Decision ID: 21c7d57c-8fcc-4f88-8d05-385dc9946ae9
Year: 2015
Language: de
Court: ZH_VG
Chamber: ZH_VG_001
Canton: ZH
Region: Zürich
Law Area: public_law
Law Sub-area: nan
Label: dismissal

Facts:
hat sich ergeben:
I.
Die Gemeinde C unterstützt den 1957 geborenen A seit dem 1. August 2013 mit Sozialhilfeleistungen. Am 18. Dezember 2013 beschloss der Gemeinderat C, A folgende Pflichten aufzuerlegen: Mitwirkung bei der Anmeldung am Beschäftigungsprogramm der Gemeinnützigen Gesellschaft D, Teilnahme am Beschäftigungsprogramm der Gemeinnützigen Gesellschaft D unter Berücksichtigung einer ärztlich ausgewiesenen Arbeitsunfähigkeit, Einreichen von mindestens acht Arbeitsbemühungen inkl. Bewerbungsschreiben, Inserat und allfälligen Absageschreiben an den Sozialdienst Bezirk C sowie Einreichung eines ausführlichen Arztzeugnisses bei Arbeitsunfähigkeit. Der Gemeinderat wies darauf hin, dass die Sozialhilfeleistungen im Fall der Nichtbefolgung dieser Anordnungen um maximal 15 % des Grundbedarfs für den Lebensunterhalt gekürzt werden könnten. A focht diesen Beschluss nicht an. In der Folge meldete er sich für das Beschäftigungsprogramm der Gemeinnützigen Gesellschaft D nicht an und nahm an keinem Beschäftigungsprogramm teil.
Am 5. Februar 2014 beschloss der Präsident des Sozialausschusses des Gemeinderats C, die Unterstützungsleistungen von A würden von 1. Mai bis 31. Oktober 2014 um 15 % des Grundbedarfs bzw. um monatlich Fr. 147.90 gekürzt. Nachdem A die Zustellung einer beschwerdefähigen Verfügung verlangt hatte, fällte am 26. März 2014 der Sozialausschuss des Gemeinderats C einen inhaltlich gleichlautenden Beschluss.
II.
Dagegen erhob A am 9. April 2014 Rekurs und beantragte, die Verfügung vom 26. März 2014 sei aufzuheben und auf die Anordnung eines Beschäftigungsprogramms sei zu verzichten. Eventualiter sei die Behörde anzuweisen, ihn für ein Erstgespräch bei einem geeigneten Beschäftigungsprogramm anzumelden. Diesen Rekurs wies der Bezirksrat C mit Beschluss vom 1. Juli 2014 ab (Disp.-Ziff. I), ohne Verfahrenskosten zu erheben oder eine Parteientschädigung zuzusprechen (Disp.-Ziff. II und III). Das Gesuch As um unentgeltliche Prozessführung wurde als gegenstandslos geworden abgeschrieben, jenes um Bestellung einer unentgeltlichen Rechtsvertretung gutgeheissen.
III.
Am 2. September 2014 gelangte A mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht. Er beantragte, der Bezirksratsbeschluss vom 1. Juli 2014 sei aufzuheben, die Sozialbehörde C sei anzuweisen, auf eine Kürzung des Grundbedarfs zu verzichten und die Sozialbehörde sei anzuweisen, ihn für ein Erstgespräch bei einem geeigneten Beschäftigungsprogramm (z.
B. Institution E in F) anzumelden. Zudem ersuchte er um Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege für das Beschwerdeverfahren sei, wobei Rechtsanwalt B als unentgeltlicher Rechtsvertreter zu bestellen sei; alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu seinen Gunsten.
Der Bezirksrat C und die Sozialbehörde C verzichteten am 9. bzw. 11. September 2014 unter Hinweis auf die Begründung des Rekursbeschlusses auf eine Vernehmlassung zur Beschwerde.
Der Einzelrichter

Considerations:
erwägt:
1.
1.1
Das Verwaltungsgericht ist zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) funktionell und sachlich zuständig. Weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten. Angesichts des unter Fr. 20'000.- liegenden Streitwerts fällt die Streitigkeit in die einzelrichterliche Zuständigkeit (§ 38b Abs. 1 lit. c VRG).
