Decision ID: 8609e124-913a-57fa-af78-d12e25c70266
Year: 2019
Language: de
Court: CH_BVGE
Chamber: CH_BVGE_001
Canton: CH
Region: Federation
Law Area: 
Law Sub-area: nan
Label: dismissal

Facts:
Sachverhalt:
A.
Die Wettbewerbskommission (WEKO) erliess am 10. Juli 2017 eine Sank-
tionsverfügung gegen die Foffa Conrad AG, die Scandella Bau AG und die
Hohenegger SA in Liquidation wegen unzulässiger Wettbewerbsabrede
betreffend Hoch- und Tiefbauleistungen Münstertal. Sie stellte fest, die Ge-
samtabrede, die die drei Unternehmen zwischen 2004 und 2012 getroffen
hätten, stelle eine unzulässige Wettbewerbsbeschränkung im Sinne von
Art. 5 Abs. 3 i.V.m. Abs. 1 des Kartellgesetzes vom 6. Oktober 1995 (KG,
SR 251) dar. Gegenüber den beiden Selbstanzeigerinnen, der Foffa Con-
rad AG und deren Tochtergesellschaft Scandella Bau AG, sprach die
WEKO keine Sanktion aus. Das Verfahren gegen die Hohenegger SA
wurde eingestellt. Die Sanktionsverfügung erwuchs unangefochten in
Rechtskraft.
B.
Mit Pressemitteilung vom 13. Juli 2017 informierte die WEKO die Öffent-
lichkeit über den Erlass der vorgenannten Sanktionsverfügung.
C.
Am 14. Juli 2017 stellte der Kanton Graubünden bei der WEKO ein Gesuch
um Akteneinsicht. Er beantragte Einsicht in die Sanktionsverfügung, in all-
fällige weitere Beweismittel und in die Verfahrensakten. Eventualiter sei
ihm soweit Einsicht zu gewähren, als er als Vergabebehörde von den Wett-
bewerbsabreden betroffen sei. Subeventualiter sei zu bestätigen, dass er
als Vergabebehörde von den Wettbewerbsabreden nicht betroffen sei.
D.
Am 24. Oktober 2017 publizierte die WEKO die Sanktionsverfügung vom
10. Juli 2017 auf ihrer Webseite. Die Verfügungsadressaten wurden offen-
gelegt, während Personennamen sowie Geschäftsgeheimnisse abgedeckt
wurden.
E.
Mit Verfügung vom 17. September 2018 entschied die WEKO über das
Einsichtsgesuch des Kantons Graubünden wie folgt:
"1. Nach Eintritt der Rechtskraft der vorliegenden Verfügung wird dem Kan-
ton Graubünden gestützt auf Art. 19 Abs. 1 Bst. a DSG Einsicht in die
folgenden Beweismittel der Untersuchung 22-0467: Hoch- und Tiefbau-
leistungen Münstertal gewährt: E-Mails vom 27. Juni 2012 (Act. III.C.067
[22-0433] sowie Act. III.C.079 [22-0433]), E-Mail vom 28. Juni 2012
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(Act. III.C.106 [22-0433]), undatierte Besprechungsnotiz (Act. III.C.031
[22-0433]), Auszüge aus den Protokollen der Einvernahmen der Ho-
henegger SA vom 28. Oktober 2015 (Act. IV.025 [22-0433]) und vom
16. März 2016 (Act. II.1 [22-0467]). Kopien dieser Akten werden dem
Kanton Graubünden zugestellt.
2. Soweit weitergehend, wird das Gesuch des Kantons Graubünden abge-
wiesen, soweit dieses nicht gegenstandslos geworden ist.
3. Der Kanton Graubünden darf die ersuchten Daten einzig zur Prüfung und
Anordnung von vergaberechtlichen Sanktionen sowie zur Prüfung eines
Schadens zu seinen Lasten bzw. zur Geltendmachung von Schadener-
satzansprüchen verwenden. Die Weitergabe der Daten an Drittpersonen
oder Behörden zu anderen Zwecken wird ausdrücklich untersagt."
