Decision ID: b1b06178-ef3d-59f6-a8b3-05da84ff1a02
Year: 2019
Language: de
Court: CH_BVGE
Chamber: CH_BVGE_001
Canton: CH
Region: Federation
Law Area: 
Law Sub-area: nan
Label: dismissal

Facts:
Sachverhalt:
A.
Die Axpo Power AG betreibt das Kernkraftwerk Beznau (nachfolgend:
KKB). Dieses umfasst zwei Reaktorblöcke (nachfolgend: KKB I und
KKB II).
B.
Im Nachgang zum Kernkraftwerk-Unfall in Fukushima im März 2011 ver-
langte das Eidgenössische Nuklearsicherheitsinspektorat (nachfolgend:
ENSI) von der Axpo Power AG die Überprüfung der Auslegung des KKB
(sog. deterministischer Sicherheitsnachweis). Gegenstand dieses Nach-
weises bildete die Frage, ob die Kernkühlung und die Sicherheit der Brenn-
elementlagerbecken des KKB unter Einwirkung eines 10'000-jährlichen
Erdbebens und der Kombination von Erdbeben mit erdbebenbedingtem
Hochwasser einzelfehlersicher gewährleistet bleibt sowie die Strahlenbe-
lastung in der Umgebung des KKB die Dosislimite von 100 Millisievert
(mSv) aufgrund von allfälligen Leckagen im Primärkreislauf und im Con-
tainment eingehalten wird.
C.
Die Axpo Power AG reichte dem ENSI den geforderten Sicherheitsnach-
weis für das KKB am 30. März 2012 ein.
D.
Am 7. Juli 2012 erstellte das ENSI die Stellungnahme "zum deterministi-
schen Nachweis des KKB zur Beherrschung eines 10'000-jährlichen Erd-
bebens" (sog. Aktennotiz ENSI 14/1658; nachfolgend: Aktennotiz). Das
ENSI kam zum Schluss, dass der von der Axpo Power AG geforderte Si-
cherheitsnachweis vollständig erbracht wurde; eine unverzügliche vorläu-
fige Ausserbetriebnahme des KKB sei nicht angezeigt.
Das ENSI publizierte in diesem Zusammenhang am 13. Juli 2012 einen
Artikel auf seiner Webseite, in dem es das 10'000-jährliche Erdbeben als
"das extremste Erdbeben, das betrachtet werden muss" qualifizierte und
dieses der sog. Störfallkategorie 3 zuordnete, welche einen Dosisgrenz-
wert von 100 mSv vorschreibe. Es hielt fest, dass dieser Grenzwert vom
KKB eingehalten werde.
E.
Am 19. August 2015 ersuchten A._ und verschiedene, eingangs
aufgeführte Privatpersonen (nachfolgend: Gesuchstellende) das ENSI um
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Erlass einer Verfügung über Realakte betreffend die Rechtmässigkeit der
Aktennotiz.
F.
Mit Verfügung vom 27. Februar 2017 stellte das ENSI fest, dass die mit der
Aktennotiz erfolgte Akzeptierung des deterministischen Nachweises des
KKB rechtmässig sei. Es wies sämtliche anderslautenden Anträge der Ge-
suchstellenden ab.
G.
Dagegen führen die Gesuchstellenden (nachfolgend: Beschwerdefüh-
rende) am 3. April 2017 Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht. Sie
stellen folgende Rechtsbegehren:
"1. Es sei in Gutheissung der Beschwerde die angefochtene Verfügung
des ENSI vom 27. Februar 2017 ([...]) aufzuheben.
2. Widerrechtlicher Betrieb des Kernkraftwerks Beznau:
2.1. Es sei festzustellen, dass die Stellungnahme des ENSI zum
deterministischen Nachweis des Kernkraftwerks Beznau zur
Beherrschung des 10'000-jährlichen Erdbebens vom 7. Juli
2012 und die in diesem Zusammenhang vor allem unter dem
Datum 13. Juli 2012 erfolgten Informationen der Öffentlichkeit
durch das ENSI sowie die Aufsichtshandlungen des ENSI in
Bezug auf den Nachweis des ausreichenden Schutzes gegen
durch Naturereignisse, wie insbesondere Erdbeben, ausge-
löste Störfälle widerrechtlich sind, insoweit das ENSI
2.1.1. eine Dosislimite von 100 mSv gemäss Art. 94 Abs. 5
StSV statt einer Dosislimite von 1 mSv gemäss Art. 94
Abs. 4 StSV für durch Naturereignisse ausgelöste
Störfälle mit einer Häufigkeit grösser gleich 10-4 pro
Jahr im Sinne von Art. 5 Abs. 4 der Gefährdungsan-
nahmenverordnung anwendet;
2.1.2. feststellt, das Kriterium gemäss Art. 3 der Ausserbe-
triebnahmeverordnung werde nicht erreicht, obwohl
die maximale Gesamtdosis aller Beiträge resultierend
aus dem Erdbeben bei Leistungsbetrieb 1 mSv ge-
mäss dem Nachweis des Kernkraftwerks Beznau vom
30. März 2012, Seite 13, mit 28.9 mSv bzw. 15.5 mSv
für Kleinkinder, 12.6 mSv bzw. 6.36 mSv für zehnjäh-
rige Kinder und 9.40 mSv bzw. 5.29 mSv für Erwach-
sene bzw. 28.9 mSv und 78 mSv gemäss der Stellung-
nahme des ENSI, Seite 36, bei weitem überschreitet.
2.2. Es sei festzustellen, dass es das ENSI demzufolge widerrecht-
lich unterlassen hat, für die unverzügliche vorläufige Ausserbe-
triebnahme des Kernkraftwerks Beznau zu sorgen.
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Seite 5
2.3. Es sei das ENSI zu verpflichten, zur Beseitigung der Folgen
dieser widerrechtlichen Unterlassung für die unverzügliche vor-
läufige Ausserbetriebnahme des Kernkraftwerks Beznau zu
sorgen.
3. Widerrechtliche Gefährdungsannahme:
3.1. Es sei vorfrageweise festzustellen, dass Art. 5 Abs. 4 der Ge-
fährdungsannahmenverordnung des UVEK im Widerspruch zu
den höherrangigen Normen von Art. 8 Abs. 3 und 4 KEV in Ver-
bindung mit Art. 94 Abs. 5 StSV steht, insoweit für den Nach-
weis des ausreichenden Schutzes gegen durch Naturereig-
nisse ausgelöste Störfälle ausschliesslich Gefährdungen mit
einer Häufigkeit von grösser gleich 10-4 pro Jahr zu berücksich-
tigen und zu bewerten sind, statt auch solche mit einer Häufig-
keit zwischen 10-4 und 10-6 pro Jahr gemäss Art. 94 Abs. 5
StSV, und dass diese Norm der Gefährdungsannahmenverord-
nung insoweit nicht schutzmindernd anwendbar ist.
3.2. Es sei festzustellen dass es das ENSI demzufolge widerrecht-
lich unterlassen hat, für das Kernkraftwerk Beznau einen recht-
lich korrekten deterministischen Nachweis zur Beherrschung
auch von Erdbeben zu fordern, die im Sinne von Art. 94 Abs. 5
StSV mit einer Häufigkeit zwischen 10-4 und 10-6 pro Jahr zu
erwarten sind.
3.3. Es sei das ENSI zu verpflichten, zur Beseitigung der Folgen
dieser widerrechtlichen Unterlassung den deterministischen
Nachweis auch zur Beherrschung des 1'000'000-jährlichen
Erdbebens bzw. eventualiter des 999'999-jährlichen Erdbe-
bens beim Kernkraftwerk Beznau einzufordern, bevor das
ENSI, nach der unverzüglichen vorläufigen Ausserbetrieb-
nahme aufgrund der Rechtsbegehren Nr. 2, gegebenenfalls
eine Wiederinbetriebnahme erlaubt.
3.4. Eventualiter sei, im Fall der Ablehnung der Rechtsbegehren
Nr. 2, das ENSI zu verpflichten, zur Beseitigung der Folgen die-
ser widerrechtlichen Unterlassung den deterministischen
Nachweis gemäss Rechtsbegehren Nr. 3.3 unverzüglich einzu-
fordern.
4. Widerrechtliche Berechnung der aus einem Störfall resultierenden zu-
sätzlichen Dosis:
4.1. Es sei (eventualiter vorfrageweise) festzustellen, dass die Be-
schränkung der Expositionszeit auf ein Jahr unmittelbar nach
dem Ereignis zur Überprüfung der Einhaltung der Dosislimiten
gemäss Richtlinie ENSI-G14 widerrechtlich ist.
4.2. Es sei festzustellen, dass das ENSI es demzufolge widerrecht-
lich unterlassen hat, für das Kernkraftwerk Beznau einen recht-
lich korrekten deterministischen Nachweis zur Beherrschung
des massgebenden Erdbebens zu verlangen, welcher auf einer
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zeitlich umfassenden Ermittlung der aus dem Störfall resultie-
renden Dosis für nicht beruflich strahlenexponierte Personen
im Sinne von Art. 94 StSV basiert.
4.3. Es sei das ENSI zu verpflichten, zur Beseitigung der Folgen
dieser widerrechtlichen Unterlassung den deterministischen
Nachweis zur Beherrschung des massgebenden Erdbebens
beim Kernkraftwerk Beznau, basierend auf einer zeitlich um-
fassenden Ermittlung der aus dem Störfall resultierenden Dosis
für nicht beruflich strahlenexponierte Personen im Sinne von
Art. 94 StSV, einzufordern, bevor das ENSI, nach der unver-
züglichen vorläufigen Ausserbetriebnahme aufgrund der
Rechtsbegehren Nr. 2, gegebenenfalls eine Wiederinbetrieb-
nahme erlaubt.
4.4. Eventualiter sei, im Fall der Ablehnung der Rechtsbegehren
Nr. 2, das ENSI zu verpflichten, den deterministischen Nach-
weis gemäss Rechtsbegehren Nr. 4.3 unverzüglich einzufor-
dern.
4.5 Das ENSI sei zu verpflichten, dabei als massgebendes Erdbe-
ben im Sinne der Rechtsbegehren Nr. 4.2 und 4.3 das
1'000'000-jährliche (bzw. subeventualiter das 999'999-jährli-
che) Erdbeben gemäss Rechtsbegehren Nr. 3 zu erklären,
eventualiter, im Fall der Ablehnung der Rechtsbegehren Nr. 2
und Nr. 3, das 10'000-jährliche Erdbeben gemäss Art. 5 Abs. 4
der Gefährdungsannahmenverordnung.
5. Soweit die Widerrechtlichkeit gemäss den Rechtsbegehren Nr. 2- 4
auf frühere Verfügungen und Aufsichtshandlungen des ENSI zurück-
zuführen ist, sei das ENSI zu verpflichten, im Sinne der Erwägungen
auch die Widerrechtlichkeit dieser Verfügungen, Entscheide und Infor-
mationen der Öffentlichkeit festzustellen.
6. Es sei das ENSI zu verpflichten, künftig solche widerrechtlichen Auf-
sichtshandlungen im Sinne der Erwägungen zu unterlassen.
7. Es sei das ENSI zu verpflichten, sämtliche Aufsichtshandlungen des
ENSI, welche auf solchen Widerrechtlichkeiten beruhen, zu widerru-
fen und es seien die Folgen dieser bisherigen widerrechtlichen Auf-
sichtshandlungen zu beseitigen.
8. Es sei eventualiter Dispositivziffer 2 der angefochtenen Verfügung
auch dann aufzuheben, wenn die Beschwerde in der Hauptsache
ganz oder teilweise abgewiesen werden sollte und es sei für das erst-
instanzliche Verfahren auf die Erhebung von Verfahrenskosten zu ver-
zichten, subeventualiter seien diese auf höchstens CHF 2'000.00 zu
reduzieren.
9. Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten des ENSI und
der Beschwerdegegnerin."
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H.
Mit Vernehmlassung vom 13. Juli 2017 schliesst das ENSI (nachfolgend:
Vorinstanz) auf die Abweisung der Beschwerde.
I.
Die Axpo Power AG (nachfolgend: Beschwerdegegnerin) beantragt:
"1. Auf die Beschwerde sei nicht einzutreten.
2. Eventualiter sei auf die Beschwerde der Beschwerdeführer 13–15
nicht einzutreten und die Beschwerde im Übrigen abzuweisen.
3. Sub-eventualiter sei die Beschwerde abzuweisen."
J.
Mit den Schlussbemerkungen vom 15. September 2017 halten die Be-
schwerdeführenden an ihren unveränderten Begehren fest.
K.
Die Vorinstanz reicht am 21. November 2017 weitere Bemerkungen ein.
L.
Die Beschwerdegegnerin erneuert mit ihren Schlussbemerkungen vom
23. November 2017 ebenfalls ihre Begehren aus der Beschwerdeantwort.
M.
Am 19. Januar 2018 zeigt die Vorinstanz dem Bundesverwaltungsgericht
an, dass der Bundesrat am 10. Januar 2018 die Vernehmlassung zu einer
Teilrevision der Kernenergieverordnung, der Ausserbetriebnahmeverord-
nung und der Gefährdungsannahmeverordnung eröffnet habe. Mit der Re-
vision solle eine Präzisierung der vorliegend relevanten bzw. strittigen
Rechtsgrundlagen erfolgen.
N.
Mit Eingaben vom 31. Januar 2018 sowie vom 12. Februar 2018 äussern
sich die Beschwerdeführenden und die Beschwerdegegnerin je zu der von
der Vorinstanz angezeigten Eröffnung des Vernehmlassungsverfahrens.
O.
Auf die weiteren Vorbringen der Verfahrensbeteiligten und die sich bei den
Akten befindlichen Dokumente wird – soweit entscheidrelevant – in den
nachfolgenden Erwägungen eingegangen.
A-1969/2017
Seite 8

Considerations:
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Das Bundesverwaltungsgericht beurteilt gemäss Art. 31 des Verwal-
tungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (VGG, SR 173.32) Beschwerden
gegen Verfügungen nach Art. 5 des Verwaltungsverfahrensgesetzes vom
20. Dezember 1968 (VwVG, SR 172.021). Da hier keine Ausnahme nach
Art. 32 VGG vorliegt und mit dem ENSI eine Vorinstanz im Sinn von Art. 33
Bst. e VGG verfügt hat, ist das Bundesverwaltungsgericht zur Beurteilung
der Beschwerde zuständig. Das Verfahren richtet sich nach dem VwVG,
soweit das VGG nichts anderes bestimmt (Art. 37 VGG).
1.2 Zur Beschwerde ist nach Art. 48 Abs. 1 VwVG berechtigt, wer vor der
Vorinstanz am Verfahren teilgenommen oder keine Möglichkeit zur Teil-
nahme erhalten hat (Bst. a), durch die angefochtene Verfügung besonders
berührt ist (Bst. b) und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung
oder Änderung hat (Bst. c).
Die Beschwerdeführenden haben sich am vorinstanzlichen Verfahren be-
teiligt und sind Adressaten der angefochtenen Verfügung. Mit diesem Ent-
scheid wurde ihr Gesuch um Erlass einer Verfügung abgewiesen, soweit
die Vorinstanz darauf eingetreten ist. Sie sind insoweit beschwert. Zwi-
schen den Parteien ist jedoch strittig, ob die Beschwerdeführenden ein
schutzwürdiges Interesse aufweisen.
1.2.1 Aktuelles praktisches Interesse
1.2.1.1 Die Beschwerdegegnerin macht geltend, dass die Beschwerdefüh-
renden über kein aktuelles praktisches Interesse verfügen. Seit der stritti-
gen Sicherheitsbewertung seien über fünf Jahre vergangen. Zwischenzeit-
lich seien umfangreiche Nachrüstungen mit einem Volumen von rund
700 Mio. Fr. erfolgt, welche das Sicherheitsdispositiv des KKB weiter ge-
stärkt hätten. Der Sicherheitsnachweis in der Aktennotiz beruhe somit auf
überholten Fakten. Sodann habe die Vorinstanz mit einer weiteren Verfü-
gung vom 26. Mai 2016 neue Anforderungen hinsichtlich der Gefährdungs-
annahmen und der Nachweisführung für Erdbeben vorgegeben. Demnach
seien nun neue Nachweisparameter massgebend. Aufgrund der veränder-
ten tatsächlichen und rechtlichen Rahmenbedingungen würden sich zahl-
reiche Anträge als gegenstandslos erweisen und die sofortige Ausserbe-
triebnahme des KKB könne nicht gefordert werden. Im Übrigen könne in
der vorliegenden Konstellation auch nicht ausnahmsweise auf das Erfor-
dernis der Aktualität des Rechtsschutzinteresses verzichtet werden, da
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Seite 9
sich dieselben Fragen (bezüglich des konkret strittigen Sicherheitsnach-
weises) aufgrund des sich fortlaufend verändernden Standes des Sicher-
heitsdispositivs der Anlage nie wieder stellen könne. Den Beschwerdefüh-
renden gehe es allein um die Kontrolle und Beurteilung der historischen
Aufsichtstätigkeit. Schliesslich sollten mit Art. 25a VwVG ausschliesslich
Rechtsschutzlücken im Bereich des tatsächlichen Verwaltungshandelns
behoben werden. Die Bestimmung diene jedoch nicht dazu, den Rechts-
weg – trotz der bezüglich der Verfügung vom 26. Mai 2016 verpassten Fris-
ten – wieder zu öffnen. Folglich sei auf die Beschwerde nicht einzutreten.
1.2.1.2 Die Beschwerdeführenden halten dagegen, dass die zwischenzeit-
lich erfolgten Nachrüstungen nichts am Befund der Aktennotiz ändern wür-
den. Solange die seit dem angefochtenen Realakt getroffenen Massnah-
men nicht nachweislich die von ihnen gerügte Widerrechtlichkeit beseitigen
würden, bleibe ihr Interesse aktuell. Ebenso habe sich auch in (auf-
sichts- )rechtlicher Hinsicht mit dem Erlass der Verfügung vom 26. Mai
2016 nichts verändert. Die Vorinstanz halte nach wie vor an der gerügten
Praxis der willkürlich punktuell festgelegten Jährlichkeiten und der falschen
Zuordnung des 10'000-jährlichen Ereignisses fest. Mithin würden sie über
ein aktuelles schutzwürdiges Interesse an der unverzüglichen vorläufigen
Ausserbetriebnahme des KKB verfügen. Schliesslich seien auch die Vor-
aussetzungen für einen Verzicht auf das Erfordernis der Aktualität gege-
ben. Denn aufgrund der fortwährenden Aufsichtstätigkeit und des sich
ständig ändernden Sachverhalts könnte kaum je eine rechtzeitige Überprü-
fung im Einzelfall erfolgen. Ohnehin würden sich vorliegend Rechtsfragen
stellen, die nicht durch Veränderungen der tatsächlichen Elemente beein-
flusst würden.
1.2.1.3 Praxisgemäss wird vom Beschwerdeführer ein schutzwürdiges In-
teresse verlangt. Dieses besteht im praktischen Nutzen, der sich ergibt,
wenn er mit seinem Anliegen obsiegt und dadurch seine tatsächliche oder
rechtliche Situation unmittelbar beeinflusst werden kann. Die Beschwerde
dient nicht dazu, abstrakt die objektive Rechtmässigkeit des staatlichen
Handelns zu überprüfen, sondern dem Beschwerdeführer einen prakti-
schen Vorteil zu verschaffen (BGE 141 II 14 E. 4.4 und BGE 140 II 214
E. 2.1). Das Interesse gilt solange als aktuell, als der mit der angefochte-
nen Verfügung verbundene Nachteil im Urteilszeitpunkt noch besteht bzw.
der angefochtene Akt noch Rechtswirkungen zeitigt (VERA MARAN-
TELLI/SAID HUBER, in: Waldmann/Weissenberger [Hrsg.], Praxiskommentar
Verwaltungsverfahrensgesetz, 2. Aufl. 2016 [nachfolgend: Praxiskommen-
tar VwVG], Art. 48 Rz. 10 und 15).
https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?lang=de&type=highlight_simple_query&page=1&from_date=&to_date=&from_year=1954&to_year=2018&sort=relevance&insertion_date=&from_date_push=&top_subcollection_clir=bge&query_words=BGE+141+II+14&part=all&de_fr=&de_it=&fr_de=&fr_it=&it_de=&it_fr=&orig=&translation=&rank=0&highlight_docid=atf%3A%2F%2F140-II-214%3Ade&number_of_ranks=0&azaclir=clir#page214
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Seite 10
1.2.1.4 Das Bundesgericht hat im Zusammenhang mit dem Kernkraftwerk
Mühleberg (nachfolgend: KKM) bereits erkannt, dass an einer ordnungs-
gemässen Sicherheitsüberprüfung und der Einhaltung der dem Schutz der
Anwohner dienenden Normen der Störfallvorsorge ein ausgewiesenes
Rechtsschutzinteresse bestehe. Solange der Sicherheitsnachweis für die
Beherrschung eines Auslegungsstörfalls nicht erbracht sei, sei die nukleare
Sicherheit des KKM nicht (mehr) gewährleistet. Entscheidend für das Vor-
liegen eines Rechtsschutzinteresses ist demnach die sog. Risikoexposition
(BGE 140 II 315 E. 3.4 und 5.2.3; Urteil des BVGer A-5762/2012 vom
7. Februar 2013 E. 7 und 8; kritisch zum Kriterium der Risikoexposition:
KATHRIN FÖHSE/JOEL DRITTENBASS, Parteistellung und Rechtsschutz natür-
licher Personen im Umfeld von Kernkraftwerken, in: Sicherheit & Recht,
Heft 3, 2017, S. 167 ff., S. 172 f. und 175 ff.).
1.2.1.5 Im konkreten Fall richtet sich die Beschwerde gegen die Verfügung,
mit welcher die Vorinstanz den Sicherheitsnachweis des KKB zur Beherr-
schung eines 10'000-jährlichen Erdbebens als erbracht erachtete. Die Be-
schwerdeführenden bestreiten das Vorliegen eines ordnungsgemässen Si-
cherheitsnachweises, da die Vorinstanz die Dosislimite für die durch Na-
turereignisse ausgelösten Störfälle falsch festgelegt und trotz der resultie-
renden Dosisgrenzwertüberschreitung nicht die unverzügliche Ausserbe-
triebnahme des KKB angeordnet habe. Weiter rügen sie insbesondere eine
widerrechtliche Ermittlung der aus einem Störfall resultierenden zusätzli-
chen Strahlendosis. Folglich besteht im Lichte der oben dargestellten
Rechtsprechung grundsätzlich ein Rechtsschutzinteresse der Beschwer-
deführenden an der Überprüfung des strittigen Sicherheitsnachweises. Da-
ran vermögen auch die von der Beschwerdegegnerin angeführten Nach-
rüstungen, mithin der zwischenzeitlich geänderte Sachverhalt und die seit-
her erbrachten Sicherheitsnachweise nichts zu ändern. Da sich die Be-
schwerde im Kern gegen die "gelebte Aufsichtspraxis" des ENSI richtet,
bleibt das Interesse der Beschwerdeführenden an deren Überprüfung so-
lange aktuell, als das ENSI auf seine Praxis nicht in dem beantragten Sinn
zurückkommt. Die ordnungsgemässe Aufsicht wird als Rechtsfrage von
den tatsächlichen Entwicklungen nicht beeinflusst. Im konkreten Fall hat
die Vorinstanz mit der angefochtenen Verfügung an ihrer Aufsichtspraxis
vollumfänglich festgehalten. Folglich besteht grundsätzlich ein aktuelles,
schutzwürdiges Interesse an deren Überprüfung.
1.2.1.6 Soweit die Beschwerdeführenden mit ihrem Begehren Nr. 2.3 for-
dern, die Vorinstanz sei anzuweisen, für die unverzügliche vorläufige Aus-
serbetriebnahme des KKB zu sorgen, kann ihnen nicht gefolgt werden.
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Seite 11
Zwischen der Aktennotiz vom 7. Juli 2012 und der Gesuchseinreichung
vom 19. August 2015 sind mehrere Jahre vergangen. Diesbezüglich ist un-
bestritten, dass Nachrüstungen am KKB erfolgt sind; strittig ist, ob diese
Nachrüstungen einen Einfluss auf die festgestellte Freisetzung radioaktiver
Stoffe bei einem Störfall haben. Wie es sich damit verhält, kann vorliegend
offen bleiben, da zumindest als erstellt gelten kann, dass der Stand der
Anlage im heutigen Zeitpunkt nicht mehr derselbe ist. Sollte somit im Fol-
genden eine widerrechtliche Praxis der Vorinstanz festgestellt werden,
müsste ein neuer Sicherheitsnachweis gefordert werden, der die Grund-
lage für den Entscheid einer allfälligen Ausserbetriebnahme des KKB bil-
den würde. Nach dem Gesagten fehlt es an einem aktuellen Interesse an
der geforderten unverzüglichen Ausserbetriebnahme des KKB.
Bei gegebenen Voraussetzungen könnte ferner ausnahmsweise auf das
Erfordernis des aktuellen Rechtsschutzinteresses verzichtet werden (vgl.
BGE 142 I 135 E. 1.1). In diesem Fall würde dem Leistungsbegehren
Nr. 2.3 in Form eines Feststellungsbegehrens Rechnung getragen. Dieses
wäre darauf gerichtet, ob die Vorinstanz aufgrund des damaligen Standes
der Anlage eine unverzügliche vorläufige Ausserbetriebnahme des KKB
hätte anordnen müssen. Da die Beschwerdeführenden parallel zum Leis-
tungsbegehren jedoch ein entsprechendes Feststellungsbegehren (Be-
gehren Nr. 2.2) stellen, braucht die Frage des Verzichts auf ein aktuelles
Rechtsschutzinteresse nicht abschliessend geklärt zu werden. Das Begeh-
ren Nr. 2.3 geht letztlich im Begehren Nr. 2.2 auf. Folglich wird mit der Be-
urteilung des Begehrens Nr. 2.2 dem Rechtsschutzbedürfnis der Be-
schwerdeführenden bereits vollumfänglich Rechnung getragen. Demnach
ist auf das Begehren Nr. 2.3 mangels Aktualität nicht einzutreten.
1.2.1.7 Schliesslich stellen die Beschwerdeführenden weitere Leistungs-
begehren (Nrn. 3.3 und 4.3). Diesen ist gemein, dass sie eine unverzügli-
che Ausserbetriebnahme des KKB voraussetzen und bei dessen allfälligen
Wiederinbetriebnahme gewisse zusätzliche Nachweise fordern. Nachdem
mangels aktuellen Interesses auf das Begehren Nr. 2.3 nicht einzutreten
ist, entfällt auch von vornherein das Rechtsschutzinteresse an den beiden
weiterführenden Begehren. Folglich ist auf die Leistungsbegehren Nrn. 3.3
und 4.3 ebenfalls nicht einzutreten.
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Seite 12
1.2.2 Räumliche Beziehungsnähe
1.2.2.1 Die Beschwerdelegitimation setzt weiter eine hinreichende (räumli-
che) Beziehungsnähe voraus. Nach der bundesgerichtlichen Rechtspre-
chung sind Anwohner der Notfallplanungszone 1 (Gebiet im Umkreis von
3 bis 5 Kilometer um eine Kernanlage) befugt, eine Verfügung über auf-
sichtsrechtliche Realakte der Vorinstanz zu verlangen, wenn die nukleare
Sicherheit auf dem Spiel steht (BGE 140 II 315 E. 5.1).
1.2.2.2 Demnach sind die Beschwerdeführenden Nrn. 1–10, deren Zuord-
nung zur Notfallplanungszone 1 unbestritten geblieben ist, als Anwohner
des KKB zu qualifizieren. Ihre Beschwerdelegitimation wird von den Ver-
fahrensbeteiligten zu Recht nicht in Frage gestellt.
1.2.2.3 Die Beschwerdegegnerin macht aber geltend, seitens der Be-
schwerdeführenden Nrn. 13–15 bestehe keine hinreichende Beziehungs-
nähe. Diese befänden sich – wie alle anderen Einwohner der Schweiz – in
der Zone Nr. 3. Mithin liege eine Popularbeschwerde vor.
Die Beschwerdeführenden halten dagegen, dass sich die Legitimation der
Beschwerdeführenden Nrn. 13–15 nicht aus der Gefahrenzone ableite. Sie
befänden sich vielmehr innerhalb des 50 km-Radius um das KKB, in wel-
chem Jodtabletten vorsorglich an die Bevölkerung abgegeben werden
(Art. 3 der Jodtabletten-Verordnung vom 22. Januar 2014 [SR 814.52]).
Demnach seien sie gegenüber der Allgemeinheit einer erhöhten Gefähr-
dung ausgesetzt.
1.2.2.4 Praxisgemäss genügt bei einer gemeinsamen Beschwerdefüh-
rung, wenn die Beschwerdelegitimation einzelner Beschwerdeführenden
bejaht werden kann. Das Rechtsschutzinteresse weiterer Beteiligter
braucht in diesem Fall nicht abschliessend geprüft zu werden (vgl. betref-
fend das KKM: BGE 140 II 315 E. 5.1 und Urteil des BVGer A-667/2010
vom 1. März 2012 E. 1.2; vgl. im Allgemeinen: Urteil des BVGer
A-391/2014 vom 14. Oktober 2015 E. 1.2 mit weiteren Hinweisen). Nach-
dem diese Voraussetzungen vorliegend erfüllt sind, kann die Frage der hin-
reichenden Beziehungsnähe der Beschwerdeführenden Nrn. 13–15 offen
bleiben.