1.2
Die Sozialbehörde erteilte dem Beschwerdeführer mit Beschluss vom 18. Dezember 2013 unter anderem die Auflage, bei der Anmeldung am Beschäftigungsprogram der Gemeinnützigen Gesellschaft D mitzuwirken. Diese Verfügung blieb unangefochten. Der Beschwerdeführer wehrt sich nun gegen die am 26. März 2014 darauf gestützte Kürzung der Unterstützung um 15 % des Grundbedarfs für den Lebensunterhalt.
Gemäss der bundesgerichtlichen Rechtsprechung stellen Auflagen und Weisungen nach § 21 SHG Zwischenentscheide dar, die – wenn sie nicht bei gegebenen Voraussetzungen selbstständig angefochten wurden – nicht rechtskräftig werden und deren Rechtmässigkeit zusammen mit dem Endentscheid zu überprüfen ist (BGr, 13. Juni 2012, 8C_871/2011, E. 4.4, VGr, 18. November 2014, VB.2014.00423, E. 1.2 f.). Entgegen der Ansicht des Beschwerdegegners ist daher im vorliegenden Verfahren vorab zu prüfen, ob sich die Weisung vom 18. Dezember 2013 zur Mitwirkung bei der Anmeldung am Beschäftigungsprogramm als rechtmässig erweist, bevor auf die Frage der Rechtmässigkeit der Kürzung einzugehen ist.
1.3
Keine über die Pflicht der Anmeldung hinausgehende Bedeutung kann hingegen der Auflage zur Teilnahme am Beschäftigungsprogramm der Gemeinnützigen Gesellschaft D in F unter Berücksichtigung einer ärztlich ausgewiesenen Arbeitsunfähigkeit zukommen, da damit nur ein noch unbestimmter nächster Schritt angekündigt wird. Aus der genannten Auflage wird weder ersichtlich, welcher Art der Beschäftigung der Beschwerdeführer nachkommen muss, noch zu welchem Beschäftigungsgrad und ab welchem Zeitpunkt. Eine solche Auflage ist mangels genügender Bestimmtheit und möglicher Durchsetzbarkeit gar nicht als (anfechtbare) Verfügung zu qualifizieren; ihr fehlt die Rechtsverbindlichkeit (vgl. dazu Markus Müller in Christoph Auer/Markus Müller/Benjamin Schindler (Hrsg.), Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren (VwVG), Zürich/St. Gallen 2008, Art. 5 N. 19). Erst nachdem der Beschwerdeführer bei einem allfälligen Beschäftigungsprogramm angemeldet wurde und ihm mitgeteilt wurde, um welche Arbeit es sich handelt, kann er dagegen vorgehen und eine allfällige Arbeitsunfähigkeit geltend machen. Aufgrund der fehlenden Durchsetzungsmöglichkeit dieser Auflage wäre auch eine darauf gestützte Kürzung nicht zulässig.
2.
2.1
Mit Beschluss vom 18. Dezember 2013 wurde der Beschwerdeführer angewiesen, bei der Anmeldung am Beschäftigungsprogramm der Gemeinnützigen Gesellschaft D in F mitzuwirken. Ihm wurde sodann ein Meldeblatt zur Anmeldung für eine Teilnahme in einem Institution E zur Unterschrift vorgelegte.
Die Institution E ist eine Institution der Gemeinnützigen Gesellschaft D und bietet Angebote zur beruflichen und sozialen Integration von stellenlosen Sozialhilfebezügern und weiteren Zielgruppen an. Gemäss dem beruflichen Integrationskonzept klärt die Institution E die Arbeitsmarktfähigkeit des Klienten ab, entwickelt realisierbare Ziele und unterstützt ihn bei der Wiedereingliederung.
Mit der Absolvierung eines solchen Programms sollen die Aussichten auf eine Wiedereingliederung in das Erwerbsleben verbessert werden.
Bis anhin hat der Beschwerdeführer dieses Meldeblatt nicht unterzeichnet.
