Decision ID: 6c21b5bc-3d88-51e0-a967-7f4300c8e91a
Year: 2016
Language: de
Court: CH_BVGE
Chamber: CH_BVGE_001
Canton: CH
Region: Federation
Law Area: 
Law Sub-area: nan
Label: approval

Facts:
Sachverhalt:
A.
A._ wurde im [...] zum konsularischen Dienst des Eidgenössischen
Departements für auswärtige Angelegenheiten EDA zugelassen und war
ab [...] 2013 als Postenchef (Leiter [...]) im [...] in [...] (nachfolgend: [Ver-
tretung]) eingesetzt.
B.
Im Nachgang zur Prüfung [der Vertretung] durch die Interne Revision (IR)
des EDA und gestützt auf den entsprechenden IR-Prüfbericht vom 27. Ok-
tober 2015, der auf Probleme im Bereich Personal hindeutete, wurden vom
EDA, Direktion für Ressourcen DR (nachfolgend: EDA-DR), zusätzliche
Abklärungen vorgenommen, wobei auch Gespräche mit den Mitarbeiten-
den [der Vertretung] geführt wurden.
C.
Anlässlich eines persönlichen Gesprächs zwischen Vertretern des EDA-
DR und A._ wurde Letzterem am 14. Dezember 2015 die Gelegen-
heit gegeben, zu verschiedenen Vorwürfen im Zusammenhang mit der
Amtsführung Stellung zu nehmen. Der Direktor der DR stellte A._
zwei mögliche Handlungsszenarien in Aussicht: Eine Versetzung nach
Bern oder – nach allenfalls weiteren Untersuchungen – eine fristlose Kün-
digung des Arbeitsverhältnisses durch die Arbeitgeberin.
Unmittelbar im Anschluss an dieses Gespräch wurde A._ ein vom
14. Dezember 2015 datierender Versetzungsentscheid ausgehändigt, mit
dem ihm "gestützt auf Art. 25 Abs. 4 BPV" (Bundespersonalverordnung,
SR 172.220.111.3) mit sofortiger Wirkung seine bisherige Funktion entzo-
gen und er an die Zentrale des EDA nach Bern versetzt wurde. Sodann
wurde er angewiesen, jeden weiteren Kontakt zu Mitarbeitenden [der Ver-
tretung] zu unterlassen.
D.
In Bern trat A._ am 19. Januar 2016 eine neue Stelle als konsulari-
scher Mitarbeiter an.
Gleichentags sprach das EDA-DR gegenüber A._ die folgende
schriftliche Ermahnung aus:
"Wir ermahnen Sie hiermit ausdrücklich, Ihre gesetzlichen und vertraglichen
Pflichten einzuhalten.
A-2180/2016
Seite 3
Dieses Schreiben gilt als schriftliche Mahnung im Sinn des Bundespersonal-
rechts. Eine Wiederholung der gerügten Pflichtverletzungen kann weitrei-
chende personalrechtliche Folgen, bis hin zur Kündigung des Arbeitsverhält-
nisses, haben.
Wir hoffen, dass Sie den Erwartungen der Arbeitgeberin folgen, und ver-
trauen auf Ihre konstruktive Einstellung und Mitwirkung."
E.
Mit Schreiben vom 28. Januar und vom 23. Februar 2016 forderte
A._ das EDA-DR auf, eine beschwerdefähige Verfügung im Sinne
von Art. 25 Abs. 3 und Art. 34 Abs. 1 des Bundespersonalgesetzes (BPG,
SR 172.220.1) zu erlassen.
F.
Mit Verfügung vom 1. März 2016 entschied das EDA-DR:
"1. Auf das Gesuch, es sei im Zusammenhang mit dem Versetzungsent-
scheid vom 14. Dezember 2015 eine 'beschwerdefähige Verfügung
Art. 25 Abs. 3 i.S.v. Art. 34 Abs. 1 BPG' zu erlassen, wird im Sinn der
Erwägungen nicht eingetreten.
2. Auf das Gesuch, es sei im Zusammenhang mit der Ermahnung vom
19. Januar 2016 eine 'beschwerdefähige Verfügung Art. 25 Abs. 3 i.S.v.
Art. 34 Abs. 1 BPG' zu erlassen, wird im Sinn der Erwägungen nicht ein-
getreten.
3. Das Gesuch um Einsicht in die Unterlagen, die sich auf die Gespräche
beziehen, die von der DR mit den Mitarbeitenden [in der Vertretung] in
[...] geführt wurden, wird abgewiesen. Es wird festgestellt, dass Herrn
A._ der wesentliche Inhalt dieser Unterlagen bekannt gegeben
worden ist."
G.
Gegen diese Verfügung des EDA-DR (nachfolgend: Vorinstanz) erhebt
A._ (nachfolgend: Beschwerdeführer) mit Eingabe vom 8. April
2016 Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht und beantragt, die Ver-
fügung aufzuheben und die Vorinstanz anzuweisen, auf das Begehren vom
28. Januar 2016 um Erlass einer beschwerdefähigen Verfügung zum Ver-
setzungsentscheid vom 14. Dezember 2015 und zur Ermahnung vom
19. Januar 2016 einzutreten und eine Verfügung in der Sache zu erlassen.
A-2180/2016
Seite 4
H.
Die Vorinstanz schliesst mit Vernehmlassung vom 10. Mai 2016 auf Abwei-
sung der Beschwerde.
I.
Das Bundesverwaltungsgericht heisst mit Zwischenverfügung vom 30. Juni
2016 ein im Beschwerdeverfahren gestelltes Akteneinsichtsgesuch des
Beschwerdeführers teilweise gut.
J.
Der Beschwerdeführer reicht am 22. Juli 2016 seine Schlussbemerkungen
sowie als Beilage ein Gesprächsprotokoll einer Sitzung vom 24. Juni 2016
ein, an welcher Vertreter der Vorinstanz und der Beschwerdeführer teilnah-
men. Daraus geht hervor, dass die Vorinstanz dem Beschwerdeführer ein
"Angebot im Sinne einer letzten Chance als Mitarbeitender des konsulari-
schen Dienstes und damit unter Verbleib in der konsularischen Karriere"
für eine reguläre Versetzung nach [...] in der Funktion als "Stellvertretender
Chef [...]/Chef [...]" unterbreitete. Gemäss Gesprächsprotokoll würde auf-
grund der Verhaltensmängel sowie nicht erfüllter Erwartungen bezüglich
der Leistungen als konsularischer Mitarbeiter an der Zentrale in Bern
Art. 33 Abs. 2 der Verordnung des EDA vom 20. September 2002 zur Bun-
despersonalverordnung (VBPV-EDA, SR 172.220.111.343.3) zur Anwen-
dung gelangen, was bedeutete, dass der Lohn auf das Maximum der Lohn-
klasse 24 (bisher war der Beschwerdeführer in der Lohnklasse 28 einge-
teilt) festgelegt würde und betreffend den Lohn keine Besitzstandsgarantie
gewährt werden könnte.
Mit Schreiben vom 18. Juli 2016 kommuniziert die Vorinstanz dem Be-
schwerdeführer den entsprechenden Versetzungsentscheid und gibt ihm
Gelegenheit, bis am 2. August 2016 mitzuteilen, ob er bereit sei, der Ver-
setzung Folge zu leisten.
K.
Am 17. August 2016 reicht die Vorinstanz eine Stellungnahme zu den
Schlussbemerkungen des Beschwerdeführers ein.
L.
Auf die weiteren Vorbringen der Parteien und die sich bei den Akten be-
findlichen Dokumente wird – soweit entscheidrelevant – in den nachfolgen-
den Erwägungen eingegangen.
