Decision ID: 38564701-20ad-5de5-b9fe-22fc0887ba90
Year: 2015
Language: fr
Court: BE_VG
Chamber: BE_VG_001
Canton: BE
Region: Espace_Mittelland
Law Area: 
Law Sub-area: nan
Label: dismissal

Facts:
En fait:
A.
Par décision du 7 octobre 2008, l'Office des affaires communales et de l'organisation du territoire (OACOT) a approuvé, avec corrections, le plan de protection des rives élaboré par la commune municipale de La Neuveville pour la partie "Poudeille – Chavannes ", plans nos 4 et 5 (PPR). Les oppositions formées notamment par X.A._ et X.B._, ainsi que C._ (successeur de [...]) ont été rejetées.
B.
Les 7 et 12 novembre 2008, C._ respectivement X.A._ et X.B._ ont recouru contre la décision précitée auprès de la Direction de la justice, des affaires communales et des affaires ecclésiastiques du canton de Berne (JCE). Cette autorité, par deux décisions sur recours du 31 octobre 2013 (n° [...158] concernant C._, respectivement n° [...164] concernant X.A._et X.B._), a rejeté les deux recours.
C.
En date du 2 décembre 2013, X.A._et X.B._ ont interjeté un recours de droit administratif contre ces deux décisions sur recours auprès du Tribunal administratif du canton de Berne (TA), en retenant les conclusions suivantes:
" 1. Die Entscheide der Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion des Kantons Bern vom 31. Oktober 2013 (n° [...158] und n° [...164] seien aufzuheben und die vorangehende SFG-Uferschutzplanung der Gemeinde La Neuveville vom 7. Oktober 2008, die vom Amt für Gemeinden und Raumordnung genehmigt worden ist, sei als zukünftige Grundlage zu bestätigen.
2. Der Situationsplan für die SFG-Planung sei zu revidieren und die tatsächliche, vorhandene seeseitige Erschliessung der Parzelle Nr. 1652 sei in der Planung zu berücksichtigen.
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3. Die Einwohnergemeinde La Neuveville sei zu veranlassen, im Rahmen ihrer Gemeindeautonomie, unter Beachtung der notwendigen Güterabwägungen (Schilfschutz), die seeseitigen Erschliessungsanlagen auf gerechte Weise zu reduzieren, insbesondere unter Beachtung der Gleichbehandlung und der Rechtsgleichheit unter den in derselben Weise betroffenen Grundeigentümern.
4. Die gesamten bisherigen Erschliessungsanlagen seeseitig und nordwärts zur Strasse, seien im bisherigen, genannten Ist-Zustand und Umfang in der Planung zu berücksichtigen und es sei die Besitzstandgarantie zu gewähren.
5. Die Schiffliege- und Anbindeplätze im Rahmen der bestehenden seeseitigen Erschliessung seien in der Planung zu bestätigen und zu erhalten. Es seien keine neuen Kollektivhafenanlagen zu erstellen.
5.1 Eventuell:
Aufgrund der Verminderung der seeseitigen Erschliessungsanlagen bzw. auf der Nordseite durch Verminderung der Zufahrt und durch Beeinträchtigung der Privatsphäre wegen dem nahen Uferweg sei die Erkenntnis einer grundsätzlichen materiellen Enteignung zu Händen der Enteignungsschätzungskommission festzustellen.
6. Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen."
Par ordonnances du 4 décembre 2013, le Juge instructeur a disjoint les procédures 100.2013.423 (portant sur la décision sur recours de la JCE du 31 octobre 2013, n° [...158]) et 100.2013.424 (portant sur la décision sur recours de la JCE du 31 octobre 2013, n°[...164]).
A l'invitation du Juge instructeur, C._ a fait savoir au Tribunal par courrier du 12 décembre 2013 qu'il entendait participer à la procédure et exercer ses droits de partie dans la procédure 100.2013.423 (portant sur la décision sur recours de la JCE du 31 octobre 2013, n°[...158]. Il a produit son mémoire de réponse le 5 février 2014, auquel il a joint l'extrait du procès-verbal de la séance de son comité du 12 décembre 2013 demandé par le Juge instructeur dans son ordonnance du 7 janvier 2014 (100.2014.423). La commune municipale de La Neuveville a produit ses mémoires de réponse le 13 février 2014 et la JCE ses préavis le 20 février 2014, pour chacune des procédures.
De façon coordonnée pour les deux procédures (100.2013.423 et 100.2013.424), une audience d'instruction (inspection des lieux) a été organisée à La Neuveville le 14 août 2014, en présence de tous les participants. Différentes pièces ont ensuite été produites et la JCE s'est exprimée par courrier du 17 septembre 2014 quant à la portée du plan de protection des rives sur l'aménagement des installations portuaires des
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recourants, compte tenu du nouveau plan sectoriel de la navigation de plaisance pour la partie bernoise des lacs de Bienne et de Neuchâtel (ACE n° 1161/2013).
En date des 28 octobre, 4 et 25 novembre 2014, l'intimé, la commune municipale de La Neuveville, la JCE et les recourants se sont exprimés sur la limitation de l'objet du litige au tracé du chemin de rive et ont présenté leurs observations finales.

Considerations:
En droit:
1.
1.1 En vertu de l’art. 74 al. 1 en relation avec les art. 62 et 64 de la loi cantonale du 23 mai 1989 sur la procédure et la juridiction administratives (LPJA, RSB 155.21), le TA connaît en qualité de dernière instance cantonale des recours contre les décisions et décisions sur recours fondées sur le droit public. Les deux décisions sur recours de la JCE ressortissant incontestablement au droit public et les exceptions prévues aux art. 75 ss LPJA n’étant pas réalisées, le TA est compétent pour connaître des présents litiges. Les recourants ont pris part à la procédure devant l'autorité précédente, sont particulièrement atteints par les deux décisions sur recours attaquées et ont un intérêt digne de protection à leur annulation ou modification. Ils ont, partant, qualité pour former recours de droit administratif. Interjeté de plus en temps utile, dans les formes prescrites et par un mandataire dûment légitimé, le recours, sous réserve des c. 1.2 et 1.3 ci-après, est recevable.