In den Erwägungen führte die WEKO im Wesentlichen aus, gestützt auf
Art. 19 Abs. 1 Bst. a des Bundesgesetzes vom 19. Juni 1992 über den Da-
tenschutz (DSG, SR 235.1) sei dem Kanton Graubünden Einsicht in die
Verfahrensakten und Beweismittel der Untersuchung zu gewähren, bei de-
nen er die zuständige Beschaffungsstelle gewesen sei und hinsichtlich de-
ren Anhaltspunkte für Einzelsubmissionsabreden bestünden. Von der Ein-
sicht seien diejenigen Dokumente auszunehmen, deren Offenlegung das
Institut der Selbstanzeige gefährden würde. Zudem sei die Einsichtnahme
gemäss Rechtsprechung nur unter Auflage zu gestatten.
F.
Gegen die Einsichtsverfügung der WEKO vom 17. September 2018 erhebt
der Kanton Graubünden (nachfolgend: Beschwerdeführer) am 19. Oktober
2018 Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht. Er beantragt,
Disp.-Ziff. 2 der angefochtenen Verfügung sei aufzuheben und es sei ihm
umfassend Einsicht in die Sanktionsverfügung vom 10. Juli 2017 sowie in
alle Beweismittel und Verfahrensakten, namentlich auch der Selbstanzei-
ger, zu gewähren, bei denen er als Vergabe- oder Subventionsbehörde von
den Wettbewerbsabreden betroffen sei. Ferner sei Disp.-Ziff. 3 der ange-
fochtenen Verfügung aufzuheben und er sei zu ermächtigen, die ersuchten
Informationen, Beweismittel und Verfahrensakten ohne jegliche Einschrän-
kung zur Wahrnehmung seines verfassungsrechtlichen Auftrages, nament-
lich in straf-, zivil-, vergabe-, subventions- und steuerrechtlicher Hinsicht,
zu verwenden.
In der Begründung rügt der Beschwerdeführer im Wesentlichen, es fehle
an einer Rechtsgrundlage, um die Datenverwendung zu beschränken so-
wie die Bekanntgabe der Daten der Selbstanzeigerinnen zu verweigern.
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Seite 5
Die Einschränkungen würden sich zudem auch als unverhältnismässig er-
weisen.
G.
Die Beschwerdegegnerinnen haben keine Beschwerdeantwort einge-
reicht.
H.
Die WEKO (nachfolgend: Vorinstanz) schliesst in der Vernehmlassung vom
10. Dezember 2018 auf Abweisung der Beschwerde. In verfahrensrechtli-
cher Hinsicht ersucht sie, der Beschwerde sei bezüglich Disp.-Ziff. 3 der
angefochtenen Verfügung die aufschiebende Wirkung zu entziehen, um
während laufendem Rechtsmittelverfahren die Verwendungsbeschrän-
kung derjenigen Akten sicherzustellen, die gemäss der rechtskräftigen
Disp.-Ziff. 1 herauszugeben seien.
I.
Mit Eingabe vom 16. Januar 2019 stimmt der Beschwerdeführer dem Ver-
fahrensantrag der Vorinstanz vom 10. Dezember 2018 zu.
J.
In Gutheissung des Verfahrensantrags der Vorinstanz entzieht das Bun-
desverwaltungsgericht mit Zwischenverfügung vom 23. Januar 2019 der
Beschwerde die aufschiebende Wirkung betreffend Disp.-Ziff. 3 der ange-
fochtenen Verfügung.
K.
In der Replik vom 23. Januar 2019 hält der Beschwerdeführer an seiner
Beschwerde fest.
L.
In der Duplik vom 1. Februar 2019 bleibt die Vorinstanz bei ihrem Antrag
auf Abweisung der Beschwerde.
M.
Auf die weiteren Vorbringen der Verfahrensbeteiligten und die sich bei den
Akten befindlichen Dokumente wird – soweit entscheidrelevant – in den
nachfolgenden Erwägungen eingegangen.