2.2
Der Beschwerdeführer macht geltend, dass er durchaus bereit sei, sich für ein Erstgespräch bei einem Beschäftigungsprogramm anzumelden und schon seit Langem auf einen Termin warte; er habe sich lediglich geweigert, eine verbindliche Anmeldung für die Teilnahme am Beschäftigungsprogramm zu unterschreiben. Er sei lediglich zu 50 Prozent arbeitsfähig und nutze seine verbliebene Restarbeitszeit bereits sinnvoll, indem er als selbstständiger Privatlehrer mehrere Stunden pro Woche Schüler im Kanton Zürich unterrichte und andererseits jeweils montags eine 4-stündige freiwillige Mitarbeit beim Mittagstisch Vereins G leiste. Dadurch könne er seine sozialen Kontakte aufrechterhalten sowie einmal wöchentlich eine gesunde und warme Mahlzeit kostenlos zu sich zu nehmen. Am momentanen Wohnort (im Hotelzimmer) könne er nicht kochen.
2.3
Die Vorinstanz erwog, dass der Beschwerdeführer derzeit nur während begrenzter Zeit einer Beschäftigung nachgehe, und der Beschäftigungsgrad deutlich schwanke. Damit fehle ihm eine geregelte Tagesstruktur. Das Beschäftigungsprogramm verbessere diesbezüglich seine Lage. Ferner biete der Einsatz bei der Gemeinnützigen Gesellschaft D eine Tagesstruktur und fördere die Integrationsmöglichkeiten in den ersten Arbeitsmarkt. Gleichzeitig könne die Beratung durch die Berufsintegration des Institution E erfolgen. Entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers handle es sich beim Meldeblatt Gemeinnützige Gesellschaft D nicht um einen Arbeitsvertrag. Es sei zwar mit "Anmeldung für eine Teilnahme in einem Institution E" betitelt, der Beschwerdeführer sei aber durch den zuständigen Sozialarbeiter per Mail am 23. Januar 2014 darauf hingewiesen worden, dass es sich beim Formular nicht um eine Arbeitsvereinbarung handle. Ferner gehe aus dem Begleitkonzept vom 22. Januar 2013 hervor, dass die Sozialdienste mögliche Klienten mit dem Meldeblatt bei der Gemeinnützigen Gesellschaft D anmeldeten, diese dann die Verfügbarkeit freier Plätze prüfe, die Anmeldung anschliessend an einen geeigneten Betrieb gelange, dann ein Vorstellungsgespräch erfolge und erst anschliessend – im Fall der Einigkeit – ein befristeter Vertrag abgeschlossen werde.
2.4
Zu prüfen ist
somit, ob der Beschwerdeführer der Auflage zur Mitwirkung bei der Anmeldung am Beschäftigungsprogramm der Gemeinnützigen Gesellschaft D zu Unrecht nicht nachgekommen ist.
3.
3.1
Nach § 3 des Sozialhilfegesetzes vom 14. Juni 1981 (SHG) soll die Durchführung der Hilfe in Zusammenarbeit mit dem Hilfesuchenden erfolgen und ist die Selbsthilfe zu fördern. Die Gemeinden können von Hilfeempfängern Gegenleistungen zur Sozialhilfe verlangen, die nach Möglichkeit der Integration der Hilfeempfänger in die Gesellschaft dienen (§ 3b Abs. 1 SHG). Gemäss § 21 SHG können Sozialhilfeleistungen mit Auflagen und Weisungen verbunden werden, die sich auf die richtige Verwendung der Beiträge beziehen oder geeignet sind, die Lage des Hilfeempfängers oder seiner Angehörigen zu verbessern. Insbesondere kann die wirtschaftliche Hilfe mit der Aufnahme einer zumutbaren Arbeit oder ähnlichen Verhaltensmassregeln verbunden werden (§ 23 lit. d der Verordnung zum Sozialhilfegesetz vom 21. Oktober 1981).
Mit einem absolvierten Beschäftigungsprogramm können die
Chancen auf dem Arbeitsmarkt in der Regel erhöht werden, da ein Sozialhilfeempfänger an einen geregelten und strukturierten Berufsalltag gewöhnt wird.
