Decision ID: ec88cc8d-714e-55d5-a3d1-075e1c5742e3
Year: 2009
Language: de
Court: CH_BVGE
Chamber: CH_BVGE_001
Canton: CH
Region: Federation
Law Area: 
Law Sub-area: nan
Label: dismissal

Facts:
Sachverhalt:
A. Am 22. Dezember 2006 stellte die X._, (im Folgenden: Beschwerdeführerin) beim Schweizerischen Heilmittelinstitut, Swissmedic, (im Folgenden: Institut oder Vorinstanz) ein Gesuch um Feststellung, dass die von ihr auf der Website www._.ch vorgesehene Beschränkung des Zugangs zur Werbung für diverse  Arzneimittel keine heilmittelrechtlichen , insbesondere über die Arzneimittelwerbung, verletze und deshalb weder ein Verwaltungs- noch ein Strafverfahren gegen die Beschwerdeführerin oder deren Organe zur Folge haben werde (im Folgenden: Begehren A.1); für den Fall, dass das Institut erkennen sollte, dass durch den Internetauftritt heilmittelrechtliche  verletzt würden, seien die gebotenen Verwaltungsmassnahmen zu verfügen (im Folgenden: Begehren A.2; zum Ganzen vgl. Vorakten pag. 21 bis 43).
Mit gleichem Datum wurde ein weiteres Gesuch gestellt um , dass die Website www._.ch keine heilmittelrechtlichen Bestimmungen, insbesondere über die Arzneimittelwerbung, verletze und deshalb weder ein Verwaltungs- noch ein Strafverfahren gegen die Beschwerdeführerin oder deren Organe zur Folge haben werde (im Folgenden: Begehren B.1), und dass die Beschwerdeführerin sowie deren Organe in Bezug auf Websites, welche mit ihrer Website durch einen "Link" verbunden seien, keine Verantwortung für die Einhaltung heilmittelrechtlicher Bestimmungen treffe, eventuell dass die Websites, welche durch einen "Link" verbunden seien, keine heilmittelrechtlichen Bestimmungen, insbesondere über die Arzneimittelwerbung, verletzten (im Folgenden: Begehren B.2.a und B.2.b); für den Fall, dass das Institut erkennen sollte, dass durch den Internetauftritt oder die "Links" heilmittelrechtliche Bestimmungen verletzt würden, seien die  Verwaltungsmassnahmen zu verfügen (im Folgenden:  B.3; zum Ganzen vgl. Vorakten pag. 3 bis 17).
Zur Begründung ihrer Begehren führte die Beschwerdeführerin im  an, der fragliche Internetauftritt bewege sich im  von Information und Werbung, und die im August 2006 als  veröffentlichten Anforderungen des Instituts an die  im Internet ("Arzneimittelwerbung im Internet –  von Swissmedic; Praxis ab dem 1. Januar 2007", Swissmedic
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Journal 8/2006, S. 796; im Folgenden: Internet-Richtlinie) enthielten wenig bestimmte Aussagen. Sie habe daher ein schutzwürdiges  daran zu vermeiden, dass ihr Internetauftritt als unzulässige Arzneimittelwerbung beurteilt und deshalb gegen sie oder ihre Organe ein Verwaltungs- oder ein Strafverfahren eingeleitet werde. Im  äusserte sie Zweifel an der Rechtmässigkeit der vom Institut  Einführung eines Passwortschutzes für den Zugang zur  im Internet.
B. Soweit die Beschwerdeführerin die Feststellung der Rechtmässigkeit der von ihr auf der Website www._.ch vorgesehenen  des Zugangs zur Werbung für verschreibungspflichtige Arzneimittel (Feststellungsbegehren A.1) ersuchte, bejahte das Institut in seiner Verfügung vom 19. April 2007 die Voraussetzungen für den Erlass einer Feststellungsverfügung, wies das Gesuch jedoch ab mit der Begründung, die von der Beschwerdeführerin vorgesehene  stelle den gebotenen Schutz der nicht  Kreise nicht angemessen sicher und genüge daher den  der Heilmittelgesetzgebung nicht. Auf die weitergehenden  trat die Vorinstanz nicht ein.
C. Am 18. Mai 2007 erhob die Beschwerdeführerin beim  Beschwerde und beantragte – unter Kosten- und  – die Aufhebung der Verfügung vom 19. April 2007, soweit sie die Beschränkung des Zugangs zur Werbung für  Arzneimittel betreffe. Es sei festzustellen, dass der durch die Anwenderhinweise "Arzt/Apotheker" und die Frage "Sind Sie eine in der Schweiz tätige Medizinalperson?" verbunden mit der  Antwortauswahl "Ja, ich bin eine medizinische Fachperson" oder "Nein, ich bin keine medizinische Fachperson" gesicherte Zugang zur Fachwerbung für Betaserc, Creon, Duodopa, Duphalac, , Duspatalin, Femoston/ -conti, Flammazine, Floxyfral, Floxyfral , Influvac/ -plus, Lipanthyl, Paspertin, Physiotens, Teveten/ -plus, Valdispert und Zumenon auf der Website www._.ch keine heilmittelrechtlichen Bestimmungen, insbesondere über die , verletze und deshalb weder ein Verwaltungs- noch ein Strafverfahren gegen die Beschwerdeführerin oder deren Organe zur Folge haben werde. Für den Fall, dass der Beschwerde vor dem  keine aufschiebende Wirkung zukommen sollte,
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sei ihr im Sinne einer vorsorglichen Massnahme der Weiterbetrieb ihrer Internetseite zu gestatten.
Zur Begründung ihres Hauptantrages führte sie im Wesentlichen aus, die Forderung des Instituts, den Zugang zur Fachwerbung für  Arzneimittel mit einem Passwort zu schützen, erscheine – abgesehen von ihrer zweifelhaften Rechtsgrundlage – unverhältnismässig im Sinne von Art. 5 Abs. 2 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (BV, SR 101). Zum einen bestünden mildere Mittel, um den Zugang zur  zu schützen, und zum anderen stehe die Forderung des , den Zugang zur Fachwerbung für verschreibungspflichtige  mit einem Passwort zu verhindern, in einem unzumutbaren Missverhältnis zum gesundheitspolizeilichen Zweck des .
