Decision ID: 288e7697-79c8-4f53-9a1c-ac3d4aeec9e4
Year: 2022
Language: de
Court: NW_OG
Chamber: NW_OG_001
Canton: NW
Region: Central_Switzerland
Law Area: 
Law Sub-area: nan
Label: dismissal

Facts:
Sachverhalt:
A.
Zum Sachverhalt und zum vorinstanzlichen Verfahren wird grundsätzlich auf den angefoch-
tenen RRB Nr. 525 vom 31. August 2021 verwiesen (Art. 56 Abs. 3 VRG [NG 265.1]).
B.
Der Beschwerdegegner hat mit Beschluss vom 12. Oktober 2020 eine Planungszone über
insgesamt zehn Parzellen erlassen und publizierte diese im Amtsblatt Nr. 43 vom 21. Oktober
2020 wie folgt (BF1-B-1 bis -3):
"Erlass einer Planungszone
Gestützt auf Art. 27 des Raumplanungsgesetzes (RPG; SR 700) und Art. 43 ff. des Planungs- und Baugesetzes (PBG; NG 611.1) hat der Gemeinderat Wolfenschiessen folgende Planungszone erlassen:
Planungsabsicht Der Gemeinderat will mit der Festlegung einer Planungszone sicherstellen, dass im Rahmen der laufenden  der Nutzungsplanung die Nutzung der entsprechenden Parzellen überdacht und eine Neuzuweisung diskutiert werden kann. Deshalb weist er verschiedene Parzellen (oder Teile davon) der Planungszone zu. Es sind  Flächen, die seit vielen Jahren nicht beplant wurden und somit dazu beitragen, dass keine  an geeigneter Stelle realisiert werden können.
Perimeter der Planungszone Der Perimeter der Planungszone umfasst folgende Parzellen oder Teile davon: - Parzelle Nr. 525, Alter Postplatz - Parzelle Nr. 527, Humligenstrasse 4 + 6 - Parzelle Nr. 567, Eyacher - Parzelle Nr. 640, Widderfeld 4 - Parzelle Nr. 797, Geissmattlistrasse 16 - Parzelle Nr. 871, Schwybogenstrasse 8 - Parzelle Nr. 1311, Schwandacher - Parzelle Nr. 1319, Allmendstrasse 6 + 10 - Parzelle Nr. 1357, Allmendstrasse 14, - Parzelle Nr. 1376, Dorfstrasse 3 Die Abgrenzung der Planungszone richtet sich nach den aufgelegten Plänen.
Rechtswirkung Im Gebiet der Planungszone werden für die Dauer der Planungszone grundsätzlich keine Baubewilligungen erteilt. Für Planungs- und Projektierungskosten, die während der Zeit der Planungszone anfallen, übernimmt die  Wolfenschiessen keine Haftung.
Dauer der Planungszone Die Planungszone wird für die Dauer von drei Jahren festgelegt und kann, falls notwendig, vom Gemeinderat um weitere zwei Jahre verlängert werden.
3│26
Öffentliche Auflage Der Beschluss des Gemeinderates bezüglich Erlass der Planungszone und der Plan, der die Parzellen bezeichnen, liegen ab 21. Oktober 2020 während 20 Tagen bei der Gemeindeverwaltung Wolfenschiessen öffentlich auf und treten mit der öffentlichen Auflage in Kraft.
[Rechtsmittel]"
C.
Dagegen reichte der Beschwerdeführer am 23. Oktober 2020 bei der Vorinstanz Beschwerde
ein und beantragte sinngemäss die Aufhebung der Planungszone auf der Parzelle Nr. aa, GB
Wolfenschiessen. Mit RRB NR. 525 vom 31. August 2021 wies die Vorinstanz die Beschwerde
gegen die Planungszone auf der Parzelle Nr. aa, GB Wolfenschiessen, ab.
D.
Gegen diesen RRB Nr. 525 erhob der Beschwerdeführer am 20. September 2021 Beschwerde
an das Verwaltungsgericht Nidwalden mit folgenden Anträgen:
«1. es sei das Verfahren bis zum Abschluss von Verhandlungen mit dem Gemeinderat Wolfenschiessen  Verkauf von GS aa, längstens aber bis zum 31. August 2022 gestützt auf Art. 25 VRG zu sistieren;
2. sofern nach der Sistierung die Verwaltungsgerichtsbeschwerde nicht wegen Einigung im Sinne von Art. 26
VRG als erledigt abgeschrieben werden kann, sei sie gutzuheissen und die Planungszone für GS aa, , aufzuheben.
3. eventualiter sei die Sache an den Regierungsrat zu einem neuen Entscheid zurückzuweisen
4. alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen.»
E.
Mit prozessleitender Verfügung vom 12. Oktober 2021 wurde das Gesuch um Sistierung des
Verfahrens abgewiesen.
F.
Der Beschwerdegegner und die Vorinstanz beantragten alle beide mit Vernehmlassung vom
29. bzw. 22. November 2021 innert erstreckter Frist die Abweisung der Verwaltungsgerichts-
beschwerde vom 20. September 2021, soweit darauf einzutreten sei; unter Kosten- und Ent-
schädigungsfolgen zu Lasten des Beschwerdeführers.
Damit war der Rechtsschriftenwechsel abgeschlossen.
4│26
G.
Das Verwaltungsgericht Nidwalden hat die Streitsache anlässlich der Sitzung vom 14. März
2022 in Abwesenheit der Parteien abschliessend beraten und beurteilt. Auf die Parteivorbrin-
gen wird – soweit für die Entscheidfindung erforderlich – in den Erwägungen eingegangen.

Considerations:
Erwägungen:
1.
1.1
Anfechtungsobjekt bildet im vorliegenden Verfahren der Regierungsratsbeschluss (RRB)
Nr. 525 vom 31. August 2021, mit welchem die Beschwerde vom 23. Oktober 2020 gegen die
Planungszone auf der Parzelle Nr. aa, GB Wolfenschiessen, abgewiesen wurde.
1.2
Die Behörde prüft von Amtes wegen, ob die Voraussetzungen für den Erlass eines Entschei-
des erfüllt sind (Art. 54 Abs. 1 VRG; NG 265.1). Fehlt eine Voraussetzung für den Erlass eines
Entscheides, tritt die Behörde auf die Sache nicht ein (Art. 54 Abs. 3 VRG). Sind alle verfah-
rensrechtlichen Voraussetzungen erfüllt, entscheidet die Behörde in der Sache (Art. 55 Abs. 1
VRG).
Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde richtet sich gegen einen Beschluss des Regierungsrats
Nidwalden betreffend Beschluss des Gemeinderates Wolfenschiessen i.S. Erlass einer Pla-
nungszone nach Art. 27 RPG (SR 700) und Art. 43 ff. PBG (NG 611.1). Gemäss Art. 169
Abs. 3 PBG i.V.m. Art. 89 Abs. 1 VRG und Art. 31 GerG (NG 261.1) können letztinstanzliche
Entscheide einer Verwaltungsbehörde – worunter der Regierungsrat fällt (Art. 4 Abs. 2 i.V.m.
Abs. 1 Ziff. 2 VRG) – mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Verwaltungsgericht angefoch-
ten werden. Zuständig ist die Verwaltungsabteilung, die in Fünferbesetzung entscheidet
(Art. 31, Art. 33 Ziff. 3 und Art. 38 Abs. 1 GerG). Das Verwaltungsgericht Nidwalden ist somit
für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde örtlich wie sachlich zuständig.
Zur Beschwerde ist berechtigt, wer formell und materiell beschwert ist, d.h. wer vor der Vor-
instanz am Verfahren teilgenommen oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat
(Art. 70 Abs. 1 Ziff. 1 VRG), durch den angefochtenen Entscheid besonders berührt ist (Ziff. 2)
5│26
und ein schutzwürdiges Interesse an der Aufhebung oder Änderung des Entscheides hat
(Ziff. 3). Diese Bedingungen sind vorliegend alle erfüllt. Der Beschwerdeführer ist Eigentümer
der von der Planungszone erfassten Parzelle Nr. aa, GB Wolfenschiessen, und war bereits im
vorinstanzlichen Verfahren als Beschwerdeführer beteiligt, in welchem seine Verwaltungsbe-
schwerde mit RRB Nr. 525 vom 31. August 2021 abgewiesen wurde. Nunmehr wehrt sich der
Beschwerdeführer gegen diesen Entscheid, von welchem er offensichtlich besonders berührt
ist. Mithin hat er zweifellos ein schutzwürdiges Interesse und einen praktischen Nutzen an
dessen Aufhebung. Der Beschwerdeführer ist somit zur Beschwerde berechtigt.
Nachdem auch die übrigen Sachentscheidvoraussetzungen nach Art. 54 ff. VRG erfüllt sind,
ist auf die Beschwerde einzutreten und in der Sache zu entscheiden (Art. 55 VRG).
