Decision ID: 044b04bf-071a-53d9-bf20-f2cf3f7f3998
Year: 2018
Language: de
Court: ZH_BRK
Chamber: ZH_BRK_001
Canton: ZH
Region: Zürich
Law Area: public_law
Law Sub-area: nan
Label: dismissal

Facts:
hat sich ergeben:
A.
Mit Verfügung vom 11. Juli 2017 ordnete das der Baudirektion zugehörige
Amt für Abfall, Wasser, Energie und Luft (AWEL) die Eintragung der Pa-
pierschlammablagerung auf dem Grund des Zürichsees vor dem ehemali-
gen Areal der Papierfabrik YZ in den amtsinternen Kataster belasteter
Standorte Seen an, qualifizierte die Papierschlammablagerung als sanie-
rungsbedürftigen belasteten Standort, verfügte die Durchführung einer De-
tailuntersuchung durch das AWEL als Realleistung für den Kanton, setzte
einen Kostenverteiler für die zukünftig anfallenden Kosten für altlasten-
rechtliche Massnahmen fest und verpflichtete die Papierfabrik YZ AG in Li-
quidation zur Erbringung einer Sicherheitsleistung in Höhe von Fr. 8,55
Mio. mittels Bankgarantie.
B.
Dagegen wandte sich die Papierfabrik YZ AG in Liquidation mit Rekursein-
gabe vom 10. August 2017 an das Baurekursgericht des Kantons Zürich
und beantragte die Aufhebung der angefochtenen Verfügung unter Kosten-
und Entschädigungsfolgen zulasten der Rekursgegnerin.
C.
Mit Verfügung vom 14. August 2017 wurde vom Rekurseingang Vormerk
genommen und das Vernehmlassungsverfahren eröffnet.
D.
Die Rekursgegnerin schloss mit Vernehmlassung vom 12. September 2017
auf Abweisung des Rekurses unter Kostenfolge zulasten der Rekurrentin;
eventualiter sei die Rekurrentin zu verpflichten, die Jahresrechnungen (Bi-
lanz- und Erfolgsrechnungen) der Jahre 2006 - 2015 zu edieren.
Der als Mitbeteiligter in das Verfahren aufgenommene Gemeinderat X ver-
zichtete demgegenüber auf Vernehmlassung.
R2.2017.00117 Seite 3
E.
Mit Replik vom 18. Oktober 2017 bzw. Duplik vom 10. November 2017 hiel-
ten die Parteien an ihren Anträgen fest. Mit Triplik vom 23. November 2017
reichte die Rekurrentin eine weitere Stellungnahme ein.
F.
Auf die Vorbringen der Parteien ist nachfolgend insoweit einzugehen, als
dies für die Entscheidfindung erforderlich erscheint.

Considerations:
Es kommt in Betracht:
1.
Als Adressatin der angefochtenen Verfügung ist die Rekurrentin ohne Wei-
teres zur Rekurserhebung legitimiert (§ 338a des Planungs- und Baugeset-
zes [PBG]). Da auch die übrigen prozessualen Voraussetzungen erfüllt
sind, ist auf den Rekurs einzutreten.
2.
Vorab ist darauf hinzuweisen, dass sich der Rekurs der Rekurrentin in ers-
ter Linie gegen die Festlegungen betreffend Kostenverteiler und Verpflich-
tung zur Erbringung einer Sicherheitsleistung richtet (Dispositiv-Ziffern 4
bis 7). Gegen die in Dispositiv-Ziffern 1 bis 3 getroffenen Anordnungen hat
die Rekurrentin hingegen – wie sie selber erklärt – grundsätzlich nichts ein-
zuwenden. Die Eintragung der Papierschlammablagerung in den amtsin-
ternen Kataster belasteter Standorte Seen gestützt auf Art. 2 Abs. 1 lit. b
der Altlastenverordnung (AltlV) hätte ihres Erachtens längst erfolgen kön-
nen (Dispositiv-Ziffer 1). Auch die Beurteilung der Papierschlammablage-
rung als sanierungsbedürftigen belasteten Standort im Sinne von Art. 8
Abs. 2 lit. b AltlV in Verbindung mit Art. 10 Abs. 2 lit. a und b AltlV sei nicht
zu beanstanden (Dispositiv-Ziffer 2). Schliesslich erachtet die Rekurrentin
auch die Durchführung einer Detailuntersuchung im Hinblick auf die Festle-
gung des Sanierungsperimeters sowie die Ziele und Dringlichkeit einer Sa-
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nierung als unerlässlich und betont, eine solche Detailuntersuchung ur-
sprünglich selber auf eigene Kosten durchzuführen angeboten zu haben
(Dispositiv-Ziffer 3). Da dieser an sich unstrittige Teil der Verfügung jedoch
mit den strittigen Anordnungen verknüpft sei, werde gleichwohl die Aufhe-
bung der gesamten Verfügung beantragt (vgl. act. 2 S. 2 f.).
3.1.
Aus der angefochtenen Verfügung und den weiteren Akten ergibt sich im
Wesentlichen folgender Sachverhalt: Die am 20. Dezember 1940 gegrün-
dete und in der Folge verschiedentlich umfirmierte und umstrukturierte Pa-
pierfabrik YZ produzierte ab 1947 auf dem Ufergrundstück in X Spezialpa-
piere. Zwischen 1947 und 1963, d.h. bis zum Anschluss des Fabrikgebäu-
des an die kommunale Abwasserreinigungsanlage (ARA) und in geringe-
rem Ausmasse auch später, wurde der aus der Papierproduktion anfallende
Papierschlamm in den Zürichsee eingeleitet. Die Abwassereinleitungen ge-
schahen grundsätzlich mit behördlicher Genehmigung. Mit Verfügung der
Rekursgegnerin vom 23. Juni 1947 wurde der damaligen Aktiengesellschaft
E. AG und späteren Papierfabrik YZ AG bewilligt, die Abwässer aus dem
Fabrikationsbetrieb nach vorausgegangener Klärung in den Zürichsee ein-
zuleiten, solange diese nicht chemisch verunreinigt waren und die vollstän-
dige Zurückhaltung von Papierfasern gewährleistet war. Die Einleitungsbe-
willigung war bis 31. Dezember 1960 befristet und erfolgte §unter der Auf-
lage, dass die jeweilige Inhaberin dieser Bewilligung im Zeitpunkt der Er-
stellung einer zentralen Abwasserreinigungsanlage X sämtliche Abwässer
ihrer Liegenschaft auf erste Aufforderung hin dieser Anlage zuzuleiten habe
(act. 12.1). In Erweiterung dieser Einleitungsbewilligung wurde der Papier-
fabrik YZ AG mit Verfügung vom 12. März 1951 überdies gestattet, auch
das Abwasser aus einer neu zu erstellenden zweiten Krepppapier-
Maschine nach vorausgegangener Klärung in den Zürichsee zu leiten, un-
ter (sinngemässer) Weitergeltung der Bedingungen der Bewilligung vom
23. Juni 1947 (act. 4.4).
Im Jahr 1960 wurde erstmals behördlich festgestellt, dass die jahrelangen
Abwassereinleitungen in den Zürichsee zu einem Papierschlammdelta auf
dem Seegrund vor dem Fabrikareal geführt hatten. Hierauf wurde die Pa-
pierfabrik YZ AG mehrfach – etwa mit Verfügungen der Rekursgegnerin
vom 6. März 1962 und 11. August 1962 (act. 12.2 und act. 12.3) – dazu
aufgefordert, ein Projekt über die Anpassung der fabrikinternen Kanalisati-
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on und über die Erstellung der nötigen Vorrichtungen für den Anschluss der
Abwässer an die Gemeindekanalisation respektive an die zentrale Kläran-
lage X auszuarbeiten, andernfalls jedes weitere Einleiten von Abwasser in
den Zürichsee unverzüglich verboten werde. Überdies wurde festgehalten,
dass die Papierfabrik YZ AG nach wie vor dem Staate oder Dritten gegen-
über für jeden Schaden hafte, der im Zürichsee durch die Abwassereinlei-
tungen aus dem Fabrikbetrieb entstehen sollte (act. 12.3 S. 2). Der An-
schluss an die zentrale Abwasserreinigungsanlage X erfolgte schliesslich
im Verlauf des Jahres 1963, wobei sich in der Folge noch gewisse ergän-
zende Massnahmen und Umbauarbeiten an den fabrikinternen Abwasser-
anlagen als notwendig herausstellten. Auch nach dem Anschluss an die
zentrale Abwasserreinigungsanlage wurde indes ein Teil der (weniger stark
belasteten) Betriebsabwässer der Papierfabrik unter strengen Einleitungs-
bedingungen weiterhin dem Zürichsee zugeleitet. Von diesen fortwähren-
den Abwassereinleitungen wurde mit Verfügung der Rekursgegnerin vom
16. August 1963 explizit Kenntnis genommen (act. 11.3).
Im Jahre 1998 übertrug die Papierfabrik YZ AG den Geschäftsbereich der
Papierherstellung an die neu gegründete Papierfabrik YZ Betriebs-AG, wel-
che 2003 mit der H. AG fusionierte und fortan unter Papierfabrik YZ Holding
AG (heutige Rekurrentin; nunmehr in Liquidation) firmierte. 2006 wurde die
Papierproduktion am Betriebsstandort in X eingestellt und ins Ausland ver-
lagert. Das ehemalige Fabrikareal wurde im Jahr 2010 an die S. Immobilien
AG veräussert und auf Kosten der Rekurrentin totaldekontaminiert; heute
sind die Ufergrundstücke mit einer Wohnüberbauung überstellt (vgl.
act. 12.15, act. 12.18).