Bei der Stellensuche kann sich die Teilnahme an Beschäftigungsprogrammen positiv auswirken, da gegenüber allfälligen Arbeitgebern ein Ausweis über geleistete Arbeit vorliegt und allenfalls Referenzen angegeben werden können (BGE 130 I 71 E. 5.4). Zudem bringt das Beschäftigungsprogramm eine Struktur in den Alltag des Sozialhilfeempfängers und er kann neue Kontakte knüpfen.
3.2
Der Beschwerdeführer hat das Meldeblatt "Anmeldung für eine Teilnahme in einem Institution E" nicht unterschrieben, da er nach seiner Darstellung davon ausging, damit einen Arbeitsvertrag zu unterzeichnen. Allerdings enthält das Meldeblatt keine Angaben, die auf einen Arbeitsvertrag hindeuten, da es weder angibt, welche Beschäftigung für den Beschwerdeführer vorgesehen ist, noch ein genaues Datum eines Stellenantritts vorsieht. Zudem ist es nicht von dem "Arbeitgeber" Institution E zu unterzeichnen, sondern von der Sozialbehörde als Auftraggeber. Allein daraus ist ersichtlich, dass es sich bei der Unterzeichnung des Meldeblatts nicht zugleich um die Annahme eines Arbeitsverhältnisses handeln kann. Hinzu kommt, dass d
er zuständige Sozialarbeiter den Beschwerdeführer
unbestrittenermassen
darauf hingewiesen
hat
, dass es sich beim Formular nicht um einen Arbeitsvertrag handle, sondern nur um eine Anmeldung. Dies ergibt sich auch aus dem
beruflichen Integrationskonzept der Institution E, wonach die Sozialdienste den Betroffenen bei der Berufsintegration schriftlich anmelden. Dazu benützen diese ein entsprechendes Anmeldeformular. Angemeldete Personen erhalten danach einen Termin für ein Erstgespräch.
3.3
Soweit der Beschwerdeführer geltend macht, das Beschäftigungsprogramm sei für ihn ungeeignet,
ist dem entgegenzuhalten, dass die Verpflichtung wirtschaftlich unterstützter Personen zur Teilnahme an Integrations- und Beschäftigungsprogrammen grundsätzlich als zumutbare Massnahme gilt, die geeignet ist, die Lage der hilfesuchenden Person zu verbessern (VGr,
18. November 2014, VB.2014.00423, E. 5.1)
. Die Anordnung einer Basisbeschäftigung stellt somit eine grundsätzlich zulässige Weisung im Sinn von § 21 SHG dar, die in der Regel geeignet ist, die Lage der unterstützten Person zu verbessern. Die Absolvierung eines Beschäftigungsprogramms dient dabei nicht nur der Schaffung einer Tagesstruktur der hilfesuchenden Person und dem Erlernen von Kompetenzen wie Zuverlässigkeit oder Pünktlichkeit, die die Beschwerdeführerin nach eigenen Angaben bereits beherrscht. Vielmehr zielt es auch darauf ab, Abklärungen mit Empfehlungen vorzunehmen und passende Anschlusslösungen zu finden. Dies ist auch für den Beschwerdeführer von Vorteil, da er nur noch einzelne Unterrichtsstunden als Fremdsprachenlehrer erteilt. Auf die betreffenden Ausführungen der Vorinstanz kann verwiesen werden. Auf die entsprechenden Unterrichtszeiten sowie eine allfällige Arbeitsunfähigkeit aus gesundheitlichen Gründen ist im Beschäftigungsprogramm ausdrücklich Rücksicht zu nehmen.
3.4
Der Beschwerdeführer gibt an, damit einverstanden zu sein, zu einem Erstgespräch zu erscheinen. Weshalb er sich weigert, das Meldeblatt zu unterzeichnen, ist daher nicht nachvollziehbar, zumal der Beschwerdegegner ihm sowie seinem Rechtsvertreter mehrfach zu verstehen gab, dass damit noch kein Arbeitsvertrag entstehe. Es gehe vielmehr darum, eine weitere, externe Abklärung der Arbeitsfähigkeit des Beschwerdeführers vorzunehmen. Mit der Anmeldung für eine Teilnahme in einem Institution E ist somit noch nicht festgelegt, welche Arbeit zu welchem Pensum für den Beschwerdeführer vorgesehen ist. Bei der Bestimmung seiner Aufgabe kann somit noch immer
auf seine körperlich bedingten Einschränkungen sowie auf seine selbständige Arbeit als Fremdsprachenlehrer Rücksicht genommen werden.
