Decision ID: 3bb9c78b-c7d4-5645-8e95-f10ec4359ce7
Year: 2017
Language: de
Court: CH_BVGE
Chamber: CH_BVGE_001
Canton: CH
Region: Federation
Law Area: 
Law Sub-area: nan
Label: dismissal

Facts:
Sachverhalt:
A.
Die SRO Casinos (nachfolgend: Beschwerdeführerin) ist eine gesamt-
schweizerische Selbstregulierungsorganisation (nachfolgend: SRO) für
konzessionierte Spielbanken. Im Jahr 2015 gelangte sie mehrmals an die
Eidgenössische Spielbankenkommission ESBK (nachfolgend: Vorinstanz),
da sie, angesichts der am 1. Januar 2016 in Kraft tretenden Änderungen
des Geldwäschereigesetzes (zit. in E. 1.2.3) sowie der geplanten Revision
der Geldwäschereiverordnung ESBK (zit. in E. 1.2.3), ihr geltendes Regle-
ment aus dem Jahr 2007 revidieren und per 1. Januar 2016 in Kraft setzen
wollte.
A.a Im Rahmen der Vernehmlassung zur Revision der Geldwäschereiver-
ordnung ESBK schlug die Beschwerdeführerin die Aufnahme einer Bestim-
mung vor, wonach die ESBK die Selbstregulierung unterstützen, als Min-
deststandard anerkennen und durchsetzen könne. Bis anhin enthielt die
Geldwäschereiverordnung ESBK lediglich eine Bestimmung, wonach die
ESBK mit SRO zusammenarbeiten konnte. Zudem war die durch die Vor-
instanz beabsichtigte Herabsetzung der Schwellenwerte für die Identifizie-
rung der Spielbankgäste bei Kassageschäften und für die Transaktionsre-
gistrierung beim Geld- und Währungswechsel Diskussionsthema.
A.b Am 14. April 2015 stellte die Beschwerdeführerin der Vorinstanz den
Entwurf ihres neuen Reglements zu. An Treffen mit Vertretern des Sekre-
tariats der Vorinstanz am 22. April, 22. Juni und 10. September 2015 wur-
den sodann die beabsichtigten Änderungen im Reglement der Beschwer-
deführerin diskutiert und bestehende Differenzen bereinigt. Nicht einig wur-
den sich die Beteiligten mit Bezug auf die Formulierungen von Art. 11
Abs. 1, Art. 19 Abs. 2 Bst. b und Art. 31 Abs. 2 Bst. b des Reglements
(Schwellenwert-Identifikation ab Fr. 5‘000.– bei Kassageschäften, Schwel-
lenwert von Fr. 5‘000.– für die Transaktionsregistrierung beim Geld- und
Währungswechsel und die vorgesehene Barauszahlung gegen Quittung
bei Kassageschäften im Fall des Abbruchs einer Geschäftsbeziehung).
A.c Am 24. Juni 2015 verabschiedete die Vorinstanz die revidierte Geld-
wäschereiverordnung ESBK. Sie legte darin den Schwellenwert für die
Identifizierungspflicht bei Kassageschäften und für die Transaktionsregist-
rierung beim Geld- und Währungswechsel auf Fr. 4‘000.– fest. Unverän-
dert blieben die Anforderungen an die Übergabe von Vermögenswerten an
den Gast bei Abbruch einer Geschäftsbeziehung in einer Form, die es den
Behörden erlaubt, die Spur der Vermögenswerte weiterzuverfolgen (Paper
B-7234/2015
Seite 3
Trail). Die Bestimmung über die Zusammenarbeit der Vorinstanz mit SRO
erfuhr – entgegen dem ersten Entwurf, in welchem deren Streichung vor-
gesehen war – ebenfalls keine Änderung. Die revidierte Verordnung trat
am 1. Januar 2016 – gleichzeitig mit den revidierten Bestimmungen des
Geldwäschereigesetzes – in Kraft.
A.d Mit Eingabe vom 17. Juli 2015 ersuchte die Beschwerdeführerin die
Vorinstanz um Feststellung, dass ihr Reglement vom 8. Juli 2015 einen an-
gemessenen Mindeststandard für die Sorgfalts- und weiteren Pflichten der
Spielbanken nach dem 2. Kapitel des Geldwäschereigesetzes darstelle.
Eventualiter sei durch rechtsmittelfähige Verfügung festzustellen, welche
Bestimmungen des Reglements einen angemessenen Mindeststandard in
diesem Sinn darstellten bzw. welche Bestimmungen in welcher Weise ge-
ändert werden müssten, um diesen Anforderungen zu genügen. Die Be-
schwerdeführerin erklärte, mit Ausnahme der Herabsetzung des Schwel-
lenwerts für die Identifizierung und Feststellung des wirtschaftlich Berech-
tigten und gewisse Transaktionskontrollen von bisher Fr. 5‘000.– auf neu
Fr. 4‘000.– seien die Vorbehalte der Vorinstanz in der Formulierung des
neuen Reglements berücksichtigt worden.
A.e Mit Schreiben vom 21. August 2015 teilte die Beschwerdeführerin der
Vorinstanz mit, ihr Hauptziel sei es, einen für die Beteiligten gangbaren
Weg zu finden, um in naher Zukunft den gesetzlichen Selbstregulierungs-
anspruch der SRO und ihrer Mitglieder angemessen zu verwirklichen.
Könne ein diesbezüglicher Modus vivendi einvernehmlich gefunden wer-
den, sei dies einer Umsetzung via Rechtsmittelverfahren vorzuziehen. Kein
Hauptziel sei es, bestimmte Inhalte des revidierten Reglements, beispiels-
weise den vorgesehenen Schwellenwert von Fr. 5‘000.–, um jeden Preis
durchzusetzen. Es gelte weiterhin, dass bei der Beurteilung der GwG-Kon-
formität einer Regulierung deren einzelne Bestimmungen immer auch im
Kontext des Gesamtpakets zu würdigen seien.
A.f Am letzten Treffen zwischen der Vorinstanz und der Beschwerdeführe-
rin am 10. September 2015 erklärte diese, dass sie hinsichtlich ihres Status
als SRO eine andere Auffassung als die Vorinstanz habe, aber eine gang-
bare Lösung finden wolle. Die Vorinstanz informierte die Beschwerdefüh-
rerin über die mit dem Erlass des neuen Geldspielgesetzes (zit. in E. 3.6)
verbundenen Auswirkungen auf das Geldwäschereigesetz, insbesondere
über die beabsichtigte Formulierung von Art. 17 GwG, und den entspre-
chenden Text der Botschaft. Zudem erklärte sie erneut, weshalb sie die
Anforderungen an den Paper Trail mit den im Reglement vorgesehenen
B-7234/2015
Seite 4
Barauszahlungsmodalitäten bei Abbruch einer Geschäftsbeziehung als
nicht gewahrt erachte.
A.g Die Beschwerdeführerin wandte sich mit Gesuch vom 30. September
2015 erneut an die Vorinstanz. Dieses ersetzte das erste Gesuch vom
17. Juli 2015, entsprach jenem aber weitgehend. Die Anträge lauteten un-
verändert. Im Unterschied zum ersten Gesuch erklärte die Beschwerdefüh-
rerin jedoch, dass auch die Vorbehalte der Vorinstanz betreffend die Form
der Rückzahlungen an den Gast bei Abbruch der Geschäftsbeziehung im
Rahmen eines Kassageschäfts (Art. 31 Abs. 2 Bst. b des Reglements) im
neuen Reglement nicht berücksichtigt worden seien. Das Reglement
wurde neu auf den 29. September 2015 datiert. Die Beschwerdeführerin
bat angesichts der anstehenden Umsetzungsarbeiten um rasche Rückmel-
dung.