1.3
Mit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde können nur Rechtsverletzungen gerügt werden, wo-
bei Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens ebenfalls als Rechtsverletzung gelten
(Art. 90 VRG). Da das Verwaltungsgericht als einzige richterliche Behörde im innerkantonalen
Verfahren eingesetzt ist, können sich Beschwerdeführer auch darauf berufen, die angefoch-
tene Verfügung oder der angefochtene Entscheid beruhe auf einem unrichtig oder unvollstän-
dig festgestellten Sachverhalt (Art. 110 Bundesgerichtsgesetz [BGG]; SR 173.110). Die Par-
teien sind nach Massgabe des kantonalen Verfahrensrechts verpflichtet, Anträge zu stellen
und in tatsächlicher Hinsicht ausreichend zu begründen, was folglich die Anwendung des Rü-
gegrundsatzes nicht ausschliesst (BERNHARD EHRENZELLER, in: Basler Kommentar zum Bun-
desgerichtsgesetz, 3. Aufl. 2018, N. 8 und N. 17 ff. zu Art. 110 BGG). Im Beschwerdeverfahren
vor dem Verwaltungsgericht können die Parteien und die Vorinstanz neue Tatsachen geltend
machen und sich auf neue Beweismittel berufen (Art. 91 Abs. 1 VRG). Das Verwaltungsgericht
ist verpflichtet, den angefochtenen Entscheid zu überprüfen, die Sache zu entscheiden oder
zum neuen Entscheid an die zuständige Instanz zurückzuweisen (Art. 88 Abs. 2 VRG). Die im
vorinstanzlichen Verfahren zur Sache gestellten Anträge können die Parteien hingegen nicht
ausdehnen oder inhaltlich anpassen (Art. 91 Abs. 2 VRG). Das Verwaltungsgericht darf über
die zur Sache gestellten Parteianträge nicht hinausgehen (Art. 94 VRG).
6│26
2.
2.1
Streitig und zu prüfen ist, ob die Parzelle Nr. aa, GB Wolfenschiessen, zu Recht mit Beschluss
des Beschwerdegegners vom 12. Oktober 2020 der Planungszone unterstellt wurde.
2.2
Die Vorinstanz bestätigte den Einbezug der Parzelle Nr. aa im angefochtenen RRB Nr. 525
vom 31. August 2021 hauptsächlich mit der Begründung, dass die Planungszone mit der ver-
fassungsmässigen Eigentumsgarantie gemäss Art. 26 BV (SR 101) vereinbar und rechtmäs-
sig sei. Mit Art. 27 RPG und Art. 43-45 PBG liege eine hinreichende, gesetzliche Grundlage
für den Erlass der Planungszone vor. Die Planungspflicht ergebe sich sodann aus der Pflicht
des Beschwerdegegners, den Bauzonenkapazitätsüberschuss von rund 2 Hektaren zu redi-
mensionieren. Die Gemeinde habe ihren Zonenplan sowie das Bau- und Zonenreglement bis
spätestens am 1. Januar 2023 an die bundesgesetzlichen Bestimmungen anzupassen
(Art. 177 Abs. 1 PBG). Es liege daher eine genügend begründete Planungsabsicht und folglich
das öffentliche Interesse an der Planungszone vor. Des Weiteren eigne sich die Planungs-
zone, um die im öffentlichen Interesse liegende Überprüfung dahingehend sicherzustellen,
dass in der Zwischenzeit von Seiten des Beschwerdeführers keine Schritte unternommen wer-
den können, die einer möglichen späteren Auszonung entgegenstehen würden. Angesichts
der Tatsache, dass die Vorinstanz gestützt auf die Bundesgesetzgebung Bauparzellen «rück-
zonen» und der Nichtbauzone zuführen müsse, sei kein milderes Mittel als die Planungszone
erkennbar, mit dem die Planungsabsicht sichergestellt werden könne. Inwiefern effektiv eine
Zuweisung zur Nichtbauzone erfolge, bilde indessen erst Gegenstand des Nutzungsplanungs-
verfahrens. Die Parzelle Nr. aa sei unbebaut. Es liege aktuell weder eine Baubewilligung noch
ein Vorverkaufsvertrag vor. Aus diesem Grund sei auch die zeitliche Ausdehnung bis zum
Januar 2023 in Anbetracht des zu erwartenden Zeitaufwandes für die Umsetzung einer Pla-
nungsabsicht angemessen. Die Planungszone gehe somit nicht in räumlicher, sachlicher oder
zeitlicher Hinsicht über das hinaus, was zur Erreichung des Sicherungszwecks unbedingt not-
wendig sei. Die Erforderlichkeit dieser Massnahme könne deshalb nicht abgestritten werden.
Ein anderes Mittel, um die Planungsabsicht der Planungsbehörden resp. die unbeschwerte
Nutzungsplanung sicherzustellen sei nicht ersichtlich. Da die vorliegend strittige Parzelle im
Moment nicht bebaut sei und auch keine Baubewilligung resp. kein Vorverkaufsvertrag vor-
liege, könne diese wahrscheinlich nicht in nützlicher Frist überbaut werden, sodass das private
Interesse relativiert werden müsse. Nachdem das Grundstück während 48 Jahren unbebaut
7│26
geblieben sei, erfahre der Beschwerdeführer auch keine offensichtlichen Nachteile mit der
Blockierung seiner Parzelle von ca. zwei Jahren. Das private Interesse erweise sich in Bezug
auf den Erlass der Planungszone als verhältnismässig gering. Demgegenüber erweise sich
das öffentliche Interesse an der künftigen Nutzungsplanung als äusserst erheblich. Ohne Vor-
nahme der bundesrechtlich vorgeschriebenen Rückzonungen sei die kommunale Totalrevi-
sion der Nutzungsplanung nicht genehmigungsfähig, was faktisch zu einem vorübergehenden
Baustopp in der Gemeinde führen könnte. Die Sicherstellung der beabsichtigen Planänderung
mittels Erlass einer Planungszone sei daher von grossem öffentlichem Interesse. Die Pla-
nungszone sei zumutbar. Ob eine materielle Enteignung vorliege, beurteile sich hingegen nicht
in diesem Verfahren.
2.3
Der Beschwerdeführer trägt dagegen im Wesentlichen vor, dass der Erlass einer Planungs-
zone über seine Parzelle Nr. aa, GB Wolfenschiessen, willkürlich erfolgt sei und weder not-
wendig noch für ihn zumutbar sei. Sein Grundstück liege seit Jahrzehnten in einer Wohn-
bauzone. Im selben Wohnquartier habe er weitere Baugrundstücke besessen. Neun davon
habe er im Laufe der Jahre veräussert. Diese seien heute alle mit Wohngebäuden überbaut.
Dass ihm der Verkauf von Parzelle Nr. aa noch nicht gelungen sei, habe damit zu tun, dass
die Gemeinde Wolfenschiessen 2004 den Z._-Bach mit einem Geschiebesammler habe ver-
sehen wollen und deshalb für seine Parzelle ein zeitweises Bauverbot verhängt worden sei.
Ferner seien vielversprechende Verhandlungen für den Verkauf des Grundstücks im Jahr
2009 letztlich gescheitert. Wenn die Gemeinde ihre Baulandkapazitäten verringern wolle,
komme sie am ehesten zum Ziel, indem sie grössere unbebaute Grundstücke prüfe und nicht
kleine Parzellen wie seine. Er habe auch im Interesse der Siedlungsentwicklung von Wolfen-
schiessen und übereinstimmend mit dem kantonalen Richtplan, wonach Baulandreserven zu
mobilisieren seien, für Verkäufe Hand geboten. Das wolle er mit seinen letzten beiden Grund-
stücken in Wolfenschiessen, Parzellen Nrn. aa und bb, ebenso tun. Die Nachfrage sei da. Er
sei bereit, gegenüber der Gemeinde Wolfenschiessen vertraglich die Verpflichtung einzuge-
hen, den Verkauf seines Grundstücks zu beschleunigen. Damit werde der von der Gemeinde
angeführte Hauptgrund für die Planungszone beseitigt. Gleichzeitig könne er den Strategien
dienen, nämlich der Ausschöpfung vorhandener Bauzonen. Die von der Vorinstanz bestätigte
Planungszone sei unverhältnismässig, weil sie der Sache nicht gerecht werde. Der Regie-
rungsrat habe im RRB sein Ermessen überschritten, als er von einer Verpflichtung der Ge-
meinde zu einer Reduktion der Bauzonen um 2 ha ausgegangen sei und u.a. auf seine Par-
zelle gezielt habe. Auch das öffentliche Interesse sei nicht gegeben. Art. 27 Abs. 1 PBG setze
8│26
als Massstab die Landfläche von mind. 3'000 m2, ab der eine Auszonung überhaupt in Frage
komme. Der Landrat könne mit einem Richtplantext das kantonale Gesetz nicht überspielen.