A-2180/2016
Seite 5

Considerations:
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Beim angefochtenen Entscheid handelt es sich um eine Verfügung im
Sinne von Art. 5 des Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVG, SR 172.021),
die von einer Vorinstanz im Sinne von Art. 33 Bst. d des Verwaltungsge-
richtsgesetzes (VGG, SR 173.32) erlassen wurde und direkt beim Bundes-
verwaltungsgericht angefochten werden kann (Art. 36 Abs. 1 BPG). Da
keine Ausnahme gemäss Art. 32 VGG vorliegt, ist das Bundesverwaltungs-
gericht zur Beurteilung der Beschwerde zuständig (Art. 31 VGG und Art. 44
VwVG).
Das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht richtet sich nach dem
VwVG, soweit das VGG nichts anderes bestimmt (Art. 37 VGG).
1.2 Der Beschwerdeführer hat sich am vorinstanzlichen Verfahren beteiligt
und ist als Adressat der angefochtenen Verfügung, mit welcher die Vorin-
stanz auf sein Gesuch um Erlass einer Verfügung in der Sache betreffend
Versetzungsentscheid und Ermahnung nicht eintrat, sowohl formell als
auch materiell beschwert, weshalb er zur Beschwerde legitimiert ist (vgl.
Art. 48 Abs. 1 VwVG).
1.3 Auf die im Übrigen frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde (vgl.
Art. 50 Abs. 1 und Art. 52 VwVG) ist demnach einzutreten.
2.
Das Bundesverwaltungsgericht entscheidet grundsätzlich mit uneinge-
schränkter Kognition. Es überprüft die angefochtene Verfügung auf Rechts-
verletzungen – einschliesslich unrichtiger oder unvollständiger Feststellung
des rechtserheblichen Sachverhalts und Rechtsfehler bei der Ermessens-
ausübung – sowie auf Angemessenheit hin (Art. 49 VwVG).
Bei der Prüfung der Angemessenheit auferlegt sich das Bundesverwal-
tungsgericht indes namentlich dann eine gewisse Zurückhaltung, wenn es
um die Leistungsbeurteilung von Bediensteten des Bundes, um verwal-
tungsorganisatorische Fragen oder um Probleme der betriebsinternen Zu-
sammenarbeit und des Vertrauensverhältnisses geht. Es entfernt sich in-
sofern im Zweifel nicht von der Auffassung der Vorinstanz und setzt sein
eigenes Ermessen nicht an die Stelle desjenigen der Vorinstanz, soweit es
im konkreten Fall keine Anhaltspunkte für eine unrichtige oder unvollstän-
dige Feststellung des Sachverhalts gibt und davon ausgegangen werden
A-2180/2016
Seite 6
kann, dass die Vorinstanz die für den Entscheid wesentlichen Gesichts-
punkte geprüft sowie die erforderlichen Abklärungen sorgfältig und umfas-
send vorgenommen hat (Urteile des Bundesverwaltungsgerichts [BVGer]
A-5276/2015 vom 29. Juni 2016 E. 2.1, A-7515/2014 vom 29. Juni 2016
E. 2.1 und A-4517/2015 vom 15. Februar 2016 E. 2.2, je m.w.H.).
3.
3.1 Die Arbeitgeberin trifft die für den geordneten Vollzug der Aufgaben nö-
tigen (disziplinarischen) Massnahmen (Art. 25 Abs. 1 BPG). Dazu gehören
namentlich die Verwarnung sowie die Änderung des Aufgabenkreises, der
Arbeitszeit und des Arbeitsortes (Art. 25 Abs. 2 BPG; Art. 99 Abs. 2 Bst. a
und c sowie Abs. 3 Bst. c und d BPV).
3.1.1 Mit Disziplinarmassnahmen wird grundsätzlich auf Pflichtverletzun-
gen der Angestellten reagiert. Art. 25 BPG zielt jedoch nicht nur auf primär
reaktiv-repressive (Disziplinar-)Massnahmen, sondern auch auf aufbau-
ende, zielführende Impulse, wie beispielsweise organisatorische Massnah-
men (Botschaft des Bundesrates vom 31. August 2011 zu einer Änderung
des Bundespersonalgesetzes, BBl 2011 6719). Das Disziplinarrecht des
BPG will mithin nicht mehr (wie noch das alte Beamtengesetz [BtG,
SR 172.221.10]) nur auf das in der Vergangenheit liegende rechtsverlet-
zende Verhalten reagieren (pönaler, repressivkorrektiver Zweck), sondern
in erster Linie das künftige Verhalten lenken. Das Ziel ist nicht mehr nur
reaktiv, sondern das Disziplinarrecht will auch proaktiv und präventiv wir-
ken; die Massnahmen sollen – wie Art. 25 Abs. 1 BPG festhält – den ge-
ordneten Vollzug der Aufgaben wiederherstellen bzw. sicherstellen (Bot-
schaft des Bundesrates vom 14. Dezember 1998 zum Bundespersonalge-
setz, BBl 1999 II 1621; PETER HELBLING, in: Portmann/Uhlmann [Hrsg.],
Stämpflis Handkommentar zum BPG, 2013, Art. 25 N 12; vgl. ferner
HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. Aufl. 2016,
Rz. 1506).
3.1.2 Jede Disziplinarmassnahme setzt voraus, dass die dem Arbeitneh-
mer vorgeworfene Pflichtverletzung im Rahmen einer Disziplinaruntersu-
chung nach Art. 98 BPV festgestellt oder erhärtet worden ist (Art. 99 Abs. 1
BPV; Urteil des BVGer A-8073/2015 vom 13. Juli 2016 E. 5.2.3). Der Ar-
beitnehmer muss fehlerhaft gehandelt, das heisst eine ihm obliegende ar-
beitsrechtliche Pflicht verletzt haben. Wenn es sich negativ auf das Arbeits-
verhältnis auswirkt, kann auch ausserdienstliches Verhalten eine Diszipli-
nierung rechtfertigen. Der Arbeitnehmer muss die ihm obliegende Pflicht
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Seite 7
gekannt und diese vorsätzlich oder fahrlässig (vgl. Art. 99 Abs. 2 und 3, je
Ingress, BPV) verletzt haben. Schliesslich durfte keine Not- oder Zwangs-
lage vorliegen, das heisst der Arbeitnehmer muss die Möglichkeit gehabt
haben, rechts- und pflichtkonform zu handeln. Weitere Voraussetzung ist
die Angemessenheit bzw. Verhältnismässigkeit (Art. 5 Abs. 2 der Bundes-
verfassung [BV, SR 101] i.V.m. Art. 6 Abs. 1 BPG) der Massnahme (zum
Ganzen Urteil des BVGer A-6699/2015 vom 21. März 2016 E. 4.2; Helb-
ling, a.a.O., Art. 25 N 42 ff.).