B.
Mit Verfügung vom 7. Oktober 2015 wies die Vorinstanz den Hauptantrag
der Beschwerdeführerin ab und stellte fest, dass ihr Reglement vom
29. September 2015 keinen angemessenen Mindeststandard für die Sorg-
faltspflichten der Spielbanken nach dem 2. Kapitel des Geldwäschereige-
setzes darstelle (Dispositiv-Ziff. 1). Auf das Eventualbegehren trat die Vor-
instanz nicht ein (Dispositiv-Ziff. 2). Schliesslich auferlegte die Vorinstanz
der Beschwerdeführerin die Verfahrenskosten von Fr. 15‘700.– (Dispositiv-
Ziff. 3).
C.
Mit Eingabe vom 9. November 2015 erhob die Beschwerdeführerin gegen
diese Verfügung Beschwerde vor Bundesverwaltungsgericht. Sie bean-
tragt die Aufhebung von Dispositiv-Ziff. 1 der angefochtenen Verfügung
und die Feststellung, dass ihr Reglement vom 29. September 2015 einen
angemessenen Mindeststandard für die Sorgfaltspflichten der Spielbanken
nach dem 2. Kapitel des Geldwäschereigesetzes darstelle. Insbesondere
sei festzustellen, dass Art. 11 Abs. 1, Art. 19 Abs. 2 Bst. b und Art. 31
Abs. 2 des Reglements als Mindeststandard unter dem Geldwäschereige-
setz anzuerkennen seien. Ferner sei Dispositiv-Ziff. 3 der angefochtenen
Verfügung teilweise aufzuheben und im Umfang von Fr. 13‘350.– zur nä-
heren Substantiierung an die Vorinstanz zurückzuweisen. Im Umfang von
Fr. 2‘350.– seien die Verfahrenskosten nachvollziehbar und würden akzep-
tiert.
B-7234/2015
Seite 5
Zur Begründung legt die Beschwerdeführerin insbesondere dar, mit der Be-
schwerde solle ihre Kompetenz als SRO unter Art. 17 GwG (zit. in E. 1.2.3)
geklärt werden. Dies sei auch siebzehn Jahre nach Inkrafttreten des Geld-
wäschereigesetzes und fünfzehn Jahre nach Inkrafttreten des Spielban-
kengesetzes (zit. in E. 2.2.3) ungeklärt.
D.
Mit Vernehmlassung vom 20. Januar 2016 beantragt die Vorinstanz die Ab-
weisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei. Die Vorinstanz er-
klärt ferner, da sie die anbegehrte Ergänzung und Substantiierung hinsicht-
lich der Verfahrenskostenauflage mit der Einreichung einer Kostenaufstel-
lung nun erledigt habe, sei das Rechtsbegehren 2 der Beschwerdeführerin
gegenstandslos geworden, weshalb nicht darauf einzutreten sei. Soweit in
diesem Rechtsbegehren ein Antrag auf Reduktion der Verfahrenskosten
enthalten sei, sei dieser abzuweisen.
E.
Mit Replik vom 23. März 2016 hielt die Beschwerdeführerin an ihren Anträ-
gen bezüglich Dispositiv-Ziff. 1 der angefochtenen Verfügung fest. Ihren
Antrag betreffend Dispositiv-Ziff. 3 der angefochtenen Verfügung modifi-
zierte sie dahingehend, als dass diese teilweise aufzuheben sei und die
Verfahrenskosten substantiell, mindestens im Umfang von Fr. 5‘000.– zu
reduzieren seien.
F.
Mit Duplik vom 29. April 2016 bekräftigte die Vorinstanz ihre Anträge, auch
in Bezug auf das von der Beschwerdeführerin inzwischen modifizierte
Rechtsbegehren betreffend die Verfahrenskosten.
G.
Mit Eingabe vom 28. September 2016 stellte die Beschwerdeführerin ein
sinngemässes Ausstandsbegehren gegen einen Gerichtsschreiber des
Bundesverwaltungsgerichts, der sie auf elektronischem Weg mit einer An-
frage in Bezug auf ihre Tätigkeit kontaktiert habe. Mit Schreiben vom
29. September 2016 informierte die Instruktionsrichterin die Parteien dar-
über, dass dieser Gerichtsschreiber nicht in der zuständigen Abteilung II
des Bundesverwaltungsgerichts tätig sei und im vorliegenden Fall nicht ein-
gesetzt werde.
B-7234/2015
Seite 6
H.
Mit Verfügung vom 31. Januar 2017 ersuchte das Bundesverwaltungsge-
richt die Parteien, innert Frist eine ergänzende Stellungnahme mit Blick auf
das inzwischen ergangene Urteil des Bundesgerichts 2C_867/2015 vom
13. Dezember 2016 einzureichen.
I.
Die Vorinstanz äusserte sich mit Stellungnahme vom 23. Februar 2017; die
Beschwerdeführerin innert erstreckter Frist am 21. März 2017.

Considerations:
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Die angefochtene Feststellungsverfügung der ESBK ist eine Verfügung
i.S.v. Art. 5 Abs. 1 Bst. b des Verwaltungsverfahrensgesetzes vom 20. De-
zember 1968 (VwVG, SR 172.021). Das Bundesverwaltungsgericht ist zu-
ständig für die Beurteilung von Beschwerden gegen Verfügungen der
ESBK (Art. 31 f. sowie Art. 33 Bst. f des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom
17. Juni 2005 [VGG, SR 173.32]).
1.2 Zur Beschwerde ist berechtigt, wer am vorinstanzlichen Verfahren teil-
genommen hat oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat, durch
die angefochtene Verfügung besonders berührt ist und ein schutzwürdiges
Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat (Art. 48 Abs. 1 VwVG).
1.2.1 Bei der beschwerdeführenden SRO handelt es sich um eine juristi-
sche Person in der Form eines Vereins nach den Art. 60 ff. des Schweize-
rischen Zivilgesetzbuchs vom 10. Dezember 1907 (ZGB, SR 210; vgl.
Art. 1 der Statuten vom 22. Dezember 2008).
1.2.2 Sie hat bei der Vorinstanz ein Feststellungsbegehren gestellt, das
diese entgegen dem Antrag der Beschwerdeführerin beantwortet hat. Inso-
fern hat sie am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen und ist durch die
getroffene Feststellung und die ihr auferlegten Verfahrenskosten offen-
sichtlich formell beschwert.
1.2.3 Die Vorinstanz hat in der Begründung ihrer Verfügung die Frage auf-
geworfen, ob die Beschwerdeführerin überhaupt ein rechtsgenügliches
Feststellungsinteresse dargetan habe oder nicht, trat dann aber, wie das
B-7234/2015
Seite 7
Dispositiv der angefochtenen Verfügung zeigt, auf das Feststellungsbe-
gehren ein.
