Decision ID: f9b14ed7-1a77-55f5-926a-a709e36589e2
Year: 2016
Language: de
Court: CH_BVGE
Chamber: CH_BVGE_001
Canton: CH
Region: Federation
Law Area: 
Law Sub-area: nan
Label: dismissal

Facts:
Sachverhalt:
A.
Mit Beschluss vom 17. Juni 2014 erliess die Regierung des Kantons
St. Gallen (nachfolgend Regierung oder Vorinstanz) die ab 1. August 2014
anwendbare Spitalliste Akutsomatik für den Kanton St. Gallen (publiziert im
Amtsblatt des Kantons St. Gallen am 30. Juni 2014 [act. 1 Beilage 2]; nach-
folgend Spitalliste). Die Klinik Stephanshorn AG (nachfolgend Klinik Ste-
phanshorn) hatte sich für insgesamt 60 Leistungsgruppen beworben, erteilt
wurden ihr Leistungsaufträge für 46 Leistungsgruppen.
A.a Für den Erlass der Spitalliste stützte sich die Regierung namentlich auf
ihre Spitalplanung Akutsomatik, bestehend aus einem Versorgungsbericht
(mit einer Bedarfsprognose bis zum Jahr 2020) und einem Strukturbericht
(abrufbar unter < www.sg.ch > Gesundheit > Gesundheitsversorgung >
Spitalplanung / Spitalliste >, besucht am 17.2.2016). Im Strukturbericht
wird zusammenfassend unter anderem ausgeführt, der Kanton St. Gallen
verwende für seine Planung in Übereinstimmung mit den Empfehlungen
der Schweizerischen Gesundheitsdirektorenkonferenz (GDK) ein von den
Kantonen Bern und Zürich entwickeltes Leistungsgruppenkonzept (vgl.
dazu < http://www.gdk-cds.ch > Themen > Spitalplanung > Spitalplanungs-
Leistungsgruppen [SPLG] Akutsomatik [besucht am 22.2.2016]). Darin
würde die stationäre Versorgung in 125 Leistungsgruppen eingeteilt. Jede
einzelne Leistungsgruppe enthalte Anforderungen im Bereich Personal
und Infrastruktur. Diese Anforderungen seien vom Kanton St. Gallen fast
vollumfänglich übernommen worden. Im Frühjahr 2012 hätten sich die Spi-
täler für die Aufnahme auf die Spitalliste bewerben können. 22 Leistungs-
erbringer (davon zehn aus dem Kanton St. Gallen) hätten von dieser Mög-
lichkeit Gebrauch gemacht. Insbesondere innerkantonale Leistungserbrin-
ger mit privater Trägerschaft hätten im Bewerbungsverfahren eine Vielzahl
von neuen Leistungsgruppen beantragt. Im Rahmen von klärenden Ge-
sprächen mit den innerkantonalen Spitälern hätten über 100 Anträge für
Leistungsgruppen im gegenseitigen Einvernehmen abgeschrieben werden
können. Der Kanton St. Gallen berücksichtige bei der Vergabe von Leis-
tungsaufträgen, ob ein Spital bereits über ein bestehendes Angebot ver-
füge. Leistungsaufträge für neue Leistungsgruppen würden nur sehr zu-
rückhaltend erteilt. Zusätzlich sei die Anzahl der erteilten Leistungsaufträge
in denjenigen Leistungsgruppen minimal zu halten, wo hohe Vorhalte-,
Infrastruktur- und Personalkosten anfielen. Die zehn innerkantonalen Leis-
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tungserbringer der Akutsomatik würden alle auf die Spitalliste aufgenom-
men, allerdings nicht in allen Fällen mit dem beantragten Leistungsspekt-
rum (Strukturbericht S. 6 f.).
A.b Die Evaluation der Spitäler erfolge einerseits nach den allgemeinen
Kriterien (Zugänglichkeit, Wirtschaftlichkeit, Qualität, Arbeitsbedingungen,
Bedarfsgerechtigkeit, Versorgungssicherheit) und andererseits nach leis-
tungsspezifischen Kriterien (bspw. ärztliche Dignität / Verfügbarkeit, Min-
destfallzahlen oder Notfalldienst /-organisation). Zur Wirtschaftlichkeitsprü-
fung wird ausgeführt, eine umfassende Wirtschaftlichkeitsbetrachtung
würde aus einer Kostenbetrachtung je Leistungserbringer bestehen, berei-
nigt um gewisse Sonderleistungen wie z.B. Notfallstation und Aus-/Weiter-
bildung. Da diese Informationen zum aktuellen Zeitpunkt nicht umfassend
vorlägen, würde als Behelfsmodell ein Preisvergleich vorgenommen. Ein
Leistungserbringer werde als unwirtschaftlich angesehen, wenn dessen
Basispreis (nachfolgend als Basisfallwert oder Baserate bezeichnet [Fall-
pauschale für eine Behandlung bei Schweregrad 1.0 gemäss Tarifstruktur
SwissDRG]) mehr als 15 Prozent über dem Durchschnittswert der St. Gal-
ler Spitäler liege (Strukturbericht S. 23). Bei der Prüfung der Qualität und
Wirtschaftlichkeit der Leistungserbringer sei unter anderem auf Mindest-
fallzahlen abzustellen. Würden Mindestfallzahlen (in den Jahren 2009 bis
2012) nur knapp nicht erreicht, werde der entsprechende Leistungsauftrag
provisorisch bis Ende 2015 erteilt (Strukturbericht S. 31 ff.). Bei etwa
30 Leistungsgruppen werde eine – vorerst niedrige – Mindestfallzahl von
10 Fällen pro Spital vorgeschrieben (a.a.O. S. 41).
Die Anzahl der Leistungsaufträge sei aus wirtschaftlicher Sicht in denjeni-
gen Leistungsgruppen minimal zu halten, bei denen hohe Vorhalte-, Infra-
struktur- und Personalkosten anfallen. Dies treffe namentlich für Leistungs-
gruppen zu, welche als Voraussetzung das Basispaket mit Notfallstation
oder mit Intensivstation hätten. In Einzelfällen könne dies zur Folge haben,
dass neue Leistungsgruppen nicht erteilt würden, obwohl die fachlichen
Anforderungen erfüllt würden und der Leistungserbringer insgesamt als
wirtschaftlich bewertet worden sei. Die Zulassung eines weiteren Leis-
tungserbringers wäre mit überproportional höheren Gesundheitskosten
verbunden. Aus übergeordneter Sicht sei in diesem Fall die Wirtschaftlich-
keit nicht gegeben (Strukturbericht S. 21).
A.c Zur Evaluation der Klinik Stephanshorn wird unter anderem ausge-
führt, diese weise in 17 Leistungsbereichen, für welche sie sich beworben
habe, in den Jahren 2009 bis 2012 keine Fallzahlen aus. Insgesamt 14 der
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beantragten Leistungsaufträge würden nicht erteilt, nämlich in den Berei-
chen Geburtshilfe (GEB1.1), Kardiologie (KAR1), Neurochirurgie (NCH1),
Angiologie (ANG2, ANG3), Gefässchirurgie (GEF2, GEF3), Thoraxchirur-
gie (THO1, THO1.1, THO1.2), Pneumologie (PNE1), Urologie (URO1.1.2,
URO1.1.7, URO1.1.8). Die Nichterteilung der Leistungsaufträge für die
Leistungsgruppen KAR1, NCH1, ANG2, ANG3, GEF2, GEF3, THO1,
THO1.1 und THO1.2 wird damit begründet, dass ein umfassendes Ange-
botsspektrum in diesen Bereichen mit hohen Vorhalteleistungen verbun-
den sei (24 Stunden Bereitschaft, 365 Tage). Bei allen Leistungsgruppen
handle es sich um neue Angebote der Klinik Stephanshorn. Bis anhin nicht
bestehende Angebote in Bereichen mit (hohen) Vorhalteleistungen würden
nur sehr zurückhaltend zugelassen. Die Versorgung im Einzugsgebiet sei
durch das Kantonsspital St. Gallen (KSSG) bereits ausreichend gewähr-
leistet (Strukturbericht S. 45 f.).
B.
Die Klinik Stephanshorn liess, vertreten durch Rechtsanwalt Urs Saxer und
/ oder Rechtsanwältin Sophie Arnold, mit Datum vom 24. Juli 2014 Be-
schwerde erheben und folgende Rechtsbegehren stellen:
"1. Es sei der Beschluss der Vorinstanz vom 17. Juni 2014 aufzuheben und
es sei der Beschwerdeführerin in sämtlichen vor Vorinstanz beantragten
Bereichen ein Leistungsauftrag zu erteilen.
2. Eventualiter sei der Entscheid der Vorinstanz vom 17. Juni 2014 aufzuhe-
ben und zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen.
3. Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen (zuzüglich Mehrwert-
steuer) zu Lasten der Vorinstanz bzw. der Gerichtskasse."
B.a In formeller Hinsicht macht die Beschwerdeführerin zunächst eine Ver-
letzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör beziehungsweise der daraus
fliessenden Begründungspflicht geltend. Weiter werde ihr Anspruch auf ein
faires Verfahren verletzt, weil die Vorsteherin des entscheidenden Gesund-
heitsdepartements durch ihre Doppelfunktion als Verwaltungsratspräsiden-
tin sämtlicher öffentlicher Spitäler des Kantons und durch eine klare, auch
in der Öffentlichkeit geäusserten Negativhaltung der Beschwerdeführerin
gegenüber befangen gewesen sei.
B.b Zum Materiellen wird vorgebracht, die Vorinstanz habe den rechtser-
heblichen Sachverhalt unrichtig beziehungsweise unvollständig festge-
stellt, indem sie sich für ihren Entscheid auf veraltete Fallzahlen abgestützt
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habe. Insbesondere aber habe sie keine rechtskonforme Wirtschaftlich-
keitsprüfung vorgenommen und stattdessen unzulässige kantonale Krite-
rien zur Anwendung gebracht. Ein Leistungsauftrag dürfe nicht mit der Be-
gründung verweigert werden, dass es sich dabei um ein neues Angebot
handle. Unzulässig sei aber auch das Kriterium der "übergeordneten Wirt-
schaftlichkeit"; die von der Vorinstanz angestrebte innerkantonale Konzent-
ration behindere den Wettbewerb zwischen den Spitälern. Schliesslich
würden die bundesrechtlichen Vorgaben in unverhältnismässiger und
rechtsungleicher Weise umgesetzt durch die Verweigerung von Leistungs-
aufträgen in den Bereichen GEB1.1, PNE1 und URO1.1.2.
C.
Der mit Zwischenverfügung vom 4. August 2014 auf CHF 4'000.- festge-
setzte Kostenvorschuss ging am 3. September 2014 bei der Gerichtskasse
ein (vgl. act. 2 und 4).
D.
Die Vorinstanz beantragte in ihrer Vernehmlassung vom 10. Oktober 2014,
die Beschwerde sei vollumfänglich abzuweisen, unter Kostenfolgen zulas-
ten der Beschwerdeführerin (act. 9).
