Decision ID: d2e0bf61-68c5-4641-ad3c-533fdafdb013
Year: 2022
Language: de
Court: AG_OG
Chamber: AG_OG_006
Canton: AG
Region: Northwestern_Switzerland
Law Area: 
Law Sub-area: nan
Label: dismissal

Facts:
Das Verwaltungsgericht entnimmt den Akten:
A.
1.
Die Einwohnergemeinde A. stellt mit Normenkontrollgesuch an das Verwal-
tungsgericht vom 15. April 2021 folgende Begehren:
1. Es sei § 129 BauG aufzuheben.
2. Unter gesetzlichen Kosten- und Entschädigungsfolgen (inklusive Ersatz der Mehrwertsteuer).
2.
Der Kanton Aargau beantragt im Rahmen seiner Gesuchsantwort vom
5. Juli 2021 Folgendes:
1. Das Gesuch vom 15. April 2021 um Aufhebung von § 129 BauG sei , soweit darauf eingetreten werden kann;
2. Unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Gesuchstellerin.
3.
Mit Replik vom 20. August 2021 hält die Gesuchstellerin an den Anträgen
gemäss Normenkontrollantrag fest.
4.
Auch der Kanton Aargau hält im Rahmen seiner Duplik vom 22. Oktober
2021 an den mit Gesuchsantwort gestellten Rechtsbegehren fest.
C.
Das Verwaltungsgericht hat den Fall am 13. Juni 2022 beraten und ent-
schieden.

Considerations:
Das Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:
I.
1.
1.1.
Vorschriften verwaltungsrechtlicher Natur in kantonalen Gesetzen, Dekre-
ten und Verordnungen sowie Erlassen von Gemeinden, öffentlich-rechtli-
cher Körperschaften und Anstalten können dem Verwaltungsgericht jeder-
- 3 -
zeit zur Prüfung auf ihre Übereinstimmung mit übergeordnetem Recht un-
terbreitet werden (sogenannte abstrakte bzw. prinzipale Normenkontrolle;
§ 70 Abs. 1 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege vom 4. De-
zember 2007 [Verwaltungsrechtspflegegesetz, VRPG; SAR 271.200]).
1.2.
Beim umstrittenen § 129 des Gesetzes über Raumentwicklung und Bau-
wesen vom 19. Januar 1993 (Baugesetz, BauG; SAR 713.100) handelt es
sich um eine kantonale Gesetzesbestimmung verwaltungsrechtlicher Na-
tur. Diese Norm untersteht damit gemäss § 70 Abs. 1 VRPG der abstrakten
Normenkontrolle.
2.
2.1.
Gemäss § 71 VRPG ist zum Antrag befugt, wer durch die Anwendung die-
ser Vorschriften in absehbarer Zeit in seinen schutzwürdigen eigenen Inte-
ressen verletzt werden könnte. Schutzwürdig ist ein Interesse, wenn die
beantragte Aufhebung der Norm dem Gesuchsteller einen nennenswerten
Vorteil bringen kann. Eine tatsächliche Berührung der Interessenssphäre
genügt, weshalb auch Normen, welche Dritte begünstigen, im Normenkon-
trollverfahren überprüfbar sind (MICHAEL MERKER, Rechtsmittel, Klage und
Normenkontrollverfahren nach dem aargauischen Gesetz über die Verwal-
tungsrechtspflege [VRPG] vom 9. Juli 1968, Kommentar zu den §§ 38-72
[a]VRPG, Zürich 1998, § 69 N 15; MONIKA FEHLMANN-LEUTWYLER, Die prin-
zipale Normenkontrolle nach aargauischem Recht, Aarau 1988, S. 164 ff.).
2.2.
Die Gesuchstellerin ist als Bezirkshauptort des Bezirks A. (vgl. § 36 Abs. 2
des Gesetzes über die Organisation des Regierungsrates und der
kantonalen Verwaltung vom 26. März 1985 [Organisationsgesetz;
SAR 153.100]) Adressatin von § 129 BauG, der den Bezirkshauptorten
eine Bau- und Raumstellungspflicht auferlegt. Damit ist sie durch die ange-
fochtene Bestimmung direkt berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse
an deren Aufhebung. Sie ist daher zum Normenkontrollantrag berechtigt.
3.
Im Unterschied zur Verfahrensordnung vor dem Bundesgericht (vgl.
Art. 101 des Bundesgesetzes über das Bundesgericht vom 17. Juni 2005
[Bundesgerichtsgesetz, BGG; SR 173.110]) ist das kantonale Normenkon-
trollverfahren an keine Frist gebunden (§ 70 Abs. 1 VRPG; vgl. zur Endgül-
tigkeit des vorliegenden Entscheids: BGE 137 I 107, Erw. 1.4.2 und 1.4.4
und Urteil des Bundesgerichts 2C_1013/2016 vom 21. September 2017,
Erw. 1.3).
