Decision ID: f2928144-b500-5978-b207-9dccd2d5adcc
Year: 1998
Language: it
Court: TI_TCA
Chamber: TI_TCA_001
Canton: TI
Region: Ticino
Law Area: public_law
Law Sub-area: nan
Label: dismissal

Facts:
ritenuto,
in fatto
A. Con messaggio 17 marzo 1998, no. 5183, il municipio di _ ha chiesto al consiglio comunale di estendere all'intera area del "_" il diritto di superficie per sè stante e permanente concesso l’anno scorso dal comune alla Fondazione _. Il messaggio, sottoposto al legislativo comunale con procedura d'urgenza, chiedeva di risolvere:
"1. E' concessa l'urgenza al messaggio municipale no. 5183.
2. E' concessa l'estensione del diritto di superficie per sé stante e permanente, della durata di 30 (trenta) anni, scadenza 31 gennaio 2028, da parte del Comune, a favore della Fondazione _, sull'intera area del "_" e meglio sull'insieme della part. _, _ e _ RFD di _, Sezione _, di proprietà del Comune.
3. Il municipio è autorizzato a sottoscrivere i necessari contratti con la Fondazione _ in ossequio alle condizioni e modalità previste dal presente Messaggio municipale ed in particolare:
- durata del diritto: trenta anni a far tempo dal 1o febbraio 1998, salvo proroga da concordare dalle parti al più tardi entro tre anni dalla scadenza stessa;
- canone: quello previsto dal punto 5 del contratto approvato dal CC il 15.12.1997 (fr. 52'500.-- mensili sino al 30.9.1998; fr. 730'000.-- anno accademico 1998/99; fr.°830'000.-- anno accademico 1999/00 e successivi, con clausola di adeguamento all'indice nazionale dei prezzi al consumo a far tempo dal 1o.1.2001);
- stabile "_": mantenimento clausole previste dal contratto approvato dal CC il 15.12.1997;
- altra area oggetto del diritto di superficie:
- conferma dell'obbligo di adibire gli stabili che vi verranno costruiti, rispettivamente già edificati al funzionamento dell'attività universitaria e relativi istituti accademici, ovvero alla tenuta dei corsi delle _ e attività connesse come pure ad altri corsi e manifestazioni di carattere culturale, pena l'estinzione del diritto;
- subconcessione, da parte della Fondazione _, quale superficiaria di 2o grado, di un diritto di superficie per sé stante e permanente su quella parte di sedime necessaria per l'edificio adibito alla _, per la stessa durata del diritto di superficie concesso dal nostro Comune alla Fondazione stessa, e questo anche in caso di rinnovo;
- ripresa, in caso di cessazione dell'attività, o trasferimento di sede, da parte della _, dello stabile ad essa destinato, da parte della Fondazione _, e in ultima analisi dal Comune, gratuitamente se questo dovesse avvenire entro il 31 gennaio 2028, e in seguito dietro versamento del valore reale reperibile dell'immobile.
- trasferimento, in caso di cessazione dell'attività della Fondazione _, degli edifici a lei destinati (Aula Magna e altri spazi), in proprietà, senza indennizzo alcuno, al nostro Comune, che li metterà a disposizione dell'_ per la continuazione dell'attività accademica.
4. Viene accordato un credito di fr. 35'000.-- per onorari e spese legali e notarili, iscrizione a registro, geometra, ecc., da iscrivere al conto investimenti del Comune: altre uscite da attivare, gruppo conti 589, e sarà ammortizzato secondo le apposite tabelle.
5. Il municipio è incaricato del seguito."
Il messaggio evidenziava fra l'altro che
"...un gruppo di persone private, (...) che per il momento desidera che il loro nome non sia reso pubblico, (...), ha deciso di mettere a disposizione, tramite una fondazione che verrà prossimamente costituita, i mezzi necessari per il finanziamento completo (...) della costruzione di un'Aula Magna e di spazi per ca. 2500 mq da attribuire ai bisogni delle _ (...) come pure quelli relativi al finanziamento di uno stabile per la _, di ca. mq 2500."