Es ist nicht ersichtlich, und der Beschwerdeführer macht auch nichts geltend, was gegen ein solches Vorgehen sprechen würde. Soweit der Beschwerdeführer beantragt, die Sozialbehörde sei anzuweisen, ihn für ein Erstgespräch bei einem geeigneten Beschäftigungsprogramm z.
B. Institution E in F anzumelden, ist darauf hinzuweisen, dass eine solche Anmeldung zu einem Erstgespräch gerade über das Meldeblatt verläuft. Dem Beschwerdeführer steht es nach wie vor frei, dieses zu unterzeichnen. Eine Anweisung an den Beschwerdegegner erübrigt sich folglich, weshalb der entsprechende Antrag abzuweisen ist.
Zusammenfassend erweist sich die Auflage, der Beschwerdeführer habe bei der Anmeldung bei der Gemeinnützigen Gesellschaft D mitzuwirken,
als rechtmässig. Die Erfüllung dieser Auflage ist dem Beschwerdeführer ohne Weiteres zumutbar, kann er doch seine allfällige Einwände gegen den konkreten Betrieb sowie das Arbeitspensum immer noch vorbringen.
4.
4.1
Der Beschwerdeführer hat bis heute nicht bei der Anmeldung für eine Teilnahme in einem Institution E genügend mitgewirkt. Im Verlauf des Verfahrens hat er zwar seine Gesprächsbereitschaft signalisiert, allerdings benötigt die Gemeinnützige Gesellschaft D seine Angaben, damit sie ihn zu einem Erstgespräch einladen kann, was mithilfe des Meldeblatts erreicht werden sollte. Insgesamt ist er der Auflage ungerechtfertigterweise nicht nachgekommen.
Infolge der Verletzung der Mitwirkungspflicht beschloss die Sozialbehörde am 26. März 2014 die Kürzung der Unterstützung um 15 % des Grundbedarfs für den Lebensunterhalt ab 1. Mai 2014 während sechs Monaten.
4.2
Die Sozialhilfeleistungen sind angemessen zu
kürzen, wenn der Hilfesuchende gegen Anordnungen, Auflagen und Weisungen der Fürsorgebehörde verstösst, keine oder falsche Auskunft über seine Verhältnisse gibt oder die Einsichtnahme in seine Unterlagen verweigert. Er muss vorgängig schriftlich auf die Möglichkeit der Leistungskürzung hingewiesen worden sein (§ 24 Abs. 1 lit. a Ziff. 1–3 und lit. b SHG). Die Richtlinien der Schweizerischen Konferenz für Sozialhilfe (SKOS-Richtlinien) sehen in Kap. A.8.2 vor, dass der Grundbedarf für
maximal
zwölf Monate um
höchstens
15 % gekürzt werden kann. Die Sozialbehörde hat bei einem Kürzungsentscheid zwar einen gewissen Beurteilungsspielraum, sie muss dabei jedoch stets den Grundsatz der Verhältnismässigkeit beachten. Angemessen zu berücksichtigen sind dabei insbesondere die Schwere der Missachtung der Auflagen und das Verschulden der fehlbaren Person (VGr, 6. Juni 2008, VB.2008.00105, E. 4.3). Daneben sind auch die besonderen Umstände des Einzelfalls zu beachten.
4.2.1
Mit Beschluss vom 18. Dezember 2013 wurde der Beschwerdeführer auf die mögliche Leistungskürzung hingewiesen. Androhungsgemäss durfte daher die Beschwerdegegnerin die Kürzung der Leistung beschliessen.