- 4 -
4.
Die übrigen Eintretensvoraussetzungen geben keinen Anlass zu Bemer-
kungen. Auf das Normenkontrollbegehren ist einzutreten.
5.
Das Verwaltungsgericht hebt die angefochtenen Bestimmungen, die über-
geordnetem Recht widersprechen, auf (§ 73 Abs. 1 VRPG). Führt die Auf-
hebung der rechtswidrigen Norm zu einer unbefriedigenden Rechtslage,
kann das Verwaltungsgericht eine befristete Übergangsregelung erlassen
(§ 73 Abs. 2 VRPG). Aus diesen gesetzlichen Vorgaben ist zu schliessen,
dass das Verwaltungsgericht im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle
grundsätzlich nur rein kassatorisch entscheiden kann und der Erlass posi-
tiver Anordnungen oder die Umgestaltung verfassungs- oder gesetzwidri-
ger Bestimmungen ausgeschlossen ist (vgl. Urteil des Bundesgerichts
2C_302/2020 vom 11. November 2021, Erw. 3.4; Entscheid des Verwal-
tungsgerichts WNO.1994.7 vom 6. Juni 1996).
6.
Praxisgemäss beurteilt das Verwaltungsgericht Normenkontrollbegehren in
der Besetzung mit fünf Richterinnen und Richtern (vgl. § 3 Abs. 6 lit. c des
Gerichtsorganisationsgesetzes vom 6. Dezember 2011 [GOG;
SAR 155.200]).
II.
1.
Die prinzipale (abstrakte, selbständige) Normenkontrolle ist die Überprü-
fung eines Rechtssatzes auf seine Vereinbarkeit mit Rechtssätzen höherer
Stufe und zwar in formeller (Verfahren und Zuständigkeit des Rechtset-
zungsorgans betreffend) wie in materieller Hinsicht (bezüglich inhaltlicher
Übereinstimmung mit dem höherrangigen Recht; Aargauische Gerichts-
und Verwaltungsentscheide [AGVE] 2007, S. 231 ff.; MERKER, a.a.O., § 68
N 5; FEHLMANN-LEUTWYLER, a.a.O., S. 85 ff.).
Bei der Prüfung der Verfassungsmässigkeit eines Erlasses im Rahmen der
abstrakten Normkontrolle ist massgebend, ob der angefochtenen Norm
nach anerkannten Auslegungsregeln ein Sinn zugemessen werden kann,
der sie mit dem angerufenen übergeordneten Recht vereinbar erscheinen
lässt. Das Verwaltungsgericht hebt eine kantonale Norm nur auf, sofern sie
sich jeglicher verfassungs- und gesetzeskonformen Auslegung entzieht,
nicht jedoch, wenn sie einer solchen in vertretbarer Weise zugänglich
bleibt. Dass ausnahmsweise mit rechtswidrigen Anwendungsfällen gerech-
net werden muss, rechtfertigt eine Aufhebung nicht; solche können sich
immer ereignen. Zudem steht hier der Weg der vorfrageweisen Überprü-
fung im jeweiligen Einzelfall zur Verfügung (AGVE 2004, S. 257; 2002,
S. 165; BGE 143 I 137, Erw. 2.2; 140 I 2, Erw. 4; 137 I 31, Erw. 2 mit Hin-
weisen; Urteile des Bundesgerichts 2C_109/2017 vom 3. Juli 2018,
- 5 -
Erw. 3.3, und 1C_502/2015 vom 18. Januar 2017, Erw. 2; MERKER, a.a.O.,
§ 68 N 67 und 76 mit Hinweisen). Eine weitergehende Prüfung im Verfah-
ren der abstrakten Normenkontrolle kann dann angebracht sein, wenn die
Möglichkeit der inzidenten Prüfung einem Betroffenen den erforderlichen
Schutz nicht zu gewährleisten vermag (BGE 111 Ia 23, Erw. 2; zum Gan-
zen: Entscheid des Verwaltungsgerichts WNO.2003.2 vom 13. August
2004, S. 5).
2.
Zur Entstehungsgeschichte des vorliegend streitigen § 129 BauG betref-
fend die Bau- und Raumstellungspflicht ergibt sich Folgendes: Bereits im
BauG 1859 waren erste Vorschriften für die öffentlichen Gebäude des
Staats und der Gemeinden enthalten. Weitere Normen fanden sich damals
in den Vorschriften über die Organisation von Ober- und Bezirksgerichten
sowie über die Einrichtung der Bezirksämter. Die Regelung im BauG 1971
beschränkte sich alsdann auf die öffentlichen Gebäude und Anlagen des
Staats und seiner unselbständigen Anstalten. Der Staat hatte alle Räume,
die er für seine Amtsstellen brauchte, selber bereitzustellen. Mit dem BauG
1993 erfolgte dann die Kürzung auf die heutige Norm (vgl. VERENA
SOMMERHALDER FORESTIER, in: ANDREAS BAUMANN/RALPH VAN DEN
BERGH/MARTIN GOSSWEILER/CHRISTIAN HÄUPTLI/ERICA HÄUPTLI-
SCHWALLER/VERENA SOMMERHALDER FORESTIER [Hrsg.], Kommentar zum
Baugesetz des Kantons Aargau, Bern 2013, § 129 N 1 ff.). Sie lautet wie
folgt:
§ 129 Bau- und Raumstellungspflicht
1 Neue Räume für die Unterbringung von kantonalen Behörden,  und unselbstständigen Anstalten werden in der Regel vom Kanton . Die Bezirkshauptorte haben dem Kanton das dafür geeignete Land unentgeltlich zu überlassen.
