Decision ID: 944d64ef-1ab5-4344-bbb4-e3498977b4bb
Year: 2022
Language: de
Court: CH_BVGE
Chamber: CH_BVGE_001
Canton: CH
Region: Federation
Law Area: 
Law Sub-area: nan
Label: dismissal

Facts:
Sachverhalt:
A.
A.a Die Beschwerdeführerin reichte am 11. Januar 2017 beim damals zu-
ständigen Bundesamt für Landwirtschaft (BLW) ein Gesuch um Erteilung
einer Bewilligung für das Inverkehrbringen des Pflanzenschutzmittels
X._ (P ...) ein (Beschwerdebeilage 1). Ihren Angaben zufolge han-
delte es sich um ein Produkt des Gesuchstyps A2.3 (Produkt dessen Zu-
sammensetzung äquivalent zu einem bereits bewilligten Referenzprodukt
ist; vgl. Weisung für das Einreichen von Gesuchen für das Inverkehrbrin-
gen von Pflanzenschutzmitteln in der Schweiz, abrufbar unter www.blv.ad-
min.ch > Zulassung Pflanzenschutzmittel > Gesuche und Anträge > Gesu-
che, zuletzt besucht am 5. April 2022).
A.b Zwischen 28. Februar und 17. Oktober 2017 lud das BLW die Be-
schwerdeführerin mehrmals per E-Mail ein, ihre Angaben zu ergänzen (vgl.
Beschwerdebeilage 2 und Vernehmlassung Beilagen 1 und 2).
A.c Mit Schreiben vom 7. Dezember 2017 wies das BLW die Beschwerde-
führerin darauf hin, dass sich das Produkt zu 75% vom Referenzprodukt
unterscheide und forderte Angaben und Unterlagen zur Produktchemie
nach. Am 14. März 2018 folgten weitere Nachforderungen für die Beurtei-
lung des Anwenderschutzes, der Toxizität sowie der Einstufung und Kenn-
zeichnung (vgl. Schreiben vom 7. Dezember 2017 und 14. März 2018 je-
weils mit Fristansetzung bis am 30. September 2018; Vernehmlassung Bei-
lagen 3 und 4).
Am 10. Juli 2018 erstellte Agroscope einen Bericht zur Produktchemie und
bestätigte die Änderung des Gesuchstyps von A2.3 auf A2.1 (neues Pro-
dukt, welches eine neue Kombination bereits bewilligter Wirkstoffe [neue
Wirkstoffmischung] und/oder neue Wirkstoffmenge[n] enthält; vgl. Weisung
für das Einreichen von Gesuchen für das Inverkehrbringen von Pflanzen-
schutzmitteln in der Schweiz). Der Bericht enthält weitere Empfehlungen
(Beschwerdebeilage 16).
Mit Schreiben vom 23. Juli 2018 forderte das BLW bei der Beschwerdefüh-
rerin Unterlagen und Informationen zur Wirksamkeit nach, unter Fristan-
setzung bis am 30. September 2019 (Vernehmlassung Beilage 5).
A.d Mit Datum vom 1. Oktober 2018 stellte die Beschwerdeführerin ein ak-
tualisiertes Gesuch, kreuzte darin erneut «Gesuchstyp A2.3» an, und
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brachte vor, ihr Produkt sei bereits in Österreich zugelassen (Vernehmlas-
sung Beilage 6).
A.e Mit Schreiben vom 14. Januar 2019 wies das BLW die Beschwerde-
führerin darauf hin, dass zur Wirksamkeit weitere Angaben fehlten, und
setzte für deren Nachreichung Frist bis am 31. März 2019 an. Am 27. No-
vember 2019 wies das BLW die Beschwerdeführerin erneut darauf hin,
dass die Angaben bzw. Begründungen zur Wirksamkeit nach wie vor un-
vollständig seien, und setzte für die Nachreichung Frist bis zum 29. Februar
2020 an (Vernehmlassung Beilagen 7 und 8).
A.f Mit E-Mail vom 2. Dezember 2019 stellte die Beschwerdeführerin eine
Verfahrensstandanfrage zu elf Verfahren, darunter das Bewilligungsverfah-
ren X._, mit dem Ersuchen, «die Situation unverzüglich zu prüfen
und verbindlich mitzuteilen, ob und bis wann eine Zulassung möglich sein
wird» (Beschwerdebeilage 9).
Mit E-Mail vom 9. Dezember 2019 beantwortete das BLW die Verfahrens-
standanfrage für die elf Gesuche. Zum Bewilligungsverfahren X._
orientierte sie die Beschwerdeführerin über noch offene Nachforderungen
(Beschwerdebeilage 9).
Mit E-Mail vom 5. März 2020 bestätigte die Beschwerdeführerin, dass ih-
rerseits bei verschiedenen Produkten aus verschiedenen Gründen noch
nicht alle Unterlagen eingereicht worden seien (Beschwerdebeilage 9).
A.g Am 31. März 2020 erfolgte die Beurteilung der Produktchemie (Be-
schwerdebeilage 2), nachdem die Beschwerdeführerin die erforderlichen
Nachlieferungen eingereicht hatte.
A.h Am 14. Mai 2020 gingen die am 27. November 2019 nachgeforderten
Informationen der Beschwerdeführerin zur Wirksamkeit ein. Am 21. August
2020 lag das Gutachten zur Beurteilung der Wirksamkeit vor (Beschwer-
debeilage 2).
A.i Mit Schreiben ihres Rechtsanwalts vom 25. August 2021 gelangte die
Beschwerdeführerin mit einer weiteren Verfahrensstandanfrage betreffend
32 Verfahren an das BLW, welche unter anderem das Bewilligungsverfah-
ren für das Pflanzenschutzmittel X._ (P ...) betraf. Unter Androhung
einer Rechtsverzögerungsbeschwerde ersuchte sie um Auskunft bis am
3. September 2021 (Beschwerdebeilage 5).
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A.j Am 3. September 2021 bestätigte das BLW den Eingang der Verfah-
rensstandanfrage und stellte eine rasche Beantwortung in Aussicht (Be-
schwerdebeilage 13).