3.1.3 Ob eine Massnahme – namentlich eine Versetzung oder eine Ermah-
nung – disziplinarischer Natur ist, kann nicht davon abhängen, ob sie von
der zuständigen Behörde als solche bezeichnet oder erst nach Durchfüh-
rung einer Disziplinaruntersuchung oder mittels formeller Verfügung ange-
ordnet wird. Andernfalls stünde es im freien Belieben der Behörde, auf ein
formelles Disziplinarverfahren zu verzichten und so der betroffenen Person
einerseits die ihr zustehenden Parteirechte vorzuenthalten und anderer-
seits die Möglichkeit zu nehmen, den Disziplinarentscheid gerichtlich über-
prüfen zu lassen. Dies bärge entsprechendes Missbrauchspotential. Nicht
massgeblich sein kann sodann, welchen (Haupt-)Zweck die Behörde mit
der angeordneten Massnahme verfolgt. Abzustellen ist vielmehr auf die tat-
sächlichen, objektiven Umstände des Einzelfalls und die konkreten Auswir-
kungen der Massnahme auf die betroffene Person. Je schwerer der damit
verbundene Eingriff in deren Rechtssphäre bzw. Persönlichkeit ist, desto
eher wird grundsätzlich von einer auf dem ordentlichen Rechtsmittelweg
anfechtbaren Disziplinarmassnahme auszugehen sein, welcher eine Dis-
ziplinaruntersuchung im Sinne von Art. 98 BPV voranzugehen hat (vgl. Ur-
teil des Bundesgerichts [BGer] 2C_272/2012 vom 9. Juli 2012 E. 4.3; Ur-
teile des BVGer A-4699/2015 vom 11. April 2016 E. 5.1.1, A-692/2014 vom
17. Juni 2014 E. 4.3.1 und A-7309/2010 vom 7. April 2011 E. 2.3 f.; das-
selbe gilt im Übrigen betreffend die Frage, ob eine disziplinarische Mass-
nahme als strafrechtlich im Sinne von Art. 6 Ziff. 1 der Europäischen Men-
schenrechtskonvention [EMRK, SR 0.101] zu qualifizieren ist [vgl. BGE
140 II 384 E. 3.2.1, 139 I 72 E. 2.2.2; Urteil des BGer 2C_739/2015 vom
25. April 2016 E. 3.4, zur Publikation vorgesehen; je m.w.H.]).
3.2 Die Versetzung eines Angestellten kann nicht nur als disziplinarische
Massnahme (vgl. Art. 25 Abs. 2 Bst. c BPG und Art. 99 Abs. 3 Bst. d BPV)
verfügt, sondern auch gestützt auf Art. 25 Abs. 3 (oder 3bis) Bst. a BPV an-
geordnet werden, wenn sie zwar für den geordneten Vollzug der Aufgaben
objektiv notwendig ist, die betroffene Person aber kein Verschulden trifft
und sie keine Pflichtverletzung beging (Urteile des BVGer A-4464/2015
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vom 23. November 2015 E. 3.1 f. und A-5046/2014 vom 20. März 2015
E. 4.2.4, je m.w.H.).
Das versetzungspflichtige Personal – zu welchem der Beschwerdeführer
gehört (vgl. Art. 3 Bst. a i.V.m. Art. 2 Abs. 2 Bst. b VBPV-EDA sowie Ziff. 6.1
des Arbeitsvertrages vom 10./19. Oktober 2001) – wird sodann grundsätz-
lich gestützt auf die gesetzliche Versetzungspflicht (Art. 132 Abs. 1 VBPV-
EDA i.V.m. Art. 21 Abs. 1 Bst. a und cbis BPG sowie Art. 25 Abs. 4 BPV)
versetzt.
Solche Versetzungsentscheide oder andere dienstliche Anweisungen an
das einer Versetzungspflicht unterstehende Personal stellen keine be-
schwerdefähigen Verfügungen dar (Art. 34 Abs. 1bis BPG). Versetzungen,
welche als disziplinarische Massnahme angeordnet werden, sind dagegen
in Verfügungsform zu erlassen, sofern keine Einigung zwischen den Par-
teien zustande kommt (Art. 34 Abs. 1bis BPG e contrario und, soweit die
Massnahmen den Arbeitsvertrag betreffen, Art. 34 Abs. 1 i.V.m. Art. 25
Abs. 3 BPG; vgl. auch Art. 98 Abs. 2 BPV, wonach das erstinstanzliche Dis-
ziplinarverfahren durch das VwVG geregelt wird). Eine Verfügung ist grund-
sätzlich auch erforderlich für Versetzungen gestützt auf Art. 25 Abs. 3 bzw.
3bis Bst. a BPV, wenn nicht ausnahmsweise aufgrund wesentlicher, ausser-
ordentlicher Umstände eine vom Weisungsrecht der Arbeitgeberin um-
fasste lediglich vorübergehende Versetzung erfolgt (vgl. Art. 3 Bst. b VwVG
sowie Art. 321d des Obligationenrechts [OR, SR 220] i.V.m. Art. 6 Abs. 2
BPG; Urteile des BVGer A-4699/2015 vom 11. April 2016 E. 5.1.1 und
A-5046/2014 vom 20. März 2015 E. 4.2.1).
3.3 Die Rechtsprechung unterscheidet die Verwarnung als disziplinarische
Massnahme sowie die Mahnung, welche im Hinblick auf eine mögliche
Kündigung ausgesprochen wird (in der Praxis wird der Begriff "Verwar-
nung" allerdings regelmässig auch für die der Kündigung vorangehende
"Mahnung" verwendet, insbesondere im Zusammenhang mit fristlosen,
teilweise auch ordentlichen Kündigungen [vgl. etwa Urteil des BGer
1C_245/2008 vom 2. März 2009 E. 5.3 und Urteil des BVGer A-4517/2015
vom 15. Februar 2016 E. 9.2]).
3.3.1 Eine ordentliche Kündigung im Sinne von Art. 10 Abs. 3 BPG setzt
regelmässig eine vorgängige Mahnung voraus, welche zwei Funktionen er-
füllt: der Vorhalt der begangenen Pflichtverletzung und die Ermahnung zu
künftigem vertragsgemässem Verhalten (Rügefunktion) sowie die Andro-
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Seite 9
hung einer Sanktion bei weiteren gleichartigen Pflichtverletzungen (Warn-
funktion). Eine Mahnung liegt mithin vor, ohne dass sie ausdrücklich als
solche bezeichnet werden müsste, sobald sie als solche erkennbar ist und
die ermahnte Person daraus klar ersehen kann, welche Verhaltensweisen
nicht mehr toleriert werden und wie sie sich inskünftig zu verhalten hat (Ur-
teile des BGer 8C_500/2013 vom 15. Januar 2014 E. 7 und 1C_245/2008
vom 2. März 2009 E. 5.3; Urteile des BVGer A-5682/2015 vom 8. Juni 2016
E. 3.3.1 f. und A-5541/2014 vom 31. Mai 2016 E. 6.1.3, je m.w.H.; zum
Mahnerfordernis und der Weitergeltung der diesbezüglichen Rechtspre-
chung zum alten Recht vgl. ferner Urteile des BGer 8C_895/2015 vom
8. März 2016 E. 3.1 und 8C_541/2015 vom 19. Januar 2016 E. 4).
3.3.2 Die Abgrenzung der Mahnung im Sinne von Art. 10 Abs. 3 BPG von
der disziplinarrechtlichen Verwarnung ist schwierig (vgl. dazu neben den
sogleich zitierten Entscheiden etwa Urteile des BVGer A-4464/2015 vom
23. November 2015 E. 1.1.5 und A-1725/2015 vom 8. Juni 2015 E. 2.1). Im
Urteil A-6699/2015 vom 21. März 2016 führte das Bundesverwaltungsge-
richt dazu Folgendes aus:
"Nach dem Bundespersonalrecht ist die (disziplinarische) Verwarnung von der
Mahnung zu unterscheiden. [...] Mit der Verwarnung gibt der Arbeitgeber
dem Arbeitnehmer zu verstehen, dass er das gerügte Verhalten nicht weiter-
hin hinzunehmen gewillt ist und dass er bei Wiederholung oder Weiterführung
des gerügten Verhaltens härtere Massnahmen zu treffen gedenkt (...). Dem-
gegenüber wird eine Mahnung gestützt auf Art. 10 Abs. 3 BPG ausgespro-
chen. Sie erinnert den Arbeitnehmer an seine bestehenden Verhaltenspflich-
ten und ermöglicht dem Arbeitgeber die ordentliche Kündigung, wenn der Ar-
beitnehmer seine Leistung nicht verbessert oder sein Verhalten nicht ändert
(...). Die Mahnung ist als direkte Reaktion auf das Fehlverhalten des Arbeit-
nehmers zu verstehen. Sie hat zum Ziel, dem Arbeitnehmer die begangene
Pflichtverletzung vorzuhalten und ihn zu künftigem vertragsgemässem Ver-
halten zu mahnen (Rügefunktion). Zudem drückt sie die Androhung einer
Sanktion bei weiteren gleichartigen Pflichtverletzungen aus (Warnfunktion;
...)" (E. 3.1).
