Decision ID: 220c0e54-e801-54f2-a91d-0f3223a6eeb2
Year: 2017
Language: de
Court: CH_BVGE
Chamber: CH_BVGE_001
Canton: CH
Region: Federation
Law Area: 
Law Sub-area: nan
Label: approval

Facts:
Sachverhalt:
A.
A._ war seit dem (...) als Juristin in verschiedenen Funktionen beim
heutigen Staatssekretariat für Migration SEM (vormals Delegierter für das
Flüchtlingswesen, später Bundesamt für Flüchtlinge BFF bzw. Bundesamt
für Migration BFM) angestellt.
In der Zeit (...) arbeitete sie mit einem Beschäftigungsgrad von (zuletzt)
(...) % in der Funktion als (...). In dieser Funktion war sie im Wesentlichen
zuständig für die Kurzbefragung und Anhörung von Asylsuchenden, die
Redaktion von Nichteintretensentscheiden und die Vorbereitung des Voll-
zugs der Ausreise von Asylsuchenden. Im Jahr (...) absolvierte A._
einen mehrmonatigen internen Stage, für welchen sie sich gemäss eige-
nen Angaben aufgrund gesundheitlicher Probleme sowie einer zunehmend
unbefriedigenden Situation an ihrem Arbeitsplatz im (...) beworben hatte.
Per (...) wechselte A._ innerhalb des SEM und neu mit einem Be-
schäftigungsgrad von (...) % in die Abteilung (...) mit Arbeitsort (...). Dort
war sie ab dem (...) als (...) in der Sektion (...) tätig und als solche im
Wesentlichen zuständig für die Erarbeitung von Entscheiden über Gesuche
in den Bereichen Einreise, Zulassung, Entfernung und Fernhaltung. Hinzu
kamen verschiedene Spezialaufgaben.
B.
Ab dem 22. März 2012 war A._, abgesehen von einer teilweisen
Arbeitsfähigkeit im ersten Halbjahr (...), wegen Krankheit zu 100 % an ihrer
Arbeitsleistung verhindert; der Versuch einer Wiedereingliederung in ihre
bisherige Tätigkeit, der während der teilweisen Arbeitsfähigkeit von
A._ im ersten Halbjahr (...) durchgeführt worden war, blieb ohne
Erfolg. Sie meldete sich daraufhin und auf Anraten der Personal- und So-
zialberatung der Bundesverwaltung (PSB) am 3. Dezember 2013 bei der
Invalidenversicherung (nachfolgend: IV) an.
C.
Nachdem eine Besserung der gesundheitlichen Situation nicht absehbar
und eine einvernehmliche Aufhebung des Arbeitsvertrages nicht zu Stande
gekommen war, löste das SEM den Arbeitsvertrag mit A._ mit Ver-
fügung vom 19. November 2014 per 31. März 2015 auf. Zudem verfügte
das SEM die Einstellung der Lohnfortzahlung ab Ausrichtung einer Rente
(der IV), spätestens jedoch ebenfalls per Ende März 2015.
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Gegen die Kündigungsverfügung erhob A._ mit Schreiben vom
20. Dezember 2014 Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht mit dem
Antrag, es sei ihr eine Entschädigung bzw. eine Genugtuung in der Höhe
von insgesamt zwei Jahreslöhnen zuzusprechen. Sie machte im Wesentli-
chen geltend, das SEM habe seine gesetzliche Fürsorgepflicht verletzt, in-
dem es trotz wiederholter Hinweise keine Massnahmen zu ihrer Entlastung
getroffen und die Arbeitsorganisation nicht verbessert habe. Diese wider-
rechtlichen Unterlassungen hätten in adäquat kausaler Weise zu einer dau-
erhaften Schädigung ihrer Gesundheit und damit ihrer Erwerbsfähigkeit ge-
führt, weshalb ihr – auch mit Blick auf ihre langjährige Tätigkeit – eine Ent-
schädigung zuzusprechen sei.
Das Bundesverwaltungsgericht hiess die Beschwerde mit Urteil
A-7441/2014 vom 23. März 2015 teilweise gut. Es erwog gestützt auf die
personalrechtlichen Bestimmungen des Bundes, dass der Arbeitgeber, der
einer angestellten Person ohne deren Verschulden kündigt, eine Entschä-
digung auszurichten habe, wenn das Arbeitsverhältnis ununterbrochen
20 Jahre gedauert oder die angestellte Person im Zeitpunkt der Auflösung
des Arbeitsverhältnisses das 50. Altersjahr erreicht habe. Diese Vorausset-
zungen seien vorliegend, da die Kündigung als Folge der lang andauern-
den krankheitsbedingten und daher unverschuldeten Arbeitsunfähigkeit
von A._ ausgesprochen worden sei, erfüllt. Das Bundesverwal-
tungsgericht sprach A._ schliesslich eine Abgangsentschädigung in
der Höhe von einem Monatslohn zu, wobei es berücksichtigte, dass das
SEM A._ länger als gesetzlich vorgeschrieben den Lohn fortbezahlt
hatte. Bezüglich eines allfälligen Begehrens um Schadenersatz und/oder
Genugtuung verwies das Gericht A._ auf das Staatshaftungsver-
fahren gemäss dem Verantwortlichkeitsgesetz (VG, SR 170.32).
Das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts wuchs unangefochten in
Rechtskraft.
D.
Mit Verfügung vom 27. April 2015 erhielt A._ von der IV gestützt auf
eine Begutachtung vom 14. Oktober 2014 rückwirkend ab dem 1. Juni
2014 eine ganze Rente zugesprochen; der entsprechende Vorbescheid
datiert vom 23. Februar 2015. Die Verfügung der IV ist ebenfalls unange-
fochten in Rechtskraft erwachsen.
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E.
Mit Schreiben vom 26. Mai 2015 machte A._ beim Eidgenössi-
schen Finanzdepartement (EFD) Schadenersatz- und Genugtuungsan-
sprüche gegen die Schweizerische Eidgenossenschaft geltend. Sie bean-
tragte Schadenersatz in der Höhe von Fr. 360'000.– und für immateriellen
Schaden eine Genugtuung in der Höhe von Fr. 20'000.–.
Zur Begründung ihrer Begehren machte A._ im Wesentlichen eine
Verletzung der arbeitgeberischen Fürsorgepflichten geltend. So habe es
das SEM unterlassen, den Mitarbeitenden in den (...), die psychisch enor-
men Belastungen ausgesetzt seien, in geeigneter Form eine Beratung bzw.
eine Begleitung etwa in Form eines Coachings oder einer Supervision zur
Verfügung zu stellen. Im Weiteren kritisierte sie das Vorgehen des SEM im
Zusammenhang mit einer Reorganisation in den Jahren 2005/2006 und
während ihres Stages im Jahr (...) sei keine Rücksicht genommen worden
auf ihre Teilzeitanstellung, sondern es seien ihr genau gleich viele Dossiers
zugeteilt worden wie den Vollzeit angestellten Mitarbeitenden. Als sie per
(...) intern die Stelle gewechselt habe, sei über einen Zeitraum von rund
eineinhalb Jahren unklar gewesen, in welcher Funktion sie tatsächlich be-
schäftigt werde, was enorm belastend gewesen sei. Eine Einarbeitung
habe (entsprechend) nicht stattgefunden und das Pflichtenheft sei ihr erst
nach eineinhalb Jahren ausgehändigt worden. Zudem sei keine Ferienver-
tretung vorgesehen gewesen, was jeweils und insbesondere bei – zwecks
Erholung – längeren Ferien zur Folge gehabt habe, dass sich nach der
Rückkehr die Dossiers auf dem Schreibtisch gestapelt hätten. Und
schliesslich sei die fortwährend zu hohe Arbeitsbelastung, obschon auch
von den Vorgesetzten erkannt, über Jahre nicht reduziert worden; heute
werde die Arbeit, welche sie zusammen mit einer Kollegin erledigt habe,
auf insgesamt fünf Mitarbeitende verteilt.
A._ führte sodann aus, sie habe auf die genannten Umstände und
auch auf die sich bei ihr entwickelnde depressive Erkrankung – sie suchte
nach eigenen Angaben erstmals im Jahr 2006 einen Psychiater auf – wie-
derholt und insbesondere im Rahmen der jährlichen Personalgespräche
hingewiesen, ohne dass jedoch die Arbeitsorganisation und die Arbeitsab-
läufe angepasst worden wären. Dadurch habe das SEM seine Fürsorge-
pflicht als Arbeitgeber verletzt, was schliesslich in adäquat kausaler Weise
zu einer Schädigung ihrer Gesundheit in Form einer depressiven Erkran-
kung und damit zum dauerhaften Verlust ihrer Erwerbsfähigkeit geführt
habe. Die Schweizerische Eidgenossenschaft habe ihr aus diesem Grund
für den daraus entstandenen Schaden – den Einkommensverlust bis zu
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ihrem Altersrücktritt – eine Entschädigung und für die erlittene psychische
Unbill eine Genugtuung auszurichten.
F.
Das SEM beantragte mit Vernehmlassung vom 30. Juni 2015 die Abwei-
sung der Begehren, wobei es zur Begründung vorab auf die Kündigungs-
verfügung vom 19. November 2014 sowie die im Beschwerdeverfahren
A-7441/2014 eingereichte Vernehmlassung vom 15. Januar 2015 verwies.
Im Weiteren und im Wesentlichen übereinstimmend mit den Ausführungen
in den beiden genannten Schriftstücken hielt es sodann fest, dass sich
A._ stets um Stellen bemüht habe, die gute Qualifikationen erfor-
derten, anspruchsvoll gewesen seien und von den Stelleninhabern eine
hohe Belastbarkeit verlangten. Die von A._ gerügten (psychischen)
Belastungen seien nicht die Folge einer fehlerhaften oder ungenügenden
Arbeitsorganisation oder eines ungenügenden Betriebsklimas, sondern
würden sich aus der ausgeübten Tätigkeit ergeben. Sie könnten daher
nicht (gänzlich) vermieden werden, wobei auch A._ nicht konkret
aufzuzeigen vermöge, welche zumutbaren Massnahmen das SEM zu er-
greifen unterlassen habe bzw. wozu es verpflichtet gewesen wäre. Jeden-
falls könnten die Belastungen und die (daraus) entstandenen gesundheit-
lichen Probleme nicht dem SEM als Verletzung der Fürsorgepflicht ange-
lastet werden. Schliesslich fehle es an einem adäquaten Kausalzusam-
menhang zwischen der Erkrankung der Gesuchstellerin und der von ihr
ausgeübten Tätigkeit bzw. den konkreten Arbeitsbedingungen.
G.
A._ bestritt mit Schreiben vom 16. August 2015 die Ausführungen
und Schlussfolgerungen des SEM. Ursache der übermässigen Belastung
und damit ihrer depressiven Erkrankung sei nicht die Arbeit an sich, son-
dern vielmehr die in verschiedener Hinsicht ungenügende bzw. unzweck-
mässige Arbeitsorganisation gewesen. Es obliege dem Arbeitgeber, eine
zweckmässige Arbeitsorganisation festzulegen. Indem es das SEM trotz
wiederholter Hinweise auch ihrerseits unterlassen habe, die Arbeit zweck-
mässig und mit Blick auf die Schonung der Gesundheit der Angestellten zu
organisieren, habe es in widerrechtlicher Weise seine Fürsorgepflicht ver-
letzt. Zudem habe das SEM zumindest ab jenem Zeitpunkt, als sie erkrankt
sei und dies anlässlich der Personalgespräche wiederholt mitgeteilt habe,
eine konkrete Schutzpflicht getroffen. Massnahmen zur Verhinderung einer
dauerhaften Arbeitsunfähigkeit habe das SEM jedoch keine ergriffen, son-
dern vielmehr schliesslich das Arbeitsverhältnis aufgelöst.
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Seite 6
H.
Mit Verfügung vom 6. Juni 2016 wies das EFD das Schadenersatz- und
Genugtuungsbegehren von A._ vom 26. Mai 2015 ab, soweit es da-
rauf eintrat. Es führte aus, allfällige Ansprüche seien verwirkt. A._
habe mit der Anmeldung bei der IV am 6. Dezember 2013 [Eingang Ge-
such vom 3. Dezember 2013 bei der IV] Kenntnis von den wesentlichen
Elementen des (künftigen) Schadens – einer drohenden finanziellen Ein-
busse aufgrund einer dauerhaften Erwerbsunfähigkeit – gehabt. Zudem sei
die schädigende Person bekannt gewesen. Es habe daher zu diesem Zeit-
punkt von A._ erwartet werden können, dass sie allfällige weitere
Informationen beschaffe, derer es für ein Begehren um Schadenersatz
und/oder Genugtuung bedürfe. Konkret sei ihr zuzumuten gewesen, dass
sie die zur Bestimmung des Schadens – der Differenz zwischen reduzier-
tem Invalideneinkommen und hypothetischem Einkommen – erforderlichen
Abklärungen bei der IV und der Pensionskasse tätige. Das EFD gestand
A._ für allfällige Abklärungen bzw. das Beschaffen weiterer Infor-
mationen eine Frist von zwei Monaten ab dem Zeitpunkt der Anmeldung
bei der IV zu und hielt fest, dass ausgehend vom dem sich daraus erge-
benden Stichtag, dem 6. Februar 2014, allfällige Schadenersatz- und Ge-
nugtuungsansprüche am 6. Februar 2015 verwirkt gewesen seien.
Nach den weiteren Erwägungen des EFD hat das SEM sich zudem nicht
widerrechtlich verhalten. Zwar treffe auch die Arbeitgeber des Bundes eine
Fürsorgepflicht und sei das SEM daher grundsätzlich verpflichtet gewesen,
alle zumutbaren Massnahmen zum Schutz vor einer Schädigung der (psy-
chischen) Gesundheit der Angestellten zu treffen, was auch präventive und
arbeitsorganisatorische Massnahmen zum Schutz vor Überforderung und
übermässigem Stress einschliesse. Widerrechtliche Unterlassungen in die-
ser Hinsicht seien vorliegend indes nicht ersichtlich. Die Belastungen von
A._ hätten sich im Wesentlichen aus der Eigenart des konkreten
Arbeitsverhältnisses ergeben. Dies gelte insbesondere für ihre vormalige
Funktion als (...), in welcher sie oft in direktem Kontakt mit Asylsuchenden
gestanden habe. Aber auch als (...) in der Abteilung (...) habe A._
weiterhin eine anspruchsvolle Aufgabe in einem politisch und gesellschaft-
lich spannungsgeladenen Umfeld ausgeübt. A._ habe sich bewusst
für diese Stelle entschieden im Wissen, dass die Arbeit im Migrationsbe-
reich fordernd sowie belastend sei und von externen (welt-)
politischen Faktoren abhänge, welche nicht beeinflusst werden könnten.
Zwar sei ihr darin zuzustimmen, dass im Zusammenhang mit ihrem inter-
nen Stellenwechsel per (...) nicht alles optimal verlaufen sei. Eine Fürsor-
gepflichtverletzung ergebe sich daraus jedoch nicht, zumal sie offenkundig
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nicht daran gehindert gewesen sei, ihren Aufgaben nachzukommen. Es
wäre vielmehr an ihr gewesen, bei ihrem Vorgesetzten bezüglich des feh-
lenden Pflichtenhefts zu insistieren. Für den stressbedingten Burnout, wel-
chen A._ schliesslich erlitten habe, könne das SEM somit nicht ver-
antwortlich gemacht werden. Dieses habe auch aufgrund der Vorbringen
von A._ in den Personalgesprächen eine Personalbedarfserhebung
durchführen lassen, als dessen Folge zwei weitere Stellen für die (Sektio-
nen) bewilligt worden seien. Damit habe das SEM adäquat und innerhalb
des zur Verfügung stehenden rechtlichen und politischen Rahmens – zu-
sätzliche Stellen bedürften grundsätzlich einer politischen Zustimmung –
auf einen ausgewiesenen Mehrbedarf an personellen Ressourcen reagiert.