A.k Am 19. Oktober 2021 stellte die Beschwerdeführerin ein Gesuch um
Akteneinsicht in fünf Verfahren, darunter das Bewilligungsverfahren für das
Produkt X._ (Beschwerdebeilage 14).
Mit Schreiben vom 21. Oktober 2021 stellte das BLW die Gewährung der
Akteneinsicht am 4. November 2021 in seinen Räumlichkeiten in Aussicht.
Gleichzeitig bestätigte es einen Besprechungstermin zwischen Behörden-
vertretern und der Beschwerdeführerin, welcher auch die fünf Verfahren,
zu denen das Akteneinsichtsgesuch gestellt wurde, betreffe (Beschwerde-
beilage 15).
B.
Mit Eingabe vom 22. Dezember 2021 erhebt die Beschwerdeführerin
Rechtsverzögerungsbeschwerde beim Bundesverwaltungsgericht. Sie be-
antragt die Feststellung der Rechtsverzögerung im Bewilligungsverfahren
für das Pflanzenschutzmittel X._ (P ...) sowie die Anweisung des
BLW bzw. der im Urteilszeitpunkt zuständigen Behörde, das Verfahren in
einer Weise zu leiten, dass die Bewilligung innert dreier Monate oder an-
gemessener Frist erteilt werde; jene Behörde sei im Weiteren anzuweisen,
den zur Stellungnahme involvierten Beurteilungsstellen eine verbindliche
Frist von 30 Tagen oder eine andere durch das Gericht festzusetzende an-
gemessene Frist zur Erstellung von Beurteilungen, Gutachten oder sonsti-
gen erforderlichen Stellungnahmen anzusetzen und durchzusetzen.
Zur Begründung bringt sie im Wesentlichen vor, das Bewilligungsverfahren
stehe beinahe still, obwohl der zuständigen Behörde seit dem 14. Mai 2020
ein vollständiges Gesuch vorliege. Jene habe es als Leitbehörde unterlas-
sen, den involvierten Stellen verbindliche Fristen aufzuerlegen, um die aus-
stehenden Berichte und Gutachten bereitzustellen.
C.
Das seit dem 1. Januar 2022 zuständige Bundesamt für Lebensmittelsi-
cherheit und Veterinärwesen (BLV; nachfolgend auch Vorinstanz) bean-
tragt mit – innert der erstreckten Frist eingereichten – Vernehmlassung vom
22. Februar 2022 die Abweisung der Beschwerde. Eine längere Verfah-
rensdauer sei aufgrund der Komplexität des Verfahrens nichts Ungewöhn-
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liches. Aufgrund eines unvollständigen Gesuchs, welches zu Nachforde-
rungen geführt habe, liege es auch an der Beschwerdeführerin, dass der
Bewilligungsentscheid noch nicht vorliege. Aktuell sei noch die Beurteilung
einer Behörde ausstehend und mit der Publikation des Zulassungsgesuchs
im Bundesblatt bis am 30. April 2022 zu rechnen.
D.
Mit – ebenfalls innert erstreckter Frist eingereichter – Replik vom 24. März
2022 hält die Beschwerdeführerin an ihren Beschwerdebegehren fest. Sie
rüge nur die Rechtsverzögerung ab dem 14. Mai 2020, weshalb ihr eigenes
Verhalten bis zu diesem Datum unbeachtlich sei. Die Rechtsverzögerung
sei der Zulassungsstelle zuzuschreiben. Wegen fehlender Ressourcen
verzögere jene das Bewilligungsverfahren seit zwei Jahren.
E.
Mit Verfügung vom 30. März 2022 bringt die Instruktionsrichterin der Vor-
instanz die Replik zur Kenntnis.
F.
Auf die weiteren Vorbringen und Beweismittel der Parteien wird – soweit
entscheidrelevant – in den nachfolgenden Erwägungen eingegangen.

Considerations:
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Gemäss Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005
(VGG, SR 173.32) beurteilt das Bundesverwaltungsgericht Beschwerden
gegen Verfügungen nach Art. 5 des Verwaltungsverfahrensgesetzes vom
20. Dezember 1968 (VwVG, SR 172.021), die von den in Art. 33 VGG auf-
geführten Vorinstanzen erlassen wurden. Fehlt eine anfechtbare Verfü-
gung, kann nach Art. 46a und Art. 50 Abs. 2 VwVG gegen das unrechtmäs-
sige Verweigern oder Verzögern einer anfechtbaren Verfügung grundsätz-
lich jederzeit Beschwerde geführt werden (vgl. BVGE 2008/15 E. 3.2). Be-
schwerdeinstanz ist dabei diejenige Behörde, die zuständig wäre, wenn die
Verfügung ordnungsgemäss ergangen wäre (Urteile des BVGer
B-2127/2020 vom 28. Juli 2020 E. 1.1, A-36/2013 vom 7. August 2013 E. 1;
MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, Prozessieren vor dem Bundesverwaltungs-
gericht, 2. Aufl. 2013, N. 5.18).
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Das BLV ist eine zulässige Vorinstanz des Bundesverwaltungsgerichts im
Sinne von Art. 33 Bst. d VGG. Da die vorliegende Streitsache nicht in einen
nach Art. 32 VGG ausgeschlossenen Sachbereich fällt, ist das Bundesver-
waltungsgericht für deren Beurteilung zuständig.
1.2 Die Beschwerde setzt voraus, dass bei der zuständigen Behörde zuvor
ein Begehren um Erlass einer Verfügung gestellt wurde und Anspruch da-
rauf besteht. Von einem bestehenden Anspruch ist auszugehen, wenn die
Behörde verpflichtet ist, in Verfügungsform zu handeln, und der anspre-
chenden Person nach Art. 6 i.V.m. Art. 48 Abs. 1 VwVG Parteistellung zu-
kommt (vgl. BVGE 2010/29 E. 1.2.2; Urteile des BVGer B-2127/2020 vom
28. Juli 2020 E. 1.3, A-5605/2017 vom 17. Januar 2018 E. 1.2; MOSER/
BEUSCH/KNEUBÜHLER, a.a.O., N. 5.20).
