Decision ID: 2a076c7b-66f3-5839-8b0b-f8848997d414
Year: 2016
Language: it
Court: CH_BVGE
Chamber: CH_BVGE_001
Canton: CH
Region: Federation
Law Area: 
Law Sub-area: nan
Label: approval

Facts:
Fatti:
A.
Il 7 maggio 2014, al termine della giornata lavorativa, su ordine della
Direzione delle Officine delle Ferrovie federali svizzere (in seguito:
Direzione delle Officine) a Bellinzona, dipendenti della ditta Securitas
eseguivano nei confronti delle persone in uscita dallo stabile delle Officine
delle Ferrovie federali svizzere (in seguito: Officine o OBe), un controllo
sistematico con l'obbiettivo di prevenire "furti senza scasso".
B.
Con istanza del 30 maggio 2014 A._, B._, C._ e
D._, come pure i sindacati del Personale dei trasporti (SEV),
Transfair, e UNIA, hanno chiesto alle Ferrovie Federali Svizzere, Divisione
viaggiatori (in seguito: FFS), di costatare attraverso decisione scritta
l'illiceità della perquisizione, a loro dire personale, effettuata il 7 maggio
2014.
C.
Con scritto del 4 settembre 2014 le FFS hanno evidenziato il carattere
preventivo della citata azione di sensibilizzazione, come pure negato
qualsiasi perquisizione a carattere personale. Inoltre a dire dell'autorità
federale il presidente della Commissione del personale (in seguito: CoPe)
fu informato preventivamente circa l'intenzione della Direzione delle
Officine di procedere con i citati controlli.
D.
Con scritto dell'8 ottobre 2014 A._, B._, C._ e
D._ e i sindacati SEV, Transfair, e UNIA (in seguito: i ricorrenti)
hanno interposto ricorso al Tribunale amministrativo federale (in seguito: il
Tribunale o TAF), chiedendo l'annullamento della decisione del
4 settembre 2014, nonché l'accertamento dell'illiceità della perquisizione
personale dei collaboratori, effettuata il 7 maggio 2014. Protestate tasse e
spese. In particolare i ricorrenti hanno censurato la violazione del principio
di legalità, la violazione della personalità dei dipendenti perquisiti, come
pure la violazione del principio di proporzionalità.
E.
Con osservazioni del 12 novembre 2014 l'autorità di prima istanza ha
chiesto a questo Tribunale di respingere l'atto ricorsuale. In proposito, le
FFS hanno indicato di avere agito nel rispetto del contratto collettivo di
lavoro FFS (in seguito: CCL FFS) e delle direttive vigenti, come pure di
essersi astenute dall'effettuare perquisizioni personali come denunciato dai
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ricorrenti, bensì di avere effettuato unicamente un controllo dei bagagli a
mano.
F.
Con scritto del 19 gennaio 2015 i ricorrenti si sono riconfermati nelle
proprie conclusioni e argomentazioni, producendo le testimonianze scritte
di alcuni dipendenti delle Officine FFS W._, X._, Y._,
Z._, A._ e D._. I ricorrenti hanno altresì evidenziato
che "se del caso, si chiede che questi operai vengano sentiti quali testi".
G.
Ulteriori argomentazioni ed allegazioni saranno riprese, per quanto più di
interesse, nel prosieguo.

Considerations:
Diritto:
1.
1.1 Fatta eccezione delle decisioni previste dall'art. 32 della legge federale
del 17 giugno 2005 sul Tribunale amministrativo federale (LTAF, RS
173.32), il TAF, in virtù dell'art. 31 LTAF, giudica i ricorsi contro le decisioni
ai sensi dell'art. 5 della legge federale del 20 dicembre 1968 sulla
procedura amministrativa (PA, RS 172.021) prese dalle autorità
menzionate all'art. 33 LTAF.
