Decision ID: 357e9187-819e-5112-a1b4-60bb510eca20
Year: 2012
Language: de
Court: CH_BVGE
Chamber: CH_BVGE_001
Canton: CH
Region: Federation
Law Area: 
Law Sub-area: 
Label: approval

Facts:
Sachverhalt:
A.
Mit Gesuch vom 9. Juni 2010 verlangte der Verein "Eigenständige Unter-
nehmer der Gebäudehülle- und Gebäudetechnik-Branche" (EUGG) beim
Staatssekretariat für Wirtschaft (SECO) folgende Dokumente einsehen zu
können:
– Die Jahresrechnungen der A._ betreffend (...) und deren Ver-
wendung aus den Jahren 2007 bis 2009 (inkl. Berichte der Revisions-
stelle)
– die Budgetplanungen der A._ für die Jahre 2007 bis 2010 so-
wie
– allenfalls weitere Unterlagen der A._, die im Rahmen der Kon-
trolle gemäss Art. 5 Abs. 2 des Bundesgesetzes vom 28. September
1956 über die Allgemeinverbindlicherklärung von Gesamtarbeitsver-
trägen (AVEG, SR 221.215.311) dem SECO eingereicht wurden.
Das SECO teilte dem EUGG mit Stellungnahme vom 25. Juni 2010 mit,
dass es ihm den Zugang zu diesen Dokumenten verweigere. Begründet
wurde dies wie folgt: Art. 3 des Bundesratsbeschlusses vom 20. Oktober
2009 über die Allgemeinverbindlicherklärung des Gesamtarbeitsvertrags
in der Schweizerischen Gebäudetechnikbranche bezwecke die Überprü-
fung der korrekten Verwendung der Beitragsgelder durch eine unabhän-
gige Amtsstelle und gewährleiste dadurch die Wahrung der Interessen
der einzelnen beitragspflichtigen Arbeitgebenden und Arbeitnehmenden.
Ein selbstständiger Anspruch Dritter auf Einsicht in die Jahresrechnung
und das Budget erscheine daher nicht notwendig und sei gesetzlich auch
nicht vorgesehen. Im Gegenteil würden dadurch Geschäftsgeheimnisse
der A._ offenbart, weshalb der Zugang gestützt auf Art. 7 Abs. 1
Bst. g des Öffentlichkeitsgesetzes vom 17. Dezember 2004 (BGÖ,
SR 152.3) verweigert werden müsse. Weiter sei nicht auszuschliessen,
dass durch die Gewährung des Zugangs zu den strittigen Dokumenten
sowohl die Privatsphäre Dritter als auch die korrekte Durchführung der
Vollzugsaufgaben der A._ beeinträchtigt würden.
B.
Auf Antrag des EUGG vom 19. Juli 2010 hat der Eidgenössische Daten-
schutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte (EDÖB) ein Schlichtungsverfahren
durchgeführt, welches zu keiner Einigung unter den Beteiligten führte.
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Seite 3
Daraufhin gab der EDÖB am 6. Juli 2011 die Empfehlung ab, das SECO
solle den Zugang zu den fraglichen Dokumenten gewähren, wobei gewis-
se Personendaten zu anonymisieren seien.
C.
Mit Schreiben vom 12. Juli 2011 beantragte der Schweizerisch-
Liechtensteinische Gebäudetechnikverband (suissetec) unter Hinweis auf
eine Verfügung der Staatsanwaltschaft des Kantons Bern vom 3. Mai
2011 betreffend die sofortige Herausgabe von Geschäftsunterlagen der
A._, welche gleichentags von der Kantonspolizei Bern vollzogen
worden sei, der Zugang zu den strittigen Dokumenten sei zur Zeit nicht zu
gewähren. Es handle sich in der Sache um die identische Problematik.
D.
Das SECO hat den EDÖB mit Schreiben vom 15. Juli 2011 über das lau-
fende Strafverfahren gegen die A._ informiert und ihn ersucht zu
überprüfen, ob aufgrund dieses Verfahrens – insbesondere unter dem
Gesichtspunkt von Art. 3 Abs. 1 Bst. a Ziff. 2 BGÖ – allenfalls eine Anpas-
sung seiner Empfehlung vom 6. Juli 2011 angezeigt erscheine. Der
EDÖB bedauerte mit Schreiben vom 19. Juli 2011, nicht früher über die-
ses Sachverhaltselement in Kenntnis gesetzt worden zu sein. Das BGÖ
sehe jedoch keine Möglichkeit einer nachträglichen Anpassung der Emp-
fehlung vor, weshalb nach deren Erlass die Vorgaben gemäss Art. 15
BGÖ zu beachten seien.
E.
Mit Schreiben vom 29. August 2011 teilte das SECO dem EUGG, der
A._, dem suissetec und der Unia mit, das Verfahren werde bis
zum Abschluss des hängigen Strafverfahrens gegen die A._ sis-
tiert. Danach werde über die Empfehlung des EDÖB bzw. den Antrag des
suissetec entschieden. Falls eine der Parteien es wünsche, werde der
vorliegende Sistierungsentscheid mittels anfechtbarer Verfügung eröffnet.
F.
Der EUGG gelangte mit diversen Schreiben ans SECO: Mit Eingabe vom
6. September 2011 ersuchte er dieses unter Berufung auf die Empfehlung
des EDÖB vom 6. Juli 2011 erneut um Gewährung des Zugangs zu den
fraglichen Dokumenten, woraufhin das SECO unter Verweis auf das
Schreiben vom 29. August 2011 am darauffolgenden Tag abschlägig ant-
wortete. Mit Schreiben vom 9. September 2011 ans SECO vertrat der
EUGG die Auffassung, die gesetzliche Frist nach Art. 15 Abs. 3 BGÖ sei
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einer Sistierung nicht zugänglich und der Hinweis auf Art. 3 BGÖ sei nicht
zielführend, da der Aktenzugang nicht in einem Strafverfahren beantragt
worden sei. Hinzu komme, dass das erwähnte Strafverfahren erst im Ja-
nuar 2011 eingeleitet worden sei, weshalb für eine Modifikation der Emp-
fehlung des EDÖB, die nach Art. 14 BGÖ innert 30 Tagen ab Empfang
des Schlichtungsantrags vom 19. Juli 2010, also lange vor Rechtshängig-
keit des Strafverfahrens, hätte abgegeben werden müssen, von vornher-
ein kein Anlass bestanden habe.
G.
Mit Verfügung vom 3. Oktober 2011 sistierte das SECO den materiellen
Entscheid betreffend Zugang zu den vom EUGG verlangten Dokumenten
bis zum rechtskräftigen Abschluss des bei der Staatsanwaltschaft Bern
hängigen Strafverfahrens gegen die A._.
H.