D. Mit Verfügung vom 12. Juni 2007 wies das Bundesverwaltungsgericht das Gesuch der Beschwerdeführerin um Anordnung einer  Massnahme ab.
E. In seiner Vernehmlassung vom 27. Juni 2007 beantragte das Institut, die Beschwerde sei unter Kostenfolge abzuweisen, soweit darauf  werden könne.
Zur Begründung verwies es im Wesentlichen auf die Ausführungen in der angefochtenen Verfügung und hielt ergänzend fest, weder die  eines Anwenderhinweises, mit welchem die Besucher der Website darauf aufmerksam gemacht würden, für welchen  die dahinterstehenden Inhalte der Seite bestimmt sind, noch die Einhaltung der von der Pharmaindustrie bislang eingeführten Selbstregulierungsmassnahmen stellten geeignete Massnahmen dar, um den mit dem Publikumswerbeverbot für verschreibungspflichtige Arzneimittel angestrebten Schutz der Gesundheit zu erreichen.
F. Mit Eingabe vom 7. September 2007 verzichtete die  auf replizierende Bemerkungen, hielt aber ausdrücklich an der  vom 18. Mai 2007 fest.
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G. Auf die Vorbringen der Parteien ist in den folgenden Erwägungen – soweit erforderlich – näher einzugehen.

Considerations:
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1. Teilweise angefochten ist die Verfügung vom 19. April 2007, mit  das Institut die Feststellungsbegehren der Beschwerdeführerin vom 22. Dezember 2006 abgewiesen hat, soweit darauf eingetreten wurde.
1.1 Das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht richtet sich im Wesentlichen nach den Vorschriften des Bundesgesetzes vom 20.  1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021) und des Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005 über das  (VGG, SR 173.32).
1.2 Die Zuständigkeit zur Beurteilung der vorliegenden Streitsache  sich nach Art. 31 ff. VGG. Danach ist das  insbesondere zuständig zur Beurteilung von Beschwerden gegen Verfügungen der Anstalten und Betriebe des Bundes (Art. 33 Bst. e VGG).
Da das Institut eine öffentlich-rechtliche Anstalt des Bundes darstellt (Art. 68 Abs. 2 des Heilmittelgesetzes vom 15. Dezember 2000 [HMG, SR 812.21]), der angefochtene Verwaltungsakt ohne Zweifel als  im Sinne von Art. 5 Abs. 1 VwVG zu qualifizieren ist und zudem keine Ausnahme gemäss Art. 32 VGG vorliegt, ist das  zur Beurteilung der vorliegenden Sache zuständig.
1.3 Gemäss Art. 48 Abs. 1 VwVG ist zur Beschwerdeführung vor dem Bundesverwaltungsgericht legitimiert, wer vor der Vorinstanz am  teilgenommen hat, durch die angefochtene Verfügung  berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat.
Das schutzwürdige Interesse an der Aufhebung oder Änderung der angefochtenen Verfügung kann sowohl rechtlicher als auch  Natur sein. Es muss allerdings aktuell und praktisch sein. Aktuell
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ist das Anfechtungsinteresse dann, wenn der durch den Entscheid erlittene Nachteil im Zeitpunkt des Entscheides noch besteht (vgl. dazu ISABELLE HÄNER, in: Kommentar zum Bundesgesetz über das  (VwVG), Christoph Auer/Markus Müller/Benjamin Schindler (Hrsg.), Zürich 2008, Rz. 18 ff. zu Art. 48), was in casu eher fraglich ist, hat doch die Beschwerdeführerin auf ihrer Internetsite www._.ch (zuletzt besucht am 28. August 2009) die im vorliegenden Verfahren zu beurteilende Zugangsbeschränkung – wie vom Institut gefordert – bereits durch einen Passwortschutz ersetzt. Angesichts der schnellen Abänderbarkeit von Websites sowie der , dass in Ausnahmefällen auf das Erfordernis der Aktualität des Interesses verzichtet werden kann, wenn sich die aufgeworfenen  jederzeit unter gleichen oder ähnlichen Umständen wieder stellen könnten (vgl. dazu HÄNER, a.a.O., Rz. 22), ist das Bestehen eines  schützenswerten Interesses ausnahmsweise zu bejahen.
Die Beschwerdeführerin hat als Gesuchstellerin am vorinstanzlichen Feststellungsverfahren teilgenommen und sie ist als Adressatin durch die angefochtene Verfügung besonders berührt. Nachdem der  rechtzeitig geleistet wurde, ist auf die frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde einzutreten.
2.
2.1 Im vorliegenden Verfahren ist die Verfügung vom 19. April 2007 nur insoweit angefochten, als sie die Beschränkung des Zugangs zur Fachwerbung betrifft. Streitgegenstand im vorliegenden  bildet damit einzig die Frage, ob das Institut das  A.1 zu Recht abgewiesen hat (vgl. dazu BGE 125 V 413 E. 1.b; ANDRÉ MOSER/MICHAEL BEUSCH/LORENZ KNEUBÜHLER,  vor dem Bundesverwaltungsgericht, Basel 2008, S. 26 Rz. 2.8).
Dabei kommt dem zusätzlichen Antrag, es sei festzustellen, dass die Zugangsbeschränkung auf der Website www._.ch wegen deren Rechtmässigkeit weder ein Verwaltungs- noch ein Strafverfahren zur Folge haben wird, keine selbständige Bedeutung zu, setzte doch die Einleitung sowohl eines Verwaltungsmassnahme- als auch eines Strafverfahrens voraus, dass die Zugangsbeschränkung nicht  wäre.
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Soweit das Institut auf die Gesuche vom 22. Dezember 2006 nicht eintrat (Begehren A.2 sowie B.1 bis B.3), wurde die Verfügung vom 19. April 2007 nicht angefochten, so dass hierüber nicht zu befinden ist.