1.2.3 Subsidiarität der Feststellungsbegehren
1.2.3.1 Die Beschwerdegegnerin bringt sodann vor, dass die "verästelten,
sich über vier A4-Seiten erstreckenden Antragskomplexe" den formellen
A-1969/2017
Seite 13
Anforderungen an eine Beschwerde nicht genügen würden. Konkret
mangle es bezüglich zahlreicher Feststellungsbegehren insbesondere an
einem schutzwürdigen Interesse, da ebenso ein Leistungs- oder Gestal-
tungsentscheid möglich sei. Zudem würden die Feststellungsbegehren kei-
nen eigenständigen Gehalt aufweisen.
1.2.3.2 Die Beschwerdeführenden bringen dagegen vor, dass die Feststel-
lung einer Widerrechtlichkeit einer Handlung bzw. Unterlassung ein selb-
ständiger Tatbestand von Art. 25a VwVG sei. Das Feststellungsbegehren
stelle eine Form der Folgenbeseitigung dar und habe präventive Funktion.
Sie seien deshalb nicht gezwungen, Gestaltungsbegehren zu stellen.
1.2.3.3 Die Beschwerdeführenden weisen zu Recht daraufhin, dass ein
Feststellungsbegehren der Folgebeseitigung dienen kann. In diesem Zu-
sammenhang ist insbesondere anerkannt, dass mit einem Feststellungs-
begehren auf die Korrektur einer künftigen Verwaltungspraxis hingewirkt
werden kann (sog. präventive Wirkung: ISABELLE HÄNER, in: Praxiskom-
mentar VwVG, Art. 25a Rz. 44; BEATRICE WEBER-DÜRLER, Auer/Mül-
ler/Schindler [Hrsg.], Kommentar zum VwVG, 2. Aufl. 2019 [nachfolgend:
Kommentar VwVG], Art. 25a Rz. 31; ENRICO RIVA, Neue bundesrechtliche
Regelung des Rechtsschutzes gegen Realakte, in: SJZ 200, S. 337 ff.,
S. 344). Dies bezwecken die Beschwerdeführenden auch im vorliegenden
Fall, soweit sie die Feststellung einer widerrechtlichen Aufsichtspraxis ver-
langen (Begehren Nr. 2.1). Weiter wurde oben festgestellt, dass den Be-
schwerdeführenden ein Leistungsbegehren auf unverzügliche vorläufige
Ausserbetriebnahme des KKB mangels aktuellen praktischen Interesses
nicht (mehr) offensteht (vgl. E. 1.2.1.6). In dieser Konstellation ist die dies-
bezüglich beantragte Feststellung (Begehren Nr. 2.2) gemäss Art. 25a
Abs. 1 Bst. c VwVG zulässig.
1.2.3.4 Anders verhält es sich hingegen mit den weiteren Feststellungsbe-
gehren (einerseits Nrn. 3.1 und 3.2 sowie andererseits Nrn. 4.1 und 4.2),
welche die Beschwerdeführenden allesamt kumulativ mit einem Leistungs-
begehren (einerseits Nr. 3.4 sowie andererseits Nrn. 4.4 und 4.5) gestellt
haben. Zwar ist in der Lehre im Anwendungsbereich von Art. 25a VwVG
die Frage der Subsidiarität eines Feststellungsbegehrens gegenüber ei-
nem Leistungs- oder Gestaltungsbegehren umstritten (die Subsidiarität be-
jahend: MICHAEL BEUSCH/ANDRÉ W. MOSER/LORENZ KNEUBÜHLER, Ausge-
wählte prozessrechtliche Fragen im Verfahren vor dem Bundesverwal-
tungsgericht, in: ZBl 2008, Bd. 109, S. 1 ff., S. 7 Fn. 32; HÄNER, in: Praxis-
kommentar VwVG, Art. 25a Rz. 45, RIVA, a.a.O., S. 344; a.M. WEBER-
A-1969/2017
Seite 14
DÜRLER, Kommentar VwVG, Art. 25a Rz. 46, MARIANNE TSCHOPP-CHRIS-
TEN, Rechtsschutz gegenüber Realakten des Bundes, 2009, S. 155). Ei-
nigkeit herrscht aber zumindest für den Fall, dass ein Betroffener parallel
beide Formen von Begehren geltend macht und dem Feststellungsbegeh-
ren dabei kein eigenständiger Gehalt zukommt. Trifft dies zu, besteht kein
schutzwürdiges Interesse an der beantragten Feststellung (TSCHOPP-
CHRISTEN, a.a.O., S. 156 f.; WEBER-DÜRLER, in: Kommentar VwVG,
Art. 25a Rz. 46). Insoweit erwog das Bundesgericht, wenn auch in einem
anderen Zusammenhang, das schutzwürdige Interesse an einem Ent-
scheid über das Realhandeln des ENSI (Art. 25a VwVG) bestehe nicht da-
rin, dass abstrakt über die Widerrechtlichkeit einzelner Aufsichtshandlun-
gen Feststellungen getroffen, sondern darin, dass die gesetzlich vorge-
schriebenen Schutzmassnahmen gegen Gefährdungen umgesetzt werden
(vgl. Urteil des BGer 2C_545/2018 vom 5. Oktober 2018 E. 2.3). Mithin
stehen konkrete Anordnungen und damit Leistungs- und Gestaltungsbe-
gehren im Vordergrund.
Die Beschwerdeführenden verfolgen mit ihren Feststellungsbegehren letzt-
lich dasselbe Ziel wie mit ihren Leistungsbegehren; die beantragten Fest-
stellungen haben keine eigenständige oder darüber hinausgehende Wir-
kung. Damit fehlt es an einem schutzwürdigen Interesse. Auf die Feststel-
lungsbegehren Nrn. 3.1, 3.2, 4.1 und 4.2 ist deshalb nicht einzutreten.
1.2.4 Vorbehältlich der obigen Ausführungen (E. 1.2.1–1.2.3) sind die Be-
schwerdeführenden zur Beschwerde legitimiert.
1.3 Streitgegenstand
1.3.1 Streitgegenstand in der nachträglichen Verwaltungsrechtspflege ist
das Rechtsverhältnis, das Gegenstand der angefochtenen Verfügung (An-
fechtungsobjekt) bildet, soweit es im Streit liegt. Gegenstände, über welche
die erstinstanzlich verfügende Behörde nicht entschieden hat und über die
sie nicht zu entscheiden hatte, sind aus Gründen der funktionellen Zustän-
digkeit durch die zweite Instanz nicht zu beurteilen (vgl. BGE 142 I 155
E. 4.4.2 und BGE 136 II 457 E. 4.2; CHRISTOPH AUER, Streitgegenstand
und Rügeprinzip im Spannungsfeld der verwaltungsrechtlichen Prozess-
maximen, 1997, S. 35 und 63 Rz. 403 f.; ALFRED KÖLZ/ISABELLE
HÄNER/MARTIN BERTSCHI, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechts-
pflege des Bundes, 3. Aufl. 2013, Rz. 686 ff.).
https://www.swisslex.ch/doc/aol/ffe7ec93-8e75-4627-b96e-1d61fd854581/b39d7a93-8f19-443a-88f6-1d06ac129b33/source/document-link
A-1969/2017
Seite 15
1.3.2
1.3.2.1 Die Vorinstanz definiert in der angefochtenen Verfügung den Streit-
gegenstand wie folgt: Gegenstand des Verfahrens bilde einzig der spezifi-
sche Nachweis für den Auslegungsstörfall Erdbeben (und Erdbeben in
Kombination mit Hochwasser) mit einer bestimmten bzw. bestimmbaren
Ereignishäufigkeit an der Grenze der Auslegung des KKB. Folglich gehe
es zu weit, wenn die Beschwerdeführenden deterministische Sicherheits-
bewertungen für Ereignisse mit verschiedenen Häufigkeiten oder gar für
ein Kontinuum von Häufigkeiten fordern würden. Ferner übersteige die
Überprüfung anderer Sicherheitsbewertungen oder anderer Aufsichts-
handlungen als jene in der strittigen Aktennotiz den Rahmen der Verfü-
gung. Folglich bewege sich das Begehren, es seien sämtliche weiteren auf
der gerügten Praxis beruhenden Aufsichtshandlungen zu widerrufen, aus-
serhalb des Streitgegenstandes, soweit sich dieses nicht auf den strittigen
Nachweis betreffend das KKB beziehe. Zudem würden weder die in der
Verfügung vom 26. Mai 2016 festgelegten neuen Erdbebengefährdungs-
annahmen (ENSI-2015) noch die hierbei verlangte Neuüberprüfung des
KKB Gegenstand des Verfahrens bilden.
1.3.2.2 Die Beschwerdeführenden bringen dazu vor, dass die Vorinstanz
den Streitgegenstand zu Unrecht beschränkt habe. Der Streitgegenstand
werde durch die Gesuchsbegehren bestimmt. Folglich könne nur auf ein
Nichteintreten erkannt werden, wenn die Voraussetzungen von Art. 25a
VwVG nicht erfüllt seien. Bezeichne aber die Behörde – wie vorliegend –
eine (materielle) Abweisung als angebliches Nichteintreten, ändere dies
nichts an der Zulässigkeit der Begehren. Das Gericht habe diese Begehren
umfassend zu prüfen; für eine Rückweisung aufgrund eines unrechtmässi-
gen Nichteintretens bestehe kein Anlass.
1.3.2.3 Nach Ansicht der Beschwerdegegnerin bildet die Aktennotiz den
Streitgegenstand des vorinstanzlichen Verfahrens. Darin habe die Vor-
instanz von ihr den Nachweis verlangt, dass das KKB ein 10'000-jährliches
Erdbeben beherrsche. Mit der Aktennotiz habe die Vorinstanz festgestellt,
dass sie diesen Nachweis erbracht habe. Alle weiteren damit nicht in einem
Zusammenhang stehenden Verfügungen (auch jene vom 26. Mai 2016 be-
treffend die neuen Erdbebengefährdungsannahmen ENSI-2015), Auf-
sichtshandlungen oder angeblichen Unterlassungen der Vorinstanz, hätten
bereits im erstinstanzlichen Verfahren nicht zum Streitgegenstand gehört.
Demnach sei die Vorinstanz zu Recht nicht darauf eingetreten.
A-1969/2017
Seite 16
1.3.2.4 Die Vorinstanz macht geltend, dass im Beschwerdeverfahren vor
dem Bundesverwaltungsgericht nur die Frage zu klären sei, ob sie zu
Recht den Streitgegenstand beschränkt habe oder ob sie auf die weiterge-
henden Begehren hätte eintreten müssen. Insofern bleibe das Verfahren
allein auf die Eintretensfrage beschränkt.
1.3.3 Wird – wie hier – ein Entscheid angefochten, in dem die Vorinstanz
auf gewisse Begehren nicht eingetreten ist, so prüft das Bundesverwal-
tungsgericht diesbezüglich nur die Rechtsfrage, ob die Vorinstanz die Ein-
tretensvoraussetzungen insoweit zu Recht verneinte (statt vieler: Urteil des
BVGer A-1269/2015 vom 11. August 2015 E. 1.3; ANDRÉ MOSER/MICHAEL
BEUSCH/LORENZ KNEUBÜHLER, Prozessieren vor dem Bundesverwaltungs-
gericht, 2. Aufl. 2013, Rz. 2.8, 2.164 und 2.213). Folglich ist zu beurteilen,
ob die Vorinstanz den Streitgegenstand korrekt definierte.
1.3.3.1 Wird die erstinstanzliche Anordnung durch ein Gesuch eingeleitet,
bestimmt sich der Streitgegenstand des Verfahrens bereits aufgrund der
Gesuchsbegehren und dem ihnen zugrunde gelegten Sachverhalt (vgl.
MARTIN BERTSCHI, in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar VRG, 3. Aufl., 2014,
Vorbemerkungen zu §§19-28a, Rz. 46).
1.3.3.2 Nach dem Gesagten sind die Gesuchsbegehren entscheidend für
die Bestimmung des Streitgegenstandes; dieser hängt damit gerade nicht
von der vorinstanzlichen Verfügung ab. Trotzdem kann dessen Umfang
nicht losgelöst vom Sachverhalt bestimmt werden. Im konkreten Fall bil-
dete die strittige Aktennotiz bzw. die darin zum Ausdruck kommende Auf-
sichtspraxis der Vorinstanz den Auslöser für das Gesuch der Beschwerde-
führenden. Dadurch wird der Streitgegenstand letztlich dennoch durch die
Aktennotiz definiert. Folglich brauchten die weiterführenden, ausserhalb
des Sachverhaltskomplexes der Aktennotiz stehenden Begehren grund-
sätzlich nicht geprüft zu werden (vgl. hierzu A-4153/2016 E. 1.4, wo der
Streitgegenstand betreffend den Realakt – wenn auch ohne Begründung –
auf den Sachverhalt zum KKM beschränkt wurde). Die Vorinstanz ist damit
zu Recht nicht auf die entsprechenden Begehren ([i.] Feststellung der Wi-
derrechtlichkeit sämtlicher früherer auf der strittigen Praxis des ENSI beru-
hender Verfügungen, Aufsichtshandlungen und Informationen der Öffent-
lichkeit sowie [ii.] deren Widerruf samt Beseitigung ihrer Folgen) eingetre-
ten. Dementsprechend bildete auch die Verfügung vom 26. Mai 2016 be-
treffend die festgelegten neuen Erdbebengefährdungsannahmen und die
A-1969/2017
Seite 17
angeordnete Neuüberprüfung des KKB nicht Gegenstand des erstinstanz-
lichen Verfahrens. Folglich sind die Beschwerdebegehren Nrn. 5 und 7 ab-
zuweisen.
Ohnehin würde sich selbst für den Fall, dass die Vorinstanz auf die beiden
Begehren hätte eintreten müssen, nichts am Ausgang des vorliegenden
Beschwerdeverfahrens ändern. Wie noch zu zeigen sein wird, wäre den
Begehren materiell keine Folge zu leisten (vgl. E. 7–9).
1.3.4
1.3.4.1 Weiter führt die Vorinstanz aus, dass es über den Rahmen des Ver-
fahrens hinausgehe, wenn (deterministische) Sicherheitsbewertungen für
Ereignisse mit verschiedenen Häufigkeiten oder gar für ein Kontinuum von
Häufigkeiten gefordert werden. Die Rechtmässigkeit der Sicherheitsbewer-
tung aus dem Jahr 2012 sei lediglich bei der korrekterweise zu unterstel-
lenden Häufigkeit des Störfallereignisses zu überprüfen.
1.3.4.2 Wird ein Nichteintretensentscheid mit materiellen Argumenten be-
gründet, handelt es sich um einen materiellen Entscheid (vgl. Urteil des
BGer 2C_762/2010 vom 2. Februar 2011 E. 2; Urteil des BVGer
B-5405/2015 vom 1. Februar 2017 E. 1). In diesem Fall bilden jene Begeh-
ren, auf die formell nicht eingetreten wurden, Teil des Streitgegenstandes,
soweit sie angefochten werden. Sie sind damit ohne Weiteres einem refor-
matorischen Entscheid zugänglich.
1.3.4.3 Im konkreten Fall hat sich die Vorinstanz nicht nur dazu geäussert,
weshalb für den deterministischen Sicherheitsnachweis bezüglich Erdbe-
ben auf ein 10'000-jährliches Ereignis abzustellen sei. Vielmehr legt sie zu-
gleich auch dar, aus welchen Gründen die Beschwerdeführenden keine
weiteren, insbesondere "abdeckende" Nachweise für ein 9'999-jährliches
oder ein 1'000'000-jährliches bzw. 999'999-jährliches Ereignis verlangen
können. Damit äussert sie sich materiell zu den von den Beschwerdefüh-
renden gestellten Begehren. Obwohl sie auf die einzelnen Begehren (for-
mell) nicht eingetreten ist, hat sie diese bei Lichte betrachtet (materiell) ab-
gewiesen. Damit bilden diese Begehren ohne Weiteres Gegenstand des
vorliegenden Verfahrens. Darauf ist im Folgenden einzutreten.
A-1969/2017
Seite 18
1.3.5 Nach dem Gesagten bildet der in der strittigen Aktennotiz zum Aus-
druck kommende Sachverhalt betreffend das KKB den Streitgegenstand.
Auf die darüber hinaus reichenden Begehren Nrn. 5 und 7 ist nicht einzu-
treten. Demgegenüber sind die Begehren betreffend den Nachweis zu den
weiteren Häufigkeiten zu beurteilen.
1.4 Auf die im Übrigen frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde (vgl.
Art. 50 Abs. 1 und Art. 52 VwVG) ist daher – vorbehältlich der E. 1.2 und
1.3 – einzutreten.
2.
Das Bundesverwaltungsgericht entscheidet grundsätzlich mit uneinge-
schränkter Kognition. Es überprüft die angefochtene Verfügung auf
Rechtsverletzungen – einschliesslich unrichtiger oder unvollständiger Fest-
stellung des rechtserheblichen Sachverhalts und Rechtsfehler bei der Er-
messensausübung – sowie auf Angemessenheit hin (Art. 49 VwVG). Es
auferlegt sich allerdings dann eine gewisse Zurückhaltung, wenn unter an-
derem technische Fragen zu beurteilen sind. Verfügt die Vorinstanz – wie
vorliegend das ENSI (Art. 6 Bst. a KEV; RENÉ SCHAFFHAUSER/FELIX UHL-
MANN, in: Ehrenzeller et al. [Hrsg.], Die Schweizerische Bundesverfassung,
St. Galler Kommentar, 3. Aufl. 2014 [nachfolgend: St. Galler BV-Kommen-
tar], Art. 90 Rz. 22) – über bessere Kenntnisse, namentlich bei technischen
und örtlichen Verhältnissen, setzt die Beschwerdeinstanz ihr eigenes Er-
messen nicht "ohne Not" an die Stelle der Vorinstanz (statt vieler: BGE 139
II 185 E. 14.1; A-4153/2016 E. 2; OLIVER ZIBUNG/ELIAS HOFSTETTER, in:
Praxiskommentar VwVG, Art. 49 Rz. 22 und 46 f.).
3.
An erster Stelle ist auf die formellen Rügen der Beschwerdeführenden ein-
zugehen.
3.1 Die Beschwerdeführenden bringen vor, die Vorinstanz habe sich im Zu-
sammenhang mit der Beschränkung ihres Akteneinsichtsrechts parteiisch
verhalten. Konkret beanstanden sie, dass die Vorinstanz die anwaltlich ver-
tretene Beschwerdegegnerin von sich aus aufgefordert habe, bezüglich
der eingereichten Akten Verfahrensanträge für eine Einschränkung der Ak-
teneinsicht zu stellen und zu begründen. Dies wäre einzig zum Schutz öf-
fentlicher, nicht aber privater Interessen zulässig gewesen. Mit ihrem ein-
seitigen Vorgehen habe die Vorinstanz das Gebot der "gleichen und ge-
rechten Behandlung" von Art. 29 Abs. 1 der Bundesverfassung vom
18. April 1999 (BV, SR 101) verletzt.
A-1969/2017
Seite 19
3.2 Die Vorinstanz erfüllt die Aufgaben, die ihr insbesondere nach der
Kernenergie- und der Strahlenschutzgesetzgebung übertragen sind (Art. 2
Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 22. Juni 2007 über das Eidgenössische
Nuklearsicherheitsinspektorat [ENSIG; SR 732.2]). Hat sie in ihrem Verfah-
ren über eine Akteneinsicht zu entscheiden, wendet sie die entsprechende
Anspruchsgrundlage sowie deren Ausnahmeregelung (Art. 26 und 27
VwVG) von Amtes wegen an. Dabei hat sie nicht nur allfällige der Akten-
einsicht entgegenstehende Gründe zu prüfen, sondern es liegt ihn ihrem
pflichtgemässen Ermessen zwischen den Interessen an der Akteneinsicht
und allfälligen Geheimhaltungsinteressen abzuwägen (vgl. BERNHARD
WALDMANN/MAGNUS OESCHGER, in: Praxiskommentar VwVG, Art. 27
Rz. 3).
3.3 Demnach ist es nicht zu beanstanden, dass die Vorinstanz aus eige-
nem Antrieb die Beschwerdegegnerin um die Darlegung allfälliger Geheim-
haltungsgründe anfragte. Vielmehr handelt es sich um ein ordnungsge-
mässes Vorgehen. Ein parteiisches Verhalten liegt nicht vor.
4.
4.1 Die strittige Aktennotiz stammt vom 7. Juli 2012. Die angefochtene Ver-
fügung betreffend den Realakt erging ihrerseits am 27. Februar 2017. Per
1. Januar 2018 ist sodann die neue Strahlenschutzverordnung 26. April
2017 (StSV; SR 814.501) in Kraft getreten. Es stellt sich deshalb die Frage,
nach welchem Recht die Aktennotiz bzw. die angefochtene Verfügung zu
beurteilen sind.
Die massgebliche Bestimmung, Art. 94 der Strahlenschutzverordnung vom
22. Juni 1994 (aStSV, AS 1994 1947 bzw. AS 2005 601), wurde – soweit
sie vorliegend von Interesse ist – bis auf gesetzestechnische und unterge-
ordnete sprachliche Anpassungen integral in die neue Bestimmung von
Art. 123 StSV überführt. Da beide Regelungen denselben Gehalt aufwei-
sen (vgl. auch Erläuternder Bericht zur Totalrevision der Strahlenschutz-
verordnung [StSV], gefunden unter: <https://www.bag.admin.ch> > Ge-
sund leben > Strahlung, Radioaktivität & Schall > Totalrevision der Verord-
nungen im Strahlenschutz > Bundesrätliche Verordnungen > Strahlen-
schutzverordnung [StSV], abgerufen am 13. November 2018 [nachfolgend:
Erläuternder Bericht StSV], Art. 136, S. 42), erübrigen sich Ausführungen
zur intertemporalen Geltung. Es wird im Folgenden ausschliesslich auf die
Bestimmung der alten Strahlenschutzverordnung Bezug genommen, wie
in den Eingaben im Verfahren.
A-1969/2017
Seite 20
4.2 Soweit Art. 8 Abs. 4 der Kernenergieverordnung vom 10. Dezember
2004 (KEV, SR 732.11) auf die Strahlenschutzverordnung verweist, wird im
Folgenden jeweils die altrechtliche Bestimmung der Kernenergieverord-
nung (AS 2005 601) verwendet. Der Gehalt dieser Norm hat sich durch die
zwischenzeitlich erfolgte Revision der Strahlenschutzverordnung ebenfalls
nicht verändert.
5.
Bevor auf die einzelnen Begehren der Beschwerdeführenden einzugehen
ist, sind die massgeblichen Normen des nuklearen Regelwerks und der
Strahlenschutzgesetzgebung darzustellen.
5.1 Der Gesetzgeber räumt der nuklearen Sicherheit einen hohen Stellen-
wert ein. Hierzu definiert er in Art. 4 des Kernenergiegesetzes vom
21. März 2003 (KEG, SR 732.1) die allgemeinen Grundsätze bzw. Schutz-
ziele: Danach sind bei der Nutzung der Kernenergie Mensch und Umwelt
vor Gefährdungen durch ionisierende Strahlung zu schützen. Radioaktive
Stoffe dürfen nur in nicht gefährdendem Umfang freigesetzt werden. Es
muss insbesondere Vorsorge getroffen werden gegen eine unzulässige
Freisetzung radioaktiver Stoffe sowie gegen eine unzulässige Bestrahlung
von Personen im Normalbetrieb und bei Störfällen (Art. 4 Abs. 1 KEG). Im
Sinne der Vorsorge sind alle Vorkehren zu treffen, die nach der Erfahrung
und dem Stand von Wissenschaft und Technik notwendig sind (Bst. a) und
zu einer weiteren Verminderung der Gefährdung beitragen, soweit sie an-
gemessen sind (Bst. b; sog. ALARA-Prinzip [As Low As Reasonably
Achievable]). Um die Einhaltung der genannten Grundsätze gewährleisten
zu können, verlangt Art. 5 Abs. 1 KEG, dass bei der Auslegung (verstanden
als die konzeptionelle Ausgestaltung und technische Realisierung einer
Kernanlage), beim Bau und beim Betrieb von Kernkraftwerken Schutz-
massnahmen nach international anerkannten Grundsätzen zu treffen sind.
Schliesslich hält Art. 5 Abs. 4 KEG fest, dass der Bundesrat regelt, welche
Schutzmassnahmen erforderlich sind (vgl. zum Ganzen: FRANZ KESSLER
COENDET/ANDREAS SCHEFER, in: Kratz et al. [Hrsg.], Kommentar zum Ener-
gierecht, Bd. II, 2016 [nachfolgend: Kommentar Energierecht], Art. 4 Rz. 1
und Art. 5 Rz. 7 ff.).
5.2 Die genannten Anforderungen an die nukleare Sicherheit und die zu
treffenden Schutzmassnahmen werden auf Verordnungsstufe für Kern-
kraftwerke in den Art. 7–10 KEV konkretisiert.
A-1969/2017
Seite 21
5.2.1 Gemäss Art. 7 Bst. c KEV muss die Anlage so ausgelegt werden,
dass nicht nur im Normalbetrieb, sondern auch bei Störfällen keine unzu-
lässigen radiologischen Auswirkungen in der Umgebung der Anlage ent-
stehen; dazu sind passive und aktive Sicherheitssysteme vorzusehen (sog.
Auslegungsstörfälle; vgl. demgegenüber die vorliegend nicht relevanten
auslegungsüberschreitenden Störfälle, bei welchen radioaktive Stoffe in
gefährdendem Umfang freigesetzt werden [Art. 7 Bst. d KEV]; zum Gan-
zen: ULRICH SCHMOCKER/PATRICK MEYER, in: Risikobasiertes Recht – Risi-
koorientierte Aufsicht in der Kernenergie, Teil I, Risikoorientierte Aufsicht
über die Schweizer Kernanlagen, 2000, S. 20 ff.). Um dieses Ziel (nukleare
Sicherheit) zu erreichen, sind bei Kernkraftwerken gegen Auslegungsstör-
fälle mit Ursprung innerhalb und ausserhalb der Anlage Schutzmassnah-
men zu treffen. Zu den letztgenannten Störfällen zählen insbesondere sol-
che, die durch Erdbeben und Überflutungen ausgelöst werden (vgl. Art. 8
Abs. 1 und 3 KEV).
5.2.2 Auslegungsstörfälle müssen deterministisch beherrscht werden, in-
dem vom Bewilligungsinhaber eines Kernkraftwerks nachzuweisen ist,
dass insbesondere die radiologischen Vorgaben (sog. Dosisrichtwerte) ein-
gehalten werden (vgl. BGE 139 II 185 E. 11.5.1; SCHMOCKER/MEYER,
a.a.O., S. 23; vgl. demgegenüber die auslegungsüberschreitenden Stör-
fälle, welche nicht deterministisch beherrscht, sondern im Rahmen einer
probabilistischen Sicherheitsanalyse [PSA] bewertet werden). Hierzu wer-
den die Störfälle nach den Häufigkeiten gemäss Art. 94 Abs. 2–5 aStSV
eingeteilt; zudem ist zusätzlich zum auslösenden Ereignis ein unabhängi-
ger Einzelfehler zu unterstellen (vgl. Art. 10 Abs. 1 Bst. a KEV; wonach un-
ter einem Einzelfehler das zufällige Versagen einer Komponente verstan-
den wird, welche zum Verlust ihrer Sicherheitsfunktion führt). Es ist nach-
zuweisen, dass die Dosen der einzelnen Störfallkategorien (sog. Strahlen-
exposition) eingehalten werden (Art. 8 Abs. 4 KEV).
5.2.3 Art. 94 aStSV regelt die Störfallvorsorge – soweit vorliegend von In-
teresse – wie folgt:
(...)
Abs. 3: Bei Störfällen, die mit einer Häufigkeit zwischen 10-1 und 10-2
pro Jahr zu erwarten sind, muss der Betrieb so ausgelegt sein,
dass ein einzelner Störfall eine zusätzliche Dosis von höchs-
tens dem für diesen Betrieb festgelegten quellenbezogenen
jährlichen Dosiswert (Anm.: 0,3 mSv [Richtlinie ENSI-G15,
Ziff. 4.3.1 Bst. b und e]) zur Folge hat.
A-1969/2017
Seite 22
Abs. 4: Bei Störfällen, die mit einer Häufigkeit zwischen 10-2 und 10-4
pro Jahr zu erwarten sind, muss der Betrieb so ausgelegt sein,
dass die aus einem einzelnen Störfall resultierende Dosis für
nichtberuflich strahlenexponierte Personen höchstens 1 mSv
beträgt.
