Decision ID: 30a06443-64e4-455f-8af9-d556d91db475
Year: 2009
Language: de
Court: ZH_VG
Chamber: ZH_VG_001
Canton: ZH
Region: Zürich
Law Area: public_law
Law Sub-area: nan
Label: approval

Facts:
hat sich ergeben:
I.
Der Stadtrat Uster erteilte am 10. Februar 2009 der Firma C die baurechtliche Bewilligung für die Sanierung der Gebäudehüllen sowie den Ersatz von Vordächern und Sitzplatzüberdachungen in der Überbauung E im Geviert F-Strasse/G-Strasse/H-Strasse. Gemäss den Bauplänen verweigerte der Stadtrat Uster die Bewilligung für die Dachrandabschlüsse (Detail 20) und statuierte in Dispositiv Ziffer I.2.7 der Baubewilligung, dass der Stadt Uster vor Baubeginn u.a. das geänderte Dachranddetail (ohne Auskragung) zur Genehmigung einzureichen sei.
II.
Hiergegen erhob die Firma C am 16. März 2009 Rekurs an die Baurekurskommission III und beantragte, es sei Dispositiv Ziffer I.2.7 der Baubewilligung, soweit es der Bauherrschaft die Auskragung des Daches verbiete, aufzuheben und hierfür die Baubewilligung zu erteilen.
Mit Rekursentscheid vom 12. August 2009 hiess die Baurekurskommission III den Rekurs gut und hob Dispositiv Ziffer I.2.7 des Beschlusses vom 10. Februar 2009 des Stadtrates Uster auf, soweit damit die Änderung des Dachranddetails (Verzicht auf Auskragung) verlangt wird.
III.
Mit Beschwerde vom 21. September 2009 beantragte die Stadt Uster dem Verwaltungsgericht, den Rekursentscheid vom 12. August 2009 aufzuheben und den Beschluss des Stadtrates Uster vom 10. Februar 2009 zu bestätigen, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen.
Die Baurekurskommission III und die Beschwerdegegnerin beantragten Abweisung der Beschwerde. Letztere verlangte zudem die Zusprechung einer Parteientschädigung.
Die Ausführungen der Parteien in ihren Rechtsschriften werden, soweit rechtserheblich, in den nachfolgenden Entscheidgründen wiedergegeben.
Die Kammer

Considerations:
zieht in Erwägung:
1.
Das Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zur Behandlung von Beschwerden gegen Entscheide der Baurekurskommissionen zuständig. Gemäss § 70 in Verbindung mit § 21 lit. b VRG ist eine Gemeinde zur Wahrung der von ihr vertretenen schutzwürdigen Interessen zur Beschwerde berechtigt. In Streitigkeiten wie vorliegend über die rechtsgenügende Einordnung einer Baute bejaht das Verwaltungsgericht die Beschwerdebefugnis der Gemeinde in langjähriger Praxis (RB 1979 Nr. 10; Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 21 N. 67). Die im Rekursverfahren unterlegene Stadt Uster ist daher zur Beschwerde an das Verwaltungsgericht legitimiert.
2.
Im Streit steht die Einordnung der geplanten neuen Dachrandabschlüsse (Auskragung) in der Überbauung E. Diese Überbauung war vom Stadtrat Uster am 22. April 1975 als Arealüberbauung mit Ausnützungsbonus bewilligt worden. Die Vorinstanz hat im Rekursentscheid (E. 4.3) unbestrittenermassen festgehalten, dass diese Überbauung auch heute nicht als Regelüberbauung, sondern nur als Arealüberbauung zulässig wäre. Nachträgliche Änderungen der Arealüberbauung sind somit nur zulässig, wenn die Voraussetzungen der Arealüberbauung in gestalterischer Hinsicht gesamthaft erfüllt bleiben (RB 1986 Nr. 92, 1987 Nr. 69; VGr, 26. Januar 1996, VB.95.00110 + 00112).
2.1
Gemäss § 71 Abs. 1 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) müssen bei Arealüberbauungen Bauten und Anlagen sowie deren Umschwung
besonders gut
gestaltet sowie zweckmässig ausgestattet und ausgerüstet sein. Als Sondervorschrift für Arealüberbauungen geht diese Bestimmung der allgemeinen Gestaltungsnorm von § 238 PBG vor.