Gegenstand des vorliegenden Verfahrens ist zwar vordergründig allein die
Frage, ob das Reglement der Beschwerdeführerin vom 29. September
2015 einen angemessenen Mindeststandard für die Sorgfaltspflichten der
Spielbanken nach dem 2. Kapitel des Geldwäschereigesetzes vom 10. Ok-
tober 1997 (GwG, SR 955.0) darstellt oder nicht. Wenn das Gericht den
Begehren der Beschwerdeführerin entsprechen, die Beschwerde gutheis-
sen und das Reglement der Beschwerdeführerin als angemessenen Min-
deststandard qualifizieren würde, hätte dies zur Folge, dass die der Be-
schwerdeführerin angeschlossenen Finanzintermediäre (Casinos) die Be-
willigungsvoraussetzungen erfüllen würden, auch wenn sie nur die Anfor-
derungen dieses Reglements, nicht aber die in einzelnen Punkten strenge-
ren Anforderungen der Geldwäschereiverordnung ESBK vom 24. Juni
2015 (GwV-ESBK, SR 955.021) einhalten würden. Insofern beinhaltet die
vorliegend umstrittene Streitfrage vorfrageweise eine Antwort auf die
Grundsatzfrage, welche Stellung und welche Kompetenzen der beschwer-
deführenden SRO im Verhältnis zur Vorinstanz zukommen. Das Interesse
der Beschwerdeführerin an einer Beantwortung dieser Grundsatzfrage ist
offensichtlich (vgl. Urteil des BGer 2C_867/2015 vom 13. Dezember 2016
nicht in BGE 143 II 132 publizierte E. 1.2) und wurde von ihr auch – entge-
gen der Behauptung der Vorinstanz – im vorinstanzlichen Verfahren dar-
getan.
1.2.4 Die Beschwerdeführerin ist somit zur Beschwerdeführung legitimiert.
1.3 Die Beschwerde ist frist- und formgerecht eingereicht worden (Art. 50
Abs. 1 und Art. 52 Abs. 1 VwVG), die Vertreterin hat sich rechtsgenüglich
durch schriftliche Vollmacht ausgewiesen (Art. 11 VwVG) und der Kosten-
vorschuss wurde rechtzeitig geleistet (Art. 63 Abs. 4 VwVG). Auf die Be-
schwerde ist daher einzutreten.
2.
2.1 Der Gesetzgeber hat zur Bekämpfung der Geldwäscherei und der Ter-
rorismusfinanzierung im 2. Kapitel des GwG (Art. 3 ff. GwG) verschiedene
konkretisierungsbedürftige Sorgfaltspflichten für Finanzintermediäre ein-
geführt. Deren Einhaltung bzw. Konkretisierung in weiteren Erlassen unter-
liegen der staatlichen Kontrolle (Art. 12 ff. GwG); diese beruht (teilweise)
B-7234/2015
Seite 8
auf dem Prinzip der regulierten Selbstregulierung (mehrheitlich als gesteu-
erte Selbstregulierung bezeichnet; vgl. GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN,
Elemente einer Rechtssetzungslehre, 3. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2013,
Rz. 487 m.H., Rz. 495). Je nach Kategorie, welcher ein Finanzintermediär
zuzuordnen ist, untersteht er betreffend die Einhaltung der Sorgfaltspflich-
ten der Aufsicht durch die Eidgenössische Finanzmarktaufsichtsbehörde
FINMA (Art. 12 Bst. a und Bst. c Ziff. 2 GwG), durch die ESBK (Art. 12
Bst. b GwG) oder aber durch eine anerkannte Selbstregulierungsorganisa-
tion (Art. 12 Bst. c Ziff. 1 GwG), welche wiederum durch die FINMA beauf-
sichtigt ist (Art. 18 GwG; vgl. zum Ganzen BGE 143 II 162 E. 2.1; Urteil des
BGer 2C_887/2010 vom 28. April 2011 E. 6.1; WOLFGANG WOHLERS,
Selbstregulierung – Aufsichtsrecht – Strafrecht: [Ziel-]Konflikte und Inter-
dependenzen, in: Jürg-Beat Ackermann/Wolfgang Wohlers [Hrsg.], Finanz-
markt ausser Kontrolle?, Selbstregulierung – Aufsichtsrecht – Strafrecht,
3. Zürcher Tagung zum Wirtschaftsstrafrecht, Zürich/Basel/Genf 2009,
S. 267 ff., 272 f.; STEPHAN STADLER, Die gelenkte Selbstregulierung im Be-
reich der Geldwäscherei, in: LeGes 2006/3, S. 49 ff., 50 f.).
2.2 Zu unterscheiden sind Finanzintermediäre, welche gestützt auf ein an-
deres Finanzmarktgesetz als das GwG bewilligt und beaufsichtigt werden
(spezialgesetzlich beaufsichtigte Finanzintermediäre), und nicht prudenzi-
ell beaufsichtigte Finanzintermediäre (Parabankensektor bzw. weitere Fi-
nanzintermediäre), wie z.B. Vermögensverwalter von Individualvermögen
oder Anlageberater.
2.2.1 Bei den spezialgesetzlich beaufsichtigten Finanzintermediären nach
Art. 2 Abs. 2 GwG, wie beispielsweise Banken und Spielbanken, umfasst
die Kontrolle der FINMA die Einhaltung der prudenziellen Regeln, der Ver-
haltensbestimmungen und der geldwäschereirechtlichen Sorgfaltspflich-
ten, diejenige der ESBK die Einhaltung der spielbankenrechtlichen Vor-
schriften und der Konzessionsbestimmungen, die Überwachung der Ge-
schäftsführung und des Spielbetriebs der Spielbanken, die Einhaltung der
Pflichten aus dem GwG und die Umsetzung des Sicherheits- und Sozial-
konzepts. Die FINMA und die ESBK konkretisieren für die ihnen spezialge-
setzlich unterstellten Finanzintermediäre die gesetzlichen Sorgfaltspflich-
ten nach dem 2. Kapitel des GwG und legen fest, wie diese zu erfüllen sind,
soweit nicht eine SRO diese Sorgfaltspflichten und ihre Erfüllung regelt
(Art. 17 GwG). Die FINMA hat gestützt darauf die Geldwäschereiverord-
nung-FINMA vom 3. Juni 2015 (GwV-FINMA, SR 955.033.0) erlassen (zur
ESBK vgl. E. 2.2.4). Im Bereich der spezialgesetzlich beaufsichtigten Fi-
nanzintermediäre unterstützt die FINMA die Selbstregulierung und kann
B-7234/2015
Seite 9
diese im Rahmen ihrer Aufsichtsbefugnisse als Mindeststandard anerken-
nen und durchsetzen (Art. 7 Abs. 3 des Finanzmarktaufsichtsgesetzes vom
22. Juni 2007 [FINMAG, SR 956.1]; für die Liste der als Mindeststandard
anerkannten Selbstregulierungen vgl. das Rundschreiben 2008/10 der
FINMA).
2.2.2 Bei den nicht prudenziell beaufsichtigten Finanzintermediären nach
Art. 2 Abs. 3 GwG wird nur die Einhaltung der Sorgfaltspflichten nach dem
GwG geprüft. Dies kann direkt durch die FINMA geschehen (direkt unter-
stellte Finanzintermediäre [DUFI]; Bewilligungs- und Anschlusspflicht in
Art. 14 Abs. 1 und 2 GwG). Den DUFI gegenüber konkretisiert ebenfalls die
GwV-FINMA die gesetzlichen Sorgfaltspflichten (Art. 18 Abs. 1 Bst. e
GwG). Statt sich der direkten Aufsicht durch die FINMA zu unterstellen,
können sich Finanzintermediäre nach Art. 2 Abs. 3 GwG zur Erfüllung ihrer
Pflichten aus dem GwG einer anerkannten SRO anschliessen (Art. 14
Abs. 1 GwG e contrario). Diese erfüllen – ungeachtet der privatrechtlichen
Natur ihrer Organisation und des privatrechtlichen Charakters der von
ihnen ausgesprochenen Sanktionen bei Verletzung der gesetzlichen bzw.
reglementarischen Vorgaben – eine öffentliche bzw. öffentlich-rechtliche
Aufgabe im Rahmen der ihnen diesbezüglich übertragenen staatlichen
Kompetenzen (Urteil des BGer 2C_887/2010 vom 28. April 2011 E. 6.1).