Ausserdem würden die Strategien von Gemeinde und Kanton das öffentliche Interesse aus-
drücken. Diese würden darauf abzielen, das Potential bestehender Bauzonen auszunützen,
bevor ein Gemeinwesen an Neueinzonungen herantrete. An der Verhältnismässigkeit der Pla-
nungszone gebreche es ohnehin. Mit der Absicht, auf gut (...) m2 Bauland zu verzichten, lasse
sich die Siedlungsentwicklung nach innen nicht wirklich beschleunigen. Der Schaden für ihn
stehe in keinem Verhältnis zum Nutzen, den sich der Kanton und die Gemeinde erhoffe. Der
Zweck der Planungszone einzig dem Gewinn an Planungshoheit zuzuschreiben, wäre blau-
äugig. Von Vornherein habe hinter der Planungszone die spätere Auszonung gestanden.
Diese sei in seinem Fall gänzlich ungeeignet, das kantonale Ziel zu erreichen. Abgesehen
davon, dass der Landrat im kantonalen Richtplan sogar Neueinzonungen nicht ausgeschlos-
sen habe, sei er bei Auszonungen sehr restriktiv gewesen. Der Gesetzgeber habe mit Art. 27
Abs. 1 PBG einer Auszonung enge Grenzen gesetzt. Eine Planungszone würde in seinem Fall
zu nichts führen, weil Art. 27 PBG es nicht zulasse, dass einzelne, kleine Bauparzellen wieder
ausgezont würden. Weil die Auszonung also gar nicht stattfinden könne, sei sie rechtswidrig.
Die beabsichtigte Planungszone sei nicht erforderlich. Die Raumplanung im Kanton Nidwalden
hänge nicht von einer Einzelparzelle von gut (...) m2 ab. Ausserdem würden die Strategien
von Gemeinde und Kanton eine andere Sprache sprechen. Der Regierungsrat habe sein Er-
messen überschritten, als er von seinen eigenen, öffentlich gemachten Zielen abgewichen sei
und die Planungszone in seinem Fall gutgeheissen habe. Er glaube, die Gemeinde dazu ver-
halten zu müssen, 2 ha Bauzonenland zurückzuzonen und bringe die Gemeinde damit in fi-
nanzielle Nöte, sei die Rückzonung doch in der Regel nicht gratis zu haben. Wesentlich sei,
dass auf eine einzelne Gemeinde bezogene Rückzonungen die ausgewogene Entwicklung
des Kantons ins Wanken bringe. Raumplanung müsse koordiniert erfolgen. Der Regierungsrat
habe es versäumt, die punktuelle Betrachtung in ein Gesamtbild einzufügen. Die Erforderlich-
keit, ausgerechnet in Wolfenschiessen, wo man das Potential vorhandener Bauzonen aus-
schöpfen wolle (siehe Gemeindestrategie, Raumentwicklung), Bauland auszuzonen, sei nicht
erstellt. Der Regierungsrat habe deshalb die Planungszone ohne Bedacht, d.h. ohne ausrei-
chende Begründung und damit willkürlich gestützt. Die Planungszone sei für ihn nicht zumut-
bar. Er habe mehrfach und nachweislich den Verkauf der Parzelle in die Wege geleitet, sei
jedoch noch nicht am Ziel. Eine Planungszone unterbinde alle Bemühungen, die Einzelparzelle
ihrem Zweck zuzuführen.
9│26
3.
3.1
Die Planungszone stellt das klassische Instrument zur Sicherung künftiger Planungen dar (vgl.
BGE 146 II 289 E. 5.1; ALEXANDER RUCH, in: Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen [Hrsg.], Pra-
xiskommentar RPG: Nutzungsplanung, Zürich/Basel/Genf 2016, N. 1 und 26 zu Art. 27 RPG;
WALDMANN/HÄNNI, Handkommentar RPG, Bern 2006, N. 2 zu Art. 27 RPG). Das Bundesrecht
regelt das Instrument der Planungszone in Art. 27 RPG (SR 700). Danach kann die zuständige
Behörde, sofern Nutzungspläne angepasst werden müssen oder noch keine vorliegen, für ge-
nau bezeichnete Gebiete Planungszonen bestimmen. Innerhalb der Planungszonen darf
nichts unternommen werden, was die Nutzungsplanung erschweren könnte (Abs. 1). Pla-
nungszonen dürfen für längstens fünf Jahre bestimmt werden; das kantonale Recht kann eine
Verlängerung vorsehen (Abs. 2). Auf kantonaler Ebene ist die Planungszone in den Art. 43 ff.
des Planungs- und Baugesetzes vom 21. Mai 2014 (PBG; NG 611.1) verankert. Danach die-
nen die Planungszonen der Sicherstellung der Richtplanung und der Nutzungsplanung; sie
sollen Vorkehren verhindern, welche deren Verwirklichung erschweren (Art. 43 Abs. 1 PBG).
Gleichzeitig mit der Bestimmung von Planungszonen sind provisorische Bau- und Nutzungs-
vorschriften festzulegen. Sie treten mit der Veröffentlichung in Kraft (Art. 43 Abs. 2 PBG). Die
Planungszone kann entweder vom Gemeinderat oder von der Direktion bestimmt werden (Art.
45 Abs. 1 PBG). Der Gemeinderat ist zuständig, wenn die Planungszone aufgrund einer kom-
munalen Planung erforderlich ist (Ziff. 1) und die Direktion, wenn die Planungszone aufgrund
der kantonalen Planung erforderlich ist oder wenn der Gemeinderat offensichtlich notwendige
Planungszonen nicht festlegt (Ziff. 2). Der Erlass einer Planungszone ist zu veröffentlichen, in
der Gemeinde bzw. bei der Direktion während 20 Tagen öffentlich aufzulegen und den be-
troffenen Grundeigentümerinnen und Grundeigentümern mitzuteilen, soweit dies mit einem
verhältnismässigen Aufwand möglich ist (Abs. 2). Planungszonen können für längstens drei
Jahre festgelegt werden und ihre Geltungsdauer kann um höchstens zwei Jahre verlängert
werden (Art. 44 Abs. 1 PBG). Sie erlöschen von Gesetzes wegen durch Zeitablauf oder durch
das Inkrafttreten von Plänen und Bau- und Nutzungsvorschriften, die im ordentlichen Zonen-
planungsverfahren erlassen worden sind (Art. 44 Abs. 2 PBG).
3.2
Die Planungszone ist eine der Nutzungsplanung dienende vorsorgliche (und damit zeitlich be-
grenzte) sichernde Massnahme des Bundesrechts. Sie dient der Sicherstellung der Nutzungs-
planung, da innerhalb derselben nichts unternommen werden darf, was diese erschweren
10│26
könnte. Der Zweck der Planungszone besteht somit darin, dem zuständigen Planungsorgan
im Hinblick auf das beabsichtigte Planungsvorhaben die nötige Planungs- und Entscheidungs-
freiheit zu wahren. Sie verhindert, dass die beabsichtigte Nutzungsplanungsänderung inner-
halb der Planungszone in irgendeiner Weise negativ präjudiziert wird (BGE 118 Ia 510 E. 4d;
113 Ia 362 E. 2; LGVE 1993 III Nr. 19 E. 1; ALEXANDER RUCH, in: Aemisegger et. al. [Hrsg.],
Praxiskommentar RPG, Zürich 2016, N. 21 ff. zu Art. 27 RPG; ZAUGG/LUDWIG, Baugesetz des
Kantons Bern, Band II, 3. Aufl. 2010, N. 1 zu Art. 62-63 BauG/BE).
3.3
In der Literatur und Rechtsprechung wird der Planungszone eine sogenannte negative Vorwir-
kung zuerkannt. Diese liegt vor, wenn die Anwendung des geltenden Rechts bei der Beurtei-
lung gegenwärtiger Sachverhalte mit Blick auf das Inkrafttreten neuen Rechts insoweit ausge-
setzt wird, als Bauten nur noch bewilligt werden, wenn sie die vorgesehene planerische Neu-
ordnung nicht beeinträchtigen oder verunmöglichen (BGE 136 I 142 E. 3.2). Die Planungszone
hat also zur Folge, dass im betroffenen Umfang die Anwendung des (noch) geltenden Rechts
im Hinblick auf das Inkrafttreten des neuen Rechts ausgesetzt wird. Gleichzeitig bewirkt die
Festsetzung von Planungszonen eine öffentlich-rechtliche Eigentumsbeschränkung und ist mit
Art. 26 BV nur vereinbar, wenn sie im Sinn von Art. 36 BV auf einer gesetzlichen Grundlage
beruht, im öffentlichen Interesse liegt und verhältnismässig ist (vgl. BGE 146 II 289 E. 5.1, 136
I 142 E. 3.2, 118 Ia 510 E. 4d; Urteile des BGer 1C_275/2021 vom 29. März 2022 E. 2.2 f.,
1C_358/2020 vom 9. Juli 2021 E. 4.2 und 1C_260/2019 vom 18. Oktober 2019 E. 3.1.3, je mit
Hinweisen; TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Aufl. 2014, § 31
N 31 f.; ALEXANDER RUCH, a.a.O., N. 21 ff. zu Art. 27 RPG; BALTHASAR HEER, St. Gallisches
Bau- und Planungsrecht, Bern 2003, N. 269 ff.; WALDMANN/HÄNNI, a.a.O., N. 7 ff. zu Art. 27
RPG).