Zwar ist die erwähnte Rüge- und Warnfunktion der Mahnung auch der dis-
ziplinarrechtlichen Verwarnung grundsätzlich inhärent (vgl. oben zitiertes
Urteil: "dass er das gerügte Verhalten nicht weiterhin hinzunehmen gewillt
ist und dass er bei Wiederholung oder Weiterführung des gerügten Verhal-
tens härtere Massnahmen zu treffen gedenkt"; ebenso zur Publikation vor-
gesehenes Urteil des BGer 8D_3/2015 vom 7. Juni 2016 E. 4.4 zum Ver-
weis [gemäss Art. 48 des Neuenburger Personalgesetzes, RSN 152.510],
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Seite 10
welcher zwar im Rahmen der auf den 1. Juli 2013 in Kraft getretenen BPG-
und BPV-Revision aus dem Disziplinarrecht für das Bundespersonal ge-
strichen wurde, dies allerdings gerade deshalb, weil ihm gegenüber der
Verwarnung keine selbständige Bedeutung zukam bzw. er dieselbe Wir-
kung erzielte [Botschaft zur BPG-Revision, BBl 2011 6719]). Überdies wird
die Verwarnung in der Regel – wie gemäss dem zitierten Urteil des Bun-
desverwaltungsgerichts die Mahnung – "als direkte Reaktion auf das Fehl-
verhalten des Arbeitnehmers" ausgesprochen.
Dennoch verfolgen die Mahnung und die Verwarnung unterschiedliche
Zwecke, wie das Bundesverwaltungsgericht etwa im Urteil A-692/2014
vom 17. Juni 2014 festhielt (ebenso bereits BVGE 2011/31 E. 3.2.1 sowie
Urteile A-6864/2010 vom 20. Dezember 2011 E. 5.2.2 und A-8518/2007
vom 18. September 2008 E. 4.3; zustimmend BENOÎT BOVAY, Procédure
administrative, 2. Aufl. 2015, S. 342; bezüglich der Mahnung im Sinne von
Art. 10 Abs. 3 BPG vgl. zudem statt vieler die jüngeren Urteile A-5682/2015
vom 8. Juni 2016 E. 3.3.2 und A-5541/2014 vom 31. Mai 2016 E. 6.1.3):
"[...] l'avertissement préalable à la résiliation ordinaire devait plutôt être conçu
comme une mise en garde adressée à l'employé et destinée à éviter des
conséquences désagréables, en d'autres termes, comme une mesure desti-
née à protéger l'employé et à concrétiser le principe de proportionnalité,
l'avertissement, au sens de l'ancien art. 25 LPers, revêtait clairement le ca-
ractère d'une sanction disciplinaire, constituant l'une des mesures de con-
trainte dont dispose l'administration à l'égard de ses employés" (E. 3.2.1
S. 11).
3.3.3 Eine disziplinarische Verwarnung kann gleichzeitig eine im Hinblick
auf eine mögliche Kündigung ausgesprochene Mahnung darstellen (Urteil
des BGer 1C_245/2008 vom 2. März 2009 E. 5.4; Urteil des BVGer
A-6664/2009 vom 29. Juni 2010 E. 5.2) und wird dies wohl häufig tun, da
die verwarnte Person auch einer Verwarnung regelmässig entnehmen kön-
nen wird, welche Verhaltensweisen beanstandet werden und welches Ver-
halten inskünftig erwartet wird (vgl. zur Rüge- und Warnfunktion der Mah-
nung vorstehend E. 3.3.1).
4.
Zwischen den Parteien ist umstritten, ob es sich beim Versetzungsent-
scheid vom 14. Dezember 2015 und der Ermahnung vom 19. Januar 2016
A-2180/2016
Seite 11
um disziplinarische Massnahmen handelte oder "lediglich" um einen Ver-
setzungsentscheid im Rahmen der Versetzungspflicht sowie eine "nor-
male", der Kündigung vorangehende Mahnung.
4.1 Die Vorinstanz bringt vor, sie habe zu keinem Zeitpunkt Disziplinar-
massnahmen nach Art. 25 BPG bzw. Art. 99 BPV getroffen oder auch nur
die Absicht dazu gehabt. Mit dem Versetzungsentscheid vom 14. Dezem-
ber 2015 seien nicht neue Rechte und Pflichten begründet und ebenso we-
nig "faktisch" eine Disziplinarmassnahme ausgesprochen worden, sondern
die Versetzung sei vielmehr Ausfluss und zugleich Aktualisierung von
Pflichten, die aufgrund des Arbeitsverhältnisses bereits bestanden hätten.
4.1.1 Sie habe den Beschwerdeführer nicht in erster Linie sanktionieren
wollen, auch wenn sich die Versetzung für ihn persönlich allenfalls ähnlich
wie eine Disziplinarmassnahme ausgewirkt habe. Für die Vorinstanz hätten
vielmehr betriebliche Notwendigkeiten eindeutig im Vordergrund gestan-
den. Der Beschwerdeführer sei aufgrund seiner Versetzungspflicht an ei-
nen anderen Einsatzort und in eine andere Funktion versetzt worden. Auf-
grund der erheblichen Störung des Arbeitsklimas [in der Vertretung] habe
man nicht den üblichen "Bewerbungsprozess" für Versetzungen einhalten
können. Angesichts der wichtigen und exponierten Führungsposition des
Beschwerdeführers als Postenchef und der festgestellten Verhaltens- und
Führungsmängel, die bereits zu einer erheblichen Störung des Arbeitskli-
mas [in der Vertretung] geführt hätten, habe die Vorinstanz rasch handeln
und die Versetzung des Beschwerdeführers zeitlich vorziehen müssen, um
die Funktionsfähigkeit der Vertretung sicherzustellen und letztlich auch das
Ansehen und die Glaubwürdigkeit des EDA und der Eidgenossenschaft in
[...] zu schützen.
Der Entzug der Funktion als Postenchef und die Versetzung an die Zentrale
nach Bern bedeute eine erhebliche Umstellung für den Beschwerdeführer
und dessen Familie. Solche Umstellungen seien der Versetzungspflicht
aber zum Teil inhärent. Versetzungen könnten zudem bei entsprechendem
Bedarf jederzeit erfolgen. Dass die Vorinstanz dem Beschwerdeführer
keine längere Übergangsfrist habe gewähren können, habe dieser seinem
eigenen Fehlverhalten zuzuschreiben.
Die Suche nach einer anderen Stelle habe eine gewisse Zeit benötigt und
sei nicht ganz einfach gewesen, zumal aufgrund der Ereignisse in [...] zu-
mindest vorerst nur Funktionen ohne Führungsverantwortung in Frage ge-
kommen seien. Auch nach seiner Versetzung sei der Beschwerdeführer
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jedoch ein Angehöriger der Karrieredienste nach Art. 2 Abs. 2 Bst. b VBPV-
EDA geblieben und die Versetzung habe keine Auswirkungen auf Lohn-
klasse und Lohn gehabt.
4.1.2 Die Vorinstanz führt weiter an, sie habe es aufgrund der festgestellten
Verhaltens- und Führungsmängel des Beschwerdeführers nicht bei der
Versetzung bewenden lassen können. Zusätzlich habe eine personalrecht-
liche Mahnung ausgesprochen werden müssen als direkte Reaktion auf
das Fehlverhalten des Beschwerdeführers mit dem Ziel, diesem die began-
gene Pflichtverletzung vorzuhalten und ihn zu künftigem vertragsgemäs-
sem Verhalten zu mahnen und ihm für den Fall weiterer gleichartiger
Pflichtverletzungen die Kündigung anzudrohen. Diese Rüge- bzw. Warn-
funktion habe nur die Mahnung erfüllen können, weshalb die vorangegan-
gene Rückversetzung als organisatorische Massnahme die Mahnung nicht
habe überflüssig machen können. Bereits im Zeitpunkt der Versetzung sei
eine (sogar fristlose) Kündigung im Raum gestanden. Insofern sei es nur
folgerichtig gewesen, wenn die Vorinstanz als mildere Massnahme zu-
nächst eine Mahnung ausgesprochen habe, sich aber dabei eine Kündi-
gung ausdrücklich vorbehalten habe für den Fall, dass sich die Führungs-
und Verhaltensmängel wiederholen sollten.
