Decision ID: 203a193a-99af-5389-983c-eb3f9c396462
Year: 1995
Language: it
Court: TI_TRPI
Chamber: TI_TRPI_001
Canton: TI
Region: Ticino
Law Area: 
Law Sub-area: nan
Label: approval

Facts:
in fatto
a. _
_ è proprietario della particella nr. _RFD di _. Il mappale, di forma allungata e irregolare, è delimitato a monte dalla strada cantonale, a valle dal lago, in direzione dell'abitato di _ dalla particella nr.. _e, in direzione di _, dalla particella nr. _RFD di _. Quest'ultimo terreno, pure situato nella striscia di terra
compresa fra il lago e la strada cantonale, forma un parallelepipedo di proprietà di _ _.
Su entrambe le particelle (nr. _e nr. _RFD), attribuite dal PR di _ alla zona residenziale R2, sorge una casa d'abitazione.
b.
Oggetto della presente procedura è l'azzonamento (operato dal comune e confermato dal Governo) della particella nr. _RFD di _. Quest'ultimo terreno, pure compreso fra il lago e la strada cantonale (al di là e qualche metro al di sopra della quale si trovano pure la linea FFS del _ e l'autostrada), è di ben più ampia superficie rispetto ai due precedenti (misura oltre 7'000 mq) e ha una forma trapezoidale.
c.
L'iter procedurale precedente l'approvazione del PR di _ può essere così riassunto:
1. Il Dipartimento dell'ambiente ha formulato, in data 29
novembre 1985, il proprio preavviso sulla proposta rielaborata (dopo che un referendum popolare ne aveva bocciato una prima) del PR di _.
2.In data 9 febbraio 1988 il Consiglio comunale ha adottato il PR. L'avvenuta adozione è stata annunciata nel Foglio Ufficiale e nei quotidiani del Cantone. Per il periodo di 30 giorni consecutivi il PR è stato pubblicato ed esposto presso la Cancelleria comunale.
3. Entro il termine stabilito dall'art. 19 dell'allora vigente Legge edilizia (LE) il PR è stato impugnato con 12 ricorsi, fra questi quello 2 novembre 1988 di _ _ che contestava l'attribuzione del mappale _alla zona R3.
4. Il 4 marzo 1989 il Municipio di _ ha presentato formale domanda di approvazione del PR.
5. In data 12 giugno 1989 il Consiglio comunale ha deciso l'adozione di un nuovo articolo 15 NAPR (relativo alle costruzioni su grandi superfici) che modifica quello in precedenza adottato al momento dell'adozione del PR complessivo i cui atti erano già presso l'amministrazione cantonale per la ratifica di legge.
6. L'avvenuta adozione è stata annunciata nel Foglio Ufficiale e nei quotidiani del Cantone. Per il periodo di 30 giorni consecutivi l'art. 15 è stato pubblicato presso la cancelleria comunale.
7. Entro i termini di legge l'art. 15 NAPR è stato impugnato con 4 ricorsi. In particolare è stato contestato da _ _ e _ _ con ricorso 27 dicembre 1989.
8. Nel marzo 1990 il Municipio di _ ha presentato formale domanda di approvazione dell'art. 15 NAPR.
d.
Con risoluzione 25 settembre 1990 il Consiglio di Stato ha approvato, con alcune modifiche apportate nel corso dell'esame di opportunità e dei singoli ricorsi di prima istanza, il PR di _ ed in particolare l'art. 15 NAPR nella sua (seconda) versione adottata dal comune in data 12 giugno 1989.
