Decision ID: 2c8846a3-5c79-482b-99d0-62cf39132f51
Year: 2015
Language: de
Court: ZH_VG
Chamber: ZH_VG_001
Canton: ZH
Region: Zürich
Law Area: public_law
Law Sub-area: nan
Label: dismissal

Facts:
hat sich ergeben:
I.
A.
A, geboren 1964, sowie ihre Tochter B, geboren 2002, werden seit dem Jahr 2005 von den Sozialen Diensten der Stadt Zürich (fortan Soziale Dienste) mit wirtschaftlicher Hilfe unterstützt. Im Jahr 2009 gab A an, seit 1997 über ein unbebautes Grundstück von 801 m
2
in Land C Hauptstadt D, nahe des Stadions, zu verfügen. Dies wurde durch den Bericht über vertiefte Abklärungen vom 12. Dezember 2012 sowie durch den Ermittlungsbericht vom 15. Januar 2013 bestätigt. Der Wert soll sich auf ca. Fr. 60'000.- belaufen. Mit Entscheid der Stellenleitung vom 16. April 2013 wurde A die materielle Unterstützung einstweilen vorschussweise bewilligt; sie wurde verpflichtet, ihr Grundstück in Land C bis spätestens 30. Oktober 2013 zu verkaufen und den Verkaufserlös bis maximal zur Höhe der entstandenen Auslagen per sofort an die Sozialen Dienste zurückzuerstatten. A reiste wegen des Verkaufs ihres Grundstücks im Oktober 2013 sowie Ende Dezember 2013 bis Mitte Januar 2014 (sowie vom 16. Juli bis 10. August 2014) nach Land C, ohne jedoch einen Verkaufserfolg vermelden zu können. In der Folge kürzte die Stellenleitung mit Entscheid vom 21. Januar 2014 ihren Grundbedarf für den Lebensunterhalt um 15 %, wobei sie davon absehen würde, sobald das Grundstück verkauft oder zumindest der Nachweis ernsthafter Verkaufsbemühungen erbracht worden sei. Zudem setzte die Behörde A eine Nachfrist zum Verkauf des Grundstücks bis 31. Mai 2014 unter der Androhung, dass andernfalls die wirtschaftliche Hilfe eingestellt würde.
B.
Gegen den Entscheid vom 21. Januar 2014 erhob A am 29. Januar 2014 Einsprache bei der Sonderfall- und Einsprachekommission (SEK) und wandte sich insbesondere gegen die angeordnete Kürzung des Grundbetrags. Die SEK erachtete ihre bisherigen Bemühungen für den Verkauf ihres Grundstücks als ungenügend und wies die Einsprache mit Entscheid vom 17. Juli 2014 ab; sie verlängerte aber die Nachfrist zum Verkauf des Grundstücks bis 30. September 2014.
C.
Mit Entscheid vom 30. September 2014 stellte die Stellenleitung die wirtschaftliche Hilfe an A per 1. November 2014 ein, wogegen diese am 25. Oktober 2014 Einsprache erhob. Sie wies darin darauf hin, dass der Bericht ihres Maklers noch ausstehe und verlangte, ihr sei die Frist zum Verkauf des Landes bis Februar 2014 (recte: 2015) zu erstrecken. Die SEK wies die Einsprache mit Entscheid vom 11. Dezember 2014 ab.
II.
Dagegen erhob A am 24. Dezember 2014 "Einsprache" (recte: Rekurs) beim Bezirksrat Zürich (fortan Bezirksrat) und verlangte sinngemäss die Aufhebung des Entscheids vom 11. Dezember 2014. Ausserdem stellte sie weitere Bemühungen in Aussicht, ihr Land in Land C zu verkaufen. Mit Beschluss vom 19. März 2015 wies der Bezirksrat den Rekurs ab, ohne Verfahrenskosten zu erheben.
III.
Dagegen erhob A am 20. April 2015 Beschwerde am Verwaltungsgericht und verlangte sinngemäss, auf die Kürzung und Einstellung der wirtschaftlichen Hilfe sei zu verzichten. Der Bezirksrat verzichtete auf Stellungnahme zur Beschwerde; dasselbe machten die Sozialen Dienste und verlangten die Abweisung der Beschwerde.

