Decision ID: 7bf9ea5a-9735-4753-afe5-2d7ab22e5097
Year: 2022
Language: de
Court: GR_VG
Chamber: GR_VG_001
Canton: GR
Region: Eastern_Switzerland
Law Area: public_law
Law Sub-area: nan
Label: approval

Facts:
I. Sachverhalt:
1. In der Augustsession 2008 behandelte der Grosse Rat des Kantons
Graubünden den im Vorjahr durch die Gemeinden B._ und C._
beschlossenen Gemeindezusammenschluss.
2. Mit Schreiben vom 25. November 2008 appellierte die Regierung des
Kantons Graubünden an sämtliche Gemeinden des D._, die
Partikularinteressen einzelner Gemeinden dem Gesamtinteresse des
D._ unterzuordnen.
3. Die Gemeinden B._ und C._ fusionierten per 1. Januar 2009.
Per 1. September 2009 konstituierte sich der Schulverband Oberstufe
D._, bestehend aus sämtlichen 11 Gemeinden des D._. Nach
Behandlung des Berichts und der Botschaft über die Gemeinde- und
Gebietsreform in der Februarsession wies der Grosse Rat des Kantons
Graubünden die Gemeinde A._ dem Förderraum E._ zu.
4. Im Februar 2014 sprachen sich die Stimmbürgerinnen und Stimmbürger
der Gemeinden F._, G._, H._, I._, J._, K._
und L._ deutlich für eine Fusion aus, der Zusammenschluss zur
neuen Gemeinde E._ trat auf den 1. Januar 2015 in Kraft.
5. Die Gemeindeversammlung von A._ lehnte an einer
Gemeindeversammlung im September 2014 eine Anfrage zu
Fusionsgesprächen mit M._ und N._ einstimmig ab, während sie
an der gleichen Gemeindeversammlung einen Antrag zur Aufnahme von
Fusionsverhandlungen mit der neuen Gemeinde E._ mit 30 zu 8
Stimmen annahm. Im Oktober 2014 wurde ein Antrag zu
Fusionsverhandlungen mit der Gemeinde B._ mit 46 zu 32 Stimmen
angenommen. Im Mai 2015 lehnte die Gemeindeversammlung von
A._ den Antrag zu Fusionsverhandlungen mit der neuen Gemeinde
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E._ mit 56 zu 49 Stimmen ab und nahm den Antrag zu
Verhandlungen mit B._ mit 60 zu 46 Stimmen an.
6. Mit der Umsetzung der Gebietsreform und der damit verbundenen
Schaffung von 11 Regionen auf den 1. Januar 2016 gehören sowohl die
Gemeinde A._ als auch die anderen Gemeinden des D._ der
Region E._ an.
7. Im November 2016 fand ein Treffen zwischen dem Gemeindevorstand
A._, dem Kleinen Landrat B._ sowie der Vorsteherin des
Departements für Finanzen und Gemeinden (DFG) statt. Diskutiert wurde
im Wesentlichen eine Veränderung des Förderraums E._. Die
Regierungsrätin bekräftigte die Haltung der Kantonsregierung, wonach
eine Anpassung der Förderräume im konkreten Fall nicht der kantonalen
Strategie entspreche.
8. Am 17. Juli 2018 richtete die Gemeinde A._ ein formelles
Beschulungsgesuch an die Gemeinde B._. Die Gemeinde A._
hielt dabei fest, dass es nicht um einen Fusionsschritt gehe, sondern um
eine gute langfristige Lösung im Schulwesen.
9. Am 21. November 2018 intervenierte die Gemeinde E._ schriftlich
beim Amt für Gemeinden. Die Gemeinde E._ sah es als zwingend
notwendig an, dass die Zusammenarbeit im Schulbereich mit der
Gemeinde A._ aufrechterhalten bzw. weitergeführt werde und bat die
Regierung, die hierfür nötigen Massnahmen einzuleiten.
10. Mit Schreiben vom 5. Dezember 2018 gelangte die Regierung an die
Gemeinde A._ und zeigte ihr an, dass sie einen Entscheid darüber
zu fällen habe, ob die Gemeinde A._ zur Zusammenarbeit bzw. zur
Weiterführung einer solchen im D._ verpflichtet werden solle. Der
Gemeinde A._ wurde eine Frist zur Stellungnahme eingeräumt und
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angeordnet, dass sektorpolitische Entscheidungen über die Grenzen des
Förderraums hinaus bis zu einem Beschluss der Regierung zu unterlassen
seien.
11. Die Gemeinde A._ liess sich am 31. Januar 2019 über ihren
Rechtsvertreter vernehmen. Sie stellte unter Kosten- und
Entschädigungsfolge zulasten der Gemeinde E._ den Antrag, das
Gesuch der Gemeinde E._ abzuweisen und die Gemeinde A._
nicht dazu zu verpflichten, ihre Kinder weiterhin in der Gemeinde E._
beschulen zu lassen. Sie machte insbesondere geltend, dass das
Haushaltsgleichgewicht der Gemeinde A._ gestört sei und die
Erfolgsrechnungen der letzten Jahre mit Ausgabenüberschüssen
abgeschlossen hätten. Die Defizite seien in erster Linie auf die hohen
Schulbeiträge zurückzuführen, welche gut 15 Prozent der kommunalen
Ausgaben ausmachen würden. Gespräche mit den Schulverantwortlichen
der Gemeinde E._ über Kostenreduktionen und Verbesserungen der
Tagesstrukturen hätten keine Resultate ergeben. Positiv seien hingegen
die Verhandlungen mit der Gemeinde B._ verlaufen: Ein erster
Entwurf eines Beschulungsmodells würde zu Einsparungen in Höhe von
44 Prozent führen. Die Beschulung der A._ Schüler in B._ sei
aufgrund der im Finanzhaushalt geltenden Grundsätze der Sparsamkeit
und Wirtschaftlichkeit geboten Der Gemeinde A._ komme Autonomie
bei der Organisation des Schulwesens zu, diese könne nicht durch
Wünsche und Vorstellungen des Kantons eingeschränkt werden.
12. Nachdem auch die Gemeinde B._ von der Regierung des Kantons
Graubünden mit Schreiben vom 26. Februar 2019 zur Stellungnahme
aufgefordert wurde, ersuchte diese um Einberufung eines "Runden
Tisches", an welchem die Gemeinde- und Schulpräsidien der Gemeinden
E._, B._ und A._ in Gegenwart der Regierung die Zukunft
des Schulstandortes D._ diskutieren könnten. Nachdem die
Gemeindeversammlung von A._ am 14. Juni 2019 beschlossen
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hatte, die Beschulungsverhandlungen weiterzuführen und sich um eine
Genehmigung durch die Regierung des Kantons Graubünden zu
bemühen, fand der "Runde Tisch" am 17. Oktober 2019 in Chur statt.
Sowohl die Gemeinde A._ als auch die Gemeinde E._ hielten an
ihren Begehren fest.
13. Mit Beschluss der Regierung des Kantons Graubünden vom 7., mitgeteilt
am 8. April 2020 wurde die Gemeinde A._ verpflichtet, bis auf
Weiteres die bisherige Zusammenarbeit mit der Gemeinde E._ im
Schulverband O._ sowie mit den Gemeinden E._, M._
N._ und P._ im Schulverband Oberstufe D._
weiterzuführen. Begründend führte die Regierung aus, dass es dem
Kanton obliege, zu bestimmen, inwieweit die Gemeinden als
Körperschaften des kantonalen öffentlichen Rechts Autonomie bei der
Erfüllung ihrer Aufgaben zukomme. Werde den Gemeinden eine
öffentliche Aufgabe zur selbständigen Erledigung überlassen, komme
ihnen hierbei Autonomie in den Schranken des kantonalen Rechts zu. Die
Gemeinden erfüllten im Grundsatz ihre Aufgaben selber, es stehe ihnen
aber frei, diese Aufgaben alleine wahrzunehmen oder sich zum Zweck
einer gemeinsamen Aufgabenerfüllung mit einer oder mehreren
Gemeinden zusammenzuschliessen, was in Art. 62 Abs. 1 der
Kantonsverfassung geregelt sei. Diese Bestimmung stelle auch die
Grundlage für eine mögliche Verpflichtung zur Zusammenarbeit dar,
welche in den Art. 52 ff. Gemeindegesetz konkretisiert werde. Nach Art.