Die Beschwerdeführerin ist diesem Erfordernis nachgekommen. Sie hat
ein Gesuch um Bewilligung des Pflanzenschutzmittels X._ mit den
erforderlichen Unterlagen bei der zuständigen Behörde eingereicht (vgl.
Art. 21 i.V.m. Art. 71 Abs. 1 der Verordnung vom 12. Mai 2010 über das
Inverkehrbringen von Pflanzenschutzmitteln [PSMV, SR 916.161]; im Ja-
nuar 2017 lag die Zulassungsstelle für Pflanzenschutzmittel noch im BLW
[Beschluss des Bundesrates vom 12. Mai 2010, AS 2010 2331], seit dem
1. Januar 2022 ist sie dem BLV zugewiesen [Beschluss des Bundesrates
vom 17. November 2021, AS 2020 760]). Mit Schreiben vom 25. August
2021 hat die Beschwerdeführerin die Überschreitung einer Frist für den Er-
lass einer anfechtbaren Verfügung geltend gemacht sowie um Mitteilung
des voraussichtlichen Datums für den Entscheid ersucht und eine Rechts-
verzögerungsbeschwerde angedroht. Sie bringt vor, in mehreren Bewilli-
gungsverfahren auf einen Entscheid zu warten, ihre Beschwerde aber aus
prozessualen Gründen auf das Verfahren zum Zulassungsgesuch
X._ (P ...) zu beschränken. In der streitgegenständlichen Angele-
genheit (X._ Bewilligungsverfahren) hat sie ein Recht auf einen
Entscheid über das gestellte Gesuch. Sie hat zudem ein aktuelles schutz-
würdiges Interesse an der Vornahme der als verzögert gerügten Amts-
handlung. Sie ist somit zur Beschwerde legitimiert.
1.3 Auf die im Übrigen formgerecht eingereichte Rechtsverzögerungsbe-
schwerde ist einzutreten.
2.
Die Prüfungsbefugnis des Bundesverwaltungsgerichts beschränkt sich bei
Rechtsverzögerungsbeschwerden auf die Frage, ob das Gebot des
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Rechtsschutzes in angemessener Zeit im konkreten Fall verletzt worden ist
oder nicht. Im Falle einer Gutheissung der Beschwerde weist das Gericht
die Sache mit verbindlichen Weisungen an die Vorinstanz zurück (Art. 61
Abs. 1 VwVG). Das Gericht darf in der Regel nicht anstelle der Behörde
entscheiden, da dadurch der Instanzenzug verkürzt und allenfalls weitere
Rechte der Verfahrensbeteiligten verletzt würden (BVGE 2008/15 E. 3.1.2;
Urteile des BVGer B-2127/2020 vom 28. Juli 2020 E. 2, B-3265/2009 vom
21. Oktober 2009 E. 1.2; UHLMANN/WALLE-BÄR, in: Waldmann/Weissen-
berger [Hrsg.], Praxiskommentar VwVG, 2. Aufl. 2016, N. 37 ff. zu Art. 46a
VwVG).
3.
3.1 Gemäss Art. 29 Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV;
SR 101) hat jede Person in Verfahren vor Gerichts- und Verwaltungsinstan-
zen Anspruch auf Beurteilung innert angemessener Frist. Eine Rechtsver-
zögerung ist einer Behörde vorzuwerfen, wenn sie nicht innerhalb der ge-
setzlich vorgesehenen oder – wo eine gesetzliche Erledigungsfrist fehlt –
innert angemessener Frist entscheidet. Die Angemessenheit einer Verfah-
rensdauer beurteilt sich nach der Art des Verfahrens und den konkreten
Umständen einer Angelegenheit. Zu berücksichtigen sind der Umfang und
die Schwierigkeit des Falls, das Verhalten der Verfahrensbeteiligten und
der Behörden sowie die Bedeutung des Ausgangs des Verfahrens für den
Betroffenen (BGE 135 I 265 E. 4.4; Urteil des BGer 1C_534/2017 vom
6. Dezember 2017 E. 2.3; Urteil des BVGer A-5605/2017 vom 17. Januar
2018 E. 3.1).
Eine Ordnungsfrist bringt zum Ausdruck, welche Behandlungsdauer als an-
gemessen zu betrachten ist. Ihre Nichteinhaltung ist als Indiz für eine Ver-
letzung des Rechtsverzögerungsverbots zu werten (BGE 130 I 312 E. 5.1;
Urteil des BGer 6B_183/2017 vom 24. November 2017 E. 7.3). In der
Rechtsprechung wird eine Rechtsverzögerung bei Verletzung von schema-
tischen Behandlungsfristen unter anderem dann in Betracht gezogen,
wenn es sich um einen spruchreifen und nicht ausserordentlich schwieri-
gen Fall handelt (vgl. etwa Urteil des Verwaltungsgerichts Zürich vom
14. August 2018, VB.2018.00230 zur 60-tägigen Behandlungsfrist nach
Art. 27c Abs. 2 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes des Kantons Zürich
vom 24. Mai 1959 [LS 175.2]).
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Der Anspruch auf Beurteilung innert angemessener Frist bezieht sich aus-
gehend von den einzelnen Verfahrensabschnitten auf die gesamte Verfah-
rensdauer (BGE 131 III 334 E. 2.2 und 2.3; Urteil des BGer 1C_732/2021
vom 25. Januar 2022 E. 2.1). Werden im Instruktionsverfahren übermässig
lange Fristen gewährt, liegt ein Verstoss gegen das Rechtsverzögerungs-
verbot vor (BGE 131 V 407 E. 1.1; 126 V 244 E. 4c). Gegen das Rechts-
verzögerungsverbot wird auch verstossen, wenn Behörden ohne ersichtli-
chen Grund und ohne ausgleichende Aktivität während längerer Perioden
untätig bleiben (BGE 139 I 206 E. 2.1; 124 II 49 E. 3a). Ist hingegen in
einem Verfahren eine Koordination zwischen verschiedenen Abteilungen
der Entscheidbehörde erforderlich, so sind gewisse Verzögerungen der
Entscheidfindung in Kauf zu nehmen (BGE 144 II 486 E. 3.6).