D.a Die Spitalplanung und die Spitalliste entsprächen den bundesrechtli-
chen Vorgaben, namentlich den Planungskriterien, welche der Verord-
nungsgeber erlassen habe. Die von der Beschwerdeführerin kritisierten
kantonalen Kriterien dienten der Zielsetzung der Spitalplanung und würden
eine Konkretisierung der vom Bundesrecht vorgegebenen Leitkriterien der
Wirtschaftlichkeit, Qualität, Zugänglichkeit, Beständigkeit und Bedarfsge-
rechtigkeit darstellen. Die Kriterien seien rechtsgleich angewendet worden.
D.b Die Beschwerdeführerin sei für alle Leistungsgruppen, in denen sie
bereits in der Vergangenheit Leistungen erbracht habe, auf die Spitalliste
aufgenommen worden. Weiter seien ihr auch mehrere Leistungsaufträge
für Leistungsgruppen erteilt worden, in welchen sie bisher noch keine Fälle
ausgewiesen habe. Es bestehe kein unbedingter Anspruch auf Erteilung
eines Leistungsauftrages. Die Beschwerdeführerin erwecke zudem den
Eindruck, dass die übrigen Spitäler alle gewünschten Leistungsaufträge er-
halten hätten; dies treffe aber nicht zu. Vielmehr hätten im gegenseitigen
Einvernehmen über 100 Leistungsgruppenanträge bereinigt werden kön-
nen. Eine solche Klärung sei (nur) bezogen auf die Beschwerdeführerin
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nicht abschliessend möglich gewesen. Die Wirtschaftlichkeit sei – entge-
gen der Darstellung der Beschwerdeführerin – im Rahmen der Evaluation
der Spitallisten-Bewerber berücksichtigt worden.
D.c Die Rügen betreffend Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör
und auf ein faires Verfahren seien unbegründet. Der Spitalplanungspro-
zess sei zu jedem Zeitpunkt transparent ausgestaltet gewesen, die Be-
schwerdeführerin habe ausreichend Gelegenheit zur Darlegung ihre Sicht-
weise gehabt und der Entscheid sei hinreichend begründet. Die vom Ge-
setzgeber ausdrücklich gewollte Doppelfunktion der Vorsteherin des Ge-
sundheitsdepartements zur Wahrnehmung öffentlicher Interessen be-
gründe keine Befangenheit. Die Frage sei vorab der Dienststelle Recht und
Legistik der Staatskanzlei zur Abklärung unterbreitet worden. Gemäss de-
ren Stellungnahme habe die Vorsteherin des Gesundheitsdepartements
beim Erlass der Spitalliste nicht aufgrund ihrer Doppelfunktion in den Aus-
stand zu treten. Die weiteren Vorbringen betreffend Negativhaltung seien
gänzlich unsubstantiiert. Im Übrigen wäre die Rüge betreffend Verletzung
der Ausstandspflicht auch verspätet.
D.d Zu den einzelnen Leistungsgruppen hält die Vorinstanz namentlich
fest, die Beschwerdeführerin weise – auch unter Berücksichtigung der
(noch provisorischen) Daten 2013 – in den von ihr beantragten 14 Leis-
tungsgruppen keine oder höchstens marginale Fallzahlen aus.
E.
Auf entsprechende Einladung des Instruktionsrichters nahm das Bundes-
amt für Gesundheit (BAG) mit Datum vom 14. November 2014 Stellung
(act. 11). Es vertrat die Ansicht, der vorinstanzliche Beschluss erfülle die
bundesrechtlichen Anforderungen nur teilweise. Das BAG hielt insbeson-
dere fest, Ziel der Spitalplanung sei es, in der Spitallandschaft die Voraus-
setzungen für eine wirtschaftliche, effiziente und qualitative Leistungser-
bringung zu schaffen und die Spitallisten so zu gestalten, dass der Wettbe-
werb unter den Spitälern auf einer Ebene erfolgen könne, die einer wirt-
schaftlichen, effizienten und qualitativen Leistungserbringung entspreche.
Die Kantone sollten die Leistungsaufträge nicht unabhängig von zusam-
menhängenden Anforderungen erteilen. Die Gesamtsystem-Betrachtung
der Vorinstanz könne die Voraussetzungen für eine günstige und qualitativ
hochstehende Leistungserbringung schaffen. Der Grundsatz, wonach
neue Leistungsbereiche nur sehr zurückhaltend zuzulassen seien, bilde
aber eine Eintrittshürde für neue Anbieter und könne verhindern, dass ein
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hinsichtlich Wirtschaftlichkeit und/oder Qualität besserer Leistungserbrin-
ger zugelassen werde. Im Rahmen der Zuteilungsentscheide sei die Rei-
henfolge der Institutionen nach ihrer Wirtschaftlichkeit von Bedeutung,
selbstverständlich seien aber auch andere Kriterien zu berücksichtigen.
Dem Kriterium der Wirtschaftlichkeit habe die Vorinstanz nur begrenzt
Rechnung getragen. Bei den Leistungsgruppen KAR1, NCH1, ANG2,
ANG3, GEF2, GEF3, THO1, THO1.1 und THO1.2 fehle eine Begründung,
weshalb die Konzentration beim KSSG und nicht bei der Beschwerdefüh-
rerin erfolgen müsse.
F.
Am 12. Januar 2015 reichten die Parteien ihre Schlussbemerkungen ein.
F.a Die Vorinstanz äusserte sich zur Stellungnahme des BAG und legte
namentlich dar, weshalb die Konzentration der Leistungsbereiche ANG2,
ANG3, GEF2, GEF3, THO1, THO1.1 und THO1.2 zwingend beim KSSG
erfolgen müsse (act. 13).
F.b Die Beschwerdeführerin nahm eingehend zur Vernehmlassung der
Vorinstanz Stellung und hielt an ihren Anträgen gemäss Beschwerdeschrift
fest (act. 14). Sie machte insbesondere geltend, bei der von der Vorinstanz
vorgenommenen Wirtschaftlichkeitsprüfung handle es sich um eine reine
Pro-Forma-Prüfung ohne Selektionscharakter. Bei der Zuteilung der Leis-
tungsaufträge sei die Wirtschaftlichkeit nicht berücksichtigt worden. Die
von der Vorinstanz angestrebte Konzentration wichtiger Leistungen berge
auch ein gewisses Klumpenrisiko, wie sich am Beispiel der Leistungs-
bereiche ANG2, ANG3, GEF2 und GEF3 gezeigt habe. Nachdem das ent-
sprechende Ärzteteam vom KSSG zur Beschwerdeführerin gewechselt
habe, sei das KSSG temporär nicht mehr in der Lage gewesen, den
gesamten Bedarf zu decken. Weiter hätte die Vorinstanz für die Bedarfs-
deckung vermehrt ihre leistungsgruppenspezifische Bedarfsprognose
berücksichtigen müssen. Im Bereich Gefässchirurgie sei eine Zunahme
von 18% prognostiziert worden. Entsprechend dieser Bedarfsprognose
habe die Beschwerdeführerin in diesem Bereich einen Schwerpunkt
entwickelt. Die Verweigerung des Leistungsauftrages mit dem Argument
der "Neuheit" sei vor diesem Hintergrund unzulässig.
G.
Nach Abschluss des Schriftenwechsels (vgl. act. 15) reichte zunächst die
Vorinstanz unaufgefordert eine weitere Stellungnahme vom 13. Februar
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2015 ein, worin sie sich zu den Schlussbemerkungen der Beschwerdefüh-
rerin äusserte (act. 16). Die mit Eingabe vom 20. Februar 2015 (act. 20)
gestellten Anträge der Beschwerdeführerin, es sei die unaufgefordert ein-
gereichte Stellungnahme der Vorinstanz aus dem Recht zu weisen, even-
tualiter sei ihr Frist zur Wahrnehmung des Replikrechts anzusetzen, wies
der Instruktionsrichter mit Zwischenverfügung vom 24. März 2015 ab
(act. 24). Mit Eingabe vom 30. März 2015 nahm die Beschwerdeführerin –
unter Hinweis auf ihr Replikrecht – zur Eingabe der Vorinstanz vom
13. Februar 2015 Stellung (act. 26).
H.
Mit gemeinsamer Eingabe vom 15. Juli 2015 teilten die Parteien mit, es
habe betreffend aller strittigen Leistungsaufträge mit Ausnahme von GEF2,
GEF3, ANG2 und ANG3 eine aussergerichtliche Einigung erzielt werden
können. Weil der entsprechende Regierungsbeschluss zur Änderung der
Spitalliste noch nicht ergangen sei, beantragten sie eine teilweise Sistie-
rung des Verfahrens (act. 28). Diesem Begehren wurde mit Zwischenver-
fügung vom 23. Juli 2015 entsprochen (act. 29). Mit "Nachtrag zum Regie-
rungsbeschluss über die Spitalliste Akutsomatik" vom 1. September 2015
beschloss die Regierung, die Spitalliste insoweit zu ändern, dass der Klinik
Stephanshorn für die Leistungsgruppen KAR1, PNE1, URO1.1.2,
URO1.1.7, URO1.1.8 ein bis Mitte 2017 befristeter Leistungsauftrag erteilt
wurde (vgl. Publikation im Amtsblatt des Kantons St. Gallen Nr. 37, S. 2234
f., abrufbar unter < http://www.sg.ch > Publikationen & Services > Publika-
tionen > Amtsblatt [besucht am 1.3.2016]). Auf gemeinsamen Antrag der
Parteien vom 9. September 2015 wurde das Verfahren im Umfang der er-
zielten aussergerichtlichen Einigung (betreffend die Leistungsgruppen
PNE1, KAR1, URO1.1.2, URO1.1.7, URO1.1.8, THO1, THO1.1, THO1.2,
NCH1 und GEB1.1) als gegenstandslos geworden abgeschrieben. Weiter
wurde antragsgemäss festgehalten, dass über die Kosten des Teilab-
schreibungsentscheids und deren Verlegung im Urteil über die verbliebe-
nen streitigen Punkte bezüglich der verweigerten Leistungsaufträge für die
Leistungsgruppen ANG2, ANG3, GEF2 sowie GEF3 entschieden werde
(Teilabschreibungsentscheid vom 16. November 2015; act. 32).
I.
Auf die weiteren Vorbringen der Verfahrensbeteiligten und die eingereich-
ten Akten wird, soweit für die Entscheidfindung erforderlich, im Rahmen
der nachfolgenden Erwägungen eingegangen.
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Seite 9

Considerations:
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Gegen Beschlüsse der Kantonsregierungen nach Art. 39 KVG kann
beim Bundesverwaltungsgericht Beschwerde geführt werden (Art. 53
Abs. 1 KVG). Der angefochtene Beschluss vom 17. Juni 2014 wurde ge-
stützt auf Art. 39 KVG erlassen. Die Zuständigkeit des Bundesverwaltungs-
gerichts ist daher gegeben (vgl. auch Art. 90a Abs. 2 KVG).
1.2 Das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht richtet sich gemäss
Art. 37 VGG und Art. 53 Abs. 2 Satz 1 KVG grundsätzlich nach den Vor-
schriften des VwVG. Vorbehalten bleiben allfällige Abweichungen des VGG
und die besonderen Bestimmungen des Art. 53 Abs. 2 KVG.