Dagegen erhebt der EUGG (nachfolgend: Beschwerdeführer) mit Einga-
be vom 3. November 2011 Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht
und beantragt, die angefochtene Verfügung vom 3. Oktober 2011 sei auf-
zuheben und das SECO (nachfolgend: Vorinstanz) anzuweisen, dem Be-
schwerdeführer ohne weiteren Verzug Einsicht in folgende Dokumente
der A._ zu gewähren:
– Den Bericht der Revisionsstelle, die Bilanz und Erfolgsrechnung mit
Budget sowie die Anmerkungen zur jeweiligen Jahresrechnung aus
den Jahren 2007 bis 2009
– die A._ Rechnung betreffend Mehrjahresvergleich 2005 bis
2009
– das Schreiben der Y vom 2. Juli 2009
– das Schreiben der Z vom 4. Februar 2009.
I.
Die Vorinstanz beantragt mit Vernehmlassung vom 30. Dezember 2011
die Abweisung der Beschwerde.
J.
Mit Schreiben vom 31. Januar 2012 nimmt der Beschwerdeführer zur
Vernehmlassung Stellung.
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Seite 5
K.
Auf weitere Vorbringen der Parteien und die sich bei den Akten befindli-
chen Schriftstücke wird – soweit entscheidrelevant – in den nachfolgen-
den Erwägungen eingegangen.

Considerations:
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1. Anfechtungsobjekt ist die Zwischenverfügung des SECO vom 3. Ok-
tober 2011, mit welcher die Vorinstanz das Verfahren gegen den Willen
des Beschwerdeführers sistiert hat. Der Rechtsmittelzug folgt nach dem
Grundsatz der Einheit des Verfahrens allgemein dem der Hauptsache,
d.h. das Bundesverwaltungsgericht kann zur Überprüfung einer Zwi-
schenverfügung nur angerufen werden, wenn es in der Hauptsache
selbst zur Beurteilung zuständig wäre (vgl. ANDRÉ MOSER/MICHAEL
BEUSCH/LORENZ KNEUBÜHLER, Prozessieren vor dem Bundesverwal-
tungsgericht, Basel 2008, Rz. 2.44 mit Hinweis).
Gemäss Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005
(VGG, SR 173.32) beurteilt das Bundesverwaltungsgericht Beschwerden
gegen Verfügungen nach Art. 5 des Bundesgesetzes über das Verwal-
tungsverfahren vom 20. Dezember 1968 (VwVG, SR 172.021). Weil keine
Ausnahme nach Art. 32 VGG vorliegt und das SECO eine Vorinstanz
nach Art. 33 Bst. d VGG ist, ist das Bundesverwaltungsgericht zur Beur-
teilung der vorliegenden Beschwerde grundsätzlich zuständig (vgl. auch
Art. 16 Abs. 1 BGÖ).
1.2. Das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht richtet sich nach
dem VwVG, soweit das VGG nichts anderes bestimmt (Art. 37 VGG).
1.3. Zu den Verfügungen zählen gemäss Art. 5 Abs. 2 VwVG auch Zwi-
schenverfügungen im Sinne von Art. 45 und 46 VwVG. Die Zwischenver-
fügung unterscheidet sich von der Endverfügung dadurch, dass sie das
Verfahren vor der mit der Streitsache befassten Instanz nicht abschliesst,
sondern nur einen Schritt auf dem Weg zur Verfahrenserledigung darstellt
(MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, a.a.O., Rz. 2.41). Die Sistierungsverfü-
gung ist eine solche Zwischenverfügung.
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Seite 6
1.3.1. Gemäss Art. 46 VwVG, welcher gestützt auf Art. 37 VGG auf das
Beschwerdeverfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht anwendbar ist,
können selbständig eröffnete Zwischenentscheide, die nicht die Zustän-
digkeit oder ein Ausstandsbegehren zum Gegenstand haben, grundsätz-
lich nicht mit Beschwerde angefochten werden. Ausnahmsweise ist eine
Beschwerde jedoch gegen einen selbständig eröffneten Zwischenent-
scheid zulässig, wenn er einen nicht (leicht) wieder gutzumachenden
Nachteil bewirken oder wenn die Gutheissung der Beschwerde direkt ei-
nen Endentscheid herbeiführen kann, wodurch sich die Durchführung ei-
nes langen und kostspieligen Beweisverfahrens vermeiden liesse.
1.3.2. Vorliegend ist die zweite Eintretensvoraussetzung (Art. 46 Abs. 1
Bst. b VwVG) offensichtlich nicht gegeben (vgl. diesbezüglich auch hinten
E. 7 f.), weshalb zu prüfen bleibt, ob die angefochtene Verfügung geeig-
net ist, einen nicht (leicht) wieder gutzumachenden Nachteil für den Be-
schwerdeführer zu bewirken. Der Wortlaut von Art. 46 Abs. 1 VwVG ist
identisch mit demjenigen von Art. 93 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom
17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG,
SR 173.110). Im Unterschied zu Art. 93 BGG stellt ein tatsächlicher
Schaden, insbesondere ein wirtschaftlicher, jedoch bereits einen nicht
wieder gutzumachenden Nachteil i.S.v. Art. 46 VwVG dar (Urteil des Bun-
desgerichts 2C_86/2008 vom 23. April 2008 E. 3.2.; Urteil des Bundes-
verwaltungsgerichts A-714/2010 vom 22. September 2010 E. 1.4, je mit
Hinweisen).
1.3.3. Unter der Herrschaft von Art. 87 des früheren Bundesgesetzes
vom 16. Dezember 1943 über die Organisation der Bundesrechtspflege
(Bundesrechtspflegegesetz, OG, BS 3 531) hatte das Bundesgericht auf
die Voraussetzung des nicht wieder gutzumachenden Nachteils verzich-
tet, wenn eine ungerechtfertigte Verzögerung geltend gemacht wurde,
welche eine Rechtsverweigerung begründete (BGE 120 III 143 E.1b,
BGE 117 Ia 336 E. 1a mit Hinweisen; Urteile des Bundesgerichts
1P.99/2002 vom 25. März 2002 E. 2.2 und 1P.269/2000 vom 18. Mai 2000
E. 1b/bb, je mit Hinweisen).
1.3.3.1 Die Zulässigkeit der Beschwerde gegen einen Sistierungsent-
scheid im Strafverfahren hat das Bundesgericht in BGE 134 IV 43 E. 2 ff.
sowie im Urteil 1B_273/2007 vom 6. Februar 2008 E. 1.3 geprüft. Diese
Urteile machen, wie schon die Rechtsprechung nach BGE 120 III 143, ei-
ne Unterscheidung zwischen den Fällen, in denen der Beschwerdeführer
eine Verletzung des Beschleunigungsgebots geltend macht und denjeni-
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Seite 7
gen, in denen die Sistierung als solche kritisiert wird. In letzteren Fällen
stützt sich die beschwerdeführende Partei nicht auf die Garantie einer
Beurteilung innerhalb einer angemessenen Frist (oder auf das Beschleu-
nigungsgebot), sondern auf andere Rügen wie die Unverhältnismässig-
keit der Massnahme unter Berücksichtigung weiterer hängiger Verfahren
im selben Zusammenhang, die Gefahr des Untergangs von Beweismit-
teln, usw. (vgl. BGE 134 IV 43 E. 2.3). Diese Rechtsprechung findet auch
auf das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht Anwendung (vgl.