Das Bundesverwaltungsgericht hat somit vorliegend zu prüfen, ob die durch die Beschwerdeführerin vorgesehenen Beschränkungen für den Zugang zur Werbung für verschreibungspflichtige Arzneimittel mit den Anforderungen der Heilmittelgesetzgebung übereinstimmen. Ist dies nicht der Fall, so ist weiter zu beurteilen, ob ein Passwortschutz zu installieren wäre, um den gesetzlichen Vorgaben zu genügen.
2.2 Die Beschwerdeführerin kann im Rahmen des  die Verletzung von Bundesrecht unter Einschluss des  oder der Überschreitung des Ermessens, die unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts sowie die Unangemessenheit des Entscheids rügen (Art. 49 VwVG).
2.3 Gemäss dem Grundsatz der Rechtsanwendung von Amtes wegen ist das Bundesverwaltungsgericht nicht an die Begründung der  der Parteien gebunden (Art. 62 Abs. 4 VwVG). Es kann die  auch aus anderen als den geltend gemachten Gründen  oder den angefochtenen Entscheid im Ergebnis mit einer  bestätigen, die von jener der Vorinstanz abweicht (vgl. FRITZ GYGI, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. Auflage, Bern 1983, S. 212).
3. Die Beschwerdeführerin macht geltend, der Zugang zur Fachwerbung auf ihrer Internetsite sei mit dem Anwenderhinweis "Arzt/Apotheker" sowie der Frage "Sind Sie eine in der Schweiz tätige Medizinalperson" hinreichend, da nur Zugang erhalte, wer sich als medizinische  ausgebe. Für den vom Institut geforderten Passwortschutz existiere keine hinreichende Rechtsgrundlage und zudem sei diese Anforderung unverhältnismässig.
3.1 Die Beschwerdeführerin betreibt die Website www._. ch, auf der verschiedene Angaben über das Unternehmen, Informationen für Patienten und für Fachpersonen über Indikationsbereiche und die entsprechenden Arzneimittel (so insbesondere betreffend die in der Beschwerde genannten verschreibungspflichtigen Arzneimittel) sowie Texte mit weiteren Informationen zu finden sind.
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Es ist davon auszugehen, und wird von der Beschwerdeführerin auch nicht bestritten, dass sich unter den Inhalten der verschiedenen  auch Werbung für verschreibungspflichtige Arzneimittel findet.
3.2 Das Bundesverwaltungsgericht befasst sich im Folgenden einzig mit der Klärung der Frage, welche Massnahmen zur Verhinderung einer allfälligen Verletzung des Publikumswerbeverbots für  Arzneimittel aufgrund der gesetzlichen Vorgaben zu verlangen und verhältnismässig sind (vgl. E. 5 hiernach).
4. Vorliegend sind zunächst die massgeblichen gesetzlichen  über die Arzneimittelwerbung im Internet darzustellen.
4.1 Das Heilmittelgesetz bezweckt, dass zum Schutz der Gesundheit nur qualitativ hoch stehende, sichere und wirksame Heilmittel in  gebracht werden (Art. 1 Abs. 1 HMG, vgl. Botschaft des  zu einem Bundesgesetz über Arzneimittel und Medizinprodukte vom 1. März 1999, BBl 1999 S. 3518; Separatdruck S. 32; im : Botschaft HMG). Medikamente mit besonderem  für die Gesundheit werden als verschreibungspflichtige  qualifiziert, was bedeutet, dass sie nur auf Anordnung einer Fachperson an die Patienten abgegeben werden dürfen (vgl. Art. 23, 24 HMG, Art. 20, 23 und 24 der Verordnung vom 17. Oktober 2001 über die Arzneimittel [VAM, SR 812.212.21]; Botschaft HMG, S. 58 f.). Sie sollen kontrolliert, ihrem Zweck entsprechend und massvoll  werden (vgl. Art. 1 Abs. 2 Bst. b HMG).
In der Schweiz ist die Werbung für Arzneimittel grundsätzlich erlaubt (Art. 31 HMG). Dieser Grundsatz erfährt jedoch bei Arzneimitteln, die nur auf ärztliche Verschreibung abgegeben werden dürfen, eine wichtige Einschränkung, indem Publikumswerbung für derartige  unzulässig ist (Art. 32 Abs. 2 Bst. a HMG); erlaubt ist lediglich die Fachwerbung, die sich ausschliesslich an Personen richtet, die diese Arzneimittel verschreiben oder abgeben dürfen (Art. 31 Abs. 1 Bst. a HMG).
4.2 Gestützt auf Art. 4 Abs. 2 HMG hat der Bundesrat in der  vom 17. Oktober 2001 über die Arzneimittelwerbung (AWV, SR 812.212.5) die im Heilmittelgesetz verwendeten werberechtlichen  definiert. Als Arzneimittelwerbung gelten gemäss Art. 2 Bst. a
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AWV alle Massnahmen zur Information, Marktbearbeitung und  von Anreizen, welche zum Ziel haben, die Verschreibung, die , den Verkauf, den Verbrauch oder die Anwendung von  zu fördern. Richten sich diese Massnahmen an das Publikum, liegt gemäss Art. 2 Bst. b AWV Publikumswerbung vor. In Art. 2 Bst. c AWV wird Fachwerbung definiert als Arzneimittelwerbung, die sich an zur Verschreibung, Abgabe oder zur eigenverantwortlichen beruflichen Anwendung von Arzneimitteln berechtigte Fachpersonen richtet. In Art. 3 AWV wird der Adressatenkreis für Fachwerbung aufgelistet. Als Fachwerbung gilt insbesondere auch die Werbung mittels Einsatz von audiovisuellen Mitteln und anderen Bild-, Ton- und Datenträgern und Datenübermittlungssystemen, wie zum Beispiel im Internet (Art. 4 Abs. 1 Bst. c AWV). Art. 14 AWV bestimmt, dass Publikumswerbung nur für Arzneimittel der Verkaufskategorie C, D und E (nicht  Arzneimittel) erlaubt ist, es sei denn, sie werde durch  Bestimmungen eingeschränkt oder verboten.