Die FINMA erteilt und entzieht ihnen von Gesetzes wegen die Anerken-
nung (Art 18 Abs. 1 Bst. a GwG), beaufsichtigt sie (Art. 18 Abs. 1 Bst. b
GwG) und genehmigt ihre Reglemente (Art. 25 und Art. 18 Abs. 1 Bst. c
GwG). Sie sorgt weiter dafür, dass die SRO den ihnen angeschlossenen
Finanzintermediären gegenüber die gesetzlichen und reglementarischen
Vorgaben wirksam durchsetzen (Art. 18 Abs. 1 Bst. d GwG; vgl. zum Gan-
zen BGE 143 II 162 E. 2.2 f. m.H.).
2.2.3 Die Spielbanken nach dem Spielbankengesetz vom 18. Dezember
1998 (SBG, SR 935.52) gelten gemäss Art. 2 Abs. 2 Bst. e GwG als Fi-
nanzintermediäre und werden durch die ESBK beaufsichtigt, die u.a. die
Einhaltung der Pflichten aus dem GwG überwacht (Art. 12 Bst. b GwG so-
wie Art. 48 Abs. 1 und Abs. 2 Bst. b SBG). Die Spielbanken müssen in ih-
ren internen Richtlinien individuell festlegen, wie sie ihre Sorgfaltspflichten
aus dem GwG erfüllen; dies bildet Teil des Sicherheitskonzepts jeder Spiel-
bank (Art. 14 Abs. 1 SBG, Art. 27 Abs. 1 Bst. f der Spielbankenverordnung
vom 24. September 2004 [VSBG, SR 935.521]). Änderungen im Sicher-
heitskonzept sowie bei den Massnahmen zur Bekämpfung der Geldwä-
scherei sind meldepflichtig (Art. 18 SBG, Art. 18 VSBG). Die ESBK hat
B-7234/2015
Seite 10
diese zu prüfen und zu verifizieren, dass die Konzessionsvoraussetzungen
noch erfüllt sind.
2.2.4 Gestützt auf Art. 17 GwG hat die ESBK die GwV-ESBK zur Konkreti-
sierung der gesetzlichen Sorgfaltspflichten nach dem 2. Kapitel des GwG
erlassen. Die GwV-ESBK musste anlässlich der Teilrevision des GwG per
1. Januar 2016 ebenfalls teilrevidiert werden. Die auf den 1. Januar 2016
in Kraft getretene Teilrevision des GwG erfolgte aufgrund der im Jahr 2012
revidierten Empfehlungen der Groupe d’action financière (GAFI), welche
die international anerkannten Standards zur Bekämpfung der Geldwäsche-
rei und der Terrorismusfinanzierung bilden (Botschaft zur Umsetzung der
2012 revidierten Empfehlungen der Groupe d’action financière [GAFI] vom
13. Dezember 2013, BBl 2014 605, 606). Gemäss Art. 24 GwV-ESBK – so-
wohl in der vor dem 1. Januar 2016, als auch in der nach dem 1. Januar
2016 geltenden Fassung – kann die ESBK mit SRO zusammenarbeiten.
3.
Zu prüfen ist, ob die Vorinstanz zu Recht das Feststellungbegehren der
Beschwerdeführerin abgewiesen und festgestellt hat, dass ihr Reglement
vom 29. September 2015 keinen angemessenen Mindeststandard für die
Sorgfaltspflichten der Spielbanken nach dem 2. Kapitel des GwG darstelle.
3.1 Die Beschwerdeführerin macht zusammengefasst geltend, der Kern
der Differenz zwischen ihr und der Vorinstanz liege in den unterschiedli-
chen Auffassungen über Aufgaben und Kompetenzen der SRO für die an-
geschlossenen Finanzintermediäre. Art 17 GwG delegiere Rechtsetzungs-
befugnisse an die SRO. Es handle sich somit um normative Selbstregulie-
rung, die von der Aufsichtsbehörde anzuerkennen sei. Als SRO könne sie
daher die Sorgfaltspflichten auf verbindliche Weise für die ihr angeschlos-
senen 15 (von 21) Spielbanken regeln, weshalb sie autonom und verbind-
lich beispielswiese von der GwV-ESBK abweichende Schwellenwerte de-
finieren könne. Die Vorinstanz habe die als Folge der Revision des GwG
notwendig gewordenen Anpassungen der GwV-ESBK genutzt, um die Au-
tonomie der Beschwerdeführerin zu beschränken, obschon die GwG-Revi-
sion keine Änderung ihrer Aufgaben und Kompetenzen zur Folge gehabt
habe. Weder Wortlaut noch Sinn von Art. 17 GwG seien geändert worden.
Die Vorinstanz verletze das GwG, wenn sie von der Beschwerdeführerin
verlange, die Schwellenwerte im Reglement unbesehen den Schwellen-
werten der revidierten GwV-ESBK anzupassen. Die SRO geniesse eine
Autonomie, die es ihr erlaube, bei der Umsetzung des GwG, das selber
keine Schwellenwerte vorsehe, eine eigene Risikoeinschätzung zu treffen.
B-7234/2015
Seite 11
Dieses Ermessen ergebe sich aus Art. 17 GwG. Die Vorinstanz könne sich
in ihrer Behördenverordnung nicht über das GwG hinwegsetzen. Es fehle
eine Norm, die es ihr erlaubte, die in der GwV-ESBK konkretisierten Sorg-
faltsplichten einheitlich für alle Casinos verbindlich zu erklären. Die Selbst-
regulierungskompetenz der Beschwerdeführerin habe deshalb ihren Platz
neben der Regulierungskompetenz der Vorinstanz. Diese habe lediglich
die Aufgabe, die Umsetzung des Gesetzes angesichts der Vielfalt von Ge-
schäftsmodellen und des Nebeneinander von Casinos, die der SRO ange-
schlossen seien und solchen, die es nicht seien, zu gewährleisten. In der
Sache sei es angesichts des als gering einzustufenden Geldwäschereirisi-
kos, das von Schweizer Casinos ausgehe, unverhältnismässig, dass die
Vorinstanz eine Senkung der Schwellenwerte vorgenommen habe.
3.2 Die Vorinstanz legt unter Verweis auf die Materialien zum GwG sowie
die Botschaft zum neuen Geldspielgesetz und die Unterscheidung im GwG
zwischen Finanzintermediären nach Art. 2 Abs. 2 und 3 GwG dar, Art. 17
GwG enthalte keine Delegation von Rechtsetzungsbefugnissen an die
SRO. Die Selbstregulierung sei lediglich ein privatrechtlicher Standard und
habe nicht denselben Stellenwert wie eine Verordnung der ESBK. Solche
privatrechtlichen Standards könnten den Inhalt der Verordnung überneh-
men, diesen präzisieren oder strengere Pflichten vorsehen. Sie dürften
aber nicht weniger weit gehen als in der Verordnung vorgesehen. Die GwV-
ESBK stelle für die Spielbanken die Eckwerte bereit, die es bei der Einhal-
tung der Sorgfaltspflichten zu beachten gelte. Der Beschwerdeführerin sei
es unbenommen, diese Eckwerte zu präzisieren und auszubauen, wie sie
dies in ihrem Reglement auch stets getan habe. Dies sei nie problematisch
gewesen, die Beschwerdeführerin habe ihre Reglemente in der Vergan-
genheit vor Inkraftsetzung jeweils mit der ESBK abgesprochen und deren
Änderungswünschen rechtzeitig Rechnung tragen können. Nun habe dies
erstmals nicht funktioniert. Die GwV-ESBK gehe dem Reglement vor bzw.