Entsprechend § 20 Abs. 1 VRG können im Rekursverfahren alle Mängel des Verfahrens und der angefochtenen Anordnung überprüft werden. Auf Grund der Gemeindeautonomie bestehen aber auch für die Rekursinstanzen Beschränkungen der Prüfungsbefugnis, und zwar unter anderem dort, wo das kantonale Recht den Gemeinden bei der Anwendung kantonaler Bestimmungen eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit einräumt (Kölz/Bosshart/Röhl, § 20 N. 19). Eine solche anerkennt die Rechtsprechung bei der Anwendung von § 238 PBG über die Einordnung von Bauvorhaben in die bauliche und landschaftliche Umgebung (vgl. BGr, 21. Juni 2005, ZBl 107/2006, S. 430, E. 3.2, mit Bemerkungen von Arnold Marti; RB 1981 Nr. 20, 1986 Nr. 116; Kölz/Bosshart/Röhl, § 20 N. 19; RB 1979 Nr. 10, RB 1970 Nr. 12); sie ist aber auch bezüglich § 71 PBG betreffend Arealüberbauungen zu beachten, wo unter anderem ebenfalls Fragen der baulichen Gestaltung und der Einordnung in das vorhandene Ortsbild zu beurteilen sind und überdies das kantonale Recht der Gemeinde bezüglich der bei der Beurteilung zu beachtenden Merkmale und ihrer Gewichtung ausdrücklich einen Beurteilungsspielraum öffnet (VGr, 22. Februar 2006, VB.2005.00583, E. 4.2, www.vgrzh.ch). Ist - wie hier - die Einordnung einer Arealüberbauung oder von Teilen hiervon strittig, so darf die Baurekurskommission mithin nur dann einschreiten, wenn die ästhetische Würdigung der kommunalen Behörde sachlich nicht mehr vertretbar ist. Diese kann sich allerdings nur dann auf ihren geschützten Beurteilungsspielraum berufen, wenn sie spätestens in der Rekursvernehmlassung die geforderte nachvollziehbare Begründung vorbringt (RB 1991 Nr. 2; VGr, 1. November 2006, VB.2006.0026, E. 3.1, www.vgrzh.ch).
2.2
Dem Verwaltungsgericht kommt im Gegensatz zu den Vorinstanzen nur Rechtskontrolle zu (§ 50 Abs. 1 VRG). Es überprüft deshalb lediglich, ob eine Rekursinstanz die ästhetische Würdigung durch die kommunale Baubehörde zu Recht für vertretbar halten durfte bzw., wenn sie davon abweicht, ob dies ohne Verletzung der Gemeindeautonomie zulässig war. Dagegen ist es nicht Aufgabe des Verwaltungsgerichts, eine eigene umfassende Beurteilung der Gestaltung und der Einordnung des Bauvorhabens vorzunehmen; damit würde es seine eigene Kognition überschreiten (BGr, 21. Juni 2005, 1P.678/2004, E. 4, ZBl 107/2006, S. 434 ff.).
3.
3.1
Die Überbauung E umfasst insgesamt fünf Mehrfamilienhäuser und 74 Reiheneinfamilienhäuser und ist nach dem geltenden Zonenplan der Stadt Uster der Wohnzone W3/50 zugeschieden. Die Beschwerdegegnerin plant, die Gebäudehüllen zu sanieren sowie Vordächer und Sitzplatzüberdachungen zu erstellen. Zudem sollen, anders als heute, die Dachrandabschlüsse mit horizontal jeweils 20 cm über die Fassade hinausragenden Abdeckblechen versehen werden. Diese sind so abgekantet, dass eine 8 cm hohe Front entsteht.