Considerations:
Die Kammer erwägt:
1.
1.1
Das Verwaltungsgericht ist nach § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig.
1.2
Kernstück des angefochtenen Entscheids ist die von der Rekursinstanz bestätigte Einstellung der wirtschaftlichen Hilfe mangels genügender Verkaufsanstrengungen der Beschwerdeführerin für ihr Grundstück in D. Die monatlichen Leistungen für die Beschwerdeführerin und ihre Tochter belaufen sich auf rund Fr. 3'000.-; hinzu kommen Krankenkassenprämien und situationsbedingte Leistungen. Bei Streitigkeiten über periodisch wiederkehrende Leistungen namentlich im Bereich der Sozialhilfe ist der Streitwert in der Regel der Summe dieser periodischen Leistungen während der Dauer von 12 Monaten gleichzusetzen (Kaspar Plüss in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 65a N. 17). Damit übertrifft der Streitwert den Betrag von Fr. 20'000.-, weshalb die Kammer zum Entscheid berufen ist (§ 38 Abs. 1 in Verbindung mit § 38b Abs. 1 lit. c VRG).
1.3
Gegenstand eines Rekurs- wie auch eines Beschwerdeverfahrens kann nur sein, was auch Gegenstand der angefochtenen Verfügung war bzw. nach richtiger Gesetzesauslegung hätte sein sollen (Martin Bertschi, Kommentar VRG, Vorbemerkungen zu §§ 19–28a N. 45; Alain Griffel, a.
a.
O., § 54 N. 1, § 23 N. 4). Die Beschwerdeführerin beantragt auch die Aufhebung der Kürzung ihrer Unterstützung, ohne dies näher zu begründen. Darauf ist nicht einzutreten, da die Kürzung des Grundbedarfs um 15 % nicht Thema des Entscheids der Sozialen Dienste vom 30. September 2014, sondern vom 21. Januar 2014 war. Der damalige Einspracheentscheid vom 17. Juli 2014 wurde nicht angefochten (vorn I.A. und B.). Hinzu kommt, dass sich die Kürzung des Grundbetrags auch auf eine Rückzahlung von (früher) zuviel bezahlten Leistungen stützt, was ebenfalls nicht Thema des angefochtenen Entscheids war. Diese Leistungen sollten bei der Einstellung der wirtschaftlichen Hilfe sofort zur Rückzahlung fällig werden.
1.4
Der Beschwerdeführerin war mit Entscheid der Stellenleitung vom 21. Januar 2014 erneut die Weisung nach § 21 SHG erteilt worden, ihr Grundstück in Land C zu verkaufen oder zumindest den Nachweis konkreter ernsthafter Verkaufsbemühungen zu erbringen. Weisungen und Auflagen im Sinn von § 21 SHG sind nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts Zwischenentscheide, welche nicht in Rechtskraft erwachsen können. Sie sind als Zwischenverfügung zu bezeichnen, weil sie das Verfahren nicht beenden, sondern lediglich einen unverzichtbaren ersten Schritt im Rahmen des auf Reduktion der Sozialhilfeleistungen eingeleiteten Verfahrens darstellen. Wird gegen eine solche Zwischenverfügung nicht umgehend vom Beschwerderecht Gebrauch gemacht, ist die Rechtmässigkeit der Zwischenverfügung zusammen mit dem Endentscheid (Kürzungsentscheid) zu überprüfen, wenn sich der Zwischenentscheid auf den Inhalt des Endentscheids auswirkt (BGr, 13. Juni 2012, 8C_871/2011, E. 4.3.4, 4.4).
Die Beschwerdeführerin hatte den Entscheid der Stellenleitung vom 21. Januar 2014 erfolglos bei der SEK angefochten (vorn I.A. in fine und B.). Deren ihre Einsprache abweisende Entscheid vom 17. Juli 2014 blieb unangefochten. Nach dem Ausgeführten fragt sich, ob die Beschwerdeführerin nun im Rahmen des Verfahrens um Einstellung der Sozialhilfe die ihr mit Entscheid vom 21. Januar 2014 erteilte Weisung erneut anfechten kann. Dies ist zu bejahen. Einerseits handelt es sich dabei um einen weiteren Zwischenentscheid, der nicht in Rechtskraft erwachsen ist. Anderseits ist das Verwaltungsgericht an die rechtliche Auffassung einer unteren Instanz nicht gebunden (vgl. dazu Marco Donatsch, Kommentar VRG, § 63 N. 17 ff.).
