Decision ID: 91064466-0f7f-59e4-8c54-6a66824406fd
Year: 2019
Language: de
Court: CH_BVGE
Chamber: CH_BVGE_001
Canton: CH
Region: Federation
Law Area: 
Law Sub-area: nan
Label: dismissal

Facts:
Sachverhalt:
A.
Das Einzelunternehmen X._, A._ (nachfolgend: Beschwer-
deführerin), beantragte mit Gesuch vom 2. April 2017 bei der Schweizeri-
schen Akkreditierungsstelle (SAS; nachfolgend: Vorinstanz) die Erneue-
rung ihrer Akkreditierung als Konformitätsbewertungsstelle in den Fachbe-
reichen Hochfrequenz/KO, Gleichstrom und Niederfrequenz (DC/LF), be-
züglich des Qualitätsmanagements sowie für das Messverfahren "Kalibrie-
rung von Temperaturanzeigegeräten".
B.
Bezüglich der erstgenannten drei Fachbereiche fanden am 6. und 15. De-
zember 2017 sowie am 10. Januar 2018 Vor-Ort-Begutachtungen in den
Räumlichkeiten der Beschwerdeführerin statt. Vorgängig hatte die
Vorinstanz dieser am 3. November 2017 eine Kostenschätzung zugestellt,
gegen welche nicht opponiert wurde.
C.
C.a Eine Begutachtung für den Fachbereich Temperatur war für den
13. Januar 2018 geplant, fand aber nicht statt, da zwischen den Parteien
die Notwendigkeit einer Vor-Ort-Begutachtung in diesem Bereich sowie die
Befangenheit des vorgesehenen Fachexperten strittig war.
C.b Diesbezüglich erhob die Beschwerdeführerin mit Eingabe vom
22. Februar 2018 Beschwerde vor dem Bundesverwaltungsgericht (vgl. Ur-
teil des BVGer B-1100/2018 vom 13. Juli 2018).
C.c Mit Zwischenentscheid vom 11. April 2018 wurde der Beschwerde im
dortigen Verfahren die aufschiebende Wirkung erteilt. Zudem ist im Rah-
men einer vorsorglichen Massnahme die Akkreditierung der Beschwerde-
führerin für das Messverfahren "Kalibrierung von Temperaturanzeigegerä-
ten" einstweilen bis zum Entscheid bezüglich Begutachtungsmethode und
Gutachter aufrechterhalten worden.
C.d Mit Urteil vom 13. Juli 2018 wurde die Beschwerde teilweise gutge-
heissen und die Vorinstanz angewiesen, den vorgesehenen Fachexperten
durch einen anderen zu ersetzen. Im Übrigen, insbesondere bezüglich Be-
gutachtungsmethode, wurde die Beschwerde abgewiesen. Für weitere
Ausführungen, insbesondere zum den das Verfahren B-1100/2018 betref-
fenden Sachverhalt, kann auf das dort ergangene Urteil verwiesen werden.
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C.e Im Nachgang dazu ergaben sich zwischen den Parteien Meinungsver-
schiedenheiten betreffend des Ablaufs der weiteren Begutachtung der Be-
schwerdeführerin zu deren Akkreditierung für das Messverfahren "Kalibrie-
rung von Temperaturanzeigegeräten". Insbesondere war strittig, ob die
Vorinstanz die Terminierung der Vor-Ort-Begutachtung davon abhängig
machen durfte, dass die Beschwerdeführerin vorgängigen ihre ausdrückli-
che Zustimmung zu Kostenschätzung und Begutachtungsprogramm der
Vorinstanz erklärte. Hierzu beantragte die Beschwerdeführerin mit Be-
schwerde vom 18. Januar 2019 vor dem Bundesverwaltungsgericht, es sei
festzustellen, dass die Vorinstanz mit dem Festhalten an dieser Vorausset-
zung die von ihr beantragte Akkreditierung unrechtmässig verweigere res-
pektive verzögere. In teilweiser Gutheissung der Beschwerde hat das Bun-
desverwaltungsgericht festgestellt, dass die Vorinstanz mit dem geschil-
derten Verhalten eine Rechtsverweigerung begangen hatte und sie des-
halb angewiesen, die ausstehende Begutachtung unverzüglich an Hand zu
nehmen (vgl. Urteil des BVGer B-337/2019 vom 7. Mai 2019).
D.
Per 17. Mai 2018 akkreditierte die Vorinstanz die Beschwerdeführerin in
den begutachteten Fachbereichen (Hochfrequenz/KO, Gleichstrom und
Niederfrequenz [DC/LF] sowie Qualitätsmanagement).
E.
Im Zusammenhang mit den diesbezüglich erbrachten Begutachtungsleis-
tungen der Fachexperten stellte die Vorinstanz der Beschwerdeführerin am
8. Mai 2018 Rechnung über Fr. 6'441.50 (betreffend Herrn B._) so-
wie am 30. Mai 2018 über Fr. 4'300.50 (betreffend Herrn Dr. C._).
Die Beschwerdeführerin anerkannte diese beiden Teilrechnungen; sie sind
nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens.
F.
F.a Für die Leistungen des leitenden Gutachters D._ stellte die Vo-
rinstanz am 25. Juli 2018 Fr. 9'322.90 in Rechnung (Nr. 1101020513), um-
fassend seinen persönlichen Aufwand (38 Stunden à Fr. 220.–), Sekretari-
atsaufwand (6.5 Stunden à Fr. 130.–), Reisekosten (Fr. 90.40) sowie Spe-
sen (Fr. 27.50; Vorinstanz, act. 1; Beschwerdeführerin, act. 2).
F.b Mit E-Mail vom 14. August 2018 bestritt die Beschwerdeführerin erst-
mals die Fälligkeit der Forderung. Sie führte aus, die Begutachtung sei
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noch nicht abgeschlossen und keine Vorauszahlung vereinbart worden
(Beschwerdeführerin, act. 5; Vorinstanz, act. 2).
F.c Mit Schreiben vom 17. August 2018 teilte die Vorinstanz der Beschwer-
deführerin mit, die streitgegenständliche Rechnung sistieren und inhaltlich
überprüfen zu wollen (Vorinstanz, act. 3; vgl. Angefochtene Verfügung,
Ziff. I.7).