I.
Mit Schreiben vom 4. Juli 2016 erhebt A._ (nachfolgend: Beschwer-
deführerin) gegen die Verfügung des EFD (nachfolgend: Vorinstanz) Be-
schwerde beim Bundesverwaltungsgericht. Sie beantragt, es sei die vo-
rinstanzliche Verfügung aufzuheben und ihr Schadenersatz in der Höhe
von Fr. 360'000.– sowie eine Genugtuung in der Höhe von Fr. 20'000.– zu-
zusprechen. Eventualiter seien die Summen vom Gericht festzulegen.
Die Beschwerdeführerin bestreitet, dass ihre Ansprüche verwirkt seien.
Ihre Erkrankung sei ein fortwährender Prozess und eine Prognose, wie sich
ihre Gesundheit entwickeln werde, im Zeitpunkt der Anmeldung bei der IV
noch nicht möglich gewesen. Zudem habe mangels Entscheid der IV zu
dem von der Vorinstanz angenommenen Stichtag der Schaden nicht ein-
mal ansatzweise beziffert werden können. Im Weiteren hält sie an ihrer
Auffassung fest, wonach das SEM seine Fürsorgepflichten verletzt hat.
Entgegen der Auffassung der Vorinstanz stünden weder der Umstand,
dass sie nicht in ihre neue Funktion eingearbeitet worden sei, noch die feh-
lende Ferienvertretung oder die tägliche Zuteilung von Dossiers trotz (Fe-
rien-)Abwesenheit mit den von der Vorinstanz genannten Eigenarten der
zu erledigenden Arbeit in Zusammenhang, sondern seien Folgen einer un-
zweckmässige Arbeitsorganisation. Dasselbe gelte für den äusserst belas-
tenden Umstand, dass nach dem internen Wechsel per (...) während ein-
einhalb Jahren nicht bestimmt worden sei, in welcher Sektion sie angestellt
sei. Sie habe zudem bei jeder Gelegenheit sowie im Rahmen der jährlichen
Personalgespräche und damit im einzigen institutionalisierten Rahmen auf
diese Umstände, die zu hohe Arbeitsbelastung sowie ihre zunehmenden
gesundheitlichen Probleme, hingewiesen. Konkrete Massnahmen seien
über all die Jahre jedoch keine getroffen worden, obschon nebst ihr zahl-
reiche weitere Arbeitskolleginnen und -kollegen – sie verweist in diesem
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Zusammenhang auf ihre Eingabe an die Vorinstanz, in welcher sie acht
Personen namentlich nennt – erkrankt und teilweise nicht mehr arbeitsfä-
hig seien. Sie widerspricht sodann der Auffassung der Vorinstanz, wonach
für die (gesundheitlichen) Folgen einer (äusserst) belastenden Tätigkeit der
Arbeitgeber nicht verantwortlich gemacht werden könne. Vielmehr würden
entsprechende Tätigkeiten eine erhöhte Fürsorge gebieten – etwa die Be-
gleitung der Mitarbeitenden im Rahmen eines Coachings. Diesen erhöhten
Fürsorgepflichten sei das SEM weder im Allgemeinen noch konkret in Be-
zug auf ihre Person nachgekommen. Die Unterlassungen des SEM hätten
in adäquat kausaler Weise zu einer Schädigung ihrer Gesundheit in Form
einer depressiven Erkrankung und damit zum dauerhaften Verlust ihrer Er-
werbsfähigkeit geführt, wofür sie zu entschädigen sei.
J.
Die Vorinstanz beantragt mit Vernehmlassung vom 18. August 2016 die
Abweisung der Beschwerde. Zur Begründung wird auf die angefochtene
Verfügung verwiesen.
K.
Auf die weiteren Vorbringen der Verfahrensbeteiligten und die sich bei den
Akten befindlichen Schriftstücke wird, soweit für den Entscheid relevant, in
den nachfolgenden Erwägungen eingegangen.

Considerations:
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Das Bundesverwaltungsgericht beurteilt gemäss Art. 31 des Verwal-
tungsgerichtsgesetzes (VGG, SR 173.32) Beschwerden gegen Verfügun-
gen nach Art. 5 des Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVG, SR 172.021),
soweit diese von einer Vorinstanz i.S.v. Art. 33 VGG erlassen worden sind
und kein Ausnahmegrund i.S.v. Art. 32 VGG vorliegt.
Die Vorinstanz gehört zu den Behörden gemäss Art. 33 Bst. d VGG und
der angefochtene Entscheid, der in Anwendung des VG ergangen ist, stellt
eine Verfügung i.S.v. Art. 5 VwVG dar. Da zudem kein Ausnahmegrund
i.S.v. Art. 32 VGG vorliegt, ist das Bundesverwaltungsgericht zur Beurtei-
lung der vorliegenden Beschwerde sachlich wie funktional zuständig. Das
Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht richtet sich nach dem
VwVG, soweit das VGG nichts anderes bestimmt (Art. 37 VGG; Art. 10
Abs. 1 VG).
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1.2 Zur Beschwerde ist gemäss Art. 48 Abs. 1 VwVG berechtigt, wer vor
der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat, durch den angefochtenen
Entscheid besonders berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an des-
sen Änderung oder Aufhebung besitzt. Die Beschwerdeführerin ist Adres-
satin der angefochtenen Verfügung und mit ihrem Begehren um Schaden-
ersatz und Genugtuung vor der Vorinstanz nicht durchgedrungen. Sie ist
daher ohne weiteres als zur Beschwerdeerhebung berechtigt anzusehen.
1.3 Auf die im Übrigen frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde
(Art. 50 Abs. 1 und Art. 52 Abs. 1 VwVG) ist demnach einzutreten. Insbe-
sondere ist die nicht anwaltlich vertretene Beschwerdeführerin mit Blick auf
den Grundsatz der Rechtsanwendung von Amtes wegen nicht verpflichtet,
in ihrer (rechtlichen) Begründung die anwendbaren gesetzlichen Bestim-
mung anzurufen und zu bezeichnen.
2.
Das Bundesverwaltungsgericht überprüft die angefochtene Verfügung auf
Rechtsverletzungen – einschliesslich der unrichtigen und unvollständigen
Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts und Rechtsfehler bei der
Ausübung des Ermessens – sowie auf Angemessenheit hin (Art. 49
VwVG); die Kognition des Bundesverwaltungsgerichts ergibt sich aus den
Beschwerdegründen, welche das Gesetz zulässt. Es stellt dabei den
rechtserheblichen Sachverhalt unter Vorbehalt der Mitwirkungspflicht der
Parteien von Amtes wegen fest (Art. 12 und Art. 13 VwVG) und wendet das
Recht grundsätzlich frei an, ohne an die Anträge oder die rechtlichen Be-
gründungen der Parteien gebunden zu sein (Art. 62 Abs. 4 VwVG). Der
Untersuchungsgrundsatz ändert nichts an der Verteilung der materiellen
Beweislast, d.h. an der Regelung der Folgen der Beweislosigkeit. Diesbe-
züglich gilt auch im öffentlichen Recht der allgemeine Rechtsgrundsatz,
wonach jene Partei das Vorhandensein einer behaupteten Tatsache zu be-
weisen hat, die aus ihr Rechte ableitet. Bleibt ein Sachverhalt unbewiesen,
fällt der Entscheid somit zu Ungunsten jener Partei aus, die daraus Rechte
abzuleiten sucht (vgl. KRAUSKOPF/EMMENEGGER/BABEY, in: Wald-
mann/Weissenberger [Hrsg.], Praxiskommentar Verwaltungsverfahrens-
gesetz [VwVG], 2. Aufl. 2016, Art. 12 Rz. 207 ff. mit Hinweisen).
3.
3.1 Die Beschwerdeführerin verlangt von der Schweizerischen Eidgenos-
senschaft Schadenersatz und Genugtuung. Sie macht geltend, das SEM
habe wiederholt seine Fürsorgepflichten verletzt, was in adäquat kausaler
Weise zu einer Schädigung ihrer Gesundheit in Form einer depressiven
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Erkrankung und schliesslich zum dauerhaften Verlust ihrer Erwerbsfähig-
keit geführt habe. Für den daraus entstandenen Schaden sei sie zu ent-
schädigen und es sei ihr zusätzlich eine Genugtuung zuzusprechen.
3.2 Für den Schaden, den ein Beamter in Ausübung seiner amtlichen Tä-
tigkeit Dritten widerrechtlich zufügt, haftet die Schweizerische Eidgenos-
senschaft gemäss Art. 3 Abs. 1 VG ohne Rücksicht auf das Verschulden
des Beamten. Eine Schadenersatzpflicht bedarf somit folgender Voraus-
setzungen, die kumulativ erfüllt sein müssen: Eines (quantifizierten) Scha-
dens, des Verhaltens (Tun oder Unterlassen) eines Bundesbeamten in
Ausübung einer amtlichen Tätigkeit, eines adäquaten Kausalzusammen-
hangs zwischen diesem Verhalten und dem Schaden sowie der Wider-
rechtlichkeit des Verhaltens (Urteil des BGer 2C_1059/2014 vom 25. Mai
2016 E. 4; Urteil des BVGer A-5172/2014 vom 8. Januar 2016 E. 4.1 mit
Hinweisen). Wer in seiner Persönlichkeit widerrechtlich verletzt wird, hat
bei Verschulden des Beamten sodann Anspruch auf Leistung einer Geld-
summe als Genugtuung, sofern die Schwere der Verletzung es rechtfertigt
und diese nicht anders wiedergutgemacht worden ist (Art. 6 Abs. 2 VG).
Begehren auf Schadenersatz und Genugtuung sind dem EFD einzureichen
(Art. 20 Abs. 2 VG). Dieses entscheidet in der Regel auch über die streiti-
gen Ansprüche, wobei es vorgängig eine Vernehmlassung der Amtsstelle
einholt, in deren Geschäftsbereich sich der anspruchsbegründende Sach-
verhalt ereignet hat (Art. 10 Abs. 1 VG i.V.m. Art. 2 Abs. 1 der Verordnung
zum Verantwortlichkeitsgesetz [SR 170.321]). Soweit es nicht selbst zum
Entscheid zuständig ist, leitet das EFD das Begehren an die zur Anerken-
nung oder Bestreitung zuständige Stelle weiter (Art. 1 Abs. 2 der Verord-
nung zum Verantwortlichkeitsgesetz; TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, Allge-
meines Verwaltungsrecht, 4. Aufl. 2014, § 62 Rz. 49). Sämtliche Amtsstel-
len sind sodann gehalten, Begehren, zu deren Behandlung sie nicht zu-
ständig sind, unverzüglich an die zuständige Stelle weiterzuleiten (Art. 1
Abs. 3 der Verordnung zum Verantwortlichkeitsgesetz). Die Weiterleitungs-
pflicht gilt nur für Begehren auf Schadenersatz und Genugtuung, welche
zumindest sinngemäss gestützt auf das VG gegenüber der Schweizeri-
schen Eidgenossenschaft erhoben werden (vgl. hierzu das Urteil des
BVGer A-445/2015 vom 18. November 2015 E. 14.1).
Die Haftung des Bundes erlischt, wenn der Geschädigte sein Begehren auf
Schadenersatz oder Genugtuung nicht innert eines Jahres seit Kenntnis
des Schadens einreicht, auf alle Fälle nach zehn Jahren seit dem Tag der
schädigenden Handlung des Beamten (Art. 20 Abs. 1 VG). Gegenüber der
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Schweizerischen Eidgenossenschaft wird die Verwirkung – die Fristen ge-
mäss Art. 20 Abs. 1 VG haben den Charakter von Verwirkungsfristen – je-
doch nur auf Einrede hin berücksichtigt (Urteil des BVGer A-2656/2014
vom 21. April 2016 E. 2.1 in fine mit Hinweisen; Urteil des BVGer
A-1053/2014 vom 1. Dezember 2014 E. 5.2.2 mit Hinweisen; vgl. auch
TOBIAS JAAG, in: Staats- und Beamtenhaftung, Schweizerisches Bundes-
verwaltungsrecht, Bd. I Teil 3, 3. Aufl. 2017, Rz. 181 ff., insbes. Rz. 183 mit
Hinweisen). Die Einhaltung der Verwirkungsfristen ist nicht Prozess-, son-
dern materiellrechtliche Voraussetzung für den Bestand der Forderung
(JAAG, a.a.O., Rz. 181).
3.3 Die Vorinstanz wies die Begehren der Beschwerdeführerin ab. Sie er-
hob die Einrede der (relativen) Verwirkung und verneinte überdies das Vor-
liegen eines widerrechtlichen Verhaltens; zwar bestehe mit der Fürsorge-
pflicht des Arbeitgebers eine Handlungspflicht des Staates, ein widerrecht-
liches Verhalten sei jedoch nicht auszumachen. Es ist daher im Folgenden
zunächst zu prüfen, ob die Vorinstanz zu Recht die Einrede der Verwirkung
erhoben hat bzw. ob die Ansprüche der Beschwerdeführerin (relativ) ver-
wirkt sind (nachfolgend E. 4). In einem nächsten Schritt wird zu prüfen sein,
ob der von der Beschwerdeführerin geltend gemachte Schaden auf einem
widerrechtlichen Verhalten des SEM – die Beschwerdeführerin rügt ver-
schiedene pflichtwidrige Unterlassungen – gründet (nachfolgend E. 5–7).
Zu keiner (weitergehenden) Prüfung Anlass gibt vorliegend die zweite Haf-
tungsvoraussetzung bzw. die Frage nach dem persönlichen Geltungsbe-
reich des VG. Die Vorgesetzten der Beschwerdeführerin fallen ohne Wei-
teres unter den funktionalen Beamtenbegriff gemäss Art. 1 Abs. 1 Bst. e
VG und der geltend gemachte Schaden wurde – bei gegebenen weiteren
Voraussetzungen – in Ausübung von deren amtlicher Tätigkeit als Vorge-
setzte der Beschwerdeführerin verursacht (vgl. MARIANNE RYTER, Staats-
haftungsrecht, in: Fachhandbuch Verwaltungsrecht, 2015, Rz. 29.44 ff.,
insbes. Rz. 29.44 und 29.59; zudem PETER HELBLING, in: Portmann/Uhl-
mann [Hrsg.], Bundespersonalgesetz [BPG], 2013, Art. 25 Rz. 20 f.).
4.
4.1 Die Vorinstanz begründet die Einrede der Verwirkung damit, dass der
Beschwerdeführerin bei gehöriger Sorgfalt spätestens am 6. Februar 2014
die wichtigen Elemente des Schadens hätten bekannt sein müssen, wes-
halb allfällige Ansprüche der Beschwerdeführerin aus Staatshaftungsrecht
am 6. Februar 2015 verwirkt und damit zu dem Zeitpunkt, da diese ihre
Begehren eingereicht habe, bereits untergegangen gewesen seien. Die
Beschwerdeführerin hält entgegen, dass zum Zeitpunkt der Anmeldung bei
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Seite 12
der IV am 6. Dezember 2013 [Eingang Gesuch vom 3. Dezember 2013 bei
der IV] ihre dauerhafte Erwerbsunfähigkeit und folglich ein haftungsbegrün-
dender Schaden noch nicht absehbar gewesen und die Haftung des Bun-
des daher nicht erloschen sei.