54 Gemeindegesetz könne die Regierung Gemeinden zur
Zusammenarbeit verpflichten, sofern wichtige öffentliche Interessen dies
erforderten. Dabei nehme die Regierung im Einzelfall entsprechende
Abwägungen vor und entscheide, ob die auf dem Spiel stehenden
Interessen derart wichtig seien, dass sie eine Verpflichtung zur
Zusammenarbeit und damit einen Eingriff in die kommunale
Organisationsautonomie rechtfertigten. Eine Gegenüberstellung und
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Abwägung der einzelnen Interessen führe dazu, dass insbesondere die
Interessen der Gemeinde A._ nach Gemeindeautonomie sowie die
kostengünstige Erbringung der Aufgabe einer Volksschule, sowie
diejenigen Interessen des Kantons ins Gewicht fielen. Dabei sei
festzuhalten, dass der Kanton einen Blick fürs "Ganze" einnehmen müsse
und daher einzelne kommunale Partikularinteressen nicht überwiegten. Es
stehe in der Pflicht und in der Verantwortung des Kantons, seine
staatlichen Strukturen so auszurichten, dass flächendeckend eine
zweckmässige Aufgabenerfüllung gewährleistet sei, wobei das oberste
Ziel die Erlangung einer zukunftsfähigen territorialen Struktur sei. Darin
werde vorliegend ein wichtiges öffentliches Interesse erblickt, welches die
Beschneidung der Autonomie der Gemeinde A._ rechtfertige und
diese zur Weiterführung der interkommunalen Zusammenarbeit im
D._ verpflichte. Wenn die Gemeinde A._ eine oder mehrere ihrer
Gemeindeaufgaben in Zusammenarbeit mit B._ wahrnehme oder an
B._ auslagere, komme dies sektoralpolitischen Zusammenschlüssen
gleich. Mit diesem Vorgehen entstehe eine Bindung zwischen den beiden
Gemeinden, welche der strukturellen Einheit im D._ und somit der
kantonalen Gemeindereform im D._ klar entgegenstehe.
14. Gegen diesen Beschluss erhob die Gemeinde A._ (nachfolgend
Beschwerdeführerin) am 19. Mai 2020 Verfassungsbeschwerde beim
Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden und stellte folgende
Rechtsbegehren.
1. Es sei - sofern von der Regierung bestritten - im Rahmen einer konkreten
Normenkontrolle festzustellen, dass bei verfassungskonformer Auslegung von Art.
27 Sprachengesetz von Graubünden die Bestimmungen des Sprachengesetzes
über die Schul- und Amtssprache Anwendung auf Gemeindebeschlüsse finden
und alle mit einer Gemeindefusion rechtswidrigen, dem Sprachengesetz
widersprechenden Beschlüsse hinfällig sind und ihre Wirkung verlieren.
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2. Es sei der Regierungsbeschluss vom 7. April, mitgeteilt 8. April 2020, Protokoll Nr.
257, aufzuheben und der Gemeinde A._ zu gestatten, ihre Schülerinnen und
Schüler in B._ beschulen zu lassen.
3. Eventualiter sei der Beschluss der Regierung aufzuheben und im Sinne der
Erwägungen des Verfassungsgerichtes zur Neubeurteilung an die Regierung
zurückzuweisen.
4. Unter Kosten- und Entschädigungsfolge (inkl. MWSt) zulasten der
Beschwerdegegnerin.
Begründend führt sie zunächst aus, der Niedergang des Rätoromanischen
im D._, insbesondere in den Fraktionen F._ und K._ sei
bedrohlich, wozu in erster Linie die Schule beitrage. Gemäss dem
kantonalen Sprachengesetz müsste die Gemeinde E._ mit einem
romanischsprachigen Bevölkerungsanteil von 47 % einsprachig sein und
die Schulsprache einzig auf Romanisch erfolgen. Um die
deutschsprachige Schule zu retten, fordere die Gemeinde E._, dass
die Schüler von A._ weiterhin in F._ und L._ beschult
würden. Dabei verstosse eine rein deutschsprachige Schule am
Schulstandort F._ gemäss Ansicht des Sprachenrechtsfachmanns
Q._ gegen das Sprachengesetz. Der Kanton könne sich nicht auf die
Übergangsbestimmung in Art. 27 SpG berufen. Die Regierung
verschliesse sich ihrer bundesverfassungsmässig gebotenen Aufgabe,
alles erdenklich Notwendige für die rätoromanische Sprache und Kultur
wahrzunehmen. Sofern die Regierung an ihrer Auffassung, wonach Art.
27 SpG auf gemeindeinterne Beschlüsse, die vor Inkrafttreten des SpG
gefällt worden seien, festhalte, werde um Durchführung eines konkreten
Normenkontrollverfahrens ersucht. Es sei im Rahmen einer
verfassungskonformen Auslegung festzustellen, dass alle mit dem
Sprachengesetz widersprechenden Beschlüsse mit der Fusion der
ehemaligen sieben Gemeinden des D._ zur neuen Gemeinde
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E._ hinfällig seien. Dafür sei die Lia Rumantscha beizuziehen und ein
Kurzgutachten von Prof. Dr.iur. Q._ einzuholen.
Des Weiteren setze die in Art. 54 GG konkretisierte Pflicht zur
Zusammenarbeit ein wichtiges öffentliches Interesse voraus. Dabei sei der
Begriff des öffentlichen Interesses in erster Linie vom Begriff der
Staatsaufgabe zu unterschieden. Wenn sich die Regierung darauf berufe,
es sei ihre Aufgabe, starke, eigenständige und sinnvolle Gemeinden zu
bilden, so berufe sie sich dabei auf eine Staatsaufgabe. Gefordert sei in
Art. 54 GG aber nicht das Vorliegen einer Staatsaufgabe, sondern ein
wichtiges öffentliches Interesse, was nicht das Gleiche sei. Um
festzustellen, welche Rechtsfolge im Einzelfall im überwiegend
öffentlichen Interesse liege, müsse die Regierung die verschiedenen
kantonalen Interessen - darunter auch diejenigen, die gegen einen
Zusammenarbeitszwang sprächen - aufzeigen und gegeneinander
abwägen. Es genüge auch nicht das allgemeine, jedes staatliche Handeln
bestimmende Allgemeininteresse, zwingend gefordert sei ein qualifiziertes
öffentliches Interesse. Bei der interkommunalen Zusammenarbeit sei
Freiwilligkeit die Regel, Zwang die Ausnahme. Die hierfür nötige
qualifizierte Güterabwägung der zu berücksichtigenden Interessen sei von
der Regierung nicht vorgenommen worden. Was das öffentliche Interesse
im Besonderen betreffe, so habe der Kanton weder berücksichtigt, dass
die Sprachminderheit in Bezug auf das Romanische auch dann zu
schützen wäre, wenn eine deutschsprachige Schule in der Gemeinde
E._ zulässig sein sollte, noch respektiere er das öffentliche Interesse
der Walser Gemeinde A._, wenn sie ihre ebenfalls bedrängte Kultur
und Sprache in Verbindung mit der Walser Gemeinde B._ erhalten
wolle, indem eine gemeinsame Beschulung in B._ angestrebt werde.