F.d Am 14. September 2018 hielt sie an der strittigen Forderung fest und
präzisierte, diese betreffe "alleinig die Leistungen des Leitenden Begutach-
ters in Zusammenhang mit der erneut erteilten Akkreditierung der Bereiche
DC/LF und Hochfrequenz/KO vom 17. Mai 2018" (Vorinstanz, act. 4; Be-
schwerdeführerin, act. 3).
F.e Die Beschwerdeführerin monierte am 29. September 2018, die Teil-
rechnung sei unstimmig, da "höher als die Kostenschätzung für die ge-
samte Akkreditierung". Die einzelnen Bereiche könnten allein in fachlicher
Hinsicht getrennt werden, das Qualitätsmanagementsystem gelte für alle
Bereiche gleichermassen, weshalb nicht von abgeschlossenen Arbeiten
gesprochen werden könne, solange das Begutachtungsverfahren im
Messbereich Temperatur (s. Ziff. C) noch pendent sei; dasselbe gelte auch
für die administrativen Arbeiten (Vorinstanz, act. 5; vgl. Angefochtene Ver-
fügung, Ziff. I.9).
F.f Darauf führte die Vorinstanz mit Schreiben vom 8. Oktober 2018 aus,
die streitgegenständliche Rechnung Nr. 1101020513 vom 25. Juli 2018
über Fr. 9'322.90 umfasse alle Aufwände für die (erfolgte) Akkreditierung
der Bereiche DC/LF und Hochfrequenz/KO sowie des Qualitätsmanage-
mentsystems der Beschwerdeführerin. Da letzteres unabhängig von der
Anzahl eingesetzter Verfahren die relevanten Anforderungen erfüllen
müsse, bleibe die streitgegenständliche Rechnung vollumfänglich geschul-
det (Vorinstanz, act. 6, vgl. Angefochtene Verfügung, Ziff. I.10).
F.g Am 22. Oktober 2018 bestritt die Beschwerdeführerin die geltend ge-
machte Forderung schriftlich erneut mit dem Einwand, dass die Anzahl der
verrechneten Stunden zu hoch sei (Vorinstanz, act. 7, vgl. Angefochtene
Verfügung, Ziff. I.11).
F.h Im Schreiben vom 23. November 2018 hielt die Vorinstanz an ihren
Ausführungen (vgl. soeben Ziff. F.f) fest. Diesen lag eine Tabelle bei, aus
welcher sich eine Zusammenstellung der in Rechnung gestellten 38 Stun-
den (vgl. Ziff. F.a vorstehend) entnehmen lässt. Die Vorinstanz wies dabei
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darauf hin, dass die Kostenschätzung vom 3. November 2017 (vgl. Ziff. B)
lediglich um zwei Stunden überschritten werde. Weiter stellte sie in Aus-
sicht, dass, sollten für die noch pendente Begutachtung des Kalibrierver-
fahrens "Temperaturanzeigegeräte kalibrieren" keine ausserordentlichen
Aufwände anfallen, [...] hierfür lediglich die damals offerierten Aufwände
des Fachexperten für die Vorbereitung, Begutachtungstätigkeiten vor Ort
und die Erstellung seines Berichts zur Prüfung des Kalibrierverfahrens in
Rechnung gestellt werden würden. Weitere Aufwände des Leitenden Be-
gutachtenden oder des Sekretariats würden bei Einhaltung dieser Rah-
menbedingungen nicht in Rechnung gestellt“ werden (Vorinstanz, act. 8;
Beschwerdeführerin, act. 4).
F.i In ihrem Schreiben vom 2. Dezember 2018 bestritt die Beschwerdefüh-
rerin erneut und ausdrücklich diverse der in der vorangehend erwähnten
Tabelle angeführten Kostenpositionen. Sie bot eine Teilzahlung unbestrit-
tener Positionen an (Vorinstanz, act. 9; vgl. Angefochtene Verfügung,
Ziff. I.13).
F.j Die Vorinstanz hielt mit Schreiben vom 7. Januar 2019 wiederum voll-
umfänglich an ihrer Forderung fest (Vorinstanz, act. 10; vgl. Angefochtene
Verfügung, Ziff. I.14).
F.k Mit Schreiben vom 28. Januar 2019 erneuerte und ergänzte die Be-
schwerdeführerin ihre Kritik. Sie ersuchte die Vorinstanz um Erlass einer
anfechtbaren Verfügung, sollte diese an ihrer Forderung festhalten
(Vorinstanz, act. 11; Beschwerdeführerin, act. 12). Gleichzeitig stellte sie
die Bezahlung von Fr. 4'070.- in Aussicht (Fr. 5'070.- gemäss Vorschlag
Teilzahlung [Ziff. F.i] ./. Fr. 1'000.- für geltend gemachte Verdienstausfälle
durch den abgesagten ergänzenden Begutachtungstermin im Bereich
Temperatur vom 7. Januar 2019, vgl. Ziff. C).
G.
Mit Verfügung vom 6. Februar 2019 verpflichtete die Vorinstanz die Be-
schwerdeführerin zur Zahlung von Fr. 5'252.90 (Rechnungsbetrag von
Fr. 9'322.90 abzüglich geleistete Zahlung von Fr. 4'070.–) binnen 30 Tagen
ab Rechtskraft. Zur Begründung führte sie im Wesentlichen die nach ihrer
Ansicht einschlägigen Normen sowie die Kostenschätzung vom 3. Novem-
ber 2017 an.
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Seite 6
H.
H.a
Gegen diese Verfügung erhob die Beschwerdeführerin mit Eingabe vom
6. März 2019 Beschwerde ans Bundesverwaltungsgericht mit dem Antrag,
die angefochtene Verfügung sei aufzuheben. Sinngemäss eventualiter be-
antragt sie die Gebühr sei angemessen zu reduzieren oder die Sache mit
dieser Anweisung an die Vorinstanz zurückzuweisen. Ferner wird der An-
trag gestellt, es sei festzustellen, dass die Gebühr erst nach Abschluss des
gesamten Reakkreditierungsverfahrens fällig werde.