3.2.
Während die landseitigen Verschmutzungen zwischenzeitlich also behoben
werden konnten, steht die Sanierung der Papierschlammablagerung im Zü-
richsee noch aus. Die bisher getätigten fachspezifischen Abklärungen und
Untersuchungsergebnisse lassen sich wie folgt zusammenfassen: Im Zu-
sammenhang mit der Sanierung und künftigen Liegenschaftsentwicklung
des ehemaligen Fabrikareals der Papierfabrik YZ AG wurde die C. Ingeni-
eure und Geologen AG damit beauftragt, eine historische Untersuchung
des belasteten Standorts im Sinne von Art. 7 Abs. 2 AltlV vorzunehmen.
Dem betreffenden Untersuchungsbericht vom 2. Februar 2004 ist unter an-
derem zu entnehmen, dass die Abwässer aus dem Fabrikbetrieb ‒ welche
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erfahrungsgemäss eine hohe organische Belastung durch die hohe Kon-
zentration an ungelösten Papierfasern aufwiesen – bis 1963 direkt in den
Zürichsee eingeleitet wurden (act. 12.5 S. 11).
In technischer Hinsicht war die durch Abwassereinleitungen der Papierfab-
rik YZ AG verursachte Papierschlammablagerung im Zürichsee bereits an-
fangs der 1980er-Jahre erstmals untersucht worden. Im Bericht des Gut-
achters Prof. Dr. T. vom 22. Juli 1983 zuhanden des Kantonalen Amtes für
Gewässerschutz und Wasserbau wurde die damalige Ausdehnung des
Schlammdeltas auf 5'000 m2 bis 10'000 m2 und das Volumen auf ca.
5'000 m3 (Mächtigkeit: 10 bis 120 cm, im Mittel: 50 cm) geschätzt. Eine eu-
trophierende Wirkung wurde der Papierschlammablagerung nicht zuge-
schrieben, sofern der Schlamm ruhig liege und keine intensive Berührung
mit dem Wasser stattfinde. Da ein Herausbaggern oder Heraussaugen des
Schlamms eine solche Gefahr geborgen hätte, wurde von einem vollständi-
gen oder teilweisen Entfernen des Papierschlamms abgeraten, solange die
nachteiligen Folgen nicht deutlich zutage träten (act. 12.4). Da im Verlauf
der Jahre eine Veränderung von Fläche und Volumen der Ablagerung zu
erwarten war und noch keine Untersuchungen hinsichtlich Zusammenset-
zung und Schadstoffgehalte des Papierschlamms vorlagen, wurde den Ver-
tretern der Papierfabrik im Herbst 2006 eröffnet, dass – ergänzend zu den
bisherigen Untersuchungen – eine technische Untersuchung der in den
See eingebrachten Verschmutzungen inkl. Gefahrenabschätzung durchge-
führt werden müsse (act. 12.8 S. 2). Mit Berichten der C. Ingenieure und
Geologen AG vom 3. Juni 2008 bzw. vom 23. Dezember 2009 wurden die
Resultate der technischen Untersuchung gemäss Art. 7 Abs. 4 AltlV vorge-
legt (act. 12.7, act. 12.12). Ergänzend präsentierte das Oekotoxzentrum der
eawag Dübendorf am 15. Mai 2015 seinen Bericht betreffend die ökotoxiko-
logische Bewertung der Papierschlammablagerung und deren Auswirkun-
gen auf aquatische Organismen (act. 12.10). Aus diesen Gutachten geht
insbesondere hervor, dass die Papierschlammablagerung mittlerweile eine
Fläche von rund 25'000 m2 und ein Volumen von ca. 12'500 m3 umfasst
und das Gefährdungspotential für den Zürichsee – als wichtiger Lebens-
und Erholungsraum respektive als Trinkwasserspeicher – als hoch einge-
schätzt wird. Die giftigen PCB- und Antimon-Konzentrationen im Eluat des
Papierschlamms würden die zulässigen Konzentrationswerte nach An-
hang 1 der AltlV deutlich überschreiten. Da der Papierschlamm direkt im
Wasserkörper liege und teilweise nicht bzw. nur durch geringmächtige
(max. 5 cm) natürliche Sedimente überlagert werde, sei ein Rückhaltever-
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mögen praktisch nicht vorhanden. Eine Verunreinigung des oberirdischen
Gewässers sei daher gegeben. Die Papierschlammablagerung im Zürich-
see sei insgesamt als sanierungsbedürftiger belasteter Standort und damit
als Altlast einzustufen (act. 12.12 S. 23 f.). Hinsichtlich Art, Konzentration
und Verteilung der Schadstoffe kann im Einzelnen auf die entsprechenden
Untersuchungsberichte verwiesen werden (vgl. act. 12.7, act. 12.10,
act. 12.12).
3.3.
Aufgrund der historischen und technischen Voruntersuchung ist somit er-
stellt und seitens der Rekurrentin auch unbestritten (vgl. act. 2 S. 12), dass
die Papierfabrik YZ AG durch jahrelange Einleitung von Betriebsabwässern
in den Zürichsee eine Papierschlammablagerung vor dem ehemaligen Fab-
rikareal in X verursacht hat und damit als Verhaltensverursacherin im Sinne
des Verursacherprinzips gilt. Auch steht unbestrittenermassen fest, dass es
sich bei der Papierschlammablagerung im Zürichsee um einen sanierungs-
bedürftigen, belasteten Standort (Altlast) im Sinne von Art. 8 Abs. 2 lit. b in
Verbindung mit Art. 10 Abs. 2 lit. b und a AltlV handelt (vgl. act. 14 S. 4).
Weiter ist anerkannt, dass die Rekurrentin die Rechtsnachfolgerin der Pa-
pierfabrik YZ AG ist und mit dieser Rechtsnachfolge grundsätzlich auch der
Übergang der sich aus der Stellung als Verhaltensverursacherin ergeben-
den altlastenrechtlichen Sanierungs- und Kostentragungspflicht verbunden
ist (vgl. act. 2 S. 12).
Ob und in welchem Umfang sich diese Sanierungs- und Kostentragungs-
pflicht gegenüber der Rekurrentin heute allerdings noch durchsetzen lässt,
bildet demgegenüber zentrale Streitfrage dieses Verfahrens.
4.
Die Kantone sorgen dafür, dass Deponien und andere durch Abfälle belas-
tete Standorte (belastete Standorte) saniert werden, wenn sie zu schädli-
chen oder lästigen Einwirkungen führen oder die konkrete Gefahr besteht,
dass solche Einwirkungen entstehen (Art. 32c Abs. 1 des Bundesgesetzes
über den Umweltschutz [USG]). Ist ein belasteter Standort sanierungsbe-
dürftig (Altlast), so verlangt die zuständige Behörde, dass eine Detailunter-
suchung durchgeführt und der Standort bis zum Abschluss der Sanierung
überwacht wird (Art. 13 Abs. 2 AltlV). Die Detailuntersuchung dient der Be-
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urteilung der Ziele und der Dringlichkeit der Sanierung (Art. 14 Abs. 1
AltlV). Sodann verlangt die Behörde die Ausarbeitung eines Sanierungspro-
jekts (Art. 17 Abs. 1 AltlV) und legt gestützt auf die Beurteilung dieses Sa-
nierungsprojekts die erforderlichen Sanierungsmassnahmen fest (Art. 18
AltlV). Die Sanierungsmassnahmen sind grundsätzlich vom Inhaber des be-
lasteten Standorts durchzuführen. Mit Zustimmung des Inhabers kann die
Behörde jedoch auch Dritte zur Ausarbeitung eines Sanierungsprojekts und
zur Durchführung der Sanierungsmassnahmen verpflichten, wenn diese die
Belastung des Standorts durch ihr Verhalten verursacht haben (Art. 20
Abs. 1 und Abs. 3 AltlV).
Der Verursacher trägt die Kosten für notwendige Massnahmen zur Unter-
suchung, Überwachung und Sanierung belasteter Standorte. Sind mehrere
Verursacher beteiligt, so tragen sie die Kosten entsprechend ihren Anteilen
an der Verursachung. In erster Linie trägt die Kosten, wer die Massnahmen
durch sein Verhalten verursacht hat (sog. Verhaltensverursacher). Wer le-
diglich als Inhaber des Standortes beteiligt ist (sog. Zustandsstörer), trägt
keine Kosten, wenn er bei Anwendung der gebotenen Sorgfalt von der Be-
lastung keine Kenntnis haben konnte (Art. 32d Abs. 1 und 2 USG).