Eine von der Regierung befürchtete Teilfusion liege zudem nicht vor, da
im Gegensatz zur Fusion bei der interkommunalen Zusammenarbeit kein
Verlust der rechtlichen und wirtschaftlichen Selbständigkeit erfolge.
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Zudem sei auch der Gleichbehandlungsgrundsatz zu berücksichtigen, den
auch Gemeinden anrufen dürften. Es sei unzulässig, dass die Regierung
nur der Gemeinde E._ zubillige, eine starke Gemeinde zu werden,
nicht aber der Gemeinde A._. Es könne nicht sein, dass der
Gemeinde A._ untersagt werde, für sich finanzpolitisch die beste
Lösung zu finden, während sich die Gemeinde E._ nicht einmal
bemühen müsse, eine Alternativlösung zum Wegzug der A._ Schüler
zu suchen. Dabei habe der Runde Tisch gezeigt, dass durchaus
Alternativlösungen bestünden.
Die Regierung habe zudem im angefochtenen Beschluss das rechtliche
Gehör verletzt, indem sie die ebenfalls betroffenen Gemeinden P._
sowie M._ N._ nicht angehört habe. Des Weiteren habe die
Regierung ihre wieder und wieder propagierte "Bottom-Up"-Strategie
verletzt, obwohl in der Botschaft explizit festgehalten werde, dass
interkommunale Zusammenarbeit vor Ort eingeleitet und nicht von oben
dekretiert werden solle. Das gelte auch für den Förderraum D._.
Gemäss der Botschaft der Regierung würden keine Perimeter zur
Festlegung künftiger Gemeindestrukturen errichtet. Nun leite die
Regierung aus dem Förderraum D._ aber ein qualifiziertes
öffentliches Interesse ab, um die Gemeinde A._ zur Zusammenarbeit
zu zwingen. Die vom Kanton gebildeten Förderräume hätten keine
Rechtskraft, sie würden keine rechtliche Grundlage abgeben, um eine
Zusammenarbeit der Gemeinden A._ und B._ im Schulwesen zu
untersagen. Die Gemeinde A._ strebe zudem in naher Zukunft keine
Fusion an, weder mit B._ noch mit E._, zudem werde die
ansonsten von der Regierung geforderte Leistungsfähigkeit,
Eigenfinanzierungskraft sowie Eigenverantwortung durch die
Zusammenarbeit von A._ und B._ fraglos gestärkt, mit einer
Zwangsbeschulung in der Gemeinde E._ jedoch geschwächt. Die
Regierung anerkenne zudem selber, dass bei einer Einschulung der
A._ Kinder in B._ beträchtliche Einsparungen resultierten, was
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dem Grundsatz der sparsamen und wirtschaftlichen Haushaltführung nach
Art. 93 KV entspreche. Schliesslich sei festzuhalten, dass die Regierung
mit ihrem Zwang das Verhältnismässigkeitsprinzip verletze, die
Anordnung über die Zwangszusammenarbeit sei weder geeignet,
erforderlich noch zumutbar.
15. Mit Vernehmlassung vom 23. Juni 2020 schloss die Regierung des
Kantons Graubünden (nachfolgend Beschwerdegegnerin) auf Abweisung
der Verfassungsbeschwerde, soweit darauf eingetreten werden könne.
Vorerst gelte es festzustellen, dass der Streitgegenstand der vorliegenden
Auseinandersetzung nicht die Sprachsituation in der Gemeinde E._
darstelle, sondern die Frage, ob die Regierung gestützt auf Art. 54 GG die
Beschwerdeführerin zur weiteren Zusammenarbeit verpflichten dürfe.
Ebenfalls gelte es festzuhalten, dass der Schulverband Oberstufe
D._ unabhängig von der Sprachsituation in der Gemeinde E._
sowohl deutschsprachigen als auch romanischsprachigen Schulunterricht
anbieten müsse, dies verlange bereits die Sprachsituation in der
Gemeinde M._ N._, die ebenfalls zur Talschafts-Oberstufe
gehöre. Die Beschwerdeführerin sei durch die Sprachsituation in ihren
Nachbargemeinden nicht beschwert. Dass sie sich für eine Stärkung der
romanischen Sprache einsetzen möchte und meine, einen
entsprechenden Beitrag mit der Schwächung des deutschsprachigen Teils
der Volksschule leisten zu können, sei bereits in ideeller Hinsicht zu
hinterfragen, eine Beschwer verleihe ihr dieses Argument bestimmt nicht.
Die Beschwerdeführerin erfülle die Aufgaben im Schulbereich bereits seit
Jahrzehnten in interkommunaler Zusammenarbeit mit den anderen
Gemeinden des D._. Nun - da es die Beschwerdeführerin
bevorzugen würde, im Schulbereich mit der Gemeinde B._ und nicht
mehr mit der Gemeinde E._ zusammenzuarbeiten - geltend zu
machen, dass die Gemeinde E._ gesetzeswidrig einen Teil ihrer
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Kinder in deutscher Sprache unterrichten lasse, sei geradezu treuwidrig
und verdiene keinen Rechtsschutz.
Es werde ausdrücklich bestritten, dass die Gemeinde E._ in
gesetzeswidriger Weise eine deutschsprachige Schule führe.
Selbstverständlich könne die nicht zum Anlass genommen werden, eine
konkrete Normenkontrolle zu erwirken. Das vorliegende Verfahren
verleihe keine Legitimation, in Rechtspositionen Dritter einzugreifen.
Daher beantragte die Beschwerdegegnerin auch die Abweisung der
beschwerdeführerischen Verfahrensanträge zum Gutachten von Prof. Dr.
Q._ sowie zum Beizug der Lia Rumantscha.
Was die Verletzung der Gemeindeautonomie betreffe, so sei in Bezug auf
das Argument von Kosteneinsparungen festzuhalten, dass dieses nicht
einfach isoliert betrachtet werden könne. Über einen mittleren sowie
längeren Zeitraum würden sich die Schulkosten nur schon bereits
aufgrund der Schülerzahl verändern, sodass die Gemeinde A._ auch
im Schulverband D._ günstiger als bislang fahren könnte. Dies auch
deshalb, wenn andere Arten der Zusammenarbeit miteinbezogen werden
würden. Ob eine Gemeinde ihren Finanzhaushalt ausgeglichen gestalten
und gesunde Finanzen präsentieren könne, würde nicht von einer
einzelnen Aufgabe in einem isolierten Zeitraum abhängen.
Was den Versuch der Beschwerdeführerin betreffe, infolge einer
Unterscheidung zwischen den Begrifflichkeiten "öffentliches Interesse"
und "Staatsaufgaben" eine fehlende Interessenabwägung seitens des
Kantons geltend zu machen, sei festzuhalten, dass es anerkannt sei, dass
sich die öffentlichen Interessen insbesondere aus den demokratisch
definierten Sachaufgaben des Staates ableiten liessen. Dem Vorwurf der
fehlenden Interessensabwägung sei entgegenzuhalten, dass nicht jedes
so erdenkliche öffentliche Interesse aufgeführt und miteinander
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abgewogen werden müsse. So habe sich die Regierung vordergründig mit
den in der Stellungnahme der Gemeinde vom 31. Januar 2019
aufgeführten Punkten auseinandersetzen dürfen, was sie auch gemacht
habe. Im Gegensatz zur Darstellung der Beschwerdeführerin finde im
D._ keine sprachdurchmischte Beschulung der Kinder statt. Es wirke
irritierend, wenn die Beschwerdeführerin nach einer nun mehrere
Jahrzehnte andauernden schulischen Zusammenarbeit im D._
vorbringe, dass ein Wechsel dieser Zusammenarbeit in einem kulturellen
öffentlichen Interesse liegen solle. Die Beschwerdeführerin könne oder
wolle die zentrale Aufgabe der Führung der Volksschule nicht selbständig
erfüllen, was auch für die anderen Gemeinden im D._ gelte. Ein
Gemeindezusammenschluss mit der Gemeinde B._ stehe
offensichtlich nicht zur Diskussion. Die Regierung sei überzeugt, dass es
im D._ zu einer weiteren Konsolidierung der Gemeindestrukturen
kommen wird, um eine zukunftsfähige Struktur zu erlangen. Folglich habe
die Gemeinde dies als wichtiges öffentliches Interesse erkannt. Unter
diesen Umständen rechtfertige es sich, die Beschwerdeführerin zur
Weiterführung der interkommunalen Zusammenarbeit im Schulbereich
D._ zu verpflichten. Die Beschwerdeführerin werde diesbezüglich
keinesfalls rechtsungleich behandelt. Das von der Beschwerdeführerin
aufgeführte Beispiel eines Gemeindezusammenschlusses über den
Förderraum hinweg sei falsch. Die Gemeinde R._ habe sich seit jeher
im Förderraum S._ Nord und nicht im Förderraum E._ befunden.