H.b
Bezüglich Fälligkeit führt die Beschwerdeführerin aus, die streitgegen-
ständliche Rechnung Nr. 1101020513 vom 25. Juli 2018 enthalte sämtliche
im Rahmen der Reakkreditierung zu erbringenden Leistungen des Leiten-
den Begutachters. Diese sei aber noch nicht abgeschlossen und im Be-
reich Temperatur das Verfahren B-337/2019 noch hängig (vgl. Ziff. C). Auch
handle es sich nicht um eine abgeschlossene Teilleistung, da das Quali-
tätsmanagementsystem alle zur Reakkreditierung beantragten Messberei-
che beschlage. Dies zeige sich auch daran, dass die Vorinstanz einge-
räumt habe, für die noch ausstehende Begutachtung seien keine zusätzli-
chen Leistungen des Leitenden Begutachters mehr in Rechnung zu stellen
(Beschwerde, S. 2).
Im Weiteren kritisiert sie die Höhe einzelner in Rechnung gestellter Positi-
onen als unangemessen, unplausibel und nicht substantiiert nachgewiesen
(Beschwerde, S. 2 ff.).
I.
I.a
Mit Vernehmlassung vom 15. April 2019 beantragt die Vorinstanz die Ab-
weisung der Beschwerde. Die entscheidrelevante Begründung der Höhe
der streitgegenständlichen Rechnung ergebe sich aus der angefochtenen
Verfügung.
I.b
Die Prüfung des Managementsystems durch die Vorinstanz werde für jede
Konformitätsbewertungsstelle unabhängig von der Anzahl der zur Akkredi-
tierung beantragten Bereiche vorgenommen. Sie stelle eine zwingende
Grundlage für die bereits akkreditierten Bereiche der Beschwerdeführerin
dar. Die streitgegenständliche Rechnung beinhalte somit ausschliesslich
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Seite 7
Leistungen im Zusammenhang mit den bereits akkreditierten Bereichen
und sei somit fällig (Vernehmlassung, S. 2).
I.c
Im Weiteren nimmt die Vorinstanz Stellung zu den einzelnen als überhöht
und unangemessen kritisierten Rechnungspositionen und führt deren Zu-
standekommen und Zusammensetzung aus (Vernehmlassung, S. 4 ff.).
J.
Mit Spontanreplik vom 28. April 2019 sowie Eingabe vom 10. Mai 2019 hal-
ten beide Parteien an ihren Anträgen fest.
K.
Auf die weiteren Ausführungen der Parteien sowie die eingereichten Un-
terlagen wird – soweit erforderlich – in den nachfolgenden Erwägungen
eingegangen.

Considerations:
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
Ob die Prozessvoraussetzungen erfüllt sind und auf eine Beschwerde ein-
zutreten ist, prüft das Bundesverwaltungsgericht von Amtes wegen und mit
freier Kognition (vgl. BGE 130 II 65 E. 1; BVGE 2007/6 E. 1).
1.1 Gemäss Art. 31 des Bundesgesetzes über das Bundesverwaltungsge-
richt vom 17. Juni 2005 (Verwaltungsgerichtsgesetz, VGG, SR 173.32) be-
urteilt das Bundesverwaltungsgericht Beschwerden gegen Verfügungen
nach Art. 5 des Bundesgesetzes über das Verwaltungsverfahren vom
20. Dezember 1968 (Verwaltungsverfahrensgesetz, VwVG, SR 172.021),
sofern – wie im vorliegenden Fall – keine Ausnahme nach Art. 32 VGG vor-
liegt. Als Vorinstanzen gelten die in Art. 33 VGG genannten Behörden. Da
hier eine Vorinstanz nach Art. 33 Bst. e VGG verfügt hat, ist das Bundes-
verwaltungsgericht zur Beurteilung der vorliegenden Beschwerde gegen
die Verfügung vom 6. Februar 2019 zuständig.
1.2 Das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht richtet sich, soweit
das VGG nichts anderes vorsieht, nach dem VwVG (Art. 37 VGG).
1.3 Zur Beschwerde ist berechtigt, wer vor der Vorinstanz am Verfahren
teilgenommen oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat, durch die
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angefochtene Verfügung besonders berührt ist und ein schutzwürdiges In-
teresse an deren Aufhebung oder Änderung hat (Art. 48 Abs. 1 VwVG).
Die Beschwerdeführerin hat am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen
und ist als Adressatin der angefochtenen Verfügung sowohl formell als
auch materiell beschwert. Folglich ist sie zur Beschwerdeführung legiti-
miert.
1.4 Nachdem auch der verlangte Kostenvorschuss rechtzeitig geleistet
wurde, ist auf die frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde
(Art. 50 und 52 VwVG) grundsätzlich einzutreten.
2.
Das Bundesverwaltungsgericht überprüft den angefochtenen Entscheid
auf Verletzung von Bundesrecht – einschliesslich der unrichtigen oder un-
vollständigen Feststellung des Sachverhalts und Überschreitung oder
Missbrauch des Ermessens – sowie grundsätzlich auch auf Angemessen-
heit hin (Art. 49 VwVG). Die Rechtsanwendung erfolgt von Amtes wegen,
ohne Bindung an die Begründung der Parteibegehren (Art. 62 Abs. 4
VwVG).
3.
3.1 Die Akkreditierung wird im Bundesgesetz über die technischen Han-
delshemmnisse vom 6. Oktober 1995 (THG, SR 946.51) geregelt. Dieses
definiert die Akkreditierung als "die formelle Anerkennung der Kompetenz
einer Stelle, bestimmte Prüfungen oder Konformitätsbewertungen durch-
zuführen" (Art. 3 Bst. o THG). In Art. 10 THG werden dem Bundesrat ins-
besondere die Kompetenzen verliehen, ein System zur Akkreditierung von
Prüf- und Konformitätsbewertungsstellen zu schaffen (Abs. 1) und dabei
Zuständigkeiten für die Erteilung von Akkreditierungen, Anforderungen und
Verfahren der Akkreditierung sowie die Rechtsstellung akkreditierter Stel-
len und die Rechtswirkungen ihrer Tätigkeit festzulegen (Abs. 2).
