Decision ID: 1ff683e2-1d45-4dc1-97c9-c86d1da50e58
Year: 2003
Language: de
Court: ZH_VG
Chamber: ZH_VG_001
Canton: ZH
Region: Zürich
Law Area: public_law
Law Sub-area: nan
Label: approval

Facts:
I. H, der im September 1993 geborene Sohn von C und D, welche in X wohnen, wurde am 3. Juni 1999 erstmals vom Schulpsychologischen Dienst des Bezirks Z abgeklärt und daraufhin vorzeitig in die erste Primarschulklasse von K eingeschult. Nach einer weiteren Abklärung am 27. Oktober 2000 wurde für H am 8. Januar 2001 eine Förderstunde in der Projektgruppe für besonders begabte Kinder bewilligt. Anlässlich einer nochmaligen Abklärung durch den Schulpsychologischen Dienst wurde im Bericht vom 4. Mai 2001 eine Parallelversetzung empfohlen, die bereits am 10. April 2001 mit der Begründung des Umzugs der Familie bewilligt worden war. Die Versetzung erfolgte in die 2. Klasse von L und nicht – wie von den Eltern gewünscht – in die Klasse von M. In der neuen Klasse traten erneut Schwierigkeiten auf, welche am 27. Juni 2001 letztmals von den Eltern, Fachpersonen und der Primarschulpflege X besprochen wurden. Am 17. August 2001 teilten C und D der Schulpflege mit, dass H seit dem 6. August 2001 die Privatschule "Q" besuche.
Am 2. Oktober 2001 stellten C und D bei der Primarschulpflege X ein Gesuch um Kostengutsprache für die Privatschulung von H. Zur Beurteilung des Gesuchs wurde eine Abklärung von H beim Kinder- und Jugendpsychologischen Dienst des Kantons Zürich vorgenommen. Die Primarschulpflege lehnte das Gesuch mit Entscheid vom 23. April 2002 ab.
II. Der gegen diesen Entscheid am 21. Mai 2002 bei der Bezirksschulpflege Z erhobene Rekurs wurde am 25. Juni 2002 abgewiesen.
III. Gegen den Rekursentscheid der Bezirksschulpflege gelangten C und D am 31. Juli 2002 an die Schulrekurskommission des Kantons Zürich und beantragten, die Primarschulpflege X bis auf weiteres zu verpflichten, die Zahlung des Schulgelds von jährlich rund Fr. 15'000.- in der Privatschule "Q" zu übernehmen.
Die Schulrekurskommission hiess den Rekurs am 20. Januar 2003 teilweise gut und verpflichtete die Primarschulpflege X, das Schulgeld für den Besuch der Privatschule "Q" für die Schuljahre 2001/2002 sowie 2002/2003 zu übernehmen.
IV. Gegen diesen Entscheid liess die Stadt X am 24. Februar 2003 Beschwerde beim Verwaltungsgericht erheben und die folgenden Anträge stellen:
"1. Es sei die Beschwerde gut zu heissen und der Beschluss der Vorinstanz bezüglich Kostenübernahme aufzuheben.
2. Unter Kostenfolge zu Lasten der Beschwerdegegner".
Die Vorinstanz schloss in ihrer Vernehmlassung vom 27./26. März 2003 auf Abweisung der Beschwerde. C und D liessen am 28./29. März 2003 mit eingehender Stellungnahme im Wesentlichen die Abweisung der Beschwerde beantragen.

Considerations:
Die Kammer zieht in Erwägung:
1. Das Verwaltungsgericht prüft seine Zuständigkeit von Amts wegen (§ 70 in Verbindung mit § 5 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG]).
a) Gemäss § 5 Abs. 2 des Unterrichtsgesetzes vom 23. Dezember 1859 entscheidet die Schulrekurskommission abschliessend, soweit das Verwaltungsrechtspflegegesetz nicht den Weiterzug an das Verwaltungsgericht vorsieht. Ein solcher Weiterzug ist gemäss § 41 VRG grundsätzlich zulässig, und die Streitigkeiten um die Übernahme von Schulungskosten fallen nicht unter die in § 43 Abs. 1 lit. f VRG für den Schulbereich vorgesehenen Ausnahmen.
b) Da die Beschwerdeführerin für die vorliegende Beschwerde legitimiert erscheint (vgl. RB 2001 Nr. 9 = ZBl 102/2001, S. 525+529) und auch die übrigen Eintretensvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die rechtzeitig erhobene Beschwerde einzutreten, wobei der Fr. 20'000.- übersteigende Streitwert die Kammerzuständigkeit begründet (§ 38 Abs. 2 VRG e contrario).