A-5988/2018
Seite 6

Considerations:
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Das Bundesverwaltungsgericht beurteilt gemäss Art. 31 des Verwal-
tungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (VGG, SR 173.32) Beschwerden
gegen Verfügungen nach Art. 5 des Verwaltungsverfahrensgesetzes vom
20. Dezember 1968 (VwVG, SR 172.021), sofern keine Ausnahme nach
Art. 32 VGG gegeben ist und eine Vorinstanz im Sinne von Art. 33 VGG
entschieden hat. Das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht richtet
sich nach dem VwVG, sofern das VGG nichts anderes vorsieht (Art. 37
VGG). Beim angefochtenen Entscheid handelt es sich um eine Verfügung
gemäss Art. 5 VwVG, die von einer Vorinstanz im Sinne von Art. 33 Bst. f
VGG erlassen wurde (vgl. Art. 18 Abs. 3 i.V.m. Art. 39 KG). Da keine Aus-
nahme gemäss Art. 32 VGG vorliegt, ist das Bundesverwaltungsgericht zur
Beurteilung der vorliegenden Beschwerde zuständig.
1.2 Zur Beschwerde ist berechtigt, wer vor der Vorinstanz am Verfahren
teilgenommen hat, durch die angefochtene Verfügung besonders berührt
ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung
hat (Art. 48 Abs. 1 VwVG). Der Beschwerdeführer hat am vorinstanzlichen
Verfahren teilgenommen und ist mit seinen Anträgen nicht vollständig
durchgedrungen. Er ist demnach zur Beschwerde legitimiert.
1.3 Der Streitgegenstand des Beschwerdeverfahrens bestimmt sich nach
dem in der vorinstanzlichen Verfügung geregelten Rechtsverhältnis, soweit
es angefochten wird. Der Streitgegenstand kann sich im Laufe des Be-
schwerdeverfahrens verengen, darf jedoch grundsätzlich nicht erweitert
oder qualitativ verändert werden. Es ist mithin das in der angefochtenen
Verfügung (Anfechtungsobjekt) geregelte Rechtsverhältnis, welches den
äusseren Rahmen des Streitgegenstandes bestimmt. Fragen, über welche
die erstinstanzliche Behörde nicht entschieden hat, darf die zweite Instanz
nicht beurteilen; sonst würde in die funktionelle Zuständigkeit der ersten
Instanz eingegriffen (vgl. BGE 136 II 457 E. 4.2; statt vieler Urteil des
BVGer A-199/2018 vom 18. April 2019 E. 1.3; AUER/BINDER, in: Auer/Mül-
ler/Schindler [Hrsg.], Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwal-
tungsverfahren [VwVG], 2. Aufl. 2019, Art. 12 Rz. 11 [nachfolgend: Kom-
mentar VwVG], MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, Prozessieren vor dem Bun-
desverwaltungsgericht, 2. Aufl. 2013, Rz. 2.7 f. und 2.213).
Mit Schreiben vom 14. Juli 2017 stellte der Beschwerdeführer bei der Vor-
instanz ein Gesuch um Einsichtnahme, um erstens das Vergabeverfahren
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und dessen Kontrollmechanismen zu überprüfen, um zweitens vergabe-
rechtliche Sanktionen gegen die in der Sanktionsverfügung geahndeten
Unternehmen zu prüfen und anzuordnen sowie um drittens allfällige zivil-
rechtliche Ansprüche gegen diese Unternehmen zu prüfen und durchset-
zen zu können. Der Beschwerdeführer wies in seinem Gesuch ausdrück-
lich darauf hin, die Daten sollten ihm nur für die genannten drei Zwecke
bekannt gegeben werden. Wie sich aus den Erwägungen der angefochte-
nen Verfügung ergibt, hat die Vorinstanz die Zulässigkeit der Datenbe-
kanntgabe konkret für die im Gesuch angegebenen Anliegen geprüft und
im Einzelnen darüber befunden. Über andere mögliche Anliegen für die
Datenbekanntgabe hat sie nicht entschieden. Soweit der Beschwerdefüh-
rer nun in der Beschwerde vor Bundesverwaltungsgericht Einsicht zwecks
Wahrnehmung seines gesamten verfassungsrechtlichen Auftrages – na-
mentlich auch in straf-, subventions- und steuerrechtlicher Hinsicht – ver-
langt, geht das Begehren über den Streitgegenstand hinaus. Darauf ist in-
soweit nicht einzutreten.