3.2 Darauf gestützt hat der Bundesrat die Verordnung über das schweize-
rische Akkreditierungssystem und die Bezeichnung von Prüf-, Konformi-
tätsbewertungs-, Anmelde- und Zulassungsstellen (Akkreditierungs- und
Bezeichnungsverordnung [AkkBV], SR 946.512) erlassen. Die Begutach-
tung eines Akkreditierungsgesuchs hat nach den international massgeben-
den Anforderungen zu erfolgen, wie sie insbesondere in den Normen und
Grundsätzen nach deren Anhang 1 zum Ausdruck kommen (Art. 9 AkkBV).
Zum Begutachtungsablauf regelt die Verordnung, dass ein Gesuchsteller
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Seite 9
den Begutachtern Zutritt zu seinen Räumlichkeiten und Einrichtungen zu
gewähren sowie alle Auskünfte zu erteilen hat, die für die Begutachtung
seines Gesuchs notwendig sind (Art. 12 AkkBV). Die SAS gibt dem Ge-
suchsteller das Ergebnis der Begutachtung bekannt und gibt ihm Gelegen-
heit zur Stellungnahme. Auf dieser Grundlage fertigt der leitende Begut-
achter einen Antrag auf Akkreditierung, auf Akkreditierung mit Auflagen
oder Bedingungen oder auf Nichtakkreditierung aus. Die SAS stellt diesen
der Akkreditierungskommission zur Stellungnahme zu (Art. 13 Abs. 1 und 2
AkkBV). Die Kosten der Begutachtung hat die Stelle zu tragen, die sie im
Rahmen von Verfahren nach der Verordnung verursacht. Die Ansätze rich-
ten sich nach den jeweiligen Gebührenvorschriften der für das entspre-
chende Verfahren zuständigen Behörde (Art. 37 AkkBV). Vorliegend ist
dies die Verordnung über die Gebühren des Staatssekretariats für Wirt-
schaft im Bereich der Akkreditierung (GebV-Akk, SR 946.513.7), welche
die Gebühren für Verfügungen und Dienstleistungen des Staatssekretari-
ats für Wirtschaft (SECO) bzw. der SAS auf dem Gebiet der Akkreditierung
regelt (Art. 1 Abs. 1 GebV-Akk). Diese verweist in ihrem Art. 1 Abs. 2 auf
die Bestimmungen der Allgemeinen Gebührenverordnung (AllgGebV,
SR 172.041.1), soweit sie selbst keine besondere Regelung enthält.
3.3 Art. 1a GebV-Akk hält ausdrücklich fest, dass wer im Bereich der Ak-
kreditierung eine Verfügung veranlasst oder eine Dienstleistung bean-
sprucht, eine Gebühr bezahlen muss. Auslagen sind Bestandteil der Ge-
bühr und werden gesondert berechnet (Art. 3 Abs. 1 GebV-Akk). Als Aus-
lagen gelten auch die Kosten für beigezogene Dritte sowie Reise- und
Transportkosten (Art. 6 AllgGebV). Die Gebühren berechnen sich nach
Zeitaufwand. Der Gebührenansatz für eine Arbeitsstunde beträgt Fr. 130.–
für Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter des Administrativbereichs bzw.
Fr. 220.– für leitende Begutachterinnen und Begutachter des Akkreditie-
rungsbereichs (Art 6 GebV-Akk).
3.4 Gemäss Art. 4 GebV-Akk unterrichtet das SECO die gebührenpflichtige
Person vorgängig über die voraussichtlich anfallenden Kosten (vgl. Art. 9
AllgGebV, welche diese Pflicht nur bei Verfügungen normiert, welche einen
aussergewöhnlichen Aufwand erfordern). Für länger dauernde Arbeiten
kann das SECO Teilleistungen in Rechnung stellen (Art. 5 Abs. 1 GebV-
Akk). Bei Zahlungsrückstand kann die Ausführung der gebührenpflichtigen
Tätigkeit abgebrochen werden (Art. 5 Abs. 3 GebV-Akk). In begründeten
Fällen, insbesondere bei Wohnsitz im Ausland oder bei Zahlungsrückstän-
den, kann die Verwaltungseinheit einen angemessenen Vorschuss oder
Vorauszahlung verlangen (Art. 10 AllgGebV). Grundsätzlich stellt sie die
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Gebühr unmittelbar nach Ausführung der Dienstleistung in Rechnung
(Art. 11 Abs. 1 AllgGebV), eine allgemeine Pflicht zur Vorauszahlung be-
steht damit nicht. Bei Streitigkeiten über die Rechnung hat die Verwaltungs-
einheit eine Gebührenverfügung zu erlassen (Art. 11 Abs. 2 AllgGebV). Bei
bestrittener Rechnung wird die Gebühr mit der Rechtskraft der Gebühren-
verfügung fällig, wobei eine Zahlungsfrist von 30 Tagen gilt (Art. 12 Abs. 1
Bst. c, Abs. 2 AllgGebV).
4.
Die Beschwerdeführerin erachtet die Rechnungsstellung für Leistungen
des leitenden Begutachters (Rechnung 1101020513 vom 31.07.2018)
nicht nur aufgrund des aus ihrer Sicht teilweise unplausibeln bzw. unver-
hältnismässig hohen geltend gemachten Aufwands als unrechtmässig; sie
bestreitet vielmehr auch die Fälligkeit der Forderung an sich. Dies mit der
Begründung, das Qualitätsmanagementsystem beschlage alle zur Reak-
kreditierung beantragten Messbereiche; da die Begutachtung im Bereich
Temperatur noch ausstehe liege keine abgeschlossene Teilleistung vor, für
die gemäss Art. 5 Abs. 1 GebV-Akk (vgl. E. 3.4.) Rechnung gestellt werden
könnte (Beschwerde, S. 2; Ziff. H.b.).
4.1 Die Vorinstanz hielt bereits in Ziff. I.10 der angefochtenen Verfügung
fest, dass das Qualitätsmanagementsystem unabhängig von der Anzahl
eingesetzter Verfahren die relevanten Anforderungen erfüllen müsse. In ih-
rer Vernehmlassung vom 15. April 2019 erläuterte sie weiter, die erfolgte
Prüfung des Qualitätsmanagementsystems stelle eine zwingende Grund-
lage für die bereits akkreditierten Bereiche der Beschwerdeführerin dar;
Vorbereitungsarbeiten zum Bereich Temperatur seien in der bestrittenen
Rechnung nicht enthalten (S. 2). Schon mit Schreiben vom 23. November
2018 stellte sie zudem in Aussicht, der Beschwerdeführerin für die Begut-
achtung im Bereich Temperatur (abgesehen von den Aufwänden des Fach-
experten) keine zusätzlichen Aufwände des Leitenden Begutachters in
Rechnung zu stellen, sofern keine ausserordentlichen zusätzlichen Auf-
wände anfielen (Vorinstanz, act. 8; vgl. Ziff. F.h).