Arbeitsüberlastung oder organisatorische Mängel schmälern den Anspruch
einer Partei auf einen Entscheid innert angemessener Frist nicht (BGE 144
II 486 E. 3.2; 138 II 513 E. 6.4). Selbst wenn sich eine Behörde – im Un-
terschied zur formellen Rechtsverweigerung – bereit zeigt, einen Entscheid
zu treffen, bzw. gewillt ist, tätig zu werden, ihrer Verpflichtung aber nicht
innert angemessener Frist nachkommt, sondern untätig bleibt oder das ge-
botene Handeln über Gebühr hinauszögert und somit das Verfahren ver-
schleppt, liegt eine Rechtsverzögerung vor (vgl. Urteil des BGer
8C_634/2012 vom 18. Februar 2013 E. 3.2; Urteile des BVGer
A-5605/2017 vom 17. Januar 2018 E. 1.2, B-147/2012 vom 4. Juli 2012
E. 2.2; UHLMANN/WALLE-BÄR, a.a.O., N. 21 zu Art. 46a VwVG).
3.2 Während der gesamten Verfahrensdauer wurde die PSMV mehrfach
geändert, zuletzt mit Beschluss des Bundesrates vom 17. November 2021
(AS 2021 760), seit 1. Januar 2022 in Kraft. Diese Änderungen wirken sich
aber nicht auf die Frage der Behandlungsfristen im vorliegenden Rechts-
verzögerungsverfahren aus. Im Folgenden ist auf die Verfahrensmodalitä-
ten und die Fristen für die Zulassung von Pflanzenschutzmitteln bei einem
Bewilligungsverfahren nach Art. 15 Bst. a PSMV einzugehen.
Die Zulassungsstelle prüft das Gesuch auf Vollständigkeit und setzt – so-
fern erforderlich – eine angemessene Frist zur Ergänzung des Gesuchs.
Werden die erforderlichen Angaben nicht fristgemäss geliefert, so weist sie
das Gesuch ab (Art. 23 Abs. 1 und 2 PSMV). Die Zulassungsstelle leitet
das Dossier mit den massgeblichen Unterlagen an die zuständigen Beur-
teilungsstellen weiter (Art. 23 Abs. 3 PSMV) und holt deren Bewertungen
und Stellungnahmen ein (Art. 73 Abs. 1 Bst. b PSMV). Als Beurteilungs-
stellen sind das BLW, das BLV, das Bundesamt für Umwelt (BAFU) und das
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Seite 9
Staatssekretariat für Wirtschaft (SECO) vorgesehen (vgl. Art. 72 ff. PSMV).
Sie prüfen, ob die Bewilligungsvoraussetzungen erfüllt sind und nehmen
eine Bewertung der Unterlagen nach Anhang 9 der PSMV vor (Art. 24
Abs. 1 PSMV). Die Stellungnahmen der Beurteilungsstellen gehen an die
Zulassungsstelle (Art. 24 Abs. 4 und Art. 73 Abs. 1 Bst. b PSMV).
Art. 26 Abs. 1 PSMV verweist bezüglich der Fristen für die Bearbeitung ei-
nes Gesuchs auf die Verordnung vom 17. November 1999 über Ordnungs-
fristen für die Behandlung von Gesuchen in erstinstanzlichen wirtschafts-
rechtlichen Verfahren (AS 1999 3472), welche durch die Verordnung vom
25. Mai 2011 über Grundsätze und Ordnungsfristen für Bewilligungsverfah-
ren (Ordnungsfristenverordnung, OrFV; SR. 172.010.14) ersetzt wurde
(Art. 6 OrFV). Nach Art. 26 Abs. 2 PSMV steht die Frist für die Bearbeitung
des Gesuchs still, wenn die Zulassungsstelle eine Ergänzung des Dossiers
verlangt.
Nach Art. 3 Abs. 1 OrFV ist jedes Gesuch so rasch als möglich zu behan-
deln. Art. 4 Abs. 1 OrFV regelt die Fristen für den Entscheid ab Eingang
der vollständigen Unterlagen: Über Gesuche, deren Bearbeitungszeit in
der Mehrzahl der Fälle höchstens einige Stunden erfordert, ist innert 10 Ta-
gen zu entscheiden (Bst. a); bei einer Bearbeitungszeit von höchstens ei-
ner Woche ist innert 40 Tagen zu entscheiden (Bst. b); beträgt die Bearbei-
tungszeit für ein Gesuch voraussichtlich mehr als eine Woche, ist innert
eines Zeitraums, welchen die Behörde der gesuchstellenden Person mög-
lichst umgehend, spätestens jedoch nach drei Monaten mitteilt, zu ent-
scheiden (Bst. c). Hält die Behörde eine Ordnungsfrist nach Art. 4 Abs. 1
OrFV nicht ein, so kann die gesuchstellende Person nach Art. 4 Abs. 4
OrFV von ihr verlangen, dass sie die Überschreitung der Frist schriftlich
begründet und ihr mitteilt, bis wann der Entscheid voraussichtlich zu erwar-
ten ist. Dies gilt nicht, solange die gesuchstellende Person einer Aufforde-
rung, die Gesuchsunterlagen zu vervollständigen, nicht nachgekommen
ist. Muss die Behörde vor dem Entscheid über ein Gesuch Stellungnahmen
Dritter einholen, so setzt sie diesen für die Ausarbeitung ihrer Stellung-
nahme eine angemessene Frist. Diese Fristen kommen zu den Ordnungs-
fristen hinzu (Art. 5 Abs. 1 OrFV).
