Decision ID: 4154f2d2-bb69-51d6-b481-cc5dbb7bb628
Year: 2017
Language: de
Court: CH_BVGE
Chamber: CH_BVGE_001
Canton: CH
Region: Federation
Law Area: 
Law Sub-area: nan
Label: dismissal

Facts:
Sachverhalt:
A.
Die A._ (Beschwerdeführerin) vertritt als Gesuchstellerin die Interes-
sen und Rechte der Interessengruppe B._ und ist für die Planung
und Produktion der Konzerte B._ verantwortlich. Die Interessen-
gruppe B._ besteht aus den 15 Mitarbeitern der A._, dem
C._ (27 Berufsmusikern aus verschiedenen Regionen der
Schweiz), 450 Lehrpersonen aus 9 Kantonen, 8000 Kindern und Jugendli-
chen und einer grossen Anzahl zugewandter Privatpersonen.
B.
B.a Mit Gesuch vom 19. Januar 2016 beantragte die Beschwerdeführerin
beim Bundesamt für Kultur BAK (Vorinstanz) einen Betrag von Fr. 80'000.–
zur Förderung der musikalischen Bildung von Kindern und Jugendlichen
für das Projekt [...]. Auf Empfehlung der Fondskommission des Vereins [...]
lehnte die Vorinstanz das Gesuch mit Schreiben vom 5. April 2016 ab. Mit
Schreiben vom 9. April 2016 ersuchte die Beschwerdeführerin die Vo-
rinstanz um den Erlass einer beschwerdefähigen Verfügung. Mit Verfügung
vom 11. Mai 2016 lehnte die Vorinstanz das Gesuch ab. Zur Begründung
wurde ausgeführt, die Verordnung des EDI über das Förderungskonzept
2016 für die Förderung der musikalischen Bildung vom 25. November 2015
(Förderungskonzept) definiere die formellen Fördervoraussetzungen, die
erfüllt sein müssten, damit ein Gesuch überhaupt inhaltlich zu beurteilen
sei. Alle Vorgaben müssten hauptsächlich den ausserschulischen Bereich
betreffen und ein gesamtschweizerisches Interesse aufweisen. Die Vo-
rinstanz stütze sich bei ihrem Entscheid über die Zusprache von Finanzhil-
fen auf Empfehlungen der Fondskommission des Vereins [...]. Im Rahmen
des Projekts [...] erarbeiteten Schülerinnen und Schüler unter der Leitung
ihrer Lehrperson im Klassenverband oder im fakultativen Chor mittels einer
Playback-CD ein mehrsprachiges Liedprogramm. Die Vorbereitung finde
für die Kinder hauptsächlich im ordentlichen Schulunterricht statt und dau-
ere jeweils von August bis Dezember. Zwischen 200 und 400 Kinder
schlössen sich an einem Konzert zu einem Gesamtchor zusammen und
träten mit dem C._ in einem grossen Konzertsaal auf. Die Haupt-
probe finde am Tag des Konzerts statt. Die Fondskommission sei zum
Schluss gekommen, dass das Projekt die formelle Voraussetzung des aus-
serschulischen Bereichs gemäss Förderungskonzept nicht erfülle. Es gebe
keinen Grund von dieser Einschätzung abzuweichen. Die viermonatige
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Vorbereitungszeit im Klassenverband bilde den Schwerpunkt der musikpä-
dagogischen Projektarbeit.
B.b Bereits zuvor hatte die Vorinstanz mit Verfügung vom 26. Februar 2014
ein Gesuch der Beschwerdeführerin um eine Subvention von Fr. 40'000.–
im Zusammenhang mit dem Projekt [...] abgelehnt.
C.