Nel contempo il Governo ha respinto il ricorso _ (che contestava l'inserimento del mappale _nella zona residenziale R3) e il ricorso _ e _ avverso l'art. 15 NAPR. Questa norma, nella versione approvata dall'esecutivo cantonale, recita:
Art. 15 - Costruzioni su grandi superfici
Al fine di promuovere la realizzazione di edificazioni di pregio urbanistico e di beneficio per la vita sociale della comunità locale, possono essere concesse, limitatamente per le zone R2, R3 e Ar-I delle facilitazioni se sono soddisfatte le seguenti premesse:
- l'edificazione, da realizzare anche a tappe, deve basarsi su un progetto unitario comprendente un'area di almeno mq 7'000;
- il progetto deve integrarsi nel contesto urbanistico paesaggistico e sociale - esistente e programmato - in cui è ubicato;
- l'architettura degli edifici e la sistemazione degli spazi liberi devono essere, sia nel loro complesso, sia nei loro singoli elementi, di buona qualità formale e funzionale;
- il progetto deve prevedere, in posizione adeguata sufficienti aree verdi e di svago da sistemare con piante indigene;
- la disposizione dei posteggi e l'organizzazione della circolazione veicolare devono essere impostate in modo tale che ne risulti un massimo di sicurezza e un minimo di immissioni; le esigenze del traffico motorizzato devono comunque essere subordinate a quelle del pedone;
- la destinazione d'uso del complesso edilizio e delle singole superfici deve essere confacente alle esigenze sociali ed economiche del paese.
Verificatisi tutti i requisiti di cui sopra, possono essere concesse le seguenti deroghe:
- all'indice di sfruttamento sino ad un massimo dello 0,6 nella zona R3 e sino allo 0,4 nella zona R2;
- all'indice di occupazione;
- all'indice di edificabilità sino al massimo di 1,7 mc/mq nella zona AR-I;
- all'altezza massima degli edifici fino a ml 13,50;
- alle distanze minime tra edifici e dai confini situati all'interno del perimetro dell'area in oggetto; le distanze minime verso i confini e gli edifici limitrofi devono essere conformi a quelle stabilite dall'art. 8.
Restano comunque riservate le disposizioni della legge cantonale sulla protezione delle rive dei laghi del 20 novembre 1961.
Il permesso di costruzione deve essere corredato da una convenzione fra il Municipio e gli interessati. La stessa stabilirà i termini d'esecuzione, i vincoli d'uso ed altri impegni e benefici reciproci.
La convenzione è soggetta all'approvazione da parte del Consiglio
comunale e sarà iscritta a Registro fondiario."
Nel merito dell'attribuzione del mappale _alla zona residenziale R3 il Governo rilevava che le differenze morfologiche tra questo mappale e il nr. 3 (di proprietà _), ne giustificano un differente azzonamento (ciò anche ritenuto che la particella _è di vaste dimensioni). Per quanto concerne la violazione, invocata da _ _, della Legge cantonale del 20 novembre 1961 sulla protezione delle rive dei laghi (LRL), il Consiglio di Stato conveniva con il ricorrente quando affermava che detta protezione viene improvvisamente interrotta in corrispondenza del fronte stradale lungo il mappale _. Faceva comunque notare che per far valere il diritto sui punti di vista è necessario che essi siano palesemente compromessi e che la collettività intera sia colpita da questa situazione. Nel caso specifico riteneva "che se anche vi fosse una certa
limitazione dei punti di vista sul lago in seguito all'edificazione del fondo, essa non danneggerebbe nessuno" (impugnata risoluzione, p. 24).
Per quanto concerne l'art. 15 NAPR il Governo in sostanza ammetteva che talune disposizioni di questa norma sono in contrasto con la LRL, rinviava però all'art. 106 LALPT (legge entrata in vigore il 13 novembre 1990 quindi non ancora vigente, sebbene già adottata dal Gran Consiglio, al momento dell'emanazione dell'impugnata risoluzione) che, introducendo nella LRL un nuovo art. 5bis, rendeva inapplicabili i disposti edilizi della LRL stessa nei comuni con un PR, un piano particolareggiato o un piano di utilizzazione approvati.
Le altre censure ricorsuali avverso l'art. 15 NAPR venivano evase con considerazioni che saranno se del caso riprese più oltre.