2 Der Kanton kann die ihm von den Gemeinden bisher zur Verfügung  Räume weiterbenutzen. Die Gemeinden sind verpflichtet, diese Räume zu unterhalten und den Bedürfnissen der Benutzer anzupassen. Der Kanton hat dafür eine dem Nutzungswert der Räume entsprechende Entschädigung zu entrichten.
3 Der Kanton kann die ihm bisher von den Gemeinden zur Verfügung  Räume gegen Entschädigung des reinen Gebäudewertes .
Die Aufhebung dieser Bestimmung wurde verschiedentlich diskutiert (vgl.
SOMMERHALDER FORESTIER, a.a.O., § 129 N 4 und 21 f.). So namentlich im
Rahmen eines Vorprojekts zur Reorganisation der dezentralen kantonalen
Verwaltungs- und Justizaufgaben ("Aargau 21", vormals Gebietsreform;
vgl. Botschaft des Regierungsrats des Kantons Aargau an den Grossen
Rat vom 4. Juni 2008 [08.148], S. 19) sowie der Teilrevision des Gesetzes
über Raumplanung, Umweltschutz und Bauwesen vom 19. Januar 1993
- 6 -
(Baugesetz, BauG; vgl. Botschaft des Regierungsrats des Kantons Aargau
an den Grossen Rat vom 10. Dezember 2008 [08.372], S. 5 ff.). Jedoch
blieb die Bestimmung bestehen.
Mit Beschluss vom 18. Dezember 2013 erteilte der Regierungsrat dem De-
partement Finanzen und Ressourcen (Immobilien Aargau) den Auftrag, die
vergangenheitsbezogenen Sachverhalte der Landstellungspflicht der Be-
zirkshauptorte hinsichtlich der Bezirksgerichte abzuklären und dem Regie-
rungsrat über das Ergebnis Bericht zu erstatten. Die Aufarbeitung der
Grundlagen hinsichtlich der Landstellungspflicht im Kanton Aargau zeigte,
dass die Vereinbarungen zwischen den Bezirkshauptorten und dem Kan-
ton in der Vergangenheit sehr unterschiedlich vollzogen wurden. Dies sei
insbesondere auf den Umstand zurückzuführen, dass die einschlägige Be-
stimmung aus rechtlicher Sicht Interpretationsspielraum zulasse. Die unter-
schiedliche Handhabung bedinge eine Bereinigung der Situation. Am
10. Juni 2014 unterbreitete die Immobilien Aargau unter Beizug der kan-
tonsintern betroffenen Organisationseinheiten dem Regierungsrat Varian-
ten zur Präzisierung, Ausweitung oder Aufhebung der Landstellungspflicht
und deren möglichen Kostenfolgen. Der Regierungsrat beschloss am
10. Dezember 2014, die Variante B (Landstellung nur für Bezirksgerichte)
weiterzuverfolgen. Mit Beschluss vom 20. Mai 2015 stimmte der Regie-
rungsrat der unter 'Variante B: Landstellungspflicht nur für Bezirksgerichte'
skizzierten Lösung zu und legte als Grundlage für die neue Regelung der
Landstellungspflicht den Landanteil auf 25 % des marktüblichen Nettomiet-
zinses für alle Parteien verbindlich fest. Das Departement Finanzen und
Ressourcen (Immobilien Aargau) wurde ermächtigt, gestützt auf die Be-
schlussfassung Verhandlungen mit den betroffenen Bezirkshauptorten zu
führen mit dem Ziel, eine in Bezug auf die gegenseitigen Rückforderungen
möglichst kostenneutrale Lösung zu vereinbaren.
3.
3.1.