1.2 L'étendue de la procédure de recours est limitée à l'objet de la contestation. Celui-ci consiste dans deux décisions sur recours rendues par la JCE le 31 octobre 2013. Dans la première (n° [...158]), la JCE a partiellement admis le recours de C._, annulé la décision de l'OACOT dans la mesure où elle approuvait l'abandon d'un chemin à
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proximité des rives en reportant le tracé sur la route du Vignoble et les mesures arrêtées qui ne sont pas compatibles avec le nouveau tracé à planifier conformément au chiffre 1.3 des considérants et chargé la commune de La Neuveville de remanier le plan de protection des rives "Poudeille-Chavannes" conformément aux considérants. Pour le surplus, la JCE a rejeté le recours de C._ notamment concernant les aménagements du bord du lac de Bienne. Dans la seconde décision sur recours (n° [...164]), la JCE a rejeté le recours de X.A._ et X.B._, dans la mesure où il était recevable. Ce recours portait, pour l'essentiel, sur l'aménagement des bords du lac et l'accès à celui-ci pour les recourants. Bien que les procédures aient été disjointes en raison du fait qu'elles n'opposaient pas les mêmes parties (voir ordonnance du 4 décembre 2013), celles-ci ont fait l'objet d'une instruction coordonnée, de sorte que rien ne s'oppose à ce qu'elles fassent l'objet d'un seul et même jugement.
1.3 Le 28 août 2013, le Conseil-exécutif du canton de Berne a arrêté le plan sectoriel de la navigation de plaisance pour la partie bernoise des lacs de Bienne et de Neuchâtel (ACE n° 1161/2013). Avec l'entrée en vigueur de ce plan au 1er janvier 2014, le plan directeur concernant les places d'amarrage pour la partie bernoise des lacs de Bienne et de Neuchâtel, adopté par le Conseil-exécutif du canton de Berne le 22 septembre 1993, a été abrogé. Ce nouveau plan sectoriel est contraignant pour les autorités communales. La parcelle des recourants se situe sur un tronçon qualifié par le plan sectoriel de "secteur à examiner". La fiche d'objet 5.2 y relative (La Neuveville: secteur des "Marnins") précise à ce titre que les dispositions d'un plan de protection des rives ne sont pas suffisantes pour réglementer les places d'amarrage. Les objectifs à atteindre sont décrits comme suit: "Déplacement ou concentration des places d'amarrage existantes en faveur de la valorisation de berges plates protégées (sans création de places d'amarrage supplémentaires)". Quant à la procédure, il est prévu l'édiction, par la commune, d'un plan d'affectation réglementant les places d'amarrage comme base d'une éventuelle procédure d'expropriation. Il en découle qu'en l'état actuel de la planification, à savoir avec l'entrée en vigueur du plan sectoriel de la navigation de plaisance pour la partie bernoise des lacs de Bienne et de Neuchâtel, il n'est pas du
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ressort du Tribunal de statuer sur la suppression, le déplacement ou encore la création de places d'amarrage sur la base du plan de protection des rives. Par ailleurs, l'annulation de l'approbation du plan de protection des rives par la JCE a, en définitive, également pour conséquence que les (éventuelles) mesures arrêtées dans ce plan concernant l'accès au lac et les places d'amarrage sont également levées. Il appartiendra désormais à la commune, outre l'élaboration d'un nouveau plan de protection des rives (voir à cet égard c. 2 ss ci-dessous), de décider en plus des mesures concernant les places d'amarrage dans le cadre de l'édiction du plan d'affectation exigé par le plan sectoriel précité, s'agissant des places d'amarrage. En conséquence, les conclusions nos 2, 3, 4, 5 et 5.1 des recourants, dans la mesure où elles concernent les deux décisions sur recours contestées et qu'elles ont trait à l'accès côté lac à la parcelle des recourants (établissement du plan de situation exact, respectivement suppression des places d'amarrage respectant l'égalité de traitement entre propriétaires et la protection de la roselière, garantie des droits acquis, maintien du ponton d'amarrage et de la rampe d'accès et absence de création de nouveaux ports collectifs, expropriation), sont ainsi devenues sans objet au plus tard au 1er janvier 2014 avec l'entrée en vigueur du plan sectoriel précité. Tant la commune que la JCE et l'intimé partagent ce point de vue. Les recourants ne le contestent d'ailleurs pas vraiment, insistant toutefois sur le bien-fondé de leurs prétentions jusqu'à connaissance de la nouvelle situation (juridique). Ils ne peuvent cependant être suivis lorsqu'ils maintiennent totalement leurs conclusions initiales dans leurs observations finales du 25 novembre 2014. Les questions qu'elles soulèvent, dans la mesure où elles portent sur l'accès côté lac, devront être examinées lors de l'élaboration du plan de quartier imposé par le plan sectoriel précité. Dans la mesure où seuls ces aspects de la décision sur recours n° [...164] ont été contestés dans la présente instance, la procédure 100.2013.424 doit ainsi être rayée du rôle dans son ensemble. L'objet du présent litige se limite donc au seul tracé litigieux du chemin de rive, tel qu'il a fait l'objet de la décision sur recours n° [...158] (procédure 100.2013.423).
1.4 Le pouvoir d'examen du TA résulte de l'art. 80 let. a et b LPJA; il couvre le contrôle des faits et du droit, y compris les violations commises
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dans l'exercice du pouvoir d'appréciation, mais pas le contrôle de l'opportunité.
2.
