden müssen.
Die Mitbeteiligte hat ebenfalls freie Referenzen eingereicht, die indes keine Anlagen mit Seewasser enthalten, weshalb der Abzug von insgesamt zwei Punkten bei der Vergleich
barkeit des Rohwassers weiterhin gerechtfertigt
ist
. Ob der Mitbeteiligten bezüglich Kom
plexität, Anlagengrösse und Abdeckung Fachgebiete aufgrund der freien Referenzen zusätzliche Punkte zu vergeben wären, kann hier offenbleiben, weil dies höchstens zu einer Verbesserung um
3 Punkte
im Kriterium Referenzen bzw. beim Gesamtergebnis
gewichtet
höchstens
noch
zu einer Verbesserung um 0,6 Punkte führ
en könnt
e, was – wie sich nachfolgend
(E. 9)
zeigt – keinen Einfluss auf
die Rangierung
hätte.
Demnach erreicht die Beschwerdeführerin im Kriterium Referenzen neu 88,30
statt 78,30 Punkte
bzw. unter Berücksichtigung der Gewichtung von 20 % neu 17,7 statt 15,7 Punkte.
8.
Zuschlagskriterium Qualifikation des Anbieters
8.1
Die Beschwerdeführerin rügt, dass die Beschwerdegegnerin nicht nur die sechs Schlüsselpersonen gemäss Ziff. 4.5.4.1 der allgemeinen Submissionsbedingungen, sondern darüber hinaus noch weitere Personen bewertet habe. Darauf ist indes nicht weiter einzugehen, weil die Berücksichtigung weiterer Schlüsselpositionen jedenfalls nicht zum Nachteil der Beschwerdeführerin war und diese dadurch nicht beschwert ist. Dies scheint auch die Beschwerdeführerin in ihrer Replik anzuerkennen.
8.2
Weiter macht die Beschwerdeführerin geltend, die Beschwerdegegnerin habe entgegen den Ausschreibungsunterlagen nur bei zwei Schlüsselpersonen tatsächlich Referenzen eingeholt. Es trifft zu, dass in den allgemeinen Submissionsbedingungen die Referenzen bei sämtlichen Schlüsselpersonen als Bewertungskriterium aufgezählt wurden. Es liegt indes im Ermessen der Vergabebehörde, sich anschliessend darauf zu beschränken, nur bei besonders wichtigen Schlüsselpersonen tatsächlich Referenzen einzuholen (vgl. VGr, 7. April 2016, VB.2015.00715, E. 3.5.3, mit Hinweis). Die Beschwerdegegnerin hat diesbezüglich sämtliche Anbietenden gleich behandelt und die Beschwerdeführerin legt auch nicht dar, inwiefern ihr aus diesem Vorgehen ein Nachteil erwachsen sein könnte.
8.3
Im Zusammenhang mit der Bewertung der Schlüsselpersonen rügt die Beschwerdeführerin sodann, die Beschwerdegegnerin habe die Anstellungsdauer bei den Anbietenden als Unterkriterium berücksichtigt, was unzulässig sei. Die Beschwerdegegnerin hält dem entgegen, das Kriterium Anstellungsdauer sei "ein absolut übliches Unterkriterium in der Branche" und lasse Rückschlüsse auf Vertrautheit einer Schlüsselperson mit dem Team und den Arbeitsabläufen beim Arbeitgeber zu. Nach der Praxis des Verwaltungsgerichts trifft die Vergabebehörde grundsätzlich keine Pflicht zur Bekanntgabe detaillierter Unterkriterien. Entscheidend ist, dass für die Anbietenden erkennbar wird, welche Aspekte eines Angebots für dessen Bewertung wesentlich sind (VGr, 22. Oktober 2015, VB.2015.00435, E. 2.3.3; 8. August 2013, VB.2012.00852, E. 6.1 = BEZ 2013 Nr. 21; 22. Juli 2005, VB.2005.00136, E. 4.1; 18. Dezember 2002, VB.2001.00095, E. 3 = RB 2002 Nr. 47 = BEZ 2003 Nr. 13). Hier lässt sich unter das vorgängig bekannt gegebene Unterkriterium "Erfahrung" auch die Erfahrung mit dem jeweiligen Team subsumieren, was sich ohne Weiteres anhand der Anstellungsdauer messen lässt. Da die Beschwerdegegnerin sodann ausdrücklich verlangte, dass bei den Schlüsselpersonen auch angegeben werde, seit wann diese bei der Anbieterin tätig seien, war für die Anbieterinnen erkennbar, dass dieser Aspekt für die Bewertung der Schlüsselpersonen mitberücksichtigt würde.