Die Gesuchstellerin rügt, § 129 BauG verletze das Legalitätsprinzip und die
verfassungsrechtliche Zuständigkeitsordnung. Gemäss § 26 Abs. 1 der
Verfassung des Kantons Aargau vom 25. Juni 1980 (KV; SAR 110.000)
dürfe der Kanton nur tätig werden, wenn er hierfür eine verfassungsrechtli-
che Grundlage habe. Die Beschaffung der zur Erfüllung benötigten Mittel
gehöre zu den kantonalen Aufgaben, was in Bezug auf die Räume in § 129
Abs. 1 Satz 1 BauG ausdrücklich festgehalten sei. Mit § 129 Abs. 1 Satz 2
sowie Abs. 2 und 3 BauG delegiere der Kanton diesbezüglich Aufgaben an
die Gemeinden, obwohl dies verfassungsrechtlich nicht vorgesehen sei.
Die Übertragung von Aufgaben bezüglich der Bau- und Raumstellungs-
pflicht gemäss § 129 BauG sei daher verfassungswidrig. Die Bau- und
Raumstellungspflicht bzw. eine entsprechende Entschädigung gehöre
denn auch nicht zur zulässigen Mittelbeschaffung im Sinne von § 118
- 7 -
Abs. 1 KV. Auch aus diesem Grund sei § 129 BauG verfassungswidrig, so-
weit er die Gemeinden belaste. Die Bestimmung sei zudem zu unbestimmt
formuliert und verstosse auch in dieser Hinsicht gegen das Legalitätsprin-
zip.
3.2.
Der Gesuchsgegner hält dem entgegen, die Mittelbeschaffung durch den
Kanton sei in § 118 Abs. 1 KV geregelt. Die darin aufgeführte Übersicht der
Finanzmittel, die dem Kanton zur Verfügung stünden, sei nicht abschlies-
send und biete daher keine verfassungsrechtliche Grundlage, andere Mög-
lichkeiten für die Mittelbeschaffung auszuschliessen. Da die Abgaben- und
Mittelbeschaffung keine Aufgabe im Sinne von § 26 KV sei, sondern für die
Erfüllung dieser Aufgaben notwendig sei, bedürfe es dazu auch keiner ver-
fassungsrechtlichen Grundlage. Insofern sei nicht ersichtlich, weshalb die
Landstellungspflicht, die ja immerhin in einem Gesetz im formellen Sinn
geregelt sei, eine unzulässige Mittelbeschaffung darstellen solle. Sodann
schliesse das Bestimmtheitsgebot als Teilgehalt des Legalitätsprinzips
nicht aus, dass den Normadressaten bei der Wahl der Handlungsform ein
gewisser Spielraum zugestanden werde.
3.3.
Gemäss § 26 KV muss für die Erfüllung der Aufgaben, die dem Kanton
nicht durch Bundesrecht übertragen sind, eine verfassungsrechtliche
Grundlage gegeben sein (Abs. 1), wobei dieser Vorbehalt für die Gemein-
den nicht gilt (Abs. 2). Entgegen der Auffassung der Gesuchstellerin ist die
Abgaben- und Mittelbeschaffung keine Aufgabe im Sinne dieser Bestim-
mung (KURT EICHENBERGER, Verfassung des Kantons Aargau vom 25. Juni
1980, Textausgabe mit Kommentar, Aarau/Frankfurt am Main/Salz-
burg 1986, § 118 N 1). Die Mittelbeschaffung ist in § 118 KV geregelt, dem-
zufolge der Kanton und die Gemeinden ihre Mittel durch die Erhebung von
Steuern, Gebühren und Beiträgen (Abs. 1 lit. a), die Erträgnisse des Ver-
mögens (Abs. 1 lit. b), Beiträge und Anteile an Einnahmen öffentlicher Kör-
perschaften, Unternehmungen und Einrichtungen (Abs. 1 lit. c) und die Auf-
nahme von Darlehen und Anleihen (Abs. 1 lit. d) beschaffen. Diese Aufzäh-
lung will weder eine verfassungsrechtliche Grundlage für die Beschaffung
der aufgezählten Mittel bieten (eine solche ist mit Blick auf die obigen Aus-
führungen auch nicht erforderlich), noch ist sie vollständig und abschlies-
send (vgl. Entscheid des Verwaltungsgerichts WBE.2016.398 vom 1. Feb-
ruar 2017, Erw. II/6; EICHENBERGER, a.a.O., § 118 N 1), weshalb sie einer
Mittelbeschaffung im Sinne von § 129 BauG nicht entgegensteht. Daran
vermag entgegen der Auffassung der Gesuchstellerin nichts zu ändern,
dass gemäss KURT EICHENBERGER der ideelle Anspruch der Kantonsver-
fassung, nachgeführt zu sein und inmitten der staatlichen Wirksamkeit zu
stehen, gebiete, die Bestimmung entsprechend zu ergänzen (EICHENBER-
GER, a.a.O., § 118 N 1). Insofern ist nicht ersichtlich, dass die umstrittene
Bestimmung verfassungswidrig sein sollte.