4.3 Wie das Bundesverwaltungsgericht bereits in früheren  festgehalten hat, geht aus den gesetzlichen Vorgaben, den  Materialien sowie der bundesgerichtlichen Rechtsprechung klar hervor, dass Arzneimittelwerbung für verschreibungspflichtige  nur für Fachpersonen erlaubt ist und derartige Fachwerbung nicht ans Publikum, im Sinne der breiten Öffentlichkeit, gerichtet sein oder diesem frei zugänglich gemacht werden darf. Zum Schutz der  und Patienten darf daher Fachwerbung dem Publikum auch im Internet nicht zugänglich gemacht werden, sondern muss durch eine Zugangsbeschränkung geschützt werden (vgl. Urteil des  [BVGer] C-4173/2007 vom 24. April 2009, E. 5.2.1 bis 5.2.3).
4.4 Werbung wird zur Förderung des Absatzes der beworbenen  betrieben und steht damit oft im Widerspruch zum Gebot des massvollen Einsatzes von Arzneimitteln (Art. 1 Abs. 2 Bst. b HMG). Der Arzt soll nicht als Folge der Werbung dem Druck seiner Patienten ausgesetzt werden, das beworbene Präparat zu verschreiben (vgl. Botschaft HMG, S. 66; so auch Nationalrätin Ménétrey-Savary in AB 2000 N 117). Neben der möglichen Beeinflussung des Arztes soll auch vermieden werden, dass Laien aufgrund von Werbeaussagen , die einer ärztlichen Diagnose und Therapie bedürfen, selbst mit rezeptpflichtigen Medikamenten behandeln, die sie ohne Arzt – etwa im Ausland oder aus Restbeständen bei Bekannten – erlangen (vgl.
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URSULA EGGENBERGER STÖCKLI, Arzneimittel-Werbeverordnung, Bern 2006, Art. 14 AWV, S. 191, Rz. 5; zum Ganzen: Urteil des Bundesgerichts 2A.63/ 2006 vom 10. August 2006, E. 3.5.4).
Die klare Beschränkung des Adressatenkreises für Fachwerbung in Art. 3 AWV stellt sicher, dass sich insbesondere die Werbung für  Arzneimittel nur an entsprechend ausgebildete Personen richten darf. Nicht fachkundige Personen sollen vor den  einer nicht indizierten Behandlung bzw. einem unzweckmässigen Gebrauch von Arzneimitteln geschützt werden. Fachwerbung enthält oft auch Aussagen und Informationen, zu deren Verständnis dem  Laien das Fachwissen fehlt. Weiter ist bei einer ernsthaften eigenen Gesundheitsstörung die Beeinflussbarkeit besonders hoch (vgl. EGGENBERGER STÖCKLI, Arzneimittel-Werbeverordnung, a.a.O., Art. 3, S. 53, Rz. 8). Der Gesetzes- und Verordnungsgeber war sich der  der Heilmittelwerbung im Internet bewusst, wollte aber in der Schweiz – in Übereinstimmung mit den geltenden Bestimmungen der EU – grundsätzlich keine Publikumswerbung für  Arzneimittel zulassen (vgl. dazu das Urteil des BVGer C-4173/ 2007 vom 24. April 2009, E. 5.1.2 und 5.2 ff.).
4.5 Die Bedeutung des Internets als Medium für die  hat seit Verabschiedung des Heilmittelgesetzes weiter . Mittlerweile verfügen 61% der Schweizer Haushalte über einen Internetzugang, Zugriffsmöglichkeiten am Arbeitsplatz nicht  (vgl. Bundesamt für Statistik, Indikatoren zur  Schweiz, Neuenburg 2008). Das Internet wird auch zur  über Krankheiten und über Arzneimittel zu deren Behandlung genutzt.
Das World Wide Web ist ein besonderes Medium, welches sich nur teilweise mit Printmedien oder mit Radio und Fernsehen vergleichen lässt. Von den klassischen elektronischen Medien unterscheidet es sich grundsätzlich durch seine Interaktivität und die Möglichkeit, über Links auf weitere Websites zu gelangen. Ohne Zugangsbeschränkung stehen Informationen dabei jedem offen, der über einen  verfügt (so auch THOMAS EICHENBERGER/MARIO MARTI/PHILLIPP STRAUB, Die Regulierung der Arzneimittelwerbung, in: recht, 2003/6, S. 237). Beim Surfen im Internet stösst ein Nutzer nicht lediglich auf Inhalte, die er bewusst gesucht hat, sondern auch auf Informationen (möglicherweise in Form von Werbung; beispielsweise als Banner
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Advertising oder Content-Sponsoring), die auf den jeweiligen Seiten platziert wurden und ihn auf weitere Sites verlinken können (sowohl sogenannte Pull- als auch Push-Informationen). Zudem ist nicht zu übersehen, dass gerade im Internet für den Laien oft schwierig zu  ist, ob es sich bei den gelieferten Inhalten um sachliche  oder um Werbung handelt.
Nach Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts ist sämtliche im Internet frei zugängliche Werbung als ans Publikum gerichtet zu  (vgl. dazu Urteil des BVGer C-4173/2007 vom 24. April 2009, E. 5.4).
4.6 Es besteht daher kein Zweifel, dass nach dem Willen des  und bei richtiger Auslegung von Art. 32 Abs. 2 HMG das Verbot der Publikumswerbung für verschreibungspflichtige Arzneimittel auch für Werbung im Internet gilt. Der Bundesrat hat sich mit Erlass der AWV diesbezüglich an den vorgeschriebenen gesetzlichen Rahmen gehalten (Art. 3, 4 Bst. c und Art. 15 Bst. c AWV). Aufgrund der  Möglichkeiten zur Informationsbeschaffung und Verbreitung im Internet ist weiter festzuhalten, dass grundsätzlich alle frei  Inhalte im Internet, welche Werbung für verschreibungspflichtige Arzneimittel enthalten, als ans Publikum gerichtet zu qualifizieren und somit unzulässig sind.