Art. 53 Abs. 2 KVG sieht ‒ insbesondere mit dem Ziel der Verfahrensstraf-
fung (vgl. BVGE 2012/9 E. 4.3.1) ‒ verschiedene Abweichungen von der
Verfahrensordnung des VwVG vor. Nach dessen Bst. a dürfen neue Tatsa-
chen und Beweismittel nur soweit vorgebracht werden, als erst der ange-
fochtene Beschluss dazu Anlass gibt; neue Begehren sind unzulässig.
Nach Bst. b sind die Art. 22a VwVG (Stillstand der Fristen) und Art. 53
VwVG (Ergänzende Beschwerdeschrift) nicht anwendbar. Das Gericht hat
zur Einreichung einer Vernehmlassung eine nicht erstreckbare Frist von
höchstens 30 Tagen zu setzen (Bst. c), wobei der Begriff der Vernehmlas-
sung hier in einem weiten Sinn zu verstehen ist und die Stellungnahmen
von allen Beteiligten im Sinne von Art. 57 VwVG umfasst (BVGE 2014/3
E. 1.5.1). Ein weiterer Schriftenwechsel nach Art. 57 Abs. 2 VwVG findet in
der Regel nicht statt (Bst. d). In Beschwerdeverfahren gegen Spitallisten-
beschlüsse (Art. 39 KVG) ist die Rüge der Unangemessenheit nicht zuläs-
sig (Bst. e).
1.3 Nach der Rechtsprechung ist die Spitalliste als Rechtsinstitut sui gene-
ris zu qualifizieren. Für die Bestimmung des Anfechtungsgegenstandes ist
wesentlich, dass die Spitalliste aus einem Bündel von Individualverfügun-
gen besteht (BVGE 2012/9 E. 3.2.6). Ein Leistungserbringer kann nur die
Verfügung, welche das ihn betreffende Rechtsverhältnis regelt, anfechten.
Die nicht angefochtenen Verfügungen einer Spitalliste erwachsen in
Rechtskraft (BVGE 2012/9 E. 3.3; Urteil BVGer C-4302/2011 vom 15. Juli
2015 E. 2.2.1).
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1.4 Die Beschwerdeführerin ist von der Verfügung, welche das sie betref-
fende Rechtsverhältnis regelt (Erteilung bzw. Nicht-Erteilung von Leis-
tungsaufträgen), zweifellos besonders berührt und sie kann sich auf ein
schutzwürdiges Interesse an deren Änderung oder Aufhebung berufen.
Weiter hat sie am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen. Die
Beschwerdelegitimation ist daher gegeben (vgl. Art. 48 Abs. 1 VwVG). Auf
die frist- und formgerecht erhobene Beschwerde ist, nachdem auch der
Kostenvorschuss rechtzeitig geleistet wurde, einzutreten (vgl. Art. 50
Abs. 1, Art. 52 Abs. 1 und Art. 63 Abs. 4 VwVG).
1.5 Mit Beschwerde gegen einen Spitallistenentscheid im Sinne von Art. 39
Abs. 1 KVG kann die Verletzung von Bundesrecht unter Einschluss des
Missbrauchs oder der Überschreitung des Ermessens und die unrichtige
oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts ge-
rügt werden. Nicht zulässig ist hingegen die Rüge der Unangemessenheit
(Art. 53 Abs. 2 Bst. e KVG i.V.m. Art. 49 VwVG). Bei der Spitalplanung und
beim Erlass der Spitalliste verfügt der Kanton über einen erheblichen Er-
messensspielraum (Urteil BVGer C-401/2012 vom 28. Januar 2014 E. 3.2;
Urteil BVGer C-6088/2011 vom 6. Mai 2014 E. 2.5.3.2; C-4302/2011 E. 4.1;
vgl. auch BGE 132 V 6 E. 2.4.1 mit Hinweisen).
1.6 Das Bundesverwaltungsgericht ist nach dem Grundsatz der Rechtsan-
wendung von Amtes wegen nicht an die Begründung der Begehren der
Parteien gebunden (Art. 62 Abs. 4 VwVG). Es kann die Beschwerde auch
aus anderen als den geltend gemachten Gründen gutheissen oder den an-
gefochtenen Entscheid im Ergebnis mit einer Begründung bestätigen, die
von jener der Vorinstanz abweicht (vgl. FRITZ GYGI, Bundesverwaltungs-
rechtspflege, 2. Auflage, Bern 1983, S. 212; THOMAS HÄBERLI, in: Praxis-
kommentar VwVG, 2. Aufl. 2016, Rz. 48 zu Art. 62).
2.
In einem ersten Schritt ist der Streitgegenstand zu bestimmen.
2.1 Streitgegenstand im System der nachträglichen Verwaltungsrechts-
pflege ist das Rechtsverhältnis, welches – im Rahmen des durch die
Verfügung bestimmten Anfechtungsgegenstandes – den auf Grund der
Beschwerdebegehren effektiv angefochtenen Verfügungsgegenstand
bildet. Nach dieser Begriffsumschreibung sind Anfechtungsgegenstand
und Streitgegenstand identisch, wenn die Verfügung insgesamt ange-
fochten wird. Bezieht sich demgegenüber die Beschwerde nur auf einen
Teil des durch die Verfügung bestimmten Rechtsverhältnisses, gehören die
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Seite 11
nicht beanstandeten Teilaspekte des verfügungsweise festgelegten
Rechtsverhältnisses zwar wohl zum Anfechtungs-, nicht aber zum Streit-
gegenstand (BGE 125 V 413 E. 1b). Solche Teilaspekte hat das ange-
rufene Gericht nur zu überprüfen, wenn sie in einem engen Sachzusam-
menhang mit dem Streitgegenstand stehen; im Übrigen gilt der Disposi-
tionsgrundsatz (ZIBUNG/HOFSTETTER, in: Praxiskommentar VwVG, 2. Aufl.
2016, Rz. 51 zu Art. 49 VwVG).
2.2 Die Beschwerdeführerin hat die sie betreffende Verfügung des vor-
instanzlichen Spitallistenbeschlusses insgesamt angefochten, deren Auf-
hebung sowie die Erteilung sämtlicher vor der Vorinstanz beantragten Leis-
tungsaufträge beantragt (Hauptbegehren). Nachdem der Instruktionsrich-
ter im vorliegenden Verfahren den Schriftenwechsel abgeschlossen hatte,
erzielten die Parteien eine aussergerichtliche Einigung betreffend die Leis-
tungsgruppen PNE1, KAR1, URO1.1.2, URO1.1.7, URO1.1.8, THO1,
THO1.1, THO1.2, NCH1 und GEB1.1 (vgl. Sachverhalt H).
2.2.1 Die Beschwerde hat aufschiebende Wirkung (Art. 55 Abs. 1 VwVG)
und mit der Einreichung der Beschwerde geht die Herrschaft über den
Streitgegenstand an die Beschwerdeinstanz über (Devolutivwirkung; vgl.
Art. 54 VwVG; HANSJÖRG SEILER, in: Praxiskommentar VwVG, 2. Aufl.
2016, Rz. 3 zu Art. 54). Art. 58 Abs. 1 VwVG relativiert die Devolutivwir-
kung in dem Sinne, dass die Vorinstanz bis zu ihrer Vernehmlassung die
angefochtene Verfügung in Wiedererwägung ziehen kann. Nach Einrei-
chen der Vernehmlassung ist eine Wiedererwägung jedenfalls dann zuläs-
sig, wenn – wie vorliegend (vgl. Zwischenverfügung vom 23. Juli 2015
[act. 29]) – die Beschwerdeinstanz die Vorinstanz dazu ermächtigt (vgl.
MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, Prozessieren vor dem Bundesverwaltungs-
gericht, 2. Aufl. 2013, S. 161 Rz. 3.44; ANDREA PFLEIDERER, in: Praxiskom-
mentar VwVG, 2. Aufl. 2016, Rz. 36 zu Art. 58). Nach der teilweisen Eini-
gung der Parteien und entsprechender Wiedererwägung der Vorinstanz
wurde mit Blick auf die in Art. 53 Abs. 2 KVG verankerten Grundsätze zur
Verfahrensstraffung davon abgesehen, den Schriftenwechsel wieder auf-
zunehmen (vgl. Art. 58 Abs. 3 VwVG). Die Beschwerdeführerin hat mit Ein-
gabe vom 9. September 2015 den gemeinsamen Antrag auf teilweise Ab-
schreibung des Verfahrens eingereicht, in welchem die Parteien festhalten,
als offene Streitpunkte verblieben die Leistungsgruppen ANG2, ANG3,
GEF2 und GEF3; eine Präzisierung ihrer Rechtsbegehren hat die Be-
schwerdeführerin jedoch nicht vorgenommen (vgl. act. 30).
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2.2.2 Aus dem gemeinsamen Antrag der Parteien auf teilweise Abschrei-
bung des Verfahrens und dem Internetauftritt der Beschwerdeführerin ist
zu schliessen, dass die Beschwerdeführerin die Aufhebung des angefoch-
tenen Beschlusses nur noch insoweit beantragt, als ihr damit kein Leis-
tungsauftrag für die Leistungsgruppen ANG2, ANG3, GEF2 und GEF3 er-
teilt wurde. Denn die Beschwerdeführerin wirbt auf ihrer Homepage mit
dem breiten medizinischen Leistungsspektrum, für das sie seit 2014 bezie-
hungsweise 2015 auf der St. Galler Spitalliste figuriere (vgl. < www.hirslan-
den.ch > Kliniken & Zentren > Klinik Stephanshorn, St. Gallen > [besucht
am 1.3.2016], vgl. auch Rubrik Zuweiserinformationen). Würde sie aber an
der Aufhebung des Regierungsbeschluss vom 17. Juni 2014 – soweit die
Klinik Stephanshorn betreffend – festhalten, käme aufgrund der aufschie-
benden Wirkung der Beschwerde weiterhin die früher geltende Spitalliste
zur Anwendung.
2.2.3 Wie bereits im Teilabschreibungsentscheid vom 16. November 2015
festgestellt (act. 32), beschränkt sich der Streitgegenstand im vorliegenden
Verfahren demnach auf die Nichterteilung der Leistungsaufträge für die
Leistungsgruppen ANG2, ANG3, GEF2 und GEF3. Vor diesem Hintergrund
ist davon auszugehen, dass die Beschwerdeführerin – zu Recht (vgl. Urteil
C-3846/2013/C-3892/2013 vom 25. August 2015 E. 4) – an ihren Vorbrin-
gen betreffend Befangenheit der Vorsteherin des Gesundheitsdeparte-
ments nicht weiter festhält. Es würde gegen den Grundsatz von Treu und
Glauben (Art. 5 Abs. 3 BV) verstossen, der entscheidenden Behörde nur
hinsichtlich der für die Beschwerdeführerin negativen Aspekte einer Verfü-
gung mangelnde Unabhängigkeit vorzuwerfen, die von einer als befangen
erachteten Behörde zugesprochenen Leistungsaufträge jedoch zu akzep-
tieren.