5.1.
Die Rekurrentin sieht die fehlende Durchsetzbarkeit ihrer Sanierungs- und
Kostentragungspflicht zunächst darin begründet, dass ein entsprechender
Anspruch des Gemeinwesens mittlerweile verjährt sei. Entgegen der unzu-
treffenden Auffassung der Rekursgegnerin stelle die Papierschlammabla-
gerung im Zürichsee keine unmittelbar drohende, konkrete Gefahr für Leib
und Leben der Bevölkerung und somit keinen polizeiwidrigen Zustand dar,
der eine Ausnahme von der Verjährbarkeit des staatlichen Anspruchs auf
Beseitigung rechtfertigte. Andernfalls wäre das AWEL – als zuständige
Amtsstelle des Kantons – sofort zur Gefahrenbeseitigung geschritten oder
hätte zumindest die weiteren Untersuchungen selber zügig durchgeführt.
Die stattdessen an den Tag gelegte zögerliche Haltung des AWEL stehe im
Widerspruch zur behaupteten Dringlichkeit der Sanierung. Der Anspruch
des Gemeinwesens auf Sanierung der Papierschlammablagerung unterlie-
ge daher der absoluten Verjährung. Diese laufe vom Zeitpunkt der verursa-
chenden Handlung bzw. von deren Abschluss an, wobei es sich mangels
gesetzlicher Grundlage und in analoger Übereinstimmung zu ähnlich gela-
gerten öffentlichen Rechtsgebieten (vgl. etwa Art. 59c USG, Art. 10 Abs. 1
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des Kernenergiehaftpflichtgesetzes [KHG], Art. 32 des Bundesgesetzes
über die Gentechnik im Ausserhumanbereich [GTG]) rechtfertige, eine ab-
solute Verjährungsfrist von maximal 30 Jahren anzunehmen. Mache das
Gemeinwesen seinen Anspruch auf Sanierung der Altlast gegenüber dem
Verursacher innert dieser Frist nicht geltend, sei auch sein Anspruch auf
Überbindung der damit verbundenen Kosten absolut verjährt.
Dies treffe auch auf den vorliegenden Fall zu. Nach dem Anschluss der
Papierfabrik YZ AG an die zentrale Abwasserreinigungsanlage im Jahre
1963 seien keine Abwassereinleitungen in den See mehr erfolgt. Die Re-
kurrentin sei jedoch erst 2006 und damit über 40 Jahre nach Abschluss des
als umweltgefährdend qualifizierten Verhaltens von der Rekursgegnerin
bezüglich einer allfälligen Sanierungspflicht kontaktiert worden. Zähle man
die seither vergangenen Jahre hinzu, liege die durch Abwassereinleitungen
der Papierfabrik YZ AG verursachte Papierschlammablagerung sogar be-
reits über 50 Jahre zurück. Der Sanierungs- und Kostentragungsanspruch
des Gemeinwesens erweise sich damit als absolut verjährt. Daran ändere
auch der Hinweis in den Verfügungen der Rekursgegnerin vom 6. März
bzw. 11. August 1962 und 16. August 1963 nichts, wonach die Papierfabrik
YZ AG (nach den Bestimmungen des Zivilrechts) nach wie vor dem Staate
oder Dritten gegenüber für jeden Schaden hafte, der im Zürichsee durch
die Abwassereinleitungen entstehen sollte (vgl. act. 11.3, 12.2, 12.3). Die
Haftungsbestimmungen des Zivilrechts seien keine taugliche Rechtsgrund-
lage, um die Rekurrentin zur Sanierung der Papierschlammablagerung
samt Tragung der Kosten zu verpflichten.
5.2.
Die Rekursgegnerin hält dagegen, der Anspruch auf Sanierung und Kos-
tentragung gegenüber der Rekurrentin sei nicht verjährt. Gemäss gefestig-
ter bundesgerichtlicher Rechtsprechung sei die Verjährbarkeit im Schutz-
bereich der Polizeigüter ausgeschlossen, solange der polizeiwidrige Zu-
stand andauere und ein Anspruch auf dessen Beseitigung bestehe. Zwar
anerkenne die Rekurrentin, dass keine Verjährung des Realleistungsan-
spruchs eintreten könne, solange Polizeigüter gefährdet seien, sie verken-
ne jedoch, dass der Begriff der "Polizeigüter" nicht auf das Leben von Men-
schen beschränkt sei. Zu den Polizeigütern gehörten insbesondere auch
die öffentliche Ordnung und Sicherheit, die öffentliche Gesundheit, die öf-
fentliche Sittlichkeit sowie Treu und Glauben im Geschäftsverkehr. Auch
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natürliche Ressourcen, welche für das Überleben der Menschheit unver-
zichtbar seien, seien geschützt. Der Zürichsee diene als Trinkwasserreser-
voir für die gesamte Region; 70 % des Stadtzürcher Trinkwassers stamme
aus dem Zürichsee. Die Gefährdung des Zürichsees und der aquatischen
Fauna durch eine toxische Papierschlammablagerung mit einem Volumen
von 12'500 m3 stelle klarerweise einen polizeiwidrigen Zustand dar, welcher
– solange er andauere – eine Ausnahme von der Verjährbarkeit des staatli-
chen Anspruchs auf Sanierung begründe. Auch aus dem Hinweis auf die
fehlende Dringlichkeit der Sanierung vermöge die Rekurrentin nichts zu ih-
ren Gunsten abzuleiten. Die umweltrechtliche Sanierungspflicht sei
‒ anders als Sofortmassnahmen zur Abwendung einer akuten Gefahr –
nicht an eine besondere Dringlichkeit gebunden. Da ein Kontakt von Ba-
denden mit der Papierschlammablagerung aufgrund des Uferabstands, der
Wassertiefe, der Uferbeschaffenheit (Mauer) und der Nutzung des Stand-
orts als wenig wahrscheinlich erscheine, habe der Kanton auf Sofortmass-
nahmen verzichtet. Nichtsdestotrotz könne mit einer Sanierung der Papier-
schlammablagerung nicht weiter zugewartet werden, andernfalls irreversib-
le Schäden am aquatischen System drohten.
Die finanziellen Ersatzforderungen des Gemeinwesens unterstünden dem-
gegenüber einer fünfjährigen Verjährungsfrist für Geldforderungen, welche
mit Rechtskraft der abschliessenden Kostenverteilungsverfügung zu laufen
beginne. Konsequenterweise könne eine Ersatzforderung nicht verjähren,
solange die Sanierungsmassnahmen nicht abgeschlossen und die daraus
erwachsenden Kosten nicht bekannt seien. Der Einwand einer absoluten
Verjährungsfrist von 30 Jahren stehe hingegen im Widerspruch zum Ge-
setz und zur Praxis der Gerichte. Auch vorliegend beginne die fünfjährige
Verjährungsfrist für den Kostenersatz erst ab Rechtskraft der definitiven
Kostenverteilungsverfügung zu laufen. In der angefochtenen Verfügung sei
zwar ein Kostenteiler verfügt worden, der eine Grundlage für die Höhe der
zu leistenden Sicherstellung gemäss Art. 32dbis Abs. 1 USG bilde. Gleich-
zeitig sei jedoch ausdrücklich vorgesehen worden, dass der Kostenteiler
anlässlich der definitiven betragsmässigen Verteilung der Kosten altlasten-
rechtlicher Massnahmen zu überprüfen sein werde. In Bezug auf den Auf-
teilungsschlüssel sei die angefochtene Verfügung also lediglich ein Zwi-
schenentscheid, der mit dem Endentscheid angefochten werden könne.
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5.3.
Die Verjährung altlastenrechtlicher Sanierungs- und Kostenforderungen ist
gesetzlich nicht geregelt; weder das Umweltschutzgesetz noch die Altlas-
tenverordnung enthalten entsprechende Bestimmungen. Was die Pflicht zur
Realleistung bzw. Sanierung einer Altlast im Sinne von Art. 32c USG und
Art. 20 AltlV anbelangt, so ist nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung de-
ren Verjährbarkeit im Schutzbereich von Polizeigütern ausgeschlossen, so-
lange der polizeiwidrige Zustand andauert und ein Anspruch auf dessen
Beseitigung besteht (BGE 114 lb 44, E. 4). Der Anspruch des Staates auf
Beseitigung des polizeiwidrigen Zustands ist mithin unverjährbar.