5. Aufgrund der technischen Möglichkeiten kann im Internet der Zugang zu bestimmten Inhalten beschränkt werden. Im Folgenden ist zu , welche Zugangsbeschränkungen das Institut anordnen kann, um das Publikumswerbeverbot durchzusetzen.
5.1 Das Institut überwacht gemäss Art. 58 HMG im Rahmen seiner Zuständigkeiten den Heilmittelmarkt, insbesondere auch die  von Heilmitteln. Dabei kann es alle Verwaltungsmassnahmen treffen, die zum Vollzug dieses Gesetzes, insbesondere zur Sicher- und Wiederherstellung der gesetzmässigen Ordnung, erforderlich sind (Art. 66 Abs. 1 HMG; vgl. etwa das Urteil des Bundesgerichts 2A.515/ 2002 vom 28. März 2003 E. 4.1; VPB 69.23 E. 5 und 5.1, VPB 67.93 E. 6.1). Diese gesetzliche "Blankovollmacht" (EICHENBERGER/MARTI/ STRAUB, a.a.O, S. 228) eröffnet dem Institut ein weit reichendes  (vgl. CRISTOPH MEYER/KARIN PFENNINGER-HIRSCHI,  Heilmittelgesetz, Art. 66 N. 18).
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5.1.1 Art. 66 Abs. 2 HMG enthält eine (nicht abschliessende)  der zulässigen Verwaltungsmassnahmen. So kann das Institut insbesondere unzulässige Werbemittel beschlagnahmen, amtlich , vernichten sowie deren Verwendung verbieten und dieses Verbot auf Kosten der Verantwortlichen veröffentlichen (Art. 66 Abs. 2 Bst. f HMG, vgl. auch Art. 66 Abs. 2 Bst. g HMG).
Als Werbemittel im Sinne dieser Bestimmung sind Werbeträger zu , mittels derer die Werbebotschaft verbreitet wird. Nach  Praxis fallen darunter etwa Zeitschriften,  und -broschüren, Rundschreiben oder gar Rabattkarten und Zuckerbeutel; ebenso stellen Sendegefässe der elektronischen Medien – wie TV-Spots – Werbemittel dar. Schliesslich sind auch Websites als Werbemittel zu betrachten, weshalb Werbung auf diesen gestützt auf Art. 66 Abs. 2 Bst. f HMG verboten werden kann (vgl. zum Ganzen: Urteil des BVGer C-4173/2007 vom 24. April 2009, E. 6.1.1 mit  Hinweisen). Diese vollzugsrechtliche Gleichsetzung von  mit anderen Werbemitteln rechtfertigt sich allein schon dadurch, dass der Gesetzgeber das Verbot der Publikumswerbung für  Arzneimittel auch im Internet vorschreiben und ohne Zweifel auch durchsetzen wollte.
5.1.2 Da Art. 66 Abs. 2 Bst. f HMG eine ausdrückliche gesetzliche Grundlage für die Vernichtung und das Verbot unzulässiger  darstellt, bildet diese Bestimmung – a maiore ad minus – auch eine ausreichende Rechtsgrundlage für weniger weit gehende  der Werbung, wie etwa die Anordnung von  im Internet. Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin wird aufgrund einer solchen Anordnung die Verpflichtung, etwas zu unterlassen, keineswegs zu einer Verpflichtung zu einem Tun (nämlich die Pflicht, etwas zu verhindern). Vielmehr wird die Verletzung der gesetzlichen Pflicht, Publikumswerbung für verschreibungspflichtige Arzneimittel zu unterlassen, gestützt auf Art. 66 Abs. 2 Bst. f HMG durch die Anordnung einer eigenständigen Massnahme, die von den betroffenen Firmen (im Sinne eines Tuns) zu befolgen ist, verhindert.
5.1.3 Das Institut kann sich demnach auf eine genügende gesetzliche Grundlage stützen, wenn es Massnahmen betreffend eine  für die Werbung für verschreibungspflichtige Arzneimittel im Internet anordnet. Zu beachten ist allerdings, dass Art. 66 HMG dem Institut einen relativ weiten Ermessensspielraum bei der Auswahl
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von Verwaltungsmassnahmen einräumt, der in pflichtgemässer,  verhältnismässiger Weise auszufüllen ist (vgl. CRISTOPH MEYER/ KARIN PFENNINGER-HIRSCHI, Kommentar Heilmittelgesetz, Art. 66 N. 18 f.). Verwaltungsmassnahmen im Sinne von Art. 66 HMG müssen in ihrer Intensität insbesondere auf das Ausmass der Gesundheitsgefährdung abgestimmt sein (vgl. den Entscheid des Bundesgerichts 2A.128/2005 vom 19. Oktober 2005, E. 4.2).
5.2 Der Grundsatz der Verhältnismässigkeit fordert, dass  zur Verwirklichung des im öffentlichen Interesse  Ziels geeignet und notwendig sind. Ausserdem muss der  Zweck in einem vernünftigen Verhältnis zu den Belastungen stehen, die den Privaten auferlegt werden (BGE 130 I 16, E. 5 ff., BGE 130 II 425, E. 5 ff., BGE 126 I 112, E. 5 ff., vgl. auch ULRICH HÄFELIN/ GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2006, Rz. 581 ff.). Die angeordnete Massnahme muss zwecktauglich sein; ungeeignet ist sie, wenn sie keinerlei  im Hinblick auf den angestrebten Zweck entfaltet. Weiter müssen Verwaltungsmassnahmen im Hinblick auf das im öffentlichen Interesse angestrebte Ziel erforderlich sein. Bei staatlichen Schutzaufträgen muss sowohl ein Übermassverbot als auch ein Untermassverbot  werden. Trägt eine Massnahme zu wenig zur Erreichung des Schutzziels bei, ist sie dem angestrebten Zweck nicht angemessen und damit unverhältnismässig (vgl. HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 591).