2.3 Mit Blick auf Art. 53 Abs. 2 Bst. a KVG, wonach echte tatsächliche No-
ven unzulässig sind, hat das Bundesverwaltungsgericht bei der Beurteilung
der Rechtmässigkeit eines Spitallistenbeschlusses in der Regel auf den bis
zum Beschlusszeitpunkt eingetretenen Sachverhalt abzustellen (zum Ver-
hältnis von Novenverbot und Untersuchungsgrundsatz vgl. BVGE 2014/3
E. 1.5.3 f.; 2014/36 E. 1.5.2). Dieser Grundsatz gilt allgemein in der Sozi-
alversicherungsrechtspflege (vgl. BGE 132 V 215 E. 3.1.1; BGE 130 V
138), nicht aber für übrige Beschwerdeverfahren vor dem Bundesverwal-
tungsgericht (vgl. MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, a.a.O., S. 117 Rz. 2.204
ff.; SEETHALER/PORTMANN, in: Praxiskommentar VwVG, 2. Aufl. 2016,
Rz. 78 zu Art. 52). In Beschwerdeverfahren nach Art. 53 Abs. 1 KVG soll
C-4232/2014
Seite 13
das Bundesverwaltungsgericht nicht mit neuen Tatsachen oder Beweismit-
teln konfrontiert werden, welche der vorinstanzlichen Beurteilung nicht zu-
grunde lagen, ausser es liege ein Ausnahmefall im Sinne von Art. 53 Abs. 2
Bst. a KVG vor (vgl. BVGE 2014/36 E. 1.5.2; Urteil BVGer C-195/2012 vom
24. September 2012 E. 5.1.2).
3.
In formeller Hinsicht macht die Beschwerdeführerin eine Verletzung der
Begründungspflicht geltend.
3.1 Das rechtliche Gehör dient einerseits der Sachaufklärung, andererseits
stellt es ein persönlichkeitsbezogenes Mitwirkungsrecht beim Erlass eines
Entscheides dar, welcher in die Rechtsstellung des Einzelnen eingreift.
Zum Gehörsanspruch gehört insbesondere das Recht des Betroffenen,
sich vor Erlass eines solchen Entscheides zur Sache zu äussern, erhebli-
che Beweise beizubringen, Einsicht in die Akten zu nehmen, mit erhebli-
chen Beweisanträgen gehört zu werden und an der Erhebung wesentlicher
Beweise entweder mitzuwirken oder sich zumindest zum Beweisergebnis
zu äussern, wenn dieses geeignet ist, den Entscheid zu beeinflussen. Der
Anspruch auf rechtliches Gehör umfasst als Mitwirkungsrecht alle Befug-
nisse, die einer Partei einzuräumen sind, damit sie in einem Verfahren ih-
ren Standpunkt wirksam zur Geltung bringen kann (BGE 135 I 279 E. 2.3,
135 II 286 E. 5.1, 132 V 368 E. 3.1 mit Hinweisen).
Wesentlicher Bestandteil des Anspruchs auf rechtliches Gehör ist zudem
die Begründungspflicht. Diese soll verhindern, dass sich die Behörde von
unsachlichen Motiven leiten lässt, und dem Betroffenen ermöglichen, die
Verfügung gegebenenfalls sachgerecht anzufechten. Dies ist nur möglich,
wenn sowohl er wie auch die Rechtsmittelinstanz sich über die Tragweite
des Entscheides ein Bild machen können. In diesem Sinn müssen wenigs-
tens kurz die Überlegungen genannt werden, von denen sich die Behörde
hat leiten lassen und auf welche sich ihr Entscheid stützt. Dies bedeutet
indessen nicht, dass sie sich ausdrücklich mit jeder tatbeständlichen Be-
hauptung und jedem rechtlichen Einwand auseinandersetzen muss. Viel-
mehr kann sie sich auf die für den Entscheid wesentlichen Gesichtspunkte
beschränken (BGE 136 I 229 E. 5.2, Urteil BGer 9C_257/2011 vom 25. Au-
gust 2011 E. 5.1, je mit Hinweisen).
Die im Einzelfall erforderliche Begründungsdichte richtet sich unter ande-
rem nach der Komplexität der zu beurteilenden Fragen, dem Ermessens-
C-4232/2014
Seite 14
spielraum der entscheidenden Behörde und der Dichte der Parteivorbrin-
gen (vgl. BVGE 2013/46 E. 6.2.5 m.w.H.; WALDMANN/BICKEL, in: Praxis-
kommentar VwVG, 2. Aufl. 2016, Rz. 103 zu Art. 29).
3.2 Betreffend die nicht erteilten Leistungsaufträge ANG2, ANG3, GEF2
und GEF3 rügt die Beschwerdeführerin (hier noch bezogen auf weitere
Leistungsgruppen), die Abweisung werde "in völlig allgemein gehaltener
und geradezu diffuser Weise" mit den hohen Vorhaltekosten und der Neu-
heit des Leistungsangebotes begründet. Die Vorinstanz setze sich in keiner
Weise mit den konkreten Anträgen und Vorbringen der Beschwerdeführerin
auseinander.
3.3 Die Vorinstanz begründete die Nichterteilung der Leistungsaufträge für
die Leistungsgruppen ANG2, ANG3, GEF2 und GEF3 (sowie KAR1,
NCH1, THO1, THO1.1 und THO1.2) damit, dass ein umfassendes Ange-
botsspektrum in diesen Bereichen mit hohen Vorhalteleistungen verbun-
den sei (24 Stunden Bereitschaft, 365 Tage). Bei allen Leistungsgruppen
handle es sich um neue Angebote der Klinik Stephanshorn. Bis anhin nicht
bestehende Angebote in Bereichen mit (hohen) Vorhalteleistungen würden
nur sehr zurückhaltend zugelassen. Die Versorgung im Einzugsgebiet sei
durch das Kantonsspital St. Gallen (KSSG) bereits ausreichend gewähr-
leistet (Strukturbericht S. 45 f.).
3.4 Soweit die Beschwerdeführerin geltend macht, die Vorinstanz habe
sich mit ihren Vorbringen (wobei auf die Stellungnahme der Beschwerde-
führerin vom 31. Januar 2014 verwiesen wird) nicht auseinandergesetzt,
ist Folgendes zu bemerken: Das Gesundheitsdepartement eröffnete mit
Schreiben vom 2. Dezember 2013 das Anhörungsverfahren zum Entwurf
des Strukturberichts und dem Entwurf der Spitalliste (V-act. 13). Darin war
vorgesehen, dass der Klinik Stephanshorn vier von insgesamt 47 bean-
tragten Leistungsaufträgen nicht erteilt werden sollten (S. 39). Bis zu die-
sem Zeitpunkte hatte die Beschwerdeführerin noch keine Leistungsauf-
träge für die Leistungsgruppen ANG2, ANG3, GEF2 und GEF3 beantragt,
weshalb diese auch nicht Gegenstand der Anhörungsversion bildeten. In
ihrer Stellungnahme vom 31. Januar 2014 liess sich die Beschwerdeführe-
rin nicht nur zum Anhörungsgegenstand vernehmen, sondern beantragte
mit Hinweis auf die Entwicklung der Klinik zusätzlich 13 weitere Leistungs-
aufträge, unter anderem für die Leistungsgruppen ANG2, ANG3, GEF2 und
GEF3 (vgl. act. 1 Beilage 6). Es erscheint zwar nicht ohne Weiteres nach-
vollziehbar, weshalb das Gesundheitsdepartement in dieser Phase weitere
Bewerbungen entgegennahm und in das laufende Verfahren einbezog (vgl.
C-4232/2014
Seite 15
act. 1 Beilage 7 f.); dieses Vorgehen ist – zumal die Beschwerdeführerin
davon profitieren konnte – jedoch nicht umstritten und stellt jedenfalls keine
Gehörsverletzung dar.
3.5 Im Zeitpunkt, in dem die Beschwerdeführerin die Erteilung der Leis-
tungsaufträge für ANG2, ANG3, GEF2 und GEF3 beantragt hat, waren ihr
die gemäss Gesundheitsdepartement massgebenden Evaluationskriterien
bekannt. Mit ihrer Stellungnahme vom 31. Januar 2014 reichte die Be-
schwerdeführerin ein Memorandum von Prof. Dr. Urs Saxer ein, in wel-
chem grundsätzlich die Gewichtung der Kriterien, die Behandlung von Ge-
suchen für neue Leistungsaufträge beziehungsweise neue Leistungsgrup-
pen sowie das Kriterium der hohen Vorhalte-, Infrastruktur- und Personal-
kosten kritisiert wurden. Wenn die Vorinstanz trotz dieser Kritik an den von
ihr in Aussicht genommenen Beurteilungskriterien festhielt, weil sie diese
als Konkretisierung der bundesrechtlichen Anforderungen betrachtete, ist
darin keine Verletzung der Begründungpflicht zu erblicken. Vielmehr wird
im Rahmen der (nachfolgenden) materiellen Beurteilung zu prüfen sein, ob
die von der Vorinstanz angewendeten Kriterien bundesrechtskonform sind.
4.
Für die materielle Beurteilung sind namentlich die nachfolgend angeführten
bundesrechtlichen Bestimmungen massgebend, wobei die im Rahmen der
KVG-Revision zur Spitalfinanzierung vorgenommenen und am 1. Januar
2009 in Kraft getretenen Änderungen des KVG (Änderung vom 21. Dezem-
ber 2007, AS 2008 2049) und der Ausführungsbestimmungen (insbeson-
dere KVV [SR 832.102], Änderung vom 22. Oktober 2008, AS 2008 5097)
zu beachten sind (vgl. auch Urteil BVGer C-325/2010 vom 7. Juni 2012
E. 3; C-4302/2011 E. 3.2).
4.1 Art. 39 Abs. 1 KVG, welcher – in Verbindung mit Art. 35 Abs. 1 KVG –
bestimmt, unter welchen Voraussetzungen Spitäler zur Tätigkeit zu Lasten
der obligatorischen Krankenpflegeversicherung (OKP) zugelassen wer-
den, hat mit der KVG-Revision zur Spitalfinanzierung keine Änderung er-
fahren. Demnach muss ein Spital eine ausreichende ärztliche Betreuung
gewährleisten, über das erforderliche Fachpersonal und zweckentspre-
chende medizinische Einrichtungen verfügen und eine zweckentspre-
chende pharmazeutische Versorgung gewährleisten (Bst. a-c). Im Weite-
ren muss ein Spital für die Zulassung der von einem oder mehreren Kan-
tonen gemeinsam aufgestellten Planung für eine bedarfsgerechte Spital-
versorgung entsprechen, wobei private Trägerschaften angemessen in die
Planung einzubeziehen sind (Bst. d). Bst. e setzt schliesslich voraus, dass
C-4232/2014
Seite 16
die Spitäler oder die einzelnen Abteilungen in der nach Leistungsaufträgen
in Kategorien gegliederten Spitalliste des Kantons aufgeführt sind.
Art. 39 Abs. 1 Bst. a-c KVG regeln die Dienstleistungs- und Infrastrukturvo-
raussetzungen, welche in erster Linie durch die Behörden des Standort-
kantons zu prüfen sind. Bst. d statuiert eine Bedarfsdeckungs- und Koordi-
nationsvoraussetzung und Bst. e eine Publizitäts- und Transparenzvoraus-
setzung (an welche Rechtswirkungen geknüpft werden). Die Vorausset-
zungen gemäss Bst. d und e sollen eine Koordination der Leistungserbrin-
ger, eine optimale Ressourcennutzung und eine Eindämmung der Kosten
bewirken (BVGE 2010/15 E. 4.1; C-401/2012 E. 6.1; Urteil BVGer C-
6266/2013 vom 29. September 2015 E. 3.2, je m.w.H.).