2.1
2.1.1 L'art. 3 al. 2 let. c de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT, RS 700) prévoit que le paysage doit être préservé et qu'il convient, notamment, de tenir libres les bords des lacs et des cours d'eau et de faciliter au public l'accès aux rives et le passage le long de celles-ci. Par ailleurs, l'art. 17 LAT, consacré aux zones à protéger, définit que celles-ci comprennent entre autres les cours d'eau, les lacs et leurs rives (al. 1 let. a). Au lieu de délimiter des zones à protéger, le droit cantonal peut prescrire d'autres mesures adéquates (al. 2). Le plan directeur des rives des lacs et des rivières pour la partie Région , établi par le Conseil-exécutif en septembre 1985, est déterminant pour l'élaboration et la coordination des plans de protection de rives (art. 5 al. 1 de la loi cantonale du 6 juin 1982 sur les rives des lacs et des rivières [LRLR, RSB 704.1]; art. 3 de l'ordonnance cantonale du 29 juin 1983 sur les rives des lacs et des rivières [ORL, RSB 704.111]). Il appartient aux communes, qui bénéficient pour ce faire de la marge d'appréciation indispensable à une pesée d'intérêts, de mettre en œuvre les prescriptions imposées par le plan directeur (JAB 1998 p. 250 c. 3a). Les plans et prescriptions édictés par les communes requièrent l'approbation de l'OACOT, qui en vérifie la compatibilité avec la loi et les plans supérieurs (cf. art. 61 al. 1 de la loi cantonale du 9 juin 1985 sur les constructions [LC, RSB 721.0]; art. 109 al. 3 de l'ordonnance cantonale du 6 mars 1985 sur les constructions [OC, RSB 721.1]).
2.1.2 La LRLR exige que soient dressés des plans de protection des rives des lacs et des rivières, notamment pour les rives du lac de Bienne (cf. art. 2 LRLR). Aux termes de l'art. 3 LRLR, le plan de protection des rives fixe notamment: a) une zone de protection des rives dans les régions exemptes de constructions et des limitations de construire dans les régions pourvues de constructions; b) un chemin longeant la rive; c) des surfaces
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libres mises à la disposition de la collectivité pour la détente et le sport; d) des mesures visant au maintien des rives dans un état proche de l'état naturel et à leur rétablissement (al. 1). Il indique dans quel ordre chronologique et par quels moyens les mesures doivent être réalisées (al. 2). L'art. 4 LRLR prévoit ce qui suit, s'agissant du tracé du chemin de rive:
1 [...] 2 Le chemin de rive doit être continu et en principe longer directement la rive. 3 Lorsque des circonstances particulières, telles que la possibilité de réaliser une économie substantielle, d'autres intérêts publics importants ou des intérêts privés prépondérants le justifient, le chemin peut être construit à proximité de la rive. 4 Lorsque le chemin est construit à proximité de la rive, les secteurs publics situés au bord de l'eau doivent être desservis par des chemins de pénétration et les échappées existantes sur le lac ou sur la rivière doivent être préservées. 5 Il est possible de renoncer à un chemin de rive à proximité de la rive au sens du 3ème al. pour des tronçons où il existe un tracé présentant davantage d'attrait, ainsi que lorsque des raisons topographiques ou la protection de la nature ou du paysage l'exigent. Un raccordement aux chemins de rive au sens des 2ème et 3ème al. doit être garanti aux extrémités de tels tronçons. 6 Le chemin de rive doit dans toute la mesure du possible être exempt de circulation.
2.1.3 L'art. 4 LRLR crée ainsi trois catégories de chemins de rive (cf. R. CAMENZIND, Zur Änderung des See- und Flussufergesetzes, in: KPG-Bulletin 1/2002 p. 2 ss, 4). La première catégorie est constituée des chemins qui longent directement la rive (art. 4 al. 2 LRLR). En présence de circonstances particulières, il est possible de construire le chemin de rive à proximité de la rive (art. 4 al. 3 LRLR), à condition toutefois que soient assurés l'accès et la vue sur les eaux (art. 4 al. 4 LRLR; mesures de compensations; cf. message du Conseil-exécutif sur la loi sur les rives des lacs et des rivières [modification], in: Journal du Grand Conseil 2000, annexe 39 [ci-après: message LRLR], ch. 1 et 3.2 s.). La loi énonce comme circonstances particulières la possibilité de réaliser une économie substantielle, d'autres intérêts publics importants ou des intérêts privés prépondérants. Ces circonstances particulières, tout comme le terme "à proximité de la rive", sont définis plus précisément à l'art. 2a de l'ORL:
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1 Un chemin est réputé situé à proximité de la rive s'il en est éloigné d'environ 50 m. 2 Sont considérés comme secteurs publics les aires de repos ou de baignade, les points de vue et autres endroits semblables. Des chemins de pénétration devront permettre d'accéder à de tels lieux tous les 300 m environ. 3 Est réputée économie substantielle, une économie d'au moins Fr. 500'000.- par kilomètre de chemin de rive. Il sera renoncé aux coûteux ouvrages d'art ou aux passerelles dont les frais d'entretien sont élevés et qui portent atteinte aux baies et aux rivages. 4 Les autres intérêts publics sont notamment ceux de la protection de la nature ou du paysage, ainsi que ceux de la législation sur les chemins pour piétons et de randonnée pédestre. 5 Les intérêts privés prépondérants découlent notamment de la garantie de la propriété et de la liberté économique.
Enfin, le chemin de rive peut être construit hors de la zone à proximité de la rive si les intérêts publics expressément prévus à l'art. 4 al. 5 LRLR sont prépondérants (cf. arrêt du Tribunal fédéral [TF] du 17 décembre 1986, in: JAB 1987 p. 165 c. 3e/dd; arrêt du TF du 20 juin 1984, in: JAB 1985 p. 37 c. 2b).
2.2 Un premier plan de protection des rives a été élaboré sur la base de la LRLR, de l'ORL, ainsi que du plan directeur des rives de lacs et des rivières pour la Région Bienne-Seeland édicté par le Conseil-exécutif en septembre 1985. Ce plan de protection des rives prévoyait un chemin aménagé à l'arrière des maisons de vacances dans le secteur 8L 7, puis longeant directement la rive dans les secteurs 8L 8 à 8L 10. Le processus, débuté en 1994, a été suspendu après la procédure d'information et de participation en 1999. Suite à l'entrée en vigueur de la modification de la LRLR en mai 2001, une nouvelle procédure d'information et de participation de la population a eu lieu du 3 au 21 juin 2002. Une nouvelle mouture du plan de protection des rives y a été présentée, avec un chemin éloigné de la rive et déplacé sur les hauteurs, empruntant le tracé de la route du Vignoble. Le plan de protection des rives a été déposé publiquement du 1er février au 3 mars 2006. S'en sont suivies de nombreuses oppositions, puis séances de conciliation, qui ont conduit le Conseil de ville de la commune à apporter des modifications au plan de protection des rives, déposées publiquement du 23 juin au 24 juillet 2006. Le 7 octobre 2008, l'OACOT a approuvé le plan de protection des rives, avec quelques
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sanctions, en rejetant les oppositions formées contre la version proposée à l'approbation par le Conseil de ville de la commune.