2. a) Art. 19 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV) begründet einen Anspruch auf ausreichenden und unentgeltlichen Grundschulunterricht, dessen Gewährleistung Art. 62 Abs. 2 BV den Kantonen überträgt. Der aus Art. 19 BV abgeleitete Anspruch umfasst nach Praxis und Lehre jedoch nur ein angemessenes, erfahrungsgemäss ausreichendes Bildungsangebot an öffentlichen Schulen. Ein Mehr an individueller Betreuung, das theoretisch möglich wäre, kann aufgrund von Art. 19 BV mit Rücksicht auf das staatliche Leistungsvermögen nicht gefordert werden (BGE 129 I 12 E. 6.4; BGr, 5. Februar 2003, 2P.216/2002, E. 4.3 und E. 5 [ausdrücklich zur Zürcher Regelung], www.bger.ch). Das Bildungsangebot muss im Rahmen der staatlichen Möglichkeiten jedoch auf die besonderen Bedürfnisse der Kinder und Jugendlichen Rücksicht nehmen (BGE 129 I 35 E. 7.3 f.; vgl. auch Regula Kägi-Diener, St. Galler Kommentar, 2002, Art. 19 N. 12+14 BV; Markus Rüssli, Begabtenförderung an öffentlichen Schulen, ZBl 104/2003, S. 354 f.).
Art. 62 der Kantonsverfassung vom 18. April 1869 enthält keinen darüber hinausgehenden Anspruch. Bereits daraus geht hervor, dass der Besuch einer Privatschule nicht unentgeltlich ist und der Staat für dessen Kosten grundsätzlich nicht aufzukommen hat (vgl. Bruno Mascello, Elternrecht und Privatschulfreiheit, St. Gallen 1995, S. 161; Thomas Fleiner-Gerster, Die Rechte der Eltern gegenüber der Schule, AJP 1993, S. 666 ff., 671; VGr, 19. Dezember 2001, VB.2001.00334, E. 2; 22. November 2000, VB.2000.00310, E. 2, beide www.vgrzh.ch/rechtsprechung). Auch aus Art. 19 BV lässt sich nach dem deutlichen Willen des Verfassungsgebers kein weiter gehender Anspruch auf unentgeltlichen Besuch einer Privatschule ableiten (siehe etwa Jean-François Aubert/Pascal Mahon, Petit commentaire de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999, Zürich/Basel/Genf 2003, Art. 19 N. 9, mit zahlreichen Hinweisen).
b) § 12 des Gesetzes über die Volksschule und die Vorschulstufe vom 11. Juni 1899 (VolksschulG) regelt die Voraussetzungen für die Zuweisung von Kindern, die bildungsfähig, aber körperlich oder geistig gebrechlich, schwer erziehbar oder sittlich gefährdet sind, dem Unterricht in Normalklassen nicht zu folgen vermögen oder ihn wesentlich behindern, in Sonderklassen (Abs. 1) oder eine Sonderschulung (Abs. 2). Für den Umgang mit Kindern, die besonders leistungsfähig und/oder begabt sind, sieht das zürcherische Volksschulrecht keine besonderen Massnahmen vor. Immerhin können solche Kinder unter Umständen als in einem weiten Sinn schwer erziehbar erscheinen und kann ihre Unterforderung zu einer wesentlichen Behinderung des Unterrichts in den Regelklassen führen. Unter solchen Umständen erscheint ein weit gefasstes Verständnis der Bestimmungen über die Sonderklassen und -schulung als zulässig, wobei mit Bezug auf Hochbegabte nur eine analoge Anwendung der Bestimmungen über die Sonderschulung in Frage kommt (RB 2001 Nr. 36; BGr, 5. Februar 2003, 2P.216.2002, E. 5.4, www.bger.ch). Eine solche Praxis verträgt sich auch mit § 1 Abs. 4 Satz 4 VolksschulG, wonach der Unterricht die Leistungsfähigkeit und die individuellen Begabungen und Neigungen der Kinder zu berücksichtigen hat (vgl. zusammenfassend Rüssli, S. 360).