5.2.1 Die werberechtlichen Schutzvorschriften, insbesondere das  für verschreibungspflichtige Arzneimittel, dienen in erster Linie gesundheitspolizeilichen Interessen (UELI KIESER, Heilmittel, in: Tomas Poledna/Ueli Kieser [Hrsg.], Gesundheitsrecht, Basel/Genf München 2005, S. 170; PETER BRATSCHI/URSULA EGGENBERGER STÖCKLI, Bundesgesetz über Arzneimittel und Medizinprodukte []: Gesetzestext mit Erläuterungen, Bern 2002, S. 16; THOMAS EICHENBERGER, Das Verhältnis zwischen dem Heilmittelgesetz und dem Bundesgesetz über den unlauteren Wettbewerb, in: Thomas /Tomas Poledna, Das neue Heilmittelgesetz, Zürich/Basel/Genf 2004, S. 15). Es soll vermieden werden, dass zulässigerweise an Fachleute gerichtete Werbung im Internet der Öffentlichkeit zugänglich gemacht wird, auch wenn dies über sogenannte "Pull-Abfragen" . Bei der Möglichkeit zum Abruf ohne Zugangsbeschränkung wird das gesundheitspolizeiliche Risiko des Konsums nicht indizierter
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Arzneimittel und der damit einhergehenden potentiellen  massgeblich erhöht (insb. auch Nebenwirkungsrisiken).  Gefahrenlage hat der Gesetzgeber in Art. 32 Abs. 2 Bst. a HMG Rechnung getragen. An Massnahmen, welche darauf abzielen,  Werbung zu verhindern, besteht daher ein erhebliches  Interesse (vgl. auch Art. 1 HMG).
5.2.2 Die Anordnung von Verwaltungsmassnahmen zum Schutze der öffentlichen Gesundheit setzt keine konkrete, akute Gefahr voraus. Vielmehr liegt nach ständiger Praxis der vormals zuständigen REKO HM, die vom Bundesgericht im Zusammenhang mit dem Rückruf von Heilmitteln geschützt worden ist (vgl. das Urteil des Bundesgerichts 2A.128/2005 vom 19. Oktober 2005, E. 4.2) und die durch das  weitergeführt wird, eine die Anordnung von  rechtfertigende Gefahrensituation bereits dann vor, wenn der begründete Verdacht besteht, dass von der Werbung für ein Arzneimittel eine potentielle Gesundheitsgefahr ausgehen könnte. Verwaltungsmassnahmen gemäss Art. 66 HMG dürfen daher auch dann angeordnet werden, wenn eine potentielle Gefahr für die  Gesundheit droht – wie dies vorliegend der Fall ist ( Vorsorgeprinzip, vgl. etwa VPB 69.97 E. 3.3, VPB 69.23 E. 5.4; URS JAISLI, Kommentar Heilmittelgesetz, Art. 3 HMG, N. 3).
5.3 Die Beschwerdeführerin macht im Wesentlichen geltend, die  des Instituts, wonach der Zugang zur Fachwerbung für  Arzneimittel mittels Passwort zu schützen sei, sei unverhältnismässig.
5.3.1 Wie bereits ausführlich dargestellt wurde, ist bei Werbung für verschreibungspflichtige Arzneimittel im Internet der Zugang auf  zu beschränken. Der Internetbenutzer soll nicht mit Werbung für verschreibungspflichtige Arzneimittel konfrontiert werden – sei es auf gezielte Suche hin, sei es beim relativ ungezielten Surfen. Es muss verhindert werden, dass (potentielle) Arzneimittelkonsumenten mit werbenden Informationen (Art. 2 Bst. a AWV) konfrontiert werden, deren Bedeutung sie als medizinische Laien oftmals nicht oder nur ungenügend verstehen und die sie in den medizinisch- Gesamtkontext nicht richtig einordnen können. Mangels  Fachwissens sind sie nicht in der Lage, Wirksamkeit und  eines bestimmten Arzneimittels und der Therapiealternativen  abzuwägen.
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Ziel von Zugangsbeschränkungen, die zur Durchsetzung des  für verschreibungspflichtige Arzneimittel  sind, ist es daher sicherzustellen, dass möglichst nur  Zugang zu den fraglichen Internetseiten erlangen können. Es können nur solche Massnahmen als geeignet erscheinen, die eine wirksame Schranke gegen gesuchte oder zufällige Konfrontation des Publikums mit werbenden Informationen über verschreibungspflichtige Arzneimittel bilden – wobei eine vollständige Abschottung nicht  sein dürfte. Als untauglich erscheinen jedenfalls Lösungen, die den Zugang zu den fraglichen Seiten grundsätzlich jedem  ermöglichen.
5.3.2 Die Beschwerdeführerin sieht vor, auf ihrer Internetseite www. _.ch den Zugang zur Fachwerbung für verschiedene  Arzneimittel durch die Anwenderhinweise "Arzt/ Apotheker" und die Frage "Sind Sie eine in der Schweiz tätige ?" verbunden mit der alternativen Antwortauswahl "Ja, ich bin eine medizinische Fachperson" oder "Nein, ich bin keine  Fachperson" zu beschränken.
Damit wird es ins Ermessen der Internetnutzer gestellt, ob sie die Zugangshinweise beachten wollen. Die Schranke für den Zugang zu bestimmten Informationen resp. den für Fachpersonen bestimmten Seiten ist damit ausserordentlich niedrig. Wie das  im Urteil C-4173/2007 vom 24. April 2009 festgehalten hat, kann nicht davon ausgegangen werden, dass sich interessierte Laien etwa durch die blosse Ankündigung, bestimmte Inhalte möglicherweise nicht oder nur teilweise zu verstehen, vom Besuch einer Internetseite abhalten lassen – umso mehr, als blosse Warnhinweise im Internet erfahrungsgemäss oft kaum beachtet werden, der Zugang zu den  Seiten nach wenigen Klicks jedermann offen steht und keine personalisierte Kontrolle vorgesehen ist.