Die Ermahnung sei nicht von gleicher zeitlicher Dringlichkeit wie die Ver-
setzung gewesen. Die Vorinstanz habe deshalb bewusst entschieden, sie
erst im Anschluss an das Gespräch vom 14. Dezember 2015 auszuspre-
chen. Aufgrund von Abwesenheiten während der Feiertage Ende 2015/An-
fang 2016 habe sich die Ausfertigung und Zustellung der Ermahnung ver-
zögert. Ein erster Entwurf für die Ermahnung sei aber bereits am 22. De-
zember 2015 erstellt worden.
4.2
4.2.1 Der Beschwerdeführer macht geltend, er sei am 11. Dezember 2015
unter einem falschen Vorwand (angebliche Besprechung des IR-Prüfbe-
richts) unvermittelt zum Gespräch vom 14. Dezember 2015 nach Bern be-
stellt worden, an welchem gemäss Einladung nur der Direktor der DR habe
teilnehmen sollen, tatsächlich aber drei Vertreter der Vorinstanz anwesend
gewesen seien. Anlässlich des Gesprächs sei massiver Druck auf ihn aus-
geübt worden, was eine grobe Verletzung der Persönlichkeitsschutzpflicht
darstelle. Dies gelte auch für die Versetzung "über Nacht", welche für ihn,
seine Ehegattin und seine [...] Kinder mit gravierenden Folgen verbunden
(gewesen) sei.
A-2180/2016
Seite 13
Bei der Versetzung handle es sich tatsächlich um eine "verkappte" Diszip-
linarmassnahme, um eine eigentliche "Strafversetzung". Dies habe ihm
auch die Chefin HR-Beratung im Personal EDA in einem Gespräch am
17. Februar 2016 so mitgeteilt. Sie habe die Versetzung explizit als Straf-
massnahme bezeichnet, indem sie auf seine entsprechende Frage geant-
wortet habe, "dass man das so betrachten könne". Dafür sprächen sodann
die konkreten Umstände der Versetzung. Seit einigen Jahren erfolge für
"normale" Versetzungen ein "Bewerbungsprozess" mit einer Jahresaus-
schreibung im Frühling rund 15 Monate vor Einsatzbeginn. Jeweils rund
neun bis zwölf Monate vor diesem werde der Versetzungsentscheid getrof-
fen. Unvorhergesehene Versetzungen, beispielsweise bei Krankheit oder
Unfall, erfolgten mehrmals jährlich über sogenannte Zwischenausschrei-
bungen. Er jedoch sei über Nacht versetzt worden und der Entscheid sei
nicht, wie im Fall eines [...] üblich, nach Konsultation der [...] durch [...]
gefällt worden.
Für die disziplinarische Natur der Versetzung spreche auch, dass diese
von der Vorinstanz mit angeblichen gravierenden Verfehlungen seinerseits
begründet und mit der Androhung einer fristlosen Kündigung verbunden
worden sei. Ferner sei die Versetzung am 14. Dezember 2015 angeordnet
worden, obwohl zu diesem Zeitpunkt noch gar keine neue Aufgabe für ihn
vorgesehen gewesen sei. Mit der Versetzung sei offenbar das Ziel verfolgt
worden, ihm eine Stelle ohne Führungsfunktion zuzuteilen. Für die neue
Stelle sei ein Antrag auf Finanzierung via Sonderkredit gestellt worden, was
bei einer normalen Versetzung nicht notwendig gewesen wäre.
Aus dem IR-Prüfbericht gehe hervor, dass [die Vertretung] mit der Gesamt-
beurteilung "gut" bewertet worden sei. Zudem seien zwar unter anderem
betreffend das Arbeitsklima Verbesserungen angeregt worden, worüber bis
Ende Februar 2016 habe informiert werden sollen. Der Bericht sei jedoch
nicht zum Schluss gekommen, es seien Sofortmassnahmen notwendig.
Dass er trotzdem bereits am 14. Dezember 2015 mit sofortiger Wirkung als
[...] abberufen worden sei, zeige, dass andere Gründe als der IR-Prüfbe-
richt zur sofortigen Versetzung geführt haben müssten. Wie aus den Akten
hervorgehe, handle es sich dabei wohl um die ungerechtfertigten Vorwürfe
einer Lokalangestellten. Wenn jedoch die Versetzung auf Basis solcher
Vorwürfe erfolgt sei, sei sie zweifelsfrei disziplinarischer Natur.
Aus den Akten ergebe sich, dass die Vorinstanz ein umfangreiches eigent-
liches "Schatten"-Disziplinarverfahren durchgeführt habe, ohne sich an die
A-2180/2016
Seite 14
für Disziplinaruntersuchungen geltenden Vorschriften gemäss Art. 98 ff.
BPV zu halten.
4.2.2 Weiter bringt der Beschwerdeführer vor, er habe sich am 15. Januar
2016 erstmals über einen anwaltlichen Rechtsvertreter an die Vorinstanz
gewandt und Akteneinsicht verlangt. Mit dem Antwortschreiben vom
19. Januar 2016 sei ihm die vom gleichen Tag datierende Ermahnung zu-
gestellt worden, weshalb zumindest der Eindruck entstehe, es handle sich
um eine "Racheermahnung", da er sich gegen seine Abberufung als [...]
wehre.
Aufgrund der dargelegten Gesamtumstände könne auch die Ermahnung
vom 19. Januar 2016 nicht als eine der Kündigung vorangehende "Mah-
nung" betrachtet werden. Vielmehr handle es sich faktisch um eine be-
schwerdefähige disziplinarische Verwarnung. Es könne nicht im freien Er-
messen der Arbeitgeberin liegen, ob sie eine Mahnung oder eine Verwar-
nung aussprechen wolle, da ansonsten Angestellte systematisch ihrer Ver-
fahrensrechte beraubt werden könnten, welche ihnen – anders als im Fall
einer Mahnung – bei einer Verwarnung als Disziplinarmassnahme zustün-
den.
4.2.3 Die Vorinstanz versuche ihm rechtsmissbräuchlich den Rechtsweg
"abzuschneiden" und die Verfahrensvorschriften bezüglich Disziplinarun-
tersuchungen zu umgehen. Auch mit Blick auf die in Art. 29a BV verankerte
Rechtsweggarantie könne das Verhalten der Vorinstanz nicht geschützt
werden.
5.
Gegenstand des vorliegenden Verfahrens ist die Frage, ob es sich beim
Versetzungsentscheid vom 14. Dezember 2015 und der Ermahnung vom
19. Januar 2016 um disziplinarische Massnahmen im Sinne von Art. 25
BPG und Art. 99 BPV handelte oder vielmehr – so die Vorinstanz – um
einen Versetzungsentscheid im Rahmen der Versetzungspflicht und eine
Mahnung im Sinne von Art. 10 Abs. 3 BPG (vgl. zum Begriff des Streitge-
genstandes statt vieler Urteil des BVGer A-2669/2016 vom 22. August
2016 E. 2 m.w.H.). Zu befinden ist mithin darüber, ob die Vorinstanz betref-
fend Versetzung und Ermahnung verpflichtet gewesen wäre, eine be-
schwerdefähige Verfügung zu erlassen (Dispositiv-Ziff. 1 und 2 der ange-
fochtenen Verfügung). Da der Beschwerdeführer die ganze Verfügung an-
A-2180/2016
Seite 15
focht, ist ferner das vom ihm im vorinstanzlichen Verfahren gestellte Akten-
einsichtsgesuch zu beurteilen, welches die Vorinstanz abwies (Dispositiv-
Ziff. 3 der angefochtenen Verfügung).