4.2
4.2.1 Wie bereits ausgeführt müssen Schadenersatz und Genugtuung in-
nert eines Jahres seit Kenntnis des Schadens geltend gemacht werden
(relative Verwirkungsfrist), in jedem Fall aber innert höchstens zehn Jahren
seit dem schädigenden Ereignis (absolute Verwirkungsfrist; Art. 20 Abs. 1
VG). Werden die Fristen nicht eingehalten, gehen die Ansprüche unter;
Verwirkungsfristen können im Gegensatz zu Verjährungsfristen grundsätz-
lich weder gehemmt noch unterbrochen oder erstreckt werden (BVGE
2014/43 E. 3.2.1 mit Hinweisen auf die Rechtsprechung).
Die Bestimmung von Art. 20 Abs. 1 VG stimmt in gesetzessystematischer
Hinsicht mit der Bestimmung von Art. 60 Abs. 1 OR überein, weshalb für
den Begriff "Kenntnis des Schadens" auch auf die Rechtsprechung zur ob-
ligationenrechtlichen Verjährung zurückgegriffen werden kann (Urteil des
BGer 2C_357/2016 vom 12. Juni 2017 E. 2.3 mit Hinweisen; BVGE
2014/43 E. 3.2.2; VOLKER PRIBNOW, in: Gross/Pribnow, Schweizerisches
Staatshaftungsrecht, Ergänzungsband zur 2. Aufl., 2013, Rz. 91; vgl. zu-
dem Urteil des BGer 2C_149/2013 vom 15. April 2013 E. 3.2). Praxisge-
mäss beginnt die relative Frist mit der tatsächlichen Kenntnis des Verletz-
ten vom Schaden und – bei Genugtuungsansprüchen – von der Person
des Haftpflichtigen zu laufen; kennen müssen reicht nicht aus. Dem Ge-
schädigten müssen alle tatsächlichen Umstände bekannt sein, die geeig-
net sind, eine Klage zu veranlassen und zu begründen. Dabei genügt die
tatsächliche Kenntnis der wichtigen Elemente des Schadens und es ist
auch nicht erforderlich, dass der Schaden betragsmässig präzis feststeht
(JAAG, a.a.O., Rz. 185 mit Hinweisen auf die Rechtsprechung; vgl. auch
Urteil des BGer 2C_192/2015 vom 1. August 2015 E. 3.6). Kenntnis vom
Schaden hat, wer die schädlichen Auswirkungen der unerlaubten Hand-
lung bzw. der Unterlassung so weit kennt, dass er in der Lage ist, dessen
Grössenordnung grob zu bestimmen und sein Staatshaftungsbegehren in
den Grundzügen zu begründen (vgl. Urteil des BGer 2C_357/2016 vom
12. Juni 2017 E. 2.3; Urteil des BGer 2C_940/2013 vom 1. Mai 2014 E. 2.3;
zum Ganzen zudem Urteile des BVGer A-1053/2014 vom 1. Dezember
2014 E. 5.2.3 f. mit Hinweisen und A-353/2014 vom 24. Juli 2014 E. 2.2.3
mit Hinweisen auf die Rechtsprechung und die Literatur).
A-4147/2016
Seite 13
Bei der absoluten Verwirkungsfrist gemäss Art. 20 Abs. 1 VG beginnt die
Frist entsprechend dem Wortlaut des Gesetzes mit der schädigenden
Handlung oder Unterlassung zu laufen. Nicht von Bedeutung ist grundsätz-
lich, ob die betreffende Person zu diesem Zeitpunkt bereits Kenntnis vom
Schaden hat. Dies kann zur Folge haben, dass ein Anspruch gegenüber
der Schweizerischen Eidgenossenschaft vor Kenntnis des Schadens ver-
wirkt ist (BGE 136 II 187 insbes. E. 7.5; vgl. hierzu auch das Urteil des
EGMR Howald Moor Renate Anita und Mitbeteiligte gegen die Schweiz
vom 11. März 2014, 52067/10 und 41072/11, insbes. §§ 70–80, wonach
besondere Umstände – etwa wenn nachgewiesen ist, dass eine Person
nicht wissen konnte, dass sie an einer bestimmten Krankheit leidet – bei
der Berechnung der Verwirkungsfristen berücksichtigt werden müssen).
Für den Fristenlauf ist in diesem Zusammenhang somit grundsätzlich der
Tag des haftungsbegründenden Ereignisses – sei es ein Verhalten oder
eine Unterlassung – massgebend (Urteil des BVGer A-1017/2013 vom
29. August 2013 E. 2.2.4 mit Hinweisen).
4.2.2 Dauert die schädigende Handlung oder Unterlassung an, ist in der
Regel der Schaden noch nicht hinreichend bekannt. Dies gilt insbesondere
für Personenschäden, wenn noch ungewiss ist, wie sich die gesundheitli-
che Situation entwickelt und ob ein Dauerschaden zurückbleibt. Um in sol-
chen Fällen den ganzen Schaden zumindest in den groben Linien abschät-
zen zu können, muss das Schadensereignis in der Regel abgeschlossen
sein (vgl. BGE 126 III 161 E. 3c). Genügende Kenntnis liegt nach der
Rechtsprechung des Bundesgerichts vor, wenn die medizinischen Folgen
der schädigenden Handlung oder der Unterlassung abzusehen und mit
grosser Wahrscheinlichkeit zu bestimmen sind, namentlich wenn der Inva-
liditätsgrad feststeht, in der Regel also spätestens mit dem Entscheid des
betreffenden Versicherers (vgl. Urteile des BGer 2C_707/2010 vom 15. Ap-
ril 2011 E. 4.4 und 4A_329/2009 vom 1. Dezember 2010 E. 3.1 f., je mit
Hinweisen; ROLAND BREHM, Berner Kommentar zum Obligationenrecht,
Die Entstehung durch unerlaubte Handlungen, Art. 41–61 OR, 4. Aufl.
2013, Art. 60 Rz. 38–45, insbes. Rz. 43; im Falle von Unterlassungen vgl.
BGE 136 II 187 E. 4.3). In Anbetracht der Kürze der Fristen, so das Bun-
desgericht, dürfen bezüglich der Möglichkeit der Abschätzung des Scha-
densumfanges an den Geschädigten jedoch keine strengen Anforderun-
gen gestellt werden und es ist ihm je nach den Umständen eine angemes-
sene Zeitspanne zuzugestehen, in der er selber oder mit Hilfe eines Dritten
das Ausmass des Schadens (weiter) abklären kann (vgl. Urteil des BGer
4A_576/2010 vom 7. Juni 2011 E. 3.2; Urteil des BGer 2C.3/2005 vom
A-4147/2016
Seite 14
10. Januar 2007 E. 5.1; zudem [kritisch] ROLAND BREHM, a.a.O., Art. 60
Rz. 30 f.).
4.2.3 Der Zeitablauf als Hinderungsgrund für die Durchsetzbarkeit bzw. als
Untergangsgrund eines allfälligen Anspruchs gilt unter dem allgemeinen
Vorbehalt von Treu und Glauben (BGE 136 II 187 E. 8.1; BGE 126 II 145
E. 3b/aa); sowohl der Geschädigte als auch der Haftpflichtige haben sich
loyal und vertrauenswürdig zu verhalten. Entsprechend kann unter Um-
ständen vom Grundsatz, dass Kennen-müssen nicht genügt, damit die Ver-
wirkungsfristen zu laufen beginnen, abgewichen werden. Solche Um-
stände liegen nach der Rechtsprechung und der Literatur etwa vor, wenn
der Geschädigte die wesentlichen Elemente des Schadens kennt, es in der
Folge jedoch unterlässt, nähere Abklärungen vorzunehmen, die für die Gel-
tendmachung des Schadenersatzanspruchs notwendig sind, oder er sich
wider Treu und Glauben gleichgültig oder sogar total desinteressiert ge-
genüber dem Schaden verhält. Ein solches Verhalten kann bei der Fest-
setzung des massgebenden Stichtages für den Beginn des Fristlaufs be-
rücksichtigt werden (vgl. Urteil des BGer 4A_576/2010 vom 7. Juni 2011
E. 3.2 mit Hinweis; BVGE 2014/43 E. 3.2.4 mit Hinweis u.a. auf BREHM,
a.a.O., Art. 60 Rz. 60 f.).
4.3
4.3.1 Das vorliegende Beschwerdeverfahren hat haftungsrechtliche An-
sprüche der Beschwerdeführerin gegenüber ihrem vormaligen Arbeitgeber
und damit der Schweizerischen Eidgenossenschaft zum Gegenstand. Die
Beschwerdeführerin macht geltend, das SEM habe als Arbeitgeber seine
Fürsorgepflichten verletzt, was zu einer Schädigung ihrer Gesundheit in
Form einer depressiven Erkrankung und damit schliesslich zum dauerhaf-
ten Verlust ihrer Erwerbstätigkeit geführt habe. Es stellt sich somit die
Frage, zu welchem Zeitpunkt die Beschwerdeführerin genügende Kenntnis
von dem behaupteten (zukünftigen) Schaden gehabt hat und (somit) in der
Lage war, die medizinischen Folgen der behaupteten schädigenden Hand-
lung bzw. Unterlassung abschätzen und zumindest in den groben Zügen
auch der Höhe nach bestimmen zu können. Während die Vorinstanz dies-
bezüglich von der Anmeldung bei der IV am 6. Dezember 2013 ausgeht
und festhält, die Beschwerdeführerin hätte hiernach weitere Abklärungen
vornehmen müssen und somit spätestens am 6. Februar 2014 genügende
Kenntnis von den wesentlichen Elementen des Schadens haben können,
wendet die Beschwerdeführerin ein, dass sie erst später, mit der Auflösung
des Arbeitsverhältnisses durch das SEM am 19. November 2014 und dem
A-4147/2016
Seite 15
Entscheid der IV vom 27. April 2015, genügende Kenntnis von den medi-
zinischen Folgen der Unterlassungen erlangt habe, weshalb der Stichtag
auf einen späteren Zeitpunkt festzulegen sei.
4.3.2 Die Vorinstanz stellt nach dem Gesagten für den Beginn des Fristen-
laufs im Wesentlichen auf die Anmeldung bei der IV am 6. Dezember 2013
ab. Mit der Anmeldung bei der IV beginnt die längstens sechs Monate dau-
ernde Frühinterventionsphase. Während dieser Zeit werden Massnahmen
der Frühintervention angeordnet bzw. gewährt und parallel bereits der
rechtserhebliche Sachverhalt in Bezug auf Eingliederungsmassnahmen
und auch eine allfällige Rente festgestellt. Die Massnahmen dienen der
Arbeitsplatzerhaltung und der Wiedereingliederung (Art. 7d Abs. 1 und
Abs. 2 des Bundesgesetzes über die Invalidenversicherung [IVG,
SR 831.20]). Die Frühinterventionsphase endet mit einem Grundsatzent-
scheid darüber, ob (ordentliche) Eingliederungsmassnahmen durchgeführt
werden und der Anspruch auf eine Rente (weiter) geprüft wird (Art. 1septies
der Verordnung über die Invalidenversicherung [IVV, SR 831.201]; vgl.
hierzu PÄRLI/HUG/PETRIK, Arbeit, Krankheit, Invalidität, Arbeits- und sozial-
versicherungsrechtliche Aspekte, 2015, Rz. 727–729).
Einzig aus der Anmeldung bei der IV kann nach dem Gesagten nicht ge-
schlossen werden, die Beschwerdeführerin sei sich zu jenem Zeitpunkt be-
reits im Klaren über den Schaden als Folge ihrer dauerhaften Erwerbsun-
fähigkeit gewesen; ob eine dauerhafte Erwerbsunfähigkeit besteht, ist Ge-
genstand der auf die Anmeldung bei der IV folgenden (medizinischen) Ab-
klärungen. Andere Umstände, aus denen geschlossen werden könnte,
dass der Beschwerdeführerin ihre dauerhafte Erwerbsunfähigkeit und da-
mit der zukünftige Schaden bereits im Zeitpunkt der Anmeldung bei der IV
oder zu einem noch früheren Zeitpunkt bekannt waren, sind nicht ersicht-
lich. Insbesondere liegen keine entsprechenden ärztlichen Berichte zur de-
pressiven Erkrankung der Beschwerdeführerin bei den Akten. Die Be-
schwerdeführerin musste sich daher zu jenem Zeitpunkt (noch) nicht ver-
anlasst sehen, nähere Abklärungen etwa zur Höhe des Schadens vorzu-
nehmen (vgl. BREHM, a.a.O., Art. 60 Rz. 44). Der Auffassung der Vor-
instanz, die Ansprüche der Beschwerdeführerin seien am 6. Februar 2015
verwirkt gewesen und damit untergegangen, kann daher und mit Blick auf
die Verteilung der materiellen Beweislast nicht gefolgt werden (vgl. auch
Urteil des BVGer A-798/2014 vom 14. Oktober 2014 E. 6.3.5). Ob aller-
dings vorliegend mit der vorstehend erwähnten Rechtsprechung davon
auszugehen ist, dass genügende Kenntnis der Beschwerdeführerin erst
mit Kenntnis des Invaliditätsgrades und somit mit dem Vorbescheid bzw.
A-4147/2016
Seite 16
Entscheid der IV vorlag (vgl. vorstehend E. 4.2.2), kann offen bleiben. Wie
nachfolgend zu zeigen sein wird, hat die Beschwerdeführerin ihre Ansprü-
che selbst dann rechtzeitig eingereicht, wenn man wie die Vorinstanz da-
von ausgeht, die Beschwerdeführerin habe nach Treu und Glauben am
6. Februar 2014 genügende Kenntnis von dem Schaden haben müssen,
um ihre Ansprüche innert eines Jahres geltend zu machen.
4.4 Das SEM hat den Arbeitsvertrag mit der Beschwerdeführerin mit Ver-
fügung vom 19. November 2014 per 31. März 2015 aufgelöst. Gegen diese
Kündigungsverfügung erhob die Beschwerdeführerin am 20. Dezember
2014 Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht mit dem Antrag, es sei
ihr eine Entschädigung und eine Genugtuung von insgesamt zwei Jahres-
löhnen zuzusprechen. Zwar ergibt sich weder aus den Rechtsbegehren
noch aus der Begründung unmittelbar, auf welche rechtliche Grundlage die
Beschwerdeführerin ihr damaliges Begehren stützte, doch führt sie zur Be-
gründung zusammenfassend aus, das SEM habe seine Fürsorgepflicht
verletzt, indem es trotz wiederholter Hinweise keine Massnahmen zu ihrer
Entlastung getroffen und die Arbeitsorganisation nicht verbessert habe.
Diese widerrechtlichen Unterlassungen seien kausal für die dauerhafte
Schädigung ihrer Gesundheit und damit ihrer Erwerbsunfähigkeit gewe-
sen, weshalb ihr eine Entschädigung für die Einschränkungen hinsichtlich
ihrer Erwerbsfähigkeit auszurichten sei; eine ihrer Ausbildung und der bis-
herigen beruflichen Stellung entsprechende Tätigkeit werde ihr nicht mehr
möglich sein.