- 8 -
Wie der Gesuchsgegner ausführt, darf das Gebot der Bestimmtheit rechtli-
cher Normen sodann nicht absolut verstanden werden. Der Gesetzgeber
kann nicht darauf verzichten, allgemeine und mehr oder minder vage Be-
griffe zu verwenden, deren Auslegung und Anwendung der Praxis überlas-
sen werden muss. Der Grad der erforderlichen Bestimmtheit lässt sich zu-
dem nicht abstrakt festlegen. Er hängt unter anderem von der Vielfalt der
zu ordnenden Sachverhalte, von der Komplexität und von der erst bei der
Konkretisierung im Einzelfall möglichen und sachgerechten Entscheidung
ab (zum Ganzen: BGE 147 I 450, Erw. 3.2.1; 144 I 126, Erw. 6.1, mit Hin-
weisen). Vorliegend muss – regelmässig auf vertraglichem Weg – eine für
den betroffenen Bezirkshauptort zugeschnittene Lösung gefunden werden,
die bei Bedarf angepasst werden kann. Dafür muss den Parteien ein ge-
wisser Spielraum zustehen. Mit der geltend gemachten unterschiedlichen
Handhabung von § 129 BauG, den verschiedenen für das Bezirksgericht
A. im Lauf der Zeit getroffenen Regelungen und der "Erklärung der
Nichtanwendbarkeit von § 129 BauG (bis auf die Ausnahme der Be-
zirksgerichte)" des Regierungsrats vom 20. Mai 2015 (siehe dazu vorne,
Erw. 2) vermag die Gesuchstellerin daher nicht aufzuzeigen, dass diese
Bestimmung in verfassungswidriger Weise zu unbestimmt formuliert wäre,
zumal sie nicht darlegt, inwiefern sie überhaupt unklar sein soll.
4.
4.1.
Die Gesuchstellerin macht weiter geltend, § 129 BauG ermögliche in unzu-
lässiger Weise Eingriffe in ihr Eigentum, weshalb sie in ihrer Eigentumsga-
rantie gemäss § 21 KV und Art. 26 der Bundesverfassung der Schweizeri-
schen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (BV; SR 101) verletzt sei. Ge-
mäss Lehre und Praxis können sich Gemeinden auf den Schutz der Eigen-
tumsgarantie berufen, wenn sie wie Privatpersonen im Rechtsverkehr auf-
treten und vom angefochtenen Entscheid gleich wie Private betroffen sind.
Dies sei etwa bei einer Gemeinde mit Grundeigentum im Finanzvermögen
der Fall, die sich gegen kantonale Einschränkungen konkreter Vermögens-
werte zur Wehr setze. Aber auch Vermögenswerte des Verwaltungsvermö-
gens seien geschützt, wenn das Gemeinwesen bzw. dessen Verwaltungs-
träger als Eigentümer (und nicht in der Funktion als Träger von öffentlichen
Aufgaben) von einer Massnahme betroffen sei. Die Bau- und Landstel-
lungspflicht könne sowohl in das Finanz- als auch in das Verwaltungsver-
mögen der Gemeinde eingreifen. Das mit § 129 BauG verfolgte Interesse
sei nur fiskalischer Art und damit für einen Eingriff in das Eigentum unge-
nügend. Die Eigentumsgarantie sei demnach verletzt.
4.2.
Der Gesuchsantwort des Gesuchsgegners ist in diesem Zusammenhang
zu entnehmen, Träger der Eigentumsgarantie seien grundsätzlich alle Men-
schen sowie die juristischen Personen des Privatrechts, nicht jedoch die
- 9 -
juristischen Personen des öffentlichen Rechts. Nachdem die Bezirks-
hauptorte dem Kanton gestützt auf § 129 BauG Land zur Verfügung zu stel-
len hätten, bewegten sich diese nicht auf dem Boden des Privatrechts und
sei die Gesuchstellerin nicht wie ein Subjekt des Privatrechts betroffen. Da-
her könne sie sich nicht auf die Eigentumsgarantie berufen.
4.3.
Fraglich ist, ob die Eigentumsgarantie im vorliegenden Zusammenhang
überhaupt tangiert ist.