BVGE 2009/42 E. 1.1 mit Hinweis).
1.3.3.2 Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts kann – für den
Fall, dass der Beschwerdeführer eine Verletzung des Beschleunigungs-
gebots geltend macht – auf die Voraussetzung des nicht wieder gutzuma-
chenden Nachteils insbesondere dann verzichtet werden, wenn die Sis-
tierung für eine unbestimmte Zeit verfügt wird oder wenn die Wiederauf-
nahme des Verfahrens von einem ungewissen Ereignis abhängt, auf wel-
ches die betroffene Person keinen Einfluss hat (vgl. BGE 134 IV 43 E.
2.3; Urteil des Bundesgerichts 1B_273/2007 vom 6. Februar 2008 E. 1.3).
Deshalb erachtet das Bundesgericht die Beschwerde gegen eine Sistie-
rungsverfügung trotz deren Charakters als Zwischenverfügung als zuläs-
sig, wenn geltend gemacht wird, dass die Dauer des Verfahrens in die-
sem Zeitpunkt bereits übermässig sei oder die Sistierung eine Verletzung
des Beschleunigungsgebots zur Folge habe. Präzisierend hält das Bun-
desgericht fest, falls die Sistierung des Verfahrens zu einem Zeitpunkt er-
folge, in welchem das Beschleunigungsgebot klarerweise noch nicht ver-
letzt sei, bzw. die Wahrscheinlichkeit eines Eintritts einer solchen Verlet-
zung von Art. 29 Abs. 1 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eid-
genossenschaft vom 18. April 1999 (BV, SR 101) nicht rechtsgenüglich
dargelegt werde, davon auszugehen sei, die Beschwerde beziehe sich
nicht auf die Anwendung dieser Verfahrensgarantie, sondern namentlich
auf die Verletzung anderer verfassungsmässig garantierter Rechte. In
diesem Fall könne jedoch vom Erfordernis des nicht wieder gutzuma-
chenden Nachteils nicht abgesehen werden (BGE 134 IV 43 E. 2.5).
Ist das Beschleunigungsgebot möglicherweise bereits verletzt bzw. ist der
Eintritt einer Verletzung von Art. 29 Abs. 1 BV nicht unwahrscheinlich, be-
darf es betreffend die Rüge der Rechtsverzögerung bzw. Rechtsverwei-
gerung, wie bereits erwähnt, jedoch keines Nachweises eines nicht wie-
der gutzumachenden Nachteils.
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Seite 8
1.4. Mit Beschwerde vom 3. November 2011 macht der Beschwerdefüh-
rer neben seiner Kritik an der Sistierung als solcher auch geltend, der
EDÖB habe seine schriftliche Empfehlung nicht innerhalb von 30 Tagen,
sondern erst beinahe ein Jahr nach Einreichung des Schlichtungsantrags
verschickt. Diese Tatsache ist unbestritten und dokumentiert. Ebenso ist
aktenkundig, dass der Zugang zu den fraglichen Dokumenten bislang
nicht gewährt worden ist und diesbezüglich auch kein materieller Ent-
scheid i.S.v. Art. 15 Abs. 2 Bst. a BGÖ vorliegt. Vielmehr hat die Vorin-
stanz das Verfahren bis zum rechtskräftigen Abschluss des gegen die
A._ eingeleiteten Strafverfahrens sistiert, wobei der Beschwerde-
führer keinen Einfluss auf dieses Ereignis hat. Eine Verletzung des in
Art. 29 Abs. 1 BV verankerten Beschleunigungsgebots ist daher prima
vista wahrscheinlich, weshalb auf den Nachweis eines nicht wieder gut-
zumachenden Nachteils verzichtet werden kann.
1.5.
1.5.1. Art. 46a VwVG legt fest, dass im Falle einer Rechtsverzögerung
Beschwerde geführt werden kann. Die Beschwerde gegen das unrecht-
mässige Verzögern einer Verfügung ist gemäss Art. 50 Abs. 2 VwVG je-
derzeit zulässig. Anfechtungsobjekt der Rechtsverzögerungsbeschwerde
bildet das unrechtmässige Verzögern einer anfechtbaren Verfügung i.S.v.
Art. 5 VwVG, auf deren Erlass ein Anspruch des Rechtssuchenden be-
steht. Beschwerdeinstanz ist jene Behörde, die zuständig wäre, wenn die
Verfügung ordnungsgemäss ergangen wäre (Urteil des Bundesverwal-
tungsgerichts A-8538/2010 vom 31. Mai 2011 E. 1.1 mit Hinweisen; MO-
SER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, a.a.O., Rz. 5.18 mit Hinweisen).
1.5.2. Mit Blick auf die Zulässigkeit der Beschwerde ist daher zu prüfen,
ob dem Beschwerdeführer ein Anspruch auf Erlass einer materiellen Ver-
fügung im Verfahren vor der Vorinstanz einzuräumen ist und ob eine sol-
che Verfügung beim Bundesverwaltungsgericht anfechtbar wäre. Diese
Fragen sind in materieller Hinsicht auf der Basis der Bestimmungen des
Öffentlichkeitsgesetzes zu beantworten.
1.5.3. Das am 1. Juli 2006 in Kraft getretene BGÖ verleiht jeder Person,
die amtliche Dokumente einsehen möchte, einen subjektiven, individuel-
len Anspruch hierauf, welchen sie gegebenenfalls gerichtlich durchsetzen
kann (vgl. BGE 133 II 209 E. 2.1). Art. 10 ff. BGÖ regeln das Verfahren für
den Zugang zu diesen Dokumenten wie folgt:
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Seite 9
Am Anfang eines Verfahrens steht ein Gesuch, mit welchem bei der Be-
hörde, die das Dokument erstellt hat, Zugang zu einem oder mehreren
amtlichen Dokumenten verlangt wird (Art. 10 BGÖ). Die zuständige Be-
hörde hat dazu innert 20, ausnahmsweise innert 40 Tagen Stellung zu
nehmen (Art. 12 Abs. 1 und 2 BGÖ). Gesuche, die eine besonders auf-
wändige Bearbeitung erfordern, werden innert einer angemessenen Frist
behandelt (Art. 10 der Verordnung vom 24. Mai 2006 über das Öffentlich-
keitsprinzip der Verwaltung [SR 152.31]). Entspricht die Behörde dem
Gesuch nicht vollständig, so besteht für die gesuchstellende Person die
Möglichkeit, innert 20 Tagen nach Empfang der Stellungnahme bzw. nach
Ablauf der für die Stellungnahme zur Verfügung stehenden Frist mit ei-
nem Schlichtungsantrag an den EDÖB zu gelangen (Art. 13 Abs. 1 und 2
BGÖ). Dieser bemüht sich, eine Einigung zwischen beiden Seiten herbei-
zuführen. Kommt eine solche zu Stande, gilt das Verfahren als erledigt
(Art. 13 Abs. 3 BGÖ). Andernfalls hat der EDÖB innert 30 Tagen nach
Empfang des Schlichtungsantrags eine Empfehlung abzugeben über die
ganz oder teilweise Gewährung oder die ganz oder teilweise Nichtgewäh-
rung des Zugangs (Art.14 BGÖ). Diese Empfehlung ist keine Verfügung
i.S.v. Art. 5 VwVG; sie vermag keine bindende Wirkung zu entfalten (vgl.
Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-363/2010 vom 1. März 2010,
E. 1.2.2 mit Hinweis). Die zuständige Behörde hat eine Verfügung nach
Art. 5 VwVG zu erlassen, wenn sie in Abweichung der Empfehlung des
EDÖB den Zugang zu einem amtlichen Dokument einschränken, auf-
schieben oder verweigern will bzw. wenn die gesuchstellende Person den
Erlass einer Verfügung verlangt, weil sie mit der Empfehlung nicht einver-
standen ist (Art. 15 Abs. 1 und 2 BGÖ; vgl. zum Ganzen Botschaft des
Bundesrats vom 12. Februar 2003 zum Bundesgesetz über die Öffent-
lichkeit der Verwaltung, BBl 2003 1963 2018 ff. und LUZIUS MADER, Das
Öffentlichkeitsgesetz des Bundes – Einführung in die Grundlagen in:
Bernhard Ehrenzeller [Hrsg.], Das Öffentlichkeitsgesetz des Bundes,
Schriftenreihe des Instituts für Rechtswissenschaft und Rechtspraxis,
Band 39, St. Gallen 2006, S. 30). Die Verfügung der Behörde kann das
Anfechtungsobjekt einer Beschwerde nach Art. 16 Abs. 1 BGÖ vor dem
Bundesverwaltungsgericht darstellen (vgl. dazu auch vorne E. 1.1).
Der Beschwerdeführer hat daher im Verfahren für den Zugang zu amtli-
chen Dokumenten ein Anspruch auf Erlass einer anfechtbaren Verfügung.
1.5.4. Die vorstehend dargestellten Verfahrensschritte bilden insofern ein
unteilbares Ganzes, als Art. 10 ff. BGÖ eine Beurteilung des begehrten
Zugangs zu amtlichen Dokumenten innert der gesetzlichen Fristen si-
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Seite 10
cherstellen sollen (vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-363/2010
vom 1. März 2010 E. 1.2.3 mit Hinweisen). Da diese Beurteilung, wenn
wie vorliegend in Abweichung der Empfehlung des EDÖB das Recht auf
Zugang zu einem amtlichen Dokument aufgeschoben bzw. zumindest
vorläufig verweigert werden soll, gemäss Art. 15 Abs. 1 Bst. a BGÖ durch
Erlass einer Verfügung zu erfolgen hat, ist ein solcher unerlässlich.
1.5.5. Vorliegend hat die Vorinstanz dem Beschwerdeführer den anbe-
gehrten Zugang zu diversen amtlichen Dokumenten mit Stellungnahme
vom 25. Juni 2010 verweigert. Der EDÖB hat als Folge des vom Be-
schwerdeführer daraufhin bei ihm fristgerecht eingereichten Antrags eine
Schlichtungsverhandlung anberaumt und er hätte spätestens 30 Tage
nach Eingang des Schlichtungsantrags eine Empfehlung abgeben müs-
sen; tatsächlich datiert seine Empfehlung vom 6. Juli 2011. Mit Schreiben
vom 29. August 2011 teilte das SECO u.a. dem Beschwerdeführer mit,
das Verfahren werde bis zum Abschluss des hängigen Strafverfahrens
gegen die A._ sistiert. Nachdem der Beschwerdeführer mit
Schreiben vom 6. und 9. September 2011 dagegen opponiert hatte, er-
liess die Vorinstanz am 3. Oktober 2011 eine Sistierungsverfügung. In-
dem sie es bis heute unterlassen hat, materiell in der Sache zu entschei-
den, nimmt sie dem Beschwerdeführer die Möglichkeit, gegen diesen
Entscheid Beschwerde zu führen. Ursache der dergestalt verzögerten
Verfügung und somit Gegenstand der Beschwerde wegen Rechtsverzö-
gerung ist daher das Verhalten der Vorinstanz (vgl. Urteil des Bundes-
verwaltungsgerichts A-363/2010 vom 1. März 2010, E. 1.2.4 mit Hinwei-
sen).
1.6. Zur Beschwerde ist nach Art. 48 Abs. 1 VwVG berechtigt, wer vor
der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen oder keine Möglichkeit zur
Teilnahme erhalten hat (Bst. a), durch die angefochtene Verfügung be-
sonders berührt ist (Bst. b) und ein schutzwürdiges Interesse an deren
Aufhebung oder Änderung hat (Bst. c). Der Beschwerdeführer ist im vo-
rinstanzlichen Verfahren mit seinem Antrag auf sofortige Weiterführung
des Verfahrens nicht durchgedrungen, hat demnach noch keine Einsicht
in die betreffenden Dokumente erhalten und ist durch die angefochtene
Verfügung somit auch materiell beschwert. Er ist daher ohne Weiteres zur
Beschwerde legitimiert.
1.7. Auf die frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde (Art. 50 und
52 VwVG) ist daher – unter Vorbehalt nachfolgender Erwägung 8 – einzu-
treten.
A-6037/2011
Seite 11
2.
Das Bundesverwaltungsgericht überprüft die angefochtene Verfügung auf
Verletzungen von Bundesrecht – einschliesslich der unrichtigen oder un-
vollständigen Feststellung des Sachverhaltes und Überschreitung oder
Missbrauch des Ermessens – sowie auf Angemessenheit hin (Art. 49
VwVG). Es wendet das Recht von Amtes wegen an und ist an die Be-
gründung der Begehren der Parteien nicht gebunden (Art. 62 Abs. 4
VwVG).
3.
Mit Beschwerde vom 3. November 2011 hat der Beschwerdeführer in
prozessualer Hinsicht beantragt, die Vorinstanz solle diejenigen Unterla-
gen, zu welchen mit Gesuch vom 9. Juni 2010 Zugang verlangt worden
sei, edieren, damit verifiziert werden könne, dass diese Unterlagen nicht
beschlagnahmt worden seien. Einige dieser Dokumente sind von der Vor-
instanz mit Vernehmlassung vom 30. Dezember 2011 eingereicht worden
und es ist unbestritten, dass sich die gesamten Unterlagen noch in deren
Besitz befinden. Zudem ist nicht ersichtlich, inwiefern dieser Umstand re-
levant für das vorliegende Verfahren sein soll. Das Editionsgesuch des
Beschwerdeführers ist daher abzuweisen.