Die Beschwerdeführerin begründete ihre damalige Beschwerde bzw. ihre
Begehren somit (auch) haftpflichtrechtlich, indem sie sich (allein) zu den
Voraussetzungen einer Schadenersatzpflicht gemäss Art. 3 Abs. 1 VG äus-
serte. Das Bundesverwaltungsgericht nahm die Rechtsschrift indes – sei-
ner Zuständigkeit entsprechend – alleine als bundespersonalrechtliche Be-
schwerde entgegen, sprach der Beschwerdeführerin mit Urteil
A-7441/2014 vom 23. März 2015 in teilweiser Gutheissung der Be-
schwerde und gestützt auf das Bundespersonalrecht eine Abgangsent-
schädigung zu und verwies sie bezüglich ihrer haftungsrechtlichen Ansprü-
che mangels Zuständigkeit auf das Staatshaftungsverfahren. Vor diesem
Hintergrund und mit Blick auf die Weiterleitungspflicht gemäss Art. 1 Abs. 3
der Verordnung zum Verantwortlichkeitsgesetz sowie den Grundsatz von
Treu und Glauben ist vorliegend unter dem Gesichtspunkt der Verwirkung
davon auszugehen, dass die Beschwerdeführerin ihre Begehren auf Leis-
tung von Schadenersatz und Genugtuung bereits mit der Beschwerde-
schrift vom 20. Dezember 2014 und nicht erst mit Gesuch vom 26. Mai
A-4147/2016
Seite 17
2015 eingereicht hat (zur Weiterleitungspflicht und zum Grundsatz von
Treu und Glauben vorstehend E. 3.2 und E. 4.2.3; vgl. in diesem Sinne
auch das Urteil des BVGer A-2656/2014 vom 21. April 2016 E. 3.1.2).
Selbst wenn man somit der Vorinstanz folgen und den 6. Februar 2014 als
fristauslösendes Datum annehmen würde, wäre die relative Verwirkung am
20. Dezember 2014 noch nicht eingetreten und das Gesuch der Beschwer-
deführerin insofern nicht verspätet eingereicht worden.
4.5 Die Vorinstanz erhebt die Einrede der Verwirkung einzig in Bezug auf
die relative einjährige Frist gemäss Art. 20 Abs. 1 VG. Es fragt sich daher,
ob diese Einrede (sinngemäss) auch die absolute Verwirkung einschliesst
und letztere von Amtes wegen zu prüfen und gegebenenfalls zu berück-
sichtigen wäre. Dies kann vorliegend jedoch offen bleiben. Die Frage nach
der Einhaltung der absoluten Verwirkungsfrist stellt sich einzig in Bezug auf
die nach Ansicht der Beschwerdeführerin sorgfaltswidrigen Unterlassun-
gen während der Zeit ihrer Anstellung als (...) am (...) in (...) ([Zeitraum]),
wobei im Falle von Unterlassungen für den Fristenlauf grundsätzlich der
Zeitpunkt der letzten relevanten Unterlassung massgebend ist (BGE 136 II
187 E. 4.3; vgl. auch Urteil des BVGer A-2656/2014 vom 21. April 2016
E. 3.1.1). Vorliegend rechtfertigt es sich daher, als massgebenden Zeit-
punkt für den Beginn des Fristenlaufs den Austritt der Beschwerdeführerin
Ende des Jahres 2005 anzunehmen; die Beschwerdeführerin hat anläss-
lich des Personalgesprächs am 21. September 2005 darauf hingewiesen,
dass eine gezielte Betreuung aufgrund der hohen psychischen Belastung
wünschenswert wäre. Soweit also die Beschwerdeführerin betreffend je-
nen Zeitraum sorgfaltswidrige Unterlassungen geltend macht, die schliess-
lich mit zu ihrer depressiven Erkrankung und zum dauerhaften Verlust ihrer
Erwerbsfähigkeit geführt hätten, war die absolute Verwirkung am 20. De-
zember 2014 noch nicht eingetreten. Bei diesem Ergebnis braucht auch
die Frage nicht beantwortet zu werden, ob die möglicherweise sorgfalts-
widrige Unterlassung aus der Zeit, da die Beschwerdeführerin als (...) an-
gestellt war, getrennt von den weiteren von ihr gerügten Unterlassungen
zu beurteilen ist und mithin im Sinne einer Teilursache bzw. eines eigen-
ständig haftungsbegründenden Elements für sich genommen der Verwir-
kung unterliegt oder ob die verschiedenen von der Beschwerdeführerin
geltend gemachten Unterlassungen hinsichtlich der Frage der Verwirkung
ungeachtet der unterschiedlichen Funktionen der Beschwerdeführerin als
zusammenhängendes Ganzes zu betrachten sind.
4.6 Als Zwischenergebnis kann somit festgehalten werden, dass allfällige
Ansprüche der Beschwerdeführerin aus Staatshaftung wegen Verletzung
A-4147/2016
Seite 18
der Fürsorgepflicht durch das SEM am 20. Dezember 2014, als sie ihre
Begehren eingereicht hat, noch nicht verwirkt waren. Die Vorinstanz kann
sich demzufolge gegenüber der Beschwerdeführerin nicht auf die Einrede
der Verwirkung berufen und es ist im Folgenden zu prüfen, ob dem SEM
ein widerrechtliches Verhalten (in Form eine Unterlassung) vorzuwerfen ist.
5.
5.1 Die Beschwerdeführerin macht geltend, das SEM habe trotz wiederhol-
ter Hinweise die Arbeitsorganisation nicht verbessert und selbst nach Be-
kanntwerden ihrer Erkrankung keine (konkreten) Schutzmassnahmen bzw.
Massnahmen zu ihrer Entlastung getroffen. Nach Ansicht der Beschwerde-
führerin hat das SEM damit seine Fürsorgepflicht als Arbeitgeber und somit
Bundesrecht verletzt.
5.2 Eine Haftung des Staates setzt – wie bereits ausgeführt – ein wider-
rechtliches Verhalten eines Angestellten des Bundes voraus. Die Wider-
rechtlichkeit im Sinne von Art. 3 Abs. 1 VG unterscheidet sich grundsätzlich
nicht von jener gemäss Art. 41 Abs. 1 OR. Sie ist entsprechend gegeben,
wenn entweder ein absolutes Recht des Geschädigten beeinträchtigt (sog.
Erfolgsunrecht) oder eine reine Vermögensschädigung durch Verstoss ge-
gen eine einschlägige Schutznorm bewirkt wird (sog. Verhaltensunrecht).
Das Vermögen als solches ist kein Rechtsgut, seine Schädigung für sich
allein somit nicht widerrechtlich. Eine Vermögensschädigung ohne Rechts-
gutverletzung ist daher an und für sich nicht rechtswidrig. Sie ist es nur,
wenn sie auf ein Verhalten zurückgeht, das von der Rechtsordnung als sol-
ches, d.h. unabhängig von seiner Wirkung auf das Vermögen, verpönt wird.
Vorausgesetzt wird dabei jedoch (zusätzlich), dass die verletzte Verhal-
tensnorm dem Schutz vor solchen (Vermögens-)Schädigungen dient (BGE
132 II 305 E. 4.1; Urteil des BGer 2C_1059/2014 vom 25. Mai 2016 E. 6.2
mit Hinweisen).
Das haftungsbegründende Verhalten kann entweder in einem Tun oder in
einem Unterlassen bestehen. Unterlassungen sind jedoch in jedem Fall –
auch wenn ein absolutes Rechtsgut verletzt wird – nur dann widerrechtlich,
wenn eine Rechtspflicht des Staates zum Handeln besteht, wenn also der
Staat eine Garantenstellung gegenüber dem Geschädigten hat; eine allge-
meine Rechtspflicht, im Interesse anderer tätig zu werden, besteht nicht.
Haftungsvoraussetzung ist somit die Verletzung einer rechtlich begründe-
ten Garantenpflicht, verstanden als die Pflicht des Staates, aktiv den Scha-
den abzuwenden, wobei die betreffende Norm entweder zu einem Handeln
verpflichten oder die Unterlassung ausdrücklich sanktionieren muss (Urteil
A-4147/2016
Seite 19
des BGer 2C_1059/2014 vom 25. Mai 2016 E. 5.3; Urteil des BGer
2C_834/2009 vom 19. Oktober 2010 E. 2.2; RYTER, a.a.O., Rz. 29.103;
vgl. auch BGE 123 II 577 E. 4d/ff). Haftungsrechtlich ist eine Handlungs-
pflicht somit nur von Bedeutung, wenn diese das Interesse des Geschä-
digten verfolgt und sich aus einer Schutzvorschrift zu dessen Gunsten
ergibt (BGE 132 II 305 E. 4.1; Urteil des BGer 2A.212/2006 vom 9. Oktober
2006 E. 2.3; vgl. auch Urteil des BGer 2C.4/2000 vom 3. Juli 2003 E. 6.4);
die Schutzwirkung muss auf einer entsprechenden Zweckrichtung beruhen
und darf nicht lediglich Nebeneffekt im Sinne einer Reflexwirkung sein (Ur-
teil des BGer 2C.1/2001 vom 3. Juli 2003 E. 7.3.2 f.). Eine Garantenpflicht
ergibt sich, wenn wie vorliegend die Haftung des Staates in Frage steht,
aus Vorschriften, welche die Amtspflichten der Staatsangestellten festle-
gen. Die Verletzung der Garantenpflicht bedeutet insofern nichts anderes
als eine Amtspflichtverletzung (vgl. JAAG, a.a.O., Rz. 98; NADINE MAYHALL,
Aufsicht und Staatshaftung, 2008, S. 276). Der genaue Umfang der
Schutzpflicht hängt von den jeweiligen Umständen, mithin von der Natur
des Rechtsverhältnisses und von den Kenntnissen sowie von der individu-
ellen Schutzbedürftigkeit der betroffenen Personen ab (TSCHANNEN/ZIM-
MERLI/MÜLLER, a.a.O., § 62 Rz. 41). Der Garant muss dabei jedoch nicht
alle erdenklichen Sicherheitsvorkehren treffen, sondern nur diejenigen, die
sich aus besonderer Vorschrift ergeben oder aufgrund allgemeiner Vor-
sichtsregeln als zweckmässig und vernünftigerweise zumutbar erweisen
(vgl. RYTER, a.a.O., Rz. 29.106). Dabei ist auf den Stand der Kenntnisse
und die Rechtslage zum Zeitpunkt der schädigenden Handlung oder Un-
terlassung abzustellen; die Beurteilung der Widerrechtlichkeit eines Ver-
haltens erfolgt ex ante (BGE 132 II 305 E. 4.4; JAAG, a.a.O., Rz. 100).
5.3 Soweit Rechtsakte (ein Urteil, eine Verfügung etc.) in Frage stehen,
setzt die Widerrechtlichkeit des Verhaltens eines Richters oder Beamten in
Ausübung seiner amtlichen Befugnis einen besonderen Fehler voraus, der
nicht schon vorliegt, wenn sich seine Entscheidung später als unrichtig,
gesetzwidrig oder sogar willkürlich erweist; für die Korrektur rechtsfehler-
hafter Verfügungen und Urteile stehen grundsätzlich die Möglichkeiten der
Verwaltungsrechtspflege (primärer Rechtsschutz) zur Verfügung (vgl.
CHRISTOPH AUER, Kommentar zum Urteil des BGer 2C_960/2013,
2C_968/2013 und 2C_973/2013 vom 28. Oktober 2014, ZBl 116/2015
S. 390 f.). Haftungsbegründende Widerrechtlichkeit ist nach der bundes-
gerichtlichen Rechtsprechung vielmehr erst dann gegeben, wenn der Rich-
ter oder Beamte eine für die Ausübung seiner Funktion wesentliche Amts-
pflicht verletzt und damit eine unentschuldbare Fehlleistung bzw. einen
A-4147/2016
Seite 20
Fehler begangen hat, der einem pflichtbewussten Beamten nicht unterlau-
fen wäre (Urteil des BGer 2E_2/2013 vom 30. Oktober 2014 E. 5.4.1 mit
Hinweisen auf die Rechtsprechung; vgl. zudem Urteil des BGer
2C_1135/2012 vom 23. Januar 2013 E. 4.3.1 mit Hinweisen auf die Recht-
sprechung). Die Amtspflichten sollen vor Schädigungen durch fehlerhafte
Rechtsakte schützen, nicht die Normen des materiellen Rechts selbst, die
der Richter oder Beamte anzuwenden hat (Urteil des BGer 2A.493/2000
vom 2. März 2001 E. 5a; zum Ganzen BGE 132 II 499 E. 3.3).
Diese Praxis steht im Zusammenhang mit dem Rechtskraftprinzip bzw.
dem Grundsatz der Einmaligkeit des Rechtsschutzes. Es soll vermieden
werden, dass die Frage der Rechtmässigkeit eines formell rechtskräftigen
Rechtsaktes nachträglich auf dem Weg über das Staatshaftungsverfahren
(nochmals) überprüft werden kann. Entsprechend schreibt Art. 12 VG vor,
dass die Rechtmässigkeit formell rechtskräftiger Verfügungen, Entscheide
und Urteile nicht in einem Verantwortlichkeitsverfahren überprüft werden
kann. Derjenige, der erfolglos die offen stehenden Rechtsmittel gegen eine
Verfügung ergriffen oder auf deren Ergreifung verzichtet hat, soll die Recht-
mässigkeit dieser Verfügung nicht (nochmals) bestreiten bzw. überprüfen
lassen können (vgl. Urteil des BGer 8C_398/2016 vom 17. Mai 2017
E. 4.2.2). Nach der Rechtsprechung kann diese Regelung einem Geschä-
digten indes nicht entgegengehalten werden, wenn eine Verfügung bloss
mündlich und ohne Hinweis auf die Anfechtungsmöglichkeiten eröffnet und
ausserdem sofort vollzogen worden ist, so dass ein Beschwerdeverfahren
keine Korrektur mehr gebracht hätte. Dasselbe gilt, wenn ein Beschwerde-
verfahren nicht in einer Korrektur des umstrittenen Aktes mündet, sondern
zur blossen Feststellung von dessen Rechtswidrigkeit führen würde (BGE
129 I 139 E. 3.1 mit Hinweisen; Urteil des BVGer A-5172/2014 vom 8. Ja-
nuar 2016 E. 8.1 mit Hinweisen; zum Ganzen [kritisch] auch RYTER, a.a.O.,
Rz. 29.107 ff. und JAAG, a.a.O., Rz. 116a–117a und 122–128a; vgl. zudem
das Urteil des BGer 2A.493/2000 vom 2. März 2001 E. 5b). Für formell
rechtskräftige Verfügungen und Entscheide gilt aufgrund des Überprü-
fungsverbots gemäss Art. 12 VG die Fiktion der Rechtmässigkeit. Die
Rechtskraft bezieht sich dabei grundsätzlich nur auf das Dispositiv; die Er-
wägungen haben an der Rechtskraft dann teil, soweit sie zum Streitgegen-
stand gehören und das Dispositiv ausdrücklich auf die Erwägungen ver-
weist (vgl. Urteile des BGer 8C_927/2014 vom 16. Juli 2015 E. 5.4.2 sowie
1P.563/2004 vom 17. Mai 2005 E. 3.4.2; zudem WEISSENBERGER/HIRZEL,
in: Waldmann/Weissenberger [Hrsg.], Praxiskommentar Verwaltungsver-
fahrensgesetz [VwVG], 2. Aufl. 2016, Art. 61 Rz. 43 mit Hinweisen).