Die Beschwerdeführerin äusserte sich in Ihrer Stellungnahme vom 28. Ap-
ril 2019 nicht mehr zur Frage der Fälligkeit. Aus ihren vorangehenden Ein-
gaben geht jedoch klar hervor, dass auch sie davon ausgeht, dass das
Qualitätsmanagementsystem den Bereich "Kalibrierung von Temperatur-
anzeigegeräten" mitbeschlägt.
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Seite 11
Dass die entsprechenden Aufwände erbracht wurden, stellt die Beschwer-
deführerin nicht in Abrede. Auch aus den Akten geht nichts hervor, aus dem
sich etwas Anderes schliessen liesse.
Inwiefern von einer noch nicht abgeschlossenen Teilleistung auszugehen
wäre, ist daher nicht ersichtlich.
Die gestützt auf Art. 5 Abs. 1 GebV-Akk ergangene Rechnungsstellung der
Vorinstanz erweist sich somit als grundsätzlich zulässig.
4.2 Da Feststellungsbegehren zu Leistungsbegehren subsidiär und nur zu-
lässig sind, wenn daran ein schutzwürdiges Feststellungsinteresse besteht
(BGE 137 II 199 E. 6.5 S. 218; 126 II 300 E. 2c S. 303) ist unter diesen
Umständen auf den Antrag der Beschwerdeführerin, "es sei festzustellen
dass die Gebühr erst nach Abschluss des gesamten Akkreditierungsver-
fahrens fällig ist", nicht einzutreten.
4.3 Zu prüfen bleibt, ob die in Rechnung gestellt Gebühr rechtmässig bzw.
ob der deren Bemessung zugrunde liegende, geltend gemachte Aufwand,
wie die Beschwerdeführerin rügt, effektiv nicht plausibel resp. unverhältnis-
mässig hoch veranschlagt worden ist.
4.3.1 Die hier strittige Gebühr für Dienstleistungen der Vorinstanz auf dem
Gebiet der Akkreditierung ist den Kausalabgaben zuzurechnen. Die Ver-
pflichtung zu einer öffentlich-rechtlichen Geldleistung bedarf einer formell-
gesetzlichen Grundlage, welche die Leistungspflicht mindestens in den
Grundzügen festlegt (Art. 127 Abs. 1 BV). Delegiert der Gesetzgeber, wie
hier in Art. 16 THG, die Kompetenz zur Festlegung einer Abgabe an eine
nachgeordnete Behörde, so muss er zumindest den Kreis der Abgabe-
pflichtigen, den Gegenstand und die Bemessungsgrundlage selber festle-
gen. Das Erfordernis der Bestimmtheit kann bei gewissen Arten von Kau-
salabgaben gelockert werden, wo das Mass der Abgabe durch überprüf-
bare verfassungsrechtliche Prinzipien (Kostendeckungs- und Äquivalenz-
prinzip) begrenzt wird und nicht allein der Gesetzesvorbehalt diese Schutz-
funktion erfüllt (vgl. Urteil des BGer 9C_82/2017 vom 31. Mai 2017 E. 3.2).
Das Kostendeckungsprinzip besagt, dass der Gebührenertrag die gesam-
ten Kosten des betreffenden Verwaltungszweigs nicht oder nur geringfügig
übersteigen soll.
Das Äquivalenzprinzip konkretisiert das Verhältnismässigkeitsprinzip und
das Willkürverbot für den Bereich der Kausalabgaben (Art. 5 Abs. 2 und
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Seite 12
Art. 9 BV). Es bestimmt, dass eine Gebühr nicht in einem offensichtlichen
Missverhältnis zum objektiven Wert der Leistung stehen darf und sich in
vernünftigen Grenzen halten muss. Der Wert der Leistung bemisst sich
nach dem wirtschaftlichen Nutzen, den sie dem Pflichtigen bringt, oder
nach dem Kostenaufwand der konkreten Inanspruchnahme im Verhältnis
zum gesamten Aufwand des betreffenden Verwaltungszweigs, wobei sche-
matische, auf Wahrscheinlichkeit und Durchschnittserfahrungen beru-
hende Massstäbe angelegt werden dürfen. Es ist nicht notwendig, dass die
Gebühren in jedem Fall genau dem Verwaltungsaufwand entsprechen; sie
sollen indessen nach sachlich vertretbaren Kriterien bemessen sein und
nicht Unterscheidungen treffen, für die keine vernünftigen Gründe ersicht-
lich sind (vgl. Urteil des BGer 2C_399/2017 vom 28. Mai 2018 E. 8.4.1 mit
Hinweis auf BGE 143 I 220 E. 5.2.2, 143 I 147 E. 6.3.1 und 141 I 105
E. 3.3.2; BVGE 2008/41 E. 5.3.1; Urteil des BVGer C-1264/2013 vom
2. Mai 2014 E. 3.2; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, Allgemeines Verwaltungs-
recht, 7. Aufl. 2016, Rz. 2777 ff.). Eine gewisse Pauschalierung oder Sche-
matisierung ist zulässig und mit der Rechtsgleichheit vereinbar (vgl. BGE
139 I 138 E. 3.5; 138 II 111 E. 5.3.4; 137 I 257 E. 6.1.1; 129 I 290 E. 3.2).
4.3.2 Eine Verletzung des Kostendeckungsprinzips wird von der Be-
schwerdeführerin weder ausdrücklich noch sinngemäss geltend gemacht
und braucht vorliegend nicht diskutiert zu werden, nachdem sich auch den
Akten keine Hinweise auf eine Verletzung desselben entnehmen lassen.
Mit ihren Einwänden stellt die Beschwerdeführerin jedoch die Angemes-
senheit der von ihr geforderten Gebühr und damit die Einhaltung des Äqui-
valenzprinzips in Frage.