Weiter rügt die Beschwerdeführerin sinngemäss eine falsche Bewertung von K, weil dieser im Kriterium Anstellungsdauer keine Punkte erhalten habe, obwohl er "seit Jahrzehnten" für die Subplanerin tätig sei. Diese Rüge ist begründet. K war vor seinem Eintritt bei der Beschwerdeführerin während fast 30 Jahren für deren Subplanerin tätig. Damit ist er mit den Mitarbeitenden der Beschwerdeführerin und den Arbeitsabläufen bei dieser ähnlich vertraut, wie wenn er schon lange Zeit für diese gearbeitet hätte. Diesen Umstand hätte die Beschwerdegegnerin berücksichtigen müssen. Da sie bereits ab einer Anstellungsdauer von fünf Jahren die volle Punktzahl vergab, erscheint es gerechtfertigt, für K ebenfalls 5 Punkte zu vergeben. Aufgrund der Gewichtung von 0,2 erhöht sich damit die Punktzahl für K von 3 auf 4 Punkte; die Beschwerdeführerin erreicht damit im Unterkriterium Qualifikation der Schlüsselpersonen neu 59,3 statt 58,3 Punkte.
8.4
Die Beschwerdeführerin rügt sodann, die Beschwerdegegnerin hätte ihr im Unterkriterium "Qualifikation der Firma" für die Kernkompetenz die volle Punktzahl erteilen müssen. Die Beschwerdegegnerin führt hierzu aus, die Beschwerdeführerin sei breit diversifiziert und der Geschäftsbereich Wasserversorgung mache lediglich etwa 10 % der Gesamtleistung aus; die Kernkompetenzen der Beschwerdeführerin lägen vielmehr im Bereich der Abwassertechnik und Siedlungsentwässerung. Gemäss Ziff. 4.5.4.2 der allgemeinen Submissionsbedingungen werde eine Kernkompetenz im Bereich "Prozess- und Verfahrenstechnik für grosstechnische Trinkwasseraufbereitung" verlangt; die Mitbeteiligte sei genau in diesem Bereich tätig. Die Beschwerdeführerin bestätigt, dass der Umsatzanteil des Bereichs Wasseraufbereitung rund 10 % des Gesamtumsatzes beträgt, macht jedoch geltend, Umsatzanteile aus den Bereichen Bautechnik sowie Abwassertechnik stünden teilweise ebenfalls im Zusammenhang mit Leistungen im Bereich der Wasseraufbereitung, weshalb deren tatsächlicher Anteil etwa 25 % des Gesamtumsatzes betrage. Sie beschäftige allein im Bereich Wasserversorgung rund 75 Mitarbeitende, dazu kämen 12 bis 20 Mitarbeitende der Subplanerin.