_
I ricorrenti postulano la riforma del PR di _ e l'attribuzione della particella _RFD alla zona R2; la protezione dei punti di vista sul lago _ anche lungo il fronte stradale della medesima particella e lo stralcio dell'art. 15 NAPR. A sostegno delle loro domande, dopo aver brevemente descritto la morfologia dei fondi in oggetto e ripercorso il recente istoriato dei progetti edilizi concernenti la particella in oggetto, evidenziano l'intollerabile impatto paesaggistico di costruzioni conformi all'azzonamento del mappale _e all'ulteriore applicazione al medesimo dei disposti di cui all'art. 15 NAPR. Invocano una violazione della LRL e dei principi di cui agli artt. 1 cpv. 2 lett. a e 3 cpv. 1 lett. c LPT. Lamentano una violazione del principio della parità di trattamento tale da prefigurare l'arbitrio. Sottolineano l'incongruenza della tesi governativa (fondata sull'art. 106 LALPT) della non applicabilità dei disposti edilizi della LRL considerata la riserva stessa fatta in favore della LRL, dal cpv. 3 dell'art. 15 NAPR. Censurano infine l'illegalità dei patteggiamenti (fra proprietari e comune) istituiti dall'art. 15 NAPR.
f.
Con osservazioni 13 dicembre 1990 il comune di _, tramite il suo Municipio, postula la reiezione del gravame facendo sue le argomentazioni sviluppate nella risoluzione governativa.
Il Governo, con messaggio 4 febbraio 1992, indica preliminarmente che _ _ è legittimato a ricorrere unicamente contro l'art. 15 NAPR avendo ricorso in prima istanza solo contro questa norma di PR. Chiede poi la reiezione nel merito del ricorso con argomentazioni già sviluppate nell'impugnata risoluzione.
g.
In data 15 febbraio 1993 è stato esperito un sopralluogo alla presenza delle parti, che si sono riconfermate nelle loro allegazioni e domande.
h.
Ritenuto che i ricorrenti chiedono un diverso azzonamento della part. _RFD di _, il Tribunale ha chiamato in causa il 13 aprile 1993 la _ _ di _, proprietaria del mappale.
Alla stessa è stato assegnato un termine di 30 giorni per presentare eventuali osservazioni con l'avvertenza che la decisione del Tribunale le sarà in ogni caso opponibile. La _ _ non ha dato seguito all'intimazione del Tribunale che statuirà pertanto sulla sola base degli allegati agli atti.
c o n s i d e r a t o

Considerations:
in diritto
1.
La competenza del Tribunale a statuire sul ricorso è data dall'art. 26 quater lett. d LOG introdotta dalla cifra VI, cpv. 1, della Legge 18 maggio 1992 concernente l'istituzione del TPT.
Il ricorso, intimato nel termine di 30 giorni di cui all'art. 38 cpv. 1 LALPT, è tempestivo.
La legittimazione ricorsuale è retta nel concreto caso dall'art. 38 cpv. 4 lett. b LALPT. Ai sensi di tale norma sono legittimati ad impugnare al TPT le decisioni governative di approvazione dei PR coloro che hanno già ricorso in prima istanza; i motivi ricorsuali devono inoltre essere i medesimi. Da ciò discende, come rettamente osservato dal Consiglio di Stato, che il ricorso _ è ricevibile in ordine su tutti i punti. Il ricorso di _ _, che in prima istanza non ha contestato l'azzonamento della particella _RFD di _ ma solo l'art. 15 NAPR, è invece ricevibile solo nella misura in cui postula lo stralcio di questa norma di PR.
2.
Il comune gode di autonomia in quelle materie che il diritto cantonale o federale non regola esaurientemente, ma lascia in tutto o in parte alla regolamentazione del comune, conferendogli una notevole latitudine decisionale (DTF 115 Ia 44). Il comune ticinese usufruisce di questa autonomia in materia di pianificazione del territorio (Rep. 1989, pag. 422, consid. 2 e riferimenti).