Allerdings ist eine Überprüfung nur vorzunehmen, wenn die erteilte Weisung tatsächlich auch angefochten wird. Das ist vorliegend fraglich. Im Rekurs vom 24. Dezember 2014 verlangte die Beschwerdeführerin sinngemäss nur eine Fristerstreckung für den Verkauf des Grundstücks in Land C und versprach, ihre Bemühungen laufend zu dokumentieren. Allerdings könnte darin insofern eine Anfechtung der Weisung selber gesehen werden, als der Beschwerdeführerin eine – ihrer Ansicht nach zu kurze – Frist zum Verkauf des Grundstücks bis 31. Mai 2014 angesetzt wurde. Wie schon die SEK in ihrem (dem Rekursverfahren zugrundeliegenden) Entscheid vom 11. Dezember 2014 festgehalten hatte, hat eine unterstützte Person grundsätzlich keinen Anspruch darauf, Grundeigentum zu erhalten (Schweizerische Konferenz für Sozialhilfe [SKOS], Richtlinien für die Ausgestaltung und Bemessung der Sozialhilfe, 5. Ausgabe ([fortan SKOS-Richtlinien], Kap. E.2.2; Claudia Hänzi, Die Richtlinien der Schweizerischen Konferenz für Sozialhilfe, Basel 2011, S. 191 f.; vgl. auch hinten E. 2.2). Zudem stellt das Grundstück der Beschwerdeführerin einen erheblichen und realisierbaren Vermögenswert dar. Die ihr erteilte Weisung zum Verkauf ihres Grundstücks in Land C erweist sich daher als rechtmässig (zur angesetzten Frist hinten E. 3.4).
2.
2.1
Die Sozialhilfe hat nur ergänzenden Charakter und verlangt, dass zunächst alle anderen Möglichkeiten der Hilfe ausgeschöpft werden, bevor staatliche Hilfeleistungen erbracht werden. Der Grundsatz der Selbsthilfe als Teil des Subsidiaritätsprinzips verpflichtet die hilfesuchende Person, alles Zumutbare zu unternehmen, um eine Notlage aus eigenen Kräften abzuwenden oder zu beheben. Es müssen namentlich das vorhandene Einkommen und Vermögen und die eigene Arbeitskraft eingesetzt werden. Sozialhilfe wird immer nur bei objektiv feststellbarer Bedürftigkeit ausgerichtet (Christoph Häfeli, Prinzipien der Sozialhilfe, in: derselbe [Hrsg.], Das Schweizerische Sozialhilferecht, Luzern 2008, S. 73; Hänzi, S. 81, 115). Das Subsidiaritätsprinzip ist auch in der kantonalen Gesetzgebung verankert. So hat nur Anspruch auf wirtschaftliche Hilfe, wer für seinen Lebensunterhalt und den seiner Familienangehörigen mit gleichem Wohnsitz nicht hinreichend oder nicht rechtzeitig aus
eigenen
Mitteln aufkommen kann (§ 14 des Sozialhilfegesetzes vom 14. Juni 1981 [SHG]; § 16 Abs. 1 der Verordnung zum Sozialhilfegesetz vom 21. Oktober 1981 [SHV]).