4.
4.1 Gesetzliche Grundlage
Gesetzlich verankert ist das Instrument der Planungszone wie erwähnt bundesrechtlich
in Art. 27 RPG und kantonalrechtlich in den Art. 43 ff. PBG, was vom Beschwerdeführer auch
nicht in Frage gestellt wird. Umstritten ist hingegen das öffentliche Interesse und die Verhält-
nismässigkeit.
11│26
4.2 öffentliches Interesse
4.2.1
Eine Planungszone muss weiter auf einem zweifachen öffentlichen Interesse beruhen:
Erstens muss ein öffentliches Interesse an der Änderung der geltenden Nutzungsplanung be-
stehen, welches private Interessen an ihrer Beibehaltung überwiegt; notwendig ist ein Pla-
nungsbedürfnis. Dieses kann angenommen werden, wenn die gegenwärtige Regelung der
räumlichen Ordnung dem Raumplanungsauftrag widerspricht. Die Behörde muss hinreichend
belegen können, dass die geltende Ordnung übergeordnetem Recht nicht (mehr) entspricht,
und dass die Planungszonen Gebiete betreffen, die für die Änderung der geltenden Ordnung
in Betracht fallen. Liegen keine erheblich geänderten Verhältnisse im Sinn von Art. 21 Abs. 2
RPG vor oder sprechen die Interessen der Rechtssicherheit und des Vertrauens in die Plan-
beständigkeit von vornherein gegen eine Plananpassung, so verstösst eine Planungszone ge-
gen das Gebot der Planbeständigkeit gemäss Art. 21 Abs. 2 RPG. Die Frage, ob eine Nut-
zungsplanänderung vorzunehmen ist, muss beim Erlass der Planungszone noch nicht beant-
wortet werden (Urteil des BGer 1C_577/2019 vom 4. November 2020 E. 3.4 mit Verweis auf
BGE 113 Ia 362 E. 2a/cc; ALEXANDER RUCH, a.a.O., N. 31 zu Art. 27 RPG).
Zweitens muss ein öffentliches Interesse daran bestehen, dass das vorübergehend wirksame
Instrument der Planungszone eingesetzt wird. Die Planungszone muss die beabsichtigte Nut-
zungsplanung vorbereiten, sie muss darauf örtlich und inhaltlich abgestimmt sein. Wo örtlich
kein Erlass- oder Anpassungsbedürfnis in der Nutzungsplanung besteht, fehlt es am öffentli-
chen Interesse an einer Planungszone. Das Interesse der Behörden an der Aufrechterhaltung
der Planungs- und Entscheidungsfreiheit genügt indessen für den Erlass einer Planungszone,
da ihr Zweck das öffentliche Interesse bestimmt (BGE 113 Ia 362 E. 2a, 105 Ia 223 E. 2c;
ALEXANDER RUCH, a.a.O., N. 25 zu Art. 27 RPG; WALDMANN/HÄNNI, a.a.O., N. 12 zu Art. 27
RPG). Dementsprechend ist nach der Rechtsprechung ein überwiegendes öffentliches Inte-
resse regelmässig gegeben, wenn ohne Planungszone private Grundstücksnutzungen die
Durchführung der beabsichtigten Massnahmen in Frage stellen oder erschweren können (BGE
105 Ia 228 f.).
Zentrale Voraussetzung der Anordnung von Planungszonen ist sodann eine «verfestigte Pla-
nungsabsicht». Dass die Absicht der Behörden, eine bestehende planerische Ordnung zu än-
dern, sich in einer gewissen Bestimmtheit manifestieren muss, ist ein Erfordernis des öffentli-
chen Interesses. Da die Planung nicht im Verfahren der Festsetzung von Planungszonen ver-
wirklicht werden kann, darf an die Konkretheit der Absicht indessen kein strenger Massstab
https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/aza/http/index.php?lang=de&type=show_document&page=1&from_date=&to_date=&sort=relevance&insertion_date=&top_subcollection_aza=all&query_words=&rank=0&azaclir=aza&highlight_docid=atf%3A%2F%2F113-IA-362%3Ade&number_of_ranks=0#page362
12│26
gelegt werden; «eine einigermassen konkretisierte Absicht» genügt (ALEXANDER RUCH, a.a.O.,
N. 33 zu Art. 27 RPG mit Hinweis auf BGE 113 Ia 362 E. 2a; WALDMANN/HÄNNI, a.a.O., N. 13
zu Art. 27). In sachlicher Hinsicht muss bei der Festsetzung der Planungszone aber gewiss
sein, dass die Planungsabsicht zulässig ist. Die Planungszone muss sie aufnehmen, sie darf
sich nicht auf eine andere Zielsetzung abstützen. Aber die Frage, welche Massnahme mit
übergeordnetem Recht vereinbar ist, kann endgültig erst in der Nutzungsplanung beantwortet
werden. In der Regel ist eine Beschlussfassung des Gemeinwesens, aus der eine klar umris-
sene Willenserklärung auf Planänderung hervorgeht, notwendig, aber auch hinreichend; es
braucht kein rechtsförmlicher Beschluss zu sein (ALEXANDER RUCH, a.a.O., N. 33 zu Art. 27
RPG).
4.2.2
Gemäss publiziertem Beschluss des Beschwerdegegners vom 12. Oktober 2020 wurde die
Planungszone über insgesamt zehn Parzellen im Hinblick auf die laufende Ortsplanungsrevi-
sion erlassen (BF1-B-2). Der Beschwerdegegner beabsichtigt die Redimensionierung der
Bauzone und will mit der Festlegung der Planungszone sicherstellen, dass im Rahmen der
laufenden Revision der Nutzungsplanung die Nutzung der entsprechenden Parzellen über-
dacht und eine Neuzuweisung diskutiert werden kann. Deshalb wies er unter anderem die
Parzelle Nr. aa des Beschwerdeführers der Planungszone zu (BF1-B-3, E. 3 S. 2).
Die Ziele der Raumplanung liegen gemäss Art. 1 RPG insbesondere in abgestimmten raum-
wirksamen Tätigkeiten von Bund, Kantone und Gemeinden und im Erreichen der gewünschten
Besiedlungsordnung. Mit der am 1. Mai 2014 in Kraft getretenen Teilrevision des RPG vom
15. Juni 2012 wollte der Gesetzgeber insbesondere die Zersiedelung eindämmen das Kultur-
land besser schützen, dies unter anderem durch inhaltliche Anforderungen an die kantonalen
Richtpläne im Bereich Siedlung (vgl. Art. 1, 8 und 8a RPG; Botschaft vom 20. Januar 2010 zur
Teilrevision des Raumplanungsgesetzes, BBl 2010 1049 Ziff. 1.3.1 und 2.3.4 sowie 1053
Ziff. 1.1). Gemäss Art. 1 Abs. 2 lit. b RPG ist eine Siedlungsentwicklung nach innen anzustre-
ben und es sind unter Berücksichtigung einer angemessenen Wohnqualität kompakte Sied-
lungen zu schaffen, die adäquat im öffentlichen Verkehr angeschlossen sind (vgl. Art. 1 Abs. 2
lit. b und Art. 3 Abs. 3 lit. a RPG). Die Siedlungen sind nach den Bedürfnissen der Bevölkerung
zu gestalten und in ihrer Ausdehnung zu begrenzen. Insbesondere sollen Massnahmen ge-
troffen werden zur besseren Nutzung der brachliegenden oder ungenügend genutzten Flächen
in Bauzonen und der Möglichkeit zur Verdichtung der Siedlungsfläche (Art. 3 Abs. 3 lit. a RPG).
Vor diesem Hintergrund wurde namentlich Art. 15 RPG derart angepasst, dass die Bauzonen
13│26
so festzulegen sind, dass sie dem voraussichtlichen Bedarf für 15 Jahre entsprechen (Abs. 1).