1.2 Il TAF esamina d'ufficio e con pieno potere di cognizione la questione
a sapere se sono adempiute le condizioni di ammissibilità del ricorso
(DTAF 2007/6, consid. 1 con rinvii; DTAF 2008/48, consid. 1.2 non
pubblicato).
1.3 Costituisce una decisione a norma dell'art. 5 cpv. 1 PA ogni
provvedimento dell'autorità nel singolo caso, fondato sul diritto pubblico
federale e concernente (lett. a) la costituzione, la modificazione o
l'annullamento di diritti o di obblighi, (lett. b) l'accertamento dell'esistenza,
dell'inesistenza o dell'estensione di diritti o di obblighi; (lett. c) il rigetto o la
dichiarazione d'inammissibilità d'istanze dirette alla costituzione, alla
modificazione, all'annullamento o all'accertamento di diritti o di obblighi.
Per contro, non costituisce una decisione l'istruzione impartita da
un'autorità superiore a un'altra autorità ad essa subordinata ("decisione
interna", "Dienstanweisung", "Dienstbefehl", ordine di servizio). Una simile
istruzione non regola infatti diritti e obblighi dei privati, ma di principio solo
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il rapporto interno tra l'autorità più alta nella gerarchia e quella a lei
assoggettata ed è quindi vincolante solo per quelle autorità che sono le
destinatarie della medesima (cfr. ALFRED KÖLZ/ISABELLE HÄNER/MARTIN
BERTSCHI, Verwaltungsverfahren und Verwaltungs-rechtspflege des
Bundes, 3a ed., Zurigo/Basilea/Ginevra 2013, n. 892; PIERRE
TSCHANNEN/ULRICH ZIMMERLI/MARKUS MÜLLER, Allgemeines
Verwaltungsrecht, 3a ed., Berna 2009, pag. 232, 368 segg.).
1.4 Nel caso di atti materiali, il legislatore ha regolato il diritto ricorsuale
degli interessati con il nuovo art. 25a PA. Secondo quest'ultima
disposizione, chiunque abbia un interesse degno di protezione può esigere
che l'autorità competente per atti materiali che si fondano sul diritto
pubblico federale e che tangono diritti ed obblighi ometta, cessi o revochi
atti materiali illeciti (a), elimini le conseguenze di atti materiali illeciti (b),
accerti l'illiceità di atti materiali (c), pronunciandosi in questi casi mediante
decisione formale suscettibile di essere impugnata dinanzi alle competenti
autorità di ricorso. L'impugnabilità di tale decisione segue le regole generali
(sentenza TAF B-267/2013 del 19 settembre 2013, consid. 3; ANDRÉ
MOSER/MICHAEL BEUSCH/LORENZ KNEUBÜHLER, Prozessieren vor dem
Bundesverwaltungsgericht, Basilea 2008, pag. 37). In particolare devono
essere toccati diritti e doveri del richiedente e quindi la propria situazione
giuridica (KÖLZ/HÄNER/BERTSCHI, op. cit., n. 369).
1.5 In concreto, l'atto impugnato, ossia lo scritto delle FFS del 4 settembre
2014, non è suddiviso in parti e reca a margine la sola dicitura: "istanza di
decisione circa atti materiali". Da un punto di vista contenutistico, l'autorità
di prima istanza ha ritenuto "necessario precisare", che i controlli
controversi sono stati limitati al bagaglio a mano, che la ditta Securitas non
ha intrapreso alcuna misura nei confronti delle persone reticenti alla
perquisizione, ad eccezione della registrazione del nominativo, e che
nessuna perquisizione personale è stata effettuata. Lo scritto termina
quindi informando che la Direzione delle Officine sarebbe restata a
disposizione per ulteriori chiarimenti, senza peraltro indicare alcun rimedio
giuridico.