2.2
Zu den eigenen Mitteln der hilfesuchenden Person gehören alle Einkünfte und das Vermögen. Von der Verwendung des Vermögens kann abgesehen werden, soweit dadurch für die hilfesuchende Person und ihre Angehörigen eine Härte entstehen würde (§ 16 Abs. 2 und 3 SHV; SKOS-Richtlinien, Kap. E. 2.1, 2.2 in Verbindung mit § 17 Abs. 1 SHV). Hilfesuchende haben insbesondere keinen Anspruch auf die Erhaltung von Grundeigentum, umso weniger, wenn sie langfristig und in erheblichem Ausmass unterstützt werden. Grundeigentum gehört zu den eigenen Mitteln im Sinn von § 16 Abs. 2 SHV, auch wenn es im Ausland gelegen ist; es ist grundsätzlich gleich zu behandeln wie in der Schweiz gelegenes Grundeigentum. Die Realisierung von Grundeigentum als Vermögenswert muss möglich und zumutbar sein. Unzumutbarkeit kann ausnahmsweise vorliegen, wenn (etwa bei Fehlen einer beruflichen Vorsorge) das Grundeigentum der nötigen Alterssicherung dient. Umgekehrt ist die Realisierung einer Liegenschaft in der Regel dann zumutbar, wenn diese von der Hilfe suchenden Person nicht selber dauernd bewohnt oder für eine Erwerbstätigkeit genutzt wird. Unbebaute Grundstücke müssen grundsätzlich ebenfalls realisiert werden (Kantonales Sozialamt, Sozialhilfe-Behördenhandbuch, Neuauflage August 2012 [fortan Sozialhilfe-Behördenhandbuch], Kap. 9.3.01, 22. Mai 2014).
2.3
Ein Verstoss gegen Auflagen und Weisungen kann unterschiedliche Folgen haben. Wird die Bedürftigkeit als solche nicht infrage gestellt, kommen als Folge eines Verstosses gegen Auflagen und Weisungen Sanktionsmassnahmen in Betracht, nämlich die Leistungskürzung nach § 24 Abs. 1 lit. a Ziff. 1 SHG oder die Leistungseinstellung nach § 24a Abs. 1 SHG. Nach § 24a Abs. 1 SHG können die Leistungen ausnahmsweise ganz oder teilweise eingestellt werden, wenn der Hilfesuchende unter anderem die Geltendmachung eines Ersatzeinkommens verweigert, ihm die Leistungen deswegen gekürzt worden sind und ihm schriftlich unter Androhung der Leistungseinstellung eine zweite Frist zur Geltendmachung des Ersatzeinkommens angesetzt worden ist. Bestehen dagegen Zweifel an der Bedürftigkeit einer Person, kann bei laufender Unterstützung eine sofortige Leistungseinstellung oder Teileinstellung gerechtfertigt sein. Diese Folge stützt sich nicht auf § 24a Abs. 1 SHG, sondern auf den Grundsatz der Subsidiarität in der Sozialhilfe (vorn E. 2.1; Sozialhilfe-Behördenhandbuch, Kap. 14.1.01, Ziff. 4; VGr, 8. Juli 2009, VB.2009.00244, E. 2.2). Die Beschwerdegegnerin stützte sich bei der Leistungseinstellung auf die Bestimmung von § 24a Abs. 1 SHG, die Vorinstanz bestätigte dies aufgrund fehlender Bedürftigkeit der Beschwerdeführerin angesichts eines erheblichen verwertbaren Vermögenswerts.
3.
Die Vorinstanz bestätigte die Einstellung der Leistungen gegenüber der Beschwerdeführerin damit, dass diese unbestrittenermassen Eigentümerin der Parzelle 01 in D sei. Entgegen den Angaben der Beschwerdeführerin, die den Wert ihres Grundstücks ohne weitere Angaben auf Fr. 10'000.- schätzte, ging der Ermittlungsbericht schon von einem Erwerbspreis am 14. März 1997 von Fr. 20'000.- und von einem aktuellen Wert von Fr. 60'000.- aus. Das Grundstück wurde zweimal von je einem Mitarbeiter der Firma E (Firma E; die in D zuständige Behörde für Erwerb und Übernahme von Eigentum) besichtigt. Es liegt in einem besseren Wohnquartier im Nordosten des Stadtzentrums von D nahe dem Stadion. Entgegen den von der Beschwerdeführerin gemachten Angaben ist das Grundstück unbebaut und steht darauf kein Fundament eines Hauses (Stand Dezember 2012); es sollen aber Sand und Kies darauf gelagert werden. Die Beschwerdeführerin konnte ihre teilweise falschen Angaben über ihr Grundstück nicht belegen. Sie brachte auch keinerlei Unterlagen über Grösse, Lage und Wert des Grundstücks bei; diese Angaben lassen sich vielmehr dem Ermittlungsbericht entnehmen. Demgegenüber konnte sich die Vorinstanz auf die Verkehrswertschätzungen im Ermittlungsbericht stützen, welche ihrerseits auf einer markanten Steigerung des Quadratmeterpreises sowie auf den Angaben der Fachleute der Firma E beruhen. Sie kam auf einen Verkehrswert des Grundstücks von rund Fr. 50'000.-. Auf diese ausführlichen und zutreffenden Erwägungen ist vorab zu verweisen (§ 70 in Verbindung mit § 28 Abs. 1 Satz 2 VRG). Was die Beschwerdeführerin dagegen vorbringt, ist nicht geeignet, vom angefochtenen Entscheid abzuweichen.