Abs. 5: Bei Störfällen, die mit einer Häufigkeit zwischen 10-4 und 10-6
pro Jahr zu erwarten sind, muss der Betrieb so ausgelegt sein,
dass die aus einem einzelnen Störfall resultierende Dosis für
nichtberuflich strahlenexponierte Personen höchstens
100 mSv beträgt. Die Bewilligungsbehörde kann im Einzelfall
eine tiefere Dosis vorsehen.
(...)
Abs. 8: Die Aufsichtsbehörde legt im Einzelfall die Methodik und die
Randbedingungen für die Störfallanalyse sowie für die Einord-
nung der Störfälle in die Häufigkeitskategorien der Absätze 3–
5 fest. Die effektive Dosis oder die Organdosen durch störfall-
bedingte Bestrahlung von Personen sind mit den Beurteilungs-
grössen und Dosisfaktoren der Anhänge 3, 4 und 7 nach dem
Stand von Wissenschaft und Technik zu ermitteln.
Exemplarisch sei darauf hingewiesen, dass sich die Störfallhäufigkeit von
10-4 pro Jahr mathematisch auch als 1:10'000 bzw. 0.0001 umschreiben
lässt. Sie drückt damit ein 10'000-jährliches Ereignis aus. Entsprechend
steht ein Störfall mit der Häufigkeit von 10-6 pro Jahr für ein 1'000'000-jähr-
liches Ereignis.
5.2.4 Die Einzelheiten betreffend den Nachweis der Beherrschung eines
Auslegungsstörfalls eines Kernkraftwerks im vorerwähnten Sinn regelt so-
dann die Verordnung des UVEK vom 17. Juni 2009 über die Gefährdungs-
annahmen und die Bewertung des Schutzes gegen Störfälle in Kernanla-
gen (SR 732.112.2; nachfolgend: Gefährdungsannahmenverordnung).
Diese teilt die Auslegungsstörfälle in Anlehnung an das Strahlenschutz-
recht den Kategorien 1 bis 3 zu, grenzt aber die ihnen zugeordneten Häu-
figkeiten anders ab. Gemäss Art. 1 Bst. a Gefährdungsannahmenverord-
nung werden unterschieden:
Ziff. 1: Störfälle der Kategorie 1: Störfälle mit einer Häufigkeit kleiner
gleich 10-1 und grösser als 10-2 pro Jahr.
Ziff. 2: Störfälle der Kategorie 2: Störfälle mit einer Häufigkeit kleiner
gleich 10-2 und grösser als 10-4 pro Jahr.
A-1969/2017
Seite 23
Ziff. 3: Störfälle der Kategorie 3: Störfälle mit einer Häufigkeit kleiner
gleich 10-4 und grösser als 10-6 pro Jahr.
5.2.5 Die Gefährdungsannahmenverordnung verlangt im Rahmen der de-
terministischen Störfallanalyse den Nachweis, dass ein abdeckendes
Spektrum von Störfällen durch die getroffenen Schutzmassnahmen wirk-
sam beherrscht wird und die Schutzziele eingehalten werden (Art. 1 Bst. e
Gefährdungsannahmenverordnung). Der Bewilligungsinhaber hat die Ge-
fährdungen aus Störfällen, die durch Naturereignisse ausgelöst werden,
wie Erdbeben und Überflutung, mit Hilfe einer probabilistischen Gefähr-
dungsanalyse zu ermitteln. Hierbei sind die aus aktuellen wissenschaftli-
chen Erkenntnissen gewonnenen historischen Daten sowie absehbare
Veränderungen der massgebenden Einflussgrössen zu berücksichtigen
und zu bewerten (Art. 5 Abs. 3 Gefährdungsannahmenverordnung). Für
den Nachweis des ausreichenden Schutzes gegen Störfälle, die durch Na-
turereignisse wie Erdbeben ausgelöst werden, sind Gefährdungen mit ei-
ner Häufigkeiten grösser gleich 10-4 pro Jahr zu berücksichtigen und zu
bewerten (Art. 5 Abs. 4 Gefährdungsannahmenverordnung).
5.2.6 Vom Inhaber einer Betriebsbewilligung für ein Kernkraftwerk wird
schliesslich der Nachweis verlangt, dass die Dosiswerte gemäss den
Art. 94 Abs. 3–5 aStSV eingehalten werden (sog. radiologische Kriterien;
Art. 7 Bst. a Gefährdungsannahmenverordnung).
5.3 Die Vorinstanz ist jederzeit befugt, vom Bewilligungsinhaber die Über-
prüfung der Auslegung eines Kernkraftwerks anzuordnen (Art. 6 KEV i.V.m.
Art. 22 Abs. 2 Bst. d KEG; vgl. A-4153/2016 E. 4.5.3). Ergibt eine solche
Überprüfung, dass – wie im Folgenden zu prüfen sein wird – die Kernküh-
lung bei Störfällen nach Art. 8 KEV, die Integrität des Primärkreislaufs oder
die Integrität des Containments nicht mehr gewährleistet ist, hat der Inha-
ber der Bewilligung den Kernreaktor ausser Betrieb zu nehmen und nach-
zurüsten (Art. 44 Abs. 1 Bst. a–c KEV). Unter Kernkühlung wird die Abfuhr
der Wärmeenergie des Reaktorkerns durch die Kühlsysteme verstanden,
so dass die Auslegungstemperartur aller Kernbestandteile nicht überschrit-
ten wird (vgl. Anhang 1 Bst. e KEV).
Das zuständige Departement hat festgelegt, das Kernkraftwerk sei unver-
züglich vorläufig ausser Betrieb zu nehmen, wenn die Überprüfung ergibt,
dass unter anderem die Dosisgrenzwerte nach Art. 94 Abs. 3–5 aStSV
nicht eingehalten werden (vgl. Art. 3 der Verordnung des UVEK vom
A-1969/2017
Seite 24
16. April 2008 über die Methodik und die Randbedingungen zur Überprü-
fung der Kriterien für die vorläufige Ausserbetriebnahme von Kernkraftwer-
ken (SR 732.114.5; nachfolgend: Ausserbetriebnahmeverordnung).
6.
Der strittigen Aktennotiz lässt sich Folgendes entnehmen:
6.1 Die Vorinstanz verlangte vom KKB den deterministischen Sicherheits-
nachweis zur Beherrschung eines 10'000-jährlichen Erdbebens sowie der
Kombination eines entsprechenden Erdbebens mit Hochwasser. Neben
der Sicherheit des Reaktors, des Primärkreislaufs und des Containments
waren zusätzlich die Auslegung der Brennelementlagerbecken, -gebäude
und -kühlsysteme zu überprüfen und die Einhaltung der zulässigen Dosis-
limiten für diese Störfälle nachzuweisen (Aktennotiz, S. 46). Als Randbe-
dingung setzte die Vorinstanz unter anderem fest, dass die seismischen
Gefährdungsannahmen unter anderem aufgrund der im Rahmen des PE-
GASOS Refinement Project (PRP; PEGASOS = Probabilistische Erdbe-
bengefährdungsanalyse für die KKW-Standorte in der Schweiz) erhobenen
Standortdaten zu ermitteln waren. Zudem hatte sich die Berechnung der
aus dem Störfall resultierenden Dosis auf Basis der während des Analyse-
zeitraums emittierten radioaktiven Stoffe zu erfolgen und sich nach der
Richtlinie ENSI-G14 zu richten. Die Richtlinie ENSI-G14 stellt dabei auf
eine Expositionszeit von einem Jahr ab. Dem Nachweis lag schliesslich
(implizit) die Randbedingung zugrunde, dass das zu untersuchende Ereig-
nis (10'000-jährliches Erdbeben) der Störfallkategorie 3 zuzuordnen ist und
das KKB somit nachzuweisen hat, dass die Dosislimite von 100 mSv nicht
überschritten wird (vgl. ENSI, Verfügung: Vorgehensvorgaben zur Überprü-
fung der Auslegung bezüglich Erdbeben und Überflutung, 1. April 2011 [bg-
act. 8]; Aktennotiz, Ziff. 1.2, S. 5 und Ziff. 7.1, S. 46 sowie 48).
6.2 Die Vorinstanz akzeptierte die Annahmen der Beschwerdegegnerin be-
treffend der Erdbebengefährdungen aus dem PRP. Abgestellt wurde auf
den sog. PRP-Intermediate Hazard Wert (Mittelwert ["mean"]; nachfolgend:
PRP-IH) für 10'000-jährliche Ereignisse mit einer maximalen horizontalen
Bodenbeschleunigung (Peak Ground Acceleration [PGA]) von 0.348 g auf
Oberflächen- bzw. Fundamentniveau des Reaktorgebäudes (-15 m). Für
das sog. Referenzfelsniveau (-145 m) beträgt die Bodenbeschleunigung
gemäss dem PRP-IH 0.17 g (Aktennotiz, Ziff. 2.1, S. 9 f.). Ebenso teilte sie
die Annahme, dass die maximale Überflutung im Bereich der KKB-Ge-
bäude zufolge eines Bruchs des Limmatstauwehrs bei Wettingen mit
A-1969/2017
Seite 25
0.11 m unterhalb der Auslegungsüberflutungshöhe von 1.65 m des KKB
liege (Aktennotiz, Ziff. 6.1 und Ziff. 7.1, S. 47).
6.3 Weiter erachtete die Vorinstanz die Erdbebenfestigkeit für die zur Kern-
und Beckenkühlung erforderlichen relevanten Strukturen, Systeme und
Komponenten (sog. SSK) mit einer Ausnahme als genügend (Aktennotiz,
Ziff.7.1, S. 48).
6.4 Betreffend der radiologischen Auswirkungen des Erdbebens (Strahlen-
belastung) kam die Vorinstanz zum Schluss, dass die massgebenden Bei-
träge für Freisetzungen aus dem Abfahren des Reaktors und dem Versa-
gen von nicht erdbebenfesten Ausrüstungen abgeleitet werden. Selbst im
ungünstigsten Fall und unter Berücksichtigung des Dosisbeitrags aus dem
Brennelementbecken liege die maximale Strahlendosis unter dem zulässi-
gen Grenzwert von 100 mSv. Die Vorinstanz beurteilte die ermittelten Do-
siswerte als konservativ abdeckend. Folglich würden die Kriterien für eine
unverzügliche, vorläufige Ausserbetriebnahme des KKB nicht erreicht (Ak-
tennotiz, Ziff. 7.1, S. 48 und Ziff. 7.2, S. 49).
7.
Es ist auf den ersten Begehrenkomplex (Begehren Nr. 2) der Beschwerde-
führenden einzugehen. Dieser betrifft sinngemäss vor allem die Fragen,
welcher Störfallkategorie das 10'000-jährliche Erdbeben zugeordnet wer-
den muss bzw. welcher Dosiswert massgeblich ist (1 oder 100 mSv) und,
ob demzufolge das Ausserbetriebnahmekriterium gemäss Art. 3 Ausserbe-
triebnahmeverordnung im konkreten Fall überschritten wurde.
7.1
7.1.1 Die Beschwerdeführenden machen geltend, dass das 10'000-jährli-
che Erdbeben der Störfallkategorie 2 zugeteilt werden müsse. Dies ergebe
sich einerseits aus dem klaren Wortlaut von Art. 5 Abs. 4 i.V.m. Art. 1 Bst. e
und Art. 5 Abs. 3 der Gefährdungsannahmenverordnung. Danach seien
Ereignisse mit einer Häufigkeit von grösser gleich 10-4 pro Jahr zu betrach-
ten. Zudem habe die Störfallanalyse nachzuweisen, dass ein abdeckendes
bzw. umhüllendes Spektrum von Störfällen wirksam beherrscht werde, wo-
bei jenes Spektrum gewählt werden müsse, dessen Störfälle die grössten
Anforderungen an die Einhaltung der Schutzziele stelle. Folglich stehe das
10'000-jährliche Erdbeben stellvertretend auch für häufigere bzw. umhüllte
Ereignisse, weshalb es insbesondere aufgrund des Vorsorgeprinzips der
Störfallkategorie 2 zuzuordnen sei, wenn es als einziges Ereignis unter-
sucht werde. An diesem Ergebnis vermöge auch die von der Vorinstanz
A-1969/2017
Seite 26
vorgenommene Auslegung von Art. 94 Abs. 4 und 5 aStSV nichts zu än-
dern. Die Vorinstanz könne aus ihrem Verweis auf eine anderweitige (vor-
bestehende) Praxis nichts zu ihren Gunsten ableiten. Insbesondere sei frü-
her das sog. "Safe Shutdown"-Erdbeben (SSE oder Sicherheitserdbeben;
Anm.: heute Nachweiserdbeben Störfallkategorie 3 [NESK 3]) jeweils ge-
stützt auf die aktuellsten Erkenntnisse in die Störfallkategorien eingeteilt
worden. Mit anderen worden sei jeweils für den Fall, dass sich die Erkennt-
nisse zu den Gefährdungsannahmen geändert hatten, nicht die Stärke des
Sicherheitserdbebens angepasst worden, sondern seine Häufigkeit. Folg-
lich musste das Sicherheitserdbeben allenfalls einer neuen Störfallkatego-
rie zugeteilt werden. Diese Praxis fand noch im Jahr 2007 Anwendung, wie
der Fall zum KKM zeigt. Entsprechend könne die Festlegung historisch
nicht so unverrückbar "punktgenau" verstanden werden, wie es die Vor-
instanz darstelle. Ohnehin würden allfällige Reminiszenzen die entgegen-
stehenden, später eingeführten Regelungen der Gefährdungsannah-
menverordnung nicht verdrängen. Vielmehr zeige sich, dass die vormalige
Praxis gerade nicht in die neuen Bestimmungen eingeflossen sei. So ent-
spreche es dem klaren Willen des Verordnungsgebers, dass neuerdings
ein durchgehender Schutz (Wortwahl "grösser gleich 10-4 pro Jahr") zu ge-
währleisten sei und nicht mehr nur das punktuelle "Safe Shutdown"-Erdbe-
ben beherrscht werden müsse. Entsprechend hätten sich die Gesetzge-
bung zu den Gefährdungsannahmen und damit auch die Nachweiskriterien
grundlegend verändert. Die Praxis, dass nur eine von zwei punktgenauen
Ereignishäufigkeiten untersucht worden sei, sei widerrechtlich. Im Übrigen
habe auch die Kommission für Nukleare Sicherheit (KNS) festgehalten,
dass das 10'000-jährliche Erdbeben abdeckend für die Störfallkategorie 2
sei, weshalb es nach den Regeln der konservativen Nachweisführung der
Kategorie 2 zugeteilt werden müsse. Die zwischenzeitlich erfolgte Einfüh-
rung eines zusätzlichen Nachweiserdbebens der Störfallkategorie 2 (sog.
NESK 2) mit einer Häufigkeit von 10-3 pro Jahr stütze ihre Argumentation,
da damit eingeräumt werde, dass es für die Störfallkategorie 2 ein separa-
tes Störfallszenario brauche. Da aber für das NESK 2 nur ein 1'000-jährli-
ches Erdbeben angenommen werde, sei dieses Störfallszenario nicht um-
hüllend für die Störfallkategorie 2; die Ereignisse mit einer Häufigkeit von
10-3 bis 10-4 pro Jahr würden damit nicht abgedeckt. Implizit machen sie
somit geltend, dass nach wie vor das 10'000-jährliche Ereignis das einzige
sei, das die Störfallkategorie 2 umhüllt. Ferner sei auch der Vergleich mit
den internationalen Regelwerken untauglich. Einerseits würden die inter-
nationalen Standards ebenfalls verlangen, dass die ausgewählten Störfälle
das umhüllende Spektrum abbilden. Andererseits habe die Schweiz auf die
A-1969/2017
Seite 27
sog. "Siting Criteria" für Kernkraftwerke verzichtet, weshalb sie ein deutlich
höheres Schutzniveau garantieren müsse.
7.1.2 Die Beschwerdegegnerin hält dagegen, dass die Ausführungen der
Beschwerdeführenden auf einem falschen Verständnis des nuklearen Re-
gelwerks beruhen würden. Die von ihnen angeführten Bestimmungen wür-
den sich auf die Auslegung beziehen. Nach der Inbetriebnahme richte sich
die Störfallanalyse insbesondere nicht nach Art. 94 aStSV, sondern die
Störfallkategorien würden allein durch Art. 1 Bst. a der Gefährdungsannah-
menverordnung definiert. Die Gefährdungsannahmenverordnung ordne
das 10'000-jährliche Erdbeben eindeutig der Störfallkategorie 3 zu, womit
ein Dosisgrenzwert von 100 mSv massgebend sei. Zudem sei Art. 94
aStSV im historischen Kontext auszulegen. Mit dem nachträglich eingefüg-
ten Art. 94 Abs. 5 aStSV sollte lediglich die vorbestehende Praxis der Vor-
instanz kodifiziert und nicht verschärft werden, welche das sog. SSE bei
einer Häufigkeit von 10-4 pro Jahr ansiedelte und der Störfallkategorie 3
zugeordnet habe. Daran vermöge der Verweis der Beschwerdeführenden
auf die Stellungnahme der damaligen HSK zur Periodischen Sicherheits-
überprüfung des KKM aus dem Jahr 2007 nichts zu ändern. Diese Stel-
lungnahme sei darauf zurückzuführen, dass das vor Jahrzehnten auf 10-4
pro Jahr festgelegte SSE aufgrund neuer Erkenntnisse über die Erdbeben-
gefährdung häufiger zu erwarten gewesen wäre. Neuerdings sei jedoch
das NESK 3 massgebend, bei dessen Nachweis jeweils die neusten Erd-
bebendaten zu berücksichtigen seien und welches einer Häufigkeit von
10-4 pro Jahr zugeordnet werde. Entsprechend könne auch von einer Ze-
mentierung des Standes von Wissenschaft und Technik keine Rede sein.
Weiter sei nicht einzusehen, weshalb der Verordnungsgeber für ein derart
aussergewöhnliches Ereignis wie ein 10'000-jährliches Erdbeben einen
derart geringen Grenzwert von 1 mSv hätte einführen sollen, der lediglich
20% der durchschnittlichen jährlichen Dosis aus natürlichen und medizini-
schen Quellen entspreche. Ferner sei die Häufigkeit des unterstellten aus-
lösenden Ereignisses deutlich grösser als die Häufigkeit des untersuchten
Störfalls, da jeweils zusätzlich ein unabhängiger Einzelfehler unterstellt
werde. Dies gelte selbst für den Fall, dass kein Einzelfehler angenommen
werde, da die Wahrscheinlichkeit für ein Szenario ohne Einzelfehler auf-
grund mathematischer Gesetzmässigkeiten ebenfalls unter 100% liege
und damit die Häufigkeit des Ereignisses zwangsläufig geringer als 10-4 pro
Jahr sei. Auch für sich betrachtet sei die Häufigkeit eines 10'000-jährlichen
Erdbebens unter 10-4 pro Jahr einzustufen, da es sich bei den Angaben zur
Erdbebengefährdung um eine Summenkurve handle. Auch aus diesen
Gründen gehöre das SSE bzw. NESK 3 eindeutig in die Störfallkategorie 3.
A-1969/2017
Seite 28
Dies sei sodann gerechtfertigt, da die Erdbebengefährdung nur für Ereig-
nisse mit einer Häufigkeit von bis zu 10-4 pro Jahr zuverlässig bestimmt
werden könne. Damit sei die Zuordnung des NESK 3 als denkbar schwers-
tes im Rahmen der deterministischen Störfallanalyse zu betrachtendes Er-
eignis, zur Störfallkategorie 3 logisch. Dies entspreche im Übrigen auch
den internationalen Vorgaben, in deren Kontext das nukleare Regelwerk
zu interpretieren sei. Die Standards der IAEA würden bei der Störfallvor-
sorge von Kernkraftwerken die Berücksichtigung von zwei diskreten, d.h.
auf zwei spezifische Häufigkeitspunkte begrenzte Erdbeben bzw. Erdbe-
benstärken vorsehen; einerseits das sehr starke Beben SL-2, das mit einer
Häufigkeit zwischen 10-3 und 10-4 pro Jahr (Erwartungswert) angegeben
werde, und das SL-1, das mit einer Häufigkeit von 10-2 pro Jahr definiert
sei. In Umsetzung der IAEA-Standards habe die Schweiz ihre Kernkraft-
werke beim Bau auf das sog. SSE ausgelegt, welches dem SL-2 entspre-
che. Folglich werde zu Recht der Nachweis verlangt, dass das der Ausle-
gung zugrunde liegende schwerste Beben (SSE bzw. NESK 3) beherrscht
werden könne. Demgegenüber sei jedoch der von den Beschwerdeführen-
den geforderte Nachweis einer graduellen Vielzahl von Beben anstelle der
deterministischen Beherrschung diskreter Ereignisse oder eines seltene-
ren und damit stärkeren Bebens als jenes mit einer Häufigkeit von 10-4 pro
Jahr unzulässig. Entgegen den Beschwerdeführenden betreffe die Unter-
suchung eines abdeckenden bzw. umhüllenden Spektrums von Störfällen
nicht die Definition der auslösenden Ereignisse (Nachweiserdbeben). Da-
mit sei vielmehr die Annahme des schlimmsten Einzelfehlers (Versagen ei-
ner bestimmten Komponente im Rahmen des Störfalls) mit den gravie-
rendsten radiologischen Auswirkungen gemeint, welcher dann abdeckend
für alle weiteren Einzelfehler stehe. Aufgrund der Kombination eines
10'000-jährlichen Erdbebens und der Annahme eines Einzelfehlers könne
mit einem einzigen deterministischen Nachweis ein abdeckendes Spekt-
rum von Störfällen innerhalb der Störfallkategorie 3 untersucht werden. So-
weit die Beschwerdeführenden eine gegenüber den IAEA-Standard stren-
gere Praxis (maximale Dosis von 1 mSv bei einem 10'000-jährlichen Erd-
beben) fordern würden, da die Schweiz die sog. "Siting Criteria" missachte,
könne ihnen nicht gefolgt werden. So gebe es andere Staaten, die diese
nicht einhalten würden und welche weniger strenge Dosisgrenzwerte ken-
nen wie zum Beispiel die USA oder Deutschland.
7.1.3 Die Vorinstanz hält zum Streitpunkt der Abgrenzung der Störfallkate-
gorien 2 und 3 fest, dass der Wortlaut von Art. 94 aStSV unklar und damit
auslegungsbedürftig sei. In historischer Hinsicht sei relevant, dass mit der
Änderung von Art. 94 aStSV die Substanz der Richtlinien der HSK auf
A-1969/2017
Seite 29
Stufe Bundesratsverordnung verankert werden sollte. Bereits unter Gel-
tung der früheren Atomgesetzgebung sei dem Sicherheitserdbeben eine
Häufigkeit von 10-4 pro Jahr und eine bestimmte Bodenbeschleunigung
nach damaligem Kenntnisstand zugeordnet worden. Zudem habe die Vo-
rinstanz bzw. ihre Vorgängerin während der gesamten Geltungszeit der
Richtlinie HSK-R-100 und auch nach deren Revision im Jahr 2004 an der
Zuordnung des Erdbebennachweises für das 10'000-jährliche Ereignis zur
Störfallkategorie 3 und einem Dosiswert von 100 mSv festgehalten. Die
Richtlinie HSK-R-100 bleibe trotz der Vorbringen der Beschwerdeführen-
den, wonach die HSK jeweils bei Vorliegen neuer Erkenntnisse zu den Ge-
fährdungsannahmen nicht die Stärke des SSE, sondern dessen Häufigkeit
angepasst habe, für die Grenzziehung der Störfallkategorie massgebend.
Denn eine Neubestimmung der Gefährdung habe in der Regel keine Än-
derung des Nachweiskriteriums (Anm.: Dosisgrenzwertes) zur Folge. So-
dann stünden weder die Äusserungen der HSK in ihrem Gutachten im Zu-
sammenhang mit der Aufhebung der befristeten Betriebsbewilligung des
KKB II im Jahr 2004 noch jene im Zusammenhang mit dem KKM im Jahr
2007 im Widerspruch zu ihrer Praxis. Die Verfügung sei zudem mit der
Richtlinie ENSI-A01 kompatibel, welche die Richtlinie HSK-R-100 abgelöst
habe. Die Berechnungen in der neuen Richtlinie seien differenzierter, als
dies in der Beschwerde dargestellt werde. Aufgrund der Berücksichtigung
des unabhängigen Einzelfehlers verringere sich die Häufigkeit des mass-
geblichen Störfalls grundsätzlich von 10-4 auf 10-5 pro Jahr. Damit rechtfer-
tige sich die Zuordnung des 10'000-jährlichen Erdbebens zur Störfallkate-
gorie 3 umso mehr. Ferner macht die Vorinstanz geltend, dass sie nicht
verpflichtet sei, Nachweise für verschiedene Störfallhäufigkeiten zu erbrin-
gen. Bei einer Sicherheitsbewertung im Zusammenhang mit Erdbeben sei
vor allem das Kernkühlbarkeitskriterium relevant. Da dieses aber nur bei
sehr starken Erdbeben gefährdet sei, sei die Beschränkung auf das
stärkste zu betrachtende Erdbeben zielführend. Ebenso bestehe keine
Rechtspflicht, das 9'999-jährliche Erdbeben zu untersuchen. Aufgrund der
Festsetzung des NESK 2 und NESK 3 resultiere keine Herabsetzung des
Schutzversprechens, da das Zusammenspiel von deterministischen und
probabilistischen Sicherheitsbewertungen den gesamten Bereich der Erd-
bebengefährdungen abdeckend erfasse. Deshalb würden Art. 1 Bst. e und
Art. 5 Abs. 3 und 4 der Gefährdungsannahmenverordnung der strittigen
Sicherheitsbewertung nicht entgegenstehen. Schliesslich bestehe kein Wi-
derspruch zum Vorsorgeprinzip, wenn das 10'000-jährliche Erdbeben nicht
der Störfallkategorie 2 bzw. 1 mSv zugeordnet werde. Aus technischer
Sicht bestehe ein gutes Schutzniveau, wenn eine maximale Dosis von nicht
mehr als 100 mSv nachgewiesen werde. Dies gelte insbesondere, wenn
A-1969/2017
Seite 30
der von den Beschwerdeführenden geforderte Wert von 1 mSv in Relation
zur durchschnittlichen jährlichen Strahlenbelastung (rund 4.6 mSv) gesetzt
werde. Es entspreche weder internationalen Standards noch sei es ver-
hältnismässig, wenn eine Dosis von lediglich 1 mSv als Ausserbetriebnah-
mekriterium für ein Kernkraftwerk mit Blick auf ein derart gravierendes Erd-
beben vorgeschrieben werde. Folglich werde das Vorsorgeprinzip durch
die Zuteilung zur Kategorie 3 gewahrt. Mit Blick auf die internationalen
Standards legt die Vorinstanz dar, dass die WENRA keine maximalen Do-
siswerte beim Erdbebennachweis fordere. Der Verweis auf die Dosiswerte
in Deutschland sei nicht zulässig, da dort ein einfacheres Ermittlungsver-
fahren bestehe und Median- anstatt Mittelwerte verwendet würden. Der
von der Schweiz geforderte Sicherheitsnachweis (10'000-jährlich und
100 mSv) und einem daraus abgeleiteten Abstellkriterium stelle weltweit
sehr strenge, wenn nicht sogar einzigartige Anforderungen.
7.1.4 In der Replik machen die Beschwerdeführenden geltend, dass der
unabhängige Einzelfehler zu Unrecht berücksichtigt werde, da der Dosis-
wert von 1 mSv auch ohne dessen Annahme überschritten sei. Im Übrigen
verstosse dieser gegen übergeordnetes Recht (Art. 8 Abs. 4 KEV). Der
Verweis auf die durchschnittliche jährliche Strahlenbelastung sei unbe-
helflich, da die Grenzwerte gerade im Bewusstsein festgesetzt worden
seien, um jede zusätzliche Strahlenbelastung möglichst gering zu halten.
Sodann sei die Unterscheidung der Beschwerdegegnerin zwischen Bau
und Betrieb eines Kernkraftwerks unbehelflich, da sich die Art. 8 ff. KEV
nicht allein auf die Auslegung (beim Bau) bezögen. Die Auslegungsstörfälle
eines Kernkraftwerks seien dynamisch zu definieren und dessen Ausle-
gung fortlaufend zu überprüfen und zu hinterfragen. Gleichermassen wür-
den auch die nachrangigen, auf die Kernenergieverordnung gestützten
Verordnungen (Gefährdungsannahmenverordnung und Ausserbetriebnah-
meverordnung) für bereits im Betrieb befindliche Kernkraftwerke gelten.
Ferner bestreiten sie die Aussagen zur Summenkurve der Beschwerde-
gegnerin. Als Erdbebengefährdungsannahmen seien die im Rahmen der
anlagespezifischen probabilistischen Sicherheitsanalyse (PSA) ermittelten
Häufigkeiten zu verwenden; die damit ermittelten Resultate würden aber
weder ein Erdbebenszenario noch eine Summe der Häufigkeiten einer
Vielzahl von Erdbeben darstellen.
7.2 Bevor die relevanten Normen näher zu betrachten sind, ist zunächst
darauf einzugehen, welche Bestimmungen auf im Betrieb befindliche Kern-
kraftwerke Anwendung finden.