A-4147/2016
Seite 21
6.
6.1 Nach dem Gesagten ist zunächst auf die Frage nach der Anwendbar-
keit von Art. 12 VG einzugehen; anders als die Verwirkung, welche vom
Bundesverwaltungsgericht lediglich auf Einrede hin berücksichtigt wird, gilt
hinsichtlich des Prinzips der Einmaligkeit des Rechtsschutzes i.S.v. Art. 12
VG der Grundsatz der Rechtsanwendung von Amtes wegen.
6.2 Die Beschwerdeführerin hat bereits mit Beschwerde gegen die Kündi-
gungsverfügung vom 19. November 2014 eine Verletzung der Fürsorge-
pflicht durch das SEM gerügt und gestützt darauf eine Entschädigung so-
wie Genugtuung anbegehrt. Die Auflösung des Arbeitsverhältnisses hat sie
nicht (ausdrücklich) angefochten. Es fragt sich daher, ob mit dem vorlie-
genden Verfahren (nochmals) eine materielle Überprüfung des abge-
schlossenen personalrechtlichen Verfahrens vorgenommen wird. Im Fol-
genden ist somit zu prüfen, ob der materielle Gehalt des personalrechtli-
chen Verfahrens mit demjenigen des vorliegenden Verantwortlichkeitsver-
fahrens identisch ist.
Das Bundesverwaltungsgericht hat der Beschwerdeführerin mit Urteil
A-7441/2014 vom 23. März 2015 gestützt auf die Bestimmung von Art. 19
Abs. 3 des Bundespersonalgesetzes (BPG, SR 172.220.1) eine Abgangs-
entschädigung in der Höhe von einem Monatslohn zugesprochen; es hatte
erwogen, das Arbeitsverhältnis sei unverschuldet aufgelöst worden und die
damals 55 Jahre alte Beschwerdeführerin seit mehr als 20 Jahre bei der
Bundesverwaltung angestellt gewesen, weshalb sie Anspruch auf eine Ab-
gangsentschädigung habe. Zwar hat sich das Bundesverwaltungsgericht
in seinen Erwägungen auch in allgemeiner Weise zur Fürsorgepflicht des
Arbeitgebers geäussert, ohne diese Erwägungen jedoch auf den konkreten
Sachverhalt zu subsumieren oder im Dispositiv darauf zu verweisen. Im
Urteilsdispositiv wird, soweit auf die Beschwerde einzutreten war, der Be-
schwerdeführerin lediglich die besagte Abgangsentschädigung zugespro-
chen.
Beide Verfahren stehen augenscheinlich im Zusammenhang mit dem An-
stellungsverhältnis der Beschwerdeführerin zum SEM. Ihr materieller Ge-
halt unterscheidet sich jedoch wesentlich. Ob das SEM seine Fürsorge-
pflicht verletzt hat, war im personalrechtlichen Beschwerdeverfahren nicht
zu entscheiden; die allgemeinen Ausführungen des Bundesverwaltungsge-
richts zur Fürsorgepflicht haben an der Rechtskraft des Urteils vom
23. März 2015 nicht teil. Somit kann auch nicht gesagt werden, die Recht-
mässigkeit des rechtskräftigen Urteils des Bundesverwaltungsgerichts
A-4147/2016
Seite 22
werde im vorliegenden Verantwortlichkeitsverfahren überprüft (vgl. Urteil
des BVGer A-5748/2008 vom 9. November 2009 E. 1.3). Ebenso wenig ist
der Beschwerdeführerin vorzuhalten, sie habe die Auflösung des Arbeits-
verhältnisses nicht (ausdrücklich) als unrechtmässig oder missbräuchlich
angefochten, obschon – wie sie selbst geltend macht – ihre Leistungsbe-
einträchtigung auf eine Verletzung der Fürsorge- und Schutzpflicht durch
das SEM zurückzuführen sei (vgl. hierzu SABINE STEIGER-SACKMANN,
Grundlagen und Tücken von Stresshaftungsklagen, AJP 2017 S. 737 mit
Hinweis, nachfolgend: Stresshaftungsklagen; ABEGG/STEBLER, Bemerkun-
gen zum Urteil des Bundesgerichts 4A_102/2008 vom 27. Mai 2008, AJP
2008 S. 1179 f.). Anspruchsgrundlage im vorliegenden Verantwortlichkeits-
verfahren ist nicht die Auflösung des Arbeitsverhältnisses, sondern die Für-
sorgepflicht gemäss Art. 328 OR, welche die Beschwerdeführerin in rechts-
widriger Weise missachtet sieht. Entsprechend ist vorliegend im Kontext
von Art. 12 VG der Umstand, dass die Auflösung des Arbeitsverhältnisses
unangefochten blieb, ohne Bedeutung.
6.3 Die Beschwerdeführerin führt zur Begründung ihrer Begehren auf
Schadenersatz und Genugtuung u.a. aus, das SEM habe sie und alle wei-
teren Angestellten ihrer Abteilung im Rahmen einer Reorganisation in den
Jahren 2005/2006 dazu veranlasst, eine Vereinbarung betreffend Stellen-
abbau und -vermittlung gemäss der damals geltenden Verordnung vom
10. Juni 2004 über die Stellen- und Personalbewirtschaftung im Rahmen
von Entlastungsprogrammen und Reorganisationen (SR 172.220.111.5;
nachfolgend: Reorganisationsverordnung) zu unterzeichnen. Darin sei
festgehalten gewesen, dass ihre Stelle als (...) aufgehoben worden sei und
ihr Arbeitsvertrag gekündigt werde, sollte innerhalb von sechs Monaten
keine andere zumutbare Arbeit gefunden werden. Die Angestellten unter
Androhung der Kündigung zur Unterzeichnung dieser Vereinbarung zu ver-
anlassen, sei schikanös sowie treuwidrig und damit widerrechtlich gewe-
sen, da weder ihre Stelle aufgehoben worden noch ein Personalabbau ge-
plant gewesen sei. Gleichwohl hat die Beschwerdeführerin die Vereinba-
rung schliesslich unterzeichnet.
Es fragt sich, wie die Zustimmung der Beschwerdeführerin zu besagter
Vereinbarung und damit der Änderung ihres Arbeitsvertrages vor dem Hin-
tergrund von Art. 12 VG zu würdigen ist. Diesbezüglich ist auf einen jünge-
ren Entscheid des Bundesgerichts zu ebendieser Frage zu verweisen.
Demnach kann, wer aufgrund einer Reorganisation der Änderung seines
Arbeitsvertrages zugestimmt hat, sich nicht zu einem späteren Zeitpunkt
A-4147/2016
Seite 23
auf die Widerrechtlichkeit dieser Änderung berufen, um daraus eine Ver-
antwortlichkeit des Staates zu begründen. Vielmehr ist es am Betroffenen,
die Zustimmung zu verweigern und so den Erlass einer beschwerdefähi-
gen Verfügung durch den Arbeitgeber zu erzwingen (Urteil des BVGer
A-2656/2014 vom 21. April 2016 E. 1.4, bestätigt durch das Urteil des BGer
8C_398/2016 vom 17. Mai 2017 E. 4.2.2). Die Frage nach der Rechtmäs-
sigkeit einer entsprechenden Vereinbarung bzw. Änderung des Arbeitsver-
trages wird somit grundsätzlich in das personalrechtliche (Beschwerde-)
Verfahren verwiesen. Vorliegend besteht kein Grund, anders zu entschei-
den, zumal besagtes Verfahren dieselbe Reorganisation betraf, wie sie vor-
liegend in Frage steht. Dies führt dazu, dass die Rechtmässigkeit der Ver-
einbarung betreffend Stellenabbau und -vermittlung aufgrund des Prinzips
der Einmaligkeit des Rechtsschutzes gemäss Art. 12 VG im vorliegenden
Verantwortlichkeitsverfahren nicht mehr überprüft werden kann und die Be-
schwerdeführerin mit ihren diesbezüglichen Vorbringen nicht zu hören ist.
6.4 Die Beschwerdeführerin macht weitere Unterlassungen im Zusammen-
hang mit der Arbeitsorganisation geltend und rügt zudem, das SEM habe
keine konkreten Schutzmassnahmen wie etwa eine Reduktion ihrer Ar-
beitsbelastung getroffen, nachdem sie ihren Vorgesetzten über ihre Erkran-
kung informiert habe. Diesbezüglich ist nicht ersichtlich, dass der Be-
schwerdeführerin ein anderes ordentliches Rechtsmittel offen gestanden
hätte oder es ihr möglich und zumutbar gewesen wäre, gestützt auf Art. 34
Abs. 1 BPG eine beschwerdefähige Verfügung vom SEM zu verlangen. Es
ist daher im Folgenden zu untersuchen, ob dem SEM im Zusammenhang
mit den Vorbringen der Beschwerdeführerin ein widerrechtliches Verhalten
vorzuwerfen ist.
7.
7.1 Die Beschwerdeführerin macht im Wesentlichen geltend, das SEM
habe seine Fürsorgepflichten verletzt, indem es keine zweckmässige Ar-
beitsorganisation geschaffen bzw. die Arbeitsorganisation nicht verbessert
und keine (konkreten) Schutzmassnahmen zu ihren Gunsten getroffen
habe. Konkret rügt die Beschwerdeführerin folgende Unterlassungen:
– fehlende Begleitung (Coaching, Supervision o.ä.) der belastenden Tä-
tigkeit als (...)
– fehlende Zuweisung einer Funktion nach ihrem internen Stellenwech-
sel per (...) sowie fehlende Einarbeitung
A-4147/2016
Seite 24
– fehlende Ferienvertretung
– fehlende (konkrete) Schutzmassnahmen aufgrund ihrer Erkrankung,
inbes. eine Reduktion der Arbeitsbelastung
Die Vorinstanz hält entgegen, die (psychische) Belastung der Beschwer-
deführerin habe sich im Wesentlichen aus der Eigenart des Arbeitsvertra-
ges bzw. der zu erledigenden Arbeit ergeben, sei insofern der von ihr ge-
wählten Arbeitstätigkeit immanent und vom Arbeitgeber nicht (weiterge-
hend) zu beeinflussen gewesen. Das SEM habe zudem nach Abschluss
der erwähnten Reorganisation durch ein externes Beratungsunternehmen
eine Personalbedarfserhebung durchführen lassen und dort reagiert, wo
ein Personalbedarf ausgewiesen gewesen sei. Nach Ansicht der Vor-
instanz ist das SEM seiner Fürsorgepflicht in rechtsgenüglicher Weise
nachgekommen.
7.2 Zunächst ist danach zu fragen, ob das von der Beschwerdeführerin kri-
tisierte Verhalten der Vorinstanz als ein aktives Tun oder als Unterlassung
zu qualifizieren ist (vgl. zu den haftpflichtrechtlichen Folgen dieser Qualifi-
kation vorstehend E. 5.2). Dies ist aufgrund der konkreten Umstände zu
beurteilen.
Aus den Ausführungen der Beschwerdeführerin wird ersichtlich, dass diese
den Schadenseintritt auf verschiedene Unterlassungen des SEM im Zu-
sammenhang mit der Arbeitsorganisation zurückführt und überdies geltend
macht, das SEM habe keine konkreten Schutzmassnahmen getroffen,
nachdem sie ihre Erkrankung bekannt gemacht habe. Soweit die Be-
schwerdeführerin eine unzureichende Arbeitsorganisation rügt, ist die Qua-
lifikation des Verhaltens als Unterlassung jedoch nicht geradezu offensicht-
lich. So kann in dem Umstand, dass die Beschwerdeführerin in zumindest
einem Fall nach einer längeren ferienbedingten Abwesenheit bei ihrer
Rückkehr an den Arbeitsplatz eine nicht unerhebliche Anzahl Dossiers auf
ihrem Schreibtisch vorfand, die dienstliche Anweisung (aktives Tun) gese-
hen werden, die Dossiers (möglichst rasch) abzuarbeiten. Aber auch in die-
sem Zusammenhang hält die Beschwerdeführerin dem SEM im Grunde
eine pflichtwidrige Unterlassung vor, indem sie die Meinung vertritt, es sei
in Verletzung der Fürsorgepflicht des Arbeitgebers keine Ferienvertretung
organisiert gewesen. Es rechtfertigt sich daher, das Verhalten des SEM in
Bezug auf Organisation der Arbeit ebenso wie die nach Ansicht der Be-
schwerdeführerin fehlenden konkreten Schutzmassnahmen als Unterlas-
sung des SEM zu qualifizieren.
A-4147/2016
Seite 25
Im Folgenden ist somit zu prüfen, ob die von der Beschwerdeführer geltend
gemachten Unterlassungen als widerrechtliches Verhalten i.S.v. Art. 3
Abs. 1 VG zu qualifizieren sind. Im Hinblick darauf ist zunächst zu untersu-
chen, ob das SEM eine Garantenstellung gegenüber die Beschwerdefüh-
rerin traf (nachfolgend E. 7.3) – die Beschwerdeführerin stützt sich auf die
Fürsorgepflicht des Arbeitgebers – und welche konkreten Amtspflichten
sich daraus gegebenenfalls ergaben (nachfolgend E. 7.4). In einem zwei-
ten Schritt ist sodann zu untersuchen, ob das SEM unter Berücksichtigung
der konkreten Umstände seinen Amtspflichten in hinreichendem Mass
nachgekommen ist (nachfolgend E. 7.5).
7.3 Unterlassungen sind, wie bereits ausgeführt, nur dann als widerrecht-
lich zu qualifizieren, wenn sich aus einer Schutznorm die Pflicht zum Han-
deln gegenüber dem Geschädigten ergibt und die Handlungspflicht das In-
teresse des Geschädigten verfolgt (vgl. vorstehend E. 5.2).
Gleich wie den privaten trifft auch den öffentlichen Arbeitgeber gegenüber
dem Arbeitnehmer eine Fürsorgepflicht (Art. 328 OR i.V.m. Art. 6 Abs. 2
BPG sowie Art. 4 Abs. 2 Bst. b und g BPG; Urteil des BGer 8C_87/2017
vom 28. April 2017 E. 6.2). Die Bestimmung von Art. 328 OR, die als er-
gänzendes öffentliches Recht zur Anwendung gelangt (Urteil des BVGer
A-1117/2014 vom 30. April 2015 E. 4.1.2), verpflichtet den Arbeitgeber
dazu, die unter den konkreten Umständen zum Schutz von Leben, Ge-
sundheit und persönlicher Integrität der Arbeitnehmerinnen und Arbeitneh-
mern notwendigen Massnahmen zu treffen. Sie begründet damit sowohl
nach ihrem Wortlaut als auch nach den Materialien sowie nach ihrem Sinn
und Zweck – die Fürsorgepflicht ist das notwendige Korrelat zur Treue-
pflicht des Arbeitnehmers – eine Garantenstellung des Arbeitgebers ge-
genüber dem einzelnen Arbeitnehmer (vgl. BGE 137 I 58 E. 4.2.3; BGE
132 III 115 E. 2.2; SABINE STEIGER-SACKMANN, Schutz vor psychischen Ge-
sundheitsrisiken am Arbeitsplatz, 2013, Rz. 163–165 mit Hinweisen auf die
Materialien; WOLFGANG PORTMANN, Stresshaftung im Arbeitsverhältnis, Er-
folgreiche Stresshaftungsklagen gegen Arbeitgeber in der Schweiz und in
anderen europäischen Ländern, Arbeitsrecht [ARV] 2008 S. 7–9 mit Ver-
weis u.a. auf die Materialien; ADRIAN STAEHELIN, Züricher Kommentar,
4. Aufl. 2006, Art. 328 Rz. 1). Der Schutz des einzelnen Arbeitnehmers ist
Normzweck und nicht blosse Reflexwirkung. Ein Arbeitgeber, der nicht alle
zumutbaren Schutzmassnahmen ergreift, kann für den daraus entstande-
nen Schaden (daher) entschädigungs- bzw. schadenersatzpflichtig werden
(vgl. Urteil des BGer 4A_2/2014 vom 19. Februar 2014 E. 3.2; Urteil des
BGer 4A_102/2008 vom 27. Mai 2008 E. 2; Urteil des BVGer A-7441/2014
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Seite 26
vom 23. März 2015 E. 4.2 mit Hinweisen; ferner STAEHELIN, a.a.O., Art. 328
Rz. 14 f.).