Der Sachverhalt zeige eindrücklich, wie gespalten die Dorfgemeinschaft in
Bezug auf die strukturelle Entwicklung ihrer Gemeinde sei. Die Regierung
sei überzeugt, dass ihr seit Jahren konsequentes Handeln dazu beitrage,
der unter einer Belastungsprobe stehenden Gemeinschaft zur Ruhe zu
verhelfen.
16. Replizierend hielt die Beschwerdeführerin mit Schreiben vom 31. August
2020 unverändert an ihren eingangs gestellten Rechtsbegehren fest und
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vertiefte ihre Argumentation. Die Gemeinde A._ sei sowohl in
formeller als auch in materieller Hinsicht zur Klärung der Sprachsituation
beschwert. Formell aufgrund der Teilnahme im Vorverfahren und materiell
aufgrund der in Lehre und Praxis geforderten Beziehungsnähe zur
Sprachenstreitsache. Werde gerichtlich festgestellt, dass die Gemeinde
E._ ihre Kinder romanischsprachig unterrichten müsse, werde der
Beschulungszwang der deutschsprachigen Schüler obsolet. Die
Gemeinde A._ müsse sich zudem keine Treuwidrigkeit vonseiten der
Regierung vorwerfen lassen, schliesslich habe sie die Mitwirkung im
Schulverband O._ und im Schulverband Oberstufe D._
ordnungsgemäss gekündigt, worauf die Regierung ihr den
Beschulungszwang dekretiert habe. Gemäss dem Territorialprinzip sei die
Gemeinde E._ einsprachig romanisch und folglich seien die
Schülerinnen und Schüler dieser Gemeinde einzig in romanischer
Sprache zu unterrichten. Was die Schilderung der Vorgeschichte durch
die Regierung angehe, so sei festzuhalten, dass es im Streitverfahren um
die heutige Situation gehe, der Gemeinde im Bereich des Schulwesens
Autonomie zustehe, es nicht um Gemeinde und Gebietsreform gehe und
die Zusammenarbeit in anderer Form mit den Gemeinden des D._
nicht tangiert werde. Weiter sei die Behauptung der Regierung, dass das
D._ infolge des Abzugs von A._ Schülern nach B._
geschwächt würde, nicht nachvollziehbar sei. Schliesslich sei die
Regierung in Bezug auf Art. 54 GG einzig auf das Vorliegen eines
öffentlichen Interesses eingegangen, wobei es auch hier an einem
qualifizierten öffentlichen Interesse fehle. Es fehlten jedoch auch alle
weiteren Voraussetzungen, um den schwerwiegenden Eingriff in die
Gemeindeautonomie rechtfertigen zu können, insbesondere an der
Verhältnismässigkeit. Der Eingriff sei weder geeignet, erforderlich noch
zumutbar.
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17. Mit Duplik 19. Oktober 2020 hielt die Beschwerdegegnerin an der
Abweisung der Beschwerde, soweit darauf eingetreten werden könne, fest
und vertiefte ihre Argumentation. Der Grundsatz von Treu und Glauben
gebiete ein loyales und vertrauenswürdiges Verhalten im Rechtsverkehr.
Wenn die Beschwerdeführerin nach jahrzehntelanger interkommunaler
Zusammenarbeit diese beenden möchte und dabei vorbringe, die
Gemeinde E._ sei nicht rechtmässig zweisprachig deutsch und
romanisch und an den Schulen dürfe nur die romanische Sprache
verwendet werden, sei dies widersprüchlich und treuwidrig. Die
Legitimation der Gemeinde zur verfassungsmässigen Überprüfung von
Art. 27 SpG sei vor dem Hintergrund, dass der vorliegende
Streitgegenstand einzig darin bestehe, ob die Regierung die Gemeinde
zur Zusammenarbeit verpflichten durfte, mehr als fraglich. Das
Territorialitätsprinzip sei entgegen der beschwerdeführerischen
Auffassung nicht verletzt. Die Gemeinden F._ und K._ hätten
schon in den neunziger Jahren einen Sprachenwechsel vom
Romanischen zum Deutschen vollzogen, also lange vor dem Inkrafttreten
des Sprachengesetzes. Aufgrund der Übergangsbestimmungen in Art. 27
SpG seien die beiden Gemeinden nach Inkrafttreten des
Sprachengesetzes sowohl im Schul- als auch im Amtssprachenbereich zu
den deutschsprachigen Gemeinden gezählt worden. Bereits in den
Abstimmungserläuterungen über das Sprachengesetz werde
festgehalten, dass das Sprachengesetz ausschliesslich für die Zukunft
wirke. Somit gehe das Sprachengesetz von der in den Gemeinden
gelebten Rechtswirklichkeit aus. Die romanische Sprache habe in den
ehemaligen Gemeinden F._ und K._ an Bedeutung verloren.
Einer solchen natürlichen Sprachentwicklung stehe sodann auch das
Territorialitätsprinzip nicht entgegen. Folglich könne darin, dass sich die
ehemaligen Gemeinden F._ und K._ aufgrund der vor Ort klar
gelebten Sprachsituation zu deutschsprachigen Gemeinden gewandelt
hätten, kein Widerspruch gesehen werden. Neben dem Anliegen der
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Erhaltung einer bedrohten Sprache liege der Sinn und Zweck des
Territorialitätsprinzips zudem darin, den Sprachfrieden zu wahren. Bei
Gemeindezusammenschlüssen sei das Territorialitätsprinzip selbstredend
ebenfalls einzuhalten. Da beim Zusammenschluss zur Gemeinde E._
sowohl einsprachig romanische als auch einsprachig deutsche
Gemeinden beteiligt gewesen seien, kämen in der Gemeinde E._
folglich beide Sprachen zur Anwendung. Schliesslich habe die Regierung
den Entscheid aufgrund einer sorgfältigen Interessenabwägung gefällt, bei
welchem die Interessen der Gemeinde E._ sowie des
Oberstufenschulverbandes D._ sowie der daran beteiligten
Gemeinden ein Interesse eingenommen habe, aber letztlich nicht
ausschlaggebend gewesen sei. Diesbezüglich sei auf den angefochtenen
Regierungsbeschluss zu verweisen.
Auf die weiteren Ausführungen der Parteien wird -sofern erforderlich - in
den nachstehenden Erwägungen eingegangen.

Considerations:
II. Das Gericht zieht in Erwägung:
1.1. Anfechtungsobjekt im vorliegenden Verfahren bildet der Beschluss der
Bündner Regierung vom 7. April 2020 (Protokoll Nr. 257/2020) betreffend
Schulstruktur D._; Pflicht zur Fortführung der Zusammenarbeit im
D._. Darin verpflichtete die Regierung des Kantons Graubünden die
Gemeinde A._ gestützt auf Art. 54 des Gemeindegesetzes des
Kantons Graubünden (GG; BR 175.050), bis auf weiteres die bisherige
Zusammenarbeit mit der Gemeinde E._ im Schulverband O._
sowie mit den Gemeinden E._, M._ N._ und P._ im
Schulverband Oberstufe D._ weiterzuführen.