4.3.3 Die Vorinstanz begutachtet und akkreditiert Konformitätsbewertungs-
stellen gestützt auf internationale Normen. Mit der Akkreditierung wird for-
mell die Kompetenz einer Stelle anerkannt, nach vorgegebenen Anforde-
rungen Konformitätsbewertungen durchzuführen (vgl. Art. 3 Bst. o THG).
Der Vorinstanz kommt diesbezüglich ein ausgeprägtes Fachwissen zu, das
namentlich auch die im Rahmen der Bearbeitung von Akkreditierungsge-
suchen durchzuführenden Begutachtungen betrifft (vgl. Art. 9 ff. AkkBV).
Das Bundesverwaltungsgericht hat somit zwar die sich stellenden Fragen
grundsätzlich frei zu prüfen (vgl. E. 2), sich aber dort eine gewisse Zurück-
haltung aufzuerlegen, wo der Vorinstanz zur Beantwortung spezifischer
Fachfragen ein erheblicher Handlungsspielraum belassen wird, so
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namentlich, wenn es um die erforderlichen Begutachtungstätigkeiten geht.
Dabei variiert der Grad der Zurückhaltung im Einzelfall je nach der Natur
der sich stellenden Fragen und dem erforderlichen Fachwissen. Insofern
weicht das Bundesverwaltungsgericht nicht ohne Not von der Beurteilung
der Vorinstanz ab, nicht zuletzt, wenn diese im Rahmen ihrer Vernehmlas-
sung in hinreichendem Umfang zu Beschwerderügen Stellung genommen
hat und ihre Darlegungen nachvollziehbar und einleuchtend sind (vgl.
BVGE 2010/11 E. 4.2, 2008/14 E. 3.1 f., 4.3.2; Urteil des BVGer
B-6405/2016 vom 5. Dezember 2017 E. 3.1; ZIBUNG/HOFSTETTER, in:
Waldmann/Weissenberger (Hrsg.), Praxiskommentar VwVG, 2. Aufl. 2016,
Art. 49 Rz. 45 ff.).
4.3.4 Die Begutachtung des Akkreditierungsgesuchs hat, wie erwähnt,
nach den international massgebenden Anforderungen zu erfolgen, insbe-
sondere der SN EN ISO/IEC 17011 (Art. 5 Abs. 2 AkkBV i.V.m. Anhang 1
zur AkkBV). Die internationalen Vorgaben schreiben namentlich eine Vor-
Ort-Begutachtung vor. Das Begutachtungsteam hat demnach die Begut-
achtung der Dienstleistungen der Konformitätsbewertungsstelle zur Kon-
formitätsbewertung einerseits am Standort der Konformitätsbewertungs-
stelle durchzuführen und andererseits an allfälligen weiteren Standorten,
wo die Konformitätsbewertungsstelle tätig ist, Vor-Ort-Beobachtungen
durchzuführen, um Nachweise zusammenzutragen, dass die Konformitäts-
bewertungsstelle die für den zutreffenden Bereich relevanten Normen so-
wie weitere Anforderungen einhält (Ziff. 7.7.2 SN EN ISO/IEC 17011). Des
Weiteren hat das Begutachtungsteam auch die von der Konformitätsbe-
wertungsstelle zur Verfügung gestellten Dokumente und Aufzeichnungen
auf Normenkonformität und auf andere Anforderungen an die Akkreditie-
rung prüfen (Ziff. 7.6.1 SN EN ISO/IEC 17011).
4.3.5 Die streitgegenständlichen Gebühren des leitenden Begutachters im
Gesamtbetrag von Fr. 5'252.90 setzen sich gemäss der Vorinstanz wie
folgt zusammen (vgl. Ziff. III.a der angefochtenen Verfügung; Vorinstanz,
act. 1; Beschwerdeführerin, act. 2):
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"Aufwand des leitenden Begutachters [...];
38h Aufwand à Fr. 220.–/h; Fr. 8'360.00"
"Sekretariatsaufwand; 6.5h Aufwand à Fr. 130.–/h; Fr. 845.00"
"Reisekosten; Fr. 90.40"
"Spesen; Fr. 27.50"
"./. Teilzahlung vom 31. Januar 2019 Fr. -4'070.00"
Eine detaillierte Aufschlüsselung des Aufwands des leitenden Begutach-
ters wurde der Beschwerdeführerin durch die Vorinstanz mit Beilage zum
Schreiben vom 23. November 2018 zur Kenntnis gebracht (Vorinstanz,
act. 8; Beschwerdeführerin, act. 4).
4.3.6 Ein Vergleich dieser Zahlen mit der der Beschwerdeführerin von der
Vorinstanz mit Schreiben vom 3. November 2017 neben einem detaillierten
Programm zugesandten und von dieser nicht beanstandeten Schätzung
(Vorinstanz, act. 16) ergibt für den Aufwand des leitenden Begutachters
zwar lediglich eine Abweichung von zwei Stunden.
Die Beschwerdeführerin beanstandet jedoch einige Aufwandspositionen
des leitenden Begutachters ausdrücklich, so dass es sich trotz der nur ge-
ringfügigen Abweichung rechtfertigt, die Nachvollziehbarkeit des für den
Aufwand veranschlagten Betrages zu prüfen (vgl. E 4.3.3).
4.3.6.1 Die Vorinstanz stützte sich gemäss ihren Angaben zur Berechnung
der strittigen Gebühren zum einen auf die GebV-Akk, insbesondere deren
Art. 6, der für leitende Begutachterinnen und Begutachter des Akkreditie-
rungsbereichs einen Stundenansatz von Fr. 220.– und für Mitarbeiterinnen
und Mitarbeiter des Administrativbereichs einen solchen von Fr. 130.– vor-
sieht. Als Rechtsgrundlage für die Inrechnungstellung der Auslagen führt
sie Art. 3 GebV-Akk, für die Reise- und Transportkosten auch Art. 6 Allg-
GebV an.
Dieses Vorgehen wird von der Beschwerdeführerin zurecht nicht grund-
sätzlich in Frage gestellt.