1.4 Auf die im Übrigen frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde
(Art. 50 Abs. 1 und Art. 52 Abs. 1 VwVG) ist – unter Vorbehalt der vorste-
henden Erwägung – einzutreten.
2.
Das Bundesverwaltungsgericht entscheidet grundsätzlich mit uneinge-
schränkter Kognition. Es überprüft die angefochtene Verfügung auf
Rechtsverletzungen – einschliesslich unrichtiger oder unvollständiger Fest-
stellung des rechtserheblichen Sachverhalts und Rechtsfehler bei der Er-
messensausübung – sowie auf Angemessenheit hin (Art. 49 VwVG).
3.
3.1 In formeller Hinsicht rügt der Beschwerdeführer, die ihm auferlegte Auf-
lage gemäss Disp.-Ziff. 3 der angefochtenen Verfügung sei nicht ausrei-
chend begründet und damit sei sein Anspruch auf rechtliches Gehör ver-
letzt.
Die Vorinstanz bestreitet eine Verletzung der Begründungspflicht. Sie habe
die Gründe für den Erlass der Auflage unter Verweis auf die Rechtspre-
chung des Bundesverwaltungsgerichts dargelegt.
3.2 Schriftliche Verfügungen sind gemäss Art. 35 Abs. 1 VwVG zu begrün-
den. Die Begründungspflicht ist ein Teilaspekt des Anspruchs auf rechtli-
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Seite 8
ches Gehör. Dieser ist in Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung der Schwei-
zerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (BV, SR 101) verankert.
Eine Begründung muss – im Sinne einer Minimalanforderung – in jedem
Fall so abgefasst sein, dass sich der Betroffene über deren Tragweite Re-
chenschaft geben und sie sachgerecht anfechten kann. Zudem muss der
Rechtsmittelinstanz die Überprüfung der Rechtsanwendung möglich sein.
Es sind wenigstens kurz die Überlegungen zu nennen, von denen sich die
Behörde hat leiten lassen und auf die sich ihr Entscheid stützt (vgl. BGE
142 II 324 E. 3.6; BVGE 2013/46 E. 6.2.5; KNEUBÜHLER/PEDRETTI, Kom-
mentar VwvG, Art. 35 Rz. 5 ff., KÖLZ/HÄNER/BERTSCHI, Verwaltungsverfah-
ren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3. Aufl. 2013, Rz. 629 f.; je
mit Hinweisen).
3.3 In den Erwägungen der angefochtenen Verfügung legt die Vor-
instanz die bestehende Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts
dar und führt für den konkreten Fall aus, die Auflage gemäss Disp.-Ziff. 3
solle verhindern, dass die Daten zu kartellrechtsfremden Zwecken verwen-
det werden. Mit diesen Ausführungen wurden die entscheidwesentlichen
Überlegungen zwar knapp, aber doch in nachvollziehbarer Weise darge-
legt. Letztlich war der Beschwerdeführer – wie die Vorbringen in seiner Be-
schwerde zeigen – im Stande, die Verfügung sachgerecht anzufechten.
Eine Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör ist zu verneinen.
4.
4.1 In materieller Hinsicht ist zunächst die Rechtsgrundlage der informa-
tionellen Amtshilfe darzulegen, soweit diese unbestritten geblieben ist.
4.2 Für die Beurteilung des Einsichtsgesuchs des Beschwerdeführers
kommen mehrere Rechtsgrundlagen in Frage. Nach der Rechtsprechung
des Bundesverwaltungsgerichts richten sich solche Gesuche – bei gege-
benen Anwendungsvoraussetzungen – primär nach dem Datenschutzge-
setz, genauer gesagt nach Art. 19 Abs. 1 Bst. a DSG (BVGE 2016/22
E. 5 ff.; Urteile des BVGer A-590/2018 vom 23. Oktober 2018 E. 7 ff.,
A-592/2018 vom 23. Oktober 2018 E. 6 ff. und A-604/2018 vom 23. Okto-
ber 2018 E. 5 ff. [teils noch nicht rechtskräftig]).