Il consiglio comunale ha dedicato le sedute del 23 e del 24 marzo 1998 all'esame del messaggio, apportandovi diverse modifiche, decise di volta in volta con votazioni particolari. Statuendo sul complesso della risoluzione sottopostagli e sugli emendamenti ad essa apportati nel corso dei dibattiti, a larghissima maggioranza (36 a favore, 1 contrario, 6 astenuti), il legislativo ha quindi deciso:
"1. E' concessa l'urgenza al Messaggio Municipale no. 5183.
2. E' concessa l'estensione del diritto di superficie per sé stante e permanente, della durata di 30 (trenta) anni, scadenza 31 gennaio 2028, da parte del Comune, a favore della Fondazione _, sull'intera area del "_" e meglio sull'insieme della part. _, _ e _ RFD di _ Sezione _, di proprietà del Comune.
3. Il municipio è autorizzato a sottoscrivere i necessari contratti con la Fondazione _ in ossequio alle condizioni e modalità previste dal presente Messaggio Municipale e in particolare:
3.1. durata del diritto: trenta anni a far tempo dal 1o febbraio 1998, salvo proroga da concordare dalle parti al più tardi entro tre anni dalla scadenza stessa.
3.2. canone: quello preavviso dal punto 5 del contratto approvato dal CC il 15.12.1997 (fr. 52'500.-- mensili sino al 30.9.1998; fr. 730'000.-- anno accademico 1998/99; fr. 830'000.-- anno accademico 1999/00 e successivi, con clausola di adeguamento all'indice nazionale dei prezzi al consumo a far tempo dal 1o.1.2001);
3.3. stabile "_": mantenimento clausole previste dal contratto approvato dal CC il 15.12.1997 ulteriore area oggetto del diritto superficie:
3.4. conferma dell'obbligo di adibire gli stabili che vi verranno costruiti, rispettivamente già edificati al funzionamento dell'attività universitaria e relativi istituti accademici, ovvero alla tenuta dei corsi delle _ dell'_ e della _ per quanto di sua spettanza e attività connesse come pure ad altri corsi e manifestazioni di carattere culturale, pena l'estinzione del diritto senza risarcimento per le edificazioni nel frattempo realizzate dalle superficiarie;
3.5. subconcessione, da parte della Fondazione _ alla _, quale superficiaria di 2o grado, gratuitamente di un diritto di superficie per sé stante e permanente di massimo 3000 metri quadrati su quella parte di sedime necessaria per l'edificio adibito alla _, per la stessa durata del diritto di superficie concesso dal nostro Comune alla Fondazione stessa, e questo anche in caso di rinnovo;
3.6. caso di cessazione o mutazione o trasferimento dell'attività da parte della _, lo stabile a essa destinato sarà ripreso dalla Fondazione _, e in ultima analisi dalla Città di _. Il riscatto verrà effettuato dietro compenso del valore reale e il suo pagamento avverrà non prima del 1o marzo 2028, ritenuto che in caso di cessazione dell'attività della _ durante il primo periodo del diritto di superficie la Fondazione di _, rispettivamente il Comune di _ non dovranno alcuna indennità;
3.7. trasferimento al nostro Comune in proprietà, in caso di cessazione dell'attività della Fondazione _, o trasferimento ad altra sede fuori dal Comune o assunzione della _ da parte dell'_, degli edifici a lei destinati (Aula magna e altri spazi), senza indennizzo alcuno. Il Comune li metterà a disposizione per l'insegnamento universitario, ritenuto che l'avente diritto si assumerà gli oneri ordinari e gli oneri straordinari;
3.8. "stralcio";
3.9. in caso di mancato rinnovo del diritto di superficie di primo grado il Comune concederà gratuitamente alla _ il diritto di utilizzare lo stabile per l'insegnamento accademico e la parte a essa destinata degli spazi di uso comune alle stesse condizioni;
4. E' annullato il punto 3 della risoluzione del Consiglio Comunale del 15.12.1997, inerente il MMN. 5120 e cioè il dispositivo che recita: "E' autorizzata la concessione di una partecipazione di fr. 500'000.--, da parte del Comune, alla Fondazione, quale contributo per la ristrutturazione dello stabile "ex _ ". Il contributo sarà iscritto nel conto investimenti del Comune: imprese a economia mista, gruppo conti 565, e sarà ammortizzato in 5 anni, con quote fisse annue di fr. 100'000.-- a partire dal Consuntivo dell'anno 1999".