Dies gilt auch im vorliegenden Fall. Wie die Rekursgegnerin zutreffend er-
wogen hat, stellt die Papierschlammablagerung im Zürichsee einen poli-
zeiwidrigen Zustand dar, welcher bis heute andauert. Die Verunreinigung
des Oberflächengewässers Zürichsee – eines für die Stadt Zürich und Um-
gebung zentralen Trinkwasserreservoirs – beschlägt die öffentliche Ge-
sundheit und damit den Schutzbereich der Polizeigüter. Die gegenteilige
Haltung der Rekurrentin greift hingegen deutlich zu kurz. Eine unmittelbar
drohende, konkrete Gefahr für Leib und Leben der Bevölkerung bzw. eine
besondere Dringlichkeit ist für die Annahme eines polizeiwidrigen Zustands
nicht vorausgesetzt. Über die Dringlichkeit der Sanierung wird vielmehr im
Rahmen der anstehenden Detailuntersuchung zu befinden sein (vgl.
Art. 14 f. AltlV). Entgegen der Rekurrentin (vgl. act. 14 S. 8) bleibt auch kein
Raum für Differenzierungen zwischen Altlasten, die ein Polizeigut konkret
gefährden, und solchen, die keinen polizeiwidrigen Zustand darstellen. Die
Polizeiwidrigkeit ist dem Begriff der Altlast geradezu inhärent, dient doch
die Sanierung einer Altlast im Sinne von Art. 32c USG dazu, einen umwelt-
belastenden und damit polizeiwidrigen Zustand zu beseitigen (vgl. BAFU
[Bundesamt für Umwelt], Realleistungs- und Kostentragungspflicht (Voll-
zugshilfe), Bern 2009, S. 13). Dass es sich bei der Papierschlammablage-
rung um eine Altlast handelt, ist unbestritten. Solange dieser polizeiwidrige
Zustand andauert, ist die Verjährung des staatlichen Anspruchs auf Sanie-
rung der Papierschlammablagerung gegenüber der Rekurrentin ausge-
schlossen.
Was sodann die Kostentragungspflicht der Rekurrentin betrifft, so ist auch
dieser staatliche Anspruch des Gemeinwesens noch nicht verjährt. Die fi-
nanziellen Ersatzforderungen des Gemeinwesens unterstehen der allge-
meinen fünfjährigen, öffentlichrechtlichen Verjährungsfrist für Geldforde-
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rungen, die mit Rechtskraft der abschliessenden Kostenverteilungsverfü-
gung zu laufen beginnt (BGE 122 II 26, E. 5). Erst dann sind die effektiven
Kosten bekannt bzw. definitiv festgesetzt, und erst zu diesem Zeitpunkt ist
dem für die Beseitigungspflicht massgeblichen Dauersachverhalt mit der
Sanierung ein Ende gesetzt. Eine vorher eintretende, absolute Verjäh-
rungsfrist ab Beendigung der schädigenden Handlung – wofür die Rekur-
rentin hält – hat das Bundesgericht demgegenüber mit Entscheid
BGr 1C_18/2016 vom 6. Juni 2016, E. 5, explizit als "nicht sachgerecht"
beurteilt, "zumal Art. 32d Abs. 2 USG damit seines Sinngehalts entleert
würde." Abweichende Auffassungen in der Lehre (wie etwa jene von
Beatrice Wagner Pfeifer, welche im Auftrag der Rekurrentin ein Parteigut-
achten verfasst und dort ihren Standpunkt für eine absolute Verjährung alt-
lastenrechtlicher Kostenforderungen bekräftigt hat, vgl. act. 12.19) vermö-
gen laut Bundesgericht nicht zu überzeugen (BGr 1C_18/2016 vom 6. Juni
2016, E. 5 mit weiteren Hinweisen). In der Konsequenz kann eine Ersatz-
forderung nicht (weder relativ noch absolut) verjähren, solange die Sanie-
rungsmassnahmen nicht abgeschlossen und die daraus erwachsenden
Kosten nicht bekannt sind. Vorliegend ist die definitive Kostenverteilungs-
verfügung noch nicht ergangen. Mit der angefochtenen Verfügung wurde
lediglich ein pauschaler Kostenverteiler festgesetzt, der unter anderem
Grundlage für die anteilsmässige Leistung der Sicherheit bildet. Die definiti-
ven Kosten werden explizit erst nach Abschluss der altlastenrechtlichen
Massnahmen in einer separaten Verfügung verlegt (vgl. Dispositiv-Ziffern 4
und 5 der angefochtenen Verfügung). Erst mit Rechtskraft der dannzumali-
gen Kostenverteilungsverfügung wird die fünfjährige Verjährungsfrist zu
laufen beginnen.
5.4.
Die Verjährung steht der Durchsetzbarkeit der Sanierungs- und Kostentra-
gungspflicht der Rekurrentin somit unter keinem Titel entgegen.
Lediglich der Vollständigkeit halber ist darauf hinzuweisen, dass – selbst
wenn man der Rekurrentin folgen und eine dreissigjährige absolute Verjäh-
rungsfrist für altlastenrechtlichen Sanierungs- und Kostenforderungen beja-
hen würde – eine Verjährung des staatlichen Anspruchs nicht ohne Weite-
res anzunehmen wäre. Die Rekurrentin hält zwar beharrlich daran fest,
nach dem Anschluss an die zentrale Kläranlage im Jahre 1963 hätten keine
Abwassereinleitungen in den Zürichsee mehr stattgefunden, mit den Akten
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stimmt diese Behauptung jedoch nicht überein. Vielmehr ist aktenkundig,
dass auch noch in den 1980er-Jahren mehrmals wegen der Einleitung von
Schadstoffen bei der Papierfabrik YZ AG behördlich interveniert werden
musste (act. 4.14, act. 4.15 und act. 4.16). Auch das Gutachten von
Prof. Dr. E. A. T. vom 22. Juli 1983 geht davon aus, dass mindestens bis in
den Sommer 1981 Papierschlammfasern in den See geleitet wurden
(act. 12.4 S. 5). Letztlich kann jedoch offenbleiben, in welchem Zeitpunkt
das als umweltgefährdend zu qualifizierende Verhalten der Papierfabrik YZ
AG endete, da dies für die Verjährung der Sanierungs- und Kostentra-
gungspflicht der Rekurrentin – wie vorstehend dargelegt – ohne Belang ist.
6.1.
Die Rekurrentin stellt sich weiter auf den Standpunkt, der Durchsetzbarkeit
ihrer Sanierungs- und Kostentragungspflicht stehe der Grundsatz von Treu
und Glauben (Art. 5 Abs. 3 und Art. 9 der Schweizerischen Bundesverfas-
sung [BV]) entgegen. Aufgrund der konkreten Umstände habe sich die Re-
kurrentin bzw. ihre Rechtsvorgängerin im berechtigten Vertrauen auf das
Verhalten der zuständigen Behörden darauf verlassen, dass ihr wegen der
aus der Zeit vor 1963 stammenden Papierschlammablagerung im Zürich-
see nicht noch eine Sanierungs- und Kostentragungspflicht auferlegt wer-
de.
Die Einleitungen der Betriebsabwässer der Papierfabrik YZ AG in den Zü-
richsee seien ab 1947 bis zum Zeitpunkt des Anschlusses an die zentrale
Kläranlage 1963 behördlich bewilligt gewesen (act. 12.1, act. 4.4). Auch
Verzögerungen aufseiten der Papierfabrik im Zusammenhang mit dem An-
schluss an die Kläranlage hätten keinen Entzug der Bewilligung zur Folge
gehabt (act. 12.2, act. 12.3). Mit Verfügung vom 16. August 1963 sei über-
dies davon Kenntnis genommen worden, dass – trotz mittlerweile erfolgtem
Anschluss an die Kläranlage – ein Teil der Betriebsabwässer aus der Pa-
pierfabrik unter Beachtung diverser Bedingungen weiterhin dem See zuge-
leitet wurde (act. 4.5). In der Folge sei es zwar zu mehreren Verschmut-
zungsvorfällen gekommen, diese hätten für die Papierfabrik jedoch kaum
Konsequenzen gehabt. So sei das wegen Gewässerverschmutzung infolge
Ausfalls einer Filteranlage im Mai 1960 eingeleitete Strafverfahren vom
Statthalteramt des Bezirks X am 22. April 1964 eingestellt worden, weil
fahrlässiges oder vorsätzliches Handeln niemandem zur Last habe gelegt
werden können (act. 4.13). Eine am 29. Mai 1971 durch organische Faser-
R2.2017.00117 Seite 14
stoffe ausgelöste Faulschlammbildung habe lediglich zur Ausarbeitung ei-
ner Betriebsanweisung zur Vermeidung künftiger ähnlicher Vorfälle geführt
(act. 4.14). Sodann sei die Papierfabrik YZ AG mit Verfügungen vom
17. Mai 1983 bzw. 22. Juli 1983 zur Überprüfung all ihrer Kanalisationsan-
lagen aufgefordert worden, nachdem im Seegebiet vor dem Fabrikareal ei-
ne grössere Schlammablagerung entdeckt worden sei (act. 4.15, act. 4.16).