Überdimensionierte Bauzonen sind gemäss Art. 15 Abs. 2 RPG zu reduzieren. Lage und
Grösse der Bauzonen sind sodann über die Gemeindegrenzen hinaus abzustimmen; dabei
sind die Ziele und Grundsätze der Raumplanung zu befolgen. Insbesondere sind die Frucht-
folgeflächen zu erhalten sowie Natur und Landschaft zu schonen (Abs. 3). Gemäss Art. 15
Abs. 5 RPG erarbeiten Bund und Kantone zusammen technische Richtlinien für die Zuweisung
von Land zu den Bauzonen, namentlich die Berechnung des Bedarfs an Bauzonen (vgl. zum
Ganzen auch BBl 2010 1069 f. Ziff. 2.3.4; Urteil des BGer 1C_365/2015 vom 9. Dezember
2015 E. 4.3.1 mit Hinweisen).
Wie der Kanton das sicherstellt, muss nach Art. 8a RPG im kantonalen Richtplan festgelegt
werden. Der kantonale Richtplan vom 25. September 2019 (nachfolgend: Richtplan) konkreti-
siert die vom Bundesrecht vorgegebenen Voraussetzungen für die Ortsplanung hauptsächlich
in den Richtplankapiteln «S1 Siedlung» und «B3 Angestrebte Entwicklung». Dem Richtplan ist
im Wesentlichen zu entnehmen, dass die Siedlungsentwicklung flächensparend zu erfolgen
hat und der Boden haushälterisch zu nutzen ist. Die bestehenden unüberbauten Bauzonen
werden auf ihre Eignung für eine Überbauung geprüft und aktiviert. Bei überdimensionierten
Bauzonen sind Auszonungen zu prüfen. Neueinzonungen werden begrenzt und kommen
grundsätzlich erst in Frage, wenn Innenentwicklungspotenziale weitgehend ausgeschöpft sind
(vgl. Richtplan B3 S. 33 f.). Die Gemeinden sorgen dafür, dass die Nutzungsreserven mobili-
siert bzw. vor Neueinzonungen umgesetzt werden (vgl. Richtplan S1-4 S. 63). Die Gemeinden
haben bei der Erstellung bzw. Anpassung des Siedlungsleitbildes und anschliessend im Rah-
men der Ortsplanungsrevision bzw. Teilrevision (1) die unüberbauten Bauzonen zu überprü-
fen, (2) die Zweckmässigkeit von Auszonungen (u.a. in Bezug auf die materielle Enteignung)
zu beurteilen und (3) bei überdimensionierten Bauzonen entsprechende Auszonungen vorzu-
nehmen. Auszonungen sind bei unüberbauten Bauzonen zu prüfen, (1) die sich an peripheren
und schlecht erschlossenen Lagen befinden, (2) die über einen Zeitraum von 10 Jahren oder
mehr keine Entwicklung aufweisen, für die keine Entwicklungsabsichten seitens der Eigentü-
mer sichtbar sind oder die langfristig blockiert sind und (3) die nicht zonenkonform genutzt
werden (vgl. Richtplan S1-6 S. 68).
Die Gemeinden haben ihre Zonenpläne bis am 1. Januar 2023 an die Bestimmungen des
Raumplanungsgesetzes anzupassen (Art. 177 Abs. 1 PBG; vgl. auch Richtplan S1-5 S. 66).
14│26
4.2.3
Die Gemeinde Wolfenschiessen weist unstrittig einen Bauzonenüberhang von rund 2 Hekta-
ren auf (vgl. Richtplan S1 S. 51 f.; Beweisauskunft des Bundesamtes für Raumentwicklung
(ARE) vom 5. Februar 2021 [W1-A]), womit sie nach Art. 15 Abs. 2 RPG und dem Richtplan
verpflichtet ist, ihre Bauzone zu reduzieren. Die gegenwärtige Nutzungsordnung der Ge-
meinde ist mithin offensichtlich ungenügend, da sie dem bundesrechtlichen Raumplanungs-
auftrag widerspricht. Die Ziele und Grundsätze der Raumplanung haben sich derart geändert,
dass die Gemeinde ihren Zonenplan an die bundesgesetzlichen Bestimmungen anzupassen
hat. Das Planungsbedürfnis ergibt sich somit aus der Pflicht der Gemeinde, ihren Bauzonen-
kapazitätsüberschuss zu redimensionieren. Die Reduktion überdimensionierter Bauzonen ist
ein zentrales Anliegen des revidierten Raumplanungsgesetzes. Die Anpassung des geltenden
Nutzungsplans an die bundesrechtlichen Vorgaben entspricht damit einem wichtigen öffentli-
chen Interesse (vgl. ALEXANDER RUCH, a.a.O., N. 41 zu Art. 27 RPG). Das öffentliche Interesse
an der Änderung des bestehenden Planungszustands überwiegt im vorliegenden Fall zwei-
felsohne das private Interesse an der Beibehaltung der geltenden Ordnung. Dem öffentlichen
Interesse stehen weder überwiegende Interessen der Rechtssicherheit noch ein überwiegen-
des Vertrauen in die Planbeständigkeit gemäss Art. 21 Abs. 2 RPG gegenüber. Seit der Volks-
abstimmung vom 3. März 2013 bzw. seit dem Inkrafttreten des revidierten RPG per 1. Mai
2014 mussten die Grundeigentümer damit rechnen, dass unbebaute Grundstücke mit einer
Planungszone belegt werden, solange die Anpassung der Nutzungszonen an die zwingenden
rechtlichen Vorgaben der Raumplanung noch nicht erfolgt ist (vgl. Urteile des BGer
1C_612/2014 vom 26. August 2015 E. 2.6, in: ZBl 116/2015 S. 607, und 1C_365/2015 vom 9.
Dezember 2015 E. 4.3.1).
Die strittige Planungszone bezweckt also im Wesentlichen die Sicherung der notwendigen
Nutzungsplanänderung im Zusammenhang mit der Eindämmung der Zersiedelung, dem bes-
seren Schutz des Kulturlandes sowie einer hochwertigen baulichen Siedlungsentwicklung. Es
besteht ein gewichtiges öffentliches Interesse daran, dass der in der Gemeinde Wolfenschies-
sen bestehende Bauzonenkapazitätsüberschuss nicht noch vergrössert wird, um die erforder-
liche Anpassung des Zonenplans und allenfalls gebotene Auszonungen nicht negativ zu prä-
judizieren. Der Beschwerdegegner hat daher ein nachgewiesenes Interesse an der Aufrecht-
erhaltung der Planungs- und Entscheidungsfreiheit. Durch die Planungszone ist sichergestellt,
dass er im Rahmen der Überarbeitung des Nutzungsplans ausreichend Handlungsspielraum
hat. Die Planungszone liegt damit im öffentlichen Interesse und ist sowohl örtlich als auch
inhaltlich auf die beabsichtigte Nutzungsplanänderung abgestimmt.
15│26
Der Beschwerdegegner hat seine Planungsabsicht im Übrigen in der Botschaft zur ausseror-
dentlichen Gemeindeversammlung vom 23. September 2020 ausreichend zum Ausdruck ge-
bracht (BF-Bel. 3).
Der Beschwerdeführer trägt dazu mit Verweis auf seine Beilagen 4 bis 7 sinngemäss vor, dass
die Strategien von Gemeinde und Kanton das öffentliche Interesse ausdrücken würden und
die Planungszone diesen widersprechen würde. Die kommunalen und kantonalen Strategien
würden darauf abzielen, das Potential bestehender Bauzonen auszunützen, bevor ein Ge-
meinwesen an Neueinzonungen herantrete. Zudem solle eine moderate Entwicklung im Be-
reich Wohnen weiterhin möglich sein. Der Beschwerdeführer verkennt dabei, dass vorliegend
einzig der Zweck der Planungszone das öffentliche Interesse bestimmt. Und dieser ergibt sich
zweifelsohne aus dem Planungsbedürfnis bzw. der Pflicht der Gemeinde, ihren Bauzonenka-
pazitätsüberschuss zu redimensionieren sowie dem öffentlichen Interesse, die Entscheidungs-
freiheit der Planungsorgane zu sichern. Zwar ist es zutreffend, dass der Richtplan auch Neu-
einzonungen nicht a priori ausgeschlossen hat, jedoch werden diese begrenzt und bei überdi-
mensionierten Bauzonen sind Auszonungen zwingend zu prüfen (vgl. Richtplan B3 S.34, S. 1-
6 S. 68). Entgegen der Meinung des Beschwerdeführers besteht diesbezüglich kein Spiel-
raum. Wie die bundesrechtlichen Vorgaben letztendlich umgesetzt werden, muss hier nicht
beurteilt werden, sondern wird Gegenstand des späteren Nutzungsplanverfahrens sein. Mit
der Planungszone soll einzig die Entscheidungsfreiheit der Planungsbehörden sichergestellt
werden.
4.2.4
Aus dem Gesagten folgt, dass am Erlass der umstrittenen Planungszone zweifellos ein über-
wiegendes öffentliches Interesse besteht und zur Wahrung der Entscheidungsfreiheit der Pla-
nungsbehörden begründet erscheint.
4.3 Verhältnismässigkeit
4.3.1
Der Erlass von Planungszonen muss schliesslich – wie jede öffentlich-rechtliche Eigentums-
beschränkung – verhältnismässig sein. Eine Planungszone ist verhältnismässig, wenn sie im
Hinblick auf das konkrete Sicherungsziel geeignet, erforderlich und angemessen ist (ALEXAN-
DER RUCH, a.a.O., N. 26 zu Art. 27 RPG). Die Planungszone darf nicht weitergehen als es ihr
Zweck erfordert (BGE 113 Ia 362 E. 2c; ALEXANDER RUCH, a.a.O., N. 36 zu Art. 27 RPG).