1.2. Nach Art. 57 Abs. 1 lit. a und lit. c des Gesetzes über die
Verwaltungsrechtspflege (VRG; BR 370.100) beurteilt das Bündner
Verwaltungsgericht als Verfassungsgericht Beschwerde gegen
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rechtsetzende Erlasse sowie gegen endgültige Entscheide von
Gemeinden, von anderen Körperschaften und von selbständigen
Anstalten des kantonalen Rechts sowie des Grossen Rates, der
Regierung der kantonalen Departemente in öffentlich-rechtlichen
Streitigkeiten. Daneben steht der Beschwerdeführerin, welche u.a. eine
Verletzung der Gemeindeautonomie rügt, auch die verfassungsrechtliche
Autonomiebeschwerde nach Art. 55 Abs. 2 Ziff. 2 KV zu (vgl. RETO
CRAMERI, Gemeinden im Kanton Graubünden - Aufgaben und Autonomie,
Zürich/St. Gallen 2019, S. 455). Gemäss der Botschaft zum
Gemeindegesetz ist bei einer zwangsweise angeordneten
Zusammenarbeit die Autonomiebeschwerde gemäss Art. 55 Abs. 2 Ziff. 2
KV explizit vorgesehen (Botschaft der Regierung an den Grossen Rat,
Heft Nr. 3/2017-2018, S. 252). Die vorliegende, bereits als
Verfassungsbeschwerde gekennzeichnete Eingabe erfüllt eindeutig
sowohl die Voraussetzungen von Art. 57 Abs. 1 lit. c. VRG als auch Art.
55 Abs. 2 Ziff. 2 KV. Diesbezüglich ist festzuhalten, dass die Kognition des
Verwaltungsgerichts in Verfassungsfragen umfassend ist und der
Vorinstanz kein grosser Ermessensspielraum zusteht (vgl. PVG 2012 2
E.2a).
1.3. Zur Beschwerde ist legitimiert, wer durch den angefochtenen Entscheid
besonders berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an seiner
Aufhebung oder Änderung hat oder wer durch besondere Vorschrift dazu
ermächtigt ist (Art. 58 Abs. 1 VRG). Nach Art. 60 Abs. 1 VRG ist die
Beschwerde schriftlich innert 30 Tagen seit Mitteilung des angefochtenen
Entscheids beim Verwaltungsgericht einzureichen. Vorliegend ist die
Beschwerdebefugnis der Beschwerdeführerin zweifelsfrei gegeben, da sie
durch den Beschluss besonders berührt und ein schutzwürdiges Interesse
an dessen Aufhebung oder Änderung hat. Die Prüfung der potentiellen
Betroffenheit nach Art. 58 Abs. 1 VRG erübrigt sich damit, da die
Beschwerdelegitimation zu bejahen ist. In zeitlicher Hinsicht datiert die
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Beschwerde vom 20. Mai 2020, womit die 30-tägige Anfechtungsfrist -
unter Berücksichtigung der damals geltenden bundesrätlichen
Verordnung über den Stillstand der Fristen in Zivil- und
Verwaltungsverfahren zur Aufrechterhaltung der Justiz im
Zusammenhang mit dem Coronavirus sowie der Gerichtsferien - gegen
den hier zur Diskussion stehenden Regierungsratsbeschluss vom 7./8.
April 2020 eingehalten wurde und die Beschwerde frist- und formgerecht
beim örtlich, sachlich und funktionell dafür zuständigen
Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden erfolgte. Das
Verwaltungsgericht entscheidet dabei in Fünferbesetzung (Art. 43 Abs. 2
lit. a VRG).
2.1. Die Beschwerdeführerin rügt zunächst eine Verletzung des
Sprachengesetzes und verlangt in diesem Fall eine akzessorische
Normenkontrolle, konkret die verfassungsmässige Überprüfung von Art.
27 des kantonalen Sprachengesetzes (SpG; BR 492.100). Die
Beschwerdegegnerin macht geltend, die Beschwerdeführerin sei durch die
Sprachsituation gar nicht beschwert.
2.2. Unzulässig ist eine rügebezogene Beurteilung der Legitimation, indem
einzelne Vorbringen der Beschwerdeführer materiell geprüft würden, in
Bezug auf andere erhobene Rügen die Legitimation der Beschwerdeführer
jedoch verneint würde. Mit einer derartigen rügespezifischen Beurteilung
würden Beschwerdelegitimation und Beschwerdegründe vermengt. Sind
die Voraussetzungen der Beschwerdebefugnis nach Art. 58 VRG
gegeben, sind die Beschwerdeführer mit sämtlichen der in Art. 59 VRG
aufgeführten Rügen zum Verfahren zuzulassen, wenn ihnen durch die
Gutheissung der Beschwerde ein praktischer Nutzen entstehen würde
(BGE 137 II 30 E.2.3, Urteil des Bundesgerichts 1C_236/2010 vom 16. Juli
2010, E.2.1, Urteil des Verwaltungsgerichts R 20 55 vom 22. Februar
2022, E. 2.2.).
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2.3. Vorliegend ist der Beschwerdeführerin zuzustimmen, wenn sie sowohl die
formelle als auch die materielle Beschwer als erfüllt betrachtet. Käme das
streitberufene Gericht nämlich zum Schluss, dass die gesamte
Beschulung in der Gemeinde E._ auf Romanisch zu erfolgen habe,
hätte dies für den angefochtenen Beschluss zur Folge, dass zumindest die
Zusammenarbeit auf Stufe Primarstufe im Schulverband O._
aufgrund der Sprachensituation nicht mehr möglich wäre. Nicht betroffen
von der sprachenrechtlichen Fragestellung ist hingegen die
Zusammenarbeit im Schulverband Oberstufe D._, da dort mit der
Gemeinde M._ N._ bereits unbestrittenermassen eine
deutschsprachige Gemeinde fungiert und der Deutschunterricht damit
garantiert ist. Des Weiteren ist bei Vorliegen eines virtuellen
Rechtschutzinteresses die Beschwerdelegitimation auch bei einer
abstrakten Normenkontrolle gegeben. Ein virtuelles
Rechtsschutzinteresse liegt dann vor, wenn sich die aufgeworfene Frage
jederzeit unter gleichen oder ähnliche Umständen wieder stellen könnte,
an ihrer Beantwortung wegen der grundsätzlichen Bedeutung ein
öffentliches Interesse besteht und sie im Einzelfall kaum je rechtzeitig
verfassungsgerichtlich überprüft werden könnte (vgl. BGE 121 I 279 E.1;
Urteil des Verwaltungsgerichts V 18 3 E.3c m.w.H.). Diese
Voraussetzungen sind vorliegend augenscheinlich gegeben, da die Frage
nach der Anwendbarkeit der sprachenrechtlichen Bestimmungen in Bezug
auf Gemeindefusionen eine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung
darstellt und sich unter gleichen oder ähnlichen Umständen wieder stellen
könnte (vgl. ANDREAS GLASER, Der Sprachenstatus von Gemeinden nach
einer Fusion - Albula/Alvra und Surses, in: Zeitschrift für Gesetzgebung
und Rechtsprechung in Graubünden [ZGRG] 4/2014, S. 249). Die
Beschwerdegegnerin äussert sowohl im angefochtenen Beschluss als
auch ihren Rechtsschriften den Wunsch nach einer stärkeren
Zusammenarbeit und damit einer strukturellen Einigung der
verschiedenen Gemeinden im D._ sowie einer möglichen Fusion der
- 19 -
Beschwerdeführerin mit der Gemeinde E._ (Bf-act. 4, S. 13 ff.). Auch
diesbezüglich würden sich die hier aufgeworfenen Fragen nach der
sprachenrechtlichen Situation erneut stellen. Zudem ist gemäss Art. 55
Abs. 2 Ziff. 1 und Abs. 3 KV das Verwaltungsgericht für die Beurteilung
von konkreten wie auch abstrakten Normenkontrollverfahren zuständig
(vgl. PVG 2005 2, E.1). Somit ist in erster Linie festzuhalten, dass auf die
Beschwerde umfassend einzutreten ist
2.4. Beim Rechtsbegehren 1 der Beschwerdeführerin handelt es sich um ein
Feststellungsbegehren, während das Rechtsbegehren 2, die Aufhebung
des Regierungsbeschlusses vom 7. April 2020 (Protokoll-Nr. 257/2020),
ein Gestaltungsbegehren darstellt. Rechtsprechungsgemäss kommt
Feststellungsbegehren im Verhältnis zu Leistungs- oder
Gestaltungsbegehren subsidiärer Charakter zu. Sie sind nur zulässig,
wenn ein gleichwertiger rechtsgestaltender Entscheid ausgeschlossen ist
und setzen ein schutzwürdiges rechtliches oder tatsächliches Interesse an
der beantragten Feststellung voraus, das aktuell und praktisch ist (BGE
142 V 2 E.1.1., 137 II 199 E.6.5., 135 II 60 E.3.3.2.). Im vorliegenden Fall
teilt das Feststellungsbegehren das gleiche rechtliche Schicksal wie das
Gestaltungsbegehren. Wird letzteres nämlich gutgeheissen, erübrigt sich
die von der Beschwerdeführerin geforderte abstrakte Normenkontrolle.