5. Viene accordato un credito di fr. 35'000.-- per onorari e spese legali e notarili, iscrizione a registro, geometra, eccetera, da iscrivere al conto investimenti del Comune: altre uscite da attivare, gruppo conti 589, e sarà ammortizzato secondo le apposite tabelle;
6. Il municipio è incaricato del seguito."
B. Contro questa risoluzione sono insorti davanti al Consiglio di Stato _ ed _, chiedendogli di annullare il punto 3.5. ed i punti che da esso dipendono, con conseguente rinvio degli atti al legislativo comunale per nuova deliberazione, previo complemento d'informazione.
In quella sede i ricorrenti hanno anzitutto precisato che il ricorso era volto esclusivamente contro il dispositivo succitato. Nel merito, hanno invece denunciato la mancanza di trasparenza e di informazioni relative alla donazione anonima prospettata dal municipio per finanziare le nuove costruzioni che sarebbero sorte sull'area del "_". Gli insorgenti hanno inoltre messo in dubbio che la _ fosse dotata della personalità giuridica necessaria per essere iscritta come beneficiaria del diritto di superficie.
C. Con giudizio 17 giugno 1998 il Consiglio di Stato ha respinto il gravame.
Preliminarmente, il Governo ha rilevato che gli insorgenti non avevano impugnato la clausola dell'urgenza votata dal legislativo comunale. Esclusa una verifica della legittimità di tale decisione, il Consiglio di Stato ha poi ritenuto che l'art. 212 lett. d LOC non permettesse di annullare la decisione per insufficiente conoscenza dell'oggetto da parte dei membri del legislativo.
Il consesso sarebbe d'altra parte stato adeguatamente informato sull'estensione massima del diritto di superficie di secondo grado costituito a carico dei fondi di proprietà del comune, sull'identità del beneficiario, sulla controprestazione dovuta alla concedente e sulla destinazione dello stabile che vi sarebbe stato edificato. La mancata indicazione dei donatori che renderanno possibile l'edificazione dell’immobile, l'entità della donazione e lo scopo della fondazione prevista per fungere da tramite costituirebbero informazioni di secondaria importanza, insuscettibili di incidere sulla validità della decisione impugnata. Abbondanzialmente, l'Esecutivo cantonale ha anche rilevato che la _, titolare del diritto di superficie di primo grado, avrebbe potuto costituire il diritto di superficie di secondo grado senza alcuna autorizzazione del proprietario del fondo base.
In conclusione, il Consiglio di Stato ha ancora accertato che la _ di _ è un ente dotato di personalità giuridica propria.
D. Contro il predetto giudizio governativo i soccombenti insorgono ora davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendo che venga riformata nel senso di accogliere il ricorso interposto davanti al Consiglio di Stato contro il punto 3.5. della risoluzione 24 marzo 1998 del consiglio comunale di _. In via subordinata, gli insorgenti postulano l'annullamento del giudizio governativo impugnato con rinvio degli atti all’istanza inferiore per nuova decisione.
I ricorrenti osservano anzitutto che le delibere del consiglio comunale presuppongono un'esauriente informazione da parte del municipio.