das Reglement dürfe dieser nicht widersprechen. Das Reglement sei in
den beanstandeten Punkten weniger streng als die öffentlich-rechtliche Lö-
sung und deshalb diesbezüglich unzulässig. Somit könne es nicht als an-
gemessener Mindeststandard qualifiziert werden. Die Befugnis zur autono-
men Selbstregulierung sei ausschliesslich anerkannten SRO von nicht pru-
denziell beaufsichtigten Finanzintermediären nach Art. 2 Abs. 3 GwG vor-
behalten. Es wäre absurd, wenn der Wille des Gesetzgebers dahingehend
interpretiert würde, dass die Beschwerdeführerin alleine die Sorgfaltspflich-
ten konkretisieren könnte, obwohl sie weder eine Anerkennung als SRO
noch eine Genehmigung ihres Reglements durch die Aufsichtsbehörde be-
B-7234/2015
Seite 12
nötige, wie dies für die SRO im Bereich der nicht prudenziell beaufsichtig-
ten Finanzintermediäre im Verhältnis zur FINMA vorgesehen sei. Die Be-
schwerdeführerin vermische die Aufgaben und Stellung von SRO im Be-
reich von Finanzintermediären nach Art. 2 Abs. 2 und 3 GwG. Die Vor-
instanz sei an einer Klärung der Rollenverteilung zwischen ihr und der Be-
schwerdeführerin interessiert. Zwar solle im Rahmen der neuen Gesetzge-
bung über Geldspiele diesbezüglich eine Klarstellung erfolgen, jedoch
werde die Verabschiedung der entsprechenden Vorlage noch längere Zeit
beanspruchen.
3.3 Anlass für die unterschiedlichen Auffassungen ist die Formulierung von
Art. 17 GwG, wonach FINMA und ESBK für die ihnen spezialgesetzlich un-
terstellten Finanzintermediäre die gesetzlichen Sorgfaltspflichten nach
dem 2. Kapitel des GwG konkretisieren und festlegen, wie diese zu erfüllen
sind, soweit nicht eine SRO diese Sorgfaltspflichten und ihre Erfüllung re-
gelt (pour autant qu'aucun organisme d'autorégulation ne l'ait fait; semp-
reché un organismo di autodisciplina non regoli tali obblighi di diligenza e
il loro adempimento).
3.3.1 Dieser letzte Satzteil wurde erst auf Antrag der vorberatenden Kom-
mission des Nationalrates im Parlament ergänzt; er war im Entwurf zum
GwG nicht vorgesehen (AB 1997 N 326). Die Botschaft führte zum Entwurf
zum damaligen Art. 16 Abs. 1 GwG aus, dass die Aufsicht im Bankenbe-
reich der damaligen Eidgenössischen Bankenkommission EBK (heute:
FINMA) übertragen sei, parallel dazu jedoch im Rahmen der Schweizeri-
schen Bankiervereinigung eine SRO existiere, die für ihre Mitglieder eine
verbindliche Sorgfaltspflichtsvereinbarung erlassen habe. Eine Genehmi-
gung dieser privatrechtlichen Vereinbarung durch die EBK finde nicht statt.
So bleibe es der spezialgesetzlichen Aufsichtsbehörde unbenommen, die
Verbandsnormen durch eigene Erlasse zu ergänzen. Diese Praxis solle
durch das GwG nicht in Frage gestellt werden, sondern auf den ganzen
Bereich der spezialgesetzlich beaufsichtigten Finanzintermediäre ausge-
dehnt werden. Analog den Finanzintermediären nach Art. 2 Abs. 3 GwG
solle es auch den spezialgesetzlich beaufsichtigten Finanzintermediären
möglich sein, SRO zu bilden und sich Verbandsnormen zu geben, welche
einerseits die Geldwäscherei zu verhindern vermöchten, andererseits aber
auch den Bedürfnissen ihres Bereiches optimal entsprechen würden. Die
Selbstregulierung in diesem Bereich erfolge jedoch nicht anstelle einer be-
hördlichen Kontrolle, sondern parallel und komplementär zur spezialge-
setzlichen Aufsicht. Der Aufsichtsbehörde bleibe es auch im Rahmen der
Selbstregulierung unbenommen, gestützt auf Art. 16 Abs. 1 GwG jederzeit
B-7234/2015
Seite 13
diejenigen Bestimmungen zu erlassen, die ihr zur Konkretisierung der ge-
setzlichen Pflichten notwendig erschienen. Die Befugnis zur Selbstregulie-
rung leite sich im Fall der spezialgesetzlich beaufsichtigten Finanzinterme-
diäre denn auch nicht in erster Linie aus dem Gesetz, sondern aus der –
ausdrücklichen oder stillschweigenden – Tolerierung durch die spezialge-
setzliche Aufsichtsbehörde ab. Entsprechend seien Umfang und Inhalt der
Selbstregulierung nicht durch das Gesetz zu definieren, weshalb die Be-
stimmungen des 5. Abschnitts des 3. Kapitels auf diesen von der spezial-
gesetzlichen Aufsicht erfassten Bereich der Selbstregulierung keine An-
wendung fänden (Botschaft zum Bundesgesetz zur Bekämpfung der Geld-
wäscherei im Finanzsektor [Geldwäschereigesetz, GwG] vom 17. Juni
1996, BBl 1996 III 1101, 1139; vgl. dazu CHRISTOPH GRABER, GwG,
2. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2003, Art. 16 N 1).
3.3.2 In den parlamentarischen Beratungen wurde ausgeführt, dass das
GwG bewusst als Rahmengesetz konzipiert und vom Gedanken der
Selbstregulierung geprägt sei. Das Gesetz basiere auf dem Prinzip der
Subsidiarität. Allen Finanzintermediären werde die Möglichkeit gegeben,
eigene SRO zu bilden, welche die Einhaltung der Sorgfaltspflichten kon-
trollierten und bei Zuwiderhandlungen Sanktionen verhängen könnten.
Diese Regelung orientiere sich an der bestehenden SRO der Schweizer
Banken, die sich bewährt habe. Auch bei einer Selbstregulierung bleibe die
direkte Aufsicht durch die spezialgesetzlichen Aufsichtsbehörden gewahrt
(AB 1997 N 323). Zum Ergänzungsantrag „soweit nicht eine SRO diese
Sorgfaltspflichten und ihre Erfüllung regelt“ erklärte der Berichterstatter le-
diglich, in Art. 16 werde dann „das Subsidiaritätsprinzip noch etwas expli-
ziter verankert“ (AB 1997 N 324). Der zuständige Bundesrat stellte klar,
dass es sich um eine kontrollierte Selbstregulierung handeln müsse (AB
1997 N 325). Die Räte nahmen den Ergänzungsantrag der vorberatenden
Kommission des Nationalrates und damit die Abweichung von der Vorlage
des Bundesrates ohne Diskussion an.
3.3.3 Mit der Inkraftsetzung des SBG wurden die Spielbanken als Finanz-
intermediäre in Art. 2 Abs. 2 Bst. e GwG aufgenommen. In der Botschaft
wurde zum Thema Geldwäscherei u.a. dargelegt, dass es an der ESBK als
spezialgesetzliche Aufsichtsbehörde sein werde, den Risiken und Gefah-
ren auf der ersten strukturellen Ebene entgegenzutreten, indem sie im Kon-
zessionsverfahren und während der Dauer der Konzession die Konzessi-
onsvoraussetzungen und ihr dauerndes Vorliegen prüfe. Geldwäscherei-
aktivitäten des Publikums seien dadurch zu verhindern, dass die Spielban-
B-7234/2015
Seite 14
ken verpflichtet würden, bestimmte Sorgfaltspflichten im Rahmen ihrer Ge-
schäftstätigkeit einzuhalten, wie dies das GwG für alle Finanzintermediäre
vorschreibe. Diese Sorgfaltspflichten sollen namentlich verhindern, dass
die Spielbanken dazu benutzt würden, als Alibi für anderweitig nicht erklär-
baren – legalen oder illegalen – Vermögenszuwachs zu dienen (Botschaft
zum Bundesgesetz über das Glückspiel und über die Spielbanken [Spiel-
bankengesetz, SBG] vom 26. Februar 1997, BBl 1997 III 145, 160 f.).