4.2 Seit dem 1. Januar 2009 sind die Kantone nach Art. 39 KVG zudem
(ausdrücklich) verpflichtet, ihre Planung zu koordinieren (Abs. 2) und im
Bereich der hochspezialisierten Medizin gemeinsam eine gesamtschwei-
zerische Planung zu beschliessen (Abs. 2bis). Weiter hat der Bundesrat ein-
heitliche Planungskriterien auf der Grundlage von Qualität und Wirtschaft-
lichkeit zu erlassen, wobei er zuvor die Kantone, die Leistungserbringer
und die Versicherer anzuhören hat (Abs. 2ter). Diesem Auftrag ist der Bun-
desrat mit dem Erlass der Art. 58a ff. KVV (in Kraft seit 1. Januar 2009)
nachgekommen.
4.2.1 Die Spitalplanung für eine bedarfsgerechte Versorgung im Sinne von
Art. 39 Abs. 1 Bst. d KVG umfasst die Sicherstellung der stationären Be-
handlung im Spital für Einwohnerinnen und Einwohner der Kantone, die die
Planung erstellen. Die Kantone haben ihre Planung periodisch zu überprü-
fen (Art. 58a KVV).
4.2.2 Gemäss Art. 58b KVV ermitteln die Kantone den Bedarf in nachvoll-
ziehbaren Schritten. Sie stützen sich namentlich auf statistisch ausgewie-
sene Daten und Vergleiche (Abs. 1). Sie ermitteln das Angebot, das in Ein-
richtungen beansprucht wird, die nicht auf der von ihnen erlassenen Liste
aufgeführt sind (Abs. 2). Sie bestimmen das Angebot, das durch die Auf-
führung von inner- und ausserkantonalen Einrichtungen auf der Spitalliste
gemäss Art. 39 Abs. 1 Bst. e KVG zu sichern ist, damit die Versorgung ge-
währleistet ist. Dieses Angebot entspricht dem nach Art. 58b Abs. 1 KVV
ermittelten Versorgungsbedarf abzüglich des nach Art. 58b Abs. 2 KVV er-
mittelten Angebots (Abs. 3). Bei der Beurteilung und Auswahl des auf der
Liste zu sichernden Angebotes berücksichtigen die Kantone insbesondere
die Wirtschaftlichkeit und Qualität der Leistungserbringung, den Zugang
C-4232/2014
Seite 17
der Patientinnen und Patienten zur Behandlung innert nützlicher Frist so-
wie die Bereitschaft und Fähigkeit der Einrichtung zur Erfüllung des Leis-
tungsauftrages (Abs. 4). Weiter werden die Kriterien festgelegt, welche bei
der Beurteilung der Wirtschaftlichkeit und Qualität zu beachten sind, näm-
lich die Effizienz der Leistungserbringung, der Nachweis der notwendigen
Qualität und im Spitalbereich die Mindestfallzahlen und die Nutzung von
Synergien (Abs. 5).
4.2.3 Für die Versorgung der versicherten Personen in Spitälern zur Be-
handlung von akutsomatischen Krankheiten sowie in Geburtshäusern
schreibt Art. 58c Bst. a KVV eine leistungsorientierte Planung vor.
4.2.4 Art. 58e KVV sieht vor, dass die Kantone auf ihrer Liste nach Art. 39
Abs. 1 Bst. e KVG die inner- und ausserkantonalen Einrichtungen auffüh-
ren, die notwendig sind, um das nach Art. 58b Abs. 3 KVV bestimmte An-
gebot sicherzustellen (Abs. 1). Auf den Listen wird für jedes Spital das dem
Leistungsauftrag entsprechende Leistungsspektrum aufgeführt (Abs. 2).
Die Kantone erteilen jeder Einrichtung auf ihrer Liste einen Leistungsauf-
trag nach Art. 39 Abs. 1 Bst. e KVG. Dieser kann insbesondere die Pflicht
zum Notfalldienst beinhalten (Abs. 3).
4.3 Gemäss Abs. 3 der Übergangsbestimmungen zur Änderung des KVG
vom 21. Dezember 2007 (Spitalfinanzierung [nachfolgend: UeB KVG])
müssen die kantonalen Spitalplanungen spätestens drei Jahre nach dem
Einführungszeitpunkt der Regelungen gemäss Abs. 1 UeB KVG (d.h. spä-
testens auf den 1. Januar 2015) den Anforderungen von Art. 39 KVG ent-
sprechen. Dabei müssen sie auf Betriebsvergleiche zu Qualität und Wirt-
schaftlichkeit abgestützt sein.
5.
Nicht umstritten ist die erste Stufe der Versorgungsplanung, das heisst die
Bedarfsermittlung. Die Beschwerdeführerin beanstandet insbesondere die
vorinstanzliche Wirtschaftlichkeitsprüfung und macht sinngemäss geltend,
bei bundesrechtskonformer Evaluation der Leistungserbringer hätten ihr
die Leistungsaufträge für ANG2, ANG3, GEF2 und GEF3 erteilt werden
müssen.
5.1 Für die Auswahl der Spitäler, welchen ein Leistungsauftrag erteilt wer-
den soll, muss zwingend eine Wirtschaftlichkeitsprüfung durch Betriebsver-
gleiche vorgenommen werden (C-4302/2011 E. 5.3; Urteil BVGer C-
5647/2011 vom 16. Juli 2013 E. 5.3.1). Nach der Rechtsprechung sind die
C-4232/2014
Seite 18
im Zusammenhang mit der (neuen) Spitalfinanzierung entwickelten (bzw.
zu entwickelnden) Grundsätze der Wirtschaftlichkeitsprüfung auch bei der
Spitalplanung zu berücksichtigen (C-4302/2011 E. 5.2; C-5647/2011 E. 5.3
in fine). Nachfolgend ist deshalb auf diese vom Bundesverwaltungsgericht
entwickelten Grundsätze einzugehen.
5.1.1 Im System der neuen Spitalfinanzierung bilden die individuellen Kos-
ten eines Spitals die Grundlage für das Benchmarking beziehungsweise
für die Ermittlung der benchmarking-relevanten Betriebskosten und der
schweregradbereinigten Fallkosten (benchmarking-relevanter Basiswert).
Der Basisfallwert hat aber nicht diesen Kosten zu entsprechen, da kein
Kostenabgeltungsprinzip gilt. Die frühere – gestützt auf aArt. 49 Abs. 1
KVG entwickelte – Praxis zu den anrechenbaren Kosten ist nicht mehr an-
wendbar (BVGE 2014/3 E. 2.8.5).
5.1.2 Die Spitaltarife – als leistungsbezogene, auf der SwissDRG-Ta-
rifstruktur beruhende Pauschalen (vgl. Art. 49 Abs. 1 und Abs. 2 KVG; ab
1. Januar 2012 war im akutsomatischen Bereich die Tarifstruktur Version
1.0 anwendbar) – orientieren sich an der Entschädigung jener Spitäler, wel-
che die tarifierte obligatorisch versicherte Leistung in der notwendigen
Qualität effizient und günstig erbringen (Art. 49 Abs. 1 Satz 5 KVG). Zur
Ermittlung und Auswahl dieser als Referenz massgebenden Spitäler ist
grundsätzlich ein Fallkosten-Betriebsvergleich notwendig (vgl. BVGE
2014/36 E. 3.6 und E. 6.7).
5.1.3 Die Bestimmung, wonach Betriebsvergleiche nur unter vergleichba-
ren Spitälern durchzuführen sind (aArt. 49 Abs. 7 KVG), ist im revidierten
Recht nicht mehr enthalten. Die möglichst hohe Transparenz und breite
Vergleichbarkeit der Spitaltarife gehörte zu den Zielsetzungen der Geset-
zesrevision. Das System der einheitlichen Tarifstruktur (SwissDRG) eröff-
net grundsätzlich die Möglichkeit von Betriebsvergleichen über die Gren-
zen der Spitaltypen und -kategorien hinaus (BVGE 2014/36 E. 3.8).
5.1.4 In BVGE 2014/36 wird dargelegt, welche Voraussetzungen zur Ver-
gleichbarkeit der Fallkosten idealtypisch gegeben sein müssen (E. 4) und
welche dieser Voraussetzungen noch fehlen beziehungsweise verbessert
werden müssen (E. 5). Zu den Voraussetzungen, die fehlen beziehungs-
weise verbessert werden müssen, gehören insbesondere die schweizweit
durchzuführenden Betriebsvergleiche zu Kosten (Art. 49 Abs. 8 KVG), die
Vereinheitlichung der Kosten- und Leistungsermittlung (Art. 49 Abs. 7
KVG) und die Verfeinerung der Tarifstruktur. Gemäss Art. 49 Abs. 8 KVG
C-4232/2014
Seite 19
hat der Bundesrat in Zusammenarbeit mit den Kantonen schweizweit Be-
triebsvergleiche zwischen Spitälern, insbesondere zu Kosten und medizi-
nischer Ergebnisqualität, anzuordnen und die Betriebsvergleiche zu veröf-
fentlichen; dies ist bisher nicht erfolgt.
Hinsichtlich der künftigen Preisbildung ist es unabdingbar, dass die Ver-
pflichtung zur Erstellung der Betriebsvergleiche, insbesondere hinsichtlich
der Kosten, baldmöglichst umgesetzt wird. Auch in der Einführungsphase
ist jedoch eine auf die vom Gesetzgeber angestrebten Ziele ausgerichtete
Preisbestimmung erforderlich. Den Tarifpartnern, Festsetzungs- und Ge-
nehmigungsbehörden verbleibt die Möglichkeit, ersatzweise auf möglichst
aussagekräftige vorhandene Daten abzustellen und erkannte Mängel mit
sachgerechten Korrekturmassnahmen zu "überbrücken". Vor diesem Hin-
tergrund wird das Bundesverwaltungsgericht – zumindest in der Phase der
Einführung der leistungsbezogenen Fallpauschalen – den Vorinstanzen bei
der Umsetzung der Preisbildungsregel nach Art. 49 Abs. 1 Satz 5 KVG be-
ziehungsweise bei der Durchführung des Benchmarkings einen erhebli-
chen Spielraum einzuräumen haben. Erscheint das Vorgehen der Vor-
instanz als vertretbar, ist der Entscheid selbst dann zu schützen, wenn an-
dere Vorgehensweisen als besser geeignet erscheinen, die vom Gesetz-
geber angestrebten Ziele zu erreichen (BVGE 2014/36 E. 5.4, vgl. auch
BVGE 2014/3 E. 10.1.4).
5.1.5 Weiter prüfte das Gericht, welche Korrekturmassnahmen in einer
Übergangsphase sachgerecht und vertretbar sein können (BVGE 2014/36
E. 6). So kann beispielsweise die Auswahl einer repräsentativen Teilmenge
(Stichprobe) vertretbar sein, obwohl für den Betriebsvergleich idealerweise
von der Grundgesamtheit aller akutsomatischen Spitäler auszugehen wäre
(E. 6.1). Zur Bildung von Benchmarking-Gruppen (z.B. nach Spitalkatego-
rie) hat das Gericht unter anderem erwogen, eine solche stehe im Wider-
spruch zur Grundidee eines schweizweiten, möglichst breit abgestützten
Betriebsvergleichs (E. 6.6.1). Es stellte fest, dass für die zukünftige Ent-
wicklung in der Preisfindungspraxis die Kategorisierung wenig zielführend
sei, zumal bereits die Kategorienbildung Probleme verursache (E. 6.6.4).