Das bedeutet allerdings nicht, dass die Förderung Hochbegabter von vornherein
ausserhalb der Regelklassen zu erfolgen hat. Wenn sich eine solche Förderung auf § 12 VolksschulG stützt, müssen auch die zugehörigen Ausführungsbestimmungen – soweit dies sachlich gerechtfertigt ist – analog angewandt werden, insbesondere das Sonderklassenreglement vom 3. Mai 1984 (SonderklassenR). Aus § 12 VolksschulG, wonach die Einschulung in Sonderklassen nur anzuordnen ist, wenn die Regelklasse nicht ausreicht, und die Sonderschulung nur, wenn auch der Unterricht in Sonderklassen nicht in Frage kommt, sowie aus der Begriffs- und Zweckumschreibung der Stütz- und Fördermassnahmen, welche laut den §§ 48 f. SonderklassenR den Unterricht und die Erziehung an Normal- und Sonderklassen sowie an Sonderschulen ergänzen und Lern- und Verhaltensschwierigkeiten beheben oder mildern sollen, soweit dies nicht im Rahmen des Klassenverbands möglich ist, lässt sich ohne weiteres der Grundsatz herauslesen, dass die Berücksichtigung der individuellen Leistungsfähigkeit und Begabung der Kinder soweit als möglich im Rahmen der Regelklasse erfolgen soll. Dieser Grundsatz gilt nicht allein für die in §§ 53 ff. SonderklassenR besonders erwähnten Stütz- und Fördermassnahmen, sondern muss auch für den Umgang mit Schwierigkeiten gelten, die im Rahmen der Regelklasse durch besondere Leistungsfähigkeit oder hervorragende Begabung entstehen können (z.B. VGr, 27. März 2002, VB.2001.00400, E. 3; 19. Dezember 2001, VB.2001.00334, E. 2; 19. Juni 2001, VB.2001.00127, E. 2; die beiden letztgenannten Entscheide unter www.vgrzh.ch/rechtsprechung).
c) Die Sonderschulung dient Kindern, die in Normal- und Sonderklassen nicht ihren Möglichkeiten entsprechend gefördert werden können (§ 29 SonderklassenR). Die Schulpflege veranlasst in allen Fällen die schulärztlichen und schulpsychologischen Untersuchungen. Wenn nötig zieht sie zusätzlich besonders ausgebildete Fachleute bei. Ohne Vorliegen eines Zeugnisses des Schularztes, eines Berichts des Schulpsychologen und ohne Anhören der Eltern darf keine Zuteilung vorgenommen werden (§ 34 Abs. 2, 3 und 5 SonderklassenR).
Die Volksschulgesetzgebung kennt die Übernahme für Privatschulkosten grundsätzlich nur im Bereich der von der Schulgemeinde angeordneten Sonderschulung (§ 39 SonderklassenR; § 15 des Schulleistungsgesetzes vom 2. Februar 1919; Ziffern 4.2.7 und 4.2.7.9 der von der [heutigen] Bildungsdirektion erlassenen Richtlinien zum Sonderklassenreglement vom 27. Dezember 1985 [Richtlinien]). Entschliessen sich die Eltern ausnahmsweise in eigener Kompetenz zu einer Sonderschulung, überprüft die Schulpflege auf Gesuch hin die schulische Notwendigkeit und die Richtigkeit der Schulung im Sinne von Ziffer 4.3 der Richtlinien (Ziffer 4.2.7.9 der Richtlinien) und damit ihre Zahlungspflicht.
d) Auch wenn die Bestimmungen über die Sonderschulung im Bereich der Hochbegabung nur sinngemäss anwendbar sind, kann nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts die Übernahme der Kosten einer Privatschule durch die öffentliche Hand grundsätzlich nur als "ultima ratio" in Frage kommen (VGr, 22. November 2000, VB.2000.00310, E. 3, www.vgrzh.ch/rechtsprechung; Rüssli, S. 360, mit weiteren Hinweisen). Der Anspruch auf unentgeltlichen Grundschulunterricht ist nicht gleichbedeutend mit einem Anspruch auf die optimale bzw. geeignetste Schulung des einzelnen Kindes (vgl. BGE 129 I 12 E. 6.4). Zwar hat die Volksschule im Rahmen ihres Auftrags den individuellen Bedürfnissen der Kinder gebührend Rechnung zu tragen und gegebenenfalls Sondermassnahmen zu treffen. Sind solche erforderlich, heisst das aber nicht, dass bei der Prüfung verschiedener möglicher Varianten nur eine gewählt werden darf, sofern mehrere der in Frage stehenden Möglichkeiten tauglich und für das betreffende Kind zumutbar sind. Unter diesen einschränkenden Voraussetzungen erscheint die Übernahme der Kosten einer Privatschule mindestens nicht ausgeschlossen. Im Folgenden ist zu prüfen, ob eine solche Ausnahmesituation vorliegt.