Suite aux recours interjetés auprès de la JCE, l'Office juridique en charge de l'instruction du dossier a sollicité un rapport technique de la part de l'Office de l'agriculture et de la nature, Service de promotion de la nature (SPN; cf. rapport du 18 juin 2011, dossier [dos.] JCE 19), portant sur le tracé longeant la rive ou à proximité de celle-ci, sur le réaménagement total de la rive et sur la reconstitution de la roselière.
2.3
2.3.1 La JCE, dans sa décision sur recours ici contestée, a considéré que les conditions auxquelles il peut être renoncé à un chemin à proximité de la rive n'étaient pas réunies dans les secteurs 8L 7 à 8L 10. Pour le secteur 8L 7, elle a estimé que des circonstances particulières, à savoir tant des intérêts publics importants que des intérêts privés prépondérants, justifient la construction d'un chemin à proximité de la rive. Dans les secteurs 8L 8 à 8L 10, un chemin longeant directement la rive s'impose. La JCE a constaté que ce tracé correspond à celui proposé initialement en 1999 et au plan directeur des rives des lacs et des rivières pour la partie Région . Elle a enjoint la commune d'élaborer un nouveau tracé de chemin de rive pour les secteurs 8L 7 à 8L 10 sur cette base.
2.3.2 Les recourants invoquent que les conditions requises pour renoncer à un chemin à proximité de la rive sont données en l'espèce. Ils font ainsi valoir que le tracé passant en hauteur, dans le vignoble, présente plus d'attrait qu'un chemin à l'arrière des maisons de vacances et n'offrant que peu de visibilité sur le lac. En outre, ils sont d'avis que ce tracé s'impose du point de vue de la protection de la nature, eu égard aux roselières et aux vignes toutes proches, mais également s'agissant de la faune présente sur les rives. Enfin, les recourants constatent que les raccordements au chemin, tels qu'ils sont prévus aux al. 3 et 4 de l'art. 4 LRLR, existent également.
2.4 Sur le premier secteur 8L 7, le périmètre du plan de protection des rives comprend trois zones distinctes: la zone de protection des rives qui longe le bord du lac, à l'arrière de laquelle s'étend la zone de maisons de
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vacances, séparée de la zone viticole voisine par l'ancien mur de rive. A deux endroits sont prévues deux parcelles en zone affectée à des besoins publics, permettant l'accès au lac depuis le bord nord du périmètre du plan de protection des rives. Les nombreuses parcelles faisant partie de ce secteur sont quasiment toutes bâties sur leur partie intégrée à la zone de maisons de vacances. La rive est, dans sa majeure partie, bordée d'une roselière. Au nord du secteur, longeant la ligne de chemin de fer, s'étire le chemin des Marnins, par lequel on accède aux habitations, en traversant les vignes. La configuration des lieux dans les autres secteurs concernés (8L 8 à 8L 10) est différente. Le périmètre du plan de protection des rives comprend essentiellement deux zones: sur une majeure partie, la zone de protection des rives borde le rivage, alors que le reste du périmètre du plan de protection des rives est constitué de la zone viticole. Par endroit, le terrain entre le périmètre du plan de protection des rives et le lac est classé exclusivement en l'une ou l'autre des deux zones, voire en zone affectée à des besoins publics. Certaines parcelles comprennent des bâtiments. L'ancien mur de rive subsiste sur certains petits tronçons, séparant alors par endroits la zone de protection des rives de la zone viticole.
Le tracé du chemin de rive prévu par la commune et avalisé par l'OACOT s'étend sur les secteurs 8L 7 (Marnins) à 8L 10 (Chavannes). Le tracé litigieux suit tout d'abord le chemin des Marnins, pour ensuite emprunter un passage sous la double ligne CFF et la N5, et rejoindre le chemin de la Côte (secteur 8L 7a), puis la route du Vignoble. Le tracé se poursuit sur la route du Vignoble (secteur 8L 7a), puis le chemin de la Roche-Au-Cros (dès le secteur 8L 7b), et rejoint le bord du lac à Chavannes (secteur 8L 10b).
3.
Il s'agit d'examiner dans un premier temps si les conditions prévues par l'art. 4 al. 5 LRLR pour pouvoir renoncer à un chemin à proximité de la rive sont réunies dans l'ensemble des secteurs (8L 7 à 8L 10).