A-1969/2017
Seite 31
Die Beschwerdegegnerin macht diesbezüglich geltend, dass sich verschie-
dene Anforderungen an die nukleare Sicherheit (v.a. Art. 7, Art. 8 Abs. 4
und Art. 12 KEV) ausdrücklich auf die Auslegung (beim Bau) einer Anlage
beschränken würden und demnach nicht für Störfallanalysen während des
Betriebs anwendbar seien. Entsprechend bestehe keine Pflicht, in Betrieb
stehende Anlagen ständig neu auszulegen und auch die Nachrüstungs-
pflicht gemäss Art. 22 Abs. 2 Bst. g KEG sei für bestehende Anlagen nicht
schrankenlos.
Der Argumentation der Beschwerdegegnerin kann mit Bezug auf den kon-
kreten Fall nicht vollends gefolgt werden. Einerseits regelt die Kernener-
gieverordnung zumindest die Frage der Anforderungen an die nukleare Si-
cherheit und die Anforderungen an den Schutz gegen Störfälle auch von
bestehenden Kernkraftwerken. Art. 82 KEV hält hierzu ausdrücklich fest,
dass bei der Festlegung des Umfangs von Nachrüstungen in Kernanlagen,
die vor Inkrafttreten des KEG in Betrieb genommen wurden, die Anforde-
rungen und Grundsätze nach Art. 7–12 KEV nach Massgabe von Art. 22
Abs. 2 Bst. g KEG zu erfüllen seien. Mithin sind gerade die vorliegend zent-
ralen Art. 7 und 8 KEV (samt des in Art. 8 Abs. 4 KEV enthaltenen Verwei-
ses auf Art. 94 Abs. 3–5 aStSV) auch bei in Betrieb befindlichen Kernkraft-
werken zu beachten. Ob eine bzw. welche konkrete Nachrüstungspflicht
sich allenfalls daraus ergibt und welche Massnahmen daraus abgeleitet
werden, ist hingegen nicht entscheidrelevant. Andererseits verfügte die
Vorinstanz im Nachgang zum Reaktorunfall in Fukushima, es sei unver-
züglich "die Auslegung der Kernkraftwerke in der Schweiz bezüglich Erd-
beben und Überflutung" gestützt auf Art. 2 Abs. 1 Bst. d der Ausserbetrieb-
nahmeverordnung zu überprüfen (vgl. Aktennotiz, Ziff. 1.1, S. 3). Wenn die
Vorinstanz eine derartige Überprüfung der Auslegung der (bestehenden)
Kernkraftwerke anordnet, schliesst diese notwendigerweise die von der
Beschwerdegegnerin ausgenommenen Normen, vor allem Art. 7 Bst. c und
Art. 8 Abs. 4 KEV, mit ein. Mithin sind die Bestimmungen der Kernenergie-
verordnung zu den Grundsätzen der nuklearen Sicherheit (Art. 7 f. KEV)
im Folgenden ohne Weiteres heranzuziehen.
7.3 Im Rahmen der deterministischen Störfallanalyse ist nachzuweisen,
dass ein abdeckendes Spektrum von Störfällen durch die getroffenen
Schutzmassnahmen wirksam beherrscht wird und damit die grundlegen-
den Schutzziele, d.h. insbesondere die radiologischen Kriterien, eingehal-
ten werden (Art. 1 Bst. e und d der Gefährdungsannahmenverordnung; vgl.
Art. 7 Bst. c KEV). Art. 8 Abs. 4 KEV verlangt in diesem Zusammenhang,
A-1969/2017
Seite 32
dass für die Auslegung eines Kernkraftwerks die Störfälle nach den Häu-
figkeiten des Art. 94 aStSV einzuteilen sind. Strittig ist an erster Stelle der
Gehalt von Art. 94 Abs. 4 sowie 5 aStSV und die daraus folgenden Zuord-
nungen eines 10'000-jährlichen Erdbebens bzw. eines 10'000-jährlichen
Erdbebens samt erdbebenbedingtem Hochwasser. Nachfolgend wird der
Einfachheit halber nur noch von "Erdbeben" die Rede sein; das Ereignis
des 10'000-jährlichen Erdbebens samt erdbebenbedingtem Hochwasser
ist dabei mitgemeint. Die Zuordnung anderer störfallauslösender Ereig-
nisse (Art. 4 Abs. 1 und Art. 5 Abs. 1 der Gefährdungsannahmenverord-
nung) braucht vorliegend nicht geklärt zu werden.
7.4 Der Inhalt einer Norm ist durch Auslegung zu ermitteln. Ausgangs-
punkt jeder Auslegung ist der Wortlaut, wobei bei Erlassen des Bundes-
rechts die Fassungen in den drei Amtssprachen gleichwertig sind. Ist der
Text nicht ohne Weiteres klar und sind verschiedene Interpretationen mög-
lich, muss nach der wahren Tragweite der Bestimmung gesucht werden.
Vom Wortlaut kann abgewichen werden, wenn triftige Gründe für die An-
nahme bestehen, dass er nicht den wahren Sinn der Vorschrift wiedergibt.
Solche Gründe können sich aus der Entstehungsgeschichte, aus dem Sinn
und Zweck der Norm oder aus dem Zusammenhang mit anderen Geset-
zesbestimmungen ergeben (BGE 143 II 268 E. 4.3.1 und BGE 143 II 202
E. 8.5). Bei der Auslegung sind alle Auslegungselemente zu berücksichti-
gen (Methodenpluralismus; BGE 143 I 109 E. 6). Es sollen alle jene Me-
thoden kombiniert werden, die für den konkreten Fall im Hinblick auf ein
vernünftiges und praktikables Ergebnis am meisten Überzeugungskraft ha-
ben, ohne die Wertungsentscheidungen des geschichtlichen Normsetzers
zu missachten. Sind mehrere Lösungen denkbar, ist jene zu wählen, die
der Verfassung entspricht (BGE 143 V 114 E. 5.2, BVGE 2016/25
E. 2.6.4.1; Urteil des BVGer A-6895/2017 vom 20. November 2018
E. 3.4.2.1; MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, a.a.O., Rz. 2.182 ff.; TSCHAN-
NEN/ZIMMERLI/MÜLLER, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Aufl. 2014, § 25
Rz. 2).
7.5 Der Wortlaut von Art. 94 Abs. 4 aStSV umfasst Störfälle mit einer Häu-
figkeit zwischen 10-2 und 10-4 pro Jahr. Demgegenüber regelt Art. 94
Abs. 5 aStSV die Störfälle mit einer Häufigkeit zwischen 10-4 und 10-6 pro
Jahr. Damit ist der Wortlaut von Art. 94 Abs. 4 und 5 StSV unklar, da sich
die Zuordnung des strittigen 10'000-jährlichen Erdbebens (10-4 pro Jahr),
welches sich genau in der Mitte der beiden Häufigkeitsbereiche befindet
und von diesen nicht erfasst wird, nicht eindeutig ergibt. Aus der italieni-
schen Fassung ("[...] gli incidenti la cui frequenza annua é compresa fra
A-1969/2017
Seite 33
10-2 e 10-4 [...]"; "[...] gli incidenti la cui frequenza annua é compresa fra
10-4 e 10-6 [...]") und dem französischen Text ("[...] les défaillances dont la
fréquence est située entre 10-2 et 10-4 [...]; "[...] les défaillances dont la
fréquence est située entre 10-4 et 10-6 [...]) ergeben sich keine weiteren
Hinweise für die Zuordnung eines 10'000-jährlichen Ereignisses. Damit
sind die weiteren Auslegungsmethoden heranzuziehen.
7.6 Im Rahmen der historischen Auslegung sind neben den Materialien zur
Strahlenschutzverordnung insbesondere auch jene zur Kernenergiever-
ordnung beizuziehen, da die beiden Verordnungen insoweit miteinander
verknüpft sind, als dass Art. 8 Abs. 4 KEV im Zusammenhang mit der Stör-
fallanalyse auf Art. 94 Abs. 3–5 aStSV verweist.
7.6.1 Sowohl mit dem Erlass von Art. 94 aStSV (AS 1994 1947; nachfol-
gend: StSV [1994]) per 1. Oktober 1994, als auch mit der später erfolgten
Inkraftsetzung der Kernenergieverordnung sowie der damit erneut verbun-
denen Anpassung von Art. 94 StSV (1994) per 1. Februar 2005 (nachfol-
gend: StSV [2005]) sollten vorbestehende Richtlinien der Aufsichtsbehör-
den, d.h. der Kommission für die Sicherheit von Atomanlagen (KSA), der
Hauptabteilung für die Sicherheit der Kernanlagen (HSK) und später dann
der Vorinstanz, kodifiziert werden (vgl. Erläuternder Bericht zur Strahlen-
schutzverordnung, Dezember 1992 [nachfolgend: Erläuterung StSV],
S. 30; Erläuternder Bericht zur Kernenergieverordnung vom 12. Mai 2004
[nachfolgend: Erläuterung KEV], S. 6 f. und 10).
7.6.2 Damit sind im Rahmen der historischen Auslegung an erster Stelle
die Richtlinien der Vorinstanz und ihrer Rechtsvorgängerinnen, der HSK
und der KSA, heranzuziehen. Erst anschliessend ist auf die erfolgten Ver-
ordnungsanpassungen einzugehen.
7.6.2.1 Den Richtlinien kommt der Charakter von Vollzugshilfen zu, die
rechtliche Anforderungen konkretisieren und eine einheitliche Vollzugspra-
xis erleichtern. Es handelt sich dabei um eine gewisse Selbstbindung der
Vorinstanz in der Auslegung des geltenden Rechts; sie stellen ein Hilfsmit-
tel zur Ausübung der Aufsicht dar (vgl. RETO PATRICK MÜLLER, Nuklearauf-
sicht in der Schweiz, in: Sicherheit & Recht 3/2015, S. 189 ff., S. 202;
SCHMOCKER/MEYER, a.a.O., S. 8; vgl. beispielsweise bereits die Richtlinie
HSK-R-11, Ziele für den Schutz von Personen vor ionisierender Strahlung
im Bereich von Kernkraftwerken, Mai 1980 [nachfolgend Richtlinie HSK-R-
11 [1980]], Ziff. 1, wonach mit den Richtlinien aufgezeigt werden soll, nach
welchen Kriterien die Behörden die Gesuche beurteilen und die Aufsicht
A-1969/2017
Seite 34
durchführen). Folglich sind die Richtlinien Ausdruck der Praxis der Auf-
sichtsbehörden, welche für die historische Auslegung ebenfalls beachtlich
ist.
7.6.2.2 Im Folgenden sind die Entwicklungen in der Aufsicht und die Ent-
stehung der Richtlinien darzustellen.
7.6.2.3 Bereits bei der Erstellung der ersten Generation von Kernkraftwer-
ken in der Schweiz galt die Vorgabe, dass Störfälle soweit beherrscht wer-
den sollten, dass für die Umgebung keine Gefahr besteht (Auslegungs-
störfälle; vgl. oben E. 5.2.1). Für den Strahlenschutz waren damals die Ver-
ordnung über den Strahlenschutz vom 30. Juni 1976 (SSVO 1976; AS
1976 1573) und die Richtlinie HSK-R-11 (1980) massgebend (vgl. NAEGE-
LIN, a.a.O., S. 153; SCHMOCKER/MEYER, a.a.O., S.22). Die Richtlinie legte
in Abweichung zum sog. Normalbetrieb eines Kernkraftwerks höhere
Strahlendosen für vorhersehbar seltene Störfälle fest, auf deren Beherr-
schung das Kernkraftwerk auszulegen war. Damit sollte ein unverhältnis-
mässig grosser Aufwand bei der Auslegung eines Kernkraftwerks vermie-
den werden (NAEGELIN, a.a.O., S. 155). Verlangt wurde der Nachweis, dass
die getroffenen Sicherheitsmassnahmen geeignet sind, um die vorgegebe-
nen radiologischen Grenzwerte einzuhalten (WILFRIED HENNINGS/JOHAN-
NES MERTENS/BERNHARD REER, Methodik der Risikoanalyse für Kernkraft-
werke, 1995, S. 33). Die Richtlinie unterschied drei verschiedene Betriebs-
stände (heute: Störfälle). Neben der sog. Betriebsstörung musste ein Kern-
kraftwerk so ausgelegt werden, dass bei einem Zwischenfall für Einzelper-
sonen der Bevölkerung in der Umgebung keine höhere Dosis als 1 mSv
und bei einem Unfall nach konservativer Berechnung keine höhere Dosis
als 100 mSv erwartet wird. Zwischenfälle definierte sie als Störfälle mit ei-
ner kleinen Eintrittswahrscheinlichkeit von 10-2 bis 10-4 pro Reaktorjahr. Als
Unfälle wurden schwere Störfälle mit einer seltenen Eintrittswahrschein-
lichkeit von 10-4 bis 10-6 pro Reaktorjahr qualifiziert (vgl. Richtlinie HSK-
R-11 [1980], Ziff. 3.3 und 5.1).
7.6.2.4 Nach dem Gesagten wurden die Auslegungsstörfälle bzw. die sie
auslösenden Ereignisse auf einen Häufigkeitsbereich bis minimal 10-6 pro
Jahr beschränkt. Erdbeben als störfallauslösende Ereignisse ausserhalb
der Anlage wurden jedoch von Beginn an anders normiert. Die damalige
Aufsichtsbehörde, die KSA, legte bereits bei der Planung der ersten
schweizerischen Kernkraftwerke Schutzmassnahmen in Bezug auf Erdbe-
ben fest. Zwischen 1973 und 1975 entwickelten Experten der Abteilung für
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Seite 35
die Sicherheit der Kernanlagen (ASK) und des Schweizerischen Erdbeben-
dienstes spezifische Erdbebenspezifikationen. Diesen lag eine probabilis-
tische Betrachtung zugrunde, wonach die an einem Ort zu erwartende ma-
ximale Erdbebenstärke mit zunehmendem Betrachtungszeitraum wächst.
Oder anders ausgedrückt: Je seltener das Beben, umso grösser dessen
Stärke. Entsprechend wurde die Erdbebenhäufigkeit als wichtiger Parame-
ter für die Auslegung identifiziert und fallweise für die einzelnen Kernkraft-
werke vorgegeben. Dies bildete die Basis für das ab dem Jahr 1977 zu
berücksichtigende sog. "Safe Shutdown Earthquake" (SSE; später Sicher-
heitserdbeben), welchem die mit einer Häufigkeit von 10-4 pro Jahr zu er-
wartende Bebenstärke zugeordnet wurde. Demnach musste ein Kernkraft-
werk so ausgelegt und ausgeführt werden, dass es bei einem 10'000-jähr-
lichen Erdbeben noch sicher abgestellt werden konnte: Einerseits mussten
alle innerhalb des Sicherheitsbehälters angeordneten sicherheitsrelevan-
ten Einrichtungen dem Sicherheitserdbeben standhalten und andererseits
musste nachgewiesen werden, dass die Anlage in einen sicheren Zustand
überführt werden könnte (SCHMOCKER/MEYER, a.a.O., S. 20). Mit anderen
Worten mussten Kernkraftwerke maximal für die Stärke eines Erdbebens
mit einer Häufigkeit von 10-4 pro Jahr ausgelegt werden; dies bildete die
Auslegungsgrenze. Zugleich folgt daraus, dass bei Erdbeben eine Häufig-
keit zu betrachten ist, die grösser und somit weniger konservativ ist als die
Häufigkeit von 10-6 pro Jahr, welche bei den anderen Störfall auslösenden
Ereignissen massgebend ist. Die Festlegung des Sicherheitserdbebens
auf eine Häufigkeit von 10-4 pro Jahr erfolgte bewusst, da einerseits die
Stärke noch seltenerer Erdbeben nicht bekannt und vermutungsweise
nicht mehr viel grösser war sowie andererseits die dafür ausgelegten Bau-
ten wohl noch wesentliche Reserven für bedeutend stärkere Beben auf-
weisen (SCHMOCKER/MEYER, a.a.O., S. 20). Sodann war man sich bereits
damals bewusst, dass die Wahl der korrekten Häufigkeit des Sicherheits-
erdbebens im Rahmen von Störfallanalysen entscheidend war. Dieses
Problem wurde in der Folge durch die Einführung der probabilistischen Ri-
sikoanalyse etwas entschärft (zum Ganzen: NAEGELIN, a.a.O., S. 39 f. und
S. 144 f.).
7.6.2.5 Die oben dargelegten Anlagezustände eines Kernkraftwerks wur-
den in der Folge von der Richtlinie HSK-R-100 aufgenommen und definiert
(vgl. Richtlinie HSK-R-100, Anlagezustände eines Kernkraftwerks, Juni
1987 [nachfolgend: Richtlinie HSK-R-100 [1987]]). Diese Richtlinie hielt
fest, dass die Kategorisierung der Auslegungsstörfälle nach der voraus-
sichtlichen Eintrittshäufigkeit des jeweiligen auslösenden Ereignisses er-
folge. Die angegebenen Grenzen der Häufigkeitsbereiche würden dabei
A-1969/2017
Seite 36
nur orientierenden Charakter haben (HSK-R-100 [1987], S. 1 Ziff. 2). Hin-
sichtlich der Störfälle unterschied die Richtlinie drei Ereigniskategorien,
wobei sie der Ereigniskategorie 2 den Störfall mit kleiner Ereignishäufigkeit
("ca. 10-2 bis 10-4 pro Reaktorjahr") und der Ereigniskategorie 3 den Störfall
mit sehr kleiner Ereignishäufigkeit ("ca. 10-4 bis 10-6 pro Reaktorjahr") zu-
ordnete. Als Beispiel für einen Störfall der Ereigniskategorie 3 führte die
Richtlinie das Sicherheitserdbeben (SSE) auf (HSK-R-100 [1987], S. 2,
Ziff. 2.2-2.4). Mithin wurde das Sicherheitserdbeben nach dieser Richtlinie
der höchsten Kategorie 3 der Auslegungsstörfälle bzw. dem Häufigkeitsbe-
reich von ca. 10-4 bis 10-6 pro Reaktorjahr zugeordnet.
7.6.2.6 Die Beschwerdeführenden wenden ein, dies stütze die Auffassung
der Vorinstanz nicht, wonach das 10'000-jährliche Erdbeben der Störfall-
kategorie 3 zuzuordnen sei. Sowohl in der Richtlinie HSK-R-11 (1980), wel-
che den Häufigkeitsbereich mit dem Wort "bis" beschreibe, als auch in der
Richtlinie HSK-R-100, welche die Kategorien mit der Wendung "ca. 10-2 bis
10-4" bzw. "ca. 10-4 bis 10-6" bezeichne, würden die Häufigkeitsbereiche
ebenso neutral bzw. ungenau abgegrenzt wie im Art. 94 Abs. 4–5 StSV.
Aus der HSK-R-100 (1987) ergebe sich aufgrund des Zusatzes "ca." und
der beispielhaften Zuordnung des Sicherheitserdbebens zur Ereigniskate-
gorie 3 zudem, dass die Häufigkeitsbereiche und Störfallzuordnungen be-
reits damals nicht absolut verstanden wurden.
Die Beschwerdeführenden können aus ihren Vorbringen nichts zu ihren
Gunsten ableiten. Denn aus der oben dargelegten Entwicklung der Richtli-
nien, welche wie erwähnt Ausdruck der Praxis der Vorinstanz bildeten,
folgt, dass das Sicherheitserdbeben von Beginn an der seltensten Katego-
rie der Auslegungsstörfälle zugeordnet wurde. Diese Zuordnung ist histo-
risch begründet, da das Sicherheitserdbeben die Auslegungsgrenze bildet;
mithin gehörte es zur seltensten Kategorie von Störfällen, die im Rahmen
der deterministischen Störfallanalyse noch zu betrachten waren. Wenn nun
die Richtlinien den Häufigkeitsbereich der verschiedenen Ereigniskatego-
rien nicht exakt abgrenzten, dürfte dies allein darauf zurückzuführen sein,
dass deren Grenzen orientierenden Charakter hatten und die Auslegungs-
störfälle nach ihrer voraussichtlichen, d.h. geschätzten Eintrittshäufigkeit
den Kategorien zugeordnet wurden (vgl. NAEGELIN, a.a.O., S. 165). So
wurde denn auch das Sicherheitserdbeben mit "im Bereich von 10-4" bzw.
"ca. 10-4" angegeben. An der Zuordnung des Sicherheitserdbebens als
Auslegungserdbeben ändert sich allein deswegen jedoch nichts.
A-1969/2017
Seite 37
7.6.2.7 Mit der Einführung der Strahlenschutzverordnung 1994 (Inkrafttre-
ten per 1. Oktober 1994) wurden die Ereigniskategorien 1 und 2 erstmals
auf Verordnungsstufe normiert (vgl. Erläuterung StSV, S. 30). Die Materia-
lien zur Strahlenschutzverordnung 1994 halten hierzu fest, dass die vor-
malige SSVO 1976 zu den Störfällen nur rudimentäre Bestimmungen ent-
halten habe und diese vor allem in den Richtlinien der HSK geregelt wur-
den, welche in die StSV 1994 überführt wurden (vgl. Erläuterung StSV,
S. 30). Der damalige Art. 94 Abs. 4 StSV (1994) regelte die Störfälle der
Ereigniskategorie 2 mit "einer Häufigkeit zwischen 10-2 und 10-4 pro Jahr"
und legte dafür eine maximal zulässige Dosis von 1 mSv fest. Art. 94 Abs. 5
StSV (1994) überliess hingegen die Regulierung der Störfälle der Ereignis-
kategorie 3 mit "einer Eintretenshäufigkeit kleiner (...) als 10-4 pro Jahr" der
Aufsichtsbehörde. Daraus lässt sich jedoch nicht ableiten, dass im Um-
kehrschluss bereits aufgrund des Wortlauts das 10'000-jährliche Erdbeben
eindeutig der Kategorie 2 zuzuordnen wäre, da die Kategorie 3 nur die Ein-
tretenshäufigkeit "kleiner 10-4" und nicht "kleiner gleich 10-4" betrifft. Denn
wie bereits dargelegt, ist der Wortlaut angesichts der historischen Betrach-
tung unklar. So legte die Richtlinie HSK-R-11 (1980), welche zu einem
Grossteil in Art. 94 StSV (1994) überführt wurde (vgl. Erläuterung StSV,
S. 30), die Häufigkeitsbereiche gerade nicht exakt fest. Andererseits hatte
die Richtlinie HSK-R-100 (1987) nach wie vor Bestand, da die Ereigniska-
tegorie 3 nicht kodifiziert wurde. Diese Richtlinie, die Ausfluss der von der
Aufsichtsbehörde gestützt auf Art. 94 Abs. 5 StSV (1994) getroffenen
Massnahmen bildete, legte den Häufigkeitsbereich der Ereigniskategorie 3
nach wie vor auf "ca. 10-4 bis 10-6 pro Reaktorjahr" fest. Sie blieb bis 2004
unverändert.
7.6.2.8 Im Dezember 2004 wurde die neue Richtlinie HSK-R-100 veröffent-
licht. Die Richtlinie definierte den Häufigkeitsbereich der Störfallkategorie 2
mit "zwischen 10-2 und 10-4 pro Jahr" (Häufigkeit H pro Jahr: 10-2 < H < 10-4)
und denjenigen der Störfallkategorie 3 mit "zwischen 10-4 und 10-6 pro Jahr"
(Häufigkeit H pro Jahr: 10-4 < H < 10-6). Auf den Zusatz "ca." wurde ver-
zichtet (vgl. HSK-R-100 [2004], Ziff. 5.2 f.). Damit wurden die Häufigkeits-
bereiche nach wie vor gleich definiert; die beispielhafte Zuordnung des Si-
cherheitserdbebens zur Kategorie 3 wurde jedoch nicht mehr erwähnt.
Dass damit eine Praxisänderung verbunden gewesen wäre, lässt sich der
Richtlinie HSK-R-100 (2004) nicht entnehmen.
A-1969/2017
Seite 38
7.6.3 Schliesslich wurde das nukleare Regelwerk mit der Einführung des
Kernenergiegesetzes per 1. Februar 2005 und dem Erlass der Kernener-
gieverordnung auf neue Grundlagen gestellt. Unter dem Regime des frühe-
ren Atomgesetzes vom 1. Juli 1960 (AS 1960 541) regelte die Atomverord-
nung vom 18. Januar 1984 (AS 1984 209; inkl. der vorangehenden Verord-
nungen) die Anforderungen an die nukleare Sicherheit nur in den Grund-
zügen. Deren Regulierung war vielmehr den Aufsichtsbehörden übertra-
gen, welche besonders "im Bereich Sicherheit ein umfassendes Richtli-
nienwerk" erarbeitet hatten (Erläuterung KEV, S. 1). Mit der Novelle der
Kernenergieverordnung sollte die Substanz der Richtlinien und die weite-
ren technischen Anforderungen auf Stufe Bundesratsverordnung verankert
werden. Als Beispiele werden hierzu ausdrücklich jene zu den Gefähr-
dungsannahmen und den Bewertungskriterien (radiologische Kriterien [Do-
sisgrenzwerte]) gemäss Art. 8 Abs. 4 KEV genannt, welche "wegen ihrer
zentralen Bedeutung für das Sicherheitsniveau einer Kernanlage" in Zu-
kunft auf Verordnungsstufe gehoben werden sollten (Erläuterung KEV,
S. 6 f. und 10). Zugleich brachte die Konkretisierung des Kernenergiege-
setzes auf Verordnungsstufe eine weitere Anpassung der Strahlenschutz-
verordnung mit sich. Hierzu halten die Materialien fest, dass die Strahlen-
schutzverordnung bis dahin nur die Störfälle mit einer Eintrittshäufigkeit
zwischen 10-2 und 10-4 pro Jahr geregelt habe und die Regulierung "für
Störfälle mit einer Eintrittshäufigkeit kleiner als 10-4 pro Jahr, deren Auswir-
kungen aber gross sein können", der Aufsichtsbehörde anheimgestellt wor-
den sei (vgl. Art. 94 Abs. 4 und 5 StSV 1994). Entsprechend wurde im Zuge
des Erlasses der Kernenergieverordnung auch noch die letzte Störfallka-
tegorie 3, die bislang in der Richtlinie HSK-R-100 (2004) normiert war, in
Art. 94 Abs. 5 StSV (2005) kodifiziert. Der Verordnungsgeber hielt insge-
samt fest, dass die Bestimmungen über den Betrieb von Kernanlagen und
weitere Bereiche der Kernenergieverordnung "weitestgehend geltendes
Recht [seien] oder [...] der Praxis der Bewilligungs- und Aufsichtsbehör-
den" entsprechen würden (vgl. Erläuterung KEV, S. 7). Folglich stellen die
genannten Normen der Kernenergie- und Strahlenschutzverordnung aus-
schliesslich eine Kodifikation des damals geltenden Richtlinienwerks dar.
Dass mit ihnen eine Abkehr von der bisherigen Störfallvorsorge beabsich-
tigt gewesen wäre, lässt sich den Materialien nicht entnehmen. Im Gegen-
teil, sie bringen vielmehr die Kontinuität des massgeblichen Regelwerks
und der Aufsicht zum Ausdruck.
A-1969/2017
Seite 39
7.6.4 Dies zeigt sich zudem an den folgenden Ausführungen zur (gelebten)
Praxis der HSK bzw. der Vorinstanz.
7.6.4.1 Im Zuge des Verfahrens um die Erteilung einer unbefristeten Be-
triebsbewilligung für das KKB II holte der Bundesrat als Bewilligungsbe-
hörde bei der HSK ein Gutachten ein. Die HSK beurteilte im Gutachten
vom März 2004 als massgebenden Erdbeben-Störfall das Sicherheitserd-
beben (SSE). Sie hielt fest, dass dieses im Bereich von 10-4 pro Jahr liege
und der Ereigniskategorie 3 (Unfall) gemäss der Richtlinie HSK-R-100 zu-
geordnet werde. Die HSK ermittelte für den Störfall eine maximale Dosis
im ersten Jahr von 10.9 mSv und befand, dass damit der zulässige Dosis-
wert für Störfälle der Ereigniskategorie 3 eingehalten werde (vgl. HSK,
KKW Beznau II, Gutachten zum Gesuch der NOK um Aufhebung der Be-
fristung der Betriebsbewilligung, HSK 14/730, März 2004 [nachfolgend:
HSK-Gutachten KKW Beznau II], Ziff. 7.8.2 und 7.2.9.11, gefunden unter:
<https://www.ensi.ch/> > Dokumente > Gutachten, abgerufen am 3. De-
zember 2018).