Die Begründung der Beschwerdegegnerin überzeugt nicht. Massgebend kann nicht sein, ob Trinkwasseraufbereitung
die
Kernkompetenz, sondern nur, ob es
eine
Kernkompetenz der jeweiligen Anbieterin ist. Andernfalls würden Unternehmen wie die Beschwerdeführerin, die sich in verschiedenen Bereichen spezialisiert haben, gegenüber bedeutend kleineren Unternehmen wie die Mitbeteiligte, die sich nur in einem Gebiet spezialisiert haben, rechtsungleich behandelt. Dies ergibt sich vorliegend ohne Weiteres bei einem Vergleich der Anzahl Mitarbeitenden: Für die Mitbeteiligte sind nach deren Angaben 30 Personen tätig, für die Subplanerin 18
Personen. Der Personalbestand der Mitbe
teiligten ist damit bedeutend kleiner als derjenige der Beschwerdeführerin im Bereich Wasserversorgung. Dass die bedeutend grössere Beschwerdeführerin (rund zehnfache Anzahl Mitarbeitende) mit anderen Mitarbeitenden auch noch in anderen Bereichen tätig ist, lässt deren Kernkompetenz im Bereich Wasserversorgung damit nicht geringer erscheinen als diejenige der Mitbeteiligten. Andere Gründe, welche darauf schliessen liessen, dass Wasserversorgung nicht zu den Kernkompetenzen der Beschwerdeführerin zählen, macht die Beschwerdegegnerin nicht geltend und sind auch nicht ersichtlich.
Demnach ist die Beschwerdeführerin im Unterkriterium Kernkompetenz mit 5 statt 4
Punkte
n zu bewerten, was gewichtet eine Punktzahl von 8 statt 6,4 ergibt.
Die Punktzahl der Beschwerdeführerin im Unterkriterium Qualifikation der Firma erhöht sich damit von 34,4 auf 36,0 Punkte.
8.5
Die Beschwerdeführerin rügt schliesslich, für die Lernendenausbildung hätte nicht das Verhältnis der Lernenden zur Gesamtzahl der Mitarbeitenden, sondern das Verhältnis der Lernenden zur Gesamtzahl der übrigen Mitarbeitenden berücksichtigt werden müssen. Zudem dürfe das Verhältnis der Lernenden nicht an der Gesamtzahl der Mitarbeitenden, sondern müsse an der Zahl der beschäftigten Mitarbeitenden im technischen Bereich – wo die Beschwerdeführerin Lernende ausbilde – gemessen werden. In ihrer Replik rügte sie sodann, die Beschwerdegegnerin habe der Mitbeteiligten unzulässigerweise Praktikanten und Studierende sowie die Lernenden der Subplanerin angerechnet. Die Beschwerdegegnerin macht hierzu geltend, das Kriterium der Lernendenausbildung sei im internationalen Verhältnis "wohl nicht zulässig".
Wie es sich mit den Rügen der Beschwerdeführerin verhält, braucht hier nicht näher geprüft zu werden. Im internationalen Verhältnis dürfen keine Zuschlagskriterien verwendet werden, die eine ausländische Anbieterin gegenüber einer inländischen Anbieterin diskriminieren. Das schweizerische Ausbildungssystem mit Berufslehren ist nur bedingt mit Ausbildungssystemen in anderen Staaten vergleichbar; wird die Lehrlingsausbildung als Zuschlagskriterium verwendet, besteht deshalb die Gefahr einer wettbewerbswidrigen Diskriminierung ausländischer Anbietender (Markus Lanter, Die Bewertung der Lernendenausbildung im Vergaberecht, ZBl 114/2013, S. 599 ff., 602). Entsprechend erweist sich dieses Kriterium in der vorliegenden Konstellation als unzulässig. Wie die Beschwerdegegnerin zu Recht einräumt, hätte die Lernendenausbildung deshalb überhaupt nicht berücksichtigt werden dürfen. Aus diesem Grund müssen die entsprechenden Punkte unberücksichtigt bleiben und sind die weiteren Punkte im Unterkriterium Qualifikation der Firma entsprechend um 11,11 % aufzuwerten. Bei der Beschwerdeführerin sind vom Ausgangswert von 36 Punkten (vgl. hierzu vorne unter 8.4) zunächst 2,8 Punkte für die Lernendenbetreuung abzuziehen. Die damit verbleibenden 33,2 Punkte sind um 11,11 % zu erhöhen, was eine neue Gesamtpunktzahl im Unterkriterium Qualifikation der Firma von 36,89 Punkten ergibt. Bei der Mitbeteiligten sind vom Ausgangswert von 35,2 Punkten zunächst 1,2 Punkte für die Lehrlingsbetreuung abzuziehen. Die damit verbleibenden 34,0 Punkte sind ebenfalls um 11,11 % zu erhöhen, was eine neue Gesamtpunktzahl im Unterkriterium Qualifikation der Firma von 37,78 Punkten ergibt.