Durch das FINMAG wurde Art. 16 aGwG zu Art. 17 GwG. Das bestehende
System der Selbstregulierung wurde beibehalten: Die Botschaft führte zu
Art. 17 GwG aus, dieser regle wie bis anhin Art. 16 die Kompetenzen und
Pflichten der Aufsichtsbehörden sowie deren Zusammenspiel mit den SRO
betreffend Finanzintermediäre nach Art. 2 Abs. 2 GwG. Dieses System
bleibe unverändert. Die bisherigen unterschiedlichen Funktionen der
Selbstregulierung für Finanzintermediäre nach Art. 2 Abs. 2 GwG und für
diejenigen nach Art. 2 Abs. 3 GwG blieben weiterhin bestehen (Botschaft
zum Bundesgesetz über die Eidgenössischen Finanzmarktaufsicht
[Finanzmarktaufsichtsgesetz, FINMAG] vom 1. Februar 2006, BBl 2005
2829, 2846, 2909). Im Rahmen der Teilrevision des GwG per 1. Januar
2010 wurde Art. 41 GwG dahingehend geändert, dass die Verordnungs-
kompetenz im Bereich der Geldwäschereibekämpfung an das FINMAG an-
gepasst wurde, indem neu der Bundesrat statt die spezialgesetzliche Auf-
sichtsbehörde die Ausführungsbestimmungen erlässt. Im Bereich der Fest-
legung der Sorgfaltspflichten nach dem 2. Kapitel des GwG werde jedoch
an der bisherigen Verordnungskompetenz der Aufsichtsbehörde festgehal-
ten, die sich bewährt habe (Botschaft zur Umsetzung der revidierten Emp-
fehlungen der Groupe d’action financière [GAFI] vom 15. Juni 2007, BBl
2007 6269, 6287 f.).
3.3.4 Damit stellt sich die Frage, ob die im Jahr 1997 vom Parlament be-
schlossene Ergänzung von Art. 16 Abs. 1 aGwG „soweit nicht eine SRO
diese Sorgfaltspflichten und ihre Erfüllung regelt“ an der Parallelität und
Komplementarität von spezialgesetzlicher Aufsicht und Selbstregulierung
im Bereich der Finanzintermediäre nach Art. 2 Abs. 2 GwG bzw. am dem
GwG zugrundeliegenden Konzept der Selbstregulierung etwas geändert
hat. Die Materialien und die Entwicklung des GwG sowie des SBG und des
FINMAG sprechen dagegen. Vielmehr geht daraus hervor, dass im Laufe
der Zeit keine inhaltliche Veränderung von Art. 17 GwG stattgefunden hat:
Stets wurde in den Gesetzesänderungen auf das bestehende System oder
direkt auf die Botschaft zum GwG verwiesen, wonach für die zwei verschie-
denen Gruppen von Finanzintermediären zwei verschiedenen Konzepte
der Selbstregulierung bestehen. Die Ergänzung ist vielmehr mit dem Ziel
B-7234/2015
Seite 15
erfolgt, dass es auch Finanzintermediären, die prudenziell beaufsichtigt
sind, und nicht nur solchen aus dem Parabankensektor, unbenommen ist,
SRO zu bilden.
3.3.5 Im Rahmen des Geldspielgesetzes, welches das bisherige Spielban-
kengesetz und das Bundesgesetz betreffend die Lotterien und die ge-
werbsmässigen Wetten vom 8. Juni 1923 (SR 935.51) zusammenführt und
ablöst, wird das GwG erneut teilrevidiert werden. Die Beratung im Parla-
ment ist abgeschlossen. Art. 17 GwG erfährt durch die Teilrevision keine
relevante Änderung (BBl 2015 8583).
3.4 In der Lehre finden sich nur wenige Ausführungen zu dieser Frage. Es
wird die Ansicht vertreten, die vom Parlament vorgenommene Ergänzung
sei dahingehend auszulegen, dass die EBK (heute: FINMA) zwar berech-
tigt, aber nicht verpflichtet sei, eigene Regeln zu erlassen (GRABER, a.a.O.,
Art. 16 N 1). Ferner wird dargelegt, auch wenn aus dem Wortlaut von
Art. 17 GwG auf den ersten Blick der Schluss gezogen werden könnte,
dass die behördliche Regelungskompetenz im Bereich der Finanzinterme-
diäre nach Art. 2 Abs. 2 GwG strikt subsidiär sei und dort nicht mehr be-
stehe, wo eine SRO die Sorgfaltspflichten im Detail konkretisiere, wider-
spreche eine solche Interpretation dem Ziel und Zweck des GwG, verbind-
liche Mindeststandards im Kampf gegen die Geldwäscherei festzulegen.
SRO im Bereich der Finanzintermediäre nach Art. 2 Abs. 2 GwG würden
nicht behördlich anerkannt und beaufsichtigt, und ihr Reglement unterliege
keinerlei behördlicher Kontrolle oder Genehmigung. Es könne vom Gesetz-
geber offensichtlich nicht gewollt sein, dass eine behördliche Konkretisie-
rung der Sorgfaltspflichten des GwG von vornherein ausgeschlossen sei,
wenn eine private, weder anerkannte noch beaufsichtigte SRO dies in ei-
nem nicht genehmigten, ebenfalls privaten Reglement bereits auf irgend-
eine Weise getan habe. Nicht anerkannte SRO erhielten dadurch ausge-
rechnet in von den zuständigen Behörden direkt zu beaufsichtigenden Be-
reichen des Finanzsektors einen unbeschränkten Spielraum, während im
Bereich der weiteren Finanzintermediäre nach Art. 2 Abs. 3 GwG die
Selbstregulierungsreglemente einer behördlichen Kontrolle unterliegen
würden. Dieses Ergebnis wäre unhaltbar (CHRISTIAN HEIERLI, Das Konzept
der Selbstregulierung im GwG – Rechtliche Grundlagen und Mängel bei
der praktischen Umsetzung, in: GesKR 2010, nachfolgend: Konzept,
S. 43 ff.). Insofern seien Reglemente von SRO im Bereich der spezialge-
setzlichen Finanzintermediäre nur so lange massgebend, als die zustän-
dige Aufsichtsbehörde auf dem Verordnungsweg nicht eigene Regelungen
B-7234/2015
Seite 16
erlasse. Nach dem in der Botschaft dargelegten Konzept dürfe die Auf-
sichtsbehörde auch dann eigene Regelungen treffen, wenn die SRO be-
reits eine ausreichende Konkretisierung vorgenommen habe, doch impli-
ziere die Änderung durch das Parlament, dass dieses den Vorrang der
Selbstregulierung gegenüber dem ursprünglichen Vorschlag habe stärken
wollen, weshalb Art. 16 aGwG (heute Art. 17 GwG) so zu verstehen sei,
dass die Aufsichtsbehörde die Pflichten nur dann auf dem Verordnungsweg
konkretisieren dürfe, wenn die Selbstregulierung nicht zureichend sei
(CHRISTIAN HEIERLI, Zivilrechtliche Haftung für Geldwäscherei, Unter Be-
rücksichtigung der Instrumente des Einziehungsrechts, Zürich/Basel/
Genf 2012, N 191; DERS., Konzept, S. 45).