Nicht im vorliegenden Verfahren zu befinden ist dagegen über das den von
der Vorinstanz getroffenen Massnahmen zugrundeliegende Verhalten des
Beschwerdeführers sowie die Versetzung und die Ermahnung an sich (ma-
terielle Beurteilung). Diesbezügliche Rügen sind unbeachtlich. Ebenfalls
nicht vom Streitgegenstand erfasst ist die vom Beschwerdeführer geltend
gemachte gravierende Persönlichkeitsverletzung bzw. Verletzung der Für-
sorgepflicht. Der Beschwerdeführer hat diese Vorbringen jedoch nicht in
sein Rechtsbegehren aufgenommen, weshalb diesbezüglich kein Nichtein-
tretensentscheid zu ergehen hat (vgl. statt vieler Urteil des BGer 2C_308/2015
vom 7. Juli 2015 E. 1.3 m.w.H.).
6.
6.1 Mitarbeitende des diplomatischen und des konsularischen Dienstes,
welchem der Beschwerdeführer im Zeitpunkt der streitgegenständlichen
Versetzung angehörte, werden regelmässig auf verschiedene Posten im
In- und Ausland versetzt. Dies zeigt nicht zuletzt der Werdegang des Be-
schwerdeführers selbst, der zwischen [...] und 2015 in [...] Städten auf drei
Kontinenten tätig war, an keinem Ort länger als vier bis fünf Jahre.
Das versetzungspflichtige Personal kann jederzeit an der Zentrale oder im
Ausland eingesetzt bzw. dorthin versetzt werden (Art. 132 Abs. 1 VBPV-
EDA und Art. 25 Abs. 4 BPV i.V.m. Art. 21 Abs. 1 Bst. a und cbis BPG). Es
ist jedoch bereits aus organisatorischen Gründen ohne Weiteres davon
auszugehen, dass einer Versetzung in der Regel eine Vorlaufzeit von meh-
reren Monaten vorausgeht. Von der Vorinstanz nicht in Abrede gestellt
wurde denn auch die Darstellung des Beschwerdeführers, wonach zu be-
setzende Positionen grundsätzlich jedes Jahr im Frühling mittels einer Jah-
resausschreibung rund 15 Monate vor Einsatzbeginn ausgeschrieben wer-
den, worauf sich die Mitarbeitenden bewerben können. Der Versetzungs-
entscheid erfolge rund neun bis zwölf Monate vor dem Einsatzbeginn. Un-
vorhergesehene Versetzungen (z.B. bei Unfällen oder Krankheitsfällen) er-
folgten mehrmals jährlich über sogenannte Zwischenausschreibungen mit
kürzeren Fristen. Aus diesem Prozedere ist sodann zu schliessen, dass
sich grundsätzlich Mitarbeitende auf offene Stellen bewerben, und nicht
umgekehrt Stellen gesucht oder gar geschaffen werden für "versetzungs-
willige" Mitarbeitende (immerhin können Angestellte an Einsatzorten mit
A-2180/2016
Seite 16
schwierigen oder sehr schwierigen Lebensbedingungen – nach einer mini-
malen Einsatzdauer von zwei bis vier Jahren – eine Versetzung an einen
anderen Einsatzort verlangen [vgl. Art. 132 Abs. 2 und 3 VBPV-EDA]). Bei
der Versetzung werden Ausbildung, Erfahrung und Eignung der Angestell-
ten für die vorgesehene Funktion sowie ihr Gesundheitszustand berück-
sichtigt (Art. 132 Abs. 4 Satz 1 VBPV-EDA). Dies bedeutet, dass grund-
sätzlich passendes Personal für einen Posten gesucht wird, eine Verset-
zung mithin hauptsächlich – oder wenigstens auch – aufgrund des Bedarfs
am Einsatzort erfolgt (so wurde der Beschwerdeführer etwa nach [...] ver-
setzt, da die vormalige Stelleninhaberin pensioniert wurde, wie sich dem
entsprechenden Versetzungsentscheid vom 25. September 2012 entneh-
men lässt). Schliesslich ist davon auszugehen, dass eine zu versetzende
Person vor dem entsprechenden Entscheid angehört wird und dafür eine
angemessene Bedenkzeit erhält. Dementsprechend räumte die Vorinstanz
dem Beschwerdeführer im Versetzungsentscheid vom 18. Juli 2016 (vgl.
vorstehend Bst. J) trotz zeitlicher Dringlichkeit eine 14-wöchtige Frist zur
Stellungnahme ein.
Die Angestellten des EDA gehören entweder den allgemeinen Diensten
oder den Karrierediensten an. Zu Letzteren gehören der diplomatische und
der konsularische Dienst (Art. 2 VBPV-EDA). Der Beschwerdeführer ge-
hörte somit zumindest im Zeitpunkt der streitgegenständlichen Versetzung
den Karrierediensten an. Es ist bereits begriffsinhärent und ergibt sich auch
aus Art. 26 ff. VBPV-EDA, dass ein Wechsel eines Einsatzortes in den Kar-
rierediensten regelmässig mit einer Beförderung und einer Lohnerhöhung
verbunden sein wird. Aus Art. 33 Abs. 2 VBPV-EDA ergibt sich indes, dass
Angestellte auch auf einen Posten versetzt werden können, der einem tie-
feren Funktionsband zugeordnet ist als ihre bisherige Stelle.
6.2
6.2.1 Die Versetzung des Beschwerdeführers erfolgte aufgrund seines –
nach Ansicht der Vorinstanz – gravierenden Fehlverhaltens und lag allein
in der Person des Beschwerdeführers begründet. Keine Rolle spielte ein
von ihm neu zu besetzender Posten, ein solcher "vorgesehener Einsatzort"
existierte im Zeitpunkt der Versetzung noch nicht einmal (es stand lediglich
fest, dass er an die Zentrale nach Bern zurückbeordert würde) bzw. war
noch nicht bekannt. Entsprechend konnten beim Erlass des Versetzungs-
entscheides "Ausbildung, Erfahrung und Eignung" des Beschwerdeführers
für die vorgesehene Funktion nicht berücksichtigt werden. Die Versetzung
erfolgte nicht – zumindest auch – aufgrund des ausgewiesenen Bedarfs
A-2180/2016
Seite 17
am Einsatzort, sondern einzig, um den Beschwerdeführer von seinem bis-
herigen Posten abzuziehen. Die Vorinstanz zeigte dem Beschwerdeführer
die streitgegenständliche Versetzung sodann nicht im Voraus an, sondern
vollzog sie unmittelbar mit dem entsprechenden Entscheid. Gleichzeitig
auferlegte sie ihm ein Kontakt- sowie offenbar auch ein Hausverbot und
informierte das Polizeipräsidium [...] über die getroffene Massnahme. Der
Beschwerdeführer konnte sich zwar vor dem Ergehen des Versetzungsent-
scheides kurz äussern (das entsprechende Gespräch mit drei Vertretern
der Vorinstanz dauerte eine Stunde), jedoch weniger zum Versetzungsent-
scheid und erst recht nicht zur damals noch gar nicht feststehenden neuen
Stelle, sondern vielmehr zu den von der Vorinstanz erhobenen Vorwürfen,
und vor allem ohne sich zuvor darauf vorbereiten zu können. Die schliess-
lich in Bern angetretene Stelle entsprach offensichtlich nicht dem Anforde-
rungsprofil seiner bisherigen Funktion, es handelte sich namentlich nicht
um eine Führungsposition.
Auch aus der Form des Versetzungsentscheides vom 14. Dezember 2015
ist im Übrigen ersichtlich, dass es sich bei der Rückbeorderung nach Bern
nicht um eine "normale" Versetzung im Rahmen der Versetzungspflicht
handelte, wie ein Vergleich mit dem Schreiben vom 25. September 2012
betreffend die Versetzung nach [...] zeigt.
6.2.2 Alle diese Umstände mögen zwar auf das dem Beschwerdeführer
vorgeworfene Verhalten zurückzuführen und – nach Ansicht der Vorinstanz
– diesem zuzuschreiben sein (ob das Vorgehen der Vorinstanz sachlich
gerechtfertigt war, ist nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens).