16│26
4.3.2 Eignung
a)
Unter dem Gesichtspunkt der Eignung ist zu prüfen, ob die Planungszone und die mit ihr ein-
hergehenden vorsorglichen Nutzungsbeschränkungen das taugliche Mittel darstellen, um die
Entscheidungsfreiheit des Planungsträgers zu sichern. Daran kann es beispielsweise fehlen,
wenn nicht alle, sondern nur einzelne Grundstücke eines von der Nutzungsplanänderung be-
troffenen Gebiets in die Planungszone einbezogen werden. Die Eignung einer Planungszo-
nenfestsetzung dürfte im Allgemeinen keine besonderen Fragen aufwerfen, wenn die Pla-
nungsfreiheit der Behörden gesichert werden soll (BGE 130 I 140 E. 5.3.5; ALEXANDER RUCH,
a.a.O., N. 36 zu Art. 27 RPG).
b)
Die streitbetroffene Planungszone erweist sich als taugliches Mittel, um die im öffentlichen
Interesse liegende Überprüfung dahingehend sicherzustellen, dass in der Zwischenzeit von
Seiten des Beschwerdeführers keine Schritte unternommen werden können, die einer mögli-
chen späteren Auszonung entgegenstehen würden. Die Planungsfreiheit der Behörden bleibt
durch die Planungszone gewährleistet.
4.3.3 Notwendigkeit
a)
Des Weiteren darf die Planungszone nicht über das hinausgehen, was zur Erreichung des
Sicherungsziels in persönlicher, räumlicher, sachlicher und zeitlicher Hinsicht unbedingt erfor-
derlich ist (WALDMANN/HÄNNI, a.a.O., N. 14 ff. zu Art. 27 RPG; ALEXANDER RUCH, a.a.O., N. 37
zu Art. 27 RPG). Die persönlichen und räumlichen Komponenten fallen zusammen. Art. 27
RPG fordert, dass die betroffenen Gebiete genau bezeichnet werden müssen. Damit ist einer-
seits die Parzellengenauigkeit gemeint, anderseits aber die räumliche Begrenzung auf das
erforderliche Mass. Insbesondere dürfen sich Planungszonen nur soweit ausdehnen, als dies
zur Sicherung der künftigen Planung notwendig ist. Das Planungsgebiet ist sodann gesamthaft
zu betrachten, was grundsätzlich nicht erlaubt, einzelne Parzellen unter Hinweis auf die Ver-
meidung von Härten aus der Planungszone zu entlassen. Ebenso wenig kann verlangt wer-
den, dass die Nutzungsplanung sich genau über das von der Planungszone erfasste Gebiet
erstreckt (ALEXANDER RUCH, a.a.O., N. 37 f. zu Art. 27 RPG). In sachlicher Hinsicht verlangt
der Grundsatz der Erforderlichkeit, wie er in Art. 27 Abs. 1 zweiter Satz RPG verankert ist,
dass die festgesetzte Planungszone nicht die strenge Wirkung eines vollständigen Bauverbots
17│26
hat, sondern Veränderungen möglich sind, soweit sie die Nutzungsplanung nicht erschweren
(ALEXANDER RUCH, a.a.O., N. 33 zu Art. 27 RPG; wobei Ruch jedoch die Meinung vertritt, diese
Forderung könne nicht erhoben werden). Von erheblicher Bedeutung ist die Begrenzung der
Planungszonen sodann in zeitlicher Hinsicht. Das RPG enthält darüber in Art. 27 Abs. 2 RPG
eine ausdrückliche Regelung: Planungszonen dürfen für längstens fünf Jahre bestimmt wer-
den; das kantonale Recht kann eine Verlängerung vorsehen (ALEXANDER RUCH, a.a.O., N. 39
zu Art. 27 RPG). Im Kanton Nidwalden können Planungszonen für längstens drei Jahre fest-
gelegt werden; ihre Geltungsdauer kann um höchstens zwei Jahre verlängert werden (Art. 44
Abs. 1 PBG).
b)
Vorliegend steht fest, dass die Nutzungsplanung anzupassen ist. Mit der Vorinstanz ist sodann
einig zu gehen, dass dabei eine Gesamtbetrachtung möglich sein muss. Gemäss der Bauzo-
nenkapazitätsberechnung müssen in der Gemeinde Wolfenschiessen ca. 2 Hektaren überdi-
mensioniertes Bauland zurückgezont werden. Dies erfordert, dass auch eingezonte, noch
nicht überbaute Gebiete nochmals beurteilt werden können. Die Vorinstanz erliess die Pla-
nungszone auf einem räumlich begrenzten Gebiet, wobei die einzelnen Parzellen genau be-
zeichnet wurden. Die persönliche und räumliche Komponente wurde somit beachtet.
Die Parzelle des Beschwerdeführers ist (...) m2 gross und befindet sich gemäss Zonenplan
Siedlung Wolfenschiessen vom 26. November 2013 (abrufbar unter: https://www.wolfen-
schiessen.ch/reglemente/69427) in der zweigeschossigen Wohnzone (W2) und ist mit der Ge-
fahrenzone 3 (GZ3) überlagert. Die Parzelle liegt seit 1973 in einer Bauzone, befindet sich
seitdem im Eigentum des Beschwerdeführers und wurde bis heute nicht ihrer bestimmungs-
gemässen Nutzung zugeführt. Das Grundstück liegt ferner am Siedlungsrand und wurde der
öV-Güteklasse F zugeteilt, da es hinsichtlich des öffentlichen Verkehrs schlecht erschlossen
ist. Aktuell ist kein Baugesuch bei der Gemeinde hängig und es sind keine aktuellen und kon-
kreten Verkaufsverhandlungen oder Planungs- bzw. Bebauungsabsichten nachweisbar. Auf-
grund dieser Umstände erscheint die Parzelle zweifellos einer Diskussion für eine Neuzuwei-
sung zugänglich und auch für eine Rückzonung grundsätzlich geeignet (vgl. auch Beweisaus-
kunft ARE, W1-A).
Die beim Erlass der Planungszone einheitlich angewandten Kriterien (Planungs- und Über-
bauungsabsicht, Bauzonendauer, Lage innerhalb der Bauzone, Eignung zur Überbauung, öV-
Erschliessung) sind nicht zu beanstanden und keineswegs willkürlich. Aufgrund dieser Krite-
rien wurde das Grundstück Nr. aa mit einer Planungszone belegt. Grundlage für den Entscheid
https://www.wolfenschiessen.ch/reglemente/69427 https://www.wolfenschiessen.ch/reglemente/69427
18│26
bildeten somit objektive Kriterien und die strittige Parzelle kommt auch gemäss Rechtspre-
chung für eine Auszonung zumindest in Betracht (vgl. Urteile des BGer 1C_248/2019 vom 3.
Februar 2020; 1C_409/2018 vom 23. Juli 2019 E. 3.5). Es ist sachlich richtig, dass insbeson-
dere diejenigen Flächen rückgezont werden, die während Jahren brachliegen oder ungenü-
gend genutzt wurden. Gemäss ARE wurde im Gemeinderatsbeschluss Nr. 89 vom 23. März
2020 zwar aufgezeigt, dass grundsätzlich auch andere Parzellen für den Erlass der Planungs-
zone in Frage kämen. Diese seien jedoch stärker ins Siedlungsgebiet integriert und daher aus
raumplanerischer Sicht für eine Planungszone als zweitrangig zu betrachten (W1-A). Demzu-
folge erweist sich die Planungszone im Bereich der Parzelle Nr. aa als geeignet. Inwiefern
tatsächlich eine Zuweisung zur Nichtbauzone erfolgt, bildet indessen erst Gegenstand des
Nutzungsplanverfahrens (vgl. BGE 117 Ib 247; ALEXANDER RUCH, a.a.O., N. 25 zu Art. 27
RPG).
In sachlicher Hinsicht rechtfertigt sich die Festsetzung der Planungszone, um eine Präjudizie-
rung der Planung auf den einbezogenen Parzellen durch eine bewilligte Baute zu verhindern.
Eine solche Präjudizierung beabsichtigt der Beschwerdeführer offenbar denn auch, wenn er
geltend macht, die Planungszone unterbinde alle Bemühungen, die Parzelle ihrem Zweck zu-
zuführen. Während der Dauer der Planungszone werden daher grundsätzlich keine Baubewil-
ligungen mehr erteilt (vgl. Publikation im Amtsblatt Nr. 43 vom 21. Oktober 2020; BF1-B-2).
Die Planungszone mag insofern als streng beurteilt werden. Im Hinblick auf die hohen Anfor-
derungen des RPG zur Bauzonendimensionierung und den klaren Willen des Gesetzgebers
zur uneingeschränkten Rückzonung überdimensionierter Bauzonen ist sie jedoch keineswegs
streng. So ist denn auch kein milderes Mittel erkennbar, mit dem die Planungsabsicht sicher-
gestellt werden könnte. Der im Zusammenhang mit dem Sistierungsantrag vorgetragene Ein-
wand des Beschwerdeführers, wonach er bereit sei, gegenüber der Gemeinde vertraglich die
Verpflichtung einzugehen, den Verkauf zu beschleunigen, geht im Übrigen am Sinn und Zweck
von Art. 15 Abs. 2 RPG und der Planungszone vorbei und würde hier auch keine alternative
Massnahme darstellen. Die Gemeinde ist gestützt auf Art. 15 RPG zur Rückzonung verpflich-
tet.