3.5 In systematischer Hinsicht ist festzustellen, dass das GwG den SRO
für Finanzintermediäre nach Art. 2 Abs. 2 GwG keine Aufsichtskompetenz
betreffend die geldwäschereirechtlichen Sorgfaltspflichten zuspricht. Dies
im Gegensatz zu den SRO für Finanzintermediäre nach Art. 2 Abs. 3 GwG,
denen eine solche Kompetenz ausdrücklich zukommt. Entsprechend die-
ser unterschiedlichen Stellung sieht das Gesetz denn auch nur in Bezug
auf SRO für Finanzintermediäre nach Art. 2 Abs. 3 GwG verschiedene Re-
gelungen vor, so insbesondere, dass sie durch die FINMA beaufsichtigt und
anerkannt werden müssen und dass ihre Reglemente einer Genehmigung
bedürfen (Art. 24 ff. GwG). Für die hier in Frage stehenden SRO für Fi-
nanzintermediäre nach Art. 2 Abs. 2 GwG dagegen sieht das Gesetz über-
haupt keine Regelungen vor.
3.6 Das Bundesverwaltungsgericht hat erkannt, dass den SRO für Finanz-
intermediäre nach Art. 2 Abs. 3 GwG im Rahmen der Geldwäschereibe-
kämpfung eine eigenständige und wesentliche Rolle in der Aufsicht zu-
kommt, weshalb sie über eine nicht unbedeutende Autonomie bei der Um-
setzung der gesetzlichen Sorgfaltspflichten in ihren Reglementen verfü-
gen, die auch die zuständige Aufsichtsbehörde über die SRO zu respektie-
ren hat (vgl. Urteil des BVGer B-2200/2014 vom 20. August 2015 E. 4.5).
Da den hier in Frage stehenden SRO für Finanzintermediäre nach Art. 2
Abs. 2 GwG dagegen keine solche gesetzlich vorgesehene Rolle in Bezug
auf die Aufsicht zukommt, haben ihre Reglementsbestimmungen auch
keine eigenständige aufsichtsrechtliche Bedeutung in dem Sinn, dass die
Aufsichtsbehörde über die angeschlossenen Finanzintermediäre diese zu
respektieren hätte.
B-7234/2015
Seite 17
3.7 Insgesamt ergibt sich daher, dass die Formulierung von Art. 17 GwG,
wonach FINMA und ESBK für ihnen spezialgesetzlich unterstellte Finanz-
intermediäre die gesetzlichen Sorgfaltspflichten nach dem 2. Kapitel des
GwG konkretisieren und festlegen, wie diese zu erfüllen sind, soweit nicht
eine SRO diese Sorgfaltspflichten und ihre Erfüllung regelt, die Aufsichts-
behörde zwar ermächtigt, auf eine Konkretisierung zu verzichten, sofern
sie diese als nicht erforderlich erachtet, weil bereits eine ausreichende Re-
gelung einer SRO besteht, der sich alle Beaufsichtigten unterzogen haben,
dass sie aber keine Regelungsautonomie einer SRO respektieren muss,
die sie in ihrer eigenen Verordnungskompetenz einschränken würde.
3.8 Beim Reglement der Beschwerdeführerin handelt sich somit um paral-
lele und komplementäre Selbstregulierung zur behördlichen Aufsicht, im
Unterschied zur gesteuerten Selbstregulierung, bei welcher staatliche Ak-
teure die Regelung durch Private veranlassen, fördern oder mit ihnen aus-
handeln (vgl. dazu URS ZULAUF, Koregulierung statt Selbstregulierung, in:
Jusletter vom 4. November 2013, Rz. 16 f. m.H.; WOHLERS, a.a.O.,
S. 287 f.; MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., N 486 f.). Verbindlich für die Spielban-
ken bleiben daher die Regelungen der GwV-ESBK, analog der GwV-
FINMA für die spezialgesetzlich beaufsichtigen Finanzintermediäre sowie
für die DUFI. Es ist unbestritten, dass die Bestimmungen der GwV-ESBK
tiefere Schwellenwerte und andere Modalitäten in Bezug auf die Wahrung
des Paper Trails betreffend die Auszahlung bei Kassageschäften im Fall
des Abbruchs einer Geschäftsbeziehung vorsehen als die Reglementsbe-
stimmungen der Beschwerdeführerin. Dass die betreffenden Verordnungs-
bestimmungen verfassungs- oder gesetzwidrig seien, hat die Beschwerde-
führerin nicht dargetan. Ihre Ausführungen, dass die Vorinstanz andere
Schwellenwerte hätte normieren und die GAFI-Empfehlungen nicht blind
hätte übernehmen müssen, sind daher unerheblich.
3.9 Da alle Spielbanken – ungeachtet ihrer allfälligen Mitgliedschaft bei der
Beschwerdeführerin sowie allfälliger höherer Schwellenwerte und abwei-
chender Modalitäten betreffend die Auszahlung bei Kassageschäften im
Fall des Abbruchs einer Geschäftsbeziehung in deren Reglement – die
Schwellenwerte und Modalitäten nach der GwV-ESBK einhalten müssen,
hat die Vorinstanz das Reglement der Beschwerdeführerin zu Recht nicht
als angemessenen Mindeststandard für die Sorgfaltspflichten anerkannt.
B-7234/2015
Seite 18
4.
Zu prüfen bleiben die von der Vorinstanz auferlegten Verfahrenskosten.
4.1 Die Vorinstanz hat in der angefochtenen Verfügung erwogen, dass die
Kosten für das Verfassen der Verfügung nach ihrem Reglement Fr. 2‘350.–
betragen würden. Zudem seien die Aufwendungen von Fr. 13‘350.– in
Rechnung zu stellen, die im Vorfeld für die Prüfung der Eingänge der Be-
schwerdeführerin sowie für die Sitzungen mit ihr entstanden seien. Dieser
Teil der Verfügung sei an sich nicht Bestandteil der Feststellungsverfügung.
Aus Praktikabilitätsgründen sei er dennoch zusammen mit dieser als Kos-
tenverfügung zu fakturieren.
4.2 Die Beschwerdeführerin macht geltend, nur die direkt von ihr im Zu-
sammenhang mit dem Reglement verursachten Kosten dürften ihr aufer-
legt werden. Aus der Kostenaufstellung ergebe sich, dass die hohen Kos-
ten aus vielen Sitzungen der Beschwerdeführerin mit der Vorinstanz sowie
aus deren aufwendiger Vor- und Nachbereitung, inkl. telefonischer Organi-
sation und Protokollführung resultierten. Es mute seltsam an, wenn ver-
schiedene Sitzungen, die es gar nicht immer gebraucht hätte und die von
der Vorinstanz mitverursacht worden seien, nun als Verfahrenskosten er-
schienen. Die Beschwerdeführerin bestreite, dass alle Kosten, die vor dem
20. August 2016 (recte: 2015) angefallen seien, mit Ausnahme der Analyse
des Reglements vom 13./14. August 2015 (je 1.5 Std.), adäquat kausal mit
dem Erlass der Verfügung zu sehen seien. Die Abwälzung aller, auch in-
terner Kosten mute sonderbar an, da die Vorinstanz der Beschwerdeführe-
rin in der Vergangenheit für alle Kontakte, Vernehmlassungen und Revisi-
onen des Reglements usw. keine solchen Kosten auferlegt und im Vorfeld
auch keine entsprechende Praxisänderung angekündigt habe. Es sei des-
halb davon auszugehen, dass die Vorinstanz auch in diesem Fall keine
Kosten auferlegt hätte, hätte die Beschwerdeführerin sämtliche Vorgaben
und Auflagen umgesetzt. Damit stehe die Kostenauflage des Vorverfah-
rens und der Diskussion im Rahmen der Ausarbeitung der GwV-ESBK im
Gegensatz zur bisherigen Praxis der guten Zusammenarbeit, auf welche
die Beschwerdeführerin vertraute. Daher seien die Verfahrenskosten sub-
stantiell, mindestens im Umfang von Fr. 5‘000.– zu reduzieren. Nicht ge-
rechtfertigt und unverhältnismässig seien die Kosten der für die Behörde
üblichen administrativen Aufgaben, für die Sitzungsvorbereitung, Termin-
findung, Erstellung und Kontrolle interne Protokolle sowie für die dritte Per-
son, die an den Sitzung teilgenommen habe. Es sei nicht ersichtlich, wes-
halb die Anwesenheit eines Mitglieds der Direktion und eines Mitarbeiters
B-7234/2015
Seite 19
der Vorinstanz an den Sitzungen nicht genügt hätte. Wenn die Vorinstanz
diesen Aufwand treiben wolle, solle sie diesen auch selbst bezahlen.