Dennoch könne in einer Einführungsphase der Entscheid einer Kantonsre-
gierung, für spezielle Spitäler (z.B. Universitätsspitäler) auf einen eigenen
Betriebsvergleich abzustellen, geschützt werden (E. 6.6.6). Zudem ist bei
der Preisgestaltung unter Umständen der spezifischen Situation der Leis-
tungserbringer Rechnung zu tragen, so dass – ausgehend von einem Re-
ferenzwert – aus Billigkeitsgründen differenzierte Basisfallwerte verhandelt
C-4232/2014
Seite 20
oder festgesetzt werden müssen (vgl. dazu BVGE 2014/36 E. 6.8, s.a.
E. 3.4 und E. 22.3 ff.).
5.1.6 Obwohl das Benchmarking idealtypisch kostenbasiert und nicht auf-
grund der verhandelten Preise zu erfolgen hat, sind Ausnahmen vom
Grundsatz des Fallkostenvergleichs möglich. Solange für einzelne Kan-
tone verwertbare Kostendaten fehlen, ist für eine Übergangsphase allen-
falls auch die Orientierung an festgesetzten oder genehmigten Tarifen an-
derer Spitäler zu tolerieren. Im Rahmen eines solchen Preisbenchmarkings
müsste jedoch geprüft werden, wie weit bei der Gestaltung der Vergleichs-
tarife Verhandlungsspielräume beansprucht wurden, ob spitalindividuelle
Besonderheiten berücksichtigt wurden, und ob diese auch für das zu beur-
teilende Spital gleichermassen zutreffen. Bei Preisvergleichen besteht die
Gefahr, dass sich der Vergleich auf überhöhte oder unwirtschaftliche Ver-
handlungsergebnisse bezieht. Andererseits könnte ein Spital bereit sein,
günstige Tarife der OKP zu akzeptieren, wenn sein Trägerkanton bereit ist,
entsprechende Lücken durch Subventionen zu schliessen. Die Orientie-
rung an solchen Tarifen wäre nicht sachgerecht. Ein Preisbenchmarking
kann nur in Ausnahmefällen und unter besonderen Voraussetzungen sach-
gerecht sein. Die Verlässlichkeit der verwendeten Vergleichsdaten ist ab-
hängig davon, wie sehr die gesetzlichen Vorgaben anlässlich der Geneh-
migung beachtet wurden. Die Festsetzung oder Genehmigung von Tarifen
anhand einer Orientierung an bereits genehmigten oder festgesetzten Ta-
rifen setzt eine bundesrechtskonforme Wirtschaftlichkeitsprüfung der Ver-
gleichstarife voraus (BVGE 2014/36 E. 6.7, vgl. auch BVGE 2014/3
E. 10.3.2).
5.1.7 Im Urteil C-3425/2013 vom 29. Januar 2015 (auszugsweise publiziert
in BVGE 2015/8) hat das Bundesverwaltungsgericht das Vorgehen des Re-
gierungsrates des Kantons Glarus, das Fehlen eines gesamtschweizeri-
schen Betriebsvergleichs mit dem Beizug verschiedener Benchmarkings
zu kompensieren, angesichts der im Zeitpunkt des Festsetzungsentschei-
des in einem kleinen Kanton zur Verfügung stehenden Entscheidgrundla-
gen als grundsätzlich sachgerecht bezeichnet (E. 4.4.5). Die von ta-
rifsuisse gewählte Methode zur Bestimmung des Benchmark-Wertes ent-
sprach nicht Art. 49 Abs. 1 Satz 5 KVG (BVGE 2015/8 E. 4.3.2; Urteil
BVGer C-3497/2013 vom 26. Januar 2015 E. 3.8.2), weshalb nicht zu be-
anstanden war, dass die Vorinstanz nicht auf diesen Wert abgestellt hatte.
Gestützt auf die dem Benchmarking von tarifsuisse zugrunde liegenden
Daten hätte sie indessen einen Fallkostenvergleich vornehmen können (C-
3425/2013 E. 4.4.1 i.V.m. E. 4.3).
C-4232/2014
Seite 21
5.2 Die SwissDRG-Tarifstruktur kann mindestens in den ersten Jahren
nach ihrer Einführung noch nicht alle Kostenunterschiede zwischen Spitä-
lern sachgerecht abbilden (BVGE 2014/36 E. 5.3). Diese Feststellung wird
auch mit der Studie, welche im Auftrag des Universitätsspitals Zürich er-
stellt wurde, bestätigt (WIDMER/SPIKA/TELSER, Leistungsorientierte Vergü-
tung mit dem Fallpauschalensystem SwissDRG, 18. November 2015; ab-
rufbar unter < http://www.usz.ch/ Documents/Polynomics_Leistungsorien-
tierte_Fallpauschalen_Schlussbericht%202012_20151118.pdf > [besucht
am 7.3.2016]; Urteil BVGer C-2350/2014 vom 29. Januar 2016 E. 5.2.1).
5.2.1 Gemäss BVGE 2014/36 ist (jedenfalls in einer Übergangsphase) bei
der Preisgestaltung unter Umständen der spezifischen Situation der Leis-
tungserbringer Rechnung zu tragen, so dass aus Billigkeitsgründen (vgl.
Art. 46 Abs. 4 KVG) differenzierte Basisfallwerte verhandelt oder festge-
setzt werden müssen. Da das Gesetz die Orientierung an günstigen und
effizienten Spitälern gebietet, kann sich eine Preisdifferenzierung nur in be-
gründeten Einzelfällen rechtfertigen. Namentlich wenn von einem gesamt-
schweizerisch geltenden Referenzwert ausgegangen wird, sind in begrün-
deten Fällen Zu- und Abschläge naheliegend. Der Wortlaut von Art. 49
Abs. 1 Satz 5 KVG ("orientieren sich") indiziert, dass die Tarifpartner, die
Genehmigungs- und die Festsetzungsbehörde diesbezüglich einen Ermes-
sensspielraum geniessen (BVGE 2014/36 E. 6.8).
5.2.2 Eine Tarifdifferenzierung kann sich beispielsweise rechtfertigen auf-
grund regional unterschiedlicher Strukturkosten (Lohn- und Standortkos-
ten; BVGE 2014/36 E. 6.8.1) oder wenn die einzelnen Spitäler in sehr un-
terschiedlichem Umfang Leistungen im Bereich nicht-universitäre Ausbil-
dung erbringen (vgl. BVGE 2014/36 E. 6.8.2 mit Hinweis; siehe auch oben
E. 5.1.2). Zulässig ist sodann eine Differenzierung zwischen Spitälern mit
und solchen ohne Notfallstation (BVGE 2014/36 E. 21.4; Urteil BVGer C-
5849/2013 vom 31. August 2015 E. 2.1).
5.2.3 Bei der Frage, ob eine Tarifdifferenzierung zur Korrektur tarifstruktur-
bedingter Verzerrungen zulässig und geboten ist, sind zwei Grundkonstel-
lationen, die beide die Gefahr einer Fehlallokation der Erlöse beinhalten,
zu unterscheiden:
Fehlbewertung: Die Kostengewichte der DRG-Struktur sind falsch bewertet
(über- oder unterbewertet), und diese falsch bewerteten DRGs häufen sich
bei einzelnen Spitälern einseitig und überproportional (BVGE 2014/36
C-4232/2014
Seite 22
E. 22.5). Eine solche Fehlbewertung ist primär über die Tarifstruktur zu kor-
rigieren. Die Argumentation, ein Spital erbringe Leistungen, welche auf-
grund fehlbewerteter Kostengewichte der Tarifstruktur SwissDRG 1.0 nicht
ausreichend vergütet würden, ist daher grundsätzlich nicht geeignet, einen
höheren Basisfallwert zu rechtfertigen (BVGE 2014/36 E. 22.6; Urteil
BVGer C-6392/2014 vom 27. April 2015 E. 4.5).
DRG-interne Fallverteilung: Bei DRGs mit einer breiten Streuung von Fäl-
len (inhomogene DRG) verteilen sich profitable Fälle und defizitäre Fälle
derselben DRG nicht gleichmässig auf alle Spitäler, so dass einzelne Spi-
täler einen überproportionalen Anteil defizitärer Fälle und andere einen
überproportionalen Anteil profitabler Fälle versorgen (BVGE 2014/36
E. 22.5). Die Festlegung differenzierter Basisfallwerte als Korrektiv dieses
Effekts bildet keinen systemwidrigen Eingriff in die Tarifstruktur (BVGE
2014/36 E 22.7; C-6392/2014 E. 4.5).
5.2.4 Die negativen Auswirkungen einer ungleichen DRG-internen Fallver-
teilung treffen insbesondere Spitäler am Ende der Versorgungskette, weil
diese die komplexen und (hoch)defizitären Fälle grundsätzlich nicht an ei-
nen anderen Leistungserbringer verweisen können ("Endversorger"). Bei
den Universitätsspitälern sind es denn auch nicht die Leistungsaufträge im
Bereich HSM, sondern diese Endversorgerstellung und die damit einher-
gehenden hochdefizitären Fälle, welche höhere Basisfallwerte (allenfalls)
rechtfertigen können (Urteil BVGer C-5749/2013 vom 31. August 2015
E. 6.2 m.w.H.).
5.2.5 Spitalindividuelle Besonderheiten können nicht nur eine Abweichung
vom Referenzwert nach oben, sondern auch nach unten gebieten (BVGE
2014/36 E. 6.8; C-5749/2013 E. 6.3). Dies gilt namentlich dann, wenn die
schweregradbereinigten Fallkosten eines Spitals nicht aufgrund höherer
Effizienz unter dem Benchmark liegen, sondern aus einem überproportio-
nalen Anteil profitabler Fälle beziehungsweise einem vergleichsweise ge-
ringen Anteil defizitärer Fälle resultieren (C-5749/2013 E. 6.3.4). Auch
nach der revidierten Spitalfinanzierung sind nur Effizienzgewinne zulässig,
ansonsten der Grundsatz der qualitativ hochstehenden und zweckmässi-
gen gesundheitlichen Versorgung zu möglichst günstigen Kosten (Art. 43
Abs. 6 KVG) nicht eingehalten würde (BVGE 2014/3 E. 2.9.4.4).