Aus diesem Grund darf es nicht allein in der Eigenverantwortung des Publikums liegen, ob Anwender- oder Warnhinweise beachtet werden oder nicht. Adressat des Werbeverbotes ist nicht das Publikum,  der Werbende. Dieser hat mit geeigneten Massnahmen dafür zu sorgen, dass der medizinische Laie grundsätzlich keinen Zugang zur Werbung für verschreibungspflichtige Arzneimittel erhält.
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Internetinhalte, welche durch einfaches Anklicken einer  oder die Beantwortung simpler Fragen erreicht werden können, müssen daher als allgemein zugänglich betrachtet werden. Blosse Hinweise stellen eine unwirksame Art der  dar, die den gesetzlichen Anforderungen in keiner Weise . Der zu beurteilende Anwenderhinweis als  ist daher nicht geeignet, das Verbot der Publikumswerbung für verschreibungspflichtige Arzneimittel in ausreichender Weise , so dass er als ungenügend und damit als unverhältnismässig zu qualifizieren ist.
5.4 Zu prüfen bleibt, ob der Zugang zur Werbung für  Arzneimittel im Internet durch einen Passwortschutz zu  ist, wie dies das Institut in der angefochtenen Verfügung geltend macht.
5.4.1 Vorauszuschicken ist, dass nicht etwa die Internet-Richtlinie zu überprüfen ist, mit welcher das Institut den interessierten Kreisen  gegeben hat, welche Anforderungen es ab dem 1. Januar 2007 an die Gestaltung von Arzneimittelwerbung im Internet zu stellen  und welche Arten von Zugangsbeschränkungen als genügend erachtet werden. Richtlinien des Instituts sind keine unmittelbar  Rechtssätze (vgl. etwa den Entscheid der REKO HM 05.136 vom 11. Juli 2006, E. 4.3.1). Vielmehr stellen sie  dar, welche der Gewährleistung einer einheitlichen,  Verwaltungspraxis und der Sicherstellung der  und rechtsgleichen Behandlung dienen (RENÉ RHINOW/HEINRICH KOLLER/ CHRISTINA KISS, Öffentliches Prozessrecht und  des Bundes, Basel und Frankfurt am Main 1996, Rz. 1038; Urteil des BVGer C-2095/2006 vom 9. April 2007 E. 3.5). Derartige Richtlinien stehen einer abstrakten Normenkontrolle nicht offen; die Beschwerdeinstanz kann einzig deren Durchsetzung im konkreten  überprüfen.
5.4.2 Blosse Anwender- oder Warnhinweise sind zur Durchsetzung des Publikumswerbeverbotes für verschreibungspflichtige Arzneimittel nicht genügend (vgl. E. 5.3 ff. hiervor). Erforderlich sind daher  Massnahmen, die ausreichend sicherstellen, dass der Zugang zur fraglichen Werbung auf Fachpersonen beschränkt bleibt.
Die Zugangsbeschränkung durch einen Passwortschutz erweist sich dabei als geeignete Massnahme, erlaubt sie doch eine personenbezo-
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gene Auswahl der zugriffsberechtigten Personen. Es kann verhindert werden, dass das Publikum zufällig oder durch gezielte Suche auf die fraglichen Werbeinhalte stösst, so dass dem Publikumswerbeverbot für verschreibungspflichtige Arzneimittel Nachachtung verschafft wird.
Es trifft zwar zu, dass auch ein Passwortschutz nicht zu verhindern vermag, dass Werbung für verschreibungspflichtige Arzneimittel etwa über ausländische Internetsites ans Schweizer Publikum gerichtet wird. Wie bereits gezeigt wurde, soll das gesetzliche Verbot der  für verschreibungspflichtige Arzneimittel auch im  gelten. Der Gesetzgeber hat diesen Entscheid im Wissen darum gefällt, dass in einzelnen Staaten dieses Verbot nicht gilt, so dass es im Bereich der Internetwerbung nicht absolut durchgesetzt werden kann (vgl. Botschaft HMG S. 65 f.; Urteil des BVGer C-4173/2007 vom 24. April 2009, E. 5.1.2 und 5.5). Mit seinem Entscheid hat der  die Verhältnismässigkeit des Publikumswerbeverbotes , was für das Bundesverwaltungsgericht massgeblich ist (Art. 190 BV). Wenn die Beschwerdeführerin die Eignung von  generell in Frage stellt, so bestreitet sie letztlich die nicht zu überprüfende Verhältnismässigkeit des  an sich. Das Institut ist demnach gehalten, die schweizerische Regelung in seinem örtlichen Zuständigkeitsbereich durchzusetzen – was nach möglichst wirkungsvollen Zugangsbeschränkungen für Laien ruft. An der Eignung von Massnahmen zur Zugangsbeschränkung,  des Passwortschutzes, vermag die Möglichkeit der  von verschreibungspflichtigen Arzneimitteln auf ausländischen Sites nichts zu ändern. Zwar wird auch mit der Verwendung eines passwortgeschützten Zutritts nicht in jedem Falle verhindert werden können, dass Unbefugte Zutritt zur Arzneimittelwerbung für  Arzneimittel erhalten (vgl. CHRISTOPH WILLI,  für Fachwerbung im Internet, in: PharmaCircular 09/06, Ziff. 1.2). So ist etwa möglich, dass sich unbefugte Dritte den Zugang , indem sie unter einer falschen Identität ein Passwort . Auch wenn bei einer Online-Vergabe von Passwörtern eine wirksame Zugangskontrolle nicht garantiert werden kann, so wird doch die Möglichkeit des Missbrauchs erheblich eingeschränkt. Es ist Sache der Zulassungsinhaberin, mittels geeigneter Vorkehrungen , dass ein Passwort ausschliesslich an Fachpersonen erteilt wird (vgl. Internet-Richtlinie Ziff. 2.3). Der Passwortschutz ist somit  dem redlichen Internetnutzer durchaus wirksam und .