4.3 Die Vorinstanz legt dar, sie habe im Rahmen der Revision der GwV-
ESBK diejenigen Mitarbeitenden eingesetzt, derer es ihrer Auffassung
nach bedurfte. Die im Kostenblatt aufgelisteten Tätigkeiten seien aber alle
im Zusammenhang mit der Beurteilung des Reglements der Beschwerde-
führerin erfolgt. Die Analyse der Reglementsentwürfe sowie die entspre-
chenden Diskussionen mit zwei Vertretern der Beschwerdeführerin seien
eine Dienstleitung i.S.v. Art. 112 Abs. 1 VSBG. Ob und inwiefern einzelne
Tätigkeiten für den Erlass der Verfügung adäquat kausal gewesen seien,
spiele keine Rolle, da die ESBK gemäss Art. 115 VSBG auch für Verfahren,
die nicht mit einer Verfügung endeten, Gebühren erheben könne. Hinzu
komme, dass im Vorfeld des Erlasses der Verfügung ein im Vergleich zu
früheren Verfahren wesentlich höherer Aufwand nicht zuletzt deshalb habe
betrieben werden müssen, weil sich die Beschwerdeführerin widersprüch-
lich verhalten habe. Nachdem sie ursprünglich dem neuen Schwellenwert
– da für die Casinos nach eigenen Aussagen kaum von grosser Relevanz –
zugestimmt und in verschiedenen Bereichen die Bereitschaft zur Vor-
nahme von Anpassungen signalisiert habe, habe sie später einen Kurs-
wechsel vollzogen, der Zusatzabklärungen verursacht und weitere Gesprä-
che notwendig gemacht habe. Der so generiert Aufwand sei nicht von der
Allgemeinheit der Casinos über die Aufsichtsabgabe, sondern von der Be-
schwerdeführerin zu tragen, da sie Veranlasserin sei und Nutzniesser aus-
schliesslich ihre 15 Mitglieder seien, denen diese Gebühren über die Mit-
gliederbeiträge überwälzt werden könnten.
4.4 Gemäss Art. 53 Abs. 3 SBG erhebt die Vorinstanz für ihre Verfügungen
kostendeckende Gebühren. Diese hat zu entrichten, wer eine Dienstleis-
tung der Vorinstanz oder eine Verfügung im Zusammenhang mit dem Voll-
zug der Spielbankengesetzgebung beansprucht oder veranlasst (Art. 112
Abs. 1 VSBG). Die Gebühren werden nach Zeitaufwand und der erforder-
lichen Sachkenntnis bemessen. Sie betragen zwischen Fr. 100.− und
Fr. 350.− pro Stunde, je nach Funktionsstufe des ausführenden Personals
und abhängig davon, ob ein Geschäft von der Vorinstanz oder ihrem Sek-
retariat behandelt wird (Art. 113 Abs. 1 VSBG). Gestützt auf Art. 113 Abs. 2
VSBG legt die Vorinstanz die Gebühren in einem Reglement fest (Regle-
ment der Eidgenössischen Spielbankenkommission über Kosten und Ent-
schädigungen vom 27. September 2004 [RKE]). Der vorliegend zur An-
wendung gelangende Tarif nach Zeitaufwand (vgl. Art. 3 Abs. 1 RKE) ist in
B-7234/2015
Seite 20
Art. 5 RKE festgelegt, wonach abhängig von der Lohnklasse der Mitarbei-
tenden unterschiedliche Stundensätze zwischen Fr. 100.– und Fr. 325.–
gelten. Die Zeiterfassung erfolgt dabei auf eine Viertelstunde genau
(Art. 11 Abs. 2 RKE).
4.5 Gemäss der eingereichten Kostenaufstellung veranschlagte die Vor-
instanz für das Verfahren eine Arbeitszeit von 59.75 Std. im Zeitraum vom
16. April 2015 bis zum Erlass der angefochtenen Verfügung am 7. Oktober
2015, wobei 46.25 Std. zu einem Stundensatz von Fr. 250.– berechnet
wurden, 10.5 Std. à Fr. 300.– und 3 Std. à Fr. 325.–. Die Aufstellung gibt
im Übrigen detailliert Auskunft über den Zeitpunkt, den Urheber sowie die
jeweils ausgeführte Arbeit und den dafür benötigten Zeitaufwand, weshalb
sie den Anforderungen nach Art. 113 Abs. 1 VSBG i.V.m. Art. 2 ff. RKE
standhält. Die Kostenaufstellung umfasst Tätigkeiten der Vorinstanz ab
dem 16. April 2015, somit nach Eingang des Reglementsentwurfs der Be-
schwerdeführerin im Hinblick auf die erste Besprechung vom 22. April
2015. Es sind, entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin, keine Tätig-
keiten berechnet worden, die noch das vorangehende Vernehmlassungs-
verfahren zur GwV-ESBK betrafen. Die aufgelisteten und in Rechnung ge-
stellten Tätigkeiten sind Aufwand, welcher der ESBK bei der Prüfung der
durch die Beschwerdeführerin eingereichten Reglementsversionen und
dem entsprechenden Besprechungsbedarf entstanden ist. Mit wie vielen
Mitarbeitenden die Vorinstanz bei Treffen mit der Beschwerdeführerin ver-
treten war, stand in ihrem Ermessen. Die Beschwerdeführerin hat unbe-
stritten das Verfahren vor der Vorinstanz veranlasst, weshalb ihr die ent-
standenen Kosten auferlegt werden können (Art. 112 Abs. 1 VSBG). Ein
offensichtliches Missverhältnis zwischen den Leistungen der Vorinstanz
und den erhobenen Gebühren von insgesamt Fr. 15‘700.– ist nicht festzu-
stellen.
5.
Die Feststellung, dass das Reglement der Beschwerdeführerin vom
29. September 2015 keinen angemessenen Mindeststandard für die Sorg-
faltspflichten der Spielbanken nach dem 2. Kapitel des GwG darstellt, und
die Verfahrenskostenauflage sind somit bundesrechtlich nicht zu beanstan-
den. Die Beschwerde erweist sich daher als unbegründet und ist abzuwei-
sen.
B-7234/2015
Seite 21
6.
Entsprechend dem Verfahrensausgang hat die Beschwerdeführerin die
Verfahrenskosten zu tragen (Art. 63 Abs. 1 VwVG sowie Art. 1 ff. des Reg-
lements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor
dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]). Im Lichte der in
Art. 2 Abs. 1 VGKE genannten Bemessungskriterien erscheinen Verfah-
renskosten von Fr. 3'000.– in jedem Fall als angemessen.
7.
Angesichts des Verfahrensausgangs ist auch keine Parteientschädigung
zuzusprechen (Art. 64 Abs. 1 VwVG, Art. 7 Abs. 1 VGKE).
B-7234/2015
Seite 22