Der Stadtrat Uster lehnte in seinem Beschluss vom 10. Februar 2009 die geplante Ausgestaltung der Dachrandabschlüsse ab und verlangte eine Umsetzung ohne Auskragung, damit die "stattliche Schwere der Gebäude und die ausgewogene Ausbildung der Gebäudevolumen in deren Güte nicht verunklärt" würden. Sie führte zudem aus, das Sanierungsvorhaben sei aufgrund der gestalterischen Anforderungen an die bestehende Arealüberbauung der Stadtbildkommission vorgestellt worden. Diese habe unter anderem das projektierte auskragende Dachranddetail kritisiert. Aus dem Protokoll der Stadtbildkommission vom 17. September 2008 geht hervor, dass diese aus denselben Überlegungen den Verzicht auf die Dachauskragung empfahl. Die Kommission attestierte der Überbauung ein "hohes Mass an aussenräumlichen und architektonischen Qualitäten". Darüber hinaus zeigte sich die Kommission auch beeindruckt darüber, wie gut sich die Siedlung mittlerweile in ihr Umfeld eingewachsen habe. Gerade in der Verzahnung der Gebäude mit dem öffentlichen Aussenraum über adäquat gestaltete private oder halbprivate Vorzonen sei eine besondere Güte auszumachen. Die Wohngebäude würden diese harmonische Interaktion durch ihre stattliche Schwere unterstützen, welche letztendlich über eine ausgewogene Ausbildung der Volumen, der Art und Weise der Befensterung, der Vordach- und Balkongestaltung sowie der Farb- und Materialwahl definiert werde. Die vorgeschlagenen Sanierungsmassnahmen seien wohl technisch einwandfrei und bauphysikalisch mustergültig gelöst, würden jedoch in wesentlichen Teilbelangen den erwähnten gestalterischen Grundsätzen widersprechen, wozu insbesondere die Detaillierung der Dachränder zähle.
Die Baurekurskommission führte in ihrem Entscheid vom 12. August 2009 aus, der Augenschein habe gezeigt, dass die geplante Dachrandauskragung die Erscheinung der Gebäude nur ganz unwesentlich mitpräge. Dass die gemäss § 71 PBG erforderliche besonders gute Gestaltung nach Anbringen von auskragenden Dachrändern nicht mehr gegeben wäre, könne nicht festgestellt werden. Es sei aber nicht zu verkennen, dass die Anordnung der Vorinstanz auf Überarbeitung der Dachauskragung nach sorgfältiger Prüfung erfolgt sei und auf nachvollziehbaren Überlegungen beruhe. Nachdem die Bauherrschaft die kritisierten Vordachkonstruktionen und das Farb- und Materialkonzept empfehlungsgemäss geändert habe, bestehe die Baubewilligungsbehörde konsequenterweise auf der Umsetzung der Dachränder ohne Auskragung, da es sich dabei nach Ansicht der Stadtbildkommission ebenfalls um ein Detail handle, welches zum gestalterischen Ausdruck der "stattlichen Schwere" der Bauten beitrage. Diese Betrachtungsweise erscheine nicht völlig unvertretbar und wäre daher - soweit es um die Respektierung des Ermessensspielraums der Gemeinde gehe - grundsätzlich zu schützen. Staatliches Handeln müsse aber auch verhältnismässig sein. Die geplante Dachrandauskragung schütze die Fassade vor Schäden durch Feuchtigkeit. Vordächer würden nicht nur wie ein Schirm wirken, sondern auch die Strömungsverhältnisse entlang der Fassade so beeinflussen, dass die Feuchtigkeit reduziert werde. Die von der Bauherrschaft gewählte Lösung bewirke einen Schutz der Fassade und diene der Werterhaltung ihrer Investitionen. Mithin bestehe zwischen Fassadenschutz und den ästhetischen Ansprüchen der Vorinstanz ein Zielkonflikt. Ein Dachrand ohne Auskragung sei nicht erforderlich, um dem öffentlichen Interesse bezüglich der Gestaltung von Arealüberbauungen nachzukommen. Die Verweigerung der Dachrandausgestaltung erweise sich als unverhältnismässig und verstosse gegen Art. 26 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 36 Abs. 3 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV). Die Vorinstanz sei einzuladen, die geplante Auskragung des Dachrandes im beantragten Umfang zu bewilligen.