3.1 Les recourants avancent en premier lieu le caractère attrayant du tracé approuvé par l'OACOT en 2008.
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3.1.1 Il est indéniable que le tracé dans le vignoble, qui surplombe une partie des vignes et la rive et offre une vue imprenable à la fois sur le vignoble, la rive, le lac, l'Ile-St-Pierre et même les Alpes au loin, est attrayant. Ce simple fait n'autorise cependant pas à en conclure qu'il peut être considéré comme "présentant davantage d'attrait" au sens prévu par l'art. 4 al. 5 LRLR. Le caractère attrayant a été défini déjà dans le plan directeur des rives des lacs et des rivières, qui précise à ce sujet à la p. 3, que "Le chemin de rive au sens de la loi sur les rives des lacs et des rivières vise en premier lieu à assurer un accès continu à la rive. Il convient de considérer comme l'élément primordial de l'attrait d'un chemin le fait qu'il longe directement la rive, c'est-à-dire qu'il permet un accès aussi direct que possible à l'eau. L'attrait qu'un chemin distant de la rive peut avoir en tant que chemin pédestre ne justifie pas en lui-même la renonciation à un chemin ou à un sentier longeant directement la rive..." (cf. également message LRLR, ch. 3.4). Il en découle que ce critère, à l'instar des deux autres évoqués à l'art. 4 al. 5 LRLR, avait déjà été pris en considération lors de l'élaboration du plan directeur lui-même, tout comme du tracé du chemin de rive qu'il prévoit. L'attrait pour les piétons du chemin pédestre dans le vignoble était déjà connu à l'époque, la topographie des lieux ayant peu changé depuis 1985, mais il n'a pas été considéré comme présentant un plus grand attrait que celui d'un tracé longeant la rive. Un chemin à l'arrière des maisons, même s'il n'offre qu'une vue partielle sur le lac entre les maisons de vacances, a l'avantage de permettre aux piétons de percevoir l'ambiance qui règne aux abords et sur les rives du lac. Dans le passage cité, on relève justement l'importance de la proximité avec l'eau, qui est une caractéristique intrinsèque d'un chemin de rive. L'intérêt présenté par un tel chemin ne se résume pas à la vue sur le lac, mais bien à son accès aussi direct que possible au lac, à sa faune et à sa flore, dans le respect d'éventuelles mesures imposées par la protection de la nature. L'ambiance se dégageant du bord du lac est incontestablement très différente de celle régnant dans un vignoble. La vision locale a permis de constater (voir photos n° 1 - 13), qu'en marchant sur la route du Vignoble, les piétons y profitent certes d'une vue magnifique, y compris sur le lac, mais ils ne ressentent en rien l'atmosphère propre aux rivages lacustres (clapotis de l'eau, chants des oiseaux et bruissement des roseaux, par exemple). S'il est vrai que le tracé empruntant la route du Vignoble est
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attrayant, l'élément primordial, à savoir l'accès aussi direct que possible à l'eau, lui fait défaut.
3.1.2 L'art. 4 al. 5 LRLR mentionne la possibilité de renoncer à un chemin à proximité de la rive pour des tronçons seulement. En l'espèce, le tracé approuvé par l'OACOT emprunte la route du Vignoble sur une distance importante, à savoir les secteurs 8L 7 à 8L 10 des plans nos 4 et 5. On peut douter que cette distance puisse encore être qualifiée de tronçon. Dans ce contexte, l'argument des recourants selon lequel la variante de la route du Vignoble garantit le raccordement exigé par l'art. 4 al. 5 LRLR (raccordement aux chemins de rive au sens de l'art. 4 al. 3 et 4 LRLR pour les tronçons situés à distance du rivage) ne peut non plus être suivi. La vision locale a permis d'établir que ces accès étaient difficiles pour une partie importante des usagers, au vu, d'une part, de leur pente importante (cf. procès-verbal de l'audience d'inspection des lieux du 14 août 2014, p. 8 et 9) et, d'autre part, de leur configuration (escaliers et rampes, passages sous la route, etc.). Au vu de ces éléments, on ne saurait reconnaître au tracé de la route du Vignoble un attrait supérieur à un chemin de rive ou proche du lac.
3.2 Les recourants affirment en outre que le tracé sur la route du Vignoble répond également à une autre exigence de l'art. 4 al. 5 LRLR, à savoir la protection de la nature. Ils estiment que la roselière et les vignes, mais également la faune lacustre, peuvent être observées depuis les hauteurs, tout en étant protégées des atteintes que pourrait provoquer la présence de promeneurs et de chiens, notamment.
3.2.1 La présence des roselières, qui sont protégées selon l'art. 21 de la loi fédérale du 1er juillet 1966 sur la protection de la nature et du paysage (LPN, RS 451), n'exclut en rien la construction d'un chemin de rive, à condition toutefois de respecter les conditions définies par le SPN dans son rapport du 18 juin 2011 (dos. JCE 19). Ainsi, une distance de 5 m doit être respectée entre le chemin et la roselière et il convient de prendre les mesures adéquates pour éviter que les chiens ne pénètrent dans la végétation riveraine et ne dérangent les oiseaux aquatiques qui y nichent en période de couvaison. L'examen de cette question par la JCE a démontré qu'un tracé à proximité de la rive, à l'arrière des maisons de
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vacances (secteur 8L 7), permettait de garantir le respect de cette distance. Aucun élément ne justifie de remettre en question cette appréciation. Quant aux autres secteurs (8L 8 à 8L 10), il ressort du rapport établi par le SPN le 18 juin 2011 à la demande de la JCE, que rien ne s'oppose au tracé longeant la rive ou à proximité de celle-ci dans l'ensemble du périmètre concerné (dos. JCE 19). Les recourants n'avancent aucun argument propre à remettre cette conclusion en cause. Le Tribunal ne peut, dès lors, que se rallier à l'avis probant du SPN, à l'instar de la JCE.
3.2.2 De l'avis des recourants, le tracé sur la route du Vignoble est également favorable car il permet de protéger les vignes d'éventuelles déprédations susceptibles d'être causées par le passage régulier des promeneurs. Cet argument ne saurait être déterminant, dans la mesure où la protection de la vigne doit être assurée quel que soit le tracé adopté (celui dans le vignoble approuvé par l'OACOT ou celui à l'arrière des maisons de vacances selon le projet de 1999, repris par la JCE dans la décision sur recours attaquée), au besoin par des mesures à préciser lors de la concrétisation du tracé. Il appartient à la commune, qui dispose de la latitude nécessaire pour ce faire, de les prévoir.
3.2.3 Ainsi, le Tribunal ne peut que constater, avec la JCE, qu'aucun motif de protection de la nature n'exige de renoncer à un chemin à proximité de la rive dans le secteur 8L 7 (art. 4 al. 5 LRLR).
3.3 Le tracé proposé par la commune, empruntant la route du Vignoble, ne présente ainsi pas davantage d'attrait qu'un chemin situé directement le long de la rive ou à proximité. De plus, la protection de la nature ou du paysage n'exige pas de renoncer à un chemin le long de la rive ou à proximité de celle-ci (art. 4 al. 5 LRLR). C'est ainsi à juste titre que la JCE a annulé la décision de l'OACOT du 7 octobre 2008 approuvant l'abandon d'un chemin de rive à proximité de la rive en reportant le tracé sur la route du Vignoble.