L’autonomia non è però assoluta. Giusta l’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del PR da parte di almeno un’istanza. Nel Cantone Ticino l’autorità competente è, a norma dell’art. 37 LALPT, il Consiglio di Stato, che decide i ricorsi ed approva il PR con pieno potere cognitivo. Ciò significa controllo non solo della legittimità ma pure dell’opportunità delle scelte pianificatorie comunali. A
contemperare l’estensione di tale controllo con l’autonomia riconosciuta al comune interviene il principio dell’art. 2 cpv. 3 LPT: le autorità incaricate di compiti pianificatori badano di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d’apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti. Il Consiglio di Stato non può, dunque, semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettarne il diritto di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più opportuna. Non può però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo o sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l’approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione. Se l’autorità di approvazione esige dal comune, per motivi oggettivi, di porre il PR in consonanza con l’ordinamento giuridico, questi invocherà invano la lesione della sua autonomia (DTF 116 Ia 226 seg. consid. 2a; Alfred Kuttler, Zum Schutz der Gemeindeautonomie in der neueren bundesgerichtlichen Rechtssprechung, Rep. 1991, pag. 45 segg., in part. 55).
Il TPT non dispone, contrariamente al Consiglio di Stato, del sindacato d’opportunità (tranne, in applicazione dell’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT, se col ricorso è impugnata una modifica d’ufficio del PR). Il ricorso è infatti proponibile solo contro la violazione del diritto (in particolare contro l'errata o mancata applicazione di una norma stabilita dalla legge o risultante implicitamente da essa, l'apprezzamento giuridico erroneo di un fatto, l'eccesso o l'abuso di potere, la violazione di una norma essenziale di procedura) e contro l’accertamento inesatto o incompleto dei fatti rilevanti per la decisione (art. 38 cpv. 2 e 3 LALPT).
3.
L'esame del ricorso non può fare astrazione del fatto che la particella _ RFD di _ si trova potenzialmente a beneficio di parametri edilizi risultanti sia dal suo azzonamento (zona R3) che dalle deroghe (in parte peculiari a tale zona) introdotte dall'art. 15 NAPR. La valutazione delle censure ricorsuali dovrà conseguentemente riferirsi sempre ai combinati effetti dell'azzonamento della particella e dell'applicazione ulteriore dell'art. 15 NAPR.
4.
I ricorrenti lamentano una violazione del principio della parità di trattamento. Nel merito di questa censura ricorsuale è opportuno ricordare, brevemente, trattandosi di concetto notorio, che in materia pianificatoria il principio di uguaglianza svolge un ruolo attenuato. E' infatti insito nella pianificazione territoriale che si debbano circoscrivere delle zone e che il limite sia tracciato in un certo punto; è quindi possibile che fondi dalle caratteristiche affini e in posizioni analoghe siano trattati in modo diverso in quanto a destinazione e a potenziale edificatorio. Occorre tuttavia che la pianificazione sia oggettivamente difendibile, vale a dire che non appaia arbitraria. La massima costituzionale di uguaglianza coincide in proposito con il divieto dell'arbitrio: una misura pianificatoria è così insostenibile quando la disparità di trattamento fra mappali contraddice ogni ragionevole intento o allorché l'operato dell'autorità obbedisce a riflessioni inaccettabili, manifestamente estranee al problema (DTF 111 Ia 100 consid. 3, 107 Ib 339 consid. 4a, 103 Ia 257 consid. 4 e citazioni).
Nella fattispecie la particella _è la sola attribuita alla zona R3 nel comparto territoriale situato a nord (cioè in direzione di _) del vecchio nucleo di _. Fra il nucleo e la particella in oggetto si trova infatti una vasta area attribuita ad una zona speciale a destinazione scolastica, socioculturale e sportiva (zona Ss). Tale zona comporta possibilità edificatorie limitate quanto alla destinazione degli edifici e la loro altezza massima (m 10). E' inoltre vietata la lottizzazione del sedime e ogni edificazione, anche parziale, deve essere preceduta
dall'elaborazione di un piano d'insieme vincolante. A nord del mappale _trovasi infine le proprietà dei ricorrenti, attribuite alla zona residenziale estensiva R2, con un indice di sfruttamento massimo dello 0,3% e un'altezza massima per gli edifici di metri 8.