3.2
Wie die Baurekurskommission zu Recht festgehalten hat, hat der Stadtrat Uster das Sanierungskonzept der Arealüberbauung E sorgfältig geprüft. Er hat das Projekt insbesondere auch der Stadtbildkommission der Stadt Uster zur Begutachtung unterbreitet. Diese Kommission (ohne selbstständige Verwaltungsbefugnis) berät den Stadtrat u.a. in Gestaltungsfragen, bei Arealüberbauungen und bei städtebaulich relevanten Bauvorhaben. Gemäss dem "Leitbild" unterstützt und fördert die Kommission qualitativ gute architektonische Bauten. Sie wird vom Abteilungsvorsteher Bau geleitet und setzt sich aus unabhängigen Fachleuten zusammen.
Der Stadtrat Uster ist bei der Prüfung des Sanierungsprojektes der Beurteilung der Stadtbildkommission gefolgt. Diese attestiert der Arealüberbauung ein hohes Mass an architektonischen Qualitäten, kommt jedoch zum Schluss, dass einige bauliche Sanierungsmassnahmen den gestalterischen Grundsätzen widersprechen. Im Bericht der Stadtbildkommission kommt - zumindest sinngemäss - weiter zum Ausdruck, dass die Massnahmen zwar technisch-bauphysikalisch "mustergültig" durchdacht sind, jedoch dem gestalterischen Aspekt keine oder zu wenig Beachtung geschenkt wurde. Diese Beurteilung des Stadtrates bzw. der Stadtbildkommission ist nachvollziehbar und überzeugend. Die Ausgestaltung des Dachranddetails ist allein auf seine Funktion ausgerichtet, verändert aber mit anderen, später abgeänderten Details nachteilig das bisherige, hohe ästhetische Qualitäten aufweisende Erscheinungsbild der Arealüberbauung; dieses hat die Stadtbildkommission in seinem Protokoll vom 17. September 2008 mit "stattlicher Schwere" charakterisiert. Auch wenn das vorliegend streitige Dachranddetail nur ein Element unter vielen anderen ist, welche den gestalterischen Gesamteindruck vermitteln, durfte der Stadtrat angesichts der hohen Gestaltungsanforderungen, denen eine Arealüberbauung zu genügen hat, auch bezüglich dieses Details auf einer Überarbeitung beharren, nachdem die Bauherrschaft die übrigen - beanstandeten - Bauteile (Vordachkonstruktion, Farb- und Materialkonzept) den Empfehlungen der Stadtbildkommission bzw. des Stadtrates entsprechend abgeändert hatte. Zu Recht ist die Rekurskommission zum Schluss gekommen, die Auffassung des Stadtrates Uster und Verweigerung der Dachrandabschlüsse liege innerhalb der der Gemeinde zustehenden Entscheidungsfreiheit und sei grundsätzlich zu schützen.
4.
4.1
Trotz dieser Rechtsfolgerung hat die Vorinstanz den Rekurs gleichwohl gutgeheissen, weil der mit der Verweigerung der Dachrandauskragung einhergehende Eingriff in das Eigentum gegen den Grundsatz der Verhältnismässigkeit verstosse. Sie hat hierzu ausgeführt, die geplante Dachrandauskragung schütze die Fassade vor Schäden durch Feuchtigkeit. Vordächer würden nicht nur wie ein Schirm wirken, sondern auch die Strömungsverhältnisse entlang der Fassade so beeinflussen, dass die Feuchtigkeit reduziert werde. Die von der Bauherrschaft gewählte Lösung bewirke einen Schutz der Fassade und diene der Werterhaltung ihrer Investitionen. Mithin bestehe zwischen Fassadenschutz und den ästhetischen Ansprüchen der Vorinstanz ein Zielkonflikt. Ein Dachrand ohne Auskragung sei nicht erforderlich, um dem öffentlichen Interesse bezüglich der Gestaltung von Arealüberbauungen nachzukommen. Die Verweigerung der Dachrandausgestaltung erweise sich als unverhältnismässig und verstosse gegen Art. 26 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 36 Abs. 3 BV.