Gegen die Verfügung vom 11. Mai 2016 erhob die Beschwerdeführerin am
2. Juni 2016 Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht. Darin machte
sie geltend, der Bundesrat unterbreite der Bundesversammlung für jeweils
vier Jahre eine Botschaft zur Finanzierung der Kulturförderung des Bun-
des. Das übergeordnete Ziel sei die kulturelle Teilhabe einer möglichst brei-
ten Bevölkerungsschicht. Der Bund priorisiere Projekte, welche der Bevöl-
kerung den Zugang zur Kultur erleichterten und einen besonderen Beitrag
zur Bewahrung der kulturellen oder sprachlichen Vielfalt leisteten. Beides
treffe auf das Projekt [...] zu. Auch die Subsidiarität sei gewahrt. Die Vor-
instanz ignoriere mutwillig, dass sie auf eine angemessene Verteilung der
Finanzhilfen auf die verschiedenen Musiksparten und auf die Bereiche der
Breiten- und Exzellenzförderung zu achten habe. 90 % der Förderbeiträge
würden für die Spitzenförderung verwendet. Die Förderung des Projekts
[...] würde dieses Missverhältnis zugunsten der Breitenförderung ausglei-
chen. Die alleinige Geltendmachung des schulischen bzw. ausserschuli-
schen Projekts durch die Vorinstanz, die zur Ablehnung des Kreditgesuchs
führe, sei "nichtig". Auch widerspreche die Haltung der Vorinstanz Art. 67a
der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV, SR 101).
D.
Mit Vernehmlassung vom 20. September 2016 beantragte die Vorinstanz
die kostenpflichtige Abweisung der Beschwerde.
E.
Auf die weiteren Vorbringen der Parteien wird, soweit erforderlich, im Rah-
men der nachfolgenden Erwägungen eingegangen.
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Considerations:
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Gemäss Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005
(VGG, SR 173.32) beurteilt das Bundesverwaltungsgericht Beschwerden
gegen Verfügungen nach Art. 5 des Verwaltungsverfahrensgesetzes vom
20. Dezember 1968 (VwVG, SR 172.021), sofern wie hier keine Ausnahme
nach Art. 32 VGG vorliegt. Zulässig sind Beschwerden gegen Verfügungen
von Vorinstanzen gemäss Art. 33 VGG. Das Bundesamt für Kultur BAK ist
eine Vorinstanz im Sinne von Art. 33 Bst. d VGG. Die Beschwerdeführerin
ist als Adressatin der angefochtenen Verfügung durch diese beschwert und
hat ein schutzwürdiges Interesse an ihrer Aufhebung oder Änderung. Sie
ist daher zur Beschwerdeführung legitimiert (Art. 48 Abs. 1 VwVG). Einga-
befrist und –form sind gewahrt (Art. 50 Abs. 1 und 52 Abs. 1 VwVG), der
Kostenvorschuss wurde fristgerecht bezahlt (Art. 63 Abs. 4 VwVG) und die
übrigen Sachurteilsvoraussetzungen liegen vor (Art. 44 ff. VwVG).
1.2 Mit der Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht kann grund-
sätzlich gerügt werden, die angefochtene Verfügung verletze Bundesrecht
(einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens), beruhe
auf einer unrichtigen oder unvollständigen Feststellung des rechtserhebli-
chen Sachverhalts oder sei unangemessen (Art. 49 VwVG). Gestützt auf
Art. 26 Abs. 2 des Kulturförderungsgesetzes vom 11. Dezember 2009
(KFG, SR 442.1) ist die Rüge der Unangemessenheit unzulässig, so dass
das Bundesverwaltungsgericht die vorliegende Beschwerde nicht mit voller
Kognition beurteilt.
2.
Art. 67a BV lautet wie folgt:
1Bund und Kantone fördern die musikalische Bildung, insbesondere von Kin-
dern und Jugendlichen.
2Sie setzen sich im Rahmen ihrer Zuständigkeiten für einen hochwertigen Mu-
sikunterricht an Schulen ein. Erreichen die Kantone auf dem Koordinations-
weg keine Harmonisierung der Ziele des Musikunterrichts an Schulen, so er-
lässt der Bund die notwendigen Vorschriften.
3Der Bund legt unter Mitwirkung der Kantone Grundsätze fest für den Zugang
der Jugend zum Musizieren und die Förderung musikalisch Begabter.