Negano che la clausola dell'urgenza esima il municipio dall'obbligo di informare compiutamente il legislativo sull'oggetto delle deliberazioni che gli sottopone per l’adozione. Pur ammettendo di non aver impugnato la decisione di procedere con clausola d'urgenza, gli insorgenti rimproverano al Consiglio di Stato di non aver comunque esaminato d'ufficio se ne fossero dati i presupposti. Presupposti che in concreto farebbero difetto.
Fatta questa premessa, i ricorrenti ripropongono in questa sede le censure sollevate senza successo davanti alla precedente istanza con riferimento all'insufficiente informazione data dal municipio in merito all'identità dei donatori che renderanno possibile la costruzione degli immobili previsti sull'area del "_" ed all'entità della donazione. Considerata la natura pubblicistica dei beni interessati dalla risoluzione censurata, queste informazioni non sarebbero affatto secondarie.
In conclusione, gli insorgenti chiedono anche a questo Tribunale di accertare che la _ sia effettivamente dotata di personalità giuridica.
E. All'accoglimento del ricorso si è opposto il Consiglio di Stato, senza formulare particolari osservazioni.
Ad identica conclusione sono pervenuti il municipio di _ e la _, contestando partitamente le tesi degli insorgenti e sollecitando la revoca dell'effetto sospensivo del ricorso.
Per il rigetto dell’impugnativa si è pure pronunciato il presidente del consiglio comunale.
F. Con la replica i ricorrenti hanno eccepito la posizione del sindaco di _ e del presidente della _, che nell’ambito delle deliberazioni dei consessi ai quali sono preposti avrebbero omesso di astenersi per conflitto d’interessi.
Lamentano inoltre che al consiglio comunale siano state sottaciute alcune informazioni risultanti dai verbali delle discussioni svoltesi in seno al consiglio di fondazione della _.
Considerato,

Considerations:
in diritto
1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo discende dall'art. 208 LOC. La legittimazione attiva dei ricorrenti, agenti uti civis, è incontestabilmente data.
Il ricorso, tempestivo, è dunque ricevibile in ordine e può essere deciso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18 cpv. 1 PAmm).
Contrariamente a quanto assume il Consiglio di Stato nel giudizio impugnato, la _ ha qualità di parte nel presente procedimento ricorsuale. Essa è infatti direttamente toccata dalla decisione del legislativo comunale qui in esame, che subordina l'estensione del diritto di superficie per sé stante e permanente alla subconcessione gratuita alla _ di _ di un analogo diritto di secondo grado su una parte del sedime interessato. La fondazione resistente sarebbe stata invero legittimata ad impugnare davanti a questo Tribunale un giudizio del Consiglio di Stato a lei sfavorevole (cfr. Borghi/Corti, Compendio di procedura amministrativa ticinese, ad art. 15 N. 1, pag. 78 in fine).
2. Tanto in prima istanza, quanto davanti al Consiglio di Stato i ricorrenti hanno ripetutamente ed espressamente dichiarato di limitare l'impugnativa al dispositivo n. 3.5. della risoluzione 24 marzo 1998 del consiglio comunale. Hanno quindi deliberatamente scelto di non contestare il dispositivo n. 1, mediante il quale il legislativo aveva ritenuto dati i presupposti dell'art. 56 cpv. 2 LOC per procedere con clausola d'urgenza. In conformità di questa scelta, il Consiglio di Stato ha rinunciato a verificare la legittimità di tale premessa procedurale. Su questo specifico punto, la decisione governativa appare immune da violazioni del diritto. Nel fatto che il Consiglio di Stato abbia circoscritto il proprio sindacato di legittimità alla deliberazione contro la quale gli insorgenti avevano appuntato le loro contestazioni non è ravvisabile alcuna violazione di legge. Il Governo non è invero vincolato alle domande dei ricorrenti (cfr. art. 59 cpv. 2 PAmm). Esso applica d’ufficio il diritto e può anche modificare la decisione a danno del ricorrente. In ambito comunale può inoltre intervenire quale autorità di vigilanza. Nella rinuncia ad estendere l’oggetto della vertenza oltre i limiti definiti dalle parti non è comunque ravvisabile alcuna violazione dei doveri che gli incombono quale autorità di ricorso (Borghi/Corti, op. cit., ad art. 59 N. 3).