Das Bundesgericht hat sich in der Vergangenheit mit vergleichbaren Rege-
lungen anderer Kantone auseinandergesetzt: Im Jahr 1995 befasste es
sich mit einer bündnerischen Bestimmung, derzufolge die Gemeinden für
den Bau neuer Eisenbahnstrecken unter anderem ihren Gemeindeboden
unentgeltlich abzutreten haben. Es befand, dass es sich bei dieser Abtre-
tung um eine den Gemeinden auferlegte Pflicht zur Subventionierung der
Bahn in Form einer Naturalleistung handle, die einer Enteignung vorgehe
bzw. eine solche überflüssig mache. Die Regelung verstosse weder gegen
die eidgenössische Eisenbahn- noch gegen die Enteignungsgesetzgebung
und die beschwerdeführende Gemeinde könne sich mangels Autonomie
nicht auf die bundesverfassungsrechtliche Eigentumsgarantie berufen (Ur-
teil des Bundesgerichts 1A.176/1992 vom 3. Mai 1995). In einem Tessiner
Fall aus dem Jahr 1978 hielt es fest, dass das kantonale Recht Gemeinden
und Korporationen verpflichten könne, unter anderem Boden für die Erstel-
lung öffentlicher Werke unentgeltlich abzutreten. Eine solche kantonal-
rechtliche Pflicht stelle einen Naturalbeitrag der betroffenen öffentlich-
rechtlichen Körperschaften dar und mache eine Enteignung überflüssig
(BGE 104 Ib 348; zum Ganzen: Urteil des Bundesgerichts 1C_33/2007,
1C_34/2007 vom 21. April 2008, Erw. 5.2). Zum selben Schluss gelangte
das Bundesgericht im letztgenannten Urteil betreffend die Walliser Spital-
gesetzgebung, derzufolge Spitalliegenschaften auf den Kanton zu übertra-
gen sind. Es erwog, die Eigentumsübertragung gehe einer Enteignung vor
und stelle insoweit keinen Enteignungstatbestand dar, weshalb eine Beru-
fung auf Art. 26 BV allgemein sowie hinsichtlich des Umfangs der Abgel-
tung ausgeschlossen sei (Urteil des Bundesgerichts 1C_33/2007,
1C_34/2007 vom 21. April 2008, Erw. 5).
In vergleichbarer Weise sieht § 129 BauG vor, dass die Bezirkshauptorte
dem Kanton für den Bau neuer Räume für die Unterbringung von kantona-
len Behörden, Amtsstellen und unselbständigen Anstalten das dafür geeig-
nete Land unentgeltlich zu überlassen haben und dass der Kanton die ihm
von den Gemeinden bisher zur Verfügung gestellten Räume weiterbenut-
zen und gegen Entschädigung des reinen Gebäudewerts übernehmen
kann. Eine solche Abtretung geht einer Enteignung im Rechtssinne vor
bzw. macht eine solche mit einem entsprechenden Verfahren überflüssig
(vgl. Urteil des Bundesgerichts 1C_33/2007, 1C_34/2007 vom 21. April
- 10 -
2008, Erw. 5.2). Dies bestätigt sich auch mit Blick auf die Systematik: § 129
BauG befindet sich nicht unter dem Titel "9. Enteignung" (§§ 130 ff. BauG),
sondern unmittelbar davor unter dem Titel "8. Die öffentlichen Gebäude
des Kantons". Entgegen der Auffassung der Gesuchstellerin handelt es
sich bei § 129 BauG mithin nicht um einen Enteignungstatbestand. Es kann
daher offenbleiben, ob sich die Gesuchstellerin überhaupt auf Art. 26 BV
berufen könnte.
5.
5.1.
Die Gesuchstellerin rügt, § 129 BauG schränke ihre verfassungsrechtlich
garantierte Autonomie in unzulässiger Weise ein. Gemäss § 106 Abs. 1 KV
verwalteten die Gemeinden ihre öffentlichen Sachen selbständig. Durch die
Landstellungspflicht würden die Gemeinden in ihrer Verfügungsfreiheit
über ihre öffentlichen Sachen erheblich eingeschränkt. Dafür fehle es heute
an einem öffentlichen Interesse. Das rein fiskalische Interesse des Kantons
könne diesen Eingriff nicht rechtfertigen.
5.2.
Gemäss Art. 50 BV ist die Gemeindeautonomie nach Massgabe des kan-
tonalen Rechts gewährleistet (Abs. 1). Auf kantonaler Ebene ist in § 5 KV
vorgesehen, dass sich der Kanton in Gemeinden gliedert (Abs. 1) und die
Gemeinden ihre Angelegenheiten unter Aufsicht des Kantons selbstständig
ordnen und verwalten (Abs. 2). Gemäss § 106 KV sind die Gemeinden im
Rahmen von Verfassung und Gesetz befugt, sich selbst zu organisieren,
ihre Behörden und Beamten zu wählen, ihre Aufgaben nach eigenem Er-
messen zu erfüllen und ihre öffentlichen Sachen selbstständig zu verwalten
(Abs. 1). Der Gesetzgeber gewährt den Gemeinden möglichst weiten
Handlungsspielraum (Abs. 2).
5.3.