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5.4.3 Der Passwortschutz erweist sich im Weiteren als das mildeste geeignete Mittel zur Durchsetzung des Publikumswerbeverbotes. Die an sich ebenfalls geeignete Anordnung eines generellen  für verschreibungspflichtige Arzneimittel im Internet würde  weiter gehen und die Interessen der Beschwerdeführerin stärker tangieren. Die Zugangsbeschränkung per Passwortschutz  im Lichte des erheblichen öffentlichen Interesses an der Durchsetzung des Publikumswerbeverbotes für  Arzneimittel zur Vermeidung eines übermässigen und  Arzneimittelgebrauchs als angemessen. Mildere , welche zur Sicherstellung der involvierten öffentlichen Interessen ebenfalls geeignet wären, sind nicht ersichtlich.
Das bedeutende öffentliche Interesse an der Durchsetzung des  der Publikumswerbung für verschreibungspflichtige Arzneimittel zum Schutze der öffentlichen Gesundheit geht den wirtschaftlichen Interessen der Beschwerdeführerin, die sich durch keine besonderen, von den üblichen finanziellen Interessen der Marktteilnehmer  Merkmale auszeichnet, ohne Zweifel vor. Es ist nicht , welche besonderen, unzumutbaren wirtschaftlichen Nachteile die Beschwerdeführerin aufgrund der fraglichen Massnahme erleiden könnte. Der zur Wahrung der involvierten öffentlichen Interessen  und erforderliche Eingriff ist demnach auch zumutbar. Die Errichtung eines Passwortschutzes ist heute aus technischer Sicht unproblematisch und relativ einfach zu bewerkstelligen und wurde im Übrigen von der Beschwerdeführerin bereits vorgenommen (vgl. oben Ziff. 1.5). Auch sind die sich daraus ergebenden Kosten zumutbar, dürften sie doch im Rahmen der allgemein üblichen Ausgaben für - und Marketingmassnahmen in der Pharmabranche nicht  ins Gewicht fallen.
5.4.4 Die Beschwerdeführerin macht weiter geltend, die Forderung nach einem Passwortschutz stehe in einem unzumutbaren  zum gesundheitspolizeilichen Zweck des Heilmittelrechts. Wenn die potentielle Gefährdung mündige Personen betreffe, so genügten normalerweise gut erkennbare, inhaltlich klare Warnungen. Weiter reichende Schutzvorkehren, die wirksam verhindern, dass mündige Personen sich dadurch gefährden, dass sie absichtlich erkannte und klare Warnungen missachten ("Schutz vor sich selbst"), seien in der Regel nicht erforderlich.
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Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin dienen  zur Werbung für verschreibungspflichtige Arzneimittel (nur diese Inhalte sind vorliegend zu beurteilen) keineswegs nur dem Schutze des "mündigen Patienten", sondern des gesamten Publikums. Darüber hinaus ist zu betonen, dass die Verbreitung von  ohne Werbecharakter im Internet keinen  Restriktionen unterworfen ist (Art. 1 Abs. 2 Bst. c AWV). Eine genügende Information des Publikums kann damit auch bei  des Publikumswerbeverbotes für verschreibungspflichtige  sichergestellt werden. Ausschlaggebend ist einzig, ob die  Zugangsbeschränkung geeignet ist, das Werbeverbot  – was bei einem Passwortschutz der Fall ist, nicht aber bei blossen Anwender- oder Warnhinweisen.
Unbehelflich ist in diesem Zusammenhang der Vergleich mit anderen Rechtsgebieten (wie beispielsweise der Tabakwerbung, wo ein  im Internet genügen mag, oder dem Kapitalanlageschutz, wo die Anbieter von kollektiven Kapitalanlagen im Prinzip frei sind bei der Wahl der ihnen geeignet erscheinenden Zugangsbeschränkungen; vgl. CHRISTOPH WILLI, a.a.O., Ziff. 1.1), ist doch aufgrund der Besonderheit der gesundheitspolizeilichen Rechtslage im Heilmittelbereich eine Gleichstellung mit anderen Rechtsgebieten aufgrund der  Rechtsgüter und Schutzrichtungen nicht angezeigt.
5.4.5 Der vom Institut geforderte Passwortschutz der Internetwerbung für verschreibungspflichtige Arzneimittel kann sich damit auf eine genügende Rechtsgrundlage stützen, liegt im öffentlichen Interesse und erweist sich als verhältnismässig. Die diesbezüglichen Rügen der Beschwerdeführerin sind unbegründet.
6. Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die Vorinstanz richtigerweise festgehalten hat, dass eine durch blosse Anwenderhinweise  Zugangsbeschränkung zur Werbung für verschreibungspflichtige Arzneimittel im Internet ungenügend und ein Passwortschutz  ist, der nur Fachpersonen den Zugang zu den fraglichen  erlaubt. Zu Recht hat das Institut das diesbezügliche  der Beschwerdeführerin abgewiesen. Auch die  Beschwerde ist daher vollumfänglich abzuweisen.
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7. Zu befinden bleibt noch über die Verfahrenskosten und eine allfällige Parteientschädigung.
7.1 Als unterliegende Partei hat die Beschwerdeführerin die  zu tragen (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Diese setzen sich  aus der Gerichtsgebühr und den Auslagen (Art. 1 des  vom 11. Dezember 2006 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173. 320.2]). Die  bemisst sich nach Umfang und Schwierigkeit der , Art der Prozessführung und finanzieller Lage der Parteien (Art. 63 Abs. 4bis VwVG und Art. 2 Abs. 1 VGKE). Für das vorliegende  sind die Verfahrenskosten auf Fr. 4'000.- festzusetzen. Der  geleistete Verfahrenskostenvorschuss in der Höhe von 4'000.- ist zu verrechnen.
7.2 Der obsiegenden Partei kann von Amtes wegen oder auf  eine Entschädigung für ihr erwachsene notwendige und  hohe Kosten zugesprochen werden (Art. 64 Abs. 1 VwVG). Als Bundesbehörde hat das Institut jedoch keinen Anspruch auf  (Art. 7 Abs. 3 VGKE).
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