Zunächst ist daher zu prüfen, ob die Regierung gestützt auf Art. 54 GG die
Beschwerdeführerin zur weiteren Zusammenarbeit verpflichten durfte
oder ob sie damit deren Gemeindeautonomie verletzt hat.
2.5. Was das von der Beschwerdeführerin beantragte Gutachten von Prof.
Q._, die beantragte Beiziehung der Lia Rumantscha sowie die
verschiedenen Editionen betreffen, so ist vorab folgendes zu bemerken:
Das Verwaltungsgericht ermittelt den rechtserheblichen Sachverhalt von
Amtes wegen (Art. 11 Abs. 1 VRG). Als Beweismittel dienen dem Gericht
dabei unter anderem Akten (Art. 12 Abs. 1 lit. a), Urkunden (lit. b),
Amtsberichte (lit. c), Befragungen und Mitteilungen von Beteiligten und
- 20 -
Auskunftspersonen (lit. d) sowie Sachverständigengutachten (lit. f). Das
Verwaltungsgericht erhebt dabei die notwendigen Beweise, wobei es an
die Begehren zur Ermittlung des Sachverhalts nicht gebunden ist (Art. 11
Abs. 3 VRG). Vorliegend ergibt sich der rechtserhebliche Sachverhalt
hinreichend aus den Akten, dazu werden in den Rechtsschriften der
Parteien die jeweiligen Argumente detailliert vorgetragen. Das
streitberufene Gericht ist daher zur Ansicht gelangt, dass auf die
verfahrensrechtlichen Anträge der Beschwerdeführerin im Sinne einer
antizipierten Beweiswürdigung (vgl. BGE 136 I 229 E. 5.3, 124 V 90 E.4b;
Urteil des Bundesgerichts 8C_898/2014 vom 24. März 2015 E. 3.3.)
verzichtet wird.
3.1. Die Beschwerdeführerin macht geltend, der angefochtene Beschluss
verletze die Gemeindeautonomie. Es fehle an einem gewichtigen
öffentlichen Interesse im Sinne von Art. 54 GG, welcher die Pflicht zur
interkommunalen Zusammenarbeit rechtfertige. Es fehle dabei
insbesondere eine Interessenabwägung. Nach Ansicht der
Beschwerdegegnerin sei sehr wohl eine Interessenabwägung
vorgenommen worden. Dabei sei versucht worden, ein Blick fürs Ganze
einzunehmen und sein Handeln an den Interessen des gesamten Kantons
auszurichten.
3.2.1. Art. 50 Abs. 1 der Schweizerischen Bundesverfassung (BV; SR 101)
gewährleistet die Gemeindeautonomie nach Massgabe des kantonalen
Rechts. Die Gemeinden sind somit Institute des kantonalen Rechts, wobei
sich der rechtliche Beitrag des Bundes darin erschöpft, die
Gemeindeautonomie gerichtlich in dem vom Kanton umrissenen Umfang
zu schützen (BGE 143 I 272 E.2.3.1 m.w.H.).
3.2.2. Im Kanton Graubünden kommt der Gemeindeautonomie bereits historisch
eine grosse Bedeutung zu, verfügten doch bereits im Freistaat der Drei
Bünde die damals 48 Gerichtsgemeinden über weitreichende
- 21 -
Kompetenzen in der Gesetzgebung, der Verwaltung und der
Rechtsprechung (RASCHEIN/VITAL, Bündnerisches Gemeinderecht, 2.
Aufl., Chur 1991). Die Regierung hält denn auch in ihrer Botschaft zur
Totalrevision des Gemeindegesetzes explizit fest, dass dieses Gesetz ein
Rahmengesetz darstelle und folglich der hohen Gemeindeautonomie
Rechnung trage. Den Gemeinden werde weiterhin ein möglichst grosser
Gestaltungsspielraum für eigene organisationsrechtliche Lösungen
belassen (Botschaft der Regierung an den Grossen Rat, Heft Nr. 3/2017-
2018, S. 187). Art. 60 Abs. 1 der Kantonsverfassung (KV; BR 110.100)
bezeichnet die Gemeinden als Körperschaften des kantonalen Rechts,
während Art. 65 Abs. 1 KV die Gemeindeautonomie gewährleistet, wobei
sich deren Umfang durch das kantonale Recht bestimmt. Die Gemeinden
sind insbesondere befugt, ihre Organisation zu bestimmen, ihre Behörden
und Verwaltung einzusetzen sowie ihre finanziellen Angelegenheiten zu
ordnen (Abs. 2). Art. 62 KV regelt die interkommunale Zusammenarbeit,
wobei Abs. 1 festhält, dass die Gemeinden durch Gesetz zur
Zusammenarbeit verpflichtet werden können. Damit hält sich die
Kantonsverfassung an die Standardformel des Bundesgerichts, wonach
Gemeinden in einem Sachbereich autonom sind, wenn das kantonale
Recht diesen nicht abschliessend ordnet, sondern ihn ganz oder teilweise
der Gemeinde zur Regelung überlässt und ihr dabei eine relativ erhebliche
Entscheidungsfreiheit einräumt. Der geschützte Autonomiebereich kann
sich dabei auf die Befugnis zum Erlass oder Vollzug eigener kommunaler
Vorschriften beziehen oder einen entsprechenden Spielraum bei der
Anwendung kantonalen oder eidgenössischen Rechts betreffen. Der
Schutz der Gemeindeautonomie setzt eine solche nicht in einem
gesamten Aufgabengebiet, sondern lediglich im streitigen Bereich voraus.
Im Einzelnen ergibt sich der Umfang der kommunalen Autonomie aus dem
für den entsprechenden Bereich anwendbaren kantonalen Verfassungs-
und Gesetzesrecht (BGE 141 I 36 E.5.3. m.w.H.).
- 22 -
3.2.3. Unbestritten ist zunächst, dass die Führung der Volksschule zu einer
kommunalen Kernaufgabe gehört. Gemäss Art. 4 Abs. 1 des Gesetzes
über die Volksschulen des Kanton Graubünden (Schulgesetz;
BR 421.000) sind die Gemeinden Träger der öffentlichen Volksschule. Die
Beschwerdeführerin kommt in diesem Bereich also die eben
umschriebene Autonomie zu in Bezug auf die Art und Weise, wie sie diese
Kernaufgabe erfüllen will.