Gemäss Art. 19 Abs. 1 Bst. a DSG ist die Bekanntgabe von Personendaten
ohne rechtliche Grundlage im Sinne von Art. 17 DSG möglich, wenn die
Daten für den Empfänger im Einzelfall zur Erfüllung seiner gesetzlichen
Aufgabe unentbehrlich sind. Der Gesetzgeber hat damit eine spezifische
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Seite 9
Norm geschaffen, welche den verfassungsmässigen Grundsatz der gegen-
seitigen Amtshilfe von Art. 44 BV zumindest für die informationelle Amts-
hilfe einer Bundesbehörde konkretisiert. Die Bestimmung von Art. 19
Abs. 1 Bst. a DSG soll eine rationelle Verwaltungstätigkeit erlauben und die
Erfüllung gesetzlicher Aufgaben sicherstellen. Angesichts des Ausnahme-
charakters kann sie jedoch nur im Einzelfall zur Anwendung gelangen und
ist jeweils eng auszulegen (BVGE 2016/22 nicht publ. E. 5 und E. 6.2 mit
Hinweisen; vgl. JENNIFER EHRENSPERGER, in: Maurer-Lambrou/Blechta
[Hrsg.], Datenschutzgesetz/Öffentlichkeitsgesetz, Basler Kommentar,
3. Aufl. 2014, Art. 19 DSG Rz. 21 [nachfolgend: Basler Kommentar
DSG/BGÖ]).
4.3 In Übereinstimmung mit der Rechtsprechung des Bundesverwaltungs-
gerichts hat die Vorinstanz in der angefochtenen Verfügung zunächst den
Geltungsbereich und die Anwendungsvoraussetzungen von Art. 2 i.V.m.
Art. 3 DSG geprüft und als vorliegend erfüllt erachtet (vgl. BVGE 2016/22
E. 6.1 mit Hinweisen). Hinsichtlich der Voraussetzungen von Art. 19 Abs. 1
Bst. a DSG bejahte die Vorinstanz sodann, dass ein Ersuchen im Einzelfall
vorliegt. So beziehe sich das Gesuch des Beschwerdeführers auf die Akten
eines bestimmten vorinstanzlichen Verfahrens, womit im Gesuch selbst der
Kreis der betreffenden Personendaten klar umrissen werde. Auch seien im
Gesuch spezifische Zwecke angegeben, wozu die Daten benötigt würden
(vgl. BVGE 2016/22 E. 7 mit Hinweisen). Des Weiteren seien die drei im
Gesuch genannten Anliegen – Überprüfung des Vergabeverfahren und
dessen Kontrollmechanismen, Prüfung und Anordnung vergaberechtlicher
Sanktionen sowie Prüfung und Durchsetzung allfälliger zivilrechtlicher An-
sprüche – als gesetzliche Aufgaben zu qualifizieren (vgl. BVGE 2016/22
E. 9 mit Hinweisen). Schliesslich seien die Daten zur Erfüllung der vom
Beschwerdeführer angeführten gesetzlichen Aufgaben im nachfolgenden
Umfang unentbehrlich: Die Unentbehrlichkeit für das erste Anliegen des
Beschwerdeführers sei zu verneinen, da die kantonalen Vergabeabläufe
und Kontrollmechanismen schon aufgrund der Angaben in der publizierten
Sanktionsverfügung überprüft werden könnten (vgl. BVGE 2016/22 E. 8.2
mit Hinweisen). Hinsichtlich des zweiten Anliegens des Beschwerdeführers
erwog die Vorinstanz, ein Auftragsentzug oder eine Vertragsauflösung ge-
mäss Art. 32 Abs. 1 Bst. a des Submissionsgesetzes des Kantons Grau-
bünden vom 10. Februar 2004 (SubG GR, BR 803.300) komme vorliegend
nicht in Betracht, da die Projekte zwischenzeitlich ausgeführt worden seien.