4.
4.1. Der Streitgegenstand des vorliegenden Verfahrens wird durch den
angefochtenen Entscheid und durch die Parteibegehren begrenzt (vgl.
BGE 133 II 35 E. 2; RENÉ RHINOW ET AL., Öffentliches Prozessrecht:
Grundlagen und Bundesrechtspflege, 2. Auflage, Basel 2010, Rz. 987).
Gegenstand des Beschwerdeverfahrens kann nur sein, was Gegenstand
der Verfügung des SECO vom 3. Oktober 2011 war oder nach richtiger
Gesetzesauslegung hätte sein sollen (MOSER/BEUSCH/ KNEUBÜHLER,
a.a.O., Rz. 2.7 mit Hinweisen).
4.2. Der Beschwerdeführer hat vor der Vorinstanz beantragt, das Verfah-
ren nicht zu sistieren, sondern gestützt auf die Empfehlung des EDÖB
Einsicht in die fraglichen Dokumente zu gewähren. Mit der angefochtenen
Verfügung sistiert die Vorinstanz das Verfahren bis zum rechtskräftigen
Abschluss des hängigen Strafverfahrens, zu dessen Akten auch die frag-
lichen Dokumente gehören. Streitgegenstand bildet vorliegend also die
Frage, ob die Vorinstanz berechtigt war, das bei ihr anhängig gemachte
Verfahren zu sistieren bzw. die sofortige Weiterführung des Verfahrens zu
verweigern.
A-6037/2011
Seite 12
Im Folgenden wird eingangs dargestellt, unter welchen Voraussetzungen
eine Sistierung zulässig ist, und es wird unter dem Blickwinkel des Be-
schleunigungsgebots dargelegt, wann eine Verfahrensdauer als ange-
messen beurteilt werden kann (E. 5.1). Daraufhin werden die Positionen
der Parteien dargelegt (E. 5.2) und schliesslich wird geprüft, ob die Sistie-
rung gerechtfertigt ist bzw. die vorliegende Verfahrensdauer (noch) als
angemessen bezeichnet werden kann (E. 5.3).
5.
5.1.
5.1.1. Ein Verfahren kann auf Antrag einer Partei oder von Amtes wegen
bei Vorliegen besonderer Gründe bis auf weiteres bzw. bis zu einem be-
stimmten Termin oder Ereignis sistiert werden. Eine Sistierung muss je-
doch durch ausreichende Gründe gerechtfertigt sein. Sie kann in Betracht
gezogen werden, wenn es sich unter dem Aspekt der Prozessökonomie
nicht rechtfertigt, einen sofortigen Entscheid zu treffen, insbesondere
wenn der Entscheid in einem anderen Verfahren den Verfahrensausgang
beeinflussen kann (vgl. Art. 6 des Bundesgesetzes über den Bundeszivil-
prozess vom 4. Dezember 1947 [SR 273]; BGE 123 II 1 E. 2b, BGE 122 II
211 E. 3e; Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-4379/2007 vom
29. August 2007 E. 4.2). Die Sistierung ist ausserdem zulässig, wenn sie
aus anderen wichtigen Gründen, wie zum Beispiel wegen ihrer Zweck-
mässigkeit (vgl. BGE 131 V 362 E.3.2, BGE 130 V 90 E. 5), geboten er-
scheint. Sie darf jedoch keinesfalls gegen vorrangige öffentliche oder pri-
vate Interessen verstossen (Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-
714/2010 vom 22. September 2010 E. 2.1.1 mit Hinweisen). Nach der
Rechtsprechung des Bundesgerichts muss sie sogar die Ausnahme blei-
ben (vgl. BGE 130 V 90 E. 5, BGE 119 II 389 E. 1b mit Hinweisen).
5.1.2. Sistiert eine Behörde ein Verfahren ohne zureichenden Grund oder
hält sie eine Sistierung aufrecht, obwohl der Sistierungsgrund weggefal-
len ist, liegt eine Verletzung des Beschleunigungsgebots von Art. 29
Abs. 1 BV vor (vgl. BGE 135 I 265 E. 1.3) und der Rechtsuchende kann
die Rüge der Rechtsverweigerung bzw. der Rechtsverzögerung erheben
(vgl. BGE 130 V 90 E. 1; Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-
714/2010 vom 22. September 2010 E. 2.1.2 mit Hinweisen; MO-
SER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, a.a.O., Rz. 3.14 ff. und 5.19).
A-6037/2011
Seite 13
5.1.3. Beim Entscheid darüber, ob ein Verfahren sistiert werden soll,
kommt den Verwaltungs(justiz)behörden ein erheblicher Beurteilungs-
spielraum zu (vgl. MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, a.a.O., Rz. 3.16). Die
Behörde hat einerseits die Notwendigkeit, innerhalb einer angemessenen
Frist zu entscheiden, und andererseits das Risiko von widersprüchlichen
Entscheiden bzw. andere Gründe der Zweckmässigkeit gegeneinander
abzuwägen. Im Zweifel ist das verfassungsmässige Beschleunigungsge-
bot (Art. 29 BV) stärker zu gewichten und geht entgegenstehenden Inte-
ressen vor (vgl. BGE 135 III 127 E. 3.4, BGE 119 II 386 E. 1b; Urteil des
Bundesverwaltungsgerichts B-8243/2007 vom 20. Mai 2008 E. 3.1).
5.1.4. Ist ein Sistierungsbeschluss nicht durch sachliche Gründe gerech-
fertigt, ist er aufzuheben (so schon Urteil des Bundesgerichts vom
13. März 1981 E. 1b, veröffentlicht im Schweizerischen Zentralblatt für
Staats- und Verwaltungsrecht [Zbl] 1981 S. 553 ff.).
5.1.5. Art. 6 Ziff. 1 der Konvention vom 4. November 1950 zum Schutze
der Menschenrechte und Grundfreiheiten (SR 0.101) sowie Art. 29 Abs. 1
BV verleihen jeder Person in Verfahren vor Gerichts- und Verwaltungsin-
stanzen einen Anspruch auf Beurteilung innert angemessener Frist (vgl.
BGE 130 I 312 E. 5.1; Urteil des Bundesgerichts A-8538/2010 vom 31.
Mai 2011 E. 2.1, je mit Hinweisen). Ein Verstoss gegen dieses Gebot liegt
vor, wenn eine Behörde, obwohl sie eine Entscheidung treffen müsste,
diese verweigert oder nicht innert angemessener Frist erlässt, wobei die
Angemessenheit der Frist von der Natur der Sache abhängt (vgl. ULRICH
HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht,
6. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2010, Rz. 1657 mit weiteren Hinweisen).