3.2.4. Das kantonale Gemeindegesetz konkretisiert die verfassungsmässig
garantierte Gemeindeautonomie. So regeln gemäss Art. 3 Abs. 1 GG die
Gemeinden ihre Angelegenheiten im Rahmen des übergeordneten Rechts
selbständig, wobei das kantonale Recht ihnen einen möglichst weiten
Handlungsspielraum gewährt. Nach Art. 50 Abs. 1 GG erfüllen die
Gemeinden im Grundsatz ihre Aufgaben selber. Dabei können sie zur
Erfüllung bestimmter Aufgaben zusammenarbeiten (Art. 52 Abs. 1 GG).
Sofern wichtige öffentliche Interessen es erfordern, kann die Regierung
Gemeinden zu einer Zusammenarbeit verpflichten (Art. 54 Abs. 1 GG).
Dabei ist allerdings vom Grundsatz der freiwilligen Zusammenarbeit
auszugehen; nur wenn ein qualifiziertes öffentliches Interesse eine
Zusammenarbeit zwingend erfordert und der Grundsatz der
Verhältnismässigkeit eingehalten ist, kann eine Verpflichtung zur
Zusammenarbeit ausgesprochen werden (Botschaft der Regierung an den
Grossen Rat, Heft Nr. 3/2017-2018, S. 252; CRAMERI, a.a.O., S. 454).
Erweist sich das Mitwirken einer Gemeinde als unerlässlich, hält der
Kanton die Gemeinden in einem ersten Schritt zur eigenständigen
Regelung der Zusammenarbeit an (Abs. 2).
3.3.1. Vorliegend handelt es sich um eine bereits bestehende interkommunale
Zusammenarbeit, welche die Beschwerdeführerin beenden will. Fraglich
ist also, ob ein qualifiziertes öffentliches Interesse im Sinn von Art. 54 Abs.
1 GG gegeben ist, welches der Beschwerdegegnerin erlaubt, die
Beschwerdeführerin weiterhin zur Zusammenarbeit zu verpflichten.
- 23 -
3.3.2. Was als öffentliches Interesse zu gelten hat, kann nicht allgemein
festgehalten werden, da der Begriff einerseits einem steten örtlichen,
zeitlichen, politischen und gesellschaftlichen Wandel unterliegt und
andererseits kein numerus clausus an zulässigen öffentlichen Interessen
existiert (CRAMERI, a.a.O., S. 18 f. m.w.H.). Damit ist die reine
Voraussetzung des öffentlichen Interesses für Gesetzgebung und
Rechtsanwendung von beschränkter Bedeutung; entscheidend ist
vielmehr die Qualität und Gewichtung (HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN,
Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. Aufl. Zürich 2020, Rz. 462).
Diesbezüglich ist auch die Unterscheidung zwischen Staatsaufgabe und
öffentlichem Interesse nicht massgebend, da es hauptsächlich auf die
Gewichtung ankommt. Im Übrigen charakterisiert die Staatsaufgabe, dass
sie in der verfassungsrechtlichen Ordnung konkret umschrieben ist
(HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 464). Die Bildung starker,
eigenständiger und sinnvoller Gemeinden ist weder in der Verfassung
noch im Gemeindegesetz als Aufgabe explizit vorgesehen, vielmehr legt
sie ein für das Handeln und Entscheiden der Regierung relevantes Ziel
dar, womit sie ein öffentliches Interesse darstellt.
3.3.3. Wie bereits ausgeführt, räumt Art. 54 Abs. 1 GG der Regierung unter der
Voraussetzung wichtiger öffentlicher Interessen das Recht ein,
Gemeinden zur Zusammenarbeit zu verpflichten. Die historische
Auslegung lässt dabei auf ein qualifiziertes öffentliches Interesse
schliessen, ohne jedoch entsprechende Beispiele auszuführen (Botschaft
der Regierung an den Grossen Rat, Heft Nr. 3/2017-2018, S. 252). Aus
der Rechtsprechung ist ebenfalls keine Kasuistik bekannt, die eine
Einordnung gestatten würde. Immerhin finden sich als
Konkretisierungshilfe in anderen kantonalen Gemeindegesetzen ähnliche
Bestimmungen. So hält § 81 Abs. 1 des zürcherischen Gemeindegesetzes
fest, dass der Regierungsrat Gemeinden zu einer Zusammenarbeit
verpflichten darf, wenn wichtige öffentliche Interessen es erfordern.
- 24 -
Wichtige öffentliche Interessen liegen dann vor, wenn eine Aufgabe nicht
sinnvoll von einer Gemeinde allein erfüllt werden kann oder wenn die
Zusammenarbeit mehrerer Gemeinden die Beteiligung einer oder mehrere
Gemeinden erfordert, die nicht bereit sind, daran mitzuwirken. Die
zwangsweise Zusammenarbeit kommt dabei nur in Frage, wenn es sich
um obligatorische Gemeindeaufgaben wie Wasserversorgung,
Abwasserbeseitigung oder Feuerwehr handelt (TOBIAS JAAG, § 81 N 6 f. in:
JAAG/RÜSSLI/JENNI (Hrsg.), Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz,
Zürich 2017). Diese Voraussetzung ist im vorliegenden Fall erfüllt, zählt
doch die Führung einer Volksschule unbestritten zu einer kommunalen
Kernaufgabe (vgl. Bf-act. 4, S. 12). Diesbezüglich ist allerdings zweierlei
festzuhalten: Zum einen wurde diese Bestimmung nur schon im Kanton
Zürich nie angewendet, was auf eine gewisse Zurückhaltung seitens der
dortigen Kantonsregierung sowie hohe Anforderungen an das öffentliche
Interesse schliessen lassen (JAAG, a.a.O., § 81 N 3). Zum anderen will im
vorliegenden Fall die Beschwerdeführerin die kommunale Kernaufgabe
nicht allein erfüllen, sondern lediglich mit einer anderen Gemeinde,
nämlich der Gemeinde B._, zusammenarbeiten.
3.3.4. Daher ist zu klären, ob die Regierung der Beschwerdeführerin
vorschreiben darf, mit wem sie diese Zusammenarbeit eingeht resp. ob
ein überwiegendes öffentliches Interesse vorliegt, welches diese
Verpflichtung rechtfertigt. An einer Ungleichbehandlung, wie von der
Beschwerdeführerin in diesem Zusammenhang in Anrufung von Art. 8 BV
gerügt, fehlt es nur schon deshalb, weil es an zwei gleichen oder ähnlichen
Sachverhalten fehlt (vgl. zum Gleichbehandlungsgebot SCHWEIZER, in:
EHRENZELLER/ SCHINDLER/SCHWEIZER/VALLENDER (Hrsg.), Die
Schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, 3. Aufl.,
Zürich/St. Gallen 2014, Art. 8 BV Rz 18 ff. m.w.H.). Im angefochtenen
Entscheid wird weder die Gemeinde E._ noch eine andere Gemeinde
zur weiteren kommunalen Zusammenarbeit im Schulverband O._
- 25 -
sowie im Schulverband Oberstufe D._ verpflichtet, sondern einzig die
Gemeinde A._. Eine allfällige diesbezügliche Rüge wäre erst
gegeben, wenn die Regierung sich bei analogen Bestrebungen anderer
Gemeinden nicht an die von ihr hier geltend gemachten Ausführungen
halten würde.