Eine im Grunde übereinstimmende Schutzpflicht ergibt sich aus Art. 6
Abs. 1 des Arbeitsgesetzes (ArG, SR 822.11; vgl. zum betrieblichen Gel-
tungsbereich Art. 3a Bst. a ArG). Auch das ArG begründet somit eine Ga-
rantenstellung gegenüber dem einzelnen Arbeitnehmer und kann ebenso
wie das gestützt darauf erlassene Verordnungsrecht zur Konkretisierung
von Art. 328 Abs. 2 OR herangezogen werden (Urteil des BVGer
A-196/2015 vom 5. Mai 2015 E. 4.2, insbes. E. 4.2.4 mit Hinweisen). Beide
Bestimmungen – sowohl Art. 328 OR als auch Art. 6 Abs. 1 ArG – waren
zudem bereits während der Anstellung der Beschwerdeführerin als (...) in
Kraft. Als Zwischenergebnis kann somit festgehalten werden, dass das
SEM aufgrund seiner Fürsorgepflicht eine Garantenstellung gegenüber der
Beschwerdeführerin innehatte.
7.4
7.4.1 Die Beschwerdeführerin macht im Ergebnis geltend, das SEM habe
nicht gebührend auf ihre (psychische) Gesundheit Rücksicht genommen
und damit seine Garantenpflicht verletzt. Es ist daher im Folgenden zu-
nächst zu untersuchen, welche Amtspflichten sich aus den Bestimmungen
von Art. 328 OR und Art. 6 Abs. 1 ArG in Bezug auf die Gesundheit der
Arbeitnehmer ergeben. In einem weiteren Schritt ist alsdann zu prüfen, wel-
che konkreten Amtspflichten das SEM hinsichtlich der Arbeitsorganisation
sowie allfälliger Schutzmassnahmen aufgrund der Erkrankung der Be-
schwerdeführerin traf (vgl. sogleich E. 7.4.2 f.) und ob es diese gegenüber
der Beschwerdeführerin erfüllt hat (nachfolgend E. 7.5).
7.4.2 Dem Arbeitgeber obliegt gemäss Art. 328 Abs. 1 OR die allgemeine
Pflicht, im Arbeitsverhältnis die Persönlichkeit des Arbeitnehmers zu ach-
ten und zu schützen. Er hat insbesondere auf dessen Gesundheit gebüh-
rend Rücksicht zu nehmen und für die Wahrung der Sittlichkeit zu sorgen.
Daraus ergibt sich nach der Lehre eine allgemeine Fürsorgepflicht des Ar-
beitgebers gegenüber dem Arbeitnehmer, welche den Persönlichkeits-
schutz für das Arbeitsvertragsrecht konkretisiert (vgl. JÜRG BRÜHWILER,
Einzelarbeitsvertrag, Kommentar zu den Art. 319–343 OR, 3. Aufl. 2014,
Art. 328 Rz. 1). Den Arbeitgeber treffen sodann gemäss Art. 328 Abs. 2
besondere Schutzpflichten zum Schutz von Leben, Gesundheit und per-
sönlicher Integrität der Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer. Die Bestim-
mung statuiert keine Erweiterung der aus der allgemeinen Fürsorgepflicht
resultierenden Schutzpflichten, sondern konkretisiert diese für bestimmte
A-4147/2016
Seite 27
Bereiche (STAEHELIN, a.a.O., Art. 328 Rz. 16). Die im Einzelnen zu treffen-
den Massnahmen ergeben sich sodann im Wesentlichen bereits aus den
Vorschriften des öffentlich-rechtlichen Arbeitsschutzes (vgl. REHBIN-
DER/STÖCKLI, Berner Kommentar, 2010, Art. 328 Rz. 15). Demnach muss
der Arbeitgeber etwa dafür sorgen, dass eine übermässig starke oder allzu
einseitige Beanspruchung der Arbeitnehmer und damit eine Überlastung
am Arbeitsplatz vermieden wird (Art. 2 Abs. 1 Bst. c der Verordnung 3 zum
Arbeitsgesetz [ArGV 3, SR 822.113]). Getroffene Schutzmassnahmen sind
in angemessenen Abständen zu überprüfen (Art. 3 Abs. 1 ArGV 3).
Die als eine Art Generalklausel festgeschriebene Fürsorgepflicht konkreti-
siert sich in vielfältigen Einzelpflichten, die teilweise (spezial-)gesetzlich
festgelegt sind. Der Umfang der Fürsorgepflicht ist im Einzelfall anhand der
konkreten Umstände gestützt auf Treu und Glauben festzulegen, wobei der
Entscheid, was dem Arbeitgeber zuzumuten ist und wo sein eigener Per-
sönlichkeitsschutz überwiegt, eine Interessenabwägung voraussetzt, die
nach den Regeln der Billigkeit vorzunehmen ist (vgl. BGE 132 III 257 E. 5.4
und E. 6; zudem STEIGER-SACKMANN, Stresshaftungsklagen, S. 733;
STREIFF/VON KAENEL/RUDOLPH, Arbeitsvertrag, Praxiskommentar zu
Art. 319–362 OR, 7. Aufl. 2012, Art. 328 N 7; REHBINDER/STÖCKLI, a.a.O.,
Art. 328 Rz. 2 f.); der Arbeitgeber hat jene Massnahmen zu treffen, die
nach der Erfahrung notwendig und ihm mit Rücksicht auf das einzelne Ar-
beitsverhältnis und die Natur der Arbeitsleistung billigerweise zugemutet
werden können (Art. 328 Abs. 2 OR). Belastungen, die mit der Erfüllung
eines bestimmten Arbeitsvertrages verbunden sind (sog. tätigkeitsimma-
nente Belastungen), sind somit grundsätzlich hinzunehmen und es kann
der Arbeitgeber hierfür nicht unmittelbar verantwortlich gemacht werden
(vgl. REHBINDER/STÖCKLI, a.a.O., Art. 328 Rz. 5; PORTMANN, a.a.O., S. 4).
Dies ändert jedoch nichts daran, dass der Umfang der Fürsorgepflicht im
Einzelfall vom Standpunkt des konkret betroffenen Arbeitnehmers aus zu
bestimmen und nicht auf die objektivierte Sicht eines durchschnittlichen Ar-
beitnehmers abzustellen ist. Die Pflicht, die Besonderheiten des einzelnen
Arbeitsverhältnisses zu berücksichtigen, kann demnach u.U. eine erhöhte
Fürsorgepflicht und weitergehende (präventive) Massnahmen gebieten
(vgl. BGE 132 III 257 E. 5.5). Dies gilt insbesondere auch dann, wenn tä-
tigkeitsimmanente Belastungen zu einer Störung der psychischen oder
physischen Gesundheit des Arbeitnehmers geführt haben (PORTMANN,
a.a.O., S. 8 mit Hinweisen). Vom Arbeitgeber wird sodann verlangt, dass
er die Erkenntnisse der arbeitswissenschaftlichen Forschung umsetzt; ge-
mäss Art. 328 Abs. 2 OR sind jene Massnahmen zu treffen, die "nach der
Erfahrung" notwendig sind. Der Arbeitgeber hat demnach insbesondere die
A-4147/2016
Seite 28
betrieblichen Einrichtungen und den Arbeitsablauf so zu gestalten, dass
Gesundheitsgefährdungen und Überbeanspruchungen der Arbeitnehmer
nach Möglichkeit vermieden werden. Dem Arbeitnehmer sind zudem (zur
Erholung) Freizeit und Ferien einzuräumen (Art. 329a Abs. 1 OR; Art. 6
Abs. 2 ArG und Art. 2 Abs. 1 Bst. d ArGV 3; STREIFF/VON KAENEL/RUDOLPH,
a.a.O., Art. 329a N 2; STAEHELIN, a.a.O., Art. 328 Rz. 2). Es dürfen mithin
keine Belastungen toleriert werden, die erfahrungsgemäss gesundheitsge-
fährdende physische oder psychische Folgen haben (vgl. PORTMANN,
a.a.O., S. 7 unter Verweis auf die Materialien). Diese Vorgaben betreffen
etwa die zeitlichen und mengenmässigen Arbeitsanforderungen bzw. Ziel-
vorgaben, Stellvertreterregelungen, Unterstützungsangebote, die Instruk-
tion und Zuweisung von Arbeit und den Personalbestand (vgl. STEIGER-
SACKMANN, Stresshaftungsklagen, S. 734). Die Fürsorgepflicht verlangt
somit insgesamt nach einer (im Einzelfall) zweckmässigen Arbeitsorgani-
sation, welche die physische und psychische Gesundheit der Arbeitnehmer
achtet (BRÜHWILER, a.a.O., Art. 328 Rz. 7; PORTMANN, a.a.O., S. 9).
Die genannten Bestimmungen räumen dem Arbeitgeber bei der Entschei-
dung, welche konkreten Massnahmen im Einzelfall insbesondere unter Be-
achtung der konkreten betrieblichen Verhältnisse angezeigt sind, einen
nicht unerheblichen Beurteilungs- bzw. Ermessensspielraum ein. Dies hat
Folgen für die Frage, ob dem SEM vorliegend ein widerrechtliches Verhal-
ten vorzuwerfen ist. Nach der Rechtsprechung liegt eine haftungsbegrün-
dende Widerrechtlichkeit im Bereich des Ermessens nur dann vor, wenn
das Ermessen rechtsfehlerhaft ausgeübt wurde, das Ermessen also über-
oder unterschritten oder wenn innerhalb des Ermessensrahmens das Er-
messen missbraucht wird (Urteil des BGer 2C_1059/2014 vom 25. Mai
2016 E. 6.3.2; Urteil des BVGer A-5172/2014 vom 8. Januar 2016 E. 9.1.2
mit Hinweisen; vgl. auch BGE 132 II 305 E. 4.1; Urteil des BGer
2C_936/2012 vom 14. Januar 2013 E. 3.2; vgl. auch JAAG, a.a.O.,
Rz. 108).
7.4.3 Das Bundesgericht hat sich bisher erst vereinzelt mit der Frage zu
befassen gehabt, unter welchen Umständen bezüglich der Arbeitsorgani-
sation und in diesem Zusammenhang geltend gemachten übermässigen
Belastungen des Arbeitnehmers von einem haftungsbegründenden Verhal-
ten des Arbeitgebers auszugehen ist bzw. welche Pflichten sich diesbezüg-
lich aus Art. 328 OR und den öffentlich-rechtlichen Bestimmungen zum Ar-
beitsschutz für den Arbeitgeber ergeben.
A-4147/2016
Seite 29
Im Verfahren 4C.24/2005 war u.a. der Genugtuungsanspruch einer Ange-
stellten zu beurteilen, die aufgrund einer Überbeanspruchung eine
schwere Depression erlitten hatte und vollständig arbeitsunfähig geworden
war. Sie hatte in ihrer Funktion als Ausbildnerin zehn Verkaufsberaterinnen
zu rekrutieren und zu betreuen, wobei in ihren eigenen Zielvorgaben fest-
gehalten war, dass jede der Verkaufsberaterinnen einen Umsatz von mo-
natlich Fr. 7'000.– erreichen musste. Hinzu kamen Vorgaben betreffend die
Akquisition neuer Kunden durch sie selbst. Das Bundesgericht beurteilte
die Umsatzerwartungen der Arbeitgeberin gleich wie die Vorinstanz als
übersteigert und hielt zudem fest, es sei so permanent erheblicher Druck
auf die Angestellte ausgeübt worden, die Verkäufe (weiter) zu steigern. Es
ging von einer systematischen Überbeanspruchung der Arbeitnehmerin
aus, welche natürlich und adäquat kausal für die Gesundheitsschädigung
gewesen sei und bestätigte die Haftung der Arbeitgeberin wegen Missach-
tung des psychischen Gesundheitsschutzes und (damit) einer Persönlich-
keitsverletzung (Urteil des BGer 4C.24/2005 vom 17. Oktober 2005, ins-
bes. E. 7, bestätigt mit Urteil des BGer 4A.680/2012 vom 7. März 2013
E. 5.2).
In einem weiteren Verfahren (4C.320/2005) war der Genugtuungsanspruch
eines Hoteldirektors zu beurteilen. Das Bundesgericht beurteilte den Fall
unter dem Aspekt von Mobbing. Er weist jedoch gleich dem vorerwähnten
Verfahren 4C.24/2005 Bezüge zur Arbeitsorganisation auf. Der Hoteldirek-
tor stand über längere Zeit unter stetem Druck des erfahrenen Verwal-
tungsratspräsidenten, welcher sich täglich (mit Kritik) in die Arbeit des Ho-
teldirektors einmischte, unter Androhung von Sanktionen gegen dessen
Entscheidungen opponierte und den Hoteldirektor dergestalt faktisch jeder
Eigeninitiative und Entscheidgewalt beraubte. Auch in diesem Fall ging das
Bundesgericht davon aus, die Arbeitgeberin habe aufgrund übertriebener
Anforderungen und der andauernden Kritik sowie den ständigen Einmi-
schungen die depressive Erkrankung des Hoteldirektors mit verursacht
und bestätigte den Entscheid der Vorinstanz, welche dem Hoteldirektor we-
gen einer Verletzung seiner Fürsorgepflichten im Bereich des psychischen
Gesundheitsschutzes eine (reduzierte) Genugtuung zugesprochen hatte
(Urteil des BGer 4C.320/2005 vom 20. März 2006, insbes. E. 2.3–2.5).
7.5
7.5.1 Die Vorinstanz geht in ihrer Begründung im Wesentlichen davon aus,
dass die von der Beschwerdeführerin geltend gemachten Belastungen –
und damit deren psychische Erkrankung – von der Arbeit selbst herrühren,
A-4147/2016
Seite 30
also tätigkeitsimmanent seien und daher nicht durch das SEM haben be-
einflusst werden können.
Die Vorinstanz stützt sich in ihrer Begründung auf keine fachlichen, d.h.