Ciò detto, se da una parte lo scritto risulti determinante ed abbia un influsso
diretto sui diritti nonché sulla situazione giuridica dei ricorrenti, nella misura
in cui esso riconosca la liceità del controllo effettuato il 7 maggio 2014,
dall’altra parte l’atto risulta carente da un punto di vista formale,
segnatamente nella mancata indicazione dei rimedi giuridici.
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1.6 Conseguentemente, il Tribunale ritiene pacifico considerare l'atto
impugnato una decisione ai sensi dell'art. 5 PA, emessa su istanza dal
Servizio giuridico (Recht & Compliance) della Divisione Viaggiatori del
Gruppo delle FFS, società anonima di diritto speciale, ovvero un'azienda
della Confederazione ai sensi dell'art. 33 lett. e LTAF.
1.7
1.7.1 Con riferimento alla legittimazione ricorsuale, il Tribunale ricorda
come l’insorgente debba dimostrare l’esistenza di un interesse attuale volto
ad ottenere un giudizio da parte dell’autorità ricorsuale (art. 48 PA). Tale
interesse deve essere attuale sia al momento dell’inoltro dell’impugnativa
sia al momento in cui il Tribunale si pronuncia nel merito. Nondimeno il
Tribunale rinuncia eccezionalmente a siffatta esigenza quando
l'impugnativa è diretta contro un atto che potrebbe ripetersi in futuro in
circostanze analoghe e le questioni litigiose, al cui chiarimento esiste un
interesse pubblico sufficientemente importante, qualora si ripresentassero,
non potrebbero essere esaminate tempestivamente (DTF 137 I 23,
consid. 1.3.1).
1.7.2 In concreto, sebbene l’interesse attuale e pratico dei ricorrenti sia
assente, l’atto materiale, ossia la perquisizione ordinata dal datore di
lavoro, potrebbe riprodursi. Inoltre sussiste un interesse pubblico, anche
se non del tutto primordiale, alla risoluzione della problematica posta con
l’impugnativa inoltrata.
1.8 Il ricorso è poi stato interposto tempestivamente (art. 20 segg.,
art. 50 PA), nel rispetto delle esigenze di forma e di contenuto previste dalla
legge (art. 52 PA). Il ricorso è dunque ricevibile in ordine e deve essere
esaminato nel merito.
2.
Con ricorso al TAF possono essere invocati la violazione del diritto fede-
rale, l'accertamento inesatto o incompleto di fatti giuridicamente rilevanti
nonché l'inadeguatezza (art. 49 PA). Lo scrivente Tribunale non è vincolato
né dai motivi addotti (art. 62 cpv. 4 PA) né dalle considerazioni giuridiche
della decisione impugnata, né dalle argomentazioni delle parti (PIERRE
MOOR, Droit administratif, vol. II, Les actes administratifs et leur contrôle, 3a
ed., Berna 2011, pag. 300). I principi della massima inquisitoria e dell'ap-
plicazione d'ufficio del diritto sono tuttavia limitati. L'autorità competente
procede infatti spontaneamente a constatazioni complementari o esamina
altri punti di diritto solo se dalle censure sollevate o dagli atti risultino indizi
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in tal senso (DTF 122 V 157, consid. 1a; DTF 121 V 204, consid. 6c; sen-
tenze del TAF del 29 settembre 2009 nella causa A-5881/2007, consid. 1.2
e del 19 luglio 2010 nella causa A-344/2009, consid. 2.2 e riferimenti citati).
3.
Con il proprio gravame i ricorrenti contestano la decisione impugnata, chie-
dendo a questo Tribunale di accertare l'illiceità della perquisizione perso-
nale avvenuta il 7 maggio 2014. In particolare, essi hanno censurato la vio-
lazione del principio di proporzionalità, la violazione del principio di legalità,
e la violazione della personalità dei dipendenti perquisiti.
4.
4.1 In primo luogo i ricorrenti hanno censurato la violazione del principio di
proporzionalità, poiché l'obbiettivo di una sensibilizzazione delle
maestranze avrebbe potuto essere conseguito con altre misure, meno
incisive, piuttosto che con una perquisizione personale indiscriminata.