7.6.4.2 Sodann äusserte sich die HSK in der Stellungnahme vom Novem-
ber 2007 (HSK 11/1100) zur Erdbebensicherheit des KKM. Sie hielt fest,
dass der deterministische Sicherheitsnachweis für das bisher geltende Si-
cherheitserdbeben erbracht sei, welches in die Störfallkategorie 3 klassiert
wurde und einen Dosisgrenzwert von 100 mSv einzuhalten hatte. Zwar
wies die Stellungnahme darauf hin, aufgrund der mit PEGASOS erarbeite-
ten neuen Grundlagen zur standortspezifischen Erdbebengefährdung sei
davon auszugehen, dass das der Auslegung zugrundeliegende Erdbeben
mit einer höheren Häufigkeit auftrete als bisher angenommen. Trotz der
daraus resultierenden verschärften Annahmen sei aber die Einordnung des
Sicherheitserdbebens in die Störfallkategorie 3 bei Berücksichtigung eines
sog. Einzelfehlers korrekt. Der Nachweis für einen Störfall ohne Einzelfeh-
ler müsse aber noch erbracht werden (vgl. BGE 139 II 185 E. 14.3.3; vgl.
sogleich zur Berücksichtigung des sog. unabhängigen Einzelfehlers bei der
Störfallanalyse: E. 7.7.3). Die Bewilligungsinhaberin konnte dann im weite-
ren Verlauf des Verfahrens plausibel darlegen, dass der Störfall auch ohne
Einzelfehler aufgrund besonderer Betriebszustände eine Eintretenswahr-
scheinlichkeit von kleiner 10-4 pro Jahr hat und somit ebenfalls in die Kate-
gorie 3 gehört. Das Bundesgericht erachtete diese Einschätzung als ein-
leuchtend und beurteilte den ermittelten Dosiswert anhand des Grenzwerts
der Störfallkategorie 3 (vgl. BGE 139 II 185 E. 14.3.4).
A-1969/2017
Seite 40
Das geschilderte Vorgehen lässt zwei Schlüsse zu. Einerseits lässt sich
der Stellungnahme HSK implizit entnehmen, dass das Sicherheitserdbe-
ben wohl aufgrund seiner Stärke festgelegt wurde und dessen Häufigkeit
demnach bei Vorliegen abweichender, aktueller Gefährdungsannahmen
"schwanken" konnte. Andererseits hielt die HSK an ihrer Praxis fest und
ordnete das Sicherheitserdbeben (unter Berücksichtigung des Einzelfeh-
lers oder Betriebszustandes) nach wie vor der Störfallkategorie 3 zu.
Im Übrigen lässt sich aus einer allfälligen "schwankenden" Häufigkeit des
ursprünglichen Sicherheitserdbebens nichts für die heutige Rechtslage ab-
leiten. Sowohl im vorliegenden Fall als auch nach dem neuen Nachweis-
erdbeben der Störfallkategorie 3 (NESK 3) sind exakt 10'000-jährliche Erd-
beben zu beurteilen und es sind beim NESK 3 bzw. waren im konkreten
Fall die aktuell gültigen Gefährdungsannahmen zugrunde zu legen (Akten-
notiz, Ziff. 1.1 f.; ENSI, Methodik deterministischer Nachweise der Schwei-
zer Kernkraftwerke für Erdbeben der Störfallkategorie 2 und 3, Aktennotiz
ENSI-AN-8567, Ziff. 1, gefunden unter: <https://www.ensi.ch/> > Doku-
mente > weitere Dokumente, abgerufen am 7. Dezember 2018).
7.6.4.3 Des Weitern hat sich die Kommission für Nukleare Sicherheit (KNS)
zur Praxis der Vorinstanz geäussert. In der auch von den Beschwerdefüh-
renden angeführten Pressemitteilung, in welcher sich die KNS für eine
Überprüfung der Grenzwertzuordnung ausspricht, hält diese zugleich fest,
dass es der historisch gewachsenen Usanz entspreche, dass die Vor-
instanz bei Nachweisen für das Auslegungserdbeben den Dosisgrenzwert
von 100 mSv für die radiologischen Auswirkungen anwende (vgl. ENSI,
Grenzwert der Radioaktivität hängt von der Häufigkeit des Ereignisses ab,
gefunden unter: <https://www.ensi.ch/> > Themen > Abgaben > Weitere
Hintergrundartikel, abgerufen am 3. Dezember 2018).
7.6.4.4 Im Übrigen bekräftigt die Vorinstanz in ihrer Vernehmlassung, dass
sie bzw. ihre Vorgängerin während der Geltung der Richtlinie HSK-R-100
an der Zuordnung des Erdbebennachweises für das 10'000-jährliche Erd-
beben zur Störfallkategorie 3 mit einem Dosiswert von 100 mSv festgehal-
ten habe und daran auch die Revision der Richtlinie im Jahr 2004 nichts
geändert habe.
7.6.4.5 Somit wurde das Sicherheitserdbeben nach konstanter Praxis der
Aufsichtsbehörden der Störfallkategorie 3 zugeteilt.
A-1969/2017
Seite 41
7.6.5 In der Folge wurden vom UVEK schliesslich die Gefährdungsannah-
menverordnung und die Ausserbetriebnahmeverordnung per 1. August
2009 bzw. per 1. Mai 2008 erlassen. Dass diese Erlasse an der oben dar-
gelegten Praxis etwas ändern sollten, ist nicht ersichtlich. Ohnehin konkre-
tisieren sie als nachrangige Verordnungen einzig die Normen der Kern-
energieverordnung und damit deren Regelungsabsicht.
7.6.6 Zusammengefasst ergibt sich aus einer historischen Betrachtung ein
eindeutiges Bild. Das Sicherheitserdbeben mit einer Häufigkeit von 10-4 pro
Jahr zählte von Beginn an zur Störfallkategorie 3. Zu keiner Zeit lässt sich
den Richtlinien oder den Materialien entnehmen, dass aufgrund der ver-
schiedentlich erfolgten Anpassungen am Richtlinienwerk, dem Erlass bzw.
den Änderungen der Strahlenschutzverordnung oder dem Inkrafttreten der
Kernenergieverordnung eine Praxisänderung betreffend die durch Erdbe-
ben ausgelösten Störfalle hätte vorgenommen werden sollen.
7.7 Weiter ist Art. 94 StSV (2005) aus teleologischer Sicht zu betrachten.
7.7.1
7.7.1.1 Mit Art. 94 StSV (2005) wird der Bewilligungsinhaber zur Störfall-
vorsorge verpflichtet. Im Gegensatz zur alten Störfallverordnung 1976
wurde neu nicht nur das Ausmass eines eventuellen Störfalls, sondern
auch die Wahrscheinlichkeit des Eintretens eines Störfalls in Betracht ge-
zogen. Die für die Auslegungsstörfälle erforderliche Vorsorge wurde damit
in Abhängigkeit von der Störfallhäufigkeit festgelegt (vgl. HSK-R-100
[2004], Ziff. 4.1). Die Störfälle sollten primär durch eine entsprechende
Auslegung des Betriebs vermieden werden. Es sollte sichergestellt wer-
den, dass die Dosisgrenzwerte für die Bevölkerung bei Störfällen, die wäh-
rend der Betriebsdauer zu erwarten sind, eingehalten werden können (vgl.
Erläuterung StSV, S. 30). Dabei zeigte sich, dass die für den Sicherheits-
nachweis durchzuführenden Störfallanalysen von der Auslegung der Anla-
gen und deren Standorten abhängen; gerade bei Störfällen, die durch ex-
terne Ereignisse wie Erdbeben oder Überflutungen ausgelöst werden,
spielen die lokalen Gegebenheiten eine entscheidende Rolle (vgl. oben
E. 7.6.2.4). Deshalb wurde der Aufsichtsbehörde die Kompetenz einge-
räumt, neben der Methodik und den Randbedingungen der Störfallanaly-
sen auch die Einordnung der Störfälle in die Häufigkeitskategorien von
Art. 94 Abs. 3–4 StSV (2005; sog. Störfallkategorien Nrn. 1–3) festzulegen
(vgl. Erläuternder Bericht zu den Änderungen der Strahlenschutzverord-
nung [Teilrevision der Strahlenschutzverordnung; Beilage zur Vernehmlas-
sung des Eidgenössischen Departements des Innern vom 11. September
A-1969/2017
Seite 42
2006], S. 10, gefunden unter: <https://www.admin.ch/> >Bundesrecht >
Vernehmlassungen > Abgeschlossene Vernehmlassungen > EDI, abgeru-
fen am 4. Dezember 2018).
7.7.1.2 Dass die Aufsichtsbehörde die extern von Erdbeben oder Überflu-
tungen ausgelösten Störfälle anlagen- und ortsspezifisch zuordnet, ist
nachvollziehbar. Im Gegensatz zu internen (technischen) Störfällen kön-
nen bei externen Ereignissen dem Störfall gerade keine exakten Häufig-
keiten zugewiesen werden. Denn bei Naturkatastrophen wie Erdbeben
steht die Belastung der Anlage aufgrund der zu erwartenden Bodenbe-
schleunigung in einem direkten Verhältnis zur Häufigkeit; je seltener das
Ereignis, umso stärker fällt die Beschleunigung aus (vgl. oben E. 7.6.2.4).
Die Aufsichtsbehörde legte in Ausübung ihres pflichtgemässen Ermessens
dem Sicherheitserdbeben in ständiger Praxis (vgl. oben E. 7.6) eine Häu-
figkeit von 10-4 pro Jahr und die zu erwartende Bodenbeschleunigung zu-
grunde. Damit definierte sie die maximale Erdbebenstärke, auf die das
KKB auszulegen war. Vor diesem Hintergrund ist nicht zu beanstanden,
dass das Sicherheitserdbeben, welches nach diesem Verständnis die Aus-
legungsgrenze des Kernkraftwerks ("stärkstes anzunehmendes Erdbe-
ben") bildet, begriffsnotwendig der höchsten Störfallkategorie zugeordnet
wird.
7.7.2 Es stellt sich die Frage, ob dieses Vorgehen aus heutiger Sicht nach
wie vor zu überzeugen vermag oder ob nicht die Zuordnung des Sicher-
heitserdbebens zur Störfallkategorie 2 nach den Regeln der konservativen
Nachweisführung geboten erscheint, wie dies die Beschwerdeführenden
fordern. Darauf ist im Folgenden einzugehen (E. 7.7.3–7.7.7).
7.7.3
7.7.3.1 Zunächst ist auf die Störfallhäufigkeit einzugehen. Auslegungs-
störfälle müssen auch dann beherrscht werden können, wenn ein vom aus-
lösenden Ereignis unabhängiger Einzelfehler in einem zur Störfallbeherr-
schung erforderlichen Sicherheitssystem unterstellt wird (vgl. oben
E. 5.2.2). Es ist dabei der schwerwiegendste Einzelfehler für das jeweilige
Ereignis anzunehmen (vgl Erläuterungsbericht zur Richtlinie ENSI-A01
[Juli 2009], Ziff. 2.4.2). Die für die Vorsorge massgebliche Störfallhäufigkeit
wird dabei durch die Multiplikation der Eintrittshäufigkeit des auslösenden
Ereignisses mit der bedingten Wahrscheinlichkeit eines Einzelfehlers defi-
niert (vgl. HSK-R-100 [2004], Ziff. 4.1). Die Richtlinie wurde in der Folge
überarbeitet und als neue Richtlinie ENSI-A01 im Juli 2009 veröffentlicht
(bg-act. 20). Die Richtlinie ENSI-A01 verlangt zudem bei der Berechnung
A-1969/2017
Seite 43
der Störfallhäufigkeit, dass die Unsicherheit bei der Bestimmung der Stör-
fallhäufigkeit zu berücksichtigen ist und die Zuweisung zu einer Störfallka-
tegorie in konservativer Weise zu erfolgen hat. Falls ein Störfall nur auf-
grund eines Einzelfehlers der höheren Störfallkategorie zugeordnet wird
und damit andere Nachweiskriterien gelten, ist der Nachweis der Störfall-
beherrschung auch ohne Einzelfehler zu erbringen (Richtlinie ENSI-A01,
Ziff. 4.1.1). Der Einzelfehler ist mit einer Wahrscheinlichkeit von 0.1 anzu-
nehmen; da diese Annahme als eher konservativ gilt, kann er – eine nach-
vollziehbare Begründung durch den Betreiber vorausgesetzt – auch mit ei-
ner kleineren Wahrscheinlichkeit, bis minimal 0.01 angesetzt werden (vgl.
Erläuterungsbericht zur Richtlinie ENSI-A01 [Juli 2009], Ziff. 2.4.2). Sodann
dürfen bei der Bestimmung der Eintrittshäufigkeit des auslösenden Ereig-
nisses Betriebszustände (z.B. Stillstand) und Betriebsvorschriften (z.B.
zeitlich begrenzter Betrieb bei erhöhter Kühlmittelaktivität) des Kernkraft-
werks berücksichtigt werden.
7.7.3.2 Daraus folgt, dass die Zuteilung eines Störfalls zu einer Störfallka-
tegorie auf konservativen Vorgaben beruht. Für dessen Zuordnung ist letzt-
lich nicht allein die Ereignishäufigkeit des Erdbebens mit 10-4 pro Jahr ent-
scheidend, sondern erst die Störfallhäufigkeit unter Berücksichtigung des
Einzelfehlers und allfälliger Betriebszustände des Kernkraftwerks. Bei An-
nahme eines Einzelfehlers von 0.1 verringert sich die Eintretenshäufigkeit
des untersuchten Störfalls eines Sicherheitserdbebens gemäss den zutref-
fenden Darlegungen der Vorinstanz von 10-4 auf 10-5 pro Jahr (Berechnung:
Eintretenshäufigkeit * Einzelfehlerwahrscheinlichkeit; 0.0001 * 0.1 =
0.00001 = 10-5).
7.7.3.3 Auch im vorliegenden Fall wurde ein Einzelfehler berücksichtigt.
Die Aktennotiz hält hierzu fest, im Falle eines 10'000-jährlichen Erdbebens
erfolge im KKB die Auslösung der Reaktorschnellschaltung sowie die se-
kundärseitige Wärmeabfuhr und die Stabilisierung der Anlage durch das
sog. Notstand-Schutzsystem. Die Funktionstüchtigkeit der Notstand-
Schutzsysteme wurde dabei unter Annahme eines Ausfalls der sekundär-
seitigen Wärmeabfuhr (unabhängiger Einzelfehler) sowie weiteren Annah-
men (Ausfall der externen Stromversorgung und der Aare-Kühlwasserfas-
sungen) bestätigt (Aktennotiz, S. 21 f. und S. 47).
7.7.3.4 Es stellt sich die Frage, ob der Einzelfehler im konkreten Fall be-
rücksichtigt werden durfte. Die Richtlinie ENSI-A01 verlangt, dass bei einer
nicht eindeutigen Zuordnung, der Störfall, den Regeln der konservativen
Nachweisführung folgend, der tieferen Störfallkategorie zuzuweisen ist
A-1969/2017
Seite 44
(vgl. Ziff. 4.1.1 Bst. c). Selbst wenn – wie dies die Beschwerdeführenden
vorbringen – ursprünglich bei einer Änderung der Gefährdungsannahmen
nicht die Stärke des Sicherheitserdbebens, sondern dessen Häufigkeit an-
gepasst wurde und dadurch Fragen betreffend der korrekten Zuordnung
auftauchen konnten, dürfte die Zuordnung heute eindeutig sein. So wurde
im konkreten Fall im Rahmen des deterministischen Sicherheitsnachwei-
ses ausdrücklich verlangt, dass dem 10'000-jährlichen Erdbeben die da-
mals aktuellsten Gefährdungsannahmen zugrunde zu legen waren (PRP-
IH). Damit war die zu untersuchende Häufigkeit fest vorgegeben, d.h. exakt
10'000-jährlich (vgl. oben E. 7.6.4.2). Es kann also nicht argumentiert wer-
den, dass das vorliegend betrachtete Ereignis bzw. dessen Beschleunigun-
gen häufiger als das 10'000-jährliche Ereignis einzustufen wären, wie im
oben geschilderten Fall des KKM (vgl. E. 7.6.4.2). Nach dem Gesagten
kann der Einzelfehler berücksichtigt werden.
7.7.3.5 Die Berücksichtigung des Einzelfehlers ist nach dem Gesagten auf
einen konservativen Nachweis gerichtet und rechtfertigt erst recht die Zu-
teilung des Sicherheitserdbebens zur Störfallkategorie 3.
7.7.3.6 Im Übrigen vermag die seitens der Beschwerdeführenden gegen
die Richtlinie ENSI-A01vorgebrachte Kritik der fehlenden Gesetzmässig-
keit nicht zu überzeugen. Die Richtlinie verlangt – in Übereinstimmung mit
der allgemeinen Regel der konservativen Nachweisführung (vgl. Erläute-
rungsbericht zur Richtlinie ENSI-A01, Ziff. 2.4) – einen Nachweis ohne Ein-
zelfehler, wenn dessen Berücksichtigung zur Zuordnung zur nächst höhe-
ren Störfallkategorie führt (Richtlinie ENSI-A01, Ziff. 4.1.1 Bst. c).
7.7.4
7.7.4.1 Die Beschwerdeführenden bringen im Weiteren vor, das Prinzip
des "umhüllenden Spektrums" fordere, dass ein untersuchter Störfall "stell-
vertretend auch für den Nachweis eines ausreichenden Schutzes gegen
alle abgedeckten (umhüllten), weniger anforderungsreichen Stör-
fallabläufe" stehe. Aus diesem Grund könne logischerweise ein Störfallab-
lauf aus dem umhüllenden Spektrum nicht allein anhand seiner grenzfälli-
gen, also kleinsten Häufigkeit bewertet werden, sondern müsse auch nach
den zugleich umhüllten Störfallabläufen mit grösserer Häufigkeit die zutref-
fenden Schutzziele einhalten. Denn die Dosis, die beim umhüllenden Er-
eignis massgebend sei, müsse auch bei einem häufigeren Ereignis in Kauf
genommen werden.
A-1969/2017
Seite 45
7.7.4.2 Sollten die Beschwerdeführenden damit geltend machen, dass das
10'000-jährliche Erdbeben als Störfall der Kategorie 3 zugleich als umhül-
lenden Störfall der Störfallkategorie 2 zu verstehen sei, kann ihnen nicht
gefolgt werden. Andernfalls gälten für das 10'000-jährliche Erdbeben zwei
verschiedene Dosisgrenzwerte. Dies würde jedoch vor dem Hintergrund,
dass die Gefährdungsannahmenverordnung gerade verschiedene Störfall-
kategorien definiert, denen je ein eigener Dosisgrenzwert gemäss Art. 94
Abs. 3–5 StSV (2005) zugewiesen wird, keinen Sinn ergeben. Vielmehr
würde dies eher nahe legen, dass das sog. "abdeckende Spektrum" bezo-
gen auf jede Störfallkategorie separat festzulegen und nach deren jeweils
zugewiesenen Dosiswerten zu betrachten wäre (vgl. hierzu sogleich:
E. 7.8.2.3).
7.7.4.3 Nach dem Gesagten kann weder eine Zuweisung des 10'000-jähr-
lichen Erdbebens zur Störfallkategorie 2 noch dessen Betrachtung nach
den Nachweiskriterien der Störfallkategorie 2 gefordert werden.
7.7.5 Unzutreffend ist, dass mit dem konkreten Vorgehen der Stand von
Wissenschaft und Technik zementiert und bloss ein auf den sog. "Safe
Shutdown" ausgerichteter Nachweis erbracht wird. Seit der Inkraftsetzung
der Gefährdungsannahmenverordnung wird ausdrücklich verlangt, dass
die deterministische Störfallanalyse immer mit den neusten verfügbaren
Annahmen durchzuführen ist (vgl. Art. 13 der Gefährdungsannahmenver-
ordnung). Dies geschah im Übrigen auch im vorliegenden Fall, in welchem
die Beschwerdegegnerin der Störfallanalyse den im damaligen Zeitpunkt
aktuellsten und dem Stand von Wissenschaft und Technik entsprechenden
Bodenbeschleunigungswert von 0.17 g auf dem Referenzfelsniveau bzw.
0.348 g auf dem Oberflächenniveau (PRP-IH) für das 10'000-jährliche Erd-
beben zugrunde legte. Dieser Wert liegt höher als der früher der Auslegung
der Gesamtanlage bzw. als der auf den "Safe Shutdown" ausgerichtete
Wert von 0.15 g (vgl. Aktennotiz, S. 10; HSK-Gutachten KKW Beznau II,
Ziff. 6.1.2). Weiter werden die Gefährdungsannahmen auch im Rahmen
der deterministischen Störfallanalyse probabilistisch ermittelt (Art. 5 Abs. 3
der Gefährdungsannahmenverordnung; vgl. SCHMOCKER/MEYER, a.a.O.,
S. 23). Damit bildete gerade die von den Beschwerdeführenden geforderte
risikoinformierte Vorgehensweise (risikoinformierte Gefährdungsannah-
men) die Grundlage für die mit der strittigen Aktennotiz erfolgte Sicherheits-
bewertung. Folglich werden die Gefährdungsannahmen jeweils nach dem
Stand der Wissenschaft und Technik ermittelt. Es besteht auch insoweit
keine Veranlassung, das 10'000-jährliche Erdbeben der Kategorie 2 zuzu-
weisen.
A-1969/2017
Seite 46
7.7.6 Der von den Beschwerdeführenden geforderte Dosisgrenzwert von
1 mSv für ein 10'000-jährliches Erdbeben ist ferner zur durchschnittlichen
jährlichen Strahlenexposition der Schweizer Bevölkerung ins Verhältnis zu
setzen. Die Strahlenexposition setzt sich dabei aus den Strahlendosen na-
türlicher und künstlicher Strahlenquellen zusammen. Die drei wichtigsten
Ursachen für die Strahlenbelastung der Bevölkerung sind das Radon in
Wohn- und Arbeitsräumen mit durchschnittlich rund 3.2 mSv pro Jahr, die
medizinische Diagnostik mit 1.4 mSv pro Jahr und pro Person (Umrech-
nung auf die gesamte Bevölkerung) sowie die natürliche Radioaktivität mit
einem mittleren Wert von rund 1.1 mSv (vgl. Bundesamt für Gesundheit,
Strahlexposition der Schweizer Bevölkerung, gefunden unter:
<https://www.bag.admin.ch/> >Gesund leben > Strahlung, Radioaktivität &
Schall > Strahlung und Gesundheit > Strahlenexposition der Schweizer Be-
völkerung, abgerufen am 10. Dezember 2018). Insgesamt besteht für die
Bevölkerung aufgrund der genannten Ursachen eine Strahlenbelastung
von rund 5.7 mSv pro Jahr. Vor diesem Hintergrund hält die Vorinstanz fest,
dass es nicht verhältnismässig wäre, wenn bei einer derart verheerenden
Naturkatastrophe wie einem 10'000-jährlichen Erdbeben ein Grenzwert
von maximal 1 mSv zulässig wäre. Dies entspricht nicht einmal 20 % der
jährlichen Strahlenexposition der Schweizer Bevölkerung (Berechnung:
1 mSv ÷ 5.7 mSv). Das Bundesverwaltungsgericht teilt deshalb diese
Sichtweise. Die Zuordnung des 10'000-jährlichen Erdbebens, d.h. eines
sehr seltenen Ereignisses (Richtlinie HSK-R-100 [2004], Ziff. 5.3), zur Stör-
fallkategorie 3 erscheint auch vor diesem Hintergrund gerechtfertigt; ein
Verstoss gegen das Vorsorgeprinzip ist allein darin nicht ersichtlich.
7.7.7 Schliesslich hielt die KNS fest, dass die Bestimmung der Gefähr-
dungsannahmen auf der Basis von PEGASOS sowie die Vorgaben für den
deterministischen Sicherheitsnachweis samt der anwendbaren Dosislimite
im internationalen Vergleich anspruchsvoll seien und ein gutes Sicherheits-
niveau gewährleisten würden (vgl. KNS, Reaktorkatastrophe von Fukushi-
ma – Folgemassnahmen in der Schweiz, März 2012 [nachfolgend: KNS,
Reaktorkatastrophe], Ziff. 5.1.1, S. 21, gefunden unter: <http://www.bfe.ad-
min.ch/> > News und Medien > Publikationen > Datenbank allgemeine
Publikationen, abgerufen am 10. Dezember 2018). Die KNS nimmt als
Konsultativbehörde unter anderem zuhanden des ENSI und des Bundes-
rats Beratungsaufgaben bei grundsätzlichen Fragen der nuklearen Sicher-
heit wahr und gibt dazu Empfehlungen ab (vgl. Art. 71 Abs. 1 KEG; Art. 3
der Verordnung vom 12. November 2008 über die Eidgenössische Kom-
mission für nukleare Sicherheit [VKNS, SR 732.16]; vgl. MÜLLER, a.a.O.,
A-1969/2017
Seite 47
S. 197 und 199). Sodann bestätigt auch die Vorinstanz, dass ein gutes Si-
cherheitsniveau bestehe, wenn die Einhaltung einer maximalen Dosis von
100 mSv für ein 10'000-jährliches Ereignis nachgewiesen werde (vgl. Ver-
nehmlassung, Rz. 32). Für das Bundesverwaltungsgericht besteht keine
Veranlassung, die Einschätzungen der beiden fachkundigen Behörden in
Zweifel zu ziehen (vgl. oben E. 2). Folglich sprechen auch diese Einschät-
zungen gegen die Zuordnung des 10'000-jährlichen Erdbebens zur Stör-
fallkategorie 2 mit einem Dosisgrenzwert von 1 mSv.
7.7.8 Nach dem Gesagten rechtfertigt sich die Zuordnung des 10'000-jähr-
lichen Erdbebens zur Störfallkategorie 3 auch aufgrund des Sinn und
Zwecks der Bestimmung.
7.8 Schliesslich ist die systematische Auslegungsmethode heranzuziehen.
7.8.1 Zunächst ist auf Art. 5 Abs. 4 i.V.m. Art. 1 Bst. e der Gefährdungsan-
nahmenverordnung einzugehen. Es stellt sich die Frage, ob Art. 94 StSV
(2005) im Lichte dieser Bestimmungen derart auszulegen ist, dass ein ab-
deckendes Spektrum an Häufigkeiten analysiert werden muss.
7.8.1.1 Die Beschwerdeführenden machen mit Verweis auf die genannten
Bestimmungen der Gefährdungsannahmenverordnung geltend, dass ein
abdeckendes bzw. umhüllendes Spektrum von Störfällen wirksam be-
herrscht werden müsse. Dabei sei jeweils jener Störfall mit den grössten
Anforderungen heranzuziehen. Folglich stehe das 10'000-jährliche Erdbe-
ben stellvertretend auch für die häufigeren (umhüllten) Ereignisse, weshalb
es insbesondere aufgrund des Vorsorgeprinzips der Störfallkategorie 2 zu-
zuordnen sei, wenn es als einziges Ereignis untersucht werde. Dass die
Vorinstanz gemäss ihrer Praxis vorliegend nur eine von zwei punktge-
nauen Ereignishäufigkeiten untersucht habe, sei widerrechtlich.
7.8.1.2 Gemäss Art. 1 Bst. e der Gefährdungsannahmenverordnung ist an-
hand der deterministischen Störfallanalyse nachzuweisen, dass ein abde-
ckendes Spektrum von Störfällen durch die getroffenen Schutzmassnah-
men wirksam beherrscht wird und damit die grundlegenden Schutzziele
eingehalten werden. Dieser Nachweis wird für die durch Naturereignisse
ausgelösten Störfälle auf Gefährdungen mit einer Häufigkeit grösser gleich
10-4 pro Jahr beschränkt (Art. 5 Abs. 4 der Gefährdungsannahmenverord-
nung). Die massgebende Richtlinie ENSI-A01 präzisiert, dass für den
Nachweis der Einhaltung der grundlegenden Schutzziele mindestens ein
A-1969/2017
Seite 48
umhüllendes Spektrum auslösender Ereignisse und Störfallabläufe zu un-
tersuchen ist. Dabei sind jene Störfälle zu untersuchen, die die strengsten
Anforderungen an die Einhaltung der Schutzziele gemäss Art. 1 Bst. d der
Gefährdungsannahmenverordnung stellen (Richtlinie ENSI-A01, Ziff. 4.2.1
Bst. a und d; vgl. auch die vorherige Richtlinie HSK-R-100 [2004], Ziff. 5,
S. 3 f.). Als umhüllende Störfälle gelten mithin jene Ereignisabläufe, die die
maximalen Beanspruchungen verursachen und die maximalen Anforde-
rungen an die Anlage und die Sicherheitssysteme stellen (vgl.
SCHMOCKER/MEYER, a.a.O., S. 22). Daraus folgt, dass die deterministische
Störfallanalyse gerade nicht den Nachweis verschiedener Häufigkeiten for-
dert. Vielmehr genügt bereits der Nachweis eines einzigen Ereignisses, so-
fern es abdeckend im Sinn der genannten Bestimmungen ist (zur Frage
des abdeckenden Spektrums: vgl. sogleich E. 7.8.2).
7.8.1.3 Dies stimmt mit der Praxis der Vorinstanz betreffend die Festlegung
der im Rahmen der deterministischen Störfallanalyse zu beurteilenden Na-
turereignisse überein. Dabei ist die Besonderheit zu berücksichtigen, dass
erdbebeninduzierte Störfälle im Gegensatz zu technisch bedingten Störfäl-
len (vgl. Richtlinie ENSI-A01, Anhang 2) keine exakt definierte Häufigkeit
aufweisen. Ihre Häufigkeit steht in Abhängigkeit zum Ausmass des Ereig-
nisses und umgekehrt. In diesem Sinn war von Beginn an anerkannt, dass
die korrekte Wahl der Häufigkeit entscheidend ist (vgl. oben E. 7.6.2.4).