ärztlichen Grundlagen. Zwar war und ist nicht von vornherein auszuschlies-
sen, dass auch die Art der Arbeit die Erkrankung der Beschwerdeführerin
(mit) verursacht hat. Dabei handelt es sich jedoch aus rechtlicher Sicht um
eine Frage der Adäquanz und es lässt sich alleine aus der Möglichkeit,
dass die Erkrankung allenfalls durch andere als die geltend gemachten
Umstände (mit) verursacht worden ist, haftungsrechtlich nicht darauf
schliessen, das SEM habe seine Fürsorgepflichten in hinreichendem
Masse wahrgenommen und (damit) seine Amtspflichten gegenüber der Be-
schwerdeführerin erfüllt. Die Adäquanz kann – jedenfalls wenn wie vorlie-
gend Unterlassungen geltend gemacht werden und die Adäquanz eine hy-
pothetische ist – nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts nicht los-
gelöst von der Frage der Widerrechtlichkeit beantwortet werden (Urteil des
BGer 2C_1059/2014 vom 25. Mai 2016 E. 5, insbes. E. 5.3, und E. 6.1;
BVGE 2014/43 E. 4.2; vgl. auch RYTER, a.a.O., Rz. 29.125). Es wäre somit
und mit Blick auch auf die konkreten Vorbringen der Beschwerdeführerin
(zunächst) zu prüfen gewesen, ob die Arbeitsorganisation des SEM im Hin-
blick auf den Schutz der Gesundheit der Beschwerdeführerin zweckmässig
war und das SEM die notwendigen Schutzmassnahmen getroffen hat,
nachdem es von der Erkrankung der Beschwerdeführerin erfahren hatte.
Dies ist im Folgenden nachzuholen.
7.5.2 Zunächst ist auf die Frage der Organisation der Arbeit durch das SEM
einzugehen. Die Unterlassungen, welche die Beschwerdeführerin in die-
sem Zusammenhang geltend macht, beziehen sich im Wesentlichen auf
die Zeit nach ihrem internen Stellenwechsel per (...). In Bezug auf ihre vor-
gängige Funktion als (...) rügt sie im Wesentlichen, dass den Mitarbeiten-
den der (...), die psychisch enormen Belastungen ausgesetzt gewesen
seien, keine geeignete Beratung bzw. Begleitung etwa in Form eines
Coachings oder einer Supervision zur Verfügung gestanden habe, so wie
dies in anderen Berufen mit vergleichbarer Belastungssituation schon
längst üblich sei. Dies sei umso stärker ins Gewicht gefallen, als positive
Entscheide über Asylgesuche im Rahmen der Funktion als (...) nicht vor-
gesehen gewesen seien; entweder seien die Asylsuchenden nach der
Kurzbefragung auf die Kantone verteilt und sei die weitere Bearbeitung der
Asylgesuche dem damaligen BFM übergeben worden, oder aber es seien
Nichteintretensentscheide zu fällen und in der Regel direkt zu vollziehen
gewesen. Dies sei ausserordentlich belastend gewesen. Als sie dann per
A-4147/2016
Seite 31
(...) innerhalb des SEM die Stelle gewechselt habe, sei über einen Zeit-
raum von rund eineinhalb Jahren unklar gewesen, in welcher Funktion sie
tatsächlich beschäftigt werde. Eine Einarbeitung habe (aus diesem Grund)
nicht stattgefunden und auch ein Pflichtenheft sei ihr erst nach eineinhalb
Jahren ausgehändigt worden, als klar gewesen sei, welcher Sektion sie
zugewiesen werde. Diese Unsicherheit sei eine erhebliche zusätzliche Be-
lastung gewesen. Schliesslich kritisiert sie, dass mangels genügender per-
soneller Ressourcen keine genügende Vertretung während der Ferien und
krankheitsbedingter Abwesenheiten organisiert gewesen sei. So habe sie
etwa im Sommer 2009, als sie nach einer mehrwöchigen Ferienabwesen-
heit wieder zu arbeiten begonnen habe, eine nicht unerhebliche Anzahl
Dossiers auf ihrem Schreibtisch vorgefunden. Dies habe dazu geführt,
dass der Erholungseffekt der Ferien innert kürzester Zeit wieder verpufft
gewesen sei. Auf all diese Umstände und die fortwährende übermässige
Arbeitsbelastung habe sie insbesondere im Rahmen der jährlichen Perso-
nalgespräche und damit im dafür vorgesehenen institutionalisierten Rah-
men hingewiesen, ohne dass das SEM jedoch die Arbeitsorganisation an-
gepasst und insbesondere zusätzliche personelle Ressourcen zur Verfü-
gung gestellt habe.
Das SEM bestreitet weder die hohe Arbeitsbelastung noch legt es begrün-
det dar, dass eine geeignete Vertretung bei ferien- und krankheitsbeding-
ten Abwesenheiten organisiert gewesen, der Beschwerdeführerin nach ih-
rem internen Stellenwechsel sogleich eine Funktion zugewiesen und sie in
diese eingearbeitet worden wäre. Gleichwohl kann nicht gesagt werden,
die Arbeitsorganisation habe zu einer systematischen Überbeanspruchung
der Beschwerdeführerin geführt und das SEM seine Fürsorgepflichten ver-
letzt, indem es die Arbeitsorganisation nicht verbessert habe. Auch im Ar-
beitsverhältnis hat der Arbeitnehmer nach Treu und Glauben Eigenverant-
wortung zu übernehmen. Diese zeigt sich insbesondere in der Obliegen-
heit, den Arbeitgeber bzw. den Vorgesetzten über eine andauernde Über-
lastung zu informieren und auf Mängel in der Arbeitsorganisation hinzuwei-
sen; der Arbeitgeber kann in der Regel nur tätig werden, wenn er informiert
ist (vgl. PORTMANN, a.a.O., S. 13; FRANK TH. PETERMANN, Burnout – Her-
ausforderungen für die anwaltliche Beratung, AJP 2003 S. 763). Zudem
trägt der Arbeitnehmer auch im Arbeitsverhältnis und trotz Subordinations-
verhältnis selbst Verantwortung für seine Gesundheit; für Belastungen
etwa, die von übertriebenem Arbeitseifer oder Ehrgeiz herrühren, kann der
Arbeitgeber grundsätzlich nicht verantwortlich gemacht werden (vgl. PORT-
MANN, a.a.O., S. 10 f.). Der Arbeitnehmer kann daher gehalten sein, in der
konkreten Situation, bei Unklarheiten etwa über die zu erledigende Arbeit,
A-4147/2016
Seite 32
den Arbeitgeber um Klärung nachzusuchen oder sich über eine unbefriedi-
gende Situation zu beschweren (vgl. Urteil des BVGer A-2656/2014 vom
21. April 2016 E. 3.2.7). Dies gilt auch vorliegend bezüglich der Frage der
Beratung bzw. Begleitung aufgrund der belastenden Arbeit als (...). Es
konnte von der Beschwerdeführerin erwartet werden und war ihr zumutbar,
auf eigene Initiative hin Unterstützung in Form etwa einer Supervision oder
eines Coachings in Anspruch zu nehmen und den Arbeitgeber unter Hin-
weis auf die belastende Arbeit darum zu ersuchen, dies während der Ar-
beitszeit und/oder auf Kosten des Arbeitgebers tun zu dürfen. Die Äusse-
rungen der Beschwerdeführerin anlässlich des Personalgesprächs vom
21. September 2005 zeigen zudem, dass sie sich dieser Möglichkeit be-
wusst war, wobei nicht ersichtlich ist und auch nicht dargetan wird, dass
das SEM Entsprechendes nicht bewilligt hätte. Die Beschwerdeführerin hat
daher in dieser Hinsicht ihre Eigenverantwortung nicht hinreichend wahr-
genommen. Zwar ist ihr darin zuzustimmen, dass aus heutiger Sicht der
Arbeitgeber aufgrund seiner Fürsorgepflicht gehalten sein kann, seinen An-
gestellten u.U. von sich aus die Möglichkeit einer Begleitung bzw. Beratung
zur Verfügung zu stellen, wenn diese eine psychisch belastende Tätigkeit
ausüben (vgl. vorstehend E. 7.4.2). Der Umfang der Fürsorgepflicht ist je-
doch ex ante zu beurteilen und die Beschwerdeführerin legt nicht begrün-
det dar und es ist auch nicht ersichtlich, dass das SEM bereits in den Neun-
zigerjahren aufgrund der Erfahrung und gemäss der Fürsorgepflicht des
Arbeitgebers dazu gehalten war, solche Möglichkeiten zu schaffen.
Nach ihrem internen Stellenwechsel per (...) erhielt die Beschwerdeführe-
rin sodann nach eigenen Angaben zunächst keine Funktion zugewiesen,
wurde nicht eingearbeitet und es war ihr in zumindest einem Fall aufgrund
der fehlenden Ferienvertretung keine richtige bzw. nachhaltige Erholung
möglich. Hierzu ist festzuhalten, dass offenbar zunächst und während einer
längeren Zeit Unklarheit darüber bestand, welcher Sektion innerhalb der
Abteilung (...) die Beschwerdeführerin zugewiesen werden sollte, was die
Vorinstanz zutreffend als nicht optimal bezeichnet. In dieser Situation wäre
es jedoch an der Beschwerdeführerin gewesen, den Arbeitgeber bzw.
ihre(n) Vorgesetzen konkret um eine entsprechende Klärung und Anwei-
sung anzugehen, bevor sie sich – mit entsprechend hohem persönlichem
Aufwand – über längere Zeit in beiden in Frage kommenden Sektionen en-
gagierte und sich sämtliche Informationen selbst beschaffte. Dasselbe gilt
bezüglich der Frage der fehlenden Vertretung bei Ferien und Krankheit.
Zwar kann es ebenfalls als nicht optimal bezeichnet werden, wenn einem
Angestellten während einer längeren ferienbedingten Abwesenheit Fälle
zugeteilt werden und es ihm überlassen bleibt, mit welcher Priorität diese
A-4147/2016
Seite 33
nach der Rückkehr zu bearbeiten sind und wie diese Pendenzen im Ver-
hältnis zu weiteren Neueingängen stehen. Diese Praxis ist jedoch im
Grundsatz nicht ungewöhnlich. Sie überlässt einem Arbeitnehmer Eigen-
verantwortung und einen Spielraum bei der Einteilung der Arbeit, was auch
positiv gewertet werden kann. Anders sah dies offenbar die Beschwerde-
führerin. Damit wäre es jedoch an ihr gewesen, ihren Vorgesetzten (je-
weils) um eine Anweisung anzugehen, wie mit den Dossiers zu verfahren
sei, die ihr während ihrer Abwesenheit zugeteilt worden waren, bevor sie
versuchte, diese möglichst rasch abzuarbeiten. An dieser Stelle ist auch
daran zu erinnern, dass dem Arbeitgeber beim Entscheid darüber, wie er
ferien- und krankheitsbedingte Abwesenheiten organisatorisch auffängt,
ein erheblicher Ermessensspielraum zukommt, wobei Ferien stets eine tat-
sächliche Erholung zu ermöglichen haben (Urteil des BGer 4C.68/1999
vom 5. Juli 2000 E. 4b; vgl. AUCH ADRIAN VON KAENEL, Die ständige Er-
reichbarkeit des Arbeitnehmers, ARV 2009 S. 8). Dies kann auch durch die
Arbeitsorganisation gefährdet sein, wenn etwa der Arbeitnehmer in Aus-
sicht hat, nach der Rückkehr aus den Ferien Überstunden zum Abbau an-
gehäufter Pendenzen leisten zu müssen (vgl. PÄRLI/HUG, Arbeitsrechtliche
Fragen bei Präsentismus [Arbeit trotz Krankheit], ARV 2012 S. 8 und 10 f.).
Es ist vorliegend jedoch nicht ersichtlich, dass der Beschwerdeführerin (je-
weils) eine Anweisung zum raschen Abbau der Pendenzen bzw. zur Leis-
tung von übermässig viel Arbeit nach den Ferien erteilt worden wäre, zumal
auch die Beschwerdeführerin nicht vorbringt, sie habe nach Ferien in grös-
serem Umfang Überstunden leisten müssen.
Zwar ist nachvollziehbar, dass einzelne der von der Beschwerdeführerin
geschilderten Umstände auch ohne ausdrückliche Anweisung des Arbeit-
gebers grundsätzlich geeignet waren, (indirekt) Druck auf sie auszuüben.
Insgesamt kann jedoch nicht gesagt werden, die Arbeitsorganisation des
SEM oder konkrete Anweisungen ihrer Vorgesetzten hätten zu einer sys-
tematischen Überbeanspruchung der Beschwerdeführerin geführt, zumal
das SEM nach Abschluss der Reorganisation die Frage klären liess, ob in
einzelnen Abteilungen bzw. Sektionen in personeller Hinsicht ein zusätzli-
cher Bedarf besteht und hiernach auf einen ausgewiesenen Mehrbedarf
reagiert hat. Übermässigkeit setzt eine gewisse sachliche und zeitliche In-
tensität voraus (PORTMANN, a.a.O., S. 7 f.), welche im Bereich der Verant-
wortlichkeit des Staates nicht bereits vorliegt, wenn einzelne Elemente der
Arbeitsorganisation oder einzelne Anweisungen des Arbeitgebers nicht ge-
bührend Rücksicht nehmen auf die (psychische) Gesundheit. Es kann in
diesem Zusammenhang auch auf die Rechtsprechung zum Mobbing ver-
wiesen werden. Demnach kann einzig aufgrund des einen oder anderen
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unkorrekten Verhaltens nicht bereits auf ein systematisch herabsetzendes
und damit die Persönlichkeit verletzendes Verhalten geschlossen werden
(vgl. Urteil des BGer 8C_398/2016 vom 17. Mai 2017 E. 4.1.3 und das
durch das erwähnte Urteil des BGer bestätigte Urteil des BVGer
A-2656/2014 vom 21. April 2016 E. 2.4.1). Das SEM hat somit hinsichtlich
der Arbeitsorganisation seine Pflicht, die (psychische) Gesundheit der Be-
schwerdeführerin zu schonen, nicht verletzt und sich insofern nicht wider-
rechtlich i.S.v. Art. 3 Abs. 1 VG verhalten.
Die Beschwerdeführerin macht in diesem Zusammenhang geltend, dass
weitere Angestellte des SEM (aufgrund der unzweckmässigen Arbeitsor-
ganisation und der Überlastung) erkrankt seien und stellt den Beweisan-
trag, es seien diesbezüglich nähere Angaben vom SEM zu edieren. Es ist
jedoch nicht ersichtlich und wird von der Beschwerdeführerin auch nicht
begründet dargelegt, dass die von ihr genannten Personen in derselben
oder einer vergleichbaren Funktion wie sie tätig und (damit) in derselben
Arbeitsorganisation eingegliedert waren. Zudem ist ein Vergleich der Ein-
zelfälle bei einem derart persönlichkeitsbezogenen Thema mit entspre-
chend unterschiedlichen Umständen nicht ohne Weiteres möglich. Die Ab-
nahme des beantragten Beweismittels vermag daher an der Einschätzung,
dass das SEM in Bezug auf die Arbeitsorganisation nicht widerrechtlich
i.S.v. Art. Art. 3 Abs. 1 VG gehandelt hat, nichts zu ändern, weshalb der
Beweisantrag der Beschwerdeführerin in antizipierter Beweiswürdigung
abzuweisen ist (Urteil des BGer 1C_488/2016 vom 16. Februar 2017 E. 2.2
mit Hinweisen auf die Rechtsprechung).
Zu prüfen bleibt nachfolgend, welche (weiteren) Amtspflichten das SEM
traf, nachdem es von der psychischen Erkrankung der Beschwerdeführerin
erfahren hatte und ob es diesen in hinreichendem Masse nachgekommen
ist.