Mit § 106 Abs. 1 KV werden den Gemeinden ausdrücklich vier Bereiche
selbständiger Betätigung eingeräumt, womit Zuständigkeiten verschafft
und garantiert sind. Jedoch wird den Gemeinden nicht die volle Freiheit und
das freie Belieben gewährt. Vielmehr kann und muss der Bereich der selb-
ständigen Betätigung der Gemeinden durch weitere Verfassungsvorschrif-
ten und die Gesetzgebung zugemessen werden (EICHENBERGER, a.a.O.,
§ 106 N 4). So kann die Gemeinde, auch was die Verwaltung der eigenen
öffentlichen Sachen betrifft, durch höheres Recht gesteuert sein, insbeson-
dere durch kantonale Vorschriften gemäss § 46 KV (öffentliche Sachen)
und §§ 116 ff. KV (Finanzordnung). Derartige Regelungen können in sich
aber nicht vollständig und abgeschlossen sein, so dass den Gemeinden
jedenfalls freie Entscheidungsräume bleiben. Vor allem ist der Kanton
durch § 106 Abs. 1 KV verpflichtet, den Gemeinden eigene öffentliche Sa-
chen und deren Ordnung zuzugestehen (EICHENBERGER, a.a.O., § 106
N 9).
- 11 -
Der Gesuchsgegner hält in seiner Gesuchsantwort demnach zutreffend
fest, die selbständige Betätigung der Gemeinden in den in § 106 Abs. 1 KV
genannten vier Bereichen gelte nicht uneingeschränkt, sondern nur – aber
immerhin – im Rahmen von Verfassung und Gesetz. Die kantonalrechtlich
festgesetzte Landstellungspflicht gehöre zu diesem Rahmen, der unter an-
derem die Grenzen der Verwaltungsfreiheit über die öffentlichen Sachen
der Gemeinden bilde. Dass ihr eine andere Verfassungsbestimmung in die-
sem Bereich eine darüberhinausgehende Selbständigkeit zusprechen
würde, die durch § 129 BauG verletzt würde, macht die Gesuchstellerin so-
dann nicht geltend und ist auch nicht ersichtlich. Ist dies aber nicht der Fall
bzw. belässt ihr das kantonale Recht den für den angerufenen Autonomie-
schutz erforderlichen Spielraum nicht, kann auch kein Autonomieschutz be-
ansprucht werden (Urteil des Bundesgerichts 1A.176/1992 vom 3. Mai
1995, Erw. 5). Das nach Auffassung der Gesuchstellerin fehlende öffentli-
che Interesse an der Landstellungspflicht vermag daran nichts zu ändern.
Es ist denn auch nicht ersichtlich, inwiefern es "deshalb" an einer "genü-
genden Rechtsgrundlage für die Einschränkung der Gemeindeautonomie"
fehlen sollte. Dass sie durch die Landstellungspflicht geradezu in ihrem Be-
stand gefährdet würde, macht die Gesuchstellerin sodann zu Recht nicht
geltend.
Die Rüge der Verletzung der Gemeindeautonomie erweist sich somit als
unbegründet. Damit kann sich die Gesuchstellerin auch nicht in deren Rah-
men auf die Rechtsgleichheit gemäss § 10 KV und Art. 8 Abs. 1 BV berufen
(vgl. BGE 144 I 193, Erw. 7.4.1; 139 I 169, Erw. 6.1; 131 I 91, Erw. 1 und
3.4; 116 Ia 252, Erw. 3b; 115 Ia 42, Erw. 3c; 113 Ia 332, Erw. 1b; 96 I 234,
Erw. 5; Urteil des Bundesgerichts 2C_604/2017 vom 10. Januar 2018,
Erw. 1.2).
6.
Zu prüfen ist, ob sich die Gesuchstellerin unabhängig von einer Autonomie-
verletzung auf die Rechtsgleichheit berufen kann.
6.1.
In der Rechtsprechung und der Lehre ist unbestritten, dass juristische Per-
sonen des Privatrechts Träger von Grundrechten sein können, soweit de-
ren Schutzziele nicht auf natürliche Personen zugeschnitten sind, sondern
sich ihrer Natur nach auch für juristische Personen eignen. Anders verhält
es sich bei juristischen Personen des öffentlichen Rechts. Sie können sich
als Inhaber hoheitlicher Gewalt grundsätzlich nicht auf verfassungsmäs-
sige Rechte berufen; diese stehen im Prinzip nur Privaten zu. Dieser
Grundsatz erfährt indes eine gewisse Relativierung. So können öffentlich-
rechtliche Korporationen namentlich dann den Schutz der Grundrechte in
Anspruch nehmen, wenn sie nicht hoheitlich handeln, sondern sich auf dem
- 12 -
Boden des Privatrechts bewegen oder sonst wie als dem Bürger gleichge-
ordnete Rechtssubjekte auftreten und durch den angefochtenen staatli-
chen Akt wie eine Privatperson betroffen werden (zum Ganzen:
BGE 144 II 77, Erw. 5.5, mit Hinweisen). Ob diese Bedingungen erfüllt
sind, bestimmt sich nicht in erster Linie danach, mit wem eine Rechtsbe-
ziehung besteht, sondern nach der Rechtsnatur des Verhältnisses, das der
Streitigkeit zugrunde liegt (BGE 142 II 259, Erw. 4.2; 123 III 454, Erw. 2;
120 Ia 95, Erw. 1a).
6.2.