Diesen Ausführungen hält die Beschwerdeführerin entgegen, vorliegend gehe es um die Beurteilung von
erhöhten
architektonischen und gestalterischen Anforderungen, die der Gesetzgeber für Arealüberbauungen bewusst gegenüber dem weniger strengen Massstab der allgemeinen Ästhetiknorm von § 238 PBG statuiert habe. Gegenüber diesen gewichtigen öffentlichen Interessen könne die Beschwerdegegnerin höchstens geringfügige private Interessen anführen, sofern man davon ausgehe, dass mit Vordächern von so geringem Ausmass bei derart hohen Gebäuden überhaupt eine feststellbare tatsächliche Schutzwirkung für die Fassaden gegen Witterungseinflüsse erreicht werden könne. Derart kleine Vordächer würden praktisch keine oder höchstens eine geringfügige Wirkung entfalten. Bei der Sanierung von solchen Mehrfamilienhausüberbauungen aus den 70-er Jahren, wie sie momentan häufig vorgenommen würden, seien denn auch überhaupt nie solche kleine Vordächer vorgesehen. Der Umstand, dass die Gebäude auch nach mehr als 30 Jahren ohne die geplanten Vordächer keine gravierenden Witterungsschäden an den Fassaden aufwiesen und die Sanierung aus energetischen Gründen und nicht aufgrund von sanierungsbedürftigen Witterungsschäden erfolge, zeige, dass die von der Bauherrschaft geltend gemachten privaten Interessen von der Vorinstanz viel zu stark gewichtet und überbewertet worden seien. Der erstinstanzliche Entscheid sei sachlich richtig zur Wahrung von baurechtlich sehr gewichtigen öffentlichen Interessen erfolgt und verhältnismässig.
4.2
Der Grundsatz der Verhältnismässigkeit fordert, dass die Verwaltungsmassnahmen zur Verwirklichung des im öffentlichen Interesse liegenden Zieles geeignet und notwendig sind. Ausserdem muss der angestrebte Zweck in einem vernünftigen Verhältnis zu den Belastungen stehen, die dem Privaten auferlegt werden (Ulrich Häfelin/ Georg Müller/ Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. Auflage, Zürich etc. 2006, Rz. 581 ff.). Der Grundsatz der Verhältnismässigkeit hat im ganzen Bereich des öffentlichen Rechts Geltung, sowohl für die Rechtsetzung als auch für die Rechtsanwendung. Spezialpolizeierlasse - wie beispielsweise Baupolizeivorschriften - müssen ihrerseits verhältnismässig sein. Ist die anzuwendende Norm als solche nicht zu beanstanden, so fordert der Verhältnismässigkeitsgrundsatz bloss, dass sie im konkreten Fall richtig, ihrem Sinn und Zweck entsprechend angewendet wird. Die verwaltungsrechtliche Handhabung des Verhältnismässigkeitsgrundsatzes ist mithin eine Frage der richtigen Rechtsanwendung. Dies bedeutet, dass die mit dem verbindlichen Sinn übereinstimmende Auslegung und Rechtsanwendung nicht im Einzelfall aus Rücksicht auf die Verhältnismässigkeit unterbleiben darf, sondern
- entsprechend dem Legalitätsprinzip - anzuwenden ist (Ulrich Zimmerli, Der Grundsatz der Verhältnismässigkeit im öffentlichen Recht, ZSR NF 97/II (1978) S. 27 ff., 48 f.; André Grisel, Traité de droit administratif, Neuchâtel 1984, Band 1, S. 351 f.; vgl. auch RB 1962 Nr. 89).
Die spezialbaupolizeilichen Bestimmungen des Planungs- und Baugesetzes sowie der ausführenden Verordnungen, so auch § 71 PBG, wonach Bauten und Anlagen sowie deren Umschwung besonders gut gestaltet sein müssen, sind in ihrer Beziehung zu § 220 PBG zu sehen und anzusehen. Letztere setzt den Grundsatz der Verhältnismässigkeit um und bestimmt, dass bei besonderen Verhältnissen, bei denen die Durchsetzung einer Bauvorschrift unverhältnismässig erscheint, gestützt auf § 220 PBG von der Bauvorschrift befreit werden kann. Für weitere Ausnahmen, welche ausserhalb des Anwendungsbereiches von § 220 liegen, ist - auch unter dem Gesichtswinkel des Grundsatzes der Verhältnismässigkeit - kein Raum.