7.5.3 Die Fürsorgepflicht gemäss Art. 328 OR verlangt vom Arbeitgeber,
auf das einzelne Arbeitsverhältnis Rücksicht zu nehmen. Es sind die im
Einzelfall erforderlichen und zumutbaren Massnahmen zu treffen (vgl. vor-
stehend E. 7.4.2). Dies kann nach der Rechtsprechung des Bundesge-
richts auch vorsorgendes Handeln oder gar ein aktives Einschreiten des
Arbeitgebers verlangen, etwa zum Schutz eines Arbeitnehmers vor Mob-
bing (Urteil des BGer 2C.2/2000 vom 4. April 2003 E. 2.3, bestätigt u.a. in
Urteil des BGer 8C_910/2011 vom 27. Juli 2012 E. 5.1; ABEGG/STEBLER,
a.a.O., S. 1179 mit Hinweisen auf die Rechtsprechung). So hat der Arbeit-
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geber u.U. seine Arbeitsorganisation anzupassen, wenn etwa der Arbeit-
nehmer aufgrund eines (vom Arbeitgeber verschuldeten) Arbeitsunfalls nur
noch Teilzeit zu arbeiten vermag (Urteil des BGer 4A_102/2008 vom
27. Mai 2008 E. 2; vgl. auch 4A_2/2014 vom 19. Februar 2014 E. 2 und 3).
Für Störungen der Gesundheit, die auf tätigkeitsimmanente oder andere,
nicht im Zusammenhang mit dem Arbeitsverhältnis stehende Belastungen
zurückzuführen sind, kann der Arbeitgeber zwar nicht unmittelbar verant-
wortlich gemacht werden. Gegenüber gesundheitlich beeinträchtigten Ar-
beitnehmern obliegt dem Arbeitgeber jedoch – soweit ihm eine gesundheit-
liche Beeinträchtigung bekannt ist oder hätte bekannt sein müssen – eine
erhöhte Fürsorgepflicht (PÄRLI/HUG/PETRIK, a.a.O., Rz. 569; PORTMANN,
a.a.O., S. 8 f.; vgl. auch FRANK TH. PETERMANN, Rechte und Pflichten des
Arbeitgebers gegenüber psychisch labilen oder kranken Arbeitnehmern,
ARV 2005 S. 9). Missachtet der Arbeitgeber seine (erhöhte) Fürsorge-
pflicht, sei es durch ein aktives Tun oder durch Unterlassung, verletzt er
Art. 328 OR und verhält sich entsprechend widerrechtlich (vgl. BGE 132 III
115 E. 5.1; Urteil des BGer 4A_2/2014 vom 19. Februar 2014 E. 3.2).
Vorliegend hat die Beschwerdeführerin gegenüber ihrem Vorgesetzten,
nachdem sie bereits in den Personalgesprächen vom 14. September 2007
und vom 6. September 2008 auf die (zu) hohe Arbeitsbelastung hingewie-
sen hatte, anlässlich des Personalgesprächs vom 7. September 2009 fest-
gehalten was folgt:
[...] Dennoch macht mir die hohe Arbeitsbelastung nach wie vor zu schaffen.
Auf Dauer werde ich diese Belastung nicht ertragen. Ich bin deswegen auch
in ärztlicher Behandlung.
Ein Jahr später, anlässlich des Personalgesprächs vom 30. September
2010, machte die Beschwerdeführerin gegenüber ihrem Vorgesetzen fol-
gende Aussage:
Die hohe Arbeitsbelastung sowie auch die Einsicht, dass offensichtlich politi-
sche Profilierungssucht und Ränkespiele wichtiger sind als die Erfüllung der
gesetzlichen Aufträge durch funktionierende Strukturen und gesunde Ange-
stellte, macht mir nach wie vor zu schaffen. Auf Dauer werde ich diese Belas-
tung nicht ertragen. Ich bin deswegen nach wie vor in ärztlicher Behandlung.
Ohne Einnahme von Antidepressiva wäre ich nicht in der Lage, weiter zu ar-
beiten.
Im Wesentlichen übereinstimmende Aussagen lassen sich dem Protokoll
zum Personalgespräch vom 8. September 2011 entnehmen, bevor die Be-
schwerdeführerin ab dem 22. März 2012 aufgrund ihrer Erkrankung zu
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100 % an ihrer Arbeitsleistung verhindert war. Die Beschwerdeführerin
brachte damit gegenüber ihrem Vorgesetzten klar zum Ausdruck, dass die
Arbeit sie krank mache und sie ohne die Einnahme von Psychopharmaka
nicht mehr arbeiten könne. Der Vorgesetzte hielt in diesem Zusammen-
hang anlässlich der Personalgespräche wiederholt fest, dass die Probleme
mit der Geschäftslast und auch die unbefriedigende Ressourcensituation
bekannt seien und auch ihn als Vorgesetzten belasten würden. Anlässlich
des Personalgesprächs vom 8. September 2011 hielt er der Beschwerde-
führerin gegenüber fest:
Die Ressourcensituation und Arbeitsbelastung ist zu hoch, das zieht sich wie
ein roter Faden durch alle PEG [Personalbeurteilungsgespräche]. Es besteht
ein klarer Handlungsbedarf, der auch nach der Reorganisation bestehen
bleibt. [...]
Der Vorgesetzte der Beschwerdeführerin ging somit ebenso wie die Vor-
instanz zutreffend von einer Handlungspflicht aus, wobei anzumerken ist,
dass die Protokolle der Personalgespräche jeweils nicht nur vom direkten,
sondern auch vom nächsthöheren Vorgesetzten unterzeichnet wurden.
Spätestens zu dem Zeitpunkt, da die Beschwerdeführerin ausdrücklich auf
ihre Erkrankung hingewiesen und diese auf ihre Arbeit zurückgeführt hatte,
hätte das SEM reagieren müssen. Aus den vorliegenden Akten geht jedoch
nicht hervor, ob und gegebenenfalls welche konkreten Schutzmassnah-
men das SEM in Nachachtung seiner Fürsorgeplicht zu Gunsten der Be-
schwerdeführerin getroffen hat, nachdem es (spätestens) anlässlich des
Personalgesprächs vom 7. September 2009 von deren Erkrankung erfah-
ren hatte. Es ist einzig die Rede davon, dass der Vorgesetzte der Be-
schwerdeführerin "nach Möglichkeit" versucht habe, diese zu entlasten.
Der Sachverhalt erweist sich daher in dieser Hinsicht als nicht vollständig
festgestellt. Eine Beurteilung, ob das SEM auch in dieser Hinsicht seiner
Fürsorgepflicht gemäss Art. 328 OR in hinreichender Weise nachgekom-
men ist, ist aufgrund der vorliegenden Unterlagen nicht möglich. Dabei ist
anzumerken, dass der Entscheid des SEM aus dem Jahr 2011, aufgrund
des Abschlusses der Reorganisation die Ressourcenauslastung im ganzen
Amt überprüfen zu lassen, als konkrete Schutzmassnahme – jedenfalls
ohne Kenntnis weiterer Gegebenheiten – nicht zu genügen vermag, zumal
u.a. fraglich ist, ob dieser Entscheid in hinreichendem Mass mit der kon-
kreten Situation der Beschwerdeführerin in Verbindung gebracht werden
kann. Die Vorinstanz führt in diesem Zusammenhang zwar grundsätzlich
zu Recht aus, dass das SEM als Verwaltungseinheit nicht frei darin sei,
zusätzliche personelle Ressourcen zu schaffen, sondern dieser Entscheid
auch ein politischer ist. Fehlende personelle Ressourcen vermögen jedoch
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eine Verletzung der Persönlichkeitsrechte grundsätzlich nicht zu rechtferti-
gen (vgl. in diesem Zusammenhang das Urteil des BVGer
A-363/2010 vom 1. März 2010 E. 2.2 [mit Hinweisen] betreffend die Frage
einer unzulässigen Rechtsverzögerung wegen einer übermässig langen
Verfahrensdauer aufgrund fehlender personeller Ressourcen).
7.6 Das Bundesverwaltungsgericht stellt den massgebenden Sachverhalt,
soweit für den Entscheid relevant, grundsätzlich von Amtes wegen fest
(Art. 12 VwVG). Es entscheidet (daher) grundsätzlich in der Sache selbst
oder weist diese ausnahmsweise mit verbindlichen Weisungen an die Vor-
instanz zurück (Art. 61 Abs. 1 VwVG). Vorliegend sind weitere Sachver-
haltsabklärungen insbesondere bezüglich der vom SEM getroffenen kon-
kreten Schutzmassnahmen nötig. Sollte sich hierbei ergeben, dass das
SEM keine (hinreichenden) Schutzmassnahmen getroffen hat, nachdem
es von der Beschwerdeführerin über deren konkrete Erkrankung informiert
worden ist, hätte das SEM seine Fürsorgepflicht gemäss Art. 328 OR ver-
letzt und es wäre insofern von einem widerrechtlichen Verhalten durch Un-
terlassung i.S.v. Art. 3 Abs. 1 VG auszugehen. Es wäre sodann (in medizi-
nischer) Hinsicht und mit Blick auf die Adäquanz der Unterlassung insbe-
sondere abzuklären, welche (zumutbaren) Möglichkeiten das SEM hatte,
auf die Erkrankung der Beschwerdeführerin zu reagieren, ob die Arbeits-
unfähigkeit eine arbeitsplatzbezogene oder (auch) auf andere Ursachen
zurückzuführen ist und ob die Beschwerdeführerin ein Selbstverschulden
i.S.v. Art. 4 VG trifft. Sollte sich ergeben, dass rechtzeitiges und pflichtge-
mässes Handeln des SEM mit überwiegender Wahrscheinlichkeit den
Schaden verhindert bzw. gemindert hätte und somit der hypothetische
Kausalzusammenhang zu bejahen wäre, müsste schliesslich die Höhe des
Schadens bestimmt werden.
Vor diesem Hintergrund und insbesondere mit Blick auf die erforderlichen
Sachverhaltsfeststellungen, welche die Vorinstanz unter Beizug des SEM
vorzunehmen haben wird (vgl. Art. 2 Abs. 1 der Verordnung zum Verant-
wortlichkeitsgesetz), kommt vorliegend einzig ein kassatorischer Entscheid
in Betracht. Die angefochtene Verfügung vom 6. Juni 2016 ist daher aufzu-
heben und im Sinne der vorstehenden Erwägungen zur weiteren Feststel-
lung des Sachverhalts und zum neuen Entscheid an die Vorinstanz zurück-
zuweisen.
7.7 Insgesamt ist somit festzuhalten, dass das SEM aufgrund seiner Für-
sorgepflicht zwar eine Garantenstellung gegenüber der Beschwerdeführe-
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Seite 38
rin inne hatte, es diese jedoch hinsichtlich der Arbeitsorganisation nicht ver-
letzt hat. Diesbezüglich ist dem SEM folglich kein widerrechtliches Verhal-
ten vorzuwerfen. Das SEM hatte jedoch spätestens seit dem Personalge-
spräch vom 7. September 2009 Kenntnis von der (psychischen) Erkran-
kung der Beschwerdeführerin und auch von dem Umstand, dass diese ihre
Erkrankung auf die Arbeit zurückführt. Es bestand insofern eine konkrete
Handlungspflicht des SEM, wobei aus den Akten nicht hervorgeht, ob und
gegebenenfalls welche konkreten Schutzmassnahmen es in Nachachtung
seiner Fürsorgeplicht getroffen hat. Die angefochtene Verfügung ist daher
in Gutheissung der Beschwerde aufzuheben und die Sache zur ergänzen-
den Sachverhaltsfeststellung im Sinne der Erwägungen und zum neuen
Entscheid an die Vorinstanz zurückzuweisen.
8.
Wer in seiner Persönlichkeit widerrechtlich verletzt wird, hat bei Verschul-
den des Beamten sodann Anspruch auf Leistung einer Geldsumme als Ge-
nugtuung, sofern die Schwere der Verletzung es rechtfertigt und diese nicht
anders wiedergutgemacht worden ist (Art. 6 Abs. 2 VG). Die vorliegende
Streitsache ist, wie vorstehend ausgeführt, indes noch nicht spruchreif und
daher zur ergänzenden Sachverhaltsfeststellung und zum neuen Ent-
scheid an die Vorinstanz zurückzuweisen. Diese wird gegebenenfalls auch
neu über den Anspruch der Beschwerdeführerin auf Genugtuung zu ent-
scheiden haben.
9.
Insgesamt ist festzuhalten, dass die Ansprüche der Beschwerdeführerin
gegenüber dem SEM nicht (relativ) verwirkt sind, aufgrund einer unvoll-
ständigen Sachverhaltsfeststellung jedoch nicht beurteilt werden kann, ob
das SEM seine Fürsorgepflicht gegenüber der Beschwerdeführerin in hin-
reichendem Mass erfüllt hat. Die Beschwerde ist daher gutzuheissen, die
Verfügung der Vorinstanz vom 6. Juni 2016 aufzuheben und zur ergänzen-
den Sachverhaltsfeststellung sowie zum neuen Entscheid über die Ansprü-
che der Beschwerdeführerin an die Vorinstanz zurückzuweisen.
10.
10.1 Es bleibt über die Kosten- und Entschädigungsfolgen des Beschwer-
deverfahrens zu befinden.
10.2 Die unterliegende Partei hat in der Regel die Verfahrenskosten zu tra-
gen; unterliegt sie nur teilweise, so werden sie ermässig. Ausnahmsweise
können sie erlassen werden (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Vorinstanzen werden
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Seite 39
unabhängig vom Ausgang des Verfahrens keine Verfahrenskosten aufer-
legt (Art. 63 Abs. 2 VwVG). Die Rückweisung einer Sache an die Vor-
instanz zu neuem Entscheid mit noch offenem Ausgang gilt dabei praxis-
gemäss als volles Obsiegen der Beschwerde führenden Partei (vgl. BGE
137 V 57 E. 2; Urteil des BVGer A-5459/2015 vom 27. Dezember 2016
E. 8.1 mit Hinweisen).
Vorliegend ist zwar dem SEM in Bezug auf die Arbeitsorganisation keine
Verletzung seiner Fürsorgepflicht und somit kein widerrechtliches Verhal-
ten i.S.v. Art. 3 Abs. 1 VG vorzuwerfen. Dabei handelt es sich jedoch nur
um eine mögliche rechtliche Begründung der Ansprüche der Beschwerde-
führerin. Sie kann grundsätzlich nach wie vor erreichen, was sie anbegehrt
hat, womit der Verfahrensausgang als offen und die Beschwerdeführerin
als obsiegend zu bezeichnen ist. Es sind ihr aus diesem Grund keine Ver-
fahrenskosten aufzuerlegen (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Ebenfalls keine Ver-
fahrenskosten trägt die Vorinstanz (Art. 63 Abs. 2 VwVG). Der von der Be-
schwerdeführerin in der Höhe von Fr. 9'000.– geleistete Kostenvorschuss
ist ihr nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Urteils zurückzuerstat-
ten.
10.3 Die nicht anwaltlich vertretene Beschwerdeführerin und die Vor-
instanz haben keinen Anspruch auf eine Parteientschädigung (Art. 64
Abs. 1 VwVG und Art. 7 Abs. 1 und 3 sowie Art. 9 Abs. 1 VGKE).