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4.
Il reste encore à examiner si c'est à bon droit que la JCE a considéré que le chemin pourrait être construit à proximité de la rive dans le secteur 8L 7 et longer directement la rive dans les secteurs 8L 8 à 8L 10.
4.1
4.1.1 Dans le secteur 8L 7, la JCE a estimé que des intérêts privés prépondérants justifiaient de prévoir un tracé à proximité de la rive, plutôt qu'à son abord immédiat (art. 4 al. 3 LRLR). Au vu de la configuration des lieux, un chemin longeant directement la rive passerait dans les jardins situés devant les maisons de vacances, à quelques mètres à peine de la rive. Dans ces conditions, il est indéniable qu'un sentier emprunté par de nombreux promeneurs constitue une atteinte importante à la garantie de la propriété. Quelques maisons étant situées directement au bord de l'eau, il pourrait être difficile, voir impossible, de faire passer le chemin devant celles-ci. La quasi-totalité des parcelles étant bâties sur leur moitié sud, l'atteinte à la garantie de la propriété concerne un grand nombre de personnes dans ce secteur. Tant l'intensité de l'atteinte que le nombre important d'intéressés font qu'il convient de constater, avec la JCE, que des intérêts privés prépondérants justifient de renoncer à construire le chemin directement le long de la rive et de le déplacer à l'arrière des maisons de vacances. Cette mesure est clairement moins incisive pour les propriétaires des maisons de vacances qui verraient ainsi leur intimité préservée et pourraient jouir de leur jardin en toute quiétude. Certes, les promeneurs pourraient apercevoir les occupants des jardins entre deux immeubles, mais l'atteinte est sans commune mesure en comparaison avec un chemin passant dans les jardins, surtout que les villas sont orientées du côté du lac, la façade nord comprenant pour l'essentiel uniquement l'entrée. Un tel tracé, longeant l'ancien mur de rive, est par ailleurs apte à atteindre le but visé par la construction d'un chemin de rive, puisqu'il permet de profiter de l'atmosphère toute particulière régnant au bord du lac, spécialement si, comme il est possible de le prévoir en l'espèce, des chemins de pénétration desservent les secteurs publics situés au bord de l'eau et que les échappées existantes sur le lac sont préservées, ainsi que l'exige l'art. 4 al. 4 LRLR (en relation avec l'art. 2a
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al. 2 ORL). De plus, les recourants, lorsqu'ils arguent que, dépourvu de vue sur le lac, le chemin à l'arrière des maisons de vacances serait moins attrayant qu'un tracé empruntant la route du Vignoble, ils perdent précisément de vue que seul le secteur 8L 7 présente cette configuration. Dans les secteurs suivants (8L 8 à 8L 10), les promeneurs pourront profiter pleinement du lac, sans entrave visuelle. Eu égard aux intérêts privés en jeu, qu'il convient de qualifier de prépondérants, le Tribunal ne peut que constater avec la JCE qu'il se justifie de renoncer à construire un chemin longeant directement la rive dans le secteur 8L 7 pour ce motif déjà.
4.1.2 A ces intérêts privés prépondérants viennent s'ajouter également d'autres intérêts publics exigeant de déplacer le chemin du bord des rives à l'arrière des maisons de vacances. Ainsi que cela ressort du rapport du SPN du 18 juin 2011 (dos. JCE 19), il s'impose de garantir une distance de 5 m entre les roselières protégées et le chemin de rive. Or, la configuration des lieux, avec des maisons construites à quelques mètres à peine du rivage, n'autorise pas, à tout le moins pas sur l'ensemble du secteur 8L 7, le respect de cette distance. En conséquence, la protection de la nature impose également d'éloigner le chemin de la rive (art. 4 al. 3 LRLR en relation avec l'art. 2a al. 4 ORL). Enfin, il paraît évident, au vu de la densité des constructions existantes, que l'aménagement du chemin à l'arrière des maisons en lieu et place d'un chemin de rive est susceptible d'engendrer des économies substantielles pour la commune, au sens de l'art. 4 al. 3 LRLR.
4.1.3 Ainsi que l'a démontré l'analyse de la JCE et comme le Tribunal a pu le constater lors de l'inspection locale du 14 août 2014, il est en revanche tout à fait possible en l'espèce de concevoir un chemin passant à proximité de la rive, longeant l'ancien mur de rive, à l'arrière des maisons de vacances. Nul ne conteste par ailleurs que ce tracé se trouve dans le périmètre de 50 m de la rive, prévu par l'art. 2a al. 1 ORL. Un tel tracé, qui permet de préserver l'intimité des propriétaires de maisons de vacances, nécessite certes de prévoir des mesures adéquates pour garantir la protection des vignes. Celles-ci sont parfaitement envisageables et devront être étudiées lors de l'élaboration concrète du tracé. Ainsi que la JCE l'a exposé, le tracé initial élaboré par la commune en 1999 comportait en outre
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des chemins de pénétration, tels qu'exigés par les art. 4 al. 4 LRLR et 2a ORL, jouant le rôle de raccordements avec la rive. Ces chemins se trouvaient par ailleurs aux mêmes endroits que les zones affectées à des besoins publics du plan de protection des rives faisant l'objet de la présente procédure. Les distances exigées par l'art. 2a ORL entre les chemins de pénétration apparaissent également conformes en l'espèce (respectivement environ 140 m et 350 m). En outre, le chemin des Marnins tout proche peut être emprunté par les cyclistes, ce qui permet d'exempter le chemin de rive de toute circulation (art. 4 al. 6 LRLR), autorisant les promeneurs à cheminer en toute quiétude et limitant également les nuisances potentielles pour les propriétaires de maisons de vacances.