Ob eine regelgemässe Behandlung eines ordnungsgemäss eingereichten
Begehrens vorliegt, beurteilt sich nach dem einschlägigen Verfahrens-
recht – unter Einbezug des Verfassungsrechts (vgl. BGE 127 I 133 E. 7c)
– und dessen korrekter Anwendung. Die Angemessenheit einer Verfah-
rensdauer ist – soweit ausdrückliche verfahrensrechtliche Vorschriften
fehlen – im konkreten Fall unter Berücksichtigung der gesamten Umstän-
de zu beurteilen und in ihrer Gesamtheit zu würdigen (vgl. Urteil des
Bundesgerichts 1P.99/2002 vom 25. März 2001 E. 4.1; MO-
SER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, a.a.O., Rz. 5.28 f.). Dabei sind insbesondere
die Komplexität der Angelegenheit, das Verhalten der betroffenen Priva-
ten und Behörden, die Bedeutung des Verfahrens für die Betroffenen so-
wie die für die Sache spezifischen Entscheidungsabläufe zu berücksichti-
gen (vgl. Urteil des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte
A-6037/2011
Seite 14
36813/97 vom 29. März 2006, Scordino vs. Italien, Ziff. 177; BGE 130 IV
54 E. 3.3.3, BGE 124 I 139 E. 2c; Urteil des Bundesgerichts 1A.169/2004
vom 18. Oktober 2004 E. 2; Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-
714/2010 vom 22. September 2010 E. 2.1.5 mit Hinweisen).
5.2.
5.2.1. Die Vorinstanz hat den materiellen Entscheid über den vom Be-
schwerdeführer verlangten Zugang zu diversen Dokumenten mit folgen-
der Begründung sistiert: Nach Art. 3 Abs. 1 Bst. a Ziff. 2 BGÖ gelte das
Öffentlichkeitsgesetz nicht für den Zugang zu amtlichen Dokumenten
betreffend Strafverfahren. Solange in dieser Sache ein Strafverfahren bei
der Staatsanwaltschaft des Kantons Bern hängig bzw. nicht rechtskräftig
abgeschlossen sei, entscheide sich die Frage, ob und in welchem Um-
fang dem Beschwerdeführer ein Zugangs- bzw. Akteneinsichtsrecht zu-
stehe, nach dem anwendbaren Strafprozessrecht. Spätestens seit dem
Zeitpunkt der Sicherstellung der fraglichen Unterlagen durch die Staats-
anwaltschaft Bern am 3. Mai 2011 gelange das BGÖ somit nicht mehr zur
Anwendung, da die betreffenden Dokumente Teil der Verfahrensakten ei-
nes hängigen Strafverfahrens geworden seien. Entgegen der Auffassung
des Beschwerdeführers sei irrelevant, ob der Aktenzugang in einem
Strafverfahren beantragt werde oder nicht. Im Zeitpunkt, in welchem die
Empfehlung des EDÖB ergangen sei, sei ein Strafverfahren hängig ge-
wesen und mittlerweile immer noch hängig, weshalb eine Sistierung des
materiellen Entscheids zur Empfehlung des EDÖB angezeigt sei, wobei
es nicht um eine Sistierung der Frist nach Art. 15 Abs. 3 BGÖ gehe. Aus-
serdem habe sie mit Schreiben vom 29. August 2011 unter Einhaltung der
20-tägigen Frist bekannt gegeben, das Verfahren bis zum Abschluss des
hängigen Strafverfahrens zu sistieren.
5.2.2. Der Beschwerdeführer stellt sich auf den Standpunkt, es sei zu un-
terscheiden, ob der Zugang zu entsprechenden Dokumenten in einem
Strafverfahren begehrt worden sei oder eben nicht. Zudem befänden sich
die amtlichen Dokumente, zu welchen er Zugang verlange, nach wie vor
im Besitz der Vorinstanz und seien nicht von der Staatsanwaltschaft Bern
beschlagnahmt worden. Für den Fall, dass im betreffenden Strafverfahren
inhaltlich mit dem vorinstanzlichen Verfahren identische Akten beschlag-
nahmt worden sein sollten, sei dies irrelevant, da physisch keine Identität
mit den amtlichen Dokumenten bestehe, zu denen er Zugang verlange.
Inhaltlich identische Kopien oder Doppel von Unterlagen, welche sich im
Besitz der Bundesverwaltung befänden, könnten nämlich aus beliebigen
A-6037/2011
Seite 15
Gründen Teil der Verfahrensakten eines Strafverfahrens sein. Würde die
Ansicht der Vorinstanz zutreffen, so gelange das Öffentlichkeitsgesetz
faktisch nie zur Anwendung. Das Recht auf Akteneinsicht beurteile sich
nur dann aufgrund der anwendbaren Strafprozessordnung, wenn die Ak-
teneinsicht in einem Strafverfahren beantragt werde. Werde hingegen
ausserhalb eines Strafverfahrens Zugang zu einem Dokument verlangt,
das sich im Besitz der Bundesverwaltung befinde, so komme das Öffent-
lichkeitsgesetz zur Anwendung, auch wenn sich ein Doppel bzw. eine Ko-
pie des betreffenden Dokuments zusätzlich bei den Akten eines Strafver-
fahrens befinde. Zudem sei zu bemerken, dass das Strafverfahren, auf
welches sich die Vorinstanz beziehe, erst im Januar 2011 eingeleitet wor-
den, also noch nicht hängig gewesen sei, als er um Aktenzugang ersucht
habe. Eine Sistierung oder Erstreckung der Frist gemäss Art. 15 Abs. 3
BGÖ sei gesetzlich nicht vorgesehen. Die Vorinstanz hätte eine von der
Empfehlung des EDÖB abweichende Verfügung spätestens 20 Tage nach
deren Empfang erlassen müssen. Da sie dies bis anhin unterlassen habe,
sei ihm ohne Verzug Einsicht in die in der Empfehlung des EDÖB spezifi-
zierten amtlichen Dokumente zu gewähren. Mit unbenutztem Ablauf vor-
genannter Frist könne er davon ausgehen, dass die Vorinstanz keine ab-
weichende Verfügung mehr erlasse und ihm die Akteneinsicht im Sinne
der Empfehlung des EDÖB vom 6. Juli 2011 gewähre. Eine nachträgliche
Sistierung sei nicht rechtskonform, da damit das Recht auf Zugang zu
amtlichen Dokumenten de facto vereitelt werde.
5.3. Im Folgenden ist zu prüfen, ob die seitens der Vorinstanz verfügte
Sistierung gerechtfertigt bzw. die Angelegenheit noch innert angemesse-
ner Frist behandelt worden ist oder ob bereits im jetzigen Zeitpunkt eine
Rechtsverzögerung vorliegt.