Um eine Konventionalstrafe oder den Ausschluss bei künftigen Beschaf-
fungen prüfen zu können (Art. 32 Abs. 1 Bst. b und c SubG GR), bedürfe
der Beschwerdeführer hingegen Einsicht in die Verfahrensakten, soweit es
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Seite 10
um Einzelprojekte gehe, bei denen er die zuständige Beschaffungsstelle
gewesen sei (vgl. BVGE 2016/22 E. 8.3 mit Hinweisen). Für das dritte An-
liegen des Beschwerdeführers sei eine Einsichtnahme ebenfalls unent-
behrlich, soweit es um Einzelprojekte gehe, bei denen der Kanton die zu-
ständige Beschaffungsstelle gewesen sei (vgl. BVGE 2016/22 E. 8.4 mit
Hinweisen).
4.4 Diese vorinstanzlichen Erwägungen stehen in Übereinstimmung mit
der bestehenden Rechtsprechung und geben zu keinen weiteren Bemer-
kungen Anlass. Es ist somit zu Recht unbestritten geblieben, dass im ge-
nannten Umfange die Voraussetzungen für die Gewährung der informatio-
nellen Amtshilfe nach Art. 19 Abs. 1 Bst. a DSG grundsätzlich erfüllt sind.
5.
Gemäss Art. 19 Abs. 4 DSG hat das Bundesorgan eine grundsätzlich zu-
lässige Datenbekanntgabe abzulehnen, einzuschränken oder mit Auflagen
zu verbinden, wenn wesentliche öffentliche Interessen oder offensichtlich
schutzwürdige Interessen einer betroffenen Person (Bst. a) oder gesetzli-
che Geheimhaltungspflichten oder besondere Datenschutzvorschriften es
verlangen (Bst. b; vgl. zum Ganzen EHRENSPERGER, Basler Kommentar
DSG/BGÖ, Art. 19 DSG Rz. 60 ff., CLAUDIA MUND, in: Baeriswyl/ Pärli
[Hrsg.], Handkommentar Datenschutzgesetz, Art. 19 Rz. 34 ff., YVONNE
JÖHRI, in: Rosenthal/Jöhri [Hrsg.], Handkommentar zum Datenschutzge-
setz, 2008, Art. 19 Rz. 93 ff., je mit Hinweisen).
Vor dem Hintergrund von Art. 19 Abs. 4 DSG ist nachfolgend strittig und zu
prüfen, ob die Vorinstanz die Verwendung der bekanntzugebenden Daten
mittels Auflage einschränken (vgl. nachfolgend E. 6) sowie das Gesuch des
Beschwerdeführers um Einsicht in die Daten der Selbstanzeigerinnen ab-
weisen durfte (vgl. nachfolgend E. 7). Soweit die Vorinstanz das Gesuch
des Beschwerdeführers im Übrigen teilweise gutgeheissen hat, ist die Ver-
fügung unangefochten geblieben.
6.
6.1 In einem ersten Schritt ist zu klären, ob im Rahmen der informationellen
Amtshilfe die Auflage zulässig ist, demnach der Beschwerdeführer die er-
suchten Daten einzig zur Prüfung und Anordnung von vergaberechtlichen
Sanktionen sowie zur Prüfung eines Schadens zu seinen Lasten bzw. zur
Geltendmachung von Schadenersatzansprüchen verwenden darf und ihm
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die Weitergabe der Daten an Drittpersonen oder Behörden zu anderen
Zwecken ausdrücklich untersagt wird.
6.2 Der Beschwerdeführer rügt, es mangle an einer gesetzlichen Grund-
lage für die Einschränkung der Datenverwendung. Die Bestimmung von
Art. 25 Abs. 2 KG könne nicht als spezialgesetzliche Geheimhaltungspflicht
im Sinne von Art. 19 Abs. 2 Bst. b DSG verstanden werden. Der Wortlaut
von Art. 25 Abs. 2 KG beziehe sich gemäss Lehre nur auf die zweckgebun-
dene Verwertung der Kenntnisse durch die Vorinstanz selbst und nicht auf
die Datenweitergabe an andere Behörden. Andernfalls wäre Art. 25 Abs. 2
KG redundant, denn bei Art. 19 DSG handle es sich um den einzig mögli-
chen Anwendungsfall einer Datenweitergabe durch die Vorinstanz im Rah-
men der Amtshilfe. Die verfügte Auflage erweise sich überdies auch als
unverhältnismässig, da sie verhindere, dass der beschwerdeführende Kan-
ton seine gesetzlichen und verfassungsmässigen Aufgaben umfassend
wahrnehmen könne. Wesentliche öffentliche Interessen oder schutzwür-
dige Privatinteressen, die den Erlass der Auflage zu rechtfertigen vermö-
gen, seien nicht ersichtlich.