4.1.4 De l'avis des recourants, la double ligne CFF et la N5 toutes proches font également perdre de son attrait à un chemin qui passerait le long de l'ancien mur de rive. Indéniablement, ces voies de communication sont sources de nuisances, visuelles et surtout sonores. Lors de l'inspection des lieux, le Tribunal a cependant pu constater que celles-ci sont tout aussi présentes pour le piéton cheminant dans le vignoble les surplombant (cf. procès-verbal de l'audience d'inspection des lieux du 14 août 2014, p. 4). Ce fait à lui seul n'est donc pas de nature à influencer le tracé du chemin de rive.
4.1.5 En conséquence, c'est à juste titre que la JCE a décidé qu'il existe dans le secteur 8L 7 des circonstances particulières justifiant de construire le chemin à proximité de la rive comme l'art. 4 al. 3 LRLR en prévoit la possibilité.
4.2 Les secteurs 8L 8 à 8L 10 se distinguent du secteur 8L 7 sur plusieurs points. D'une part, ils ne comportent pas de zone de maisons de vacances et, d'autre part, seuls de rares immeubles sont construits sur quelques parcelles isolées. L'on ne se trouve donc pas en présence d'intérêts privés prépondérants empêchant le chemin de longer directement la rive du lac. Une autre différence consiste dans le caractère épars de la roselière. Alors que dans le secteur 8L 7 elle est présente pratiquement de façon ininterrompue tout le long du rivage, dans les secteurs suivants elle est inexistante par endroits. Le plan directeur souligne bien cette différence, puisque pour le secteur 8L 7, l'une des mesures prévoit la
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"reconstitution de la roselière le long de la rive à l'exception de la partie réservée à la construction du petit port", tandis que les fiches concernant les autres secteurs ne mentionnent aucune mesure en ce sens. Une distance de 5 m entre le chemin et la roselière devrait de plus pouvoir être garantie sans autre le long des secteurs concernés. De plus, ainsi que le SPN en atteste dans son rapport du 18 juin 2011 (dos. JCE 19), rien ne s'oppose à la construction d'un chemin longeant directement la rive dans les secteurs 8L 8 à 8L 10. Aucun autre intérêt public, en particulier la protection de la nature, n'impose donc de renoncer à un chemin longeant directement la rive à l'intérieur de la zone de protection des rives dans ce secteur. A noter encore que, à raison, nul n'invoque la possibilité de réaliser une économie substantielle en déplaçant le chemin de rive à proximité (cf. art. 4 al. 3 LRLR). Il appert ainsi que pour les secteurs 8L 8 à 8L 10, aucune circonstance particulière n'impose de déroger au principe fixé à l'art. 4 al. 2 LRLR, qui prévoit la construction d'un chemin longeant directement la rive, puisqu'aucune des circonstances particulières évoquées à l'art. 4 al. 3 LRLR n'est donnée ici.
4.3 L'itinéraire proposé par la JCE, à savoir un chemin à proximité de la rive au sens de l'art. 4 al. 3 et 4 LRLR en relation avec l'art. 2a ORL dans le secteur 8L 7, qui se poursuit directement le long de la rive conformément à l'art. 4 al. 2 LRLR dans les secteurs 8L 8 à 8L 10, ne correspond pas totalement à celui prévu par le plan directeur des rives des lacs et des rivières pour la partie Région Bienne-Seeland établi par le Conseil-exécutif en septembre 1985, qui est en principe déterminant pour l'élaboration et la coordination des plans de protection de rives (art. 5 al. 1 LRLR; art. 3 ORL).
4.3.1 Aux termes de l'art. 5 al. 1 LRLR, le Conseil-exécutif édicte un plan directeur qui sert de base à l'élaboration et à la coordination des plans de protection des rives. Il entend les communes ainsi que les organisations de protection de la nature et les organisations de protection des rives. En principe, les plans directeurs ont force obligatoire pour les autorités (cf. également art. 9 al. 1 LAT). Selon la jurisprudence, il n'est possible de s'écarter du plan directeur cantonal que dans certaines conditions: il doit s'agir d'écarts de peu d'importance, objectivement justifiés, et doit
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apparaître déraisonnable au vu des circonstances de modifier préalablement de façon formelle le plan directeur. En outre, de nouvelles circonstances peuvent justifier de petits écarts; ceux-ci se justifient aussi lorsque le contenu du plan directeur se révèle être contraire au droit ou impossible à réaliser, d'autant que les propriétaires touchés n'ont pas de moyen de défense contre un plan directeur (ATF 137 II 254 c. 3.3, 119 Ia 362 c. 4a et les arrêts cités). L'art. 7 al. 2 ORL prévoit en outre que si des modifications de la situation ou une opposition motivée obligent à s'écarter du plan directeur, la JCE doit l'adapter au plan de protection des rives entré en vigueur.
4.3.2 Ainsi que l'a justement exposé la JCE (voir c. 3.3 de la décision litigieuse du 31 octobre 2013 – [...158]), le plan directeur des rives des lacs et des rivières pour la partie Région Bienne-Seeland de septembre 1985 prévoit pour le secteur 8L 7 un chemin longeant directement la rive, au sud des maisons de vacances, dans la zone de protection des rives. Bien que ce plan soit en principe contraignant pour les autorités communales chargées de la planification au niveau local, les circonstances se sont cependant modifiées de façon importante depuis son édiction. La modification de la LRLR entrée en vigueur en mai 2001, qui a provoqué la suspension de l'élaboration du plan de protection des rives initiée en 1994, a considérablement assoupli les exigences relatives au tracé des chemins de rive. L'anc. art. 4 al. 2 LRLR prévoyait initialement que "le chemin de rive doit être continu et longer directement la rive, sauf si c'est impossible en raison de la topographie ou de bâtiments existants, si des intérêts prépondérants de la protection de la nature et du site s'y opposent ou si un autre tracé présente davantage d'attrait. Il doit être si possible exempt de circulation". Comme on l'a vu ci-dessus (c. 2.1), l'art. 4 LRLR dans sa teneur actuelle est nettement plus nuancé dans l'exigence d'un chemin longeant directement la rive. Si le principe est maintenu, des itinéraires différents sont envisageables à certaines conditions. Le plan directeur de 1985 a manifestement été édicté en respectant le principe, alors strict, d'un chemin longeant la rive au plus près et n'a pas été adapté à la modification législative d'importance survenue en 2001. Dès lors que le tracé est conforme à la législation modifiée ultérieurement à l'édiction du plan directeur concerné, un écart au tracé de chemin de rive concernant
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uniquement le secteur 8L 7 doit être considéré comme admissible (ATF 137 II 254 c. 3.3 précité). Dans les secteurs 8L 8 à 8L 10, l'itinéraire préconisé par la JCE et confirmé par le Tribunal s'avère être en adéquation avec le plan directeur, qui prescrit un chemin longeant la rive.