5.3.1. Wie dargestellt (vgl. vorne E. 1.5.3), enthält das BGÖ mit Bezug
auf die einzelnen Verfahrensschritte klare und zwingende Fristen (vgl.
auch Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-6032/2009 vom
16. Dezember 2009 E. 3.1). Es existieren im vorliegenden Fall also aus-
drückliche Verfahrensvorschriften, auf welche abgestellt werden kann
(vgl. vorne E. 5.1.5 e contrario). Während der EDÖB seine Empfehlung
innert 30 Tagen abzugeben hat, hat die Behörde innert 20 Tagen nach
Empfang der Empfehlung eine Verfügung zu erlassen, wenn sie davon
abweichend das Recht auf Zugang zu einem amtlichen Dokument ein-
schränken, aufschieben oder verweigern will (Art. 15 Abs. 2 Bst. a und
Abs. 3 BGÖ). Ein Gesuchsteller kann daher sowohl vom EDÖB als auch
A-6037/2011
Seite 16
– bei Vorliegen einer Empfehlung – von der Behörde ein fristgerechtes
Handeln verlangen.
5.3.2. Nach Eingang der Empfehlung des EDÖB hat die Vorinstanz die
Parteien mit Schreiben vom 29. August 2011 davon in Kenntnis gesetzt,
dass es gemäss ihrer Auffassung unter Berücksichtigung von Art. 3 BGÖ
problematisch sei, über die Empfehlung des EDÖB zu entscheiden, so-
lange das fragliche Strafverfahren noch nicht abgeschlossen sei. Daher
werde sie das Verfahren bis zu dessen Abschluss sistieren und erst da-
nach über die Empfehlung bzw. den Antrag von suissetec entscheiden.
5.3.2.1 Als Verfügung gilt die Anordnung einer Behörde, mit der im Ein-
zelfall ein Rechtsverhältnis in einseitiger und verbindlicher Weise gestützt
auf öffentliches Recht geregelt wird (sog. materieller Verfügungsbegriff,
vgl. HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 884; BGE 132 V 74 E. 2; Ur-
teil des Bundesverwaltungsgerichts B-16/2006 vom 10. Dezember 2007
E. 1.3, je mit Hinweisen). Mit einer Verfügung soll ein verwaltungsrechtli-
ches Rechtsverhältnis, das Rechtswirkungen nach aussen zeitigt, definitiv
und in erzwingbarer Weise festgelegt werden. Diese Rechtswirkungen
entfalten sich sowohl für die Behörden als auch für die Verfügungsadres-
saten unmittelbar.
5.3.2.2 Das vorliegend relevante Schreiben der Vorinstanz vom 29. Au-
gust 2011 (act. 17), welches den Titel "Empfehlung des EDÖB vom 6. Juli
2011 zum Schlichtungsantrag des Vereins EUGG gegen das SECO"
trägt, hält ausdrücklich fest, dass der Entscheid über die Sistierung mit-
tels anfechtbarer Verfügung eröffnet werde, sofern dies eine Partei ver-
lange. Die angekündigte Sistierung wird damit in diesem Schreiben nicht
rechtsverbindlich durchgesetzt. Es stellt folglich keine Verfügung nach
Art. 5 VwVG bzw. i.S.v. Art. 15 Abs. 1 Bst. a BGÖ dar, sondern ist viel-
mehr eine rechtlich unverbindliche, amtliche Mitteilung der Vorinstanz,
welche mangels Verfügungscharakter nicht in Rechtskraft erwächst und
nicht mit Beschwerde angefochten werden kann. Dementsprechend fehlt
auch eine Rechtsmittelbelehrung (vgl. betreffend Formvorschriften auch
Art. 34 f. VwvG und allgemein zum Verfügungsbegriff: HÄFE-
LIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 854 ff.). Mit dem vorgenannten Schrei-
ben könnte allenfalls das rechtliche Gehör i.S.v. Art. 30 VwVG gewährt
worden sein, was eine Behörde tun sollte, wenn sie in irgendeiner Art von
der Empfehlung abweichen will (ISABELLE HÄNER in: Stephan C. Brun-
ner/Luzius Mader [Hrsg.], Handkommentar zum Öffentlichkeitsgesetz,
Bern 2008, Art. 15 Rz. 15).
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Seite 17
Eine anfechtbare Verfügung hätte aber innert der Frist gemäss Art. 15
Abs. 3 BGÖ ergehen sollen, da eine solche immer dann zu erlassen ist,
wenn die Behörde abweichend von der Empfehlung des EDÖB das Recht
auf Zugang zu einem amtlichen Dokument einzuschränken, aufzuschie-
ben oder zu verweigern gedenkt (vgl. Art. 15 Abs. 2 Bst. a BGÖ; HÄNER,
a.a.O., Art. 15 Rz. 14).
5.3.3. Der materielle Entscheid über den verlangten Zugang bzw. betref-
fend eine allfällige Abweichung von der Empfehlung des EDÖB vom
6. Juli 2011 hängt unbestrittenermassen nicht vom Ausgang des erwähn-
ten Strafverfahrens ab, weshalb eine Sistierung bis zu dessen rechtskräf-
tigem Abschluss nicht gerechtfertigt erscheint. Die Gefahr sich widerspre-
chender Entscheide ist vorliegend nicht vorhanden. Andere wichtige
Gründe, die eine Sistierung zulassen würden, sind nicht ersichtlich; im
Gegenteil stehen sowohl die Prozessökonomie bzw. das verfassungs-
rechtlich verankerte Beschleunigungsgebot als auch das private Interesse
des Beschwerdeführers an einer raschen Erledigung des bereits in die
Länge gezogenen Verfahrens mittels anfechtbarem Endentscheid einer
weiteren Verzögerung des Verfahrens entgegen (MO-
SER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, a.a.O., Rz. 3.15 mit Hinweisen). Ohnehin hat
es nämlich mit Blick auf die in Art. 14 BGÖ erwähnte Frist von 30 Tagen
unangemessen lange gedauert, bis die Empfehlung des EDÖB ergangen
ist. Umso mehr hätte die Vorinstanz sich an die gesetzliche Frist von
Art. 15 Abs. 3 BGÖ halten sollen, anstelle das Verfahren aufgrund einer
sich während des Zuwartens auf die ausstehende, überfällige Empfeh-
lung des EDÖB zugetragenen Tatsache, welche auf ihren Entscheid keine
präjudizielle Wirkung hat, weiter aufzuschieben. Dies, zumal der EDÖB
sich mit Schreiben vom 19. Juli 2011 dahingehend vernehmen liess, kei-
ne nachträgliche Anpassung seiner Empfehlung vorzunehmen. Mittlerwei-
le sind seit Eingang des Gesuchs des Beschwerdeführers um Zugang zu
den strittigen Dokumenten beinahe zwei Jahre verstrichen. Zumindest
hätte erwartet werden können, dass die anfechtbare Zwischenverfügung
betreffend Sistierung innert der Frist von Art. 15 Abs. 3 BGÖ erfolgt. Denn
auch falls der Ansicht der Vorinstanz zu folgen wäre und das Öffentlich-
keitsgesetz aufgrund dieses Strafverfahrens nun nicht (mehr) zur Anwen-
dung käme, hätte innert der Frist von Art. 15 Abs. 3 BGÖ ein entspre-
chender Entscheid ergehen müssen. Das Verhalten der Vorinstanz ver-
letzt also den Anspruch des Beschwerdeführers auf Erlass einer fristge-
rechten Verfügung i.S.v. Art. 15 Abs. 2 Bst. a BGÖ.