3.3.5. Ansonsten ist jedoch nicht ersichtlich, worin das qualifizierte öffentliche
Interesse bestehen soll, mit welchem die Beschwerdegegnerin der
Beschwerdeführerin die Art und Weise der Zusammenarbeit vorschreiben
darf. Die Regierung argumentiert einzig aus der fusionspolitischen Warte
und damit themenfremd. Sie führt keine anderen Gründe an, weshalb eine
Zusammenarbeit der Gemeinden A._ und B._ in Bezug auf die
Volksschule einem qualifizierten öffentlichen Interesse entgegenstehen
würde. Für ein qualifiziertes öffentliches Interesse müssten vielmehr
sachbezogene Gründe wie beispielsweise eine grosse räumliche Distanz
oder die unterschiedliche Unterrichtsqualität angeführt werden, um den
Eingriff in die Gemeindeautonomie zu rechtfertigen. Dass gerade letzteres
nicht der Fall ist, lässt die Regierung sogar in ihrer Vernehmlassung
erkennen, indem sie die beiden Schulstandorte bezüglich der
Unterrichtsqualität für vergleichbar erachtet.
3.3.6. Auch wenn der Beschwerdegegnerin der von ihr formulierte "Blick aufs
Ganze" grundsätzlich nicht verwehrt werden soll und die Bildung starker
eigenständiger Gemeinden und die damit verbundenen fusionspolitischen
Überlegungen durchaus legitime öffentliche Interessen darstellen, so
vermögen sie kein qualifiziertes öffentliches Interesse im Sinne von Art. 54
GG zu begründen. Gerade im Hinblick auf die Argumentation zu den
Förderräumen ist der Beschwerdeführerin zuzustimmen, wenn sie unter
Berufung auf die Botschaft zur Gemeinde- und Gebietsreform festhält,
dass die Regierung keine Perimeter zur Festlegung der künftigen
Gemeindestruktur gesetzt habe, da dies im Widerspruch zur Bottom-Up-
Strategie stehen würde. Vielmehr führt die Botschaft aus, dass mittels der
- 26 -
Förderräume aufgezeigt werden solle, welche Zusammenschlüsse aus
Sicht des Kantons nicht zu fördern seien (Botschaft der Regierung an den
Grossen Rat, Heft Nr. 8/2010-2011, S. 642 ff.). Dem Förderraum kommt
also keine rechtliche Wirkung zu. Überdies ist eine regionenübergreifende
interkommunale Zusammenarbeit durch das Gemeindegesetz per se nicht
ausgeschlossen.
3.3.7. Zudem führt auch die Beschwerdeführerin als Gemeinde und somit
Körperschaft des kantonalen Rechts berechtigte öffentliche Interessen ins
Feld. Dabei hält bereits die Beschwerdegegnerin im angefochtenen
Entscheid fest, dass ein gewichtiges Interesse der Beschwerdegegnerin
darin bestehe, dass die Aufgabe der Volksschule möglichst kostengünstig
erbracht werde. Anhand der aktuell vorliegenden Zahlen sei davon
auszugehen, dass bei einer Beschulung der A._ Kinder in B._
beträchtliche Einsparungen resultierten (beschwerdeführerische Akten
[Bf-act.] 4, S. 6). Dieses öffentliche Interesse ist - nebst der Wahrung der
Gemeindeautonomie - als durchaus qualifiziert zu betrachten.
3.4. Schliesslich wäre selbst dann - wenn ein gewichtiges öffentliches
Interesse seitens der Beschwerdegegnerin zu bejahen wäre, die
Verhältnismässigkeit des Eingriffs zu bezweifeln.
3.4.1. Verwaltungsmassnahmen müssen, nebst der Eignung und der
Erforderlichkeit, zumutbar sein. Verlangt ist eine angemessene Zweck-
Mittel-Relation, sprich ein vernünftiges Verhältnis zwischen konkretem
Eingriffszweck und konkreter Eingriffswirkung. Für die Bejahung der
Zumutbarkeit ist eine Interessensabwägung vorzunehmen
(TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Aufl.,
Bern 2014, § 21 N 16). Was die Interessensabwägung betrifft, so
kennzeichnet sich ein Abwägungsfehler u.a. dadurch, dass die Behörde
die relative Bedeutung der Interessen im konkreten Fall verkennt
(TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, a.a.O., § 26 Rz. 43).
- 27 -
3.4.2. Vorliegend hat die Beschwerdegegnerin im angefochtenen Entscheid
zwar eine Interessensabwägung vorgenommen. Sie hat allerdings die
relative Bedeutung der verschiedenen Interessen im konkreten Fall
verkannt, da sie das sachfremde Interesse der Gebiets- und
Gemeindefusion über die als äussert gewichtig zu bezeichnenden
Interessen der Beschwerdegegnerin - nämlich die Wahrung der
Gemeindeautonomie sowie die kostengünstigere Erbringung einer
kommunalen Kernaufgabe - gestellt hat. Zudem ist der Schulverband
O._ auch ohne die A._ Kinder nicht ernsthaft gefährdet, auch
wenn deren Wegzug unbestritten einige Auswirkungen hätte (Bf-act. 5, S.
5). Selbst diesbezüglich hält die Beschwerdegegnerin in ihrer Duplik
jedoch fest, dass die Interessen der Schulverbände nicht das
ausschlaggebende Kriterium bei der Interessenabwägung darstellten
(Duplik, S. 9). Somit erweist sich der angefochtene Entscheid - nebst dem
Fehlen eines qualifizierten öffentlichen Interesses - auch als nicht
verhältnismässig.
4.1. Zusammenfassend ist damit erstellt, dass es an einem qualifizierten
öffentlichen Interesse im Sinne von Art. 54 GG fehlt. Indem die
Beschwerdegegnerin die Beschwerdeführerin verpflichtete, bis auf
Weiteres die bisherige Zusammenarbeit mit der Gemeinde E._ im
Schulverband O._ sowie mit den Gemeinden E._, M._
N._ und P._ im Schulverband Oberstufe D._
weiterzuführen, hat sie in unzulässiger Weise die Gemeindeautonomie der
Beschwerdeführerin verletzt. Der Regierungsbeschluss vom 7. April 2020,
mitgeteilt am 8. April 2020 (Protokoll Nr. 257/2020) erweist sich damit als
rechtswidrig und ist daher aufzuheben.
4.2. Wie bereits ausgeführt, kommt Feststellungsbegehren im Verhältnis zu
Gestaltungsbegehren rechtsprechungsgemäss subsidiärer Charakter zu,
da sie nur dann zulässig sind, wenn ein gleichwertiger rechtsgestaltender
Entscheid ausgeschlossen ist (vgl. Urteil des Verwaltungsgerichts U 21 71
- 28 -
vom 25. November 2021 E.5 m.w.H.). Mit der Aufhebung des
angefochtenen Entscheides und der damit verbundenen Gutheissung von
Ziffer 2 der Verfassungsbeschwerde vom 19. Mai 2020 ist das
Feststellungsinteresse der Beschwerdeführerin an einer abstrakten
Normenkontrolle in Bezug auf Art. 27 SpG weggefallen. Damit kann
offenbleiben, ob sich Art. 27 SpG in Einklang mit den
verfassungsmässigen Grundsätzen, insbesondere dem in Art. 70 Abs. 2
BV verankerten Territorialitätsprinzip, befindet.
5. Es bleibt über die Verfahrenskosten zu befinden. Bei diesem Ausgang des
Verfahrens gehen die Gerichtskosten gemäss Art. 73 VRG zulasten der
Beschwerdegegnerin. Die Staatsgebühr wird vorliegend auf CHF 1'000.-
festgesetzt. Was eine allfällige aussergerichtliche Entschädigung für die
Beschwerdegegnerin angeht, wird Bund, Kantonen und Gemeinden sowie
mit öffentlich-rechtlichen Aufgaben betrauten Organisationen gemäss
Art. 78 Abs. 2 VRG in der Regel keine Parteientschädigung
zugesprochen, wenn sie in ihrem amtlichen Wirkungskreis obsiegen.
Davon abzuweichen, besteht vorliegend kein Anlass.