3.1
Die Beschwerdeführerin bringt vor, das Grundstück in Land C sei ihre Altersvorsorge für sie und ihre drei erwachsenen Kinder in Land C. Wenn sie das Grundstück verkaufe, müsse sie im Alter in der Schweiz bleiben und werde der Sozialhilfe mangels Pensionskassenkapitals hohe Kosten verursachen.
3.1.1
Vorab ist festzuhalten, dass die Beschwerdeführerin nicht geltend macht, das Grundstück sei inzwischen überbaut worden. Sie nahm zwar unter Fälschung von Dokumenten im März 2011 einen Kredit über Fr. 65'000.- auf. Über die Verwendung dieses Geldes herrscht allerdings keine Klarheit. Während sie vorerst eine Investition von Fr. 45'000.- in Material für ein Spital in Land C vorgenommen haben will, die mit Fr. 65'000.- hätte zurückbezahlt werden sollen, schrumpfte im Lauf der Zeit die angebliche Investition auf Fr. 25'000.-, die zu Fr. 30'000.- zurückbezahlt werden sollte, tatsächlich aber gar nicht zurückbezahlt wurde. Fr. 10'000.- will sie zudem ihrem Sohn im Dezember 2011 für die Bebauung des Grundstücks gesandt haben. Aus ihren Angaben geht jedenfalls nicht hervor, dass das Grundstück inzwischen überbaut worden wäre.
3.1.2
Nicht einzusehen ist, inwiefern das unbebaute Grundstück in Land C eine Altersvorsorge für die Beschwerdeführerin und ihre drei erwachsenen Kinder in Land C darstellen könnte, ausser sie würde es nach ihrer Rückkehr "im Alter" nach Land C verkaufen. Indessen würde damit die Subsidiarität der Sozialhilfe gröblich verletzt, hat doch eine hilfesuchende Person alle ihre Eigenmittel
vorerst
für ihren Lebensunterhalt zu verwenden, wozu auch ein verwertbares Grundstück gehört (vorn E. 2.1, 2.2). Sollte sie aber ihr Grundstück nach der Rückkehr nach Land C im Pensionsalter nicht verkaufen wollen, stellt sich die Frage, inwiefern es eine Altersvorsorge für sie darstellen könnte, da offenkundig das Geld fehlt, um es zu überbauen. Schliesslich arbeitet die Beschwerdeführerin seit Februar 2015 mit einem Pensum von 60 %, das sie noch steigern möchte, weshalb es ihr möglich ist, mindestens ein bescheidenes Pensionskassenguthaben anzuhäufen. Im Übrigen ist der Blick der erst 51 Jahre alten Beschwerdeführerin auf ihre spätere Situation "im Alter" nicht geeignet, vom Subsidiaritätsprinzip der wirtschaftlichen Hilfe abzuweichen.
3.1.3
Die Beschwerdeführerin war insgesamt dreimal in Land C, letztmals vom 16. Juli bis 10. August 2014, um zu versuchen, ihr Land zu verkaufen. Obwohl sie in der Beschwerde darauf hinweist, dass bei einem Verkauf "nochmals" zusätzliche Kosten (Makler, Behörden, Steuern usw.) anfallen würden, sind bereits bisherige angefallene Kosten in keiner Weise belegt, ebenso wenig, ob die Beschwerdeführerin überhaupt einen Makler mit dem Verkauf beauftragt hat. Gegenteils scheint die Beschwerdeführerin gar nicht gewillt, ihr Grundstück in Land C verkaufen zu wollen, weshalb es auch am Nachweis konkreter, ernsthafter Verkaufsbemühungen fehlt.