3. a) Die Vorinstanz klärte ab, ob es sich bei H um ein hochbegabtes Kind handle und seine Hochbegabung zu einem extremen Einzelfall gemäss § 12 VolksschulG geführt habe, der besondere Massnahmen erfordere. Weiter überprüfte sie, ob es die Beschwerdeführerin versäumt habe, allfällige notwendige Massnahmen anzuordnen, und die Beschwerdegegnerschaft ihr Kind berechtigterweise in einer geeigneten Privatschule angemeldet habe (act. 4 E. 3).
Die Hochbegabung erachtete die Vorinstanz aufgrund der im Recht liegenden Gutachten für gegeben. Abweichend von der Rechtsauffassung der Beschwerdeführerin und der Bezirksschulpflege schloss sie auch auf eine konkrete schulische Notwendigkeit für eine besondere Massnahme. Die Beschwerdeführerin habe es jedoch – trotz ihrer Kenntnis der Gutachten und Fakten – unterlassen, die nötigen Schritte in die Wege zu leiten. Die bisher ergriffenen Massnahmen (vorzeitige Einschulung, Gewährung von Förderunterricht im Umfang von einer Wochenstunde, Parallelversetzung) seien ungenügend gewesen. Die Parallelversetzung sei zudem mit dem Umzug begründet worden und nicht aufgrund des Gesuchs der Beschwerdegegnerschaft erfolgt. Zudem sei auch nicht die gewünschte Lehrerin gewählt worden. Die Beschwerdegegnerschaft habe weiter zu Recht davon ausgehen dürfen, dass nach dem Gespräch vom 27. Juni 2001, dessen genauer Inhalt nach den Parteidarstellungen unklar sei, keine notwendigen Massnahmen ergriffen würden, was die Anmeldung von H in der Privatschule gerechtfertigt erscheinen lasse. Dass diese Massnahme nötig und geeignet gewesen sei, ergebe sich aus der Entwicklung, die H seither durchgemacht habe. Sein Zustand habe sich stabilisiert und es habe eine positive Entwicklung im schulischen und persönlichen Bereich eingesetzt.
b) Mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht kann jede Rechtsverletzung geltend gemacht werden, insbesondere die unrichtige Anwendung und die Nichtanwendung eines im Gesetz ausgesprochenen oder sich daraus ergebenden Rechtssatzes, die unrichtige rechtliche Beurteilung einer Tatsache, Ermessensmissbrauch und Ermessensüberschreitung sowie die Verletzung wesentlicher Form- oder Verfahrensvorschriften (§ 50 Abs. 2 VRG). Weiter kann jede für den Entscheid erhebliche unrichtige oder ungenügende Feststellung des Sachverhalts angefochten werden (§ 51 VRG), wobei das Verwaltungsgericht dabei keinerlei Kognitionsbeschränkungen unterworfen ist (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 51 N. 1).
c) aa) Die Beschwerdeführerin rügt die unrichtige Feststellung des Sachverhalts durch die Vorinstanz. Es treffe nicht zu, dass sie es einfach bei der unbefriedigenden schulischen Situation von H habe belassen wollen. Vielmehr stünden weitere Förderungsmassnahmen zur Verfügung und habe sie solche auch in Aussicht gestellt. Es werde auch zu wenig gewürdigt, dass die Beschwerdegegnerschaft bereits entschieden habe, ihren Sohn in eine Privatschule zu schicken, vom Gespräch am 27. Juni 2001 mithin gar keine Massnahmen der Beschwerdegegnerin erwartet habe. Weiter habe auch keine dahin gehende Einigkeit unter den Fachpersonen bestanden, dass die von der Beschwerdeführerin getroffenen Massnahmen nicht genügten. Schliesslich treffe es nicht zu, dass in der bewilligten Parallelversetzung kein Entgegenkommen der Beschwerdeführerin, sondern vielmehr eine blosse Reaktion auf den Umzug der Beschwerdegegnerschaft zu erblicken gewesen sei. Es ergebe sich aus den Akten, dass die Parallelversetzung im Zusammenhang mit den schulischen Problemen von H gestanden habe; dies sei nur zur Vermeidung eines "Präjudizes" nicht in der Begründung des Versetzungsentscheids genannt worden.