Gleichzeitig habe Prof. Dr. E. A. T. dem AWEL am 22. Juli 1983 einen Be-
richt über die Verunreinigung des Seeufers durch die Papierschlammabla-
gerungen erstattet (act. 12.4). Darin sei von einer vollständigen oder teil-
weisen Entfernung des Papierschlamms abgeraten worden, solange die
nachteiligen Folgen des Schlamms nicht deutlich zutage träten. Seit diesem
Untersuchungsbericht hätten die Verantwortlichen der Papierfabrik somit
gewusst, dass eine Sanierung der Papierschlammablagerung im See nicht
empfohlen werde. Auch bei all den nachfolgenden Gelegenheiten, anläss-
lich derer sich das AWEL mit den Abwasserverhältnissen bei der Papierfab-
rik eingehend befasst habe, habe die Papierfabrik nie auch nur ansatzwei-
se einen Hinweis auf eine allfällige Pflicht zur Sanierung der Papier-
schlammablagerung im See oder eine Kostenersatzforderung erhalten (vgl.
act. 4.17 - 24). Das Vertrauen der Rekurrentin in das Verhalten des AWEL
– mit welchem dieses eine rechtlich relevante Vertrauensgrundlage ge-
schaffen habe –, sei umso berechtigter gewesen, als gemäss Art. 20 Abs. 2
und 3 AltlV der Kanton dem Verursacher die Realleistungspflicht auferlegen
könne, nicht aber müsse. Eine notwendige Sanierung hätte der Kanton als
Standortinhaber ohnehin von Amtes wegen durchführen müssen, und zwar
unabhängig von einer Kostenersatzauflage. Auch daraus habe die Rekur-
rentin in guten Treuen den Schluss ziehen dürfen, dass eine Sanierung
nicht notwendig sei und sie mit einer Sanierungspflicht nicht rechnen müs-
se.
Im Vertrauen auf das Verhalten des AWEL hätten die Rekurrentin respekti-
ve ihre Rechtsvorgängerin nicht wieder rückgängig zu machende nachteili-
ge Dispositionen getroffen. Die 1998 gegründete Papierfabrik YZ Betriebs-
AG – welche die Papierfabrikation von der damaligen Papierfabrik YZ AG
übernommen habe –, habe am 3. Dezember 2003 mit der H. AG fusioniert,
heute Papierfabrik YZ Holding AG (nunmehr in Liquidation). Der Aktiven-
überschuss der Papierfabrik YZ Betriebs-AG habe im Zeitpunkt dieser Ab-
sorptionsfusion Fr. 899'905.24 betragen. Hätten die Organe der fusionie-
renden Firmen mit einer Sanierung der Papierschlammablagerung bzw. mit
Kosten von rund Fr. 9,0 Mio. rechnen müssen, wäre die Papierfabrik YZ
R2.2017.00117 Seite 15
Betriebs-AG im Dezember 2003 überschuldet gewesen und eine Fusion
wäre gar nie erfolgt. Als die Rekurrentin im Jahr 2006 erstmals mit der Sa-
nierungsforderung konfrontiert worden sei, habe die Fusion nicht mehr
rückgängig gemacht werden können.
6.2.
Die Rekursgegnerin erwidert, das für die Verteilung der Kosten von altlas-
tenrechtlichen Massnahmen massgebliche Verursacherprinzip gemäss
Art. 32d USG sei grundsätzlich verschuldensunabhängig. Die Pflicht zur
Sanierung von Altlasten und zur Tragung der Kosten bestehe folglich un-
abhängig davon, ob die entsprechende Handlung zur Zeit der Verursa-
chung dem Stand der Technik entsprochen habe und behördlich bewilligt
gewesen sei. Demgemäss begründeten die bis in die 1980er-Jahre ergan-
genen behördlichen Bewilligungen zur Einleitung von Abwasser in den Zü-
richsee keinen Vertrauensschutztatbestand. Die Behörden hätten die Pa-
pierfabrik YZ AG immer wieder ermahnt, keine Schadstoffe in den See zu
leiten. Ungeachtet dieser behördlichen Abmahnungen habe die Papierfab-
rik ihre Praxis, belastete Abfälle aus der Papierproduktion in den Zürichsee
zu leiten, während Jahrzehnten fortgesetzt. Es sei unverständlich, inwiefern
sich die Rekurrentin angesichts dieser Vorgeschichte auf den Vertrauens-
schutz berufen wolle. Auch die in der Jahresrechnung 2016 gebildeten
Rückstellungen von Fr. 1,964 Mio. bestätigten, dass sich die Rekurrentin ih-
rer Verantwortung sehr wohl bewusst gewesen sei.
6.3.
Das Verursacherprinzip ist ein Kostenzurechnungsprinzip und bezweckt
nicht die Pönalisierung rechtswidrigen Verhaltens. Eine Rechtswidrigkeit
der Verursachungshandlung ist daher nicht erforderlich. Die Bedeutung des
Verursacherprinzips im Umweltschutzrecht liegt gerade darin, dass es – im
Gegensatz zum Haftpflichtrecht – auch Umweltbeeinträchtigungen erfasst,
welche die Rechtsordnung an sich duldet (BGr 1C_18/2016 vom 6. Juni
2016, E. 3.2.2). Die Pflicht zur Sanierung von Altlasten und zur Tragung der
Kosten besteht folglich unabhängig davon, ob die entsprechende Handlung
zur Zeit der Verursachung dem Stand der Technik entsprach und behörd-
lich bewilligt war (BGE 114 lb 44, E. 2c/cc).
Vorliegend ist somit nicht relevant, dass die Papierfabrik YZ AG über be-
hördliche Bewilligungen für die Einleitung von Abwässern aus der Papier-
R2.2017.00117 Seite 16
produktion in den Zürichsee verfügte. Die Bewilligungen respektive der feh-
lende Entzug derselben begründen keinen Vertrauensschutztatbestand,
welcher zu einer Befreiung von der Sanierungs- und Kostentragungspflicht
oder zu einer Reduktion der aufzuerlegenden Kosten führen würde. Daran
ändert auch der Umstand nichts, dass die wiederholt auftretenden Fälle von
Gewässerverschmutzung im Seebereich vor der Papierfabrik keine (straf-
rechtlichen) Konsequenzen nach sich zogen, zumal das Verursacherprinzip
wie erwähnt nicht die Pönalisierung rechtswidrigen Verhaltens bezweckt.
Ebenfalls nicht als Vertrauensgrundlage geeignet ist sodann das Gutachten
von Dr. E. A. T. vom 22. Juli 1983 (act. 12.4). Aus damaliger Sicht wurde
zwar von einer teilweisen oder vollständigen Entfernung des Schlamms ab-
geraten, solange die nachteiligen Folgen des Schlamms nicht deutlich zu-
tage träten; eine Sanierungs- oder Kostentragungspflicht der Rekurrentin
wurde damit jedoch nicht verneint, im Gegenteil. Der Gutachter wies explizit
darauf hin, dass im Hinblick auf eine langzeitige Schädigung der betroffe-
nen Uferpartie vom Schuldigen Entschädigungen verlangt werden sollten
(act. 12.4 S. 6). Aufgrund dieses Gutachtens durfte die Papierfabrik YZ AG
jedenfalls nicht davon ausgehen, für die Papierschlammablagerung im Zü-
richsee dereinst nicht zur Verantwortung gezogen zu werden, zumal – wie
die Rekurrentin selber einräumt (vgl. act. 22 S. 30) – im Zeitpunkt des Gut-
achtens eine Vergrösserung der Papierschlammablagerung anzunehmen
war. Der Vertrauensschutz setzt auch voraus, dass derjenige, der sich da-
rauf beruft, selbst in gutem Glauben handelte (BGE 113 Ia 332, E. 3b). Mit
Blick auf die Rekurrentin kann hiervon keine Rede sein. Zum einen wurde
die Haftung der Papierfabrik YZ AG für Schäden, die durch die Abwas-
sereinleitungen entstehen, bereits 1962 thematisiert (act. 12.2 und 12.3).
Zum anderen wussten die Verantwortlichen der Papierfabrik YZ AG, dass
das Einleiten von Schadstoffen (insbesondere von Papierschlammfasern)
in den Zürichsee verboten war. Dessen ungeachtet setzten sie dieses um-
weltschädigende Verhalten auch nach dem Anschluss an die zentrale Klär-
anlage noch während Jahrzehnten fort. Davon zeugen die wiederholten
Verschmutzungsvorfälle und behördlichen Interventionen (act. 4.14,
act. 4.15 und act. 4.16) wie auch das Gutachten von Prof. Dr. E. A. T. vom
22. Juli 1983 (act. 12.4 S. 5). Die Rüge der Rekurrentin zielt somit ins Lee-
re.
R2.2017.00117 Seite 17
7.1.