Streitig ist indessen, inwieweit das SAS-Reglement Nr. 704 "Anleitung für
Fachexperten", welches vorsieht, dass Fachexperten gegenüber der
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Vorinstanz nur die Hälfte der Fahrzeit in Rechnung stellen können, auch
für leitende Begutachter anwendbar ist. Wäre von dessen Anwendbarkeit
auszugehen, würde sich die von der Vorinstanz mit 10 Stunden (Begutach-
tungszeit inkl. volle Reisezeit) veranschlagte und entsprechend in Rech-
nung gestellte Dauer der Vor-Ort-Begutachtung vom 10. Januar 2018, wie
von der Beschwerdeführerin geltend gemacht, auf 7 Stunden reduzieren.
Die "Anleitung für Fachexperten", SAS-Reglement Nr. 704, ist eine Verwal-
tungsverordnung. Solche Verordnungen richten sich an Behörden. Sie ent-
falten grundsätzlich nur im verwaltungshierarchischen Verhältnis zwischen
über- und untergeordneter Verwaltungseinheit verpflichtende Wirkung, d.h.
es können nicht allein gestützt auf sie Verwaltungsrechtsverhältnisse zum
Bürger geregelt werden. Trotz ihrer Unverbindlichkeit für Gerichte werden
Verwaltungsverordnungen praxisgemäss berücksichtigt, wenn sie eine
dem Einzelfall angepasste und gerecht werdende Auslegung der anwend-
baren gesetzlichen Bestimmungen erlauben. Daher weichen Gerichte nicht
ohne triftigen Grund von Verwaltungsverordnungen ab, jedenfalls solange
nicht, als diese die rechtlichen Vorgaben sachgerecht und überzeugend
konkretisieren. Insofern dienen Verwaltungsverordnungen dem Bestreben
der Verwaltung, durch interne Weisungen eine rechtsgleiche Gesetzesan-
wendung zu gewährleisten. Darüber hinaus können Verwaltungsverord-
nungen freilich auch die Rechtsstellung des Bürgers indirekt mitprägen und
Aussenwirkung entfalten (vgl. für viele Urteil des BVGer B-748/2018 vom
1. Mai 2018 E. 3.6 mit Verweis auf BGE 141 III 401 E. 4.2.2).
Gemäss Kapitel 1 der "Anleitung für Fachexperten", SAS-Reglement
Nr. 704, gelten die darin enthaltenen Regeln sinngemäss auch für leitende
Begutachter, allerdings nur dann, wenn diese in einem Begutachtungsver-
fahren auch als Fachexperten tätig sind.
Im vorliegenden Verfahren deutet nichts darauf hin, dass der leitende Be-
gutachter auch als Fachexperte tätig war.
Es ist somit nicht zu beanstanden, wenn die Vorinstanz das SAS-Regle-
ment Nr. 704 hier nicht anwendet resp. sich bezüglich der Vergütung der
Reisezeit für den leitenden Begutachter allein auf die GebV-Akk und die
AllgGebV stützt, die keine entsprechende Reduktion vorsehen.
Inwiefern es gesetzes- und verfassungskonform ist, eine solche Reduktion
bei den Fachexperten vorzunehmen, ist unter diesen Umständen nicht zu
prüfen.
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4.3.6.2 Die Beschwerdeführerin bestreitet weiter sinngemäss die Notwen-
digkeit einer E-Mail-Nachricht, in welcher der leitende Begutachter ihr am
9. Oktober 2017 allgemeine Informationen zur Planung der Begutachtung
und zu den Witness Audits übermittelte.
Die Vorinstanz weist diesbezüglich zu Recht auf die entsprechende Vor-
gabe in Ziff. 7.7.2 SN EN ISO/IEC 17011 hin, wonach das Begutachtungs-
team im Rahmen von Witness Audits am Standort der Konformitätsbewer-
tungsstelle die von der Beschwerdeführerin angebotenen Vor-Ort-Kalibrie-
rungen bei deren Kunden durchführt.
Es ist somit nachvollziehbar, dass die Vorinstanz die beanstandete E-Mail
mit allgemeinen Informationen als notwendig erachtete.
4.3.6.3 Die Beschwerdeführerin bringt vor, eine Aufwandsposition in Höhe
von 0.5 Stunden vom 16. und 17. Oktober 2017 betreffe unter anderem
einen Fachexperten, bei welchem das angerufene Gericht den Anschein
der Befangenheit später als für nicht ausgeschlossen erkannte
(vgl. Ziff. C.d; Urteil des BVGer B-1100/2018 vom 13. Juli 2018).
Die Vorinstanz führt aus, die Aufwandsposition betreffe vor allem Termin-
anfragen an die Fachexperten für die inzwischen begutachteten Bereiche
und die Weiterleitung der Ergebnisse an die Beschwerdeführerin.
Die Beschwerdeführerin widerspricht dieser Darstellung in ihrer Stellung-
nahme vom 28. April 2019 nicht mehr.
Auf diesen Punkt ist daher nicht mehr weiter einzugehen, zumal sich aus
den Akten nichts ergibt, das auf etwas anderes schliessen liesse.
4.3.6.4 Die als unverhältnismässig gerügten Aufwandspositionen vom
18. Oktober 2017 in Höhe von insgesamt einer Stunde betreffen E-Mails
an die Beschwerdeführerin, Korrespondenz zur Terminkoordination mit
Fachexperten sowie das schriftliche Aufdatieren derselben mit Informatio-
nen.
Die Vorinstanz führt diesbezüglich aus, hier sei die Kostenschätzung vali-
diert und eine von der Beschwerdeführerin beantragte Erweiterung des
Geltungsbereichs der Akkreditierung besprochen worden.
Inwiefern dies nicht zutreffen sollte, ist nicht erkennbar.
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Die Beschwerdeführerin bestreitet weiter, dass die Kommunikation der An-
forderungen an die zur Beurteilung des Reakkreditierungsgesuchs notwen-
digen Unterlagen an sie am 20. Oktober 2017 wie veranschlagt eine
Stunde gedauert haben könne.
Die Vorinstanz weist in ihrer Vernehmlassung auf die Rechtsgrundlagen
der erläuterten Bedingungen hin (insb. Art. 8 AkkBV und SAS-Dokument
Nr. 707; Vorinstanz, act. 15), zudem erläutert sie, dass in der veranschlag-
ten Stunde zusätzliche Korrespondenz mit der Beschwerdeführerin sowie
zwei Fachexperten enthalten sei.