Praxisgemäss wurden jeweils zwei diskrete Ereignisse untersucht, wobei
das ursprünglich anhand der Auslegungsgrenze definierte und als 10'000-
jährliches Ereignis festgelegte Sicherheitserdbeben im Vordergrund stand.
7.8.1.4 Diese Praxis steht im Einklang mit den internationalen Regelwer-
ken (zu deren Funktion und Verbindlichkeit: vgl. A-4153/2016 E. 4.5.4). So
gibt die International Atomic Energy Agency (IAEA) vor, dass im Rahmen
der Störfallvorsorge zwei verschiedene Erdbebenstärken, ein schwächeres
Beben (sog. seismic level 1 [SL-1]) und ein stärkeres Beben (sog. seismic
level 2 [SL-2]) zu untersuchen sind. Während Ersterem eine Häufigkeit von
10-2 pro Reaktorjahr zugeordnet wird, wird Letzterem – bezüglich der vor-
liegend untersuchten bzw. massgebenden Mittelwerte – ein Häufigkeitsbe-
reich von 10-3 bis 10-4 pro Reaktorjahr zugewiesen und im Minimum ein
Beschleunigungswert von 0.1 g vorgegeben. Das SL-2 findet in der Praxis
der Vorinstanz seine Entsprechung im Sicherheitserdbeben (SSE; vgl.
IAEA Safety Guide NS-G-1.6, Seismic Design and Qualification for Nuclear
Power Plants [nachfolgend: IAEA Safety Guide NS-G-1.6], Ziff. 2.3 f. und
2.5). Die IAEA hält in ihrem Schlussbericht zur Überprüfungsmission in der
Schweiz im November und Dezember 2011 fest, dass der gesamte vom
A-1969/2017
Seite 49
ENSI durchgeführte Prozess der deterministischen Störfallanalyse in Über-
einstimmung mit der internationalen Praxis und der IAEA-Regelwerke er-
folge (IAEA, Integrated Regulatory Review Service [IRRS], 2011 [nachfol-
gend: IAEA Schlussbericht, Ziff. 6.2.3, S. 46, gefunden unter:
<https://www.ensi.ch/> > Themen > IRRS-Mission 2011/2015 > IAEA ver-
öffentlicht Bericht der Überprüfungsmission beim ENSI > Weitere Informa-
tionen, abgerufen am 12. Dezember 2018). Sodann sieht die Western Eu-
ropean Nuclear Regulators Association (WENRA) in ihrem Regelwerk für
den Auslegungsstörfall Erdbeben vor, dass dieser keine Häufigkeit über
10-4 pro Jahr aufweisen und im Minimum eine Beschleunigung von 0.1 g
zugrunde gelegt werden soll (vgl. WENRA, Safety Reference Levels for
Existing Reactors, 2014 [nachfolgend: WENRA, Safety Reference Levels],
T 4.1 gefunden unter: http://www.wenra.org/> Publications, 12. Dezember
2018). Vorliegend werden auch diese Vorgaben eingehalten.
7.8.1.5 Nach dem Gesagten lässt allein die Tatsache, dass im Rahmen der
vorliegenden deterministischen Störfallanalyse ein diskretes Erdbeben un-
tersucht worden ist, die Praxis der Vorinstanz nicht als widerrechtlich er-
scheinen, sofern es abdeckend ist (zur Frage des abdeckenden Spekt-
rums: vgl. sogleich E. 7.8.2).
7.8.2 Es stellt sich die Frage, was unter dem Erfordernis des abdeckenden
Spektrums im Sinn von Art. 1 Bst. e der Gefährdungsannahmenverord-
nung zu verstehen ist.
7.8.2.1 Die Beschwerdegegnerin macht hierzu geltend, dass das Prinzip
des abdeckenden Spektrums nur im Zusammenhang mit dem Versagen
bestimmter Komponenten im Rahmen eines Störfalls zur Anwendung ge-
lange. Daraus lasse sich jedoch nichts für die Definition des auslösenden
Ereignisses herleiten.
7.8.2.2 Das Erfordernis eines abdeckenden Spektrums im Sinn von Art. 1
Bst. e der Gefährdungsannahmenverordnung bezieht sich nach der Richt-
linie ENSI-A01 auf die technische Störfallanalyse (vgl. Erläuterungsbericht
zur Richtlinie ENSI-A01, Ziff. 2.4 und 2.4.2). Diese ist von der radiologi-
schen Störfallanalyse zu unterscheiden. Das Ziel der technischen Störfall-
analyse bei Kernkraftwerken ist insbesondere der Nachweis, dass die tech-
nischen Kriterien gemäss Art. 8–11 der Gefährdungsannahmenverordnung
eingehalten werden. Zudem soll sie die Störfallabläufe für die radiologische
Störfallanalyse liefern. Demgegenüber umfasst die radiologische Störfall-
A-1969/2017
Seite 50
analyse die sog. Quelltermberechnungen sowie die Berechnung der Strah-
lenexposition, welche letztlich auf die Überprüfung der Einhaltung der Do-
sisgrenzwerte gemäss Art. 94 Abs. 3–5 StSV (2005) ausgerichtet ist (Art. 7
der Gefährdungsannahmenverordnung; vgl. Erläuterungsbericht zur Richt-
linie ENSI-A01, Ziff. 1.3). Dies legt den Schluss nahe, dass das Erfordernis
des umhüllenden Spektrums mit Blick auf die Anforderungen an die Anlage
und die Sicherheitssysteme definiert wird und nicht bezüglich des auslö-
senden Naturereignisses. Wie es sich damit verhält, kann aber aufgrund
der folgenden Ausführungen offen bleiben.
7.8.2.3 Selbst wenn das Prinzip des abdeckenden Spektrums auch bezüg-
lich der Festlegung des störfallauslösenden Ereignisses Anwendung
fände, liesse sich daraus nichts für die Zuordnung eines Störfalls zu einer
Störfallkategorie ableiten. Vielmehr würde das Prinzip nach diesem Ver-
ständnis einzig bestimmen, welcher Störfall innerhalb eines Spektrums
bzw. innerhalb einer Störfallkategorie analysiert werden müsste.
7.8.3 Bezogen auf den konkreten Fall bedeutet dies, dass allein gestützt
auf das Prinzip des abdeckenden Spektrums kein Grund besteht, das
10'000-jährliche Erdbeben bzw. das heutige NESK 3 als "umhüllenden
Störfall" der Störfallkategorie 2 zuzuweisen.
Davon zu unterscheiden sind die Fragen, ob – bei Zuteilung des
10'000-jährlichen Erdbebens zur Störfallkategorie 3 – das 10'000-jährliche
Erdbeben innerhalb der Störfallkategorie 3 abdeckend ist (vgl. hierzu so-
gleich: E. 8) und ob nicht zusätzlich ein Störfall der Störfallkategorie 2 hätte
untersucht werden müssen (vgl. hierzu sogleich: E. 7.12). Soweit die Be-
schwerdeführenden im Übrigen geltend machen, die Vorinstanz habe das
neue Nachweiserdbeben der Störfallkategorie 2 (NESK 2) mit einer Häu-
figkeit von 10-3 pro Jahr nicht korrekt bzw. abdeckend festgesetzt, da damit
eine Herabsetzung des Schutzversprechens um den Faktor 10 verbunden
sei, ist nicht weiter darauf einzugehen. Diese Rüge gehört nicht zum Streit-
gegenstand.
7.8.4 Schliesslich kann den Beschwerdeführenden nicht gefolgt werden,
wenn sie geltend machen, es könne bereits aus der Systematik von Art. 94
StSV (2005) gefolgert werden, dass das 10'000-jährliche Erdbeben Art. 94
Abs. 4 StSV (2005) bzw. der Störfallkategorie 2 zuzuweisen sei. Nur weil
Art. 94 Abs. 7 StSV (2005) unter anderem Störfälle regelt, deren Eintre-
tenshäufigkeit kleiner ist als 10-6 pro Jahr und die Bestimmung folglich den
A-1969/2017
Seite 51
Häufigkeitsbereich gegenüber der Störfallkategorie 3 exakt abgrenzt, in-
dem sie das Ereignis mit einer Häufigkeit auf der Grenze (10-6 pro Jahr) der
"tieferen" Kategorie zuordnet, kann nicht automatisch auf eine identische
Abgrenzung der anderen Häufigkeitsbereiche geschlossen werden. Art. 94
Abs. 7 StSV (2005) zieht die Grenze vielmehr gleich wie der damalige
Art. 94 Abs. 5 StSV (1994), ohne dass mit Letzterem ein bewusster Ent-
scheid des Verordnungsgebers verbunden gewesen wäre.
7.8.5 Damit ergibt sich aus systematischer Warte, dass das 10'000-jährli-
che Erdbeben der Störfallkategorie 3 zuzuordnen ist. Daran vermag auch
das Prinzip des "abdeckenden Störfalls" nichts zu ändern.
7.9 Zusammengefasst folgt aus den obigen Ergebnissen der verschiede-
nen Auslegungsmethoden, dass das 10'000-jährliche Erdbeben den Stör-
fällen mit einer Häufigkeit zwischen 10-4 und 10-6 pro Jahr zuzuordnen ist
und in den Häufigkeitsbereich von Art. 94 Abs. 5 StSV (2005) fällt. Es ge-
hört somit zur Störfallkategorie 3 gemäss Art. 1 Bst. a Ziff. 3 der Gefähr-
dungsannahmenverordnung. Insoweit besteht kein Widerspruch zwischen
den beiden Verordnungsbestimmungen. Damit braucht die strittige Frage
betreffend das Verhältnis zwischen dem nuklearen Regelwerk und der
Strahlenschutzgesetzgebung (Vorrang der lex specialis vor der lex gene-
ralis) von vornherein nicht geklärt zu werden.
7.10 Dieses Ergebnis ist in den internationalen Kontext zu stellen.
7.10.1 Die Beschwerdeführenden bringen vor, dass die Schweiz im Ge-
gensatz zu den meisten anderen Industrienationen bewusst auf die Stand-
ortkriterien für Kernkraftwerke (sog. Siting Criteria) verzichtet habe. Auf-
grund dieses Verzichts habe die Schweiz ein Schutzniveau zu gewährleis-
ten, das eine oder zwei Grössenordnungen höher sei als in Nationen, die
auf das Prinzip "Schutz durch Abstand" setzen. Dies erkläre die teilweise
strengeren Dosisgrenzwerte der Schweiz. Entsprechend seien auch die
IAEA-Mindeststandards, welche den kleinsten gemeinsamen Nenner dar-
stellen, nicht adäquat für die Schweiz, weshalb sie nicht schutzmindernd
zur Anwendung gelangen dürfen. Ferner zeige gerade das Beispiel
Deutschland, welches bei einem Bemessungserdbeben mit einer Häufig-
keit von 10-5 pro Jahr einen Dosiswert von 50 mSv vorschreibe, dass deut-
lich strengere Regeln bestünden.
A-1969/2017
Seite 52
7.10.2
7.10.2.1 Mit den Beschwerdeführenden ist davon auszugehen, dass die
Sicherheit der Schweizer Kernkraftwerke aufgrund der vergleichsweise ho-
hen Bevölkerungsdichte und dem grossem Landwert in deren Umgebung
deutlich über dem internationalen Durchschnitt liegen muss (vgl. NAEGELIN,
a.a.O., S. 142). Jedoch geben weder die internationalen Normen der IAEA
noch jene der WENRA einen Dosisgrenzwert vor, weshalb sich daraus in-
soweit keine Schlüsse für das Schutzniveau ziehen lassen. Immerhin hat
die IAEA in ihrem Schlussbericht ihrer Überprüfungsmission im November
und Dezember 2011 hervorgehoben, dass der Dosisgrenzwert von 1 mSv
für die Störfallkategorie 2 verglichen mit internationalen Standards als nied-
rig gelte (vgl. IAEA Schlussbericht, S. 46). Zudem weist die Vorinstanz da-
rauf hin, die Verknüpfung zwischen der Sicherheitsbewertung für ein
10'000-jährliches Erdbeben und dem Dosisgrenzwert von 100 mSv mit ei-
nem Ausserbetriebnahmekriterium sei weltweit gesehen eine sehr strenge
Anforderung. Auch nach Ansicht der KNS sind die Ermittlung der Gefähr-
dungsannahmen sowie die Vorgaben für den deterministischen Sicher-
heitsnachweis (inkl. Dosislimite) im internationalen Vergleich anspruchsvoll
und sie gewährleisten ein gutes Sicherheitsniveau.
7.10.2.2 Insbesondere orientiert sich das der strittigen Aktennotiz zugrunde
liegende 10'000-jährliche Erdbeben am unteren Rand des von der IAEA
vorgegebenen Häufigkeitsbereichs zwischen 10-3 und 10-4 pro Reaktorjahr
und der für die Erdbebengefährdung angenommene Bodenbeschleuni-
gungswert von 0.17 g (Referenzfelsniveau; PRP-IH) liegt höher als der von
der IAEA vorgegebene Minimalwert von 0.1 g, der in jedem Fall unbesehen
des Erdbebenrisikos zu verwenden ist (vgl. IAEA Safety Guide NS-G-1.6,
Ziff. 2.7; vgl. WENRA, Safety Reference Levels, T. 4.2, wonach ebenfalls
im Minimum eine Beschleunigung von 0.1 g anzunehmen ist).
7.10.2.3 Schliesslich können die Beschwerdeführenden mit ihrem Verweis
auf die angeblich strengeren Vorgaben in Deutschland nichts zu ihren
Gunsten ableiten. So weist die Vorinstanz darauf hin, dass die Erdbeben-
gefährdung in Deutschland mit einem einfacheren Verfahren bestimmt
werde und der dort für die Gefährdungen massgebliche Medianwert bei
gleicher Jährlichkeit zu tieferen Werten führe, als der in der Schweiz ver-
wendete Mittelwert. Entsprechend gibt denn auch die IAEA je nach ver-
wendetem Wert bei den Gefährdungsannahmen vor, dass Häufigkeiten
von 10-3 bis 10-4 (Mittelwert) oder 10-4 bis 10-5 (Medianwert) pro Reaktorjahr
zu analysieren sind (vgl. IAEA Safety Guide NS-G-1.6, Ziff. 2.7).
A-1969/2017
Seite 53
7.10.3 Nach dem Gesagten ist das Sicherheitsniveau mit Blick auf die in-
ternationalen Regelwerke als gut einzustufen. Entsprechend besteht in die-
ser Hinsicht keine Veranlassung, das 10'000-jährliche Erdbeben der Stör-
fallkategorie 2 zuzuordnen.
7.11 Zusammengefasst hat die Vorinstanz im Rahmen des strittigen deter-
ministischen Sicherheitsnachweises zu Recht verlangt, dass das KKB im
Falle eines 10'000-jährlichen Erdbebens einen Dosisgrenzwert von
100 mSv einhalten muss. Der Grenzwert von 1 mSv ist für dieses Ereignis
nicht massgeblich. Folglich ist die Feststellung nicht zu beanstanden, dass
im Falle eines 10'000-jährlichen Erdbebens der Dosisgrenzwert von
100 mSv nicht überschritten und demnach das Ausserbetriebnahmekrite-
rium gemäss Art. 3 der Ausserbetriebnahmeverordnung nicht erfüllt wird.
7.12 Schliesslich ist darauf einzugehen, ob die Vorinstanz zugleich ein
9'999-jährliches Beben hätte prüfen müssen oder ob sie den Nachweis im
konkreten Fall zu Recht auf das 10'000-jährliche Erdbeben beschränkt hat.
7.12.1 Die Vorinstanz führt hierzu aus, dass im Rahmen der Sicherheits-
bewertung die Ausserbetriebnahmekriterien geprüft werden. Seien Erdbe-
benereignisse zu untersuchen, stehe dabei das sog. Kernkühlbarkeitskri-
terium gemäss Art. 44 Abs. 1 Bst. a KEV im Vordergrund. Dieses Kriterium
sei aber nur bei sehr starken Erdbeben gefährdet. Da die massgeblichen
Rechtsgrundlagen (Art. 44 KEV i.V.m. Art. 2 und 3 der Ausserbetriebnah-
meverordnung) Raum liessen, den Untersuchungsgegenstand gezielt auf
einzelne Störfälle oder auf einzelne Häufigkeiten eines Störfalls zu be-
schränken, sei vorliegend einzig das stärkste zu betrachtende Erdbeben
für die deterministische Störfallanalyse herangezogen worden. Nur mit ei-
ner sachgerechten Festlegung der Nachweisanforderungen liessen sich
bei einem Ausserbetriebnahmenachweis in der gebotenen kurzen Zeit-
spanne adäquate neue Bewertungsgrundlagen erstellen.
7.12.2 Dagegen bringen die Beschwerdeführenden vor, dass der Untersu-
chungsgegenstand nicht korrekt bestimmt worden sei. Einerseits würden
Art. 3 der Ausserbetriebnahmeverordnung sowie Art. 94 StSV verschie-
dene Dosisgrenzwerte vorgeben, weshalb diese auch zu prüfen seien. An-
dererseits sei das 9'999-jährliche Erdbeben zwingend zu prüfen gewesen,
da die dabei massgebliche Dosislimite von 1 mSv massiv überschritten
werde und es nur infinitesimal häufiger sei als das 10'000-jährliche Erdbe-
A-1969/2017
Seite 54
ben. Sodann sei die Forderung nach einem rein technischen "Kernkühlbar-
keits"-Nachweis nicht zulässig, da weitere Ausserbetriebnahmekriterien
bestünden.
7.12.3 Die Vorinstanz ordnete im vorliegenden Fall vor dem Hintergrund
der Reaktorkatastrophe in Fukushima gestützt auf Art. 2 Abs. 1 Bst. d der
Ausserbetriebnahmeverordnung eine unverzügliche Überprüfung der Aus-
legung des KKB an. Diese Überprüfung hatte einzig den deterministischen
Nachweis der Beherrschung eines 10'000-jährlichen Erdbebens zum Ge-
genstand. Dabei hat die Vorinstanz den Nachweis nicht auf das sog. Kern-
kühlbarkeitskriterium beschränkt, sondern auch die Integrität des Primär-
kreislaufs sowie des Containments miteingeschlossen (vgl. Aktennotiz,
Ziff. 1.2). Wenn nun die Vorinstanz festhält, dass bei einem Erdbeben vor
allem das Kriterium der Kernkühlbarkeit relevant sei und dieses nur bei
äusserst starken Erdbeben gefährdet sein könne, nimmt sie eine Einschät-
zung im Rahmen ihres technischen Ermessens vor (vgl. oben E. 2). Dies
ist nicht zu beanstanden. Vielmehr erscheint es als sachgerecht, dass sie
angesichts der zeitlichen Dringlichkeit des Sicherheitsnachweises auf das
stärkste anzunehmende Erdbeben (an der Auslegungsgrenze) und den in-
soweit massgeblichen Dosisgrenzwert von 100 mSv abstellte, zumal über
eine allfällige unverzügliche Ausserbetriebnahme des KKB entschieden
werden sollte.
7.12.4 Demnach bestand im konkreten Fall keine Pflicht, weitere Erdbeben
anderer Störfallkategorien wie das 9'999-jährliche Ereignis zu analysieren.
Es sei angemerkt, dass die Vorinstanz im Rahmen des deterministischen
Sicherheitsnachweises nunmehr je ein diskretes Erdbeben (NESK 2 und
NESK 3) pro Störfallkategorie prüft (vgl. ENSI, Methodik deterministischer
Nachweise der Schweizer Kernkraftwerke für Erdbeben der Störfallkatego-
rien 2 und 3, Aktennotiz ENSI-AN-8567, 2014, S. 3).
7.13 Zusammengefasst ist der erste Begehrenkomplex (Begehren Nr. 2)
somit abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.
8.
Es ist auf den zweiten Begehrenkomplex (Begehren Nr. 3) der Beschwer-
deführenden einzugehen. Dieser betrifft sinngemäss die Fragen, ob die
Beschränkung des deterministischen Nachweises auf höchstens 10'000-
A-1969/2017
Seite 55
jährliche Erdbeben zulässig ist oder ob im Sinne eines abdeckenden Nach-
weises nicht zusätzlich ein 1'000'000-jährliches bzw. 999'999-jährliches
Erdbeben hätte untersucht werden müssen.
8.1
8.1.1 Die Beschwerdeführenden bringen vor, Art. 5 Abs. 4 der Gefähr-
dungsannahmenverordnung widerspreche dem übergeordneten Recht, da
er den Nachweis des ausreichenden Schutzes gegen die durch Naturer-
eignisse ausgelösten Störfälle auf eine Häufigkeit von grösser gleich 10-4
pro Jahr beschränke. Aus Art. 8 Abs. 4 KEV folge, dass unter anderem die
externen Störfälle nach den Häufigkeiten von Art. 94 StSV (2005) einzutei-
len und die Dosen gemäss Art. 94 Abs. 2–5 StSV (2005) einzuhalten seien.
Art. 94 Abs. 5 StSV (2005) verlange unmissverständlich, dass Ereignisse
zwischen 10-4 und 10-6 pro Jahr zu berücksichtigen seien. Der Erdbeben-
nachweis könne deshalb nicht kurzerhand auf Häufigkeiten grösser gleich
10-4 pro Jahr beschränkt werden. Andernfalls wirke sich Art. 5 Abs. 4 der
Gefährdungsannahmenverordnung in unzulässiger Weise schutzmindernd
aus. Die von der Vorinstanz angeführte Auslegung von Art. 8 Abs. 4 KEV
i.V.m. Art. 94 Abs. 5 StSV (2005) treffe nicht zu. Eine rein historische Be-
trachtung widerspreche dem klaren Wortlaut der beiden Bestimmungen.
Zudem blende die Vorinstanz die seitherigen Erkenntnisse (Ereignisse in
Fukushima, PEGASOS-Projekt) aus und ignoriere den aktuellen Stand von
Wissenschaft und Technik. Es gehe nicht an, dass sich die Vorinstanz auf
das 10'000-jährliche Ereignis beschränke. Ihr Vorgehen beruhe auf unzu-
lässigen Annahmen, sei überholt und daran festzuhalten verstosse gegen
das Vorsorgeprinzip. Schliesslich sei nicht einzusehen, weshalb gerade bei
10-4 pro Jahr eine Seltenheitsschwelle für noch zu betrachtende Erdbeben
liege. Es sei kein wissenschaftliches Konzept bekannt, wonach Gefähr-
dungsabschätzungen ab einer bestimmten Unsicherheit nicht mehr be-
rücksichtigt werden könnten.
8.1.2 Die Beschwerdegegnerin hält dagegen, dass die Begrenzung auf
Gefährdungen mit einer Häufigkeit von grösser gleich 10-4 pro Jahr im Ein-
klang mit der langjährigen Praxis und den internationalen Standards stehe.
Der Grund für diese Regelung liege darin, dass bereits für Häufigkeiten
kleiner als 10-3 pro Jahr keine gesicherten empirischen Erkenntnisse zur
Gefährdung bestünden, geschweige denn für Naturereignisse mit einer
Häufigkeit kleiner als 10-4 pro Jahr. Die Streubreite der mit modernen pro-
babilistischen Methoden ermittelten Erdbebengefährdungen nehme bei
sehr seltenen Ereignissen markant zu. Folglich könnten die Gefährdungs-
annahmen jenseits der Grenze von 10-4 pro Jahr nicht mehr zuverlässig
A-1969/2017
Seite 56
bestimmt werden. Sodann gebe es kein einziges Land, welches für beste-
hende Kernkraftwerke einen deterministischen Nachweis für Erdbeben un-
terhalb der Schwelle von 10-4 pro Jahr (Mittelwert) fordere; dies spiegle sich
in den IAEA-Guidelines wieder. Art. 5 Abs. 4 der Gefährdungsannah-
menverordnung stehe mit dem übergeordneten Recht im Einklang. Art. 8
KEV verlange nicht, dass Naturereignisse mit einer Häufigkeit von 10-6 pro
Jahr zu berücksichtigen seien. Vielmehr würden es sowohl Art. 8 Abs. 6
KEV als auch Art. 94 Abs. 8 StSV (2005) dem UVEK bzw. der Aufsichtsbe-
hörde überlassen, die Einzelheiten der anzunehmenden Störfälle festzule-
gen. Schliesslich würden mit der Annahme eines Einzelfehlers Störfälle mit
einer Häufigkeit bis gegen 10-6 pro Jahr untersucht.
8.1.3 Die Vorinstanz hält fest, dass aus technischer Sicht ein gutes Sicher-
heitsniveau bestehe, wenn im Rahmen des deterministischen Sicherheits-
nachweises die Einhaltung der technischen Schutzziele sowie eine maxi-
male Dosis von 100 mSv für ein 10'000-jährliches Erdbeben nachgewiesen
werde. Sodann gebe es keine Rechtsgrundlage, welche gestützt auf die
Ergebnisse des PRP oder die Ereignisse in Fukushima einen Nachweis bis
zu einer Häufigkeit von 10-6 pro Jahr verlange. Art. 5 Abs. 4 der Gefähr-
dungsannahmenverordnung sei mit dem übergeordneten Recht vereinbar
und entspreche auch den internationalen Anforderungen. Schliesslich
werde der Rahmen der Auslegungsstörfälle, welche deterministisch be-
herrscht werden müssten, mit Art. 5 Abs. 4 der Gefährdungsannahmenver-
ordnung auf das Erdbebenspektrum bis 10-4 pro Jahr beschränkt. Demge-
genüber würden die Erdbeben mit einer geringeren Häufigkeit als 10-4 pro
Jahr mit der probabilistischen Sicherheitsanalyse abdeckend erfasst. Ent-
sprechend bestehe keine Veranlassung, über Art. 5 Abs. 4 der Gefähr-
dungsannahmenverordnung hinauszugehen und einen Nachweis bis zu ei-
ner Häufigkeit von 10-6 pro Jahr zu fordern.
8.2 Gemäss Art. 5 Abs. 4 der Gefährdungsannahmenverordnung hat der
Betreiber eines Kernkraftwerks für den Nachweis des ausreichenden
Schutzes gegen die durch Naturereignisse ausgelösten Störfälle einzig
Gefährdungen mit einer Häufigkeit grösser gleich 10-4 pro Jahr zu berück-
sichtigen und zu bewerten. Damit wird die Grenze der Auslegungsstörfälle
im Zusammenhang mit Naturereignissen auf 10-4 pro Jahr festgelegt (vgl.
BGE 139 II 185 E. 11.5.2, wonach die durch seltenere Naturereignisse aus-
gelösten Störfälle auslegungsüberschreitend seien). Art. 5 Abs. 4 der Ge-
fährdungsannahmenverordnung schränkt demnach für den besonderen
Fall der Naturgefahren den allgemeinen Bereich der Auslegungsstörfälle
A-1969/2017
Seite 57
ein, welcher ansonsten von 10-1 bis 10-6 pro Jahr reicht (vgl. Art. 1 Bst. a
der Gefährdungsannahmenverordnung).
8.3 Es stellt sich nun die Frage, ob Art. 5 Abs. 4 der Gefährdungsannah-
menverordnung mit dem übergeordneten Recht vereinbar ist. Der massge-
bliche Gehalt von Art. 8 Abs. 4 KEV i.V.m. Art. 94 Abs. 5 StSV (2005) ist bis
zuletzt zwischen den Parteien strittig geblieben und deshalb im Folgenden
auf dem Wege der Auslegung zu ermitteln. Dabei ist einzig auf den streit-
gegenständlichen Störfall des Erdbebens einzugehen.
8.3.1 Gemäss Art. 8 Abs. 4 KEV sind unter anderem die durch Erdbeben
ausgelösten Störfälle nach den Häufigkeiten des Art. 94 StSV (2005) ein-
zuteilen und es ist nachzuweisen, dass die Dosen nach den Art. 94 Abs. 2–
5 StSV (2005) eingehalten werden können. Vorliegend relevant ist Art. 94
Abs. 5 StSV (2005), welcher für Störfälle mit einer Häufigkeit zwischen 10-4
und 10-6 pro Jahr eine maximale Dosis von 100 mSv festlegt. Entgegen
den Beschwerdeführenden lässt sich aus dem Wortlaut der beiden ge-
nannten Bestimmungen nicht ableiten, dass Erdbeben bis zu einer Häufig-
keit von 10-6 pro Jahr zu untersuchen wären. Die Bestimmungen äussern
sich einzig zur Zuteilung der Störfälle zu den jeweiligen Störfallkategorien
und die damit verbundenen Dosisgrenzwerte. Im Übrigen lassen weder die
italienische noch die französischen Fassung anderweitige Schlüsse zu.
8.3.2 Im Rahmen der historischen Betrachtung sind wiederum die ehema-
ligen Richtlinien und die Praxis der Aufsichtsbehörden zentral, die sukzes-
siv ihren Niederschlag im nuklearen Regelwerk (Art. 8 KEV) und im Strah-
lenschutzrecht (Art. 94 StSV [2005]) gefunden haben.