L'autorità di prima istanza ha, in un primo tempo, fondato l'ammissibilità dei
controlli nell'interesse della collettività pubblica alla tutela dell'integralità del
proprio patrimonio come pure nell'importanza di preservare e tutelare i
"collaboratori onesti". In sede di decisione amministrativa nonché in sede
ricorsuale, invece, le FFS hanno sottolineato che la misura effettuata il
7 maggio 2014 aveva principalmente lo scopo di sensibilizzare in modo
generico le maestranze. Essa ha quindi negato ogni perquisizione
personale precisando che il controllo degli individui in uscita dallo stabile
delle Officine si è limitato al "bagaglio a mano"; provvedimento che, a loro
dire, è risultato essere "quello più blando", considerati i furti ripetuti di
materiale e di attrezzature come pure le denunce reiterate di diversi
collaboratori.
4.2 Il principio della proporzionalità, sancito dagli art. 5 cpv. 2 e 36 cpv. 3
della Costituzione federale della Confederazione svizzera del 18 aprile
1999 (Cost., RS 101), dev'essere rispettato in ogni attività dello Stato,
segnatamente quando l'attività in questione lede un diritto costituzionale
come quello della garanzia e tutela della sfera privata ex art. 13 Cost. Esso
impone, come condizione necessaria ad ogni restrizione dei diritti
fondamentali, che vi sia un rapporto ragionevole fra lo scopo d'interesse
pubblico perseguito ed il mezzo scelto per realizzarlo (ULRICH
HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht,
7a ed., Zurigo/San Gallo 2016, pag. 118 e segg). L’interesse pubblico è una
condizione generale che disciplina ogni attività dello stato (art. 5 cpv. 2
Cost). Si tratta di una nozione giuridica indeterminata che lascia all’autorità
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amministrativa ed al giudice un certo margine di giudizio per quanto
riguarda l’interpretazione in ogni singolo caso; è quindi impossibile da
definire mediante formulazione generale ed astratta, ma deve essere
esaminato al riguardo di ogni legge ed ogni decisione (PIERMARCO ZEN-
RUFFINEN, Droit administratif, Partie générale et éléments de procédure,
2a ed., Neuchâtel, 2013, pag. 63).
4.3 Qui di seguito verrà quindi esaminato dapprima l’interesse pubblico ad
adottare misure nel caso delle Officine FFS di Bellinzona.
4.3.1 Nello specifico le Officine FFS di Bellinzona svolgono, per il conto
delle FFS ed anche altre imprese ferroviarie, lavori di manutenzione delle
locomotive e vagoni passeggeri e merci. Esse occupano oltre 400 collabo-
ratori, i quali devono potere svolgere le mansioni assegnate con i mezzi e
utensili messi a disposizione dal datore di lavoro. Le FFS stesse, com’è
per altro notorio, sono un ente pubblico, concessionario, che svolge un
compito d’interesse pubblico per la Confederazione. È quindi conforme
all’interesse pubblico che venga tutelato il patrimonio di cui fanno parte i
vari attrezzi da lavoro – tra altro anche almeno in parte finanziati da fondi
pubblici – messi a disposizione dei collaboratori. Pure conforme all’inte-
resse pubblico, nonché ai vari disposti applicabili (cfr. la Legge federale del
24 marzo 2000 sul personale della Confederazione, LPers, RS 172.220.1,
nonché il contratto collettivo di lavoro delle FFS, CCL FFS nella versione
in vigore fino dal 1° luglio 2011, applicabile nella presente fattispecie con-
siderata la decisione impugnata, adottata il 4 settembre 2014) risulta es-
sere la tutela dell’ambiente di lavoro e la preservazione della salute in
senso lato dei collaboratori, evitando l’instaurazione di un clima di sospetto
in seno alle Officine. Va pure evidenziato che al datore di lavoro spetta
l'obbligo di dotare i dipendenti degli utensili e del materiale necessario per
l’espletamento delle loro funzioni (art. 69 LPers). Pacifico quindi ricono-
scere il diritto, ma pure l’obbligo, del datore di lavoro di impedire il furto
degli utensili menzionati. Va infine evidenziato che si rileva essere di inte-
resse pubblico – nel suo corollario di ordine pubblico – perseguire il rispetto
della legislazione specifica a tutela del patrimonio quale bene giuridico pro-
tetto.