Die Zulassungsbehörde hat vor dem Zulassungsentscheid die beschwer-
deberechtigten Organisationen im Sinne von Art. 12 Abs. 1 Bst. b des Bun-
desgesetzes vom 1. Juli 1966 über den Natur- und Heimatschutz (NHG;
SR 451) anzuhören (BGE 144 II 218).
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Seite 10
4.
4.1 Die Beschwerdeführerin rügt eine Verletzung des Anspruchs auf Be-
handlung ihres Gesuchs innert angemessener Frist. Das BLW sei kontinu-
ierlich untätig geblieben und habe nötige Verfahrenshandlungen ver-
schleppt. Ihr Gesuch um Zulassung habe zwar eingangs mehrmals ange-
passt werden müssen, da der Gesuchstyp geändert worden sei. Per
14. Mai 2020 seien aber alle notwendigen Unterlagen vorgelegen, womit
das Gesuch i.S.v. Art. 23 Abs. 3 PSMV als vollständig zu qualifizieren und
an die Beurteilungsstellen weiterzuleiten gewesen sei. Trotz zahlreicher
Nachfragen stehe seither das Bewilligungsverfahren beinahe still.
Am 4. November 2021 (Datum der Akteneinsicht) hätten noch die Beurtei-
lungen der Exposition, der Eignung und Kennzeichnung und des Anwen-
derschutzes gefehlt. Die Verzögerung sei insbesondere darauf zurückzu-
führen, dass das BLV seine Aufgabe als Beurteilungsstelle nicht regelkon-
form wahrnehme, und die Zulassungsstelle als Leitbehörde die Beurtei-
lungsstelle nicht zum Handeln bewege. Das BLW müsse, um die ihm über-
tragene Aufgabe regelkonform zu erfüllen, dem BLV verbindliche Fristen
auferlegen. Stattdessen verlege es sich auf die Position, nichts tun zu kön-
nen bzw. schlicht auf die ausstehenden Gutachten des BLV warten zu müs-
sen, bevor weitere Verfahrenshandlungen gesetzt werden könnten.
Eine zeitige Bereitstellung der notwendigen Unterlagen sei durchaus mög-
lich. Dies zeige sich anhand der innert dreier Monate vorgelegten Beurtei-
lung der Wirksamkeit vom 21. August 2020. Auch hätten die Erstbeurtei-
lungen Produktchemie, Wirksamkeit, Bienentox, Anwenderschutz und Ex-
position zwischen November 2017 und Februar 2018 nicht länger gedau-
ert. Die Bereitstellung des Gutachtens zum Bienentox durch Agroscope am
2. November 2021 sei bereits als Verletzung des Anspruchs auf Behand-
lung des Gesuches innert angemessener Frist zu qualifizieren. Die Dauer
von eineinhalb Jahren bis zur Bereitstellung erstaune, nachdem eine erste
Beurteilung bereits im November 2017 teilweise erfolgt sei. Dasselbe treffe
auch auf die ausstehenden Berichte des BLV zu. Weder gebe es eine ein-
schlägige verfahrensrechtliche Vorschrift noch eine plausible Erklärung für
die ausstehenden Berichte. Das BLW hätte alle säumigen Beurteilungsstel-
len, namentlich im BLV, rügen können und eine angemessene Frist ein-
schliesslich Nachfrist zur Bereitstellung der ausstehenden Berichte und
Gutachten setzen müssen (Art. 5 Abs. 1 OrFV).
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Seite 11
Mit den in der informellen Korrespondenz enthaltenen Begründungen habe
das BLW mit Verweis auf den Personalmangel die Rechtsverzögerung
praktisch eingestanden.
4.2 In der Vernehmlassung führt die Vorinstanz aus, die längere Verfah-
rensdauer sei aufgrund der Komplexität des Verfahrens nicht ausserge-
wöhnlich und durch ein überwiegendes öffentliches Interesse begründet.
Wegen der grossen Anzahl der Gesuche und der Ressourcenknappheit
könnten leider auch gewisse Verzögerungen nicht ausgeschlossen wer-
den. Vorliegend habe aber die Beschwerdeführerin wesentlich dazu beige-
tragen, dass der Bewilligungsentscheid noch nicht vorliege. Ihr ursprüngli-
ches Gesuch vom Januar 2017 habe zahlreiche Mängel aufgewiesen, wes-
halb sie bis ins Frühjahr 2020 habe aufgefordert werden müssen, fehlende
Dokumente nachzureichen und formale Mängel zu beheben. Sie habe
auch aufgefordert werden müssen, den Gesuchstyp von A2.3 auf A2.1 zu
ändern, was die Anforderungen erhöht und die Einreichung weiterer Unter-
lagen notwendig gemacht habe. Die Beschwerdeführerin habe erst am
1. Oktober 2018 durch Einreichung eines neuen Gesuchs auf die Nachfor-
derungen von Unterlagen zur Wirksamkeit reagiert. Dieses Gesuch habe
neue Anwendungsparameter enthalten und wiederum Nachforderungen
erfordert. Die erforderlichen Angaben zur Wirksamkeit seien von der Be-
schwerdeführerin erst im Mai 2020 gemacht worden. Da die Anwendungs-
parameter erst dann eindeutig bestimmbar gewesen seien, mussten ab
diesem Zeitpunkt bereits erstellte Gutachten erneut angepasst werden
(z.B. notwendige Aktualisierung des Gutachtens zu Bienentox).
Im Zulassungsverfahren zum Gesuch der Beschwerdeführerin für das
Pflanzenschutzmittel X._ (P ...) sei aktuell noch die Beurteilung des
SECO ausstehend. Nach Rücksprache mit dieser Stelle könne die Zulas-
sungsstelle die Publikation des Gesuchs der Beschwerdeführerin bis am
30. April 2022 in Aussicht stellen. Vor dem Zulassungsentscheid seien
noch die interessierten beschwerdeberechtigten Organisationen im Sinne
von Art. 12 Abs. 1 Bst. b NHG anzuhören. Die Zulassungsstelle werde die
Beschwerdeführerin nach der Publikation informieren, ob beschwerdebe-
rechtigte Organisationen innert Frist nach der Publikation von ihrem Recht
Gebrauch gemacht hätten und wann der Zulassungsentscheid voraus-
sichtlich erfolgen werde.