bb) Der für die Beurteilung der Rechtsfolgen massgebliche Inhalt des Gesprächs vom 27. Juni 2001 ist aufgrund der Gesprächsnotizen beider Parteien in entscheidenden Punkten klar. Sowohl die Beschwerdeführerin als auch die Beschwerdegegnerschaft halten in ihren Notizen fest, dass zwar der Verbleib von H in seiner bisherigen Klasse beschlossen wurde, bezüglich der Rechenblockade jedoch ein Hochbegabtenmentor mit H arbeiten sollte. Da die Mathematik das schulische Hauptproblem von H darstellte, kann aufgrund des insofern klaren Gesprächsinhalts vom 27. Juni 2001 nicht mit der Vorinstanz davon ausgegangen werden, dass der Beschwerdegegnerschaft keine konkreten und geeigneten Massnahmen vorgeschlagen worden sind.
Weiter widerspricht es der Aktenlage, dass die Parallelversetzung von H einzig auf den Umzug der Familie zurückzuführen gewesen wäre. Auch wenn die Beschwerdeführerin in der schriftlichen Begründung der Versetzung die schulisch-sozialen Probleme von H unerwähnt liess, stand die Versetzung erkennbar in diesem Zusammenhang. Dass nicht die von der Beschwerdegegnerschaft gewünschte Lehrerin ausgewählt wurde, kann die Beschwerdeführerin auf sachliche, schulisch bedingte Gründe zurückführen (vor allem Klassengrösse). Neben den innerhalb des Klassenunterrichts getroffenen Massnahmen (Dispensation von Mathematik) wurden damit insgesamt bis zum Wechsel von H in die Privatschule "Q" vier verschiedene Massnahmen ergriffen oder konkret in Aussicht gestellt (vorzeitige Einschulung, Parallelversetzung, Förderungsstunde, Beizug eines Hochbegabtenmentors), die sich jeweils an die Empfehlungen von Fachpersonen hielten. Die Feststellung der Vorinstanz, dass die von der Beschwerdeführerin ergriffenen Massnahmen insgesamt ungenügend gewesen seien und die Beschwerdegegnerschaft nach dem 27. Juni 2001 keine konkreten Massnahmen mehr habe erwarten dürfen, trifft nicht zu.
d) aa) Die Beschwerdeführerin rügt auch Rechtsverletzungen durch die Vorinstanz. Nach der hier analog anwendbaren Ordnung für die Sonderschulung bilde ein Entscheid der Schulpflege die Grundlage für die Kostentragungspflicht der Schulgemeinden. Gemäss § 39 SonderklassenR trage die Schulgemeinde die Kosten für die von ihr angeordnete Sonderschulung. An einer solchen Anordnung habe es hier aber gerade gefehlt. Weiter wird vorgebracht, die Abstützung des vorinstanzlichen Entscheids auf die Richtlinien zum Sonderklassenreglement, insbesondere dessen Ziffern 4.2.7-9, sei fragwürdig. Diesen Richtlinien könne nur empfehlender Charakter zukommen. Schliesslich gehe es auch nicht an, auf der Grundlage eines nachträglichen Gutachtens – dessen Inhalt anders als von der Vorinstanz zu verstehen sei – und eines Schulberichts des Leiters der Privatschule im Nachhinein darauf zu schliessen, dass die Beschwerdeführerin kein geeignetes Schulangebot für H zu bieten gehabt hätte.
bb) Inwiefern den Richtlinien zum Sonderklassenreglement rechtsverbindlicher Charakter zukommt, kann im konkreten Fall offen bleiben, da der vorinstanzliche Entscheid aus anderen Gründen der ständigen Zürcher Praxis zur Finanzierung der Privatschulung für Hochbegabte widerspricht. Nach dieser Praxis handelt es sich bei der Privatschulung klar um die "ultima ratio", wenn die öffentliche Schule kein geeignetes Angebot mehr zur Verfügung stellen kann oder stellt (vorn 2d). Dass das Angebot der Beschwerdeführerin noch nicht ausgeschöpft wurde, ergibt sich bereits aus der gar nicht erst ausprobierten Zusammenarbeit mit dem vorgeschlagenen Hochbegabtenmentor. Insofern wäre gar nicht zwingend zu prüfen, ob es sich bei der Einschulung von H in der Privatschule "Q" um einen gerechtfertigten Schritt handelte, dessen Kosten allenfalls von der Beschwerdeführerin zu übernehmen wären.