4.3.2 In casu, le FFS hanno indicato che lo scopo della misura adottata
fosse la ricerca di una sensibilizzazione delle maestranze alla problematica
furti e sparizione degli utensili da lavoro; sennonché tale sensibilizzazione
è da considerarsi più un mezzo per raggiungere gli scopi di interesse pub-
blico come sopra descritti (cfr. consid. 4.3.2). Ne discenderebbe quindi che
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la misura adottata sarebbe da considerarsi illecita, in assenza di un inte-
resse pubblico allegato e comprovato, senza entrare nel merito delle cen-
sure sollevate dai ricorrenti. In altre parole, né al momento dell’emanazione
dell’atto impugnato, né susseguentemente, le FFS hanno spiegato o com-
provato l’ampiezza della problematica nelle Officine FFS di Bellinzona, sic-
ché l’atto impugnato già sotto quel aspetto risulta carente. Tuttavia, anche
volendo considerare le allegazioni presentate dal datore di lavoro come
pertinenti, ammettendo quale interesse pubblico da perseguire pure la sen-
sibilizzazione delle maestranze oltre agli altri interessi pubblici soprade-
scritti, le allegazioni dell’autorità inferiore non trovano miglior sorte, come
emerge dall’analisi del gravame di violazione del principio di proporziona-
lità di cui al considerando che segue.
4.4 Il principio della proporzionalità è suddiviso in tre regole: quella
dell'idoneità (consid. 4.4.1), quella della necessità (consid. 4.4.2) e quella
della proporzionalità in senso stretto (consid. 4.4.3; DTF 136 I 17
consid. 4.4, DTF 135 I 246 consid. 3.1, DTF 130 II 425 consid. 5.2,
DTF 124 I 40 consid. 3e).
4.4.1 Il principio d'idoneità impone che la misura sia atta al raggiungimento
di uno scopo di interesse pubblico (DTF 128 I 310 consid. 5b/cc). In
concreto, siccome la perquisizione all'uscita dello stabile delle Officine –
personale o limitata al bagaglio a mano – determini in modo diretto i
responsabili di un ipotetico reato di furto, essa è una misura atta a
sensibilizzare i collaboratori circa l’importanza per le Officine di continuare
a disporre degli propri attrezzi e quindi di preservare il buon funzionamento,
l'efficacia e l'affidabilità dei compiti pubblici di spettanza delle FFS;
conseguentemente essa tende alla tutela di un interesse pubblico
generale.
4.4.2 Il principio di necessità impone che la misura sia necessaria alla
realizzazione dello scopo d'interesse pubblico. In questo ambito, la misura
deve limitarsi a quanto necessario (DTF 130 II 425 consid. 5.2). Nella
fattispecie, il mezzo scelto, se lo scopo fosse stato la sensibilizzazione
delle maestranze, come sostengono le FFS, non si giustificava una
perquisizione, personale o limitata al bagaglio a mano, addirittura presso
3 cancelli dello stabile delle Officine. Inoltre essa è avvenuta in modo
sistematico da parte degli agenti Securitas, i quali hanno provveduto pure
alla redazione di un rapporto scritto, in capo ai dipendenti che si sono
opposti a tale misura, come pure in capo a quei dipendenti che sono stati
trovati in possesso di materiale delle Officine senza relativo giustificativo
(peraltro limitati a due individui).