Die Rekurrentin macht sodann geltend, dass der Anspruch des Staates auf
Überbindung der Sanierungs- und Kostentragungspflicht verwirkt sei. Das
AWEL hätte seit dem 1963 erfolgten Abschluss der Einleitung der Fabrika-
tionsabwässer in den See reichlich Zeit gehabt, eine Sanierung durchzufüh-
ren und die daraus entstehenden Kosten der Papierfabrik als Verursacherin
aufzuerlegen. Um das Gebot rechtstaatlichen Handelns und den Anspruch
auf Kostenersatz gegenüber der Verursacherin zu wahren, hätte zumindest
einmal eine Feststellungsverfügung ergehen müssen (vgl. BGE 114 Ib 44,
E. 3). Das AWEL habe es jedoch nicht für nötig erachtet, der Rekurrentin
auch nur anzukündigen, dass sie zur Sanierung der Papierschlammablage-
rung im Zürichsee verpflichtet sei. Erst im Herbst 2006 sei der Rekurrentin
eine derartige Mitteilung gemacht worden. Nach über 40 Jahren des Zuwar-
tens der zuständigen Behörde in steter und detaillierter Kenntnis des Sach-
verhalts seien die Voraussetzungen erfüllt, um die Verwirkung des staatli-
chen Anspruchs auf Realleistung gegenüber der Rekurrentin anzunehmen;
dies umso mehr, als der Kanton zu einer notwendigen Sanierung schon
von Amtes wegen verpflichtet gewesen wäre und als Standortinhaber eine
solche auch jederzeit hätte durchführen können. Die Konsequenz der Ver-
wirkung ergebe sich aus dem Grundsatz der Rechtssicherheit und dem für
staatliche Organe geltenden Gebot des Handelns nach Treu und Glauben
(Art. 5 Abs. 3 und Art. 9 BV). Das rein fiskalische Interesse des Gemeinwe-
sens habe hinter dem Rechtssicherheitsinteresse der Rekurrentin zurück-
zustehen.
7.2.
Der Rekurrentin kann nicht gefolgt werden.
Im Unterschied zu Art. 32bbis Abs. 3 USG, welcher für die Geltendmachung
von finanziellen Ansprüchen aus der Aushubentsorgung explizit eine Ver-
wirkungsfrist statuiert, existiert für die Verwirkung der Sanierungs- und Kos-
tentragungspflicht des Verursachers von Altlasten keine gesetzliche Grund-
lage. Die Rekurrentin beruft sich denn auch auf die Prinzipien der Rechtssi-
cherheit und des Handelns nach Treu und Glauben. Dabei argumentiert sie
offenbar analog der im Baurecht aufgestellten Praxis, wonach die Befugnis
des Gemeinwesens, die Beseitigung des rechtswidrigen Zustands zu ver-
langen, aus Gründen der Rechtssicherheit nicht unbefristet bestehen kann,
wenn das Gemeinwesen den rechtswidrigen Zustand während Jahrzehnten
R2.2017.00117 Seite 18
geduldet hat (BGE 107 Ia 121). Aus dem blossen Nichtstun der Behörden
lässt sich allerdings noch kein Vertrauensschutz ableiten; neben der Untä-
tigkeit müssen daher zusätzliche Anhaltspunkte beim Betroffenen den Ein-
druck erwecken, die Behörde wolle die Sache auf sich beruhen lassen (vgl.
Christoph Fritzsche/Peter Bösch/Thomas Wipf, Zürcher Planungs- und
Baurecht, 5. Auflage, Zürich 2011, S. 486 mit Hinweisen). Abgesehen da-
von, dass das AWEL vorliegend nicht untätig blieb – die Liste behördlicher
Interventionen ist wie gezeigt lang (act. 4.14, act. 4.15 und act. 4.16) – und
sich die Verantwortlichen der Papierfabrik YZ AG durchaus bewusst waren,
dass sie zur Einleitung von Schadstoffen in den Zürichsee nicht befugt wa-
ren, ist es im Schutzbereich der Polizeigüter undenkbar, nicht nur die Ver-
jährung, sondern auch die Verwirkung zuzulassen, solange der polizeiwid-
rige Zustand andauert (BGE 107 Ia 121, E. 1a).
Auch aus dem zitierten BGE 114 Ib 44, E. 3, kann die Rekurrentin nichts zu
ihren Gunsten ableiten. Darin wurde lediglich die Zulässigkeit einer Fest-
stellungsverfügung betreffend die grundsätzliche Ersatzpflicht des Verursa-
chers bejaht, weil sich – mangels Kenntnis des Ausmasses der zur Beseiti-
gung der Gewässerverschmutzung notwendigen Massnahmen – die daraus
erwachsenden Kosten noch nicht bestimmen liessen. Eine Pflicht zum Er-
lass einer entsprechenden Feststellungsverfügung zur Wahrung des staat-
lichen Realleistungs- und Kostenersatzanspruchs besteht hingegen nicht.
8.1.
Die Rekurrentin bringt ferner vor, solange noch keine Detailuntersuchung
gemäss Art. 14 ff. AltlV durchgeführt worden sei und mithin noch gar nicht
feststehe, ob überhaupt und in welchem Umfang zu sanieren und mit wel-
chen voraussichtlichen Sanierungskosten allenfalls zu rechnen sei, seien
die Voraussetzungen für die Festlegung des Kostenverteilers und für die
Sicherstellung der Kosten nicht gegeben. Der Forderung auf Sicherheits-
leistung stünden zudem die aktienrechtlichen Bestimmungen zur Liquidati-
on der Gesellschaft entgegen. Nach Art. 744 Abs. 2 des Obligationenrechts
(OR) sei für die nicht fälligen und die streitigen Verbindlichkeiten der Ge-
sellschaft ein entsprechender Betrag zu hinterlegen, sofern nicht den Gläu-
bigern eine gleichwertige Sicherheit bestellt oder die Verteilung des Gesell-
schaftsvermögens bis zur Erfüllung dieser Verbindlichkeiten ausgesetzt
werde. Die Liquidatorin der Rekurrentin habe bereits mit Schreiben vom
22. Juni 2016 mitteilen lassen, dass mit der Verteilung des Gesellschafts-
R2.2017.00117 Seite 19
vermögens erst begonnen werde, wenn die strittige Forderung rechtskräftig
beurteilt worden sei (act. 12.41). Mit dieser Regelung zum Gläubigerschutz
werde das gleiche Ziel erreicht wie mit der in Art. 32dbis USG vorgesehenen
Sicherstellung der Kostendeckung. Damit erweise sich die von der Rekurs-
gegnerin geforderte Sicherheitsleistung als nicht notwendig und mithin nicht
im öffentlichen Interesse. Zudem bedeute die Sicherheitsleistung im Um-
fang von Fr. 8,55 Mio. einen weit gravierenderen Eingriff in das Vermögen
der Rekurrentin, als wenn diese mit der Verteilung des Gesellschaftsver-
mögens bis zur rechtskräftigen Erledigung der strittigen Forderung zuwar-
ten müsse. Wie der aktuellen Jahresrechnung 2016 zu entnehmen sei,
müsste der Konkurs eröffnet werden, wenn die Sicherheitsleistung bestätigt
würde (act. 4.2). Die Sicherheitsleistung verletzte damit den Grundsatz der
Verhältnismässigkeit (Art. 5 Abs. 2 BV).
Auch der verfügte Aufteilungsschlüssel von 90 % zulasten der Rekurrentin
und 10 % zulasten des Kantons sei nicht sachgerecht. Das jahrzehntelange
Zuwarten und damit auch die Ausdehnung der Papierschlammablagerung
seien von der Rekursgegnerin zu verantworten. Mit einer Sanierung nach
1963 oder nur schon nach 1983 und spätestens nach 1998 hätte eine Aus-
breitung der Schlammablagerung vermieden werden können und wären die
Sanierungskosten tiefer ausgefallen. Die entsprechenden Mehrkosten sei-
en daher von der Rekursgegnerin zu tragen.
8.2.
Die Rekursgegnerin wendet ein, die Rekurrentin habe spätestens seit
Herbst 2006 über ihre Sanierungs- und Kostentragungspflicht im Zusam-
menhang mit der Papierschlammablagerung im Zürichsee Bescheid ge-
wusst. Trotzdem stelle sie sich heute unter Verweis auf die Geschäftsbilanz
des Jahres 2016 auf den Standpunkt, sie sei finanziell nicht in der Lage, ei-
ne Sicherheitsleistung in Höhe von Fr. 8,55 Mio. aufzubringen. Weshalb die
Rekurrentin trotz Kenntnis der altlastenrechtlichen Situation keine oder nur
ungenügende Rückstellungen in ihrer Bilanz gebildet habe, sei nicht nach-
vollziehbar. Ungewiss sei auch, wohin die erheblichen Mittel aus dem Be-
trieb und dem Verkauf des Seegrundstücks an die S. Immobilien AG ge-
flossen seien. Es verdichte sich der Eindruck, dass der Rekurrentin diese
Mittel in Kenntnis der Kostenverantwortung entzogen worden seien. Das
Instrument der Sicherstellung nach Art. 32dbis USG sei genau für solche Si-
tuationen geschaffen worden, wobei die Vollzugsbehörden bei der Einfor-
R2.2017.00117 Seite 20
derung der Sicherheit und der Bestimmung von deren Höhe über ein erheb-
liches Ermessen verfügten. Anlässlich einer Besprechung mit dem AWEL
vom 5. Juli 2012 habe R. F. – als Vertreter der Rekurrentin – eine Richtof-
ferte für die Sanierung der Papierschlammablagerung vorgelegt, welche
Massnahmekosten von Fr. 8,25 Mio. ausweise (act. 12.26). Dieser Betrag
sei um die für solche Offerten übliche Abweichung von 15 % zu erhöhen,
womit insgesamt von gerundeten Fr. 9,5 Mio. auszugehen sei. Solche Kos-
ten entsprächen den Erfahrungswerten des AWEL mit ähnlichen Sanierun-
gen, zumal die Rekurrentin keine substantiierten Einwendungen vorge-
bracht habe, welche diese Schätzung unrichtig erscheinen liesse.