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Die Initiative [...], deren Gegenentwurf am [...] September 2012 Volk und
Stände guthiessen, wodurch dieser Artikel Aufnahme in die BV fand, wollte
die Kompetenzordnung zwischen dem Bund und den Kantonen im Bereich
der Schulbildung modifizieren und die schulische wie auch die ausserschu-
lische Musikbildung stärken (SCHWEIZER/BERNET, in: St. Galler Kommen-
tar, Die schweizerische Bundesverfassung, 3. Aufl. 2014, Art. 67a N. 2 ff.,
[nachfolgend: St. Galler Kommentar]). Während die Initiative noch eine
Grundsatzgesetzgebung des Bundes für den schulischen Musikbereich
forderte, orientiert sich Art. 67a Abs. 2 BV nun an der geltenden Bildungs-
verfassung (SCHWEIZER/BERNET, St. Galler Kommentar, Art. 67a N. 22).
Der Bund und die Kantone sind durch den Entscheid von Volk und Ständen
vom [...]. September 2012 gehalten, spezifische Massnahmen zur Förde-
rung der schulischen und der ausserschulischen musikalischen Bildung
von Kindern und Jugendlichen zu ergreifen. Voraussetzungen dafür wären
gesetzliche Grundlagen, die auf Bundesebene jedoch weitgehend fehlen,
sowie besondere Fachkompetenzen für die musikalische Bildung, über
welche die Behörden von Bund und Kantonen bisher aber kaum verfügen.
Im Bereich der Schule obliegt es nun den Kantonen, in einer Koordination
die Ziele des schulischen Musikunterrichtes zu harmonisieren. Erst sub-
sidiär, nämlich wenn dieser Koordinationsweg scheitert, muss der Bund die
notwendigen Vorschriften erlassen. In den Kantonen ist zudem insbeson-
dere die rechtliche Verankerung des Bildungsauftrages der Musikschulen
in die kantonale Bildungsgesetzgebung zu integrieren sowie deren Finan-
zierung. Im ausserschulischen Bereich ist es die Aufgabe des Bundes, un-
ter Mitwirkung der Kantone, die Grundsätze für den Zugang der Jugend
zum Musizieren sowie die Förderung musikalisch Begabter festzulegen.
Um diese Bestimmungen zu umschreiben, braucht es ein Gesetz im mate-
riellen Sinne (SCHWEIZER/BERNET, St. Galler Kommentar, Art. 67a N. 45 ff).
Art. 67a BV ist nicht justiziabel, so dass die Beschwerdeführerin keine An-
sprüche aus Art. 67a BV direkt ableiten kann.
3.
3.1 Nach dem Grundsatz der Gesetzmässigkeit bedarf jedes staatliche
Handeln einer gesetzlichen Grundlage (Art. 5 Abs. 1 BV). Inhaltlich gebietet
das Gesetzmässigkeitsprinzip, dass staatliches Handeln insbesondere auf
einem Rechtssatz (generell-abstrakter Struktur) von genügender Norm-
stufe und genügender Bestimmtheit zu beruhen hat (BVGE 2011/13
E. 15.4, Urteile des BVGer B-4572/2012 vom 17. März 2015 E. 4.1 und
A-3479/2012 vom 8. Januar 2013 E. 2.1.1; TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER,
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Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Aufl. 2014, § 19 Rz. 2; HÄFELIN/MÜLLER/
UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Aufl. 2010, Rz. 381 ff.).