3. 3.1. Le decisioni del legislativo comunale non sono annullabili soltanto quando risultano sostanzialmente contrarie a norme della costituzione, di legge o di regolamenti (art. 212 lett. a LOC), ma anche quando scaturiscono da processi decisionali carenti, che non garantiscono una libera e consapevole espressione del voto (art. 212 lett. b - e LOC). Presupposto irrinunciabile di una libera e consapevole espressione del voto è un’oggettiva ed esauriente informazione sul tema della deliberazione. Un’adeguata conoscenza dell’oggetto in discussione è garanzia di correttezza della decisione adottata.
Il compito di informare il legislativo comunale incombe anzitutto al municipio, che vi provvede attraverso la presentazione di messaggi illustranti le proposte di deliberazione. Riservata la procedura d’urgenza (art. 56 cpv. 2 LOC), spetta in seguito alle commissioni il compito di sottoporre tali proposte ad una verifica critica, volta ad approfondire la conoscenza dell’oggetto. L’ultimo approccio di tipo cognitivo è lasciato al dibattito che precede la deliberazione vera e propria da parte del consesso.
Il controllo giudiziale della congruenza, dell’adeguatezza e dell’oggettività dell’informazione dispensata dal municipio nell’ambito dei messaggi e dalle commissioni attraverso i relativi rapporti è comunque limitato. Informazioni carenti od errate contenute nei messaggi che il municipio sottopone al legislativo comunale possono determinare l’annullamento della decisione che ne è scaturita soltanto se il difetto è di natura tale da giustificare la conclusione che l’organo deliberante ne è stato fuorviato o non ha comunque potuto determinarsi con la necessaria cognizione di causa (RDAT 1995 I N. 12 consid. 3.2.; 1993 I N. 12 consid. 2.4. e rimandi).
3.2. Nell’evenienza concreta, i ricorrenti ritengono che la controversa deliberazione del consiglio comunale sia viziata dalla mancata indicazione dell’identità dei donatori e dell’entità dell’ elargizione destinata a finanziare la costruzione della nuova sede della _ e di altri stabili dell’_ sul sedime del “_”.
L’eccezione è infondata già perché il legislativo comunale, dopo lunga discussione, ha deciso - con piena consapevolezza - di rispettare la richiesta dei donatori di mantenere l’incognito circa la loro identità e l’entità dell’elargizione. Adeguandosi a tale richiesta, che gli anonimi donatori hanno posto come condizione del loro gesto, il consiglio comunale ha quindi rinunciato ad esigere dal municipio quelle informazioni che forse gli avrebbero di decidere con miglior conoscenza dell’argomento, ma che nello stesso tempo avrebbero irrimediabilmente pregiudicato la realizzazione del disegno perseguito.
La rinuncia del legislativo comunale a conoscere l’identità dei donatori e l’entità dell’elargizione non viola comunque il diritto.
Oggetto della deliberazione impugnata è infatti l'autorizzazione accordata dal consiglio comunale al municipio per sottoscrivere con la _ un accordo che preveda fra l’altro la concessione gratuita di un diritto di superficie per sé stante e permanente di secondo grado alla _ di _ su una porzione del sedime del “_ ” da destinare alla costruzione della sede di questa facoltà. La donazione in quanto tale non è in discussione.