4.2.2
Die Kürzung um 15 % des Grundbedarfs für sechs Monate fällt in den zulässigen Bereich gemäss SKOS-Richtlinien. Fraglich ist hingegen, ob diese Kürzung verhältnismässig ist. Das Verwaltungsgericht erachtete eine Kürzung um 15 % des Grundbedarfs für sechs Monate in einem Fall gerade noch als verhältnismässig, in welchem der Sozialhilfeempfänger trotz mehreren Mahnungen die Auflage nicht befolgte, sich auch für
Arbeitsstellen in einem branchenfremden Bereich zu bewerben (
VGr, 6. Juni 2008, VB.2008.00105, E. 4.3). Hingegen wurde bei einer Sozialhilfeempfängerin, die zu wenig
schriftliche Bewerbungen
einreichte, eine Kürzung
im Umfang von 15 % für zwölf Monate auf die Dauer von drei Monate reduziert (VGr, 5. Mai 2009, VB.2009.00116, E. 4.5).
Vorliegend ist dem Beschwerdeführer ein erhebliches Fehlverhalten vorzuwerfen. Auch wenn das Anmeldeformular selbst allenfalls als missverständlich zu werten ist, wurden der Beschwerdeführer und sein Vertreter mehrfach darauf hingewiesen, dass es sich noch um keine verbindliche Anmeldung zur Arbeitsaufnahme handle. Die vom Beschwerdeführer verlangte Mitwirkung stellt daher keinen schweren Eingriff in seine Rechte dar. Angesichts seines Verhaltens erscheint eine Kürzung um 15 % des Grundbedarfs für sechs Monate als verhältnismässig, zumal der Beschwerdeführer durch eine Anmeldung bei der Gemeinnützigen Gesellschaft D kurzfristig selbst dafür sorgen kann, dass der Anlass für die Kürzung wegfällt und diese deshalb bereits aufgrund einer erfolgten Anmeldung aufgehoben werden kann (vgl. SKOS-Richtlinien, Kap. A.8.2). Insofern wird auch die angedrohte Dauer der Kürzung von sechs Monaten stark relativiert.
4.3
Da der von der Beschwerdegegnerin festgesetzte Beginn der Leistungskürzung ab 1. Mai 2014 aufgrund des erhobenen Rechtsmittels bereits verstrichen ist, ist als neuer Termin der 1. April 2015 festzusetzen.
Insgesamt ist
die Beschwerde somit abzuweisen
.
5.
5.1
Entsprechend dem Verfahrensausgang sind die Kosten dem Beschwerdeführer aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Eine Parteientschädigung steht ihm dementsprechend nicht zu (§ 17 Abs. 2 VRG).
5.2
Der Beschwerdeführer ersucht um Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege sowie um Bestellung eines unentgeltlichen Rechtsbeistands in der Person von Rechtsanwalt B.
5.3
Gemäss § 16 VRG wird Privaten, denen die nötigen Mittel fehlen und deren Begehren nicht offensichtlich aussichtslos erscheinen, auf entsprechendes Ersuchen die Bezahlung von Verfahrenskosten erlassen (Abs. 1).
Sie haben überdies Anspruch auf die Bestellung eines unentgeltlichen Rechtsbeistands, wenn sie nicht in der Lage sind, ihre Rechte im Verfahren selbst zu wahren (Abs. 2).
Von der Mittellosigkeit des Beschwerdeführers ist angesichts seiner wirtschaftlichen Bedürftigkeit auszugehen. Die Beschwerde ist auch nicht offensichtlich aussichtslos. Das Gesuch um Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung ist daher gutzuheissen.
Da sich im Verfahren zudem Rechts- und Sachverhaltsfragen von einer gewissen Komplexität stellten, bestand für den rechtsunkundigen Beschwerdeführer schliesslich eine sachliche Notwendigkeit, seine Rechte über eine anwaltliche Vertretung zu wahren. Das Gesuch des Beschwerdeführers um unentgeltliche Rechtsvertretung ist demnach gutzuheissen und es ist ihm in der Person von Rechtsanwalt B ein unentgeltlicher Rechtsvertreter zu bestellen.
Der Beschwerdeführer ist darauf hinzuweisen, dass gemäss § 16 Abs. 4 VRG eine Partei, der die unentgeltlichen Rechtspflege gewährt wurde, zur Nachzahlung verpflichtet ist, sobald sie dazu in der Lage ist. Der Anspruch des Kantons verjährt zehn Jahre nach Abschluss des Verfahrens.