Soweit die Vorinstanz dennoch geprüft hat, ob die Schulungskosten nachträglich zu übernehmen sind, verkennt sie, dass die schulische Notwendigkeit und die Richtigkeit der Schulung vom Standpunkt
vor
der Einschulung in eine Privatschule aus überprüft werden müssen. Die Notwendigkeit und Richtigkeit der Privatschulung müssen sich aus dem ungenügenden Angebot der öffentlichen Schule ergeben. Wäre eine Beurteilung vom Standpunkt
nach
der Einschulung in eine Privatschule aus möglich, wie sie die Vorinstanz vornimmt, so wären die Voraussetzungen der Notwendigkeit und Richtigkeit der Privatschulung praktisch immer erfüllt, denn ein wunschgemässer Wechsel in eine ausgewählte Privatschule mit geringerer Klassengrösse und individuell angepassten Lehrmethoden hat häufig positive Auswirkungen auf die schulische und persönliche Entwicklung eines Kindes. Der Anspruch auf unentgeltliche Grundschulung erstreckt sich aber – wie dargelegt (vorn 2d) – nicht auf eine optimale, sondern auf eine ausreichende, den persönlichen Bedürfnissen des Kindes möglichst angepasste Schulung im Rahmen der staatlichen Möglichkeiten.
Weiter ist zu bemerken, dass einem Schulbericht des Leiters einer Privatschule zur positiven schulischen Entwicklung eines Kindes in seiner Schule nur beschränkte Bedeutung zukommen kann, da nicht auszuschliessen ist, dass bei der Beschreibung auch wirtschaftliche Eigeninteressen der Privatschule berücksichtigt werden.
Aus dem Gutachten des Kinder- und Jugendpsychologischen Diensts des Kantons Zürich vom Februar wiederum lässt sich nicht schliessen, dass die Privatschulung in der "Q"-Schule die einzig richtige Möglichkeit gewesen sei; es wird nur (ex post) die günstige Auswirkung auf die Entwicklung von H festgestellt. Die konkreten Fragen der Beschwerdeführerin, ob die weitere Schulung von H in einer Regel- oder Kleinklasse der öffentlichen Schule dessen Entwicklung gefährden würde und ob H der besonderen Schulung in einer Privatschule wie der gewählten Schule "Q" bedürfe, werden lediglich in dem Sinn beantwortet, dass sich Zustand von H offenbar stabilisiert habe und eine weitere (Rück-)Versetzung diesen wieder destabilisieren könnte. Aufgrund dieser Feststellung kann jedoch nicht auf eine schulische Notwendigkeit der Privatschulung geschlossen werden; vielmehr geht es um die negativen Konsequenzen, welche das Rückgängigmachen eines Schritts, zu dem sich die Beschwerdegegnerschaft in eigener Verantwortung und ohne Rücksprache mit der Beschwerdeführerin entschlossen hat, mit sich bringen würde. Daraus wiederum lässt sich keine Leistungspflicht der Beschwerdeführerin ableiten (vgl. auch BGr, 5. Februar 2003, 2P.216/2002, E. 6.5.2, www.bger.ch).
e) Da der vorinstanzliche Entscheid auf einer aktenwidrigen Feststellung des massgeblichen Sachverhalts sowie einer unzutreffenden rechtlichen Würdigung der Situation beruht, ist die Beschwerde gutzuheissen.
4. Bei diesem Ausgang des Verfahrens werden die Gerichtskosten und jene der beiden Rekursverfahren der Beschwerdegegnerschaft, die füreinander solidarisch haftet, je hälftig auferlegt (§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 und § 14 VRG; vgl. RB 1996 Nr. 9). Eine Parteientschädigung steht ihr nicht zu (§ 17 Abs. 2 VRG). Die Beschwerdeführerin hat keine Parteientschädigung verlangt, weshalb ihr praxisgemäss auch keine solche zuzusprechen ist (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 17 N. 6, mit Hinweisen).