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Seite 18
6.
Demzufolge ist dem Beschwerdeführer Recht zu geben, dass eine Wei-
terführung der Sistierung das Beschleunigungsgebot von Art. 29 BV ver-
letzten würde. Die Beschwerde ist somit insoweit gutzuheissen und die
Verfügung der Vorinstanz vom 3. Oktober 2011 aufzuheben.
7.
7.1. Soweit das Bundesverwaltungsgericht eine Rechtsverzögerungsbe-
schwerde gutheisst, weist es die Sache an die Vorinstanz zurück. Das
Gericht darf inhaltlich nicht anstelle der Vorinstanz entscheiden, weil dies
den Instanzenzug verkürzen und allenfalls weitere Rechte der am Verfah-
ren Beteiligten verletzen würde (Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-
8538/2010 vom 31. Mai 2011 E. 2.1 mit Hinweisen; MO-
SER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, a.a.O., Rz. 5.25 und 5.30 mit Hinweisen). Die
Urteilsform muss zudem verhältnismässig sein: Sie muss geeignet sein,
den materiellen Ansprüchen der Partei zum Durchbruch zu verhelfen, soll
aber dabei einen möglichst kleinen Eingriff in die Kompetenz der Vorin-
stanz bewirken und insgesamt ein ausgewogenes Verhältnis zwischen
dem angestrebten Rechtsschutz und der bewirkten Einschränkung der
Kompetenz der Vorinstanz herstellen (vgl. MADELEINE CAMPRUBI, in: Auer/
Müller/Schindler [Hrsg.], Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwal-
tungsverfahren [VwVG], Zürich 2008, Art. 61 Rz. 10).
7.2. In aller Regel weist das Bundesverwaltungsgericht die Behörde an,
die Sache an die Hand zu nehmen und so rasch als möglich zum Ent-
scheid zu führen (MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, a.a.O.; RZ. 5.30 mit Hin-
weisen). Da der Anspruch des Beschwerdeführers auf fristgerechten
staatlichen Rechtsschutz den ebenfalls in der Verfassung verankerten
Grundsatz der Rechtsgleichheit anderer Rechtssuchender nicht verletzen
darf, ist nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung in der Regel dar-
auf zu verzichten, konkrete Fristen anzusetzen oder andere Massnahmen
zu treffen (vgl. NICOLAS VON WERDT, in: Hansjörg Seiler/Nicolas von
Werdt/Andreas Güngerich [Hrsg.], Bundesgerichtsgesetz [BGG]: Bundes-
gesetz über das Bundesgericht, Handkommentar, Bern 2007, Art. 94
Rz. 17, unter Verweis auf BGE 103 V 190 E. 6b). Der Beschwerdeinstanz
ist es zudem verwehrt, der betreffenden Behörde Vorgaben zur materiel-
len Behandlung der Sache zu erteilen, da sich der Streitgegenstand bei
der Rechtsverzögerungsbeschwerde darauf beschränkt, zu beurteilen, ob
diese Rüge begründet ist (FELIX UHLMANN/SIMONE WÄLLE-BÄR in: Bern-
hard Waldmann/Philippe Weissenberger [Hrsg.], Praxiskommentar zum
A-6037/2011
Seite 19
Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren, Zürich/Basel/Genf 2009,
Art. 46a Rz. 36).
8. Aus dem Gesagten ergibt sich, dass dem Antrag 2 des Beschwerde-
führers auf Anordnung der unverzüglichen Einsichtgewährung in die strit-
tigen Dokumente nicht entsprochen werden kann. Die Vorinstanz hat sich
mit dieser Frage materiell noch nicht in einer anfechtbaren Verfügung
auseinandergesetzt, sondern vorerst das Verfahren nur mittels Zwischen-
entscheid sistiert. Insbesondere ist es zur Wahrung des Instanzenzugs
unter diesen Umständen nicht zulässig, dass die Beschwerdeinstanz
konkrete Weisungen erteilt. Vielmehr wird die Vorinstanz über die Gewäh-
rung des Zugangs zu den strittigen Dokumenten zu entscheiden bzw. das
Verfahren gemäss den gesetzlichen Vorgaben von Art. 15 BGÖ weiterzu-
führen haben. Das Bundesverwaltungsgericht hebt einzig die Verfügung
vom 3. Oktober 2011 auf und weist die Vorinstanz an, das Verfahren un-
verzüglich wieder an die Hand zu nehmen. Es trifft nach der in E. 7.1 und
7.2 dargelegten Rechtsprechung keine weiteren Massnahmen, beurteilt
also im vorliegenden Verfahren insbesondere nicht die strittige Frage der
Auslegung von Art. 3 Abs. 1 Bst. a Ziff. 2 BGÖ. Auf den Antrag des Be-
schwerdeführers auf unverzügliche Gewährung der Einsicht in die in Ziffer
2 der Beschwerdeschrift vom 3. November 2011 erwähnten Dokumente
ist dementsprechend nicht einzutreten.
9. Bei diesem Ausgang des Verfahrens obsiegt der Beschwerdeführer
nicht vollständig, weshalb ihm in Anwendung von Art. 63 Abs. 1 VwVG
reduzierte Kosten aufzuerlegen sind. Die Verfahrenskosten werden auf
Fr. 1'000.– festgelegt; davon hat der Beschwerdeführer Fr. 200.– zu tra-
gen. Der Vorinstanz können keine Verfahrenskosten auferlegt werden
(Art. 63 Abs. 2 VwVG). Der Differenzbetrag von Fr. 800.– zum geleisteten
Kostenvorschuss ist dem Beschwerdeführer nach Eintritt der Rechtskraft
dieses Urteils zurückzuerstatten.
10. Der ganz oder teilweise obsiegenden Partei ist von Amtes wegen
oder auf Begehren eine Entschädigung für ihr erwachsene notwendige
und verhältnismässige Kosten zuzusprechen (Art. 64 Abs. 1 VwVG i.V.m.
Art. 7 ff. des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Ent-
schädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE,
SR 173.320.2]). Die Parteien, die Anspruch auf eine Parteientschädigung
erheben, haben dem Gericht vor dem Entscheid eine detaillierte Kosten-
note einzureichen (Art. 14 Abs. 1 VGKE). Vorliegend wurde keine solche
eingereicht. Daher legt das Bundesverwaltungsgericht die Parteientschä-
A-6037/2011
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digung somit unter Berücksichtigung des Umfangs der Akten und des
nicht vollständigen Obsiegens der Beschwerdeführerinnen auf Fr. 2'500.–
fest.