5.3 Für die Spitalplanung können jedenfalls nicht höhere Anforderungen
gestellt werden an (Fall-)Kosten-Betriebsvergleiche als für Tariffestlegun-
C-4232/2014
Seite 23
gen. Zu berücksichtigen ist zunächst, dass der Grundsatz der Wirtschaft-
lichkeit bei der Spitalplanung durch weitere Kriterien konkretisiert und er-
gänzt wird (vgl. Art. 58b Abs. 5 KVV bzw. E. 4.2.2) und die Spitalplanung
auch auf Betriebsvergleiche zu Qualität abgestützt sein sollte (vgl. E. 4.3
[wobei wie erwähnt die vom Bundesrat zu publizierenden Betriebsverglei-
che sowohl hinsichtlich Kosten als auch hinsichtlich Qualität nach wie vor
ausstehen]). Bei Tariffestlegungen ist hingegen primär die Preisfindungs-
regel von Art. 49 Abs. 1 Satz 5 KVG, die einen Fallkosten-Betriebsver-
gleich gebietet, massgebend; die erforderliche Qualität wird bei der Preis-
findung – aufgrund der Spitalplanung – vorausgesetzt (BVGE 2014/36
E. 3.5, E. 6.8.5 E. 11.3; Urteile BVGer C-4479/2013 vom 12. November
2015 E. 5.4 und C-2273/2013 vom 8. Juni 2015 E. 6.5). Weiter darf das
Bundesverwaltungsgericht eine Spitalplanung nicht auf ihre Angemessen-
heit hin überprüfen (E. 1.5; zur Kognition bei Tarifstreitigkeiten vgl. BVGE
2014/3 E. 1.4 [Akutsomatik]; Urteil BVGer 4479/2013 vom 12. November
2015 E. 1.4 [Rehabilitation]).
5.3.1 Im Urteil C-6088/2011 hat das Bundesverwaltungsgericht die Beur-
teilung des Regierungsrates des Kantons Zürich, wonach ein Spital als un-
wirtschaftlich gelte, wenn dessen Fallkosten mehr als 15 Prozent höher
lägen als der Durchschnittwert, als zwar eher hoch aber – mit Blick auf die
noch nicht vollständig zuverlässigen Vergleichsdaten – dennoch als ver-
tretbar erachtet (C-6088/2011 E. 7.6). Soweit die Vorinstanz vorliegend
analog vorgegangen ist, ist dies nicht zu beanstanden. Die Beschwerde-
führerin rügt aber grundsätzlich zu Recht, dass die Vorinstanz ihr Bench-
marking auf einen Tarifvergleich statt auf einen Fallkostenvergleich gestützt
hat (vgl. auch C-2350/2014 E. 6 – E. 6.4, wonach die Voraussetzungen für
ein Preisbenchmarking im Fall des KSSG nicht erfüllt waren). Insbeson-
dere wenn – wie vorliegend – ein innerkantonales Benchmarking vorge-
nommen wird (vgl. Sachverhalt A.b), kann die Vorinstanz nicht geltend ma-
chen, es fehlten die spitalspezifischen Kostendaten. Als für Tariffestsetzun-
gen und Tarifgenehmigungen zuständige kantonale Behörde muss sie über
die erforderlichen Kosten- und Leistungsdaten der Spitäler verfügen, an-
sonsten hat sie die massgebenden Daten einzufordern (BVGE 2014/3
E. 3.6.3; vgl. auch Art. 49 Abs. 7 KVG). Allerdings würde eine bundes-
rechtskonforme Wirtschaftlichkeitsprüfung im vorliegenden Fall nicht zu ei-
nem anderen Ergebnis führen, wie nachfolgend darzulegen ist. Es wäre
daher nicht sachgerecht, den vorinstanzlichen Beschluss – soweit noch
angefochten – allein deshalb aufzuheben, weil der Betriebsvergleich be-
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Seite 24
treffend Kosten den Anforderungen nicht entspricht, zumal die Beschwer-
deführerin die Wirtschaftlichkeitsprüfung mit Bezug auf die ihr erteilten
Leistungsaufträge ja nicht mehr bestreitet (vgl. auch E. 2.2.3).
5.3.2 Die nur rudimentäre Wirtschaftlichkeitsprüfung der Vorinstanz würde
zweifellos nicht genügen, um einen Leistungserbringer wegen Unwirt-
schaftlichkeit nicht auf die Spitalliste aufzunehmen. Hier geht es jedoch
nicht darum, dass die Beschwerdeführerin aufgrund fehlender Wirtschaft-
lichkeit nicht berücksichtigt worden wäre, sondern um die Frage, ob auch
die vier noch streitigen Leistungsaufträge (ANG2, ANG3, GEF2 und GEF3)
der Beschwerdeführerin zu erteilen gewesen wären, weil sie wirtschaftlich
effizienter sei (vgl. Schlussbemerkungen der Beschwerdeführerin Rz. 9).
Soweit sich die Beschwerdeführerin diesbezüglich auf ihre gegenüber den
"öffentlichen" Spitälern tiefere Baserate beruft (vgl. Rz. 39 und 42 der Be-
schwerdeschrift), ist zu bemerken, dass diese Argumentation ebenfalls auf
einem Preisvergleich und nicht auf einem Kostenvergleich beruht.
5.3.3 Betreffend die Leistungsgruppen ANG2, ANG3, GEF2 und GEF3
könnte sich nur die Frage stellen, ob die Klinik Stephanshorn im Vergleich
zum KSSG als wirtschaftlicher zu betrachten sei; andere Leistungserbrin-
ger haben – mit Ausnahme des Ostschweizer Kinderspitals – keinen Leis-
tungsauftrag für diese Leistungsgruppen erhalten. In ihrer Vernehmlassung
weist die Vorinstanz darauf hin, dass die Klinik Stephanshorn im Jahr 2012
noch als reines Belegarzt-Spital mit weitgehender Beschränkung auf Elek-
tivbehandlungen (vgl. zur Zulässigkeit von Tarifdifferenzierungen zwischen
Spitälern mit und ohne Notfall E. 5.2.2 sowie BVGE 2014/36 E. 21.4.1 f.;
C-5849/2013 E. 2.1; Urteil BVGer C-2290/2013 vom 16. Juni 2015 E. 7.3)
funktioniert habe. Mit ihrer Bewerbung für die Spitalliste habe sie sich ent-
schlossen, ihr Leistungsspektrum auf nicht-elektive Bereiche auszudehnen
und in der Folge eine Notfallaufnahme und eine Intensivstation eröffnet so-
wie ärztliches Personal fest angestellt (act. 9 Ziff. 6.5). Beim KSSG stellt
sich hingegen die Frage, ob diesem eine Endversorgerstellung zukommt
beziehungsweise objektive (OKP-tarifrelevante) Gründe vorliegen, welche
höhere Fallkosten rechtfertigen (vgl. C-2350/2014 E. 5 – E. 5.6). Selbst
wenn vorliegend ein Preisvergleich zulässig wäre, könnte allein aus der
Tatsache, dass für die Klinik Stephanshorn (vermutlich) ein tieferer Basis-
fallwert zur Anwendung kommt als für das KSSG, noch nicht geschlossen
werden, die Beschwerdeführerin arbeite grundsätzlich und insbesondere
auch in den beantragten (neuen) Leistungsbereichen ANG2, ANG3, GEF2
und GEF3 wirtschaftlich effizienter als das KSSG.
C-4232/2014
Seite 25
5.4 Umstritten sind insbesondere die weiteren Kriterien, welche die Vor-
instanz bei der Zuteilung von Leistungsgruppen angewendet hat (zurück-
haltende Vergabe von Leistungsaufträgen für neue Angebote und bei Leis-
tungsgruppen mit hohen Vorhalteleistungskosten).
5.4.1 Die Beschwerdeführerin macht geltend, die Kantone dürften nur im
Rahmen der bundesrechtlichen Planungskriterien eigene Kriterien definie-
ren, die Kriterien gemäss Art. 58b Abs. 4 und 5 KVV somit nur konkretisie-
ren. Alle Spitäler, welche die Anforderungen – auch hinsichtlich Qualität
und Wirtschaftlichkeit – erfüllen würden, müssten zur Tätigkeit zulasten der
OKP zugelassen werden. Nur so sei garantiert, dass der angestrebte Wett-
bewerb unter den Leistungserbringern auch tatsächlich spielen könne (Be-
schwerdeschrift Rz. 46). Namentlich der Grundsatz, wonach Leistungsauf-
träge für neue Leistungsangebote nur sehr zurückhaltend erteilt würden,
sei unhaltbar und stehe im Widerspruch zu den bundesrechtlichen Pla-
nungsvorgaben. Auch die "übergeordnete" Sicht der Wirtschaftlichkeit, wo-
nach die Anzahl der Leistungsaufträge in denjenigen Leistungsgruppen mi-
nimal zu halten sei, bei denen hohe Vorhalte-, Infrastruktur- und Personal-
kosten anfallen, stelle eine zusätzliche und unzulässige Hürde dar.
5.4.2 Mit der kantonalen Spitalplanung soll nicht nur die bedarfsgerechte
Spitalversorgung der Bevölkerung gewährleistet werden, sondern auch
eine Kosteneindämmung und namentlich der Abbau von Überkapazitäten
angestrebt werden. Daran hat die KVG-Revision zur neuen Spitalfinanzie-
rung nichts geändert (C-6266/2013 E. 4.5; C-1966/2014 E. 4). Insbeson-
dere hat sich die Spitalplanung nicht auf die Verhinderung einer Unterver-
sorgung zu beschränken (eingehend dazu C-6266/2013 E. 4). Es trifft zwar
zu, dass der Gesetzgeber den Wettbewerb unter den Leistungserbringern
fördern wollte; der Wettbewerb ersetzt aber nicht die kantonale Planung für
eine bedarfsgerechte Spitalversorgung. Zur Leistungserbringung zulasten
der OKP sind daher – entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin –
grundsätzlich nur so viele Spitäler zuzulassen (bzw. Leistungsaufträge zu
erteilen) als für die Deckung des Bedarfs erforderlich sind (vgl. auch GEB-
HARD EUGSTER, in: Soziale Sicherheit, 3. Aufl. 2016, E. Krankenversiche-
rung, Rz. 796). Ein Rechtsanspruch auf Aufnahme in die Spitalliste besteht
nicht (EUGSTER, a.a.O., Rz. 803 m.w.H.).
Wie das Bundesgericht in BGE 138 II 398 festgehalten hat, werden im Ge-
sundheitswesen die Kosten einerseits durch die Menge der Behandlungen
und andererseits durch die Kosten pro Behandlung generiert. Mehr Wett-
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bewerb zwischen den Leistungserbringern kann lediglich bezogen auf ein-
zelne Behandlungen eine kostendämpfende Wirkung haben, er führt aber
ebenso wenig wie das System der Fallpauschalen als solches zu einer Be-
schränkung der Anzahl Behandlungen (vgl. BGE 138 II 398 E. 3.5.2). Den
Besonderheiten des Marktes im Gesundheitswesen wollte der Gesetzge-
ber mittels Planung Rechnung tragen, wie der Botschaft des Bundesrates
betreffend die Änderung des Bundesgesetzes über die Krankenversiche-
rung (Spitalfinanzierung) vom 15. September 2004 (BBl 2004 5564; nach-
folgend: Botschaft KVG-Revision Spitalfinanzierung) zu entnehmen ist: "Im
Idealfall sollten einzig die Markt- und Wettbewerbsregeln bestimmen, wer
Zugang zum Markt erhält. Man könnte es daher bedauern, dass mit der
Revision der Einflussbereich des Staates durch die Ausweitung der Mitfi-
nanzierung und die verstärkte Gewichtung der Planung vergrössert wird.
Immerhin würde mit der vorgeschlagenen Regelung im festgelegten Rah-
men der Tarifwettbewerb verstärkt. In einem «Markt» jedoch, in dem die
Nachfrage zu einem grossen Teil angebotsinduziert ist und in dem die
«Preise» durch eine Behörde genehmigt oder fixiert sind und der Konsu-
ment nicht unmittelbar für die Kosten der konsumierten Leistungen auf-
kommt, gilt es indessen, die Regeln für die Teilnahme am «Markt» den be-
sonderen Verhältnissen anzupassen" (Botschaft KVG-Revision Spitalfi-
nanzierung S. 5587 f.).