Nichtsdestotrotz entsprechen sie nicht dem im Fall einer im Rahmen der
Versetzungspflicht vorgenommenen Versetzung üblichen Vorgehen, wes-
halb sie für das Vorliegen einer disziplinarischen Versetzung sprechen.
Dasselbe gilt insbesondere auch für die von der Vorinstanz vor dem Erge-
hen des streitgegenständlichen Versetzungsentscheides unter Ausschluss
des Beschwerdeführers vorgenommenen Untersuchungshandlungen (ins-
besondere Anhörungen der Mitarbeitenden [der Vertretung]), welche der
Beschwerdeführer nicht ganz zu Unrecht als "Schatten-Disziplinarverfah-
ren" bezeichnet. Im Vorfeld einer "normalen" Versetzung werden zwar wohl
regelmässig gewisse Referenzauskünfte über die zu versetzende Person
eingeholt, aber nicht eine eigentliche Untersuchung durchgeführt. Eine sol-
che ist dagegen vor dem Erlass einer Disziplinarmassnahme erforderlich
(Art. 99 Abs. 1 BPV).
A-2180/2016
Seite 18
Der Annahme einer disziplinarischen Versetzung nicht entgegensteht, dass
die Massnahme – wie die Vorinstanz vorbringt – (allenfalls sogar haupt-
sächlich) eine betriebliche Notwendigkeit darstellt bzw. für die Aufgabener-
füllung notwendig ist (vgl. Art. 21 Abs. 1 Ingress BPG). Vielmehr sollen
auch Disziplinarmassnahmen den geordneten Aufgabenvollzug sicherstel-
len (vgl. Art. 25 Abs. 1 BPG). Ein disziplinarisch zu ahndendes Verhalten
wird im Übrigen in aller Regel zwangsläufig (gleichzeitig) gewisse betrieb-
liche Massnahmen erfordern.
6.2.3 Für das Vorliegen einer (faktischen) disziplinarischen Versetzung
sprechen ferner die damit verbundenen Konsequenzen für den Beschwer-
deführer. Er wurde von einem Tag auf den anderen aus seinem bisherigen
beruflichen und teilweise wohl auch privaten Umfeld gerissen und an einen
anderen Ort versetzt, was für ihn und seine Familie mit erheblichen Impli-
kationen verbunden war (vgl. dazu namentlich Rz. 24 der Beschwerde-
schrift) – was im Übrigen auch die Vorinstanz anerkennt – und seinen Ruf
erheblich beeinträchtigt haben dürfte. Ebenfalls beträchtlich waren die Aus-
wirkungen auf die Arbeitsbedingungen und die beruflichen Karriereaus-
sichten des Beschwerdeführers, selbst wenn die Rückbeorderung nach
Bern – im Gegensatz zur allfälligen Versetzung nach [...] (den Akten lässt
sich nicht entnehmen, ob der Beschwerdeführer dem entsprechenden Ver-
setzungsentscheid der Vorinstanz Folge leistete oder nicht) – noch nicht
mit einer Lohnreduktion einherging.
6.3 Insgesamt ist der Versetzungsentscheid der Vorinstanz vom 14. De-
zember 2015 daher als Disziplinarmassnahme im Sinne von Art. 25 Abs. 2
Bst. c BPG in Verbindung mit Art. 99 Abs. 2 Bst. c und Abs. 3 Bst. d BPV
zu qualifizieren. Die Beschwerde ist insoweit gutzuheissen und die Vorin-
stanz anzuweisen, gegenüber dem Beschwerdeführer eine entsprechende
formelle Verfügung zu erlassen (Art. 34 Abs. 1 BPG).
Dieses Ergebnis trägt auch der Rechtsprechung Rechnung, wonach bei
der Frage der Anfechtbarkeit von Akten das Rechtsschutzbedürfnis des
Betroffenen zu berücksichtigen ist (vgl. BVGE 2015/16 E. 1.2.4 und Urteil
des BVGer A-1725/2015 vom 8. Juni 2015 E. 2.1, je m.w.H.). Dies im Üb-
rigen auch wegen der in Art. 29a BV verankerten Rechtsweggarantie (vgl.
Urteil des BGer 2C_272/2012 vom 9. Juli 2012 E. 4.3 und Urteil des BVGer
A-4699/2015 vom 11. April 2016 E. 5.2.1).
A-2180/2016
Seite 19
7.
7.1 Die Abgrenzung von Verwarnung und Mahnung ist schwierig (vgl. vor-
stehend E. 3.3.2). Im Gegensatz zur disziplinarischen bzw. dienstlichen
Versetzung sind die Folgen einer Verwarnung und einer Mahnung in der
Regel vergleichbar: Gibt der betroffene Angestellte fortan zu keiner Bean-
standung mehr Anlass, bleibt die Verwarnung bzw. Mahnung ohne nega-
tive Auswirkungen. Begeht er dagegen weitere Pflichtverletzungen, drohen
ihm personalrechtliche Konsequenzen bis hin zur Kündigung (eine Verwar-
nung dürfte regelmässig gleichzeitig eine Mahnung darstellen, vgl. vorste-
hend E. 3.3.3). Was die (tatsächlichen und möglichen) Auswirkungen an-
belangt, ist daher nicht von wesentlicher Bedeutung, ob die Ermahnung
vom 19. Januar 2016 als (blosse) Mahnung oder als Verwarnung qualifi-
ziert wird. Da die Vorinstanz die Kündigung explizit androhte, wird es sich
jedenfalls (gleichzeitig) um eine Mahnung im Sinne von Art. 10 Abs. 3 BPG
handeln, selbst wenn sie als disziplinarische Verwarnung einzustufen sein
sollte.
Auch im Fall einer Verwarnung bzw. Mahnung kann es nicht im freien Er-
messen der zuständigen Behörde liegen zu bestimmen, ob es sich um eine
disziplinarische Massnahme handelt. Da es dabei aber wesentlich auf den
mit der Massnahme verfolgten Zweck ankommt (vgl. vorstehend E. 3.3.2)
– den es vorliegend zu ermitteln gilt – muss der Behörde ein gewisser Er-
messensspielraum eingeräumt werden.
7.2 Der Versetzung und der Ermahnung lag unstrittig dasselbe von der
Vorinstanz beanstandete Verhalten des Beschwerdeführers zugrunde.
Bloss weil die Versetzung als disziplinarische Massnahme anzusehen ist,
kann deshalb aber nicht gefolgert werden, auch die Ermahnung habe ohne
Weiteres disziplinarischen Charakter.
Es trifft zu, wie der Beschwerdeführer vorbringt, dass die Ermahnung er-
folgte, kurz nachdem sein anwaltlicher Rechtsvertreter erstmals gegenüber
der Vorinstanz in Erscheinung getreten war. Allein daraus kann jedoch
nicht auf eine disziplinarische "Racheermahnung" geschlossen werden. Es
ist naheliegend, dass die Vorinstanz die "Formalisierung" des Verfahrens,
welche sich durch den Beizug einer anwaltlichen Vertretung ergeben hatte,
sogleich nutzte, um eine bereits früher geplante Ermahnung auszuspre-
chen. Zudem handelte es sich beim 19. Januar 2016, an welchem die Er-
mahnung ausgesprochen wurde, um den ersten Arbeitstag des Beschwer-
deführers nach der Versetzung und am neuen Einsatzort in Bern, weshalb
A-2180/2016
Seite 20
kein zwingender Anlass bestand, die Ermahnung schon früher auszuspre-
chen.