8.3.2.1 Seit Beginn der Aufsicht über die Kernkraftwerke wurden die Erd-
bebenstörfälle abweichend von den anderen Auslegungsstörfällen beur-
teilt. Während anlageintern ausgelöste, technische Auslegungsstörfälle mit
Häufigkeiten bis zu 10-6 pro Jahr untersucht werden, sind die durch Erdbe-
ben ausgelösten Störfälle höchstens mit einer Häufigkeit bis 10-4 pro Jahr
zu berücksichtigen. Dies war ein bewusster Entscheid der damaligen Nuk-
learaufsicht. Er legte die sog. Auslegungsgrenze der Kernkraftwerke für
Erdbebenstörfälle fest, womit im Umkehrschluss sämtliche selteneren Erd-
bebenereignisse als auslegungsüberschreitend zu qualifizieren sind (vgl.
oben E. 7.6.2.4).
8.3.2.2 Die zwischenzeitlich erfolgte Kodifikation der Richtlinien in der
Kernenergie- und Strahlenschutzverordnung führte nicht zu einer Abkehr
A-1969/2017
Seite 58
oder gar zu einer Verschärfung der bisherigen Praxis (vgl. oben
E. 7.6.2.7 f. und E. 7.6.3). Daran vermag auch der Umstand nichts zu än-
dern, dass die Störfallkategorien bzw. die Häufigkeitsbereiche in Art. 94
Abs. 4 und 5 StSV (2005) in genereller Weise normiert wurden und keine
spezifische Regelung der Erdbebenstörfälle Eingang in die Kernenergie-
oder Strahlenschutzverordnung gefunden hat. Die Aufsichtsbehörden hiel-
ten sowohl vor als auch nach der erfolgten Kodifikation der Richtlinien am
Sicherheitserdbeben (bzw. heute NESK 3) fest und grenzten davon die
deutlich stärkeren Erdbeben als auslegungsüberschreitend ab (siehe zu-
letzt explizit: HSK-R-100 [2004], Ziff. 6). Dies zeigt sich insbesondere an
den oben aufgeführten Beispielen zur Aufsichtspraxis der HSK (vgl.
E. 7.6.4).
8.3.2.3 Vor diesem Hintergrund lässt sich nun aber aus historischer Warte
nicht ableiten, dass Erdbeben im Rahmen der deterministischen Störfall-
analyse mit einer Häufigkeit bis 10-6 pro Jahr zu betrachten wären. Im Ge-
genteil. Art. 94 Abs. 5 StSV (2005) erscheint als zu weit gefasst, da er für
die Störfallkategorie 3 nicht zwischen erdbebenbedingten und anlageintern
verursachten Störfällen unterscheidet und den Häufigkeitsbereich für den
Erdbebennachweis auf Ereignisse mit einer Häufigkeit bis 10-4 pro Jahr be-
schränkt.
8.3.3 Es stellt sich die Frage, ob die Beschränkung der deterministischen
Störfallanalyse auf Erdbeben mit bis zu einer Häufigkeit von 10-4 pro Jahr
aufgrund einer objektiv-zeitgemässen bzw. teleologischen Betrachtung
nicht aufzugeben ist, wie dies die Beschwerdeführenden geltend machen.
8.3.3.1 Der Vorwurf, die Orientierung an der historischen Auslegungs-
grenze ignoriere den Stand von Wissenschaft und Technik, trifft nicht zu.
Die Erdbebengefährdungsannahmen blieben nicht auf dem Erkenntnis-
stand stehen, welcher ursprünglich der Auslegung der Kernkraftwerke zu-
grunde gelegt wurde (für das KKB: 0.15 g). Vielmehr verlangte die dama-
lige HSK eine Neuüberprüfung der Erdbebengefährdung der Kernkraft-
werke, nachdem in den späten Neunzigerjahren des letzten Jahrhunderts
deutliche methodische Fortschritte auf dem Gebiet der Erdbebengefähr-
dungsanalysen erzielt wurden. Hierzu wurde im Jahr 2000 das PEGASOS-
Projekt gestartet. Die damit ermittelten Resultate wiesen jedoch für sehr
seltene Ereignisse grosse Unschärfen auf. Die Gründe dafür wurden darin
erblickt, dass für starke Erdbeben in der Schweiz kaum direkt verwendbare
Messungen vorlagen, die Erdbeben erst seit rund 100 Jahren messtech-
A-1969/2017
Seite 59
nisch erfasst werden und anhand von Überlieferungen nur etwa 1'000 Jah-
re zurückverfolgt werden können. Aus den genannten Gründen wurde zur
Verfeinerung der Resultate ab 2004 das Folgeprojekt PRP lanciert (vgl.
zum Ganzen: NAEGELIN, a.a.O., S. 139; HSK, Neubestimmung der Erdbe-
bengefährdung an den Kernkraftwerkstandorten in der Schweiz, 2007,
HSK-AN-6252, S. 11, gefunden unter: <https://www.ensi.ch/> > Themen >
PEGASOS > Dokumente, abgerufen am 20. Dezember 2018).
Den Betreiber eines Kernkraftwerks trifft nun ausdrücklich die Pflicht, einer
deterministischen Störfallanalyse die neusten Gefährdungsannahmen zu-
grunde zu legen (Art. 13 der Gefährdungsannahmenverordnung). Da die
Untersuchungen des PRP im Zeitpunkt, als die Vorinstanz den strittigen
deterministischen Nachweis verlangte, noch nicht abgeschlossen waren,
wurde der aus den PEGASOS-Zahlen abgeleitete, konservative Erdbeben-
gefährdungswert PRP-IH verwendet (vgl. Aktennotiz, S. 9). Dieser betrug
für das KKB 0.17 g auf Referenzfelsniveau bzw. 0.348 g auf Oberflächen-
niveau. Folglich wurde im konkreten Fall für den deterministischen Sicher-
heitsnachweis nicht nur der aktuellste verfügbare, sondern auch ein höhe-
rer Wert verwendet, als er ursprünglich bei der Auslegung des KKB (0.15 g)
festgelegt worden war. Mithin waren die Anforderungen an die Anlage grös-
ser.
Es sei darauf hingewiesen, dass die Vorinstanz zwischenzeitlich die PRP-
Resultate überprüft und teilweise durch Daten und Modelle des Schweize-
rischen Erdbebendienstes SED 2015 ersetzt hat (sog. SED-PRP-Modell).
Im Mai 2016 verfügte die Vorinstanz für das KKB, dass ein Beschleuni-
gungswert von ca. 0.30 g massgebend sei (sog. Erdbebengefährdungsan-
nahmen ENSI-2015) und ordnete abermals die Durchführung einer deter-
ministischen Störfallanalyse an. Im Rahmen dieses deterministischen Si-
cherheitsnachweises wird demnach nach Angaben des ENSI ein doppelt
so hoher Wert, wie er der ursprünglichen Auslegung zugrunde lag, zu prü-
fen sein (ENSI, Verfügung: Erdbebengefährdungsannahmen ENSI-2015
für die Standorte der Schweizer Kernkraftwerke, 26. Mai 2016, gefunden
unter: <https://www.ensi.ch/> > Themen > PEGASOS > Dokumente > PE-
GASOS-Verfügung KKB, abgerufen am 20. Dezember 2018; ENSI, Stel-
lungnahme zum Gutachten des Ökoinstituts zum Sicherheitsstatus des
Kernkraftwerks Beznau, Aktennotiz ENSI-AN-10327, S. 13, gefunden un-
ter: <https://www.ensi.ch/> > Dokumente > Stellungnahmen, abgerufen am
20. Dezember 2018).
A-1969/2017
Seite 60
Im Übrigen dürften gerade die im Rahmen der Erdbebengefährdungsana-
lyse auftretenden Ungenauigkeiten bei den ermittelten Resultaten von sehr
seltenen Ereignissen einen weiteren Grund für die Beschränkung des de-
terministischen Sicherheitsnachweises auf Erdbeben mit einer Häufigkeit
bis zu 10-4 pro Jahr darstellen.
8.3.3.2 Ferner wird der deterministische Sicherheitsnachweis im Rahmen
einer periodischen Sicherheitsüberprüfung (PSÜ) zusätzlich von einem
probabilistischen Nachweis flankiert (vgl. Art. 34 Abs. 2 Bst. c und d KEV).
Der Betreiber eines Kernkraftwerks hat zur Ermittlung der Beschleuni-
gungswerte eines Erdbebens eine sog. standortspezifische probabilisti-
sche Erdbebengefährdungsanalyse ("Probabilistic Seismic Hazard Analy-
sis"; nachfolgend: PSHA) durchzuführen. Dadurch lassen sich die jährli-
chen Überschreitungshäufigkeiten von Bodenerschütterungen am Anlage-
standort inklusive Unsicherheiten ermitteln (vgl. Richtlinie ENSI-A05, Pro-
babilistische Sicherheitsanalyse [PSA]: Qualität und Umfang, Ziff. 4.6.2.1).
Eine solche PSHA stellte beispielsweise PEGASOS dar. Die damit gewon-
nenen Daten dienen neben der deterministischen Störfallanalyse auch der
probabilistischen Sicherheitsanalyse. Letztere erlaubt es, auslegungsüber-
schreitende Störfälle zu betrachten, welche nicht mehr deterministisch be-
herrscht, sondern probabilistisch bewertet werden (vgl. BGE 139 II 185
E. 11.5.2). Konkret können mit der probabilistischen Sicherheitsanalyse in
der Schweiz auch seismische Bodenbeschleunigungen, die seltener als
einmal in 10'000 Jahren (10-4 pro Jahr) bis hin zu einmal in 10'000'000 Jah-
ren (10-7 pro Jahr) vorkommen, berücksichtigt werden (Richtlinie ENSI-
A05, Ziff. 4.6.2.1; ENSI, Stellungnahme zum Gutachten des Ökoinstituts
zum Sicherheitsstatus des Kernkraftwerks Beznau, Aktennotiz ENSI-AN-
10327, S. 13).
Diesbezüglich hat die Vorinstanz darauf hingewiesen, dass es vor allem
das Zusammenspiel von deterministischer und probabilistischer Sicher-
heitsbewertung sei, welches es erlaube, den gesamten Bereich der Erdbe-
bengefährdung abdeckend zu erfassen (vgl. auch NAEGELIN, a.a.O.,
S. 145, wonach das Problem der richtigen Wahl der Häufigkeit des Sicher-
heitserdbebens mit der Einführung der Risikoanalyse etwas entschärft
wurde). Mit anderen Worten lässt sich mit der probabilistischen Sicher-
heitsanalyse ein deutlich über das Sicherheitserdbeben hinausreichendes
Spektrum an Erdbebenereignissen explorieren und abdeckend erfassen.
Insoweit besteht keine Notwendigkeit, die Grenze der im Rahmen der de-
terministischen Sicherheitsbewertung zu betrachtenden Erdbebenereig-
nisse bis hin zu einer Häufigkeit von 10-6 pro Jahr zu verschieben.
A-1969/2017
Seite 61
8.3.3.3 Ausserdem bestätigen sowohl die KNS als auch die Vorinstanz als
Fachbehörden, dass die Vorgaben für den deterministischen Sicherheits-
nachweis samt den massgeblichen Dosislimiten im internationalen Ver-
gleich anspruchsvoll seien und ein gutes Sicherheitsniveau gewährleisten
(vgl. oben E. 7.7.7). Auch diese fachkundige Einschätzung spricht gegen
eine Abkehr vom bisherigen Nachweis für Erdbebenereignisse mit einer
Häufigkeit bis 10-4 pro Jahr.
8.3.3.4 Folglich ändert die von den Beschwerdeführenden geforderte ob-
jektiv-zeitgemässe bzw. objektiv-teleologische Betrachtung nichts am Er-
gebnis der historischen Auslegung.
8.3.4 Schliesslich steht Art. 5 Abs. 4 der Gefährdungsannahmenverord-
nung mit den internationalen Regelwerken in Einklang. Sowohl die IAEA
als auch die WENRA verlangen die Berücksichtigung von Erdbeben mit
einer Häufigkeit von bis zu 10-4 pro Jahr (Mittelwert). Zudem werden im
konkreten Fall auch die internationalen Mindestanforderungen an die zu
berücksichtigende Bodenbeschleunigung von 0.1 g bei Weitem eingehal-
ten (vgl. oben E. 6.2 und 7.10.2.2). Entgegen den Beschwerdeführenden
können die internationalen Vorgaben vorliegend uneingeschränkt berück-
sichtigt werden, da sich diese nicht schutzmindernd auswirken und ein im
internationalen Vergleich gutes Schutzniveau gewährleistet ist (vgl.
E. 7.10).
8.4
8.4.1 Zusammengefasst stimmt Art. 5 Abs. 4 der Gefährdungsannah-
menverordnung mit dem übergeordneten Recht überein, soweit die Be-
stimmung bei Erdbeben ausschliesslich einen deterministischen Nachweis
bis zu einer Häufigkeit von 10-4 pro Jahr fordert. Der Wortlaut von Art. 94
Abs. 5 StSV (2005) erscheint als unklar und ist auf dem Wege der teleolo-
gischen Reduktion für Erdbebenstörfälle insoweit klarzustellen.
8.4.2 Ausserdem steht Art. 5 Abs. 4 der Gefährdungsannahmenverord-
nung nicht mit Art. 1 Bst. e der Gefährdungsannahmenverordnung in Wi-
derspruch, wonach im Rahmen der deterministischen Störfallanalyse
nachzuweisen ist, dass ein abdeckendes Spektrum beherrscht wird. Art. 5
Abs. 4 der Gefährdungsannahmenverordnung beschränkt vielmehr für die
Störfallkategorie 3 das Spektrum innerhalb dessen ein abdeckender Nach-
weis erbracht werden muss (vgl. Erläuterungsbericht zur Richtlinie ENSI-
A01, Ziff. 242). Die Bestimmung gibt somit den Rahmen für die determinis-
A-1969/2017
Seite 62
tische Störfallanalyse vor. Deshalb kann aus dem Prinzip des abdecken-
den Spektrums gemäss Art. 1 Bst. e der Gefährdungsannahmenverord-
nung vorliegend nicht gefordert werden, dass ein Nachweis auch für Erd-
beben mit einer Häufigkeit bis 10-6 pro Jahr erbracht werden müsste.
8.4.3 Nach dem Gesagten hat die Vorinstanz zu Recht den deterministi-
schen Sicherheitsnachweis auf Erdbeben mit einer Häufigkeit von bis zu
10-4 pro Jahr beschränkt. Ein deterministischer Nachweis noch seltenerer
Ereignisse, wie ein 1'000'000-jährliches oder 999'999-jährliches Erdbeben,
ist nicht erforderlich. Somit sind die Begehren des zweiten Begehrenkom-
plexes abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.
9.
Es ist auf den dritten Begehrenkomplex (Begehren Nr. 4) der Beschwerde
einzugehen. Dieser betrifft sinngemäss die Frage, ob eine Beschränkung
der Expositionszeit auf ein Jahr unmittelbar nach dem Ereignis bei der Be-
rechnung der Strahlendosis im Rahmen der radiologischen Störfallanalyse
zulässig ist.
9.1
9.1.1 Die Beschwerdeführenden machen geltend, dass die aus einem
Störfall resultierende zusätzliche Dosis nicht korrekt berechnet worden sei.
Die vom ENSI angewendete Richtlinie treffe fragwürdige Annahmen. Sie
gehe bei der Berechnung der Dosen nur von einer Expositionszeit von ei-
nem Jahr unmittelbar nach dem Ereignis aus und unterstelle unter ande-
rem gravierende, kaum umsetzbare Einschränkungen der Lebensgewohn-
heiten. Dagegen sei nach der Strahlenschutzverordnung eine Integrations-
zeit von 50 Jahren bei Erwachsenen bzw. 70 Jahren bei Kindern massge-
bend. Mithin fordere sie eine "Betrachtung über die gesamte Zeit". Folglich
widerspreche die Beschränkung auf ein Jahr in der Richtlinie ENSI-G14
der Verordnung. Sodann dürfe die Vorinstanz keine Massnahmen (Ernte-
oder Weideverbot) nach Art. 20 Strahlenschutzgesetz berücksichtigen, da
diese nur für auslegungsüberschreitende Störfälle gelten würden und da-
mit im Bereich der Vorsorge gegen Auslegungsstörfälle nichts zu suchen
hätten. Da es unzulässig sei, bei Auslegungsstörfällen eine Evakuation an-
zunehmen, werde die Dosis über eine längere Zeit als ein Jahr akkumuliert.
Ausserdem ergebe sich aus Art. 94 Abs. 5 StSV (2005) unmissverständ-
lich, dass die gesamte Dosis relevant sei und diese nicht über die Festle-
gung des Betrachtungszeitraums eingeschränkt werden dürfe. Folglich be-
stehe kein Raum für eine Konkretisierung über die ENSI-Richtlinie oder die
Normen der Internationalen Strahlenschutzkommission (sog. International
A-1969/2017
Seite 63
Commission on Radiological Protection [ICRP]). Selbst wenn das ICRP-
Regelwerk anwendbar wäre, könne nicht auf dessen Referenzwert von
100 mSv und die darin vorgesehene Beschränkung der Exposition auf ein
Jahr abgestellt werden, da diese nur für Notfallsituationen und nicht für den
vorliegend massgeblichen Bereich von Auslegungsstörfällen bzw. der Stör-
fallvorsorge gelten würden. Werde nun der Betrachtungszeitraum für die
aus einem Störfall resultierende Dosis auf ein Jahr beschränkt, sei die in
der Realität auftretende Dosis höher, da die Strahlung der Radionuklide
nicht einfach nach einem Jahr aufhöre. Folglich liege die akkumulierte Do-
sis bei einer realistischen Betrachtung über 100 mSv, was im Bereich der
Auslegungsstörfälle nicht mehr gerechtfertigt werden könne. Umgekehrt
seien die für Notfallsituation gedachten Referenzwerte der ICRP viel zu
hoch, damit sie zugleich bei Auslegungsstörfällen als das erste Jahr abde-
ckende Dosisgrenzwerte dienen dürften. Das Regelwerk der ICRP sehe an
keiner Stelle vor, dass der Dosisgrenzwert für die Vorsorge nur für das
erste Jahr betrachtet werden soll. Im Gegenteil sei vielmehr jeweils die für
die betrachtete Situation angemessene Zeitspanne heranzuziehen. Es
könne folglich nicht argumentiert werden, dass zwecks einer konsistenten
und vergleichbaren Betrachtung immer eine einjährige Betrachtungszeit
massgeblich sei. Ferner gehe die Dosisberechnung nicht von konservati-
ven Annahmen aus. Einerseits gehe man bei den betroffenen Personen
nur für die erste Zeit des "Fahnendurchzugs" von einem permanenten Auf-
enthalt im Freien aus; anschliessend seien es nur noch 8 Stunden pro Tag.
Andererseits werde ein totales Ernte- und Weideverbot nach zwei Tagen
unterstellt und der Trinkwasserkonsum werde nicht berücksichtigt.
9.1.2 Die Beschwerdegegnerin hält dagegen, dass die Annahme einer ein-
jährigen Expositions- und Inhalationszeit sachlich begründet sei, dem
Stand von Wissenschaft und Technik entspreche und im Einklang mit dem
internationalen Regelwerk stehe. Die resultierende Wirkung werde umfas-
send und mit sehr konservativen Methoden ermittelt. Einerseits werde un-
terstellt, dass die betroffenen Personen am Ort mit der grössten Gesamt-
dosis wohnen und arbeiten. Zudem werde ein permanenter Aufenthalt im
Freien in unmittelbarer Nähe zum Kernkraftwerk unterstellt. Andererseits
werde angenommen, in den ersten zwei Tagen nach dem Störfall werde
der gesamte Nahrungsmittelbedarf (Obst, Früchte, Gemüse, Milch und
Fleisch) vom sog. Hauptaufschlagpunkt sowie der Trinkwasser- und Fisch-
bedarf aus dem Fluss unterhalb der Anlage gedeckt. Da sich die radioak-
tive Wolke mit zunehmender Zeit und Distanz vom Kraftwerk überproporti-
onal verdünne, liege die effektive Dosis für den grössten Teil der betroffe-
nen Bevölkerungsgruppe deutlich tiefer. Ferner werde angenommen, dass
A-1969/2017
Seite 64
die Aufnahme der abgegebenen radioaktiven Stoffe (Exposition und Inha-
lation) ununterbrochen während eines Jahres erfolge. Daraus werde an-
schliessend die für die nächsten 50 Jahre (sog. Integrationszeit) resultie-
rende Folgedosis berechnet. Folglich treffe der Vorwurf nicht zu, die Vor-
instanz beschränke die Betrachtung auf lediglich ein Jahr. Selbst wenn
man von einer längeren Expositionszeit von insgesamt 80 Jahren ausgehe,
führe dies nicht zu massgeblich höheren Dosen. Schliesslich ergebe sich
aus dem Regelwerk der ICRP, dass jeweils für sämtliche Expositionssitua-
tionen üblicherweise von einer einjährigen Expositionszeit ausgegangen
werde. Die von den Beschwerdeführenden geforderte längere Expositions-
zeit finde hingegen keine Stütze.
9.1.3 Die Vorinstanz führt aus, dass eine strenge rechtliche Trennung zwi-
schen Störfallvorsorge und Notfallschutz weder vorgeschrieben noch sach-
gerecht sei. Insbesondere das strittige Ernte- und Weideverbot sei von der
Lebensmittelgesetzgebung zwingend vorgeschrieben, weshalb es bei der
Störfallvorsorge berücksichtigt werden dürfe. Da Art. 94 Abs. 5 StSV
(2005) keine zeitliche Limite enthalte, werde die Expositionszeit gestützt
auf Art. 94 Abs. 8 StSV (2005) konkretisiert. Eine zusätzliche gesetzliche
Grundlage sei hierzu nicht erforderlich. Die internationalen Richtlinien der
ICRP sähen für den konkreten Fall vor, dass spezielle Akzeptanzkriterien
festzulegen seien. Damit sei der maximal zulässige Dosisgrenzwert von
100 mSv gemäss Art. 94 Abs. 5 StSV (2005) angesprochen. Dieser Wert
sei gemäss dem Regelwerk der ICRP – unabhängig davon, ob eine Not-
fallexpositions- oder eine potenzielle Expositionssituation vorliege – nach
denselben Randbedingungen zu berechnen. In beiden Situationen sei
hierzu die Expositionszeit auf ein Jahr beschränkt worden. Dies gelte im
Übrigen auch für den Normalbetrieb. Eine unzulässige Vermischung von
Störfallvorsorge und Notfallschutz liege somit entgegen den Beschwerde-
führenden nicht vor. Folglich entspreche die Beschränkung der Expositi-
onszeit auf ein Jahr den Empfehlungen der ICRP und damit dem Stand der
Technik. Die Dosisberechnung sei damit rechtskonform erfolgt.
9.2 Gemäss Art. 94 Abs. 5 StSV (2005) muss bei Störfällen, die mit einer
Häufigkeit zwischen 10-4 und 10-6 pro Jahr zu erwarten sind, der Betrieb so
ausgelegt sein, dass die aus einem einzelnen Störfall resultierende Dosis
für nichtberuflich strahlenexponierte Personen höchstens 100 mSv beträgt.
Die Bestimmung definiert somit für die zu erwartenden Störfälle einzig das
massgebende Akzeptanzkriterium (Dosisgrenzwert). Die Bestimmung äus-
sert sich jedoch nicht zur Methodik der Berechnung der Dosisgrenzwerte
A-1969/2017
Seite 65
bzw. macht keine Vorgaben zum zeitlichen Umfang. Dies ist vielmehr Auf-
gabe der Aufsichtsbehörde. Deshalb bestimmt Art. 94 Abs. 8 StSV (2005),
dass die Vorinstanz im Einzelfall die Methodik und die Randbedingungen
für die Störfallanalyse festzulegen hat, wozu auch die Berechnung der Do-
sisgrenzwerte im Rahmen der radiologischen Störfallanalyse zu zählen ist
(vgl. Erläuterungsbericht zur Richtlinie ENSI-A01, Ziff. 1.3). Diese Kompe-
tenz stand der Vorinstanz schon zu, bevor die einzelnen Störfallkategorien
in der Strahlenschutzverordnung 1994 bzw. 2005 kodifiziert wurden. Bei-
spielsweise verlangte bereits die Richtlinie HSK-R-11, dass bei einem Un-
fall nach konservativer Berechnung für Einzelpersonen der Bevölkerung in
der Umgebung keine höhere Dosis als 100 mSv erwartet wird und defi-
nierte, wie die Dosis für Einzelpersonen berechnet wird (HSK-R-11 [1980],
Ziff. 3.3 und 5.2). Nach dem Gesagten hat die Vorinstanz damit zu Recht
die Richtlinie ENSI-G14 erlassen, um den Begriff der aus "einem einzelnen
Störfall resultierenden Dosis" zu konkretisieren. Dabei hat sie die effektive
Dosis oder die Organdosen mit den Beurteilungsgrössen und Dosisfakto-
ren der massgebenden Anhänge der Strahlenschutzverordnung 2005 so-
wie nach dem Stand von Wissenschaft und Technik zu ermitteln (Art. 94
Abs. 8 StSV [2005]). Ausdruck des Letzteren ist insbesondere das Regel-
werk der ICRP.
9.3 An erster Stelle sind die Methodik und die Randbedingungen bei der
Berechnung der Strahlenexposition darzulegen.
9.3.1 Als Folge eines Störfalls können die aus einem Kernkraftwerk emit-
tierten Radionuklide in der Umgebung der Anlage zu Strahlenexpositionen
der Bevölkerung führen. Die Richtlinie ENSI-G14 unterscheidet dabei ver-
schiedene Expositionspfade. Einerseits beschreibt sie die externe Bestrah-
lung. Diese umfasst die Bestrahlung aus der sog. Fahne ("radioaktive
Wolke"; Exposition auf dem Wege der Immersion) und die Bodenstrahlung
aufgrund der aus der radioaktiven Wolke im Boden abgelagerten Radio-
nuklide. Andererseits kommt es zur sog. internen Bestrahlung. Diese resul-
tiert aus der Aufnahme von radioaktiven Stoffen durch das Einatmen (sog.
Inhalation) oder durch den Verzehr von kontaminierter Nahrung (sog. In-
gestion). Die Aufnahme radioaktiver Stoffe in den menschlichen Organis-
mus durch Ingestion, Inhalation oder über die Haut wird als Inkorporation
bezeichnet (Richtlinie ENSI-G14, Ziff. 6.1, Figur 1; Begriffsbestimmungen
im Anhang 1 StSV [2005]). Die Zeit während der der Organismus externer
Bestrahlung ausgesetzt ist oder radioaktive Stoffe inkorporieren kann, wird
als Expositions- oder Inkorporationszeit bezeichnet.
A-1969/2017
Seite 66
9.3.2 Davon zu unterscheiden ist eine zweite Phase. Wie die Vorinstanz
darlegt, werden die radioaktiven Stoffe, sind sie erst einmal in den mensch-
lichen Körper gelangt, eingelagert. Durch den weiteren Verfall der Radio-
nuklide im Laufe des Lebens einer Person entsteht die sog. Folgedosis an
ionisierender Strahlung. Diese ist definiert als die effektive Dosis, die als
Folge einer Aufnahme eines Nuklids in den Köper innerhalb einer gewissen
Zeitspanne (sog. Integrationszeit) akkumuliert wird (Begriffsbestimmungen
im Anhang 1 StSV [2005]). Mit anderen Worten bestimmt die Integrations-
zeit, wie lange ein radioaktiver Stoff im Körper verbleibt und diesen be-
strahlt. Für Erwachsene ist dabei ein Wert von 50 Jahren und für Kinder
ein Wert von 70 Jahren festgelegt (Anhang 4 StSV [2005]).
9.3.3 Nach der Richtlinie erfolgen die Dosisberechnungen für eine "fiktive,
konservativ festgelegte kritische Personengruppe". Hierzu werden ver-
schiedene Annahmen getroffen. So wird beispielsweise unterstellt, dass
die Personen am Ort mit der grössten Gesamtdosis, die aus der Immer-
sion, Inhalation, Bodenstrahlung und Ingestion entsteht, wohnen und ar-
beiten (sog. Hauptaufschlagpunkt). Überdies decken sie den gesamten
Bedarf an Obst, Früchten, Gemüse, Milch und Fleisch von diesem Ort (vgl.
Richtlinie ENSI-G14, Ziff. 4).
9.3.4 Im Falle von Auslegungsstörfällen wird von einer Expositionszeit von
einem Jahr unmittelbar nach dem Ereignis ausgegangen. Zudem wird bei
Auslegungsstörfällen mit einer Häufigkeit von kleiner als 10-2 pro Jahr für
den Ingestionspfad einschränkend angenommen, dass spätestens nach
zwei Tagen ein Ernte- und Weideverbot erlassen würde. Folglich wird bei
den Dosisberechnungen unterstellt, dass nur innerhalb der ersten 48 Stun-
den nach einem Störfalleintritt im betroffenen Gebiet eine nicht überwachte
Ernte und ein Konsum von kontaminierten Nahrungsmitteln stattfindet (vgl.
Richtlinie ENSI-G14, Ziff. 4.2 Bst. a).
9.4
9.4.1 Die Beschwerdeführenden kritisieren zunächst, dass mit dem vor-
sorglichen Ernte- und Weideverbot Massnahmen des Notfallschutzes be-
rücksichtigt würden. Damit werde der vorliegend massgebliche Bereich der
Störfallvorsorge mit jenem des Notfallschutzes im Ernstfall vermischt.