8.6
Nach den vorstehenden Ausführungen erreicht die Beschwerdeführerin im Unterkriterium Qualifikation der Schlüsselpersonen neu 59,3 Punkte und im Unterkriterium Qualifikation der Firma neu 36,89 Punkte; dies ergibt im Zuschlagskriterium Qualifikation des Anbieters neu 96,19 Punkte bzw. unter Berücksichtigung der Gewichtung von 20 % neu 19,2 statt 18,5 Punkte. Die Mitbeteiligte erreicht im Unterkriterium Qualifikation der Firma neu 37,78 statt 35,2 Punkte, was mit den unveränderten 56,58 Punkten für die Qualifikation der Schlüsselpersonen neu 94,36 bzw. gewichtet 18,9 Punkte statt bisher 18,4 Punkte im Zuschlagskriterium Qualifikation des Anbieters ergibt.
9.
Nach dem Gesagten ergibt sich folgende korrigierte Bewertung:
Qualität
Honorar
Referenzen
Qualifikation
Total
Rang
MB
27,5
23,5
19,0
18,9
88,9
2
BF
24,2
29,5
17,7
19,2
90,6
1
Damit rückt das Angebot der Beschwerdeführerin mit 90,6 Punkten an die erste Stelle vor, während das Angebot der Mitbeteiligten noch 88,9 Punkte erreicht. Die umgekehrte Rangierung durch die Vergabebehörde erweist sich als rechtsverletzend. Die Beschwerde ist damit gutzuheissen und der Zuschlag antragsgemäss aufzuheben. Die Vergabe hat an die Beschwerdeführerin zu erfolgen. Praxisgemäss erteilt das Verwaltungsgericht den Zuschlag jedoch nicht selber; die Sache ist vielmehr mit einer entsprechenden Anordnung an die Beschwerdegegnerin zurückzuweisen (vgl. VGr, 13. Februar 2002, VB.2001.00035, E. 3c = BEZ 2002 Nr. 33).
10.
Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten der Beschwerdegegnerin aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG) und ist diese zu verpflichten, der Beschwerdeführerin eine Parteientschädigung zu bezahlen (§ 17 Abs. 2 VRG). Dabei ist indes nicht eine volle Parteientschädigung – wie sie die Beschwerdeführerin geltend macht –, sondern nur eine angemessene Parteienschädigung geschuldet (vgl. hierzu Kaspar Plüss in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, 3. A., Zürich etc. 2014, § 17 N. 63 ff.). Hier erscheint eine Parteientschädigung von Fr. 8'000.- als angemessen.
11.
Da der Wert des strittigen Auftrags den im Staatsvertragsbereich massgeblichen Schwe
l
lenwert erreicht (Art. 1 lit. b der Verordnung des WBF vom 2. Dezember 2013 über die Anpassung der Schwellenwerte im öffentlichen Beschaffungswesen für die Jahre 2014 und 2015 [AS 2013 4395 ff.]), ist gegen dieses Urteil die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) zulässig, sofern sich eine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung stellt. Andernfalls steht gegen diesen Entscheid nur die subsidiäre Verfassungsbeschwerde nach Art. 113 ff. BGG offen.