Von Bedeutung ist schliesslich auch die zeitliche Begrenzung der vorübergehenden Eigen-
tumsbeschränkung. Die Planungszone wird vorliegend für die Dauer von drei Jahren festgelegt
und kann, falls notwendig, vom Gemeinderat um weitere zwei Jahre verlängert werden (vgl.
Publikation im Amtsblatt Nr. 43 vom 21. Oktober 2020; BF1-B-2). Die Parzelle Nr. aa ist unbe-
baut und es liegt aktuell weder eine Baubewilligung noch ein Vorverkaufsvertrag vor. Aus die-
sem Grund ist mit der Vorinstanz einig zu gehen, dass die zeitliche Ausdehnung bis zum
19│26
Januar 2023 in Anbetracht des zu erwartenden Zeitaufwandes für die Umsetzung der Pla-
nungsabsicht angemessen ist.
Mit der Vorinstanz ist somit einig zu gehen, dass die Planungszone in persönlicher, räumlicher,
sachlicher oder zeitlicher Hinsicht nicht über das hinausgeht, was zur Erreichung des Siche-
rungszwecks unbedingt notwendig ist. Es ist auch kein milderes Mittel erkennbar, mit welchem
die Planungsabsicht sichergestellt werden könnte. Die Erforderlichkeit der Massnahme ist da-
her ebenfalls zu bejahen und es kann nicht behauptet werden, die Vorinstanz habe die Pla-
nungszone ohne Bedacht und ohne Begründung bzw. willkürlich gestützt.
4.3.4 Zumutbarkeit
a)
Abschliessend ist das im öffentlichen Interesse liegende Ziel gegen das private Interesse des
Beschwerdeführers an der uneingeschränkten Ausübung seines Eigentums abzuwägen. Das
angemessene Verhältnis beurteilt sich dabei nur aufgrund der Planungszone und nicht auf-
grund der beabsichtigten Nutzungsplanung (ALEXANDER RUCH, a.a.O., N. 40 zu Art. 27 ff.
RPG). Mitunter kann die Beschränkung vorliegend nur insoweit relevant sein, als dass sich
diese aus der vorübergehenden Belegung der Parzelle mit einer Planungszone ergibt. Irrele-
vant sind dagegen mögliche künftige Einschränkungen, welche durch eine mögliche Rückzo-
nung hervorgerufen werden könnten.
b)
Vorliegend steht fest, dass die Sicherung der Entscheidungsfreiheit nur über das Instrument
der Planungszone erreicht werden kann. Die umstrittene Planungszone erweist sich mithin als
geeignet und erforderlich und damit als verhältnismässig. Das private Interesse des Beschwer-
deführers an der uneingeschränkten Ausübung seines Eigentums erweist sich in Bezug auf
den Erlass der Planungszone gegenüber dem öffentlichen Interesse an einer bundesrechts-
konformen Nutzungsplanung als verhältnismässig gering. Da die Parzelle im Moment nicht
bebaut ist und auch keine Baubewilligung respektive kein Vorverkaufsvertrag vorliegt, kann
diese wahrscheinlich nicht innert nützlicher Frist überbaut werden, sodass das private Inte-
resse relativiert werden muss. Nachdem das Grundstück seit 1973 unbebaut blieb, erfährt der
Beschwerdeführer keinen offensichtlichen Nachteil durch die Sicherungsmassnahme während
ca. zwei Jahren. Hingegen ist die kommunale Ortsplanrevision ohne Vornahme der bundes-
rechtlich vorgeschriebenen Rückzonungen nicht genehmigungsfähig, was faktisch zu einem
vorübergehenden Baustopp in der Gemeinde führen könnte. Insofern ist auch die
20│26
Sicherstellung der beabsichtigten Nutzungsplanung mittels Erlass einer Planungszone von
grossem öffentlichem Interesse. Die Planungszone ist daher zumutbar. Der angefochtene
RRB Nr. 525 vom 31. August 2021 ist weder willkürlich noch haben die Behörden ihr Ermessen
überschritten.
Ferner ist darauf hingewiesen, dass die mit Planungsaufgaben betrauten Behörden über einen
erheblichen Ermessensspielraum verfügen, namentlich bei der Erfüllung von raumwirksamen
Aufgaben (vgl. Art. 2 Abs. 3 RPG; Urteil des BGer 1C_577/2019 vom 4. November 2020).
Nutzungsplanung ist sodann ein Kernbereich der Gemeindeautonomie. Das Verwaltungsge-
richt greift deshalb auch bei der Festlegung von Planungszone nicht ohne Not in die kommu-
nale Planungsautonomie ein. Bereits die Bezeichnung der Rückzonungsgemeinden durch den
Kanton stellt einen erheblichen Eingriff in die kommunale Planungsautonomie dar. Der Kanton
Nidwalden bewegt sich dabei jedoch im bundesrechtlich vorgegebenen Rahmen. Bei den Vor-
gaben des Richtplans handelt es sich schliesslich um behördenverbindliche Aufträge (vgl.
Art. 9 Abs. 1 RPG und Art. 22 RPV; Art. 12 Abs. 3 PBG), nicht aber um parzellenscharfe
grundeigentümerverbindliche Anordnungen. Die Rechtslage der einzelnen Grundstücke wird
erst in der Nutzungsplanung definitiv geklärt. Die Gemeinden verfügen somit bei der konkreten
Umsetzung des Rückzonungsauftrags über ein gewisses – wenn auch mit Blick auf die Artikel
9 Abs. 1 RPG und 15 RPG eingeschränktes – Ermessen.
c)
Soweit der Beschwerdeführer in diesem Zusammenhang den Erlass der Planungszone und
seine Verhältnismässigkeit dadurch in Zweifel zieht, dass das öffentliche Interesse mit Blick
auf die Auszonung seines Grundstücks nicht gegeben sei, da Art. 27 Abs. 1 PBG als Massstab
für eine Auszonung die Landfläche von mindestens 3'000 m3 setze, ist Folgendes festzuhalten:
Art. 27 Abs. 1 PBG sieht die Auszonung bzw. die Zuweisung zu einer Nichtbauzone von zu-
sammenhängendem Bauland über 3'000 m2 vor, auf welchem innert zehn Jahren nach der
rechtskräftigen Einzonung nicht mit dem Bau begonnen worden ist. Diese Bestimmung hat
gemäss Bericht zur Teilrevision des PBG vom 26. November 2013 im Wesentlichen zum Ziel,
eingezontes Land in Übereinstimmung mit Bundesrecht fristgerecht einer Überbauung zuzu-
führen und das Horten von Bauland – aus welchen Gründen auch immer – zu verhindern. Die
Vorschrift ist gemäss Bericht verpflichtend, schliesst jedoch die Auszonung von kleineren Ge-
bieten durch die Gemeinden nicht aus, sollte dies ein Bedürfnis sein (vgl. Bericht zur Teilrevi-
sion des PBG vom 26. November 2013, S. 20/66 und 21/66, abrufbar unter:
https://www.nw.ch/docn/51358/Bericht_Landrat.pdf). Auch gemäss Bericht zur Teilrevision
https://www.nw.ch/docn/51358/Bericht_Landrat.pdf
21│26
des PBG und PBV vom 6. März 2018 (abrufbar unter: https://www.nw.ch/_docn/115324/Be-
richt_Antrag_an_Landrat.pdf; S. 32/42) sind Auszonungen auch unabhängig von Art. 27
Abs. 1 und Art. 175 Abs. 1 PBG denkbar. Dies gilt namentlich, wenn – wie im vorliegenden
Fall – Bauzonenkapazitäten überschritten sind oder der Richtplan Auszonungen gebietet. Vor
diesem Hintergrund kann schliesslich nicht gesagt werden, der Richtplan «überspielt» das
kantonale Recht. Dieser setzt lediglich die zwingenden raumplanerischen Vorgaben des Bun-
desrechts um. Der scheinbar eindeutige Wortlaut von Art. 27 Abs. 1 PBG schliesst die Auszo-
nung von kleineren Baulandflächen nicht per se aus. Der Gesetzgeber bringt mit Art. 27 und
Art. 175 PBG lediglich zum Ausdruck, dass Parzellen, welche von diesen Bestimmungen er-
fasst sind, bei allfälligen Rückzonungen Priorität zu behandeln sind (zur Tragweite des Wort-
lauts bei der Auslegung vgl. BGE 111 Ia 292 E. 3b). Soweit sich der Einwand des Beschwer-
deführers im Übrigen auf die Eignung seines Grundstücks für eine Auszonung bezieht, ist auf
das erst später folgende Nutzungsplanverfahren zu verweisen.