4.4 Au vu de ce qui précède, c'est à juste titre que la JCE a annulé la décision d'approbation de l'OACOT du 7 octobre 2008 dans la mesure où elle approuve la renonciation d'un chemin à proximité de la rive et qu'elle a enjoint la commune de remanier le plan de protection des rives pour la partie "Poudeille – Chavannes", plans nos 4 et 5 en élaborant un chemin à proximité de la rive dans le secteur 8L 7 et longeant la rive dans les secteurs 8L 8 à 8L 10.
5.
5.1 Les recourants demandent encore, d'une part, que l'accès au nord de la maison soit pris en compte dans l'état actuel dans la planification et la garantie de leurs droits acquis (cf. conclusion 4). D'autre part, les recourants concluent, à titre éventuel, à ce que le Tribunal se prononce sur le principe d'une expropriation, en vue d'une future décision de la Commission d'estimation en matière d'expropriation (cf. conclusion subsidiaire 5.1). Ces conclusions, dans la mesure où elles concernent la partie nord de la parcelle, ne sont pas devenues sans objet (voir c. 1.2 et 1.3 ci-dessus).
5.2 La présente procédure de recours s'inscrit dans la procédure d'élaboration des plans et prescriptions prévue aux art. 58 ss LC et survient plus particulièrement suite à la contestation de la décision d'approbation de l'OACOT (cf. art. 61 LC). L'approbation consiste à vérifier la compatibilité des plans avec la loi et les plans supérieurs (art. 61 al. 1 LC). Les conclusions précitées portent sur les détails concrets d'un chemin à proximité de la rive, passant à l'arrière de leur maison de vacances et dont le tracé ne pourra être élaboré par la commune par le biais d'un plan de quartier qu'une fois le présent jugement entré en force. La conclusion 4, prématurée, dépasse donc le cadre de la présente contestation et doit ainsi être déclarée irrecevable en ce qu'elle concerne la partie nord de la
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parcelle (il en est de même de la conclusion 5.1, dans la mesure où il n'appartient pas aux autorités chargées de la planification, de l'approbation de celle-ci ou de trancher des litiges sur celle-ci de se prononcer sur l'existence d'une éventuelle expropriation matérielle; voir art. 130 ss LC).
6.
Au vu de ce qui précède, le recours s'avère en tous points mal fondé et doit être rejeté, dans la mesure où il est recevable et où il n'est pas devenu sans objet.
6.1 Les frais liés à la procédure 100.2013.423 (portant sur la décision sur recours de la JCE du 31 octobre 2013, n° [...158], fixés forfaitairement à Fr. 3'000.-, sont mis à la charge des recourants, qui succombent totalement dans cette procédure (art. 108 al. 1 LPJA). Cette somme est compensée par l'avance de frais versée par les recourants.
6.2 S'agissant de la procédure 100.2013.424 (portant sur la décision sur recours de la JCE du 31 octobre 2013, n° [...164]), devenue sans objet (voir c. 1.2 et 1.3 ci-dessus), les frais de la procédure doivent être répartis en fonction du sort probable de la cause (art. 110 al. 2 LPJA). A cet égard, il faut préciser, à l'instar de la JCE dans sa décision contestée, qu'un plan de situation illustrant précisément l'état existant ne fait pas l'objet de la présente procédure d'élaboration de plans. C'est donc à raison que les conclusions des recourants dans ce sens ont été déclarées irrecevables par la JCE. Il en va au demeurant de même pour la demande d'indemnisation pour expropriation s'agissant des installations en bordure de lac (voir ci-dessus c. 5.2 pour l'accès au nord). S'agissant des places d'amarrage, il convient de constater que le Conseil-exécutif du canton de Berne, dans le cadre de son plan sectoriel de la navigation de plaisance arrêté le 28 août 2013, soit avant la décision sur recours de la JCE du 31 octobre 2013, avait déjà relevé que les dispositions du plan de protection des rives n'étaient pas suffisantes et qu'il convenait d'édicter un plan d'affectation réglementant les places d'amarrage comme base d'une éventuelle procédure d'expropriation (Fiche 5.2 La Neuveville: secteur des "Marnins"; voir ci-dessus c. 1.2 et 1.3). Dans la mesure où la JCE a rejeté
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les conclusions des recourants sur ces questions de places d'amarrage et ainsi admis le caractère contraignant du plan de protection des rives sur ce point, il faut reconnaître que les conclusions du recours du 2 décembre 2013 auraient probablement été admises partiellement, faute de caractère contraignant du plan. Les frais de la procédure, fixés à Fr. 1'500.- au vu du sort de celle-ci, doivent ainsi être mis à raison de Fr. 750.- à la charge des recourants. Pour le surplus, ils ne sont pas perçus (art. 108 al. 2 LPJA). L'avance de frais versée par les recourants par Fr. 3'000.- leur est restituée par Fr. 2'250.-.
6.3 Il n'y a pas lieu d'allouer de dépens aux recourants qui succombent dans la procédure 100.2013.423. S'agissant de la procédure 100.2013.424, il se justifie, au vu de la note d'honoraires du mandataire des recourants du 16 décembre 2014 et du gain de cause partiel probable (voir c. 6.2 ), de condamner la commune à verser aux recourants une indemnité de Fr. 2'500.- à titre de participation à leurs dépens. Pour la procédure 100.2013.423, l'intimé, qui n'est pas représenté par un mandataire professionnel, n'a pas droit à des dépens. Il en va de même de la commune pour les deux procédures (art. 104 al. 1, 2 et 4 et art. 108 al. 3 LPJA).