Orbene, una simile autorizzazione, necessaria in base all’art. 13 cpv. 1 lett. h) LOC, presuppone essenzialmente la conoscenza del bene concesso in diritto di superficie, del beneficiario di tale diritto, della destinazione prevista e della durata della concessione. Elementi, questi, che consentono di deliberare con sufficiente cognizione di causa sulla conformità dell’uso del bene concesso in diritto di superficie per rapporto alle norme che regolano la gestione dei beni comunali. La conoscenza della provenienza e dell’importanza dei mezzi occorrenti al beneficiario di tale diritto per finanziare gli interventi necessari a renderne operativa la fruizione non è per contro indispensabile.
In concreto, il municipio ha ragguagliato il consiglio comunale in merito all’oggetto del diritto di superficie di secondo grado (una porzione di 3’000 mq del “_ ”), all’identità della beneficiaria di tale diritto (la _), alla destinazione (edificazione della sede di tale facoltà) ed all’uso previsto (attività accademiche), alla durata della concessione ed alle conseguenze in caso di cessazione dell’attività della beneficiaria, rispettivamente alla scadenza. Fornendo queste indicazioni, che trovano puntuale riscontro nelle clausole della deliberazione in esame, l'autorità comunale ha compiutamente fatto fronte ai suoi obblighi d’informazione.
Da questo profilo, la decisione va quindi confermata siccome immune da violazioni di legge.
4. Davanti al Consiglio di Stato i ricorrenti hanno contestato la clausola 3.5. della deliberazione in esame, mettendo in dubbio anche la personalità giuridica della _.
Ai fini del giudizio sulla legittimità della clausola censurata la questione è di per sé irrilevante. Una risposta negativa si limiterebbe infatti a rendere inattuabile la convenzione che il municipio è stato autorizzato a stipulare con la _.
Impregiudicata la decisione che l’Ufficiale dei registri è chiamato a rendere ai fini dell’iscrizione del diritto di superficie in contestazione, si può comunque rilevare che la _ è dotata di personalità giuridica. L’art. 24 della Costituzione cantonale, riservato dall’art. 59 CCS, riconosce in effetti alla Chiesa cattolica apostolica romana la personalità di diritto pubblico ed il diritto di organizzarsi liberamente, mentre l’art. 9 LLCC riconosce la capacità giuridica, ovvero la personalità giuridica, a tutte le istituzioni e cause pie appartenenti alla Chiesa cattolica (cfr. anche art. 35 LAC; RGP 1904, 362; 1906, 154; Maspoli, Il diritto ecclesiastico dello Stato del Canton Ticino, 43 seg.).
Ora, la _, costituita con decreto 20 novembre 1993 della Congregazione per l’educazione cattolica, risponde in appieno alle condizioni poste dal can. 114 § 1 del vigente Codice di diritto canonico; norma, che considera persone giuridiche “gli insiemi sia di persone che di cose, ordinate ad un fine rispondente alla missione della Chiesa”, costituiti come tali mediante provvedimento particolare.
Anche da questo profilo, la decisione impugnata regge quindi perfettamente alla critica dei ricorrenti.
5. Irrilevanti, per non dire defatigatorie, sono le ulteriori obiezioni sollevate dai ricorrenti in sede di replica.
Il sindaco di _, delegato della città in seno al consiglio di fondazione della _, non aveva alcun obbligo di astenersi dalla discussione che ha preceduto la deliberazione in esame. La posizione del presidente del consiglio di fondazione della _ riguarda invece esclusivamente le decisioni prese da tale consesso.
Le notizie che emergono dai verbali delle discussioni svoltesi in seno al consiglio di fondazione della _ collimano con il contenuto delle informazioni date dal municipio al legislativo comunale. Trattandosi di particolari del tutto insuscettibili di pregiudicare la legittimità dell’atto censurato, questo tribunale ritiene superfluo soffermarvisi ulteriormente, sollecitando i resistenti a prendere posizione in sede di duplica.
6 Sulla scorta delle considerazioni che precedono, il ricorso va quindi senz’altro respinto.
Con l’emanazione del presente giudizio la domanda di revoca dell’effetto sospensivo diventa priva d’oggetto.
La tassa di giustizia e le spese seguono la soccombenza.