Auch hier lässt sich in den Akten nichts finden, das gegen die Ausführun-
gen der Vorinstanz sprechen würde.
Die Beschwerdeführerin stellt auch den für die Erstellung der Kosten-
schätzung am 3. November 2017 veranschlagten Aufwand von anderthalb
Stunden in Frage; diesbezüglich weist sie auf die ihrer Ansicht nach mass-
gebliche Abweichung zwischen dem tatsächlichen Aufwand und der Kos-
tenschätzung hin.
Mit Hinweis auf die noch ausstehende Begutachtung im Messbereich
"Kalibrierung von Temperaturanzeigegeräten" legt die Vorinstanz dar, dass
die Kostenschätzung in diesem Bereich den ungefähren tatsächlichen Kos-
ten entspricht und die totalen Kosten für alle Fachexperten mit der Kosten-
schätzung annähernd übereinstimmen.
Die Ausführungen der Vorinstanz sind auch zu diesem Punkt nachvollzieh-
bar. Dass der leitende Gutachter, wie von der Beschwerdeführerin geltend
gemacht, bei der Erstellung der Kostenschätzung mangelnde Sorgfalt wal-
ten liess, ist nicht ersichtlich.
4.3.6.5 Die Beschwerdeführerin bringt ferner vor, die für weiteren E-Mail-
Verkehr veranschlagten Aufwände seien unverhältnismässig, ohne sub-
stantiiert darzulegen, welche Positionen weshalb kritisiert werden.
Die Vorinstanz führt dazu (wiederum mit Berufung auf die Vorgabe in
Ziff. 7.7.2 SN EN ISO/IEC 17011) zu Recht aus, es sei die Pflicht der be-
gutachteten Konformitätsbewertungsstelle, das Qualitätsmanagement-
Handbuch und die wesentlichen zugehörigen Dokumente in der jeweils ak-
tuellen Version der Vorinstanz zuzustellen.
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Das Vorbringen der Beschwerdeführerin, die besagte Dokumente hätten
sich seit der letzten Begutachtung nicht geändert, vermag daran nichts zu
ändern.
4.3.6.6 Die Beschwerdeführerin rügt auch die Aufwandspositionen von ins-
gesamt 7.5 Stunden im Zusammenhang mit der Bereinigung des Verzeich-
nisses der akkreditierten Geltungsbereiche als unangemessen.
Ein wesentlicher Teil davon entfällt auf die Korrespondenz mit der Be-
schwerdeführerin (vgl. Beschwerdeführerin, act. 10).
Diese bringt vor, der Aufwand sei aufgrund eines Fehlers der SAS entstan-
den. Ausserdem habe die SAS anlässlich einer früheren Akkreditierung die
Geltungsbereiche der Messverfahren bereits überprüft.
Die Vorinstanz äussert dazu, die Beschwerdeführerin habe im von ihr er-
stellten Verzeichnis einige Messgrössen und -verfahren erfasst, welche an-
hand der Vorgaben der SAS nicht publiziert werden konnten.
Dies erscheint angesichts der im Recht liegenden Korrespondenz nach-
vollziehbar (vgl. Beschwerdeführerin, act. 10).
4.3.6.7 Auch aus dem Hinweis auf vorhergehende Akkreditierungsverfah-
ren kann die Beschwerdeführerin für die Beurteilung der streitgegenständ-
lichen Rechnung nichts zu ihren Gunsten ableiten. Ebensowenig ist er-
sichtlich, inwiefern durch den gestützt auf Art. 8 GebV-Akk erhobenen Jah-
resbeitrag Aufwände im Rahmen der Reakkreditierung abgegolten sein
sollten.
4.3.6.8 Nicht zielführend ist schliesslich auch der von der Beschwerdefüh-
rerin gezogene Vergleich mit dem angeblich niedrigeren Begutachtungs-
aufwand der britischen Akkreditierungsstelle UKAS. Die Vorinstanz hat sich
an die hier geltenden Vorgaben zu halten. Sie legt zudem zutreffend dar,
dass nicht der Vergleich mit Erfahrungswerten anderer Konformitätsbewer-
tungsstellen, sondern der jeweilige effektive Prüfungsaufwand für die Be-
rechnung der Gebühr massgebend ist.
4.4 Insgesamt vermag die Beschwerdeführerin nicht überzeugend darzu-
legen und es ist auch nicht aus den Akten ersichtlich, welche Begutach-
tungshandlungen des leitenden Gutachters aus welchen Gründen nicht
notwendig und daher verzichtbar oder aber unverhältnismässig gewesen
wären.
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Es besteht somit kein Anlass, an der Angemessenheit der Höhe der in der
angefochtenen Verfügung festgehaltenen Begutachtungsstunden zu zwei-
feln – dies umso mehr, als das Bundesverwaltungsgericht grundsätzlich
Zurückhaltung übt und nicht leichthin in Ermessensentscheide der
Vorinstanz eingreift (vgl. E. 4.3.3), wenn sich, wie hier, die Vorinstanz durch
besonderen Sachverstand auszeichnet und über einen gewissen Hand-
lungsspielraum verfügt.
5.
Im Lichte dieser Erwägungen lässt sich die strittige Gebühr von insgesamt
Fr. 5'252.90 (Fr. 9'322.90 ./. Teilzahlung vom 31. Januar 2019 von
Fr. 4'070.00) nicht beanstanden.
Die angefochtene Verfügung verletzt somit kein Bundesrecht; die Be-
schwerde ist daher, soweit auf sie einzutreten ist, als unbegründet abzu-
weisen.
6.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens unterliegt die Beschwerdeführerin,
weshalb ihr die Verfahrenskosten aufzuerlegen sind (Art. 63 Abs. 1 VwVG).
Diese werden auf Fr. 800.– festgesetzt (vgl. Art. 4 des Reglements vom
21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundes-
verwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]) und mit dem einbezahlten Kos-
tenvorschuss verrechnet.
7.
Eine Parteientschädigung wird nicht zugesprochen (Art. 64 Abs.1 VwVG
i.V.m. Art. 7 Abs.1 VGKE).
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