3.2 Durch Gesetzesdelegation ermächtigt der Gesetzgeber die Exekutive
zum Erlass von gesetzesvertretenden Verordnungen. Eine Gesetzesdele-
gation gilt als zulässig, wenn sie nicht durch die Verfassung ausgeschlos-
sen ist, in einem Gesetz im formellen Sinn enthalten ist, sich auf ein be-
stimmtes, genau umschriebenes Sachgebiet beschränkt und die Grund-
sätze der delegierten Materie – das heisst die wichtigen Regelungen – im
delegierenden Gesetz selbst enthalten sind (Art. 164 Abs. 1 BV; BGE 134
I 322 E. 2.4 und 2.6.3, 133 II 331 E. 7.2.1, 128 I 113 E 3c; Urteil B-4572/
2012 E. 4.2; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 407).
3.3 Das Bundesverwaltungsgericht kann auf Beschwerde hin vorfrage-
weise Verordnungen des Bundesrates auf ihre Gesetz- und Verfassungs-
mässigkeit prüfen (konkrete Normenkontrolle; Urteil des BVGer A-8057/
2010 vom 6. September 2011 E. 1.3.2). Der Umfang der Kognition hängt
dabei davon ab, ob es sich um eine unselbständige oder eine selbständige
Verordnung handelt (MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, Prozessieren vor dem
Bundesverwaltungsgericht, 2013, Rz. 2.177). Bei unselbständigen Verord-
nungen, die sich auf eine gesetzliche Delegation stützen (und nicht wie
selbständige Verordnungen direkt auf der Verfassung beruhen), prüft das
Bundesverwaltungsgericht, ob sich der Bundesrat an die Grenzen der ihm
im Gesetz eingeräumten Befugnis gehalten hat. Wird dem Bundesrat durch
die gesetzliche Delegation ein sehr weiter Bereich des Ermessens für die
Regelung auf Verordnungsstufe eingeräumt, so ist dieser Spielraum nach
Art. 190 BV für das Bundesverwaltungsgericht verbindlich. Es darf in die-
sem Fall bei der Überprüfung der Verordnung nicht sein eigenes Ermessen
an die Stelle desjenigen des Bundesrates setzen, sondern hat seine Prü-
fung darauf zu beschränken, ob die Verordnung den Rahmen der dem Bun-
desrat im Gesetz delegierten Kompetenz offensichtlich sprengt oder aus
anderen Gründen gesetz- oder verfassungswidrig ist (BGE 136 II 337
E. 5.1, 131 II 562 E. 3.2, 130 I 26 E. 2.2.1; Urteil B-4572/2012 E. 4.5).
3.4 Die vorfrageweise Feststellung einer Gesetz- oder Verfassungswidrig-
keit führt indes nicht zur Aufhebung einer bundesrätlichen Verordnung,
sondern zur Nichtanwendung der entsprechenden Bestimmung und Auf-
hebung der darauf gestützten Verfügung (BGE 107 Ib 243 E. 4b in fine,
Urteil des BGer 2C_735/2007 vom 25 Juni 2008 E. 4.2; Urteil B-4572/2012
E. 4.6).
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4.
4.1 Gestützt auf Art. 28 Abs. 1 KFG erlässt das EDI Förderungskonzepte
für einzelne Bereiche der Kulturförderung nach den Art. 9a, 10, 12-15, 16
Abs. 1 und Bst. a, 17 und 18 KFG. Die Förderungskonzepte legen die För-
derungsziele, die Förderungsinstrumente und die massgeblichen Kriterien
für die Förderung fest (Art. 28 Abs. 2 KFG). Sie werden in Form einer Ver-
ordnung und in der Regel für die Geltungsdauer der Finanzierungsbe-
schlüsse nach Art. 27 Abs. 3 KFG erlassen (Art. 28 Abs. 3 KFG). Das EDI
konnte sich beim Erlass des Förderungskonzepts auf eine Delegation von
Rechtsetzungsbefugnissen stützen. Dem EDI wurde durch die gesetzliche
Delegation ein sehr weiter Bereich des Ermessens für die Regelung auf
Verordnungsstufe eingeräumt und dieser Spielraum ist nach Art. 190 BV
für das Bundesverwaltungsgericht verbindlich (vgl. E. 3.3 hiervor).