Der Beschwerdeführer macht weiter geltend, dass seine Verkaufsbemühungen beim Erlass
der Planungszone zu wenig berücksichtigt worden seien. Es ist jedoch nicht zu beanstanden,
dass der Beschwerdegegner und die Vorinstanz das Kriterium der Bauabsicht erst als erfüllt
betrachten, wenn nachweislich konkrete und detaillierte Projektierungen vorgenommen wur-
den. Die vom Beschwerdeführer aufgelegten Kaufvertragsentwürfe, Pläne und Korresponden-
zen mit Interessenten stammen hauptsächlich aus den Jahren 2003 bis 2009. Die Parzelle
blieb jedoch bis heute unbebaut und es liegt aktuell weder ein detailliertes Projekt bzw. eine
Baubewilligung noch ein konkreter Vorverkaufsvertrag vor. Diese Belege vermögen daher
nicht zu überzeugen; gleiches gilt für jene aus dem Jahr 2019.
Ebenso wenig verfängt der Einwand, dass der Verkauf noch nicht gelungen sei, weil die Ge-
meinde im Jahr 2004 den Z._-Bach mit einem Geschiebesammler habe versehen wollen und
ein zeitweises Bauverbot für seine Parzelle Nr. aa verhängt habe. Dem beschwerdeführeri-
schen Beleg 2 ist zu entnehmen, dass die Gemeinde im Sommer 2003 gestützt auf den Ent-
wurf einer Gefahrenkarte beschlossen hat, für alle Neubauten auf in der roten Zone gelegenen
bebauten und unbebauten Parzellen bis voraussichtlich August 2004 keine Bewilligungen
mehr auszusprechen (vgl. Auszug aus dem Protokoll der 3. Sitzung vom 14. Juli 2003, BF-
Bel. 1). Mehr lässt sich den Akten nicht entnehmen. Der aufgelegte Entwurf eines Kaufvertrags
über die Parzelle Nr. aa sowie die Projektpläne stammen zudem aus dem Jahr 2009 (vgl. BF-
Bel. 2), weshalb die gescheiterten Verhandlungen nicht auf die vorübergehende Eigentums-
beschränkung im Gebiet Y._ zurückgeführt werden können. Kommt hinzu, dass diese fast
zwei Jahrzehnt zurückliegt und schon deshalb nicht mehr massgeblich sein kann.
https://www.nw.ch/_docn/115324/Bericht_Antrag_an_Landrat.pdf https://www.nw.ch/_docn/115324/Bericht_Antrag_an_Landrat.pdf
22│26
Die Rüge des Beschwerdeführers, dass kleine Parzellen wie seine nicht ins Gewicht fallen
würden und die Gemeinde am ehesten zum Ziel komme, indem sie grössere unbebaute
Grundstücke prüfe, ist ebenfalls nicht zielführend. Im Übrigen geht aus den Akten hervor, dass
die Gemeinde auch im Jahr 2015 nicht nur ein grosses, sondern auch ein kleines Grundstück
mit 746 m2 aus der Wohnzone in die Landwirtschaftszone ausgezont hat (vgl. BF-Bel. 3). Lässt
sich die Planungszone mit einem hinreichenden öffentlichen Interesse rechtfertigen, so kann
diese Raumplanungsmassnahme nicht allein für eine bestimmte Parzelle aufgrund ihrer
Grösse wiederum in Frage gestellt werden. Auf die Grösse eines betroffenen Grundstückes
kommt es nicht an. Es sind keine Gründe ersichtlich, weshalb kleinere Parzellen gegenüber
grösseren Parzellen bevorzugt werden sollen. Massgebend sind andere Kriterien wie Lage,
Bebaubarkeit oder die Zeitdauer, in welcher die Fläche bis anhin nicht bebaut wurde. Andern-
falls könnte eine Auszonung mittels Parzellierung gar verhindert werden. Das fragliche Gebiet
ist sodann stets gesamthaft zu betrachten. Im Übrigen ist es nicht erforderlich, dass die Be-
hörde bereits eine klare Vorstellung davon hat, wie sie die Bauzone neu festlegen will (vgl.
Urteile des BGer 1C_518/2019 vom 8. Juli 2020 E. 5.1; 1C_532/2019 vom 18. Mai 2020 E. 2.1;
1C_551/2018 vom 19. November 2019 E. 2.3; 1C_16/2019 vom 18. Oktober 2019 E. 4.3). Die
Behörde hat wie erwähnt einzig zu belegen, dass die Planungszonen Gebiete betreffen, die
für die Änderung der geltenden Ordnung in Betracht fallen, was sie vorliegend in Anwendung
einheitlicher Kriterien auch getan hat. Im Übrigen trägt der Beschwerdeführer auch nicht sub-
stantiiert vor, welche anderen grossen und unbebauten Grundstücke anstelle seiner Parzelle
in die Planungszone hätten aufgenommen werden sollen. Ob die Parzelle Nr. aa tatsächlich
aus der Bauzone entfallen wird, beurteilt sich wie bereits mehrfach erwähnt erst im später
folgenden Nutzungsplanverfahren.
Der Beschwerdeführer macht schliesslich geltend, die Planungszone sei unverhältnismässig,
weil sie der Sache nicht gerecht werde. Mit der Absicht, auf gut (...) m2 Bauland zu verzichten,
lasse sich die Siedlungsentwicklung nach innen nicht wirklich beschleunigen. Der Schaden für
ihn stehe in keinem Verhältnis zum Nutzen, den sich der Kanton und die Gemeinde erhoffen
würden. Der Beschwerdeführer verkennt dabei, dass es hier einzig um den Zweck der Pla-
nungszone geht und nicht um den Zweck der Nutzungsplanung. Ob es im Rahmen der Orts-
planrevision tatsächlich zu einer Auszonung der Parzelle Nr. aa kommen wird, steht noch nicht
fest. Somit ist in diesem Verfahren auch nicht massgeblich, ob die Gemeinde damit in finanzi-
elle Nöte kommt oder ob damit die ausgewogene Entwicklung des Kantons ins Wanken gerät.
Sofern eine allfällige Rückzonung entschädigungspflichtig ist, wird diese Entschädigung im
Übrigen auf Antrag der Gemeinde aus dem Fonds gemäss dem Einführungsgesetz zum
23│26
Raumplanungsgesetz betreffend Mehrwertabgabe (Mehrwertabgabegesetz [MWAG]; NG
611.3) durch den Kanton finanziert.
5.
Im Ergebnis ist der Einbezug der Parzelle Nr. aa, GB Wolfenschiessen, in die Planungszone
somit mit keinem ersichtlichen Rechtsmangel behaftet. Ob diesbezüglich die konkreten Vo-
raussetzungen für eine Auszonung vorliegen, ist im Zonenplanverfahren zu beurteilen. Die
Beschwerde ist damit abzuweisen.
6.
Es bleibt über die Kosten des vorliegenden Verwaltungsgerichtsverfahrens zu befinden.
6.1
Die Verfahrenskosten umfassen die amtlichen Kosten (Gebühren und Auslagen) sowie die
Parteientschädigung (Art. 115 VRG). Die Festlegung der amtlichen Kosten sowie der Partei-
entschädigung im Verfahren vor dem Verwaltungsgericht richtet sich nach dem Prozesskos-
tengesetz (NG 261.2 [PKoG]; Art. 116 Abs. 3 VRG).
6.2
Die Partei hat die amtlichen Kosten im Rechtsmittelverfahren zu tragen, wenn sie unterliegt,
auf ihr Rechtsmittel nicht eingetreten wurde oder wenn sie das Rechtsmittel zurückgezogen
hat (Art. 122 Abs. 1 VRG). Für das Beschwerdeverfahren vor dem Verwaltungsgericht beträgt
die Gerichtsgebühr Fr. 100.– bis Fr. 7ʻ000.– (Art. 17 PKoG).
Die ordentliche Gerichtsgebühr für den vorliegenden Entscheid wird angesichts des Umfangs
der Prozesshandlungen sowie dem Zeitaufwand für die Verfahrenserledigung (Art. 2 Abs. 1
PKoG) auf pauschal Fr. 2'000.– festgelegt (Art. 17 PKoG) und hat ausgangsgemäss zu Lasten
des Beschwerdeführers zu gehen (Art. 122 Abs. 1 VRG). Die Gerichtsgebühr von pauschal
Fr. 2'000. – ist dem vom Beschwerdeführer bereits geleisteten Gerichtskostenvorschuss in
gleicher Höhe zu entnehmen und hat als bezahlt zu gelten.
6.3
Dem Beschwerdeführer ist ausgangsgemäss keine Parteientschädigung zuzusprechen
(Art. 123 Abs. 2 VRG e contrario).
24│26
Den am Verfahren beteiligten Gemeinwesen wird gestützt auf Art. 123 Abs. 4 VRG ebenfalls
keine Parteientschädigung zugesprochen.
25│26