Vorliegend geht es um eine kantonale Gesetzesbestimmung, die die Be-
zirkshauptorte dazu anhält, dem Kanton das für den Bau neuer Räume für
die Unterbringung von kantonalen Behörden, Amtsstellen und unselbstän-
digen Anstalten geeignete Land unentgeltlich zu überlassen. Ausserdem
kann der Kanton die ihm von den Gemeinden bisher zur Verfügung gestell-
ten Räume weiterbenutzen und gegen Entschädigung des reinen Gebäu-
dewertes übernehmen. Die Beziehung zwischen Staat und Gemeinde im
Rahmen von § 129 BauG ist damit öffentlich-rechtlicher Natur (vgl.
SOMMERHALDER FORESTIER, a.a.O., § 129 N 19). Die Gemeinden werden
nicht gleich oder ähnlich wie eine Privatperson, sondern vielmehr spezifisch
in ihrer Eigenschaft als Träger hoheitlicher Gewalt betroffen.
Als Trägerin hoheitlicher Befugnisse kann sich die Gesuchstellerin jedoch
nicht auf die Rechtsgleichheit (Art. 8 Abs. 1 BV) berufen (vgl. BERNHARD
WALDMANN, in: BERNHARD WALDMANN/EVA MARIA BELSER/ASTRID EPINEY
[Hrsg.], Basler Kommentar, Bundesverfassung, Basel 2015, Art. 8 N 19;
VINCENT MARTENET, in: VINCENT MARTENET/JACQUES DUBEY [Hrsg.], Com-
mentaire romand, Constitution fédérale, Préambule – art. 80 Cst., Ba-
sel 2021, Art. 8 N 17). Auf diese Rüge ist daher nicht einzugehen und ein
Einholen sämtlicher Verträge des Gesuchsgegners mit den Bezirks-
hauptorten, wie von der Gesuchstellerin beantragt, erübrigt sich. Dies gilt
umso mehr, als vorliegend einzig die umstrittene Norm als solche und nicht
auch die gestützt darauf entwickelte Praxis zu überprüfen ist.
7.
Zusammengefasst kann festgehalten werden, dass der gerügte Verstoss
von § 129 BauG gegen übergeordnetes Recht nicht gegeben ist, soweit
sich die Gesuchstellerin überhaupt auf einen solchen berufen kann. Das
Normenkontrollbegehren ist deshalb abzuweisen.
III.
1.
In Normenkontrollverfahren sind die Kostenbestimmungen des Beschwer-
deverfahrens analog anwendbar (§ 75 VRPG). Die Verfahrenskosten wer-
den in der Regel nach Massgabe des Unterliegens und Obsiegens auf die
Parteien verlegt. Den Behörden werden Verfahrenskosten nur auferlegt,
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wenn sie schwerwiegende Verfahrensmängel begangen oder willkürlich
entschieden haben (§ 31 Abs. 2 VRPG). In Abweichung von diesem Grund-
satz werden dem beschwerdeführenden Gemeinwesen die Verfahrenskos-
ten auferlegt, wenn es unterliegt (vgl. AGVE 2006, S. 285). Dementspre-
chend hat die Gesuchstellerin die verwaltungsgerichtlichen Kosten zu tra-
gen.
Unter Berücksichtigung des Zeitaufwands und der Bedeutung der Sache
ist die Staatsgebühr auf Fr. 6'000.00 festzulegen (vgl. § 3 Abs. 1 i.V.m. § 22
Abs. 1 lit. c des Dekrets über die Verfahrenskosten vom 24. November
1987 [Verfahrenskostendekret, VKD; SAR 221.150]). Für die Kanzleige-
bühr und die Auslagen wird auf §§ 25 ff. VKD verwiesen.
2.
Ein eigentlicher Streitwert lässt sich vorliegend nicht eruieren. Gemäss § 8a
Abs. 3 des Dekrets über die Entschädigung der Anwälte vom 10. Novem-
ber 1987 (Anwaltstarif; SAR 291.150) ist in diesen Fällen der Parteikosten-
ersatz gemäss den §§ 3 Abs. 1 lit. b und 6 ff. des Anwaltstarifs zu bestim-
men. Der vorgegebene Rahmen beträgt Fr. 1'210.00 bis Fr. 14'740.00; der
Mittelwert folglich knapp Fr. 8'000.00. Die Bedeutung des Verfahrens
spricht eher für eine überdurchschnittliche Entschädigung; der mutmassli-
che Aufwand sowie die Schwierigkeit jedoch klar für einen unterdurch-
schnittlichen Ansatz. Die Zuschläge für die zusätzlichen Rechtsschriften
werden durch den Abzug für die fehlende Verhandlung kompensiert (§ 6
Anwaltstarif). Mit den Auslagen und der Mehrwertsteuer ist ein Parteikos-
tenersatz von Fr. 6'800.00 angemessen.