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Pagina 9
In queste circostanze, il presente Tribunale ritiene che l'obbiettivo di
un'efficace sensibilizzazione poteva essere raggiunto con altre misure
meno incisive rispetto alla perquisizione sistematica sopracitata, sia essa
personale o limitata al bagaglio a mano, quali, a titolo esemplificativo, la
sensibilizzazione delle maestranze in riunione plenaria, l'apposizione di
cartellonistica negli appositi spazi comunicativi presso lo stabile Officine, o
ancora uno scritto informativo personale trasmesso a tutti dipendenti. Si
sarebbe anche potuto procedere ad un’informazione generale circa il futuro
controllo. Ciò detto, costatata la presenza di provvedimenti alternativi che
avrebbero leso in minor misura la garanzia e tutela della sfera privata del
personale FFS controllato, il Tribunale ritiene che la perquisizione, sia essa
limitata al bagaglio a mano o personale, non abbia rispettato la regola della
necessità.
4.4.3 A fronte di quanto sopra, è quindi superfluo procedere con l'analisi
del rispetto della regola della proporzionalità in senso stretto – detta anche
regola della preponderanza dell'interesse pubblico – che impone
all'autorità di procedere attentamente alla ponderazione tra l'interesse
pubblico perseguito e il contrapposto interesse privato (DTF 129 I 12
consid. 6).
4.5 Stante la violazione del principio della proporzionalità, il presente
Tribunale non ritiene necessario l'analisi delle ulteriori censure sollevate
dagli insorgenti, segnatamente la violazione del principio di legalità e la
violazione della personalità dei dipendenti perquisiti. In questo contesto,
determinare se la perquisizione sia stata limitata al bagaglio a mano o sia
stata a carattere personale, è un aspetto che può rimanere inevaso.
Conseguentemente pure la domanda di audizione dei testimoni indicati,
presentata in sede di osservazioni dagli insorgenti, può rimanere inevasa.
5.
A titolo abbondanziale, il Tribunale considera che, qualora emergessero in
seno alle Officine nuovi ripetuti furti di materiale con contestuale istaura-
zione di un clima di sospetto all’interno delle maestranze, si giustifichereb-
bero, dopo un’eventuale nuova sensibilizzazione (ad oggi effettuata) o at-
traverso altre misure – segnatamente l’ammonimento – interventi più inci-
sivi; tra di essi si segnalano pure l’apertura di un’inchiesta amministrativa
e l’istanza di intervento del Ministero Pubblico del cantone Ticino con con-
testuale inchiesta penale. In altri termini, secondo la gravità della minaccia
all’interesse pubblico e nel rispetto del principio della proporzionalità (in
casu violato), le FFS sono legittimate ad adottare nuove ed anche più inci-
sive misure.
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6.
State quanto sopra esposto, l'atto di perquisizione effettuato dagli agenti
della ditta Securitas, per conto della Direzione delle Officine, nei confronti
del personale in uscita dallo stabilimento il 7 maggio 2014, ha configurato
gli estremi dell'atto illecito, poiché effettuato in violazione del principio della
proporzionalità; l’importanza dell’interesse pubblico nella fattispecie a adot-
tare misure non è neppure stata esposta ne comprovata.
7.
In base all'art. 34 cpv. 2 della legge sul personale federale (LPers, RS
172.220.1), la procedura di prima istanza nonché la procedura di ricorso in
controversie concernenti il rapporto di lavoro sono gratuite. Giusta l'art. 7
cpv. 1 del regolamento del 21 febbraio 2008 sulle tasse e sulle spese ripe-
tibili nelle cause dinanzi al Tribunale amministrativo federale (TS-TAF, RS
173.320.2), ai ricorrenti vengono assegnate 1'000 franchi a titolo di ripeti-
bili.
(il dispositivo è sulla pagina seguente)
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