4.3 Replikweise führt die Beschwerdeführerin aus, sie rüge die Rechtsver-
zögerung nur ab dem 14. Mai 2020 – nachdem sie ihr Gesuch vervollstän-
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Seite 12
digt habe. Ihre eigenen Handlungen davor seien irrelevant. Die Rechtsver-
zögerung sei auf die knappen Ressourcen der Zulassungsstelle zurückzu-
führen, die trotz zahlreicher Mahnungen keine Massnahmen ergriffen
habe. Die von der Vorinstanz erwähnte Neuausstellung des Bienentox-
Gutachtens illustriere die Rechtsverzögerung. Jenes habe neu ausgestellt
werden müssen, nachdem ein vollständiges Gesuch vorgelegen habe. Bei
der Erstausstellung habe das BLW dafür knapp sechs Monate benötigt. Für
die Neuausstellung habe sich das BLW aber eineinhalb Jahre Zeit gelas-
sen, also dreimal so lange gebraucht. Selbst unter Berücksichtigung der
Komplexität des Verfahrens könne nicht von einer angemessenen Frist der
Behandlung des Gesuchs ausgegangen werden. Die dreimal länger als ur-
sprünglich erforderliche Verfahrensdauer sei nicht zu rechtfertigen. Es sei
auch unerklärlich, weshalb die mit der Vernehmlassung in Aussicht ge-
stellte Beurteilung des SECO nicht schon früher erfolgt sei.
5.
5.1 Mit Gesuchstellung vom Januar 2017 hat die Beschwerdeführerin ein
Verfahren eingeleitet, welches seit fünf Jahren andauert. Die Beschwerde-
führerin bringt im Wesentlichen vor, die Zulassungsstelle habe seit 14. Mai
2020 die in den Verfahrensmodalitäten vorgesehenen Instruktionshandlun-
gen – etwa eine Fristansetzung gegenüber säumigen Beurteilungsstellen
oder die regelkonforme Beantwortung von Verfahrensstandanfragen mit
der Bekanntgabe von Entscheidfristen – unterlassen. Die Vorinstanz äus-
sert sich zu diesen Vorwürfen nicht, weist aber auf die hohe Anzahl an Ge-
suchen, die Komplexität des Verfahrens sowie auf die unvollständige Ge-
suchseinreichung der Beschwerdeführerin hin, welche zu Nachforderun-
gen geführt habe.
5.2 Die Darstellung der Beschwerdeführerin, dass im streitgegenständli-
chen Bewilligungsverfahren X._ zahlreiche Nachfragen oder ge-
rechtfertigte Mahnungen erfolgt seien, um ein Datum für den Entscheid in
Erfahrung zu bringen, findet keine Grundlage in den Akten. Von den neun
bei den Beschwerdebeilagen befindlichen Nachfragen können nur zwei mit
dem streitgegenständlichen Bewilligungsverfahren in Zusammenhang ge-
bracht werden. Daraus ergeben sich keine belastbaren Indizien für ein gro-
bes Fehlverhalten der Behörde: Auf die erste Anfrage vom 2. Dezember
2019 hat die Behörde der Beschwerdeführerin am 9. Dezember 2019 be-
rechtigt mit blossem Hinweis auf noch offene Nachforderungen geantwor-
tet (vgl. E. 3.2 hiervor, Art. 4 Abs. 4 OrFV). Danach hat die Beschwerdefüh-
rerin selbst die hierfür ursprünglich bis Ende Februar 2020 angesetzte Frist
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um zweieinhalb Monate überschritten, indem sie erst Mitte Mai 2020 ihre
Gesuchsunterlagen vervollständigt hat. Das BLW hat auch umgehend auf
das zweite aktenkundige Schreiben mit Bezug zum X._ Bewilli-
gungsverfahren vom 25. August 2021 reagiert. In jenem Schreiben wurde
ihm unter anderem vorgehalten, es habe auf ein anderes Schreiben vom
14. Oktober 2020 nicht geantwortet. Eine Überprüfung der Beschwerde-
beilagen ergibt aber, dass es sich dabei um eine Verfahrensstandanfrage
gehandelt hat, die nicht das Bewilligungsverfahren X._, sondern 14
andere Verfahren betroffen hat. Die pauschalen Rügen der Beschwerde-
führerin, die Vorinstanz habe auf ihre Anfragen, den Zeitpunkt für die Ent-
scheidfindung bekanntzugeben, nicht reagiert, sind zu relativieren. Alle üb-
rigen Anfragen haben keinen erkennbaren Bezug zum streitgegenständli-
chen Bewilligungsverfahren X._ (vgl. E-Mail-Austausch zwischen
5. und 30. März 2020 in neun anderen Verfahren; E-Mail-Austausch bzgl.
Bekanntgabe von voraussichtlichen Zulassungsdaten in neun anderen
Verfahren sowie die gleichzeitig erfolgte informelle Korrespondenz mit dem
Direktor des BLW ab 16. Juni 2020; E-Mail-Anfrage an den Direktor des
BLW vom 31. Mai 2021 inklusive pauschaler Reklamation zu 27 Verfahren,
ohne diese zu benennen; Bürgerbrief vom 26. Juli 2021 an den Departe-
mentsvorsteher).
5.3 Es ist zwar richtig, dass das BLW nach Art. 4 Abs. 1 Bst. c OrFV bei
Gesuchen, deren Bearbeitung voraussichtlich mehr als eine Woche erfor-
dert, die Behandlungsfrist innert dreier Monate mitteilen soll und diese Mit-
teilung von der Beschwerdeführerin im Schreiben vom 25. August 2021
auch eingefordert wurde. Dabei handelt es sich jedoch um eine Ordnungs-
frist, welche den ordnungsgemässen Verfahrensgang gewährleisten und
nach Möglichkeit von der Verfahrensleitung eingehalten werden soll. Wird
eine Ordnungsfrist nicht eingehalten, stellt sich im Kontext der Rechtsver-
zögerungsbeschwerde nur die Frage, ob sie grundlos missachtet wurde.