Was sodann den verfügten Kostenteiler anbelange, so sei darauf hinzuwei-
sen, dass der Verhaltensverursacher in der Regel mit 70 - 90 % der ent-
standenen Kosten belastet werde, wobei den Behörden bei der Festset-
zung der Kostenanteile wiederum ein pflichtgemässes Ermessen zustehe.
Analog zum Zivilrecht (Art. 51 OR) könne die Quote des Verursachers er-
höht werden, wenn erschwerende Umstände hinzuträten. Vorliegend sei es
im Zusammenhang mit den Bewilligungen für die Einleitung von Abwasser
in den Zürichsee wiederholt zu Verzögerungen, Beanstandungen und un-
liebsamen Entdeckungen von Bauschutt, Papierschlamm und Lecks ge-
kommen, weshalb die Papierfabrik YZ AG mehrfach zum Tätigwerden habe
aufgefordert werden müssen. Aufgrund dieses gefahren- und schadener-
höhenden Verhaltens und der Tatsache, dass dem Kanton von Gesetzes
wegen die Hoheit über die öffentlichen Gewässer zustehe und ihm kein di-
rekter wirtschaftlicher Vorteil aus der Sanierung des Standortes entstehe,
rechtfertige sich die Festsetzung der Quote der Rekurrentin auf 90 %.
8.3.
Die Behörde kann vom Verursacher verlangen, die Deckung seines vo-
raussichtlichen Anteils an den Kosten für Untersuchung, Überwachung und
Sanierung in geeigneter Form sicherzustellen, wenn von einem belasteten
Standort schädliche oder lästige Einwirkungen zu erwarten sind. Die Höhe
der Sicherstellung wird insbesondere unter Berücksichtigung der Ausdeh-
nung sowie der Art und Intensität der Belastung festgelegt. Sie wird ange-
passt, wenn dies aufgrund eines verbesserten Kenntnisstands gerechtfer-
tigt ist (Art. 32dbis Abs. 1 und 2 USG). Ziel der Präzisierung dieser Bestim-
mung war es, zu vermeiden, dass die Ausfallkosten dem Gemeinwesen
aufgebürdet werden, weil die Verursacher versuchen, unter Einsatz von
R2.2017.00117 Seite 21
Bestimmungen des Privatrechts und mit Hilfe geschäftlicher Operationen
ihrer finanziellen Haftung zu entgehen. Weiter soll damit dem Verursacher-
prinzip Geltung verschafft werden und die Gleichbehandlung aller Verursa-
cher gewährleistet werden, um sicherzustellen, dass sich kein Verantwortli-
cher seinen Verpflichtungen entziehen kann (vgl. Haftung der Unternehmen
für die Kosten der Altlastensanierung, Parlamentarische Initiative
Nr. 09.477, eingereicht von Jean-René Fournier am 9. September 2009).
Die Sicherstellung kann für diejenigen im Kataster eingetragenen Standorte
gefordert werden, für die eine Untersuchung erforderlich ist, um festzustel-
len, ob eine Überwachung oder Sanierung zu erfolgen hat. Es handelt sich
also um Standorte im Sinne von Art. 5 Abs. 4 lit. b AltlV. Theoretisch kann
die Sicherstellung daher bereits ab dem Zeitpunkt verlangt werden, ab dem
die Vollzugsbehörde eine Voruntersuchung veranlasst. In der Praxis wird
die Behörde allerdings selten eine Sicherstellung fordern können, bevor
das Ergebnis der (historischen und technischen) Voruntersuchung vorliegt.
Im Rahmen der Voruntersuchung werden die verantwortlichen Verursacher
und die Ursachen der Belastung identifiziert, was wiederum notwendig ist,
um die jeweiligen Haftungsanteile definieren zu können, die letztendlich in
den Anwendungsbereich von Art. 32dbis USG fallen. Darüber hinaus ist die
Behörde erst nach Abschluss der Voruntersuchung in der Lage, zu ent-
scheiden, ob der Standort saniert werden muss oder ob er zu überwachen
ist. Weiter kann die Behörde auch erst dann die Kosten der Untersuchung,
der Überwachung oder der Sanierung abschätzen (Isabelle Romy/Jean-
Baptiste Zufferey, Sicherstellung der Deckung der Ausfallkosten: Erklärun-
gen und Anmerkungen zu Art. 32dbis Abs. 1 und 2 USG, Studie im Auftrag
des BAFU, Zürich und Freiburg 2014, S. 6 f.).
Obwohl aus dem Wortlaut von Art. 32dbis USG nicht ersichtlich, wird weiter
das Vorliegen eines Ausfallrisikos vorausgesetzt. Dies ergibt sich aus dem
Grundsatz der Verhältnismässigkeit (Art. 5 Abs. 2 BV). Es obliegt der Voll-
zugsbehörde, welche die Bereitstellung der Sicherheit verlangt, den Nach-
weis für ein solches Ausfallrisiko zu erbringen, wobei keine allzu strikten
Anforderungen an diesen Nachweis gestellt werden dürfen, andernfalls die
Bestimmung wirkungslos bliebe. Es genügt, wenn die Behörde Indizien vor-
legt, aus denen sich die Vermutung schliessen lässt, dass sich der Verur-
sacher möglicherweise seinen Verpflichtungen entziehen will (Isabelle Ro-
my/Jean-Baptiste Zufferey, S. 8).
R2.2017.00117 Seite 22
8.4.
Vorliegend sind die Voraussetzungen für die Sicherstellung des voraus-
sichtlichen Haftungsanteils der Rekurrentin erfüllt. Nach Durchführung der
historischen und technischen Voruntersuchung steht unstreitig fest, dass es
sich bei der Papierschlammablagerung im Zürichsee um einen sanierungs-
bedürftigen belasteten Standort im Sinne von Art. 8 Abs. 2 lit. b in Verbin-
dung mit Art. 10 Abs. 2 lit. a und b AltlV (Altlast) handelt. Die Papier-
schlammablagerung fällt damit zweifellos in den Anwendungsbereich von
Art. 32dbis USG. Weiter sind im Rahmen der Voruntersuchung die Rekur-
rentin bzw. ihre Rechtsvorgängerin als Verhaltensverursacherin und die
jahrelange Einleitung von belasteten Abwässern aus dem Betrieb der Pa-
pierfabrik YZ AG als Ursache der Papierschlammablagerung identifiziert
worden. Die bisherigen Untersuchungsergebnisse lassen zudem eine gro-
be Schätzung der voraussichtlichen Untersuchungs- und Sanierungskosten
ohne Weiteres zu. Diesbezüglich kann auf die im Auftrag der Rekurrentin
eingeholte und unbestritten gebliebene Richtofferte (vgl. act. 12.26 S. 2)
und die überzeugenden Ausführungen der Rekursgegnerin (vgl. act. 2
S. 10 f., act. 17 S. 8) verwiesen werden.
Es liegen sodann hinreichende Indizien für ein Ausfallrisiko der Rekurrentin
vor bzw. sind von der Rekursgegnerin entsprechend dargetan worden. Ins-
besondere kam es in den letzten Jahren zu zentralen Veränderungen in der
Unternehmenstruktur und im Geschäftsbereich der Rekurrentin bzw. ihrer
Rechtsvorgängerinnen, welche eine Durchsetzung staatlicher Ansprüche
aus Sicht der ortsansässigen Behörden zumindest erheblich erschweren
könnten. 1998 übertrug die Papierfabrik YZ AG den die Papierschlammab-
lagerung verursachenden Geschäftsbereich der Papierproduktion an die
Papierfabrik YZ Betriebs-AG, welche wiederum 2003 von der H. AG mittels
Absorptionsfusion übernommen und umfirmiert wurde. 2006 wurde die Pa-
pierproduktion am Betriebsstandort in X eingestellt und ins Ausland verla-
gert; das ehemalige Fabrikareal wurde schliesslich im Jahr 2010 veräus-
sert. Mittlerweile befindet sich die Rekurrentin in Liquidation und behauptet,
dass sie nicht über genügende Mittel für die Sicherstellung der Untersu-
chungs- und Sanierungskosten verfüge und die Gefahr einer Überschul-
dung drohe. Gleichzeitig lässt sich nicht eruieren bzw. wird seitens der Re-
kurrentin nicht offengelegt, wohin ihre Mittel ‒ etwa aus dem Verkauf der
Seegrundstücke in X – geflossen sind und wieso sie offenbar – trotz Kennt-
nis einer allfälligen Sanierungs- und Kostentragungspflicht – seit 2006 nur
ungenügend Rückstellungen gebildet hat (vgl. act. 4.2 S. 3, wonach in der
R2.2017.00117 Seite 23
Jahresrechnung 2016 Rückstellungen "Altlastenrisiko" über Fr. 1,964 Mio.
ausgewiesen sind). Alle diese Umstände deuten darauf hin, dass sich die
Rekurrentin möglicherweise ihrer finanziellen Verantwortung zu entziehen
versucht. Die Einforderungen einer Sicherheit gestützt auf Art. 32dbis USG
erscheint damit gerechtfertigt und verhältnismässig.