3.2
Nicht zu folgen ist der Beschwerdeführerin auch darin, dass der Verkauf des Grundstücks für sie eine unzumutbare Härte bedeuten würde. Zwar kann es sich rechtfertigen, auf die Verwertung einer Liegenschaft zu verzichten, die von der unterstützten Person selbst bewohnt wird, falls sie darin zu marktüblichen oder sogar günstigeren Bedingungen wohnen kann. Eine solche Situation liegt hier indessen nicht vor. Ausserdem wird die Beschwerdeführerin seit etwa zehn Jahren mit wirtschaftlicher Hilfe unterstützt und in nicht geringem Umfang, sodass kein Anlass besteht, von einer Verwertung abzusehen (vgl. SKOS-Richtlinien, Kap. E.2.2). Von einer unzumutbaren Härte kann nicht gesprochen werden.
3.3
Soweit die Beschwerdeführerin geltend macht, sie strebe ein 80–100 %-Arbeitspensum an, welches die Unterstützung mit wirtschaftlicher Hilfe unnötig machen würde, übersieht sie, dass ihr erheblicher Vermögenswert in Form des Grundstücks in Land C zur Rückerstattung der erbrachten Leistungen beigezogen werden könnte (§§ 20 Abs. 1, 27 Abs. 1 SHG). Insofern würde sich an ihrer Situation nichts ändern.
3.4
Der Beschwerdeführerin ist es sehr wichtig, die finanzielle Unterstützung der Beschwerdegegnerin kurz vor dem Eintritt in die Oberstufe ihrer Tochter nicht zu verlieren. Indessen stand ihr genug Zeit zur Verfügung, um ihr unbebautes Grundstück in Land C zu verkaufen: Die letztmals angesetzte Frist bis 30. September 2014 verlängerte sich durch die angehobenen Verfahren mittlerweile um weitere elf Monate und damit um mehr, als sie selber beantragt hatte (vorn I.C.), in denen die Beschwerdeführerin aufgrund der aufschiebenden Wirkung der angehobenen Rechtsmittel weiterhin unterstützt wurde. Damit standen ihr faktisch – ab April 2013 – insgesamt über zwei Jahre zur Verfügung, um ihr Grundstück zu verkaufen oder mindestens ernsthafte Verkaufsbemühungen nachzuweisen. Sie hätte es zudem mit ernsthaften Anstrengungen, die ihr auferlegte Weisung zu erfüllen, in der Hand gehabt, schon die Kürzung der wirtschaftlichen Hilfe wieder rückgängig zu machen.
3.5
Nicht zu beanstanden ist schliesslich, dass die Vorinstanz davon ausging, mit dem Verkauf des Grundstücks der Beschwerdeführerin fehle es dieser an der Bedürftigkeit (vorn E. 2.3). Tatsächlich dürfte nach einem Verkauf selbst nach Abzug von Verkaufskosten und Provision ein Betrag von mindestens Fr. 35'000.- bis Fr. 40'000.- (unter Annahme eines Verkaufspreises von Fr. 50'000.-) übrig bleiben, welcher der Beschwerdeführerin angesichts ihres auf 60 % angestiegenen Arbeitspensums ermöglichen sollte, sicher für ein Jahr ihren Unterhalt und denjenigen der Tochter bestreiten zu können. Ebenso wären aber die Voraussetzungen für eine Einstellung der Leistungen nach § 24a Abs. 1 VRG erfüllt.
3.6
Demnach ist die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.
4.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind dessen Kosten der Beschwerdeführerin zu auferlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG), wobei diese angesichts ihrer engen finanziellen Situation zurückhaltend festzusetzen sind. Angesichts ihres Unterliegens ist ihr keine Parteientschädigung zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG). Eine solche hat sie wie auch die übrigen Verfahrensbeteiligten nicht verlangt.