Viste le sue dimensioni la particella _ beneficia pure dell'art. 15 NAPR. Tale norma permette la concessione di deroghe alle prescrizioni di zona, in particolare sino ad un indice di sfruttamento massimo dello 0,6 (rispetto allo 0,5 della zona R3 e allo 0,3 della zona R2) e ad un'altezza massima di 13,50 metri (rispetto agli 8 della zona R2 e ai 9 della zona R3).
La differenza di trattamento tra la part. _e i terreni circostanti è effettivamente vistosa, tuttavia, considerato la posizione importante per ubicazione e dimensione che il fondo occupa dal punto di vista paesaggistico e più generalmente pianificatorio non appare insostenibile. Non è sotto il profilo della parità di trattamento che l'edificazione prevista dal PR va giudicata, ma della sua congruità e accettabilità alla luce della legge e dei principi fondamentali della pianificazione del territorio.
5.
I ricorrenti si dolgono che l’art. 15 NAPR, pur richiamando espressamente la LRL, preveda facilitazioni edificatorie in contrasto con la medesima. Il Consiglio di Stato replica che con l’entrata in vigore della LALPT i disposti di carattere edilizio della LRL non sono più applicabili ai comuni con un PR approvato (art. 106 LALPT). Riferito al PR di _ l’argomento merita di essere approfondito. Al momento dell’approvazione del PR la LALPT non era ancora entrata in vigore. E’ pacifico che la riva del lago andava protetta, non foss’altro che per rispettare il precetto degli art. 1 e 3 LPT. Ora il comune poteva o elaborare norme proprie in materia o accontentarsi in quel campo della normativa della LRL oppure scegliere una terza via: adottare le norme della LRL recependole nel proprio ordinamento comunale. In quest’ultima ipotesi non è sostenibile che la successiva entrata in vigore della LALPT le renda caduche; facendo sue le disposizioni della LRL il comune ha evitato di emanarne di proprie: se decadono quelle riprese in via di richiamo dalla LRL si forma un vuoto normativo; la protezione delle rive lago non è più assicurata. E' dunque esatto che il comune ha un PR ai sensi della LALPT, ma è per l’appunto un PR integrato dalle disposizioni della LRL, che dunque vanno applicate come il rimanente diritto comunale.
Nulla consente tuttavia di stabilire se è in questo senso integrativo che la LRL è richiamata dall’art. 15 NAPR del comune di _. A questo punto si pone inoltre il quesito dell’estensione di tale richiamo. Lo troviamo infatti solo all’art. 15 NAPR. Se ne deve dedurre che la LRL si applica solo ai bonus previsti dal disposto e non a tutta l’edificazione? E il richiamo è fatto in chiave dinamica e riserva l’evoluzione della LPL o ne scatta la fotografia al momento dell’adozione del PR e a questa sola intende far riferimento? In sintesi rimangono aperti i seguenti interrogativi: a) la LRL è ancora applicabile; b) si applica solo al bonus; c) tocca l’intera edificabilità e a rigori potrebbe essere compatibile solo coi parametri di una R2, con o senza bonus?
Come si vede, la norma è inficiata da eccessiva ambiguità, inconciliabile con le esigenze minime di chiarezza e affidabilità cui devono soddisfare la pianificazione del territorio e le sue disposizioni. La risoluzione governativa è annullata nella misura in cui approva l'art. 15 NAPR senza escluderne le situazioni in cui potrebbe entrare in linea di conto l'applicazione della LRL, riservata dal disposto.
La decisione è pure annullata nella misura in cui approva l'inserimento della part. _ RFD _ in zona R3, partendo dal presupposto, nelle attuali circostanze indimostrato, dell'inapplicabilità della LRL.