Bereits mit dem Versetzungsentscheid vom 14. Dezember 2015 wurden
einerseits der Beschwerdeführer "diszipliniert" und andererseits die – aus
Sicht der Vorinstanz – für den geordneten Aufgabenvollzug nötigen Mass-
nahmen getroffen. Es bestand daher kein Grund mehr, zu diesem Zweck
zusätzlich eine disziplinarische Verwarnung auszusprechen. Deshalb ist es
nachvollziehbar und glaubhaft, dass die Vorinstanz mit der Ermahnung ein-
zig eine Kündigung (oder andere personalrechtliche Massnahmen) anzu-
drohen beabsichtigte. Es erscheint aufgrund der konkreten Umstände und
gerade wegen – nicht trotz – der vorangehenden Versetzung als ange-
bracht, die Ermahnung so zu verstehen, dass die Vorinstanz damit lediglich
den Beschwerdeführer in seinem Interesse vor allfälligen weiteren perso-
nalrechtlichen Schritten, namentlich einer Kündigung, warnen wollte. Die
Ermahnung ist dagegen nicht dahingehend zu interpretieren, dass die
Vorinstanz mit ihr (zudem) einerseits das Verhalten des Beschwerdefüh-
rers sanktionieren und andererseits den geordneten Aufgabenvollzug si-
cherstellen wollte, jedenfalls nicht weitergehend, als dies ohnehin bereits
mit einer Mahnung im Sinne von Art. 10 Abs. 3 BPG zwangsläufig ge-
schieht.
Gänzlich auf eine Ermahnung verzichten konnte die Vorinstanz nicht, da
dem Versetzungsentscheid vom 14. Dezember 2015 im Hinblick auf eine
mögliche Kündigung bei – nach Ansicht der Vorinstanz – erneutem Fehl-
verhalten des Beschwerdeführers allenfalls nicht die für eine Mahnung er-
forderliche klare Rüge- und Warnfunktion zukam.
Bereits das alte Beamtengesetz hielt im Übrigen in Art. 31 Abs. 3 fest, dass
verschiedene Disziplinarmassnahmen (nur) ausnahmsweise – also in be-
gründeten Fällen – miteinander verbunden werden können. Eine entspre-
chende Vorschrift enthält das neue Recht nicht und in gewissen Fällen wer-
den zwangsläufig mehrere einzelne Massnahmen gleichzeitig angeordnet
(zum Beispiel bei der streitgegenständlichen Versetzung: Änderung von
Arbeitsort, Aufgabenkreis und wohl auch Arbeitszeit). Nichtsdestotrotz dür-
fen Disziplinarmassnahmen nur soweit notwendig (vgl. Art. 5 Abs. 2 BV)
getroffen werden, weshalb eine Ermahnung im Zweifelsfall – zumindest so-
fern bereits eine andere Disziplinarmassname ergriffen wurde – lediglich
als Mahnung im Sinne von Art. 10 Abs. 3 BPG zu betrachten ist.
A-2180/2016
Seite 21
7.3 Was das Rechtsschutzbedürfnis des Beschwerdeführers und die Rechts-
weggarantie (vgl. dazu vorstehend E. 6.3) betrifft, ist festzuhalten, dass der
Beschwerdeführer in einem allfälligen Beschwerdeverfahren gegen die von
der Vorinstanz zu erlassende Versetzungsverfügung die Möglichkeit haben
wird, den seiner Versetzung und Ermahnung zugrunde liegenden Sachver-
halt gerichtlich überprüfen zu lassen. Sollte die Vorinstanz das Arbeitsver-
hältnis mit dem Beschwerdeführer mittels Kündigung auflösen und dabei
auf die Ermahnung verweisen, könnte deren Rechtfertigung im Rahmen
eines Beschwerdeverfahrens gegen die Kündigung gerichtlich überprüft
werden (aus diesem Grund besteht nach der Rechtsprechung des Bundes-
verwaltungsgerichts und des Bundesgerichts im Fall einer Mahnung kein
Anspruch auf Erlass einer Verfügung [vgl. statt vieler Urteil des BVGer
A-1725/2015 vom 8. Juni 2015 E. 2.1.3 f. m.w.H.]). Im Gegensatz zur Ver-
setzung hat die Ermahnung an sich unmittelbar keine negativen Konse-
quenzen auf sein Berufs- und Privatleben.
7.4 Die Beschwerde ist demnach abzuweisen, soweit sie Dispositiv-Ziff. 2
betrifft.
8.
Die Vorinstanz wies in Dispositiv-Ziff. 3 der angefochtenen Verfügung das
Gesuch des Beschwerdeführers um Einsicht in die Unterlagen betreffend
die Gespräche mit den Mitarbeitenden [der Vertretung] ab und stellte fest,
dass ihm deren wesentlicher Inhalt im Sinne von Art. 28 VwVG bekannt
gegeben worden sei.
Im vorliegenden Beschwerdeverfahren stellte der Beschwerdeführer er-
neut ein diesbezügliches Akteneinsichtsgesuch. Mit Zwischenverfügung
vom 31. Mai 2016 erwog das Bundesverwaltungsgericht, dass zwar die Vo-
raussetzungen für eine Einschränkung des Akteneinsichtsrechts im Sinne
von Art. 27 VwVG erfüllt waren, jedenfalls aber die von der Vorinstanz ein-
gereichte Gesprächsnotiz vom 14. Dezember 2015 die Anforderungen von
Art. 28 VwVG nicht erfüllte. Mit Zwischenverfügung vom 30. Juni 2016
hiess das Bundesverwaltungsgericht das Akteneinsichtsgesuch des Be-
schwerdeführers teilweise gut und stellte fest, die von der Vorinstanz zwi-
schenzeitlich am 17. Juni 2016 eingereichte ausführlichere Zusammenfas-
sung der vom Akteneinsichtsgesuch betroffenen Unterlagen genüge den
Anforderungen von Art. 28 VwVG. Dieser Auffassung ist das Bundesver-
waltungsgericht nach wie vor und verweist zur Begründung auf die ge-
nannte Zwischenverfügung. Demzufolge ist festzuhalten, dass die Vorin-
stanz im vorinstanzlichen Verfahren den Anspruch auf Akteneinsicht und
A-2180/2016
Seite 22
damit das rechtliche Gehör des Beschwerdeführers verletzt hat. Da die
Vorinstanz ohnehin ein neues Verfahren betreffend den Versetzungsent-
scheid wird durchführen müssen, kann offenbleiben, ob die Gehörsverlet-
zung im vorliegenden Beschwerdeverfahren geheilt werden konnte (vgl.
dazu statt vieler Urteil des BGer 2C_289/2015 vom 5. April 2016 E. 2.3, zur
Publikation vorgesehen). Dispositiv-Ziff. 3 der angefochtenen Verfügung ist
demnach aufzuheben. Über ein allfälliges neues Akteneinsichtsgesuch des
Beschwerdeführers im Rahmen des Verfahrens auf Erlass einer förmlichen
Verfügung betreffend die Versetzung hätte die Vorinstanz neu zu entschei-
den.
9.
Die Beschwerde ist demnach gutzuheissen, soweit sie die Dispositiv-Ziff. 1
und 3 der angefochtenen Verfügung betrifft, in Bezug auf Dispositiv-Ziff. 2
jedoch abzuweisen.
10.
Das Beschwerdeverfahren ist in personalrechtlichen Angelegenheiten un-
abhängig vom Verfahrensausgang grundsätzlich kostenlos (Art. 34 Abs. 2
BPG), weshalb keine Verfahrenskosten zu erheben sind.
Dem teilweise obsiegenden Beschwerdeführer ist eine angemessene (re-
duzierte) Parteientschädigung für die ihm erwachsenen notwendigen und
verhältnismässig hohen Kosten zuzusprechen (Art. 64 Abs. 1 VwVG sowie
Art. 7 Abs. 1 und 2 des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten
und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE,
SR 173.320.2]). Sie wird vom Bundesverwaltungsgericht aufgrund der Ak-
ten auf Fr. 3'000.– (inkl. Auslagen und allfälligem Mehrwertsteuerzuschlag
im Sinne von Art. 9 Abs. 1 Bst. c VGKE) festgesetzt, nachdem der Be-
schwerdeführer bzw. seine Rechtsvertretung keine Kostennote eingereicht
hat (Art. 14 Abs. 2 VGKE), und der Vorinstanz zur Bezahlung auferlegt
(Art. 64 Abs. 2 VwVG).
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