Die Vorinstanz macht hierzu geltend, dass das Ernte- und Weideverbot
sich auf das sog. Dosismassnahmenkonzept (DMK) gemäss der damals
gültigen ABCN-Einsatzverordnung vom 20. Oktober 2010 (ABCN-Einsatz-
A-1969/2017
Seite 67
verordnung; AS 2010 5395) stütze. Obwohl es sich dabei um eine Notfall-
schutzmassnahme handle, werde diese letztlich aus Gründen der Lebens-
mittelgesetzgebung angeordnet.
9.4.2 Dass die Anordnung eines Ernte- und Weideverbots vor allem aus
Gründen der Nahrungsmittelsicherheit angeordnet wird und nicht primär
dem Notfallschutz dient, liegt auf der Hand. So sieht das DMK einerseits
vor, dass das Ernte- und Weideverbot unbesehen der Gebiete, in denen
Schutzmassnahmen nach Ziff. 5 des DMK ergriffen wurden (Schutzmass-
nahmen für Kinder, Jugendliche und schwangere Frauen gelten bereits ab
einer Dosisschwelle von 1 mSv), in Gebieten, die in Windrichtung liegen,
vorsorglich erlassen wird. Mit anderen Worten wird das Verbot insoweit un-
abhängig der Überschreitung allfälliger Dosisschwellen ausgesprochen.
Andererseits hält das DMK fest, dass sich sämtliche weiteren Massnahmen
neben dem Ernte- und Weideverbot nach der Lebensmittelgesetzgebung
richten (vgl. Anhang 1 Ziff. 7 ABCN-Einsatzverordnung). Ferner enthielt die
im Zeitpunkt der strittigen Aktennotiz gültige Fremd- und Inhaltsstoffverord-
nung vom 26. Juni 1995 (FIV, AS 1994 2893) eine Liste mit Höchstkonzent-
rationen (Toleranz- und Grenzwerte) für Radionuklide in Lebensmitteln.
Diese Grenzwerte galten unabhängig von der auslösenden Ursache und
umfassten insbesondere Radionuklide nicht natürlichen Ursprungs (vgl.
Anhang Ziff. 6 und 6.1 e contrario FIV). Die Liste wurde später in die Kon-
taminatenverordnung vom 16. Dezember 2016 (VHK; SR 817.022.15)
überführt, welche neu sog. Höchstgehalte für Radionuklide vorsieht. Beide
Verordnungen konkretisieren letztlich die Anforderungen an die Lebensmit-
telsicherheit (vgl. Art. 6 und 7 des alten Lebensmittelgesetzes vom 9. Ok-
tober 1992 [aLMG; AS 1995 1469] und Art. 7 und 8 des Lebensmittelgeset-
zes vom 20. Juni 2014 [LMG, SR 817.0]). Wird aufgrund eines Störfalls ein
vorsorgliches Weide- und Ernteverbot erlassen, verhindert dies von vorn-
herein, dass kontaminierte Lebensmittel in Verkehr gebracht werden, wel-
che die Gesundheit der Konsumenten beeinträchtigen können. Dies gilt
auch für die Ausgangsprodukte (Tiere, Pflanzen, Mineralstoffe und Trink-
wasser; vgl. Art. 7 Abs. 1 und 2 aLMG). Insoweit erscheint die Anordnung
dieser Massnahme insbesondere den gesetzlichen Vorgaben zur Lebens-
mittelsicherheit geschuldet. Folglich kann und muss sie unbesehen allfälli-
ger strahlenschutzrechtlicher Gründe getroffen werden. Vor diesem Hinter-
grund ist nicht zu beanstanden, dass eine derartige Massnahme im Bereich
der Störfallvorsorge und nicht erst für den Ernstfall bzw. im Bereich des
Notfallschutzes berücksichtigt wird. Daran vermag der Einwand der Be-
schwerdeführenden nichts zu ändern, wonach die VHK nicht für Ausle-
A-1969/2017
Seite 68
gungsstörfalle gelte. Letzten Endes sind hierbei einzig die in der Liste vor-
gesehenen Höchstkonzentrationen massgeblich und nicht das auslösende
Ereignis (Auslegungsstörfall oder auslegungsüberschreitender Störfall).
9.4.3 Nach dem Gesagten durfte bei der konkreten Dosisberechnung die
Anordnung eines vorsorglichen Ernte- und Weideverbotes berücksichtigt
werden. Eine unzulässige Vermischung von Störfallvorsorge und Notfall-
schutz liegt nicht vor.
9.5 Im Weiteren ist auf die von den Beschwerdeführenden kritisierte Be-
schränkung der Expositionszeit von einem Jahr einzugehen. Hierzu ist vo-
rauszuschicken, dass diese Beschränkung einzig die Zeitdauer der exter-
nen Bestrahlung und der Inkorporation betrifft. Nicht davon betroffen ist die
Integrationszeit. Die Folgedosis wurde somit aufgrund der gesetzlichen
Vorgaben für Erwachsene und Kinder mit einer Dauer von 50 bzw. 70 Jah-
ren ermittelt (Anhang 4 StSV [2005]).
9.5.1 Allein aufgrund der zu berücksichtigenden, deutlich längeren Integra-
tionszeit kann nicht abgleitet werden, dass auch bei der Exposition eine
Betrachtung über die ganze Zeit zu erfolgen hat. Wie oben dargelegt, sind
die Zeitspannen voneinander zu unterscheiden. Sodann ist auch der Ver-
weis auf den Wortlaut von Art. 94 Abs. 5 StSV (2005) unbehelflich. Denn
diese Bestimmung legt ausschliesslich die Höhe des Akzeptanzkriteriums
(Dosisgrenzwert) fest, nicht jedoch wie dieses zu berechnen ist (vgl. oben
E. 9.2). Art. 94 Abs. 5 StSV (2005) macht demzufolge keine Vorgaben zur
Expositionszeit. Folglich widerspricht die Richtlinie ENSI-G14 bzw. die da-
rin vorgesehene Beschränkung der Expositionszeit nicht der Strahlen-
schutzverordnung (2005). Somit kann die Vorinstanz Vorgaben betreffend
der Expositionszeit gestützt auf Art. 94 Abs. 8 StSV (2005) erlassen; eine
weitergehende gesetzliche Grundlage ist hierzu nicht erforderlich.
9.5.2 Art. 94 Abs. 8 StSV (2005) stellt die Festlegung der Methodik und der
Randbedingungen der Störfallanalyse ins pflichtgemässe Ermessen der
Aufsichtsbehörde, welche sich dabei insbesondere am Stand von Wissen-
schaft und Technik zu orientieren hat. Ausdruck dieses Ermessens ist die
von der Vorinstanz erlassene Richtlinie ENSI-G14, welche sich detailliert
zur Dosisberechnung äussert und die Jahresfrist für die Expositionszeit
vorsieht.
A-1969/2017
Seite 69
9.5.2.1 Die Vorinstanz führt aus, die in der Richtlinie ENSI-G14 vorgese-
hene Beschränkung der Expositionszeit auf ein Jahr stehe im Einklang mit
den internationalen Empfehlungen der ICRP und widerspiegle damit den
Stand von Wissenschaft und Technik. Diese Empfehlungen würden zwi-
schen drei verschiedenen Expositionssituationen unterscheiden: geplante
Expositionssituationen, Notfall-Expositionssituationen und bestehende Ex-
positionssituationen (vgl. The 2007 Recommendations of the International
Commission on Radiological Protection, ICRP Publication 103, Deutsche
Ausgabe [bg-act. 14; nachfolgend: ICRP 103], Ziff. 252). Zu den geplanten
Expositionen würden formell zudem die sog. potentiellen Expositionen ge-
zählt, bei welchen es infolge von Unfällen (inkl. eines Kontrollverlustes über
die Strahlenquelle oder eines grösseren Unfalls in einem Kernreaktor) zu
höheren Expositionen komme. Da die potentiellen Expositionen aber ein
abweichendes Vorgehen verlangen würden, könnten sie nicht mit den ge-
planten Expositionen gleichgestellt werden (vgl. Ziff. 254, 262 und 265
ICRP 103).
9.5.2.2 Weiter unterscheiden die Empfehlungen der ICRP zwischen Dosis-
grenzwerten, Dosisrichtwerten und Referenzwerten (vgl. Ziff. 229 ICRP
103). Für geplante Expositionssituationen gilt ein Dosisgrenzwert von
1 mSv sowie ein Dosisrichtwert unterhalb 1 mSv und für Notfall-Expositi-
onssituationen ein Referenzwert von höchstens 100 mSv (vgl. Ziff. 238 und
245 ICRP 103). Die Empfehlungen enthalten hingegen keine numerischen
Vorgaben für die Dosen bei potentiellen Expositionen. Immerhin verweisen
sie darauf, dass bei potentiellen Expositionen die resultierende Dosis ab-
zuschätzen und ein Vergleich mit einem Akzeptanzkriterium anzustellen sei
(vgl. Ziff. 266 ICRP 103).
9.5.2.3 Wie die Vorinstanz zu Recht festhält, hat der Verordnungsgeber
dieses Akzeptanzkriterium in Art. 94 Abs. 5 StSV (2005) für die Störfallka-
tegorie 3 mit dem maximal zulässigen Dosiswert von 100 mSv definiert.
Damit ist aber noch nichts zur Dosisberechnung gesagt. Hierfür sind die
zeitlichen Vorgaben gemäss Ziff. 238 ICRP 103 massgebend. Nach dieser
Bestimmung gelten die dort angegebenen Bandbreiten für Richtwerte und
Referenzwerte für alle drei Expositionsarten. Die Werte beziehen sich auf
die zu erwartende Dosis über eine für die betrachtete Situation angemes-
sene Zeitspanne. Als angemessener Zeitraum gilt einerseits für geplante
Expositionen üblicherweise die jährliche effektive Dosis (gemessen in mSv
pro Jahr). Andererseits wird bei Notfallsituationen die durch den Notfall be-
dingte Dosis entweder auf eine akute Exposition oder, bei zeitlich lang an-
haltenden Expositionen, auf ein Jahr bezogen angegeben. Im einen wie im
A-1969/2017
Seite 70
anderen Fall steht damit eine jährliche Betrachtung der Exposition im Vor-
dergrund. Sodann bestätigt die Vorinstanz, dass die effektiven Dosen für
den Vergleich mit Dosisgrenzwerten, Dosisrichtwerten und Referenzwer-
ten der ICRP 103 immer akut oder über ein Jahr nach dem Ereignis be-
rechnet werden (vgl. Ziff. 238, Tabelle 5, Fn. a ICRP 103). Darauf ist im
Folgenden abzustellen. Die von den Beschwerdeführenden geforderte Be-
trachtung über die gesamte Lebensdauer eines Menschen findet hingegen
keine Stütze in den Empfehlungen der ICRP.
9.5.2.4 Obwohl Ziff. 238 ICRP 103 keine expliziten Vorgaben für die poten-
tiellen Expositionen enthält, ist vor dem Hintergrund der obigen Ausführun-
gen nicht einzusehen, weshalb für diese Expositionen nicht ebenfalls eine
jährliche Betrachtung Platz greifen soll. So weist die Vorinstanz darauf hin,
dass es zum Zwecke einer konsistenten und vergleichbaren Betrachtungs-
weise unabdingbar sei, dass die Dosisberechnungen sowohl für die Ab-
schätzung potentieller Expositionen als auch für den Notfallschutz bezüg-
lich der Expositionszeit denselben Randbedingungen unterliegen.
9.5.2.5 Die Ausführungen der Vorinstanz sind nachvollziehbar und die Be-
schränkung der Expositionszeit auf ein Jahr bei potentiellen Expositionen
erscheint sachgerecht. Allein der Umstand, dass für die potentiellen Expo-
sitionen und die Notfallexpositionssituationen je eine Jahresfrist für die Ex-
positionszeit gilt, stellt noch keine unzulässige Vermischung von Störfall-
vorsorge und Notfallschutz dar. Im Übrigen unterliegt einzig die Expositi-
onszeit denselben Randbedingungen, die Festlegung des massgeblichen
Akzeptanzkriteriums (Dosisgrenzwert) hingegen überlässt Ziff. 266 ICRP
103 dem nationalen Gesetzgeber.
9.5.3 Soweit die Richtlinie ENSI-G14 vorsieht, dass die Expositionszeit bei
den Störfällen nach Art. 94 Abs. 5 StSV (2005) analog zu den potentiellen
Expositionen auf ein Jahr nach dem Ereignis beschränkt wird, ist sie mit
den internationalen Empfehlungen der ICRP vereinbar. Die Beschränkung
der Expositionszeit entspricht damit dem Stand von Wissenschaft und
Technik gemäss Art. 94 Abs. 8 StSV (2005). Sie wahrt damit zugleich die
Vorgaben des kernenergierechtlichen Vorsorgeprinzips (Art. 5 Abs. 3
Bst. a KEG).
9.6 Zusammengefasst stützte sich die Dosisberechnung zu Recht auf die
Richtlinie ENSI-G14. Insoweit lag der strittigen Aktennotiz keine unzuläs-
sige Berechnung zu Grunde. Der dritte Begehrenkomplex (Begehren Nr. 4)
ist somit abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.
A-1969/2017
Seite 71
10.
Ferner sind sämtliche weiteren, den obigen Erwägungen (E. 7–9) wider-
sprechenden Begehren abzuweisen.
11.
Die Beschwerdeführenden verlangen, dass ihnen die Verfahrenskosten
des vorinstanzlichen Verfahrens – unbesehen des Ausgangs des vorlie-
genden Beschwerdeverfahrens – ganz oder teilweise zu erlassen seien
(Begehren Nr. 8). Sie machen insbesondere geltend, es bestehe ein über-
wiegendes öffentliches Interesse am Entscheid und sie würden keine fi-
nanziellen Interessen verfolgen. Zudem habe ihr Gesuch aufgrund der be-
wussten Beschränkung auf drei Streitthemen keinen grossen Aufwand ver-
ursacht bzw. der von der Vorinstanz angeführte Aufwand habe die Be-
schwerdegegnerin zu vertreten. Entsprechend sei die Kostenauflage von
Fr. 7'000.– willkürlich und es sei ganz darauf zu verzichten. Eventuell sei
der ordentliche Gebührenrahmen (Fr. 100.– bis Fr. 3'000.–) massgebend
und die Kosten seien auf maximal Fr. 2'000.– festzusetzen.
11.1 Massgebend für die Beurteilung der strittigen Gebührenfrage ist die
Allgemeine Gebührenverordnung vom 8. September 2004 (AllgGebV; SR
172.041.1; Art. 83 KEG i.V.m. Art. 6 Abs. 6 Bst. e ENSIG i.V.m. Art. 1 Abs. 2
der Gebührenverordnung ENSI vom 9. September 2008 [SR 732.222]).
Die Allgemeine Gebührenverordnung regelt die Grundsätze, nach denen
die Bundesverwaltung Gebühren für ihre Verfügungen erhebt. Sie auferlegt
die Gebühr demjenigen, der eine Verfügung veranlasst hat und sieht bei
mehreren Verursachern eine solidarische Haftung vor (Art. 2 AllgGebV).
Nach Art. 3 Abs. 2 Bst. a AllgGebV kann die Vorinstanz auf die Gebühren-
erhebung verzichten, wenn ein überwiegendes öffentliches Interesse an
der Verfügung besteht.
11.2 An der Überprüfung des strittigen deterministischen Sicherheitsnach-
weises sowie der damit verbundenen Aufsichtspraxis der Vorinstanz be-
steht nicht nur ein privates Interesse der Beschwerdeführenden, sondern
zugleich ein öffentliches Interesse. Die Bestimmung von Art. 3 Abs. 2 Bst. a
AllgGebV räumt der Vorinstanz aber bezüglich der Frage des Gebühren-
verzichts einen Beurteilungs- und Ermessensspielraum ein. Ein Anspruch
auf einen Verzicht der Verfahrenskosten wird selbst bei festgestelltem
überwiegendem öffentlichen Interesse verneint (THOMAS SÄGESSER, Re-
gierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetz, Stämpflis Handkommen-
tar, 2007, Art. 46a Rz. 52 f.; THOMAS BRAUNSCHWEIG, Gebührenerhebung
durch die Bundesverwaltung, in: LeGes 2005/2, S. 9 ff, S. 20 f.). Deshalb
A-1969/2017
Seite 72
auferlegt sich das Bundesverwaltungsgericht bei der Überprüfung dieser
Frage eine gewisse Zurückhaltung (vgl. auch MOSER/BEUSCH/KNEUBÜH-
LER, a.a.O., Rz. 2.155a).
11.3 Soweit die Vorinstanz vorliegend nicht auf ein überwiegendes öffent-
liches Interesse erkannte und keinen vollständigen Gebührenverzicht an-
ordnete, erscheint ihr Vorgehen nicht als bundesrechtswidrig, zumal sie die
Gebühr deutlich herabsetzte und damit auch dem öffentlichen Interesse
Rechnung trug (vgl. hierzu sogleich: E. 11.4.2).
11.4 Weiter ist auf die Höhe der verlangten Verfahrenskosten einzugehen.
11.4.1 Die Allgemeine Gebührenverordnung hält fest, dass die Gebühren-
ansätze nach Zeitaufwand oder pauschal festgelegt werden, wobei insbe-
sondere das öffentliche Interesse sowie das Interesse der gebührenpflich-
tigen Person zu berücksichtigen sei. Zudem kann bei Verfügungen von
aussergewöhnlichem Umfang ein spezialrechtlicher Zuschlag zum Gebüh-
renansatz vorgesehen werden (Art. 5 AllgGebV). In jedem Fall hat die Ver-
waltungseinheit die Gebühr im Einzelfall und unter Berücksichtigung der
konkreten Umstände innerhalb des massgebenden Gebührenansatzes
festzulegen (Art. 7 AllgGebV).
11.4.2 Die Vorinstanz macht geltend, ihr sei aufgrund des vorinstanzlichen
Verfahrens ein Aufwand von rund Fr. 50'000.– entstanden. Sodann zog sie
zur Bestimmung einer angemessenen Gebühr hilfsweise Art. 13 Abs. 2
Bst. a Ziff. 2 der Verordnung über Kosten und Entschädigungen im Verwal-
tungsverfahren vom 10. September 1969 (VwKV, SR 172.041.0) heran.
Diese Bestimmung sieht anstelle des ordentlichen Gebührenrahmens der
VwKV (Fr. 100.– bis Fr. 3'000.–; Art. 13 Abs. 2 Bst. a Ziff. 1 VwKV) für Ver-
fahren mit einem aussergewöhnlichen Umfang einen Gebührenrahmen
zwischen Fr. 200.– und Fr. 7'000.– vor. Aufgrund des ausserordentlich auf-
wändigen Verfahrens legte die Vorinstanz die Gebühr mit Fr. 7'000.– am
oberen Rand des Gebührenrahmens fest. Den Rest der Verfahrenskosten
nahm sie auf die Staatskasse.
11.4.3 Die Vorinstanz hat die Gebührenhöhe gestützt auf die massgebli-
chen Bestimmungen nach pflichtgemässem Ermessen festzusetzen. An-
gesichts des vorliegend analog zur Anwendung gebrachten Gebührenrah-
mens von Art. 13 Abs. 2 Bst. a Ziff. 2 VwKV steht ihr dabei ein grosser Er-
messenspielraum zu (zur Anwendbarkeit der VwKV neben der AllgGebV:
Urteil des BVGer B-3318/2007 und B-3223/2007 vom 6. März 2008
A-1969/2017
Seite 73
E. 8.1.2). Diesen hat das Bundesverwaltungsgericht zu respektieren, wes-
halb es sich bei der Überprüfung der Gebührenhöhe ebenfalls eine ge-
wisse Zurückhaltung auferlegt (vgl. für das Bundesverwaltungsgericht:
BGE 135 II 172 E. 3.2; für die kantonalen Gerichte: Urteil des BGer
1C_156/2012 vom 12. Oktober 2012 E. 8.2.2; Urteil des BVGer
A-1546/2017 vom 17. Januar 2018 E. 7.2; KASPAR PLÜSS, in: Kommentar
VRG, § 13 Rz. 25; vgl. betreffend der Höhe der Parteientschädigung: Urteil
des BGer 8C_329/2011 vom 29. Juli 2011 E. 6.1).
11.4.4 Die Beschwerdeführenden stiessen das vorinstanzliche Verfahren
mit Gesuch vom 19. August 2015 an. Das Gesuch umfasste rund 40 Seiten
und enthielt analoge Begehren, wie sie vorliegend in der Beschwerde vor-
gebracht werden. Nachdem die Beschwerdegegnerin am 13. November
2015 eine Gesuchsantwort von 70 Seiten abgegeben hatte, replizierten die
Beschwerdeführenden am 24. Februar 2016 mit einer Eingabe von über
80 Seiten. Schliesslich reichte die Beschwerdegegnerin am 2. Juni 2016
eine Duplik mit rund 60 Seiten ein. Dass die Vorinstanz vor diesem Hinter-
grund feststellte, das Verfahren sei angesichts der Breite der Rügen und
dem Umfang der Eingaben ausserordentlich aufwändig gewesen, ist nicht
zu beanstanden. Die Vorinstanz hatte für die Ausarbeitung der Verfügung
einen erheblichen Aufwand zu leisten. Dabei spielt es keine Rolle, ob das
Verfahren ursprünglich allein aufgrund des Gesuchs vom 19. August 2015
und dessen Seitenumfangs noch keinen ausserordentlichen Umfang hatte.
Die Beschwerdeführenden steckten damit die zu beurteilenden Begehren
ab und tragen deshalb letztlich die Verantwortung für die dadurch verur-
sachten Weiterungen im vorinstanzlichen Verfahren. In Anbetracht des Auf-
wandes der Vorinstanz erscheint die Gebühr von Fr. 7'000.– für den Erlass
der angefochtenen Verfügung als angemessen.
11.5 Damit ist die Verfahrensgebühr von Fr. 7'000.– nicht zu bestanden.
Die Beschwerde ist auch in diesem Punkt abzuweisen.
12.
Zusammengefasst ist die Beschwerde vollumfänglich abzuweisen, soweit
darauf einzutreten ist.
Aufgrund des Verfahrensausgangs werden sämtliche Beweisanträge der
Beschwerdegegnerin abgewiesen.
A-1969/2017
Seite 74
13.
Es bleibt über die Kosten- und Entschädigungsfolgen des Beschwerdever-
fahrens vor dem Bundesverwaltungsgericht zu befinden.
13.1 Die Verfahrenskosten sind den unterliegenden Beschwerdeführenden
aufzuerlegen (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Die Verfahrenskosten werden auf
Fr. 10'000.– festgesetzt (Art. 1, Art. 2 Abs. 1 und 2 und Art. 3 Bst. b des
Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen
vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]). Sodann recht-
fertigt sich angesichts des öffentlichen Interesses an der Klärung der vor-
liegenden Streitsache eine Ermässigung der Verfahrenskosten auf
Fr. 4'000.– (Art. 6 Bst. b VGKE). Der von den Beschwerdeführenden ein-
bezahlte Kostenvorschuss in der Höhe von Fr. 2'000.– wird diesem Betrag
angerechnet. Der Restbetrag in der Höhe von Fr. 2'000.– haben sie nach
Eintritt der Rechtskraft dieses Urteils zu Gunsten der Gerichtskasse zu
überweisen.
13.2
13.2.1 Der obsiegenden, anwaltlich vertretenen Beschwerdegegnerin ist
eine angemessene Parteientschädigung zuzusprechen. Sie ist der Be-
schwerdegegnerin von den Beschwerdeführenden zu entrichten (Art. 64
Abs. 1 und 2 VwVG). Die Entschädigung umfasst die Kosten der Vertretung
sowie allfällige weitere Auslagen der Partei (Art. 8 ff. VGKE; MO-
SER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, a.a.O., Rz. 4.62 ff.). Die Parteien, die Anspruch
auf Parteientschädigung erheben, haben dem Gericht vor dem Entscheid
eine detaillierte Kostennote einzureichen (Art. 14 Abs. 1 VGKE). Bei der
Festsetzung der Parteientschädigung auf Basis einer Kostennote werden
die ausgewiesenen Kosten nicht unbesehen ersetzt. Es ist vielmehr zu
überprüfen, in welchem Umfang diese als notwendig für die Vertretung an-
erkannt werden können (Urteil des BGer 2C_445/2009 vom 23. Februar
2010 E. 5.3; MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, a.a.O., Rz. 4.84; LUKAS MÜL-
LER/SANDRO E. OBRIST/PATRICK ODERMATT, Streitpunkt Parteientschädi-
gung, AJP 2018, S. 979 ff., S. 983). Für die Beurteilung, ob es sich beim
geltend gemachten Aufwand um notwendige Kosten handelt, steht dem
Bundesverwaltungsgericht ein erheblicher Ermessensspielraum zu (Urteil
8C_329/2011 E. 6.1). Neben der Komplexität der Streitsache ist etwa in
Betracht zu ziehen, ob der Rechtsvertretung die Sach- und Rechtslage be-
reits bekannt war (vgl. BGE 137 II 199 E. 8.3.4). Zu einer Reduktion der
Parteientschädigung führen sodann Wiederholungen in Rechtsschriften
und Eingaben. Ferner kann vermeidbarer Koordinationsaufwand beim Bei-
zug mehrerer Rechtsanwälte zu einer Herabsetzung führen; ebenso eine
A-1969/2017
Seite 75
Doppelvertretung, sofern deren Unerlässlichkeit nicht begründet wird. Ge-
langt das Bundesverwaltungsgericht zum Ergebnis, dass die Kostennote
zu reduzieren ist, kürzt es sie in pauschaler Weise und ohne einlässliche
Berechnung (vgl. Urteil des BVGer A-359/2018 vom 20. November 2018
E. 21.2.1).
13.2.2 Die beiden Rechtsvertreter der Beschwerdegegnerin haben dem
Bundesverwaltungsgericht eine Kostennote in der Höhe von Fr. 209'733.25
eingereicht. Diese setzt sich zusammen aus einem Honorar in der Höhe
von Fr. 190'920.–, einer Spesenpauschale (2%) von Fr. 3'818.40 sowie der
Mehrwertsteuer (7.7%) von Fr. 14'994.85.
13.2.3 Die Kostennote und der darin ausgewiesene Aufwand geben zu ver-
schiedenen Bemerkungen Anlass.
13.2.3.1 Einerseits waren die beiden Rechtsvertreter der Beschwerdegeg-
nerin von Beginn an für das vorliegende Verfahren mandatiert und zeich-
neten bereits für die Ausarbeitung der Gesuchsantwort vom 13. November
2015 der Beschwerdegegnerin verantwortlich (vgl. Vollmacht vom 8. Sep-
tember 2015). Damit hatten sie bereits aufgrund des vorinstanzlichen Ver-
fahrens umfassende Kenntnis der sich stellenden Tat- und Rechtsfragen.
Sodann veränderte sich der Streitgegenstand im Laufe des Verfahrens
nicht. Deshalb finden sich auch im Beschwerdeverfahren über weite Stre-
cken dieselben Vorbringen wie im vorinstanzlichen Verfahren wieder. Der
ausgewiesene Aufwand kann deshalb nur teilweise als notwendig aner-
kannt werden. Es steht der Beschwerdegegnerin zwar frei im Beschwerde-
verfahren abermals einen hohen Aufwand (rund 480 h) zu betreiben. Da
aber nur notwendige Kosten zu entschädigen sind, müssen diese vorlie-
gend nicht vollständig von der Gegenseite übernommen werden.
13.2.3.2 Andererseits sind die Eingaben teilweise redundant gehalten und
damit zu umfangreich ausgefallen. Sodann wurde die Notwendigkeit einer
Doppelvertretung weder speziell begründet noch ist eine solche ersichtlich.
13.2.3.3 Schliesslich bestehen vorliegend keine besonderen Verhältnisse,
welche eine Spesenpauschale rechtfertigen würden (Art. 11 Abs. 3 VGKE).
Ebenso ist kein Mehrwertsteuerzuschlag geschuldet, da die Beschwerde-
gegnerin selbst vorsteuerabzugsberechtigt ist (vgl. UID-Register
[https://www.uid.admin.ch/]).
A-1969/2017
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13.2.4 Aufgrund der vorstehenden Erwägungen (E. 13.2.3) ist die einge-
reichte Kostennote deutlich – auf rund einen Drittel – zu kürzen. Darüber
hinaus ist dem Umstand Rechnung zu tragen, dass die privaten Beschwer-
deführenden auch öffentliche Interessen vertreten, was eine weitere Re-
duktion rechtfertigt. Die Parteientschädigung wird auf Fr. 60‘000.– festge-
setzt. Letztlich kann damit offen bleiben, ob die von der Beschwerdegeg-
nerin geltend gemachte Parteientschädigung mit der Aarhus-Konvention
vom 25. Juni 1998 (SR 0.814.07) vereinbar wäre und sich die Beschwer-
deführenden überhaupt darauf berufen können. Die Parteientschädigung
ist der Beschwerdegegnerin von den Beschwerdeführenden zu entrichten.