Zum Zeitpunkt der Erhebung der Rechtsverzögerungsbeschwerde war die
Sachverhaltsabklärung nicht abgeschlossen. Die Beschwerdeführerin be-
mängelt diesbezüglich die Führung des Instruktionsverfahrens. Neun Wo-
chen nach ihrer Verfahrensstandanfrage vom 25. August 2021 lag aber das
strittige Bienentox-Gutachten vor und ihr wurden am 4. November 2021
Akteneinsicht und ein klärendes Gespräch gewährt. Dass die Vorinstanz
zu diesem Zeitpunkt nicht bekanntgegeben hat, wann ungefähr das BLV
seine Beurteilung vornehmen werde, ist freilich als ein Indiz für eine
Rechtsverzögerung zu berücksichtigen und im Hinblick auf die übrigen Um-
stände des Falls zu bewerten.
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5.4 Die Beschwerdeführerin bringt weiter vor, eine schnellere Behandlung
des Gesuchs wäre möglich gewesen. In der ersten Beurteilung (unter dem
falschen Gesuchstyp A2.3) habe das BLW zwischen November 2017 und
Februar 2018 die Erstbeurteilung Produktchemie, Wirksamkeit, Bienento-
xizität, Anwenderschutz und Exposition innert weniger Monate vornehmen
lassen. Die Bereitstellung des abschliessenden Bienentox-Gutachtens in-
nert eineinhalb Jahren per 2. November 2021 habe zu lange gedauert,
nachdem das erste Gutachten nur ein Drittel der Zeit in Anspruch genom-
men habe. Dies treffe auch auf die ausstehenden Berichte des BLV zu. Alle
säumigen Beurteilungsstellen hätten gerügt werden müssen. Die Zulas-
sungsstelle habe im mehrstufigen Verfahren eine Rechtsverweigerung be-
gangen, weil sie solche Instruktionsschritte unterlassen habe. Sie hätte
sich mit dem schleppenden Verfahrensgang nicht begnügen dürfen. Aus
der Korrespondenz gehe hervor, dass sich das Amt des Ressourcenman-
gels bewusst sei, wodurch es die Rechtsverzögerung praktisch einge-
stehe.
Unbestritten ist, dass die Beschwerdeführerin – wie sich später heraus-
stellte – ihr Gesuch unter dem falschen Gesuchstyp eingereicht hat, weil
die Beistoffe und die Konzentration zwischen ihrem Produkt und dem Re-
ferenzprodukt zu unterschiedlich gewesen sind. Nachdem die Beschwer-
deführerin trotz notwendiger Änderung des Gesuchstyps am 1. Oktober
2018 erneut einen Antrag unter falschem Gesuchstyp (A2.3) – immerhin
mit inhaltlich unterschiedlichen Angaben – eingereicht hat, hat die Vor-
instanz die geänderten Angaben offenbar unter dem Gesuchstyp A2.1 ent-
gegengenommen und der Beschwerdeführerin wiederholt mitgeteilt, dass
diverse Dokumente und Angaben nachzuliefern seien. Unter anderem fehl-
ten genaue Angaben zur Wirksamkeit (Angaben zu beantragten Indikatio-
nen inkl. Versuche; Kopie der Bewilligung des EU-Landes, in welchem das
Produkt zugelassen sei; Gebrauchsanweisung in einer Landessprache).
Die Unterlagen zeigen, dass es der Beschwerdeführerin nach der Korrek-
tur des Gesuchstyps durch die Zulassungsstelle nicht gelungen ist, den
einzelnen Nachforderungen fristgerecht bis zum 29. Februar 2020 nachzu-
kommen. Erst Mitte Mai 2020 lagen auch die erforderlichen Angaben zur
Wirksamkeit vor (vgl. Sachverhalt Bst. A.e–A.h).
Seit Einreichung der letzten Nachlieferungen vom 14. Mai 2020 dauert das
Verfahren weiter fast zwei Jahre an. Dies ist, wie die Vorinstanz plausibel
darlegt, im Zusammenhang mit dessen Komplexität nicht als ungewöhnlich
zu erachten. Gerade bei Pflanzenschutzmitteln, welche – wie jenes der Be-
schwerdeführerin – aufgrund neuer Wirkstoffmischungen oder -mengen
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unbekannte Gefahren für Mensch, Tier und Umwelt bergen, liegt die sorg-
fältige Abklärung in der Verantwortung der Fachbehörden. Bei Betrachtung
der Schwierigkeiten der Beschwerdeführerin, ihre eigenen Angaben – etwa
zu fehlenden Versuchen – fristgerecht nachzureichen, liegt der Schluss
nahe, dass dies den erhöhten Anforderungen unter dem Gesuchstyp A2.1
geschuldet ist. Dass es sich somit um umfangreiche Unterlagen handelt,
welche entsprechend vermehrte oder längere Expertenkonsultationen
– auch auf Seite der Beschwerdeführerin – erfordern, ist bereits geeignet,
die Annahme einer kurzen Verfahrensdauer von wenigen Monaten ab Vor-
liegen der Unterlagen erheblich zu relativieren.
Der Verfahrensablauf (Sachverhalt Bst. A) zeigt im Weiteren, dass es die
Zulassungsstelle nicht über einen ungebührlich langen Zeitraum hinweg
unterlassen hat, Verfahrenshandlungen vorzunehmen. Sie hat bereits vor
Erhalt der letzten Nachlieferungen vom Mai 2020 prozessuale Schritte auf
dem Weg hin zum Verfahrensabschluss gesetzt. Die Beurteilung «Produkt-
chemie» lag am 31. März 2020 vor. Nach der Einreichung der Unterlagen
zur Wirksamkeit hat die Zulassungsstelle das entsprechende Gutachten
eingeholt, welches im August 2020 vorlag, sowie weitere Expertisen in Auf-
trag gegeben, welche offenbar länger gebraucht haben, als im Verfahren
unter dem Gesuchstyp A2.3. Auf die Anfrage der Beschwerdeführerin vom
25. August 2021 hat die Vorinstanz umgehend reagiert. Am 2. November
2021 lag das Bienentox-Gutachten vor. Danach hat sie der Beschwerde-
führerin antragsgemäss Akteneinsicht gewährt und sie offenbar in einem
persönlichen Gespräch über den Verfahrensstand informiert, ohne aber
ungefähre Angaben zum Beurteilungszeitpunkt durch das BLV zu machen.