Daran ändern auch die wiederholten Hinweise der Rekurrentin auf ihre an-
geblich heute fehlenden Mittel nichts. Wie die Rekursgegnerin zu Recht
vorbringt (vgl. act. 17 S. 8), gilt im schweizerischen Recht der Grundsatz,
dass jede natürliche und juristische Person genügend finanzielle Mittel ha-
ben muss, um ihren Verbindlichkeiten nachzukommen ("Geld hat man zu
haben"). Liquidität bildet keine Voraussetzung für eine Sicherstellung des
voraussichtlichen Kostenanteils des Verursachers, im Gegenteil. Die Ge-
fahr eines Liquiditätsabflusses respektive eines Ausfallrisikos bildet gerade
das massgebliche Motiv, um eine Sicherstellung zu verlangen. Ob die er-
forderlichen Mittel bei der Rekurrentin tatsächlich erhältlich gemacht wer-
den können, ist letztlich eine Frage der Vollstreckung. Ebenfalls als unbe-
hilflich erweist sich in diesem Zusammenhang der Einwand, der Sicherstel-
lung stünden die aktienrechtlichen Bestimmungen entgegen (OR 744
Abs. 2 OR). Im Bereich des Altlastenrechts muss der öffentlichrechtliche
Sicherstellungsanspruch des Gemeinwesens gemäss Art. 32dbis USG den
privatrechtlichen Gläubigerschutzinstrumenten des Handels- und Gesell-
schaftsrechts im Sinne einer lex specialis vorgehen (vgl. Beatrice Wagner
Pfeifer, Neue Risiken bei Fusion, Spaltung und Unternehmenskauf als Fol-
ge neuer Bewilligungs- und Sicherstellungspflichten für Altlastengrundstü-
cke, SZW 2014, S. 136 ff.).
Unter Berücksichtigung der Ausdehnung, Art und Intensität der Papier-
schlammablagerung erscheint die verfügte Sicherstellung von Fr. 8,55 Mio.
jedenfalls als angemessen, zumal es für die Festlegung der Höhe der Si-
cherheit weder notwendig noch gerechtfertigt ist, das Ergebnis des gesam-
ten Prüfungsprozesses (inkl. Detailuntersuchung) und den genauen Betrag
der Sanierungskosten abzuwarten. Müssten die Sanierungskosten – wie
die Rekurrentin dafürhält – zuerst ganz genau festgelegt werden, bevor ei-
ne Sicherstellung verlangt werden könnte, würde Art. 32dbis USG seines
Sinnes entleert (vgl. Isabelle Romy/Jean-Baptiste Zufferey, S. 11). Abgese-
hen davon besteht jederzeit die Möglichkeit, die Höhe der Sicherstellung
anzupassen, wenn dies aufgrund eines verbesserten Kenntnisstands ge-
rechtfertigt ist (Art. 32dbis Abs. 2 USG).
R2.2017.00117 Seite 24
8.5.
Auch hinsichtlich des verfügten Kostenverteilers vermag die Rekurrentin mit
ihrer Rüge nicht durchzudringen. Was zunächst den aus Sicht der Rekur-
rentin verfrühten Zeitpunkt des Erlasses des Kostenverteilers anbelangt, so
ist darauf hinzuweisen, dass eine solche Verfügung auch bereits vor der
Sanierung und ohne Kenntnis der detaillierten Kosten als Entscheid über
die prozentualen Kostenanteile ergehen kann. Diesfalls können – wie vor-
liegend geschehen – vorerst nur abstrakte Quoten festgelegt werden. Liegt
die Schlussabrechnung vor, muss über die Verteilung der definitiv angefal-
lenen Aufwendungen nochmals eine ergänzende Verfügung erlassen wer-
den (BGer 1A.273/2005 vom 25. September 2006, E. 3.2; Karin Scherrer,
Kostentragung nach Art. 32d USG, URP 2007, S. 562 ff.). Eine solche er-
gänzende Kostenverteilungsverfügung ist von der Rekursgegnerin im ange-
fochtenen Entscheid ausdrücklich vorbehalten worden (vgl. Dispositiv-
Ziffer 5). Das vorinstanzliche Vorgehen ist insoweit nicht zu beanstanden.
Bei der Festsetzung der (abstrakten) Kostenanteile steht den zuständigen
Behörden sodann ein pflichtgemäss auszuübendes Ermessen zu. Neben
dem Mass der Verantwortung der Verursacher kann auch auf Billigkeitsge-
sichtspunkte, wie die wirtschaftliche Interessenlage oder die wirtschaftliche
Zumutbarkeit, abgestellt werden. Namentlich kann berücksichtigt werden,
ob der Standortinhaber, der die Belastung kannte oder kennen musste, ei-
nen wirtschaftlichen Vorteil aus der Belastung gezogen hat und ob ihm aus
der Sanierung ein Vorteil erwächst (BGE 139 II 106, E. 5.5). In der Regel
werden Verhaltensverursacher durchschnittlich mit 70 - 90 % und Zu-
standsstörer mit 10 - 30 % herangezogen, wobei das Bundesgericht diese
Praxis kürzlich präzisiert hat. Ein Kostenanteil von 10 - 30 % bei Zustands-
störern ergibt sich demnach nicht bereits aus der Eigentümerstellung zum
Zeitpunkt der Kostenverteilungsverfügung als solcher, sondern erscheint
nur dann gerechtfertigt, wenn weitere Umstände hinzutreten, namentlich
wenn der Eigentümer durch die Sanierung einen nicht unwesentlichen wirt-
schaftlichen Vorteil erlangt hat oder erlangen wird (BGr 1C_18/2016 vom
6. Juni 2016, E. 7.2., mit Hinweis auf BGE 139 II 106, E. 5.6).
Bei der Aufteilung der Quoten im Verhältnis von 90 % zu 10 % hat die Re-
kursgegnerin das Mass der Verantwortung der Rekurrentin bzw. ihrer
Rechtsvorgängerin als Verhaltensverursacherin der Papierschlammablage-
rung sowie deren schadens- respektive gefahrenerhöhendes Verhalten be-
rücksichtigt. Wie bereits mehrfach ausgeführt kam es auch nach dem An-
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schluss an die zentrale Kläranlage X wiederholt zu Verschmutzungsvorfäl-
len und behördlichen Interventionen (act. 4.14, act. 4.15, act. 4.16),
obschon die Einleitung von stark belasteten Abwässern (insbesondere von
Papierfasern) behördlich verboten war. Nicht Verzögerungen aufseiten der
Rekursgegnerin führten zu einer Vergrösserung der Papierschlammablage-
rung im Zürichsee, sondern pflichtwidriges Verhalten der Papierfabrik YZ
AG (vgl. das Gutachten von Prof. D. E. A. T., worin davon ausgegangen
wird, dass mindestens bis in den Sommer 1981 Zellulose-Schlamm in den
See abgeleitet wurde, act. 12.4 S. 5). Weiter bezog die Rekursgegnerin in
ihrer Beurteilung mit ein, dass dem Kanton von Gesetzes wegen die Hoheit
über den Zürichsee zukommt und er damit als Standortinhaber gilt. Aus der
Sanierung der Papierschlammablagerung erlangt der Kanton jedoch keiner-
lei wirtschaftliche Vorteile. Weder bringt die Sanierung die Eröffnung neuer,
wirtschaftlich einträglicher Nutzungsmöglichkeiten mit sich, noch führt sie
zu einer verbesserten Verkäuflichkeit des belasteten Standorts, da der Zü-
richsee unverkäuflich ist. Mit dem verfügten Aufteilungsschlüssel hat die
Rekursgegnerin somit den vom Bundesgericht entwickelten Kriterien Rech-
nung getragen und das ihr bei der Festsetzung der Kostenanteile zu-
stehende Ermessen pflichtgemäss ausgeübt.
9.1.