4.2 Gemäss Art. 1 und Art. 3 Abs. 2 Förderungskonzept soll damit lediglich
die musikalische Förderung von Jugendlichen im ausserschulischen Be-
reich unterstützt werden. Die Abgrenzung schulisch/ausserschulisch ist
ausschlaggebend, weil der schulische Bereich primär in der Zuständigkeit
der Kantone liegt (Art. 62 Abs. 1 BV; BERNHARD EHRENZELLER, St. Galler
Kommentar, Art. 62, N 67; vgl. E. 2 hiervor). Als Kriterien der Unterschei-
dung hat die Vorinstanz nachvollziehbarerweise die Integration des Pro-
jekts in den Schulunterricht und den Zeitanteil geprüft, den es inner- und
ausserhalb des Unterrichts beansprucht. Der gutgeheissene Gegenvor-
schlag zur Initiative [...] hat die Abgrenzung der ausserschulischen Förde-
rung bekräftigt (vgl. Art. 67a Abs. 2 BV; vorstehend, E. 2). Eine Quersub-
ventionierung von der Konkurrenz mit schulischen Veranstaltungen durch
Fördermittel des Bundes würde deshalb die verfassungsmässige Zustän-
digkeitsordnung verletzen.
Die Beschwerdeführerin stützt ihre Argumente und eine Kalkulation von
Förderungsmitteln, die sie gegen diese Abgrenzung vorbringt, hauptsäch-
lich auf politische Ansichten über Musikschulen und eine für sie wün-
schenswerte Umsetzung des Verfassungsartikels, die sie allerdings an den
Gesetzgeber richten müsste (vgl. E. 2).
4.3 Vorliegend erarbeiten Schülerinnen und Schüler im Rahmen des Pro-
jekts [...] unter der Leitung ihrer Lehrpersonen im Klassenverband oder im
fakultativen Chor mittels einer Playback-CD ein mehrsprachiges Liedpro-
gramm. Die Vorbereitung findet demzufolge hauptsächlich im ordentlichen
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Schulunterricht statt und dauert jeweils von August bis Dezember. Zwi-
schen 200 und 400 Kinder schliessen sich sodann ausserhalb der Unter-
richtszeiten an einem Konzert zu einem Gesamtchor zusammen und treten
mit dem C._ in einem Konzertsaal auf. Auch die Hauptprobe findet
im Konzertsaal statt. Nachdem zuvor aber der grössere Zeitanteil, nämlich
die mehrmonatige Vorbereitungsphase, im Rahmen des ordentlichen
Schulunterrichts stattfindet, hat die Vorinstanz ihr Ermessen nicht über-
schritten, wenn sie befand, es handle sich um ein vorwiegend schulisches
Projekt, das nicht in die Förderkompetenz des Bundes falle.
Auf die Argumente der Beschwerdeführerin zur Auslegung und verfas-
sungsmässigen Anwendung des Förderkonzepts ist bei diesem Ergebnis
nicht näher einzugehen.
Nach dem Gesagten erweist die Beschwerde sich als unbegründet und ist
abzuweisen.
5.
Bei diesem Ausgang sind die Kosten des Beschwerdeverfahrens der Be-
schwerdeführerin aufzuerlegen (Art. 63 Abs. 1 VwVG) und werden dem
geleisteten Kostenvorschuss entnommen. Die Gerichtsgebühren sind nach
Umfang und Schwierigkeit der Streitsache, Art der Prozessführung und fi-
nanzieller Lage der Parteien festzulegen (Art. 63 Abs. 4bis VwVG, Art. 2
Abs. 1 des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Ent-
schädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 73.320.2]).
Im vorliegenden Fall ging es um eine Subvention von Fr. 80'000.–, so dass
die Kosten auf Fr. 1'800.– (Art. 4 VGKE) zu beziffern sind. Der unterliegen-
den Beschwerdeführerin wird keine Parteientschädigung zugesprochen
(Art. 64 Abs. 1 VwVG e contrario).
6.
Gemäss Art. 83 Bst. k des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005
(BGG, SR 173.110) ist die Beschwerde ans Bundesgericht gegen Ent-
scheide betreffend Subventionen, auf die kein Anspruch besteht, ausge-
schlossen, womit dieses Urteil endgültig ist.
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