Zieht man sämtliche Kriterien in Betracht, verhält es sich nicht so, dass das
Verfahren über längere Zeit ungebührlich geruht hätte oder überwiegende
Anzeichen dafür bestünden, dass die Zulassungsstelle im Sinne einer
Rechtsverzögerung untätig geblieben wäre. Das Vorgehen, die Angelegen-
heiten gründlich abzuklären und Gutachten erst nach Einreichung sämtli-
cher Unterlagen bzw. unter Umständen gestaffelt einzuholen, ist im vorlie-
genden Verfahren noch nicht als rechtsverzögernd zu werten. Die Be-
schwerdeführerin selbst hat für die von ihr beizubringenden Angaben bzw.
Versuche zur Wirksamkeit unter dem Gesuchstyp A2.1 ein Jahr und vier
Monate gebraucht (14. Januar 2019 bis 14. Mai 2020). Der Vernehmlas-
sung zufolge hat die Zulassungsstelle auf die verspäteten Angaben der Be-
schwerdeführerin zur Wirksamkeit gewartet, da davon Anwendungspara-
meter abhängig waren. Erst auf dieser Basis habe sie die weiteren Exper-
tisen wie zum Beispiel das strittige Bienentox-Gutachten einholen können.
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Die Zulassungsstelle verfügt über ein grosses Ermessen, sachgerecht zu
instruieren, welches nicht durch Verfahrensvorschriften beschränkt ist. Die
Beschwerdeführerin macht dagegen keine substanziierten Angaben, wel-
che die längere Dauer für die Erstellung des Bienentox-Gutachtens sowie
der toxikologischen Beurteilung unter den geänderten Anwendungspara-
metern und in Anbetracht umfangreicherer Unterlagen unsachgemäss er-
scheinen liessen. Angesichts der geänderten Gesuchsangaben, welche
zur länger dauernden und für die Beschwerdeführerin offensichtlich
schwierigen Bereitstellung von Unterlagen geführt haben, erscheint eine in
etwa vergleichbare Dauer der behördlichen Begutachtung jedenfalls noch
gerechtfertigt. Auch das replikweise Vorbringen der Beschwerdeführerin,
die Beurteilung des SECO hätte längst erfolgen müssen, ist nicht substan-
ziiert, ist doch davon auszugehen, dass die Prüfung der Kennzeichnung
auf der Expositionsprüfung bzw. auf toxikologischen Werten basiert und
nachgelagert zur toxikologischen Beurteilung stattfindet.
5.5 Zusammengefasst hat die Beschwerdeführerin mit ihren Rügen keine
Rechtsverzögerung dargetan. Beim vorliegenden Zulassungsverfahren
handelt es sich um ein sehr komplexes Verfahren, welches von der Dauer
der Erstellung der Gutachten her nicht ohne Weiteres mit dem ursprünglich
von der Beschwerdeführerin geltend gemachten Verfahren nach Gesuchs-
typ A2.3 zu vergleichen ist. Die Angaben der Vorinstanz, dass bei der streit-
gegenständlichen Zulassung hohe Anforderungen an den Umwelt- und Ge-
sundheitsschutz bestehen, deren Prüfung eine längere Verfahrensdauer
nach sich zieht, sind nicht zu beanstanden. Die offensichtlich anspruchs-
volle Instruktion ist im vorliegenden Fall geeignet, die durchschnittliche
Dauer des Abklärungsverfahrens ab vollständiger Gesuchseinreichung
entsprechend zu verlängern. Zwar hat sich das BLW trotz entsprechender
Anfrage im August 2021 nicht zur vorgesehenen Dauer der Beurteilung
durch das BLV geäussert. Diese Beurteilung liegt aber inzwischen laut Ver-
nehmlassung vor. Ebenfalls ist die noch ausstehende Beurteilung des
SECO absehbar und wurde die Publikation des Gesuchs der Beschwerde-
führerin bis Ende April 2022 in Aussicht gestellt. Sollten sich bei dieser Be-
urteilung keine fachlichen Schwierigkeiten ergeben und kein weiterer Ko-
ordinationsaufwand erforderlich sein, ist die voraussichtliche Dauer von
insgesamt knapp zwei Jahren ab vollständiger Gesuchseinreichung bis zur
Publikation im Bundesblatt zu rechtfertigen. Die Vorinstanz hat aber das
Verfahren – wie von ihr in Aussicht gestellt – weiterhin beförderlich zu füh-
ren und dessen Dauer im Auge zu behalten, insbesondere unter Berück-
sichtigung, dass die Angelegenheit für die wirtschaftlichen Interessen der
Beschwerdeführerin von Bedeutung ist.
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6.
Die Rechtsverzögerungsbeschwerde ist als unbegründet abzuweisen. Es
liegt keine Verletzung des Anspruchs auf eine angemessene Verfahrens-
dauer vor.
7.
Entsprechend dem Verfahrensausgang hat die Beschwerdeführerin die
Verfahrenskosten zu tragen (Art. 63 Abs. 1 VwVG sowie Art. 1 ff. des Reg-
lements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor
dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]). Die Verfahrens-
kosten werden in Anwendung von Art. 63 Abs. 4bis VwVG und Art. 2 Abs. 1
VGKE mit Blick auf den Verfahrensaufwand, die Schwierigkeit der Streitsa-
che und den Aktenumfang auf Fr. 2’000.– festgesetzt.
Als unterliegender Partei ist der Beschwerdeführerin keine Parteientschä-
digung zuzusprechen (Art. 64 Abs. 1 VwVG).
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