Bei der Anwendung von § 71 PBG kann die Behörde zwar durchaus Gesichtspunkten der Praktikabilität – und insofern der Verhältnismässigkeit – Rechnung tragen. Diese Rechtsanwendung steht ebenfalls unter dem Schutz der Gemeindeautonomie. Für eine weitergehende Bezugnahme auf Gesichtspunkte der Verhältnismässigkeit ausserhalb des Rahmens von § 71 PBG bleibt jedoch nach dem Gesagten kein Raum. Es ist daher rechtlich nicht haltbar, wenn die Rekurskommission vorliegend aufgrund allgemeiner Überlegungen zur Verhältnismässigkeit und in Abwägung der im Spiel stehenden öffentlichen und privaten Interessen von der Anwendung von § 71 PBG absah. Nachdem die Vorinstanz zu Recht zum Schluss kam, die Rechtsanwendung von § 71 PBG bezüglich der streitigen Dachauskragungen durch den Stadtrat Uster liege innerhalb des dieser Behörde zustehenden Ermessenspielraumes, hätte sie allein prüfen dürfen, ob die Voraussetzungen von § 220 PBG für die Erteilung einer Ausnahmebewilligung gegeben wären. Derartige Umstände werden vorliegend aber weder behauptet noch liegen solche erkennbar vor. "Besondere" Voraussetzungen für die Erteilung einer Ausnahmebewilligung gestützt auf § 220 PBG und damit in Abweichung von § 71 PBG sind offenkundig nicht gegeben.
Eine Ausnahmebewilligung bezweckt, im Einzelfall Härten und Unbilligkeiten zu beseitigen, die mit dem Erlass der Regel nicht beabsichtigt waren (vgl. RB 1985 Nr. 103 = BEZ 1986 Nr. 4; RB 1981 Nr. 126; RB 1981 Nr. 125 = BEZ 1981 Nr. 34;
BGE 117 Ib 125 E. 6d
; Charlotte Good-Weinberger, Die Ausnahmebewilligung im Baurecht, insbesondere nach § 220 des zürcherischen Planungs- und Baugesetzes, Zürich 1990, S. 102 ff.; Christoph Fritzsche/Peter Bösch, Zürcher Planungs- und Baurecht, 4. A., Zürich 2006, S. 17-14 ff.; Walter Haller/Peter Karlen, Raumplanungs- und Baurecht, Bd. I, 3. A., Zürich 1999, N. 690). Derartige Umstände liegen hier nicht vor. Eine zwingende Notwendigkeit, die Dachrandabschlüsse wie geplant auszuführen, ist nicht zu erkennen, nachdem die bestehenden Abschlüsse seit mehr als dreissig Jahren bestehen und zu keinen gravierenden Fassadenschäden führten. Zudem hat die Beschwerdegegnerin selber im Rekursverfahren im Anhang zum angefochtenen Entscheid eine Skizze des projektverfassenden Ingenieurbüros eingereicht, welche eine Kürzung des Dachrandes um 15 cm vorsieht
5.
5.1
Zusammengefasst ergibt sich, dass die Baurekurskommission III zu Unrecht den Rekurs der heutigen Beschwerdegegnerin gutgeheissen und Dispositivziffer I.2.7 des Beschlusses des Stadtrates Uster vom 10. Februar 2009 aufgehoben hat, soweit damit die Änderung des Dachranddetails (Verzicht auf Auskragung) verlangt wurde. Die Beschwerde erweist sich als begründet und ist gutzuheissen.
5.2
Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Gerichtskosten sowie die Rekurskosten der unterliegenden Beschwerdegegnerin aufzuerlegen. Eine Parteientschädigung steht dieser sowohl für das  auch für das Rekursverfahren von vornherein nicht zu (§ 17 Abs. 2 VRG). Eine Parteientschädigung ist indessen auch nicht der Beschwerdeführerin zuzusprechen. Das Gemeinwesen besitzt in der Regel keinen Anspruch auf Parteientschädigung; die Erhebung und Beantwortung von Rechtsmitteln gehört zu dessen angestammten Aufgaben (Kölz/Bosshart/Röhl, § 17 N. 19). Vorliegend sind keine Gründe gegeben, von diesem Grundsatz abzuweichen.