5.4.3 Die angestrebte Kosteneindämmung setzt insbesondere eine opti-
male Ressourcennutzung voraus. Diese kann nur gewährleistet werden,
wenn die Kantone ihre Planungen koordinieren (vgl. Art. 39 Abs. 2 KVG
und C-6266/2013 E. 4.4 – 4.5) und soweit angezeigt eine Konzentration
des Angebotes vornehmen. Die Vorgabe von Mindestfallzahlen (vgl.
Art. 58b Abs. 5 Bst. c KVV) dient nicht nur der Qualitätssicherung, sie soll
auch die Effizienz und die Wirtschaftlichkeit fördern (vgl. C-401/2012 E. 9.2
und 14; BGE 138 II 398 E. 7.2.2; offengelassen noch in Urteil C-5647/2011
E. 5.4.3 [da Mindestfallzahlen keine Wirtschaftlichkeitsprüfung mittels Be-
triebsvergleichen ersetzen können]). Nach der Rechtsprechung ist
schliesslich auch eine Mengensteuerung – selbst bei einer leistungsorien-
tierten Spitalplanung – nicht grundsätzlich unzulässig (vgl. C-6266/2013
E. 4.3.5 mit Hinweis auf Urteil BVGer C-4302/2011 vom 15. Juli 2015
E. 6.2-6.3; BGE 138 II 398 E. 3).
Eine auf optimale Ressourcennutzung ausgerichtete Spitalplanung kann
sich nicht darauf beschränken, die Wirtschaftlichkeit eines einzelnen An-
bieters zu berücksichtigen, vielmehr ist der planende Kanton auch ver-
C-4232/2014
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pflichtet, die Kostenentwicklung im Spitalbereich zu analysieren und zuläs-
sige Steuerungsmöglichkeiten zu prüfen. In diesem Sinne ist eine "überge-
ordnete Wirtschaftlichkeitsprüfung" nicht nur zulässig, sondern bundes-
rechtlich geboten.
5.4.4 Der von der Vorinstanz angewendete Grundsatz, dass in Leistungs-
bereichen mit hohen Vorhalte-, Infrastruktur- und Personalkosten die An-
zahl Leistungsaufträge minimal zu halten sei, zielt auf eine Angebotskon-
zentration und ist daher kein grundsätzlich KVG-widriges Kriterium. Es
hängt eng mit dem Kriterium der Mindestfallzahlen zusammen, soweit
dadurch die Effizienz gefördert werden soll. Zudem sind, worauf das BAG
hinweist (Stellungnahme Ziff. 6.4.5), auch die möglichen Synergien zu be-
rücksichtigen. Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin (Beschwer-
deschrift Rz. 60 f.) kann aus dem Grundsatz, dass Kosten für unzureichend
ausgelastete Infrastruktur nicht über die Fallpauschalen abzugelten sind,
nicht abgeleitet werden, ein Spital müsse selber entscheiden können, wel-
che Leistungen es anbieten wolle, wenn es allfällige Mehrkosten selber
trage. Wird auf eine erforderliche Angebotskonzentration verzichtet und ein
Leistungsauftrag an zwei statt nur an ein Spital erteilt, fallen bei beiden
Spitälern höhere Kosten an. Weiter wäre auch nicht gewährleistet, dass zu
hohe Kosten für einzelne Behandlungen für die DRG-Fallgewichtung im
Rahmen der Tarifstrukturentwicklung zuverlässig ausgeschieden werden
könnten. Schliesslich ist zu beachten, dass die Grundsätze zur Tarifgestal-
tung und zur Spitalplanung nicht identisch sind. Bei der Tariffestlegung ha-
ben sich Tarifparteien und Kantonsbehörden an einer effizienten und güns-
tigen Leistungserbringung (in der notwendigen Qualität) zu orientieren,
was eine Finanzierung von bestehenden Überkapazitäten über die Fall-
pauschalen ausschliesst. Mit der Spitalplanung hingegen sollen Überkapa-
zitäten vermieden werden (vgl. E. 5.4.2), ausser es handle sich um aus
regionalpolitischen Gründen aufrechterhaltene Spitalkapazitäten, die je-
doch als gemeinwirtschaftliche Leistungen nicht über OKP-Tarife zu finan-
zieren sind (vgl. Art. 49 Abs. 3 Bst. a KVG; C-1966/2014 E. 4.3). Die Spi-
talliste im Sinne von Art. 39 Abs. 1 KVG hat den ausgewiesenen Versor-
gungsbedarf zu decken (vgl. Urteil C-1966/2014 E. 4; Zwischenverfügung
C-6266/2013 vom 23. Juli 2014 E. 4.6.1).
5.4.5 Die von der Vorinstanz definierten leistungsgruppenspezifische An-
forderungen für die Leistungsgruppen ANG2, ANG3, GEF2 und GEF3 (die
von der Beschwerdeführerin nicht infrage gestellt werden) sehen unter an-
derem Mindestfallzahlen vor (vgl. Strukturbericht S. 35). Die Leistungs-
gruppen ANG2 und GEF2 sowie ANG3 und GEF3 hängen eng zusammen.
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So wird beispielsweise für GEF2 die Leistungsgruppe ANG2 vorausgesetzt
und umgekehrt. Als Mindestfallzahlen werden jeweils 10 vorgegeben (bzw.
20 für ANG2 und GEF2 zusammen, respektive ANG3 und GEF3). ANG2
und GEF2 setzen unter anderem voraus, dass die erforderlichen Fachärz-
tinnen und -ärzte jederzeit (365 Tage während 24 Stunden) erreichbar sind
und eine Intervention innerhalb von 30 Minuten erbracht werden kann. Die
Beschwerdeführerin macht nicht geltend, sie habe alle leistungsgruppen-
spezifischen Anforderungen bereits im Zeitpunkt ihrer Bewerbung (die –
wie bereits erwähnt – erst im Anhörungsverfahren erfolgte, vgl. E. 3.4) er-
füllt. Vielmehr wird in der Beschwerdeschrift (Rz. 84 f.) ausgeführt, die Be-
schwerdeführerin werde "in Kürze sämtliche Bedingungen für eine Ertei-
lung der [...] Leistungsaufträge erfüllen". Im Zeitpunkt der Bewerbung und
noch im Zeitpunkt des Erlasses der Spitalliste erfüllte die Beschwerdefüh-
rerin nicht nur das Kriterium der Mindestfallzahlen nicht, sie verfügte da-
mals auch nicht über das erforderliche Fachpersonal. Die Beschwerdefüh-
rerin stellte lediglich in Aussicht, dass in den kommenden Monaten ein
Team von Fachärzten zur Verfügung stehen werde. Betreffend ANG3 und
GEF3 fehlte es zudem an der "Inhouse-Verknüpfung", wonach auch Neu-
rologie (NEU1) angeboten werden müsste.
5.4.6 Erfüllt die Beschwerdeführerin nicht nur die Anforderungen hinsicht-
lich Mindestfallzahlen, sondern auch weitere leistungsgruppenspezifische
Voraussetzungen nicht, ist es keinesfalls bundesrechtswidrig, wenn die
Vorinstanz der Beschwerdeführerin keine Leistungsaufträge für die die
Leistungsgruppen ANG2, ANG3, GEF2 und GEF3 erteilt hat.
Bei diesem Ergebnis muss nicht geprüft werden, ob das von der Vorinstanz
aufgestellte Kriterium betreffend neuen Angeboten auch unabhängig von
Mindestfallzahlen oder Synergien KVG-konform wäre. Es ist aber darauf
hinzuweisen, dass der Beschwerdeführerin bereits mit dem von ihr ange-
fochtenen Beschluss mehrere Leistungsaufträge für Leistungsgruppen, in
denen sie bisher keine Fälle ausgewiesen hatte, erteilt wurden, namentlich
ANG1, DER2, GYN1.2, KIE1, URO1.1.4, END1 und VIS1.4 (vgl. act. 9
Ziff. 5.1). Demnach bedeutete eine "zurückhaltende" Vergabe von Leis-
tungsaufträgen nicht, dass neue Anbieter überhaupt nicht in die Evaluation
einbezogen wurden. Hinweise auf eine rechtsungleiche Behandlung der
Beschwerdeführerin oder eine Verletzung des Grundsatzes, wonach Pri-
vatspitäler angemessen zu berücksichtigen sind (vgl. Art. 39 Abs. 1 Bst. d
KVG), sind nicht ersichtlich (vgl. dazu auch EUGSTER, a.a.O., Rz. 822 f.).
Soweit das BAG (vgl. act. 11 Ziff. 6.2.4 und Ziff. 6.4.5) und die Beschwer-
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deführerin die Ansicht vertreten, bei der Bewerbung eines Leistungserbrin-
gers für neue Leistungsgruppen sei grundsätzlich auf das Erfordernis von
Mindestfallzahlen zu verzichten, kann ihnen nicht gefolgt werden. Dadurch
würden neue Anbieter gegenüber den bisherigen Leistungserbringern
übermässig privilegiert. Vielmehr hat die zuständige Kantonsregierung un-
ter Berücksichtigung der verschiedenen Planungskriterien und -grundsätze
nach pflichtgemässem Ermessen einen Entscheid zu treffen, wobei den
Kantonen ein erheblicher Spielraum zuzugestehen ist (vgl. E. 1.5 sowie
EUGSTER, a.a.O., Rz. 803 f. und 794 f.).
5.5 Zusammenfassend erweist sich die Beschwerde als unbegründet und
ist daher abzuweisen.
6.
Zu befinden bleibt über die Verfahrenskosten und eine allfällige Parteient-
schädigung.
6.1 Als unterliegende Partei wird die Beschwerdeführerin kostenpflichtig
(vgl. Art. 63 Abs. 1 VwVG). Die Spruchgebühr richtet sich nach Umfang
und Schwierigkeit der Streitsache, Art der Prozessführung und finanzieller
Lage der Parteien (vgl. Art. 63 Abs. 4bis VwVG). Für das vorliegende Ver-
fahren sind die Verfahrenskosten auf CHF 4'000.- festzusetzen. Dieser Be-
trag wird dem in diesem Betrag geleisteten Kostenvorschuss entnommen.
6.2 Gemäss Art. 64 Abs. 1 VwVG hat die obsiegende Partei Anspruch auf
eine Parteientschädigung für die ihr erwachsenen notwendigen und ver-
hältnismässig hohen Kosten. Der obsiegenden Vorinstanz ist jedoch keine
Entschädigung zuzusprechen (vgl. Art. 7 Abs. 3 des Reglements vom
21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundes-
verwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]).
7.
Die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundes-
gericht gegen Entscheide auf dem Gebiet der Krankenversicherung, die
das Bundesverwaltungsgericht gestützt auf Art. 33 Bst. i VGG in Verbin-
dung mit Art. 53 Abs. 1 KVG getroffen hat, ist gemäss Art. 83 Bst. r BGG
unzulässig. Das vorliegende Urteil ist somit endgültig (vgl. auch BGE 141
V 361).
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