Die Vorinstanz stellt sich demgegenüber auf den Standpunkt, Art. 19 Abs. 4
DSG sehe ausdrücklich vor, die Datenbekanntgabe mit Auflagen zu verbin-
den, wenn gesetzliche Geheimhaltungsgründe es verlangen würden. Eine
solche Geheimhaltungspflicht enthalte Art. 25 Abs. 2 KG. Die Zweckidenti-
tät resp. -kompatibilität der Datenverwendung müsse in jedem Fall sicher-
gestellt werden und diesbezüglich bestehe kein Raum für eine Interessen-
abwägung.
6.3 Mit einer Auflage wird der Verfügungsadressat zu einem Tun, Dulden
oder Unterlassen verpflichtet. Auflagen gehören zu den Nebenbestimmun-
gen einer Verfügung. Nebenbestimmungen konkretisieren die mit einer
Verfügung festgelegten Rechte und Pflichten; sie regeln die Modalitäten
einer Verfügung. Das Gesetzmässigkeitsprinzip gilt auch für Nebenbestim-
mungen. Nebenbestimmungen brauchen jedoch nicht ausdrücklich in ei-
nem Rechtssatz vorgesehen zu sein, sondern die Zulässigkeit kann sich
vielmehr auch aus dem mit dem Gesetz verfolgten Zweck ergeben und da-
mit aus einem mit der Hauptanordnung in einem engen Zusammenhang
stehenden öffentlichen Interesse hervorgehen. Auflagen zu begünstigen-
den Verfügungen sind insbesondere dann zulässig, wenn die zugestande-
nen Rechte im Lichte der gesetzlichen Bestimmungen verweigert werden
könnten. Unzulässig sind hingegen alle Nebenbestimmungen, die sach-
fremd oder unverhältnismässig sind (vgl. BGE 131 I 166 E. 4.4; Urteil des
A-5988/2018
Seite 12
BVGer A-6841/2016 vom 6. März 2018 E. 9.2; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN,
Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. Aufl. 2016, Rz. 906 ff., TSCHANNEN/ZIM-
MERLI/MÜLLER, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Aufl. 2014, § 28
Rz. 90 ff.).
6.4 Gemäss Bst. b von Art. 19 Abs. 4 DSG lehnt das Bundesorgan die Da-
tenbekanntgabe ab, schränkt sie ein oder verbindet sie mit Auflagen, wenn
gesetzliche Geheimhaltungspflichten oder besondere Datenschutzvor-
schriften es verlangen. Das Datenschutzgesetz entbindet folglich das an-
gefragte Bundesorgan nicht vom Amtsgeheimnis oder anderen speziellen
Geheimhaltungspflichten. Vielmehr muss im Einzelfall mittels Gesetzes-
auslegung geprüft werden, ob eine spezialgesetzliche Regelung die Ge-
heimhaltungspflicht aufhebt und ob eine datenschutzrechtliche Bestim-
mung einer Datenbekanntgabe entgegensteht (vgl. BVGE 2016/22 E. 11.1;
EHRENSPERGER, Basler Kommentar DSG/BGÖ, Art. 19 DSG Rz. 66 mit
Hinweisen).
Das Kartellrecht regelt das Amtsgeheimnis in Art. 25 KG. Die Bestimmung
sieht vor, dass die Wettbewerbsbehörden das Amtsgeheimnis wahren
(Abs. 1). Sie dürfen Kenntnisse, die sie bei ihrer Tätigkeit erlangen, nur zu
dem mit der Auskunft oder dem Verfahren verfolgten Zweck verwerten
(Abs. 2). Ferner erlaubt die Bestimmung den Wettbewerbsbehörden, die-
jenigen Daten an den Preisüberwacher weiterzugeben, die er für die Erfül-
lung seiner Aufgaben benötigt (Abs. 3). In Abs. 4 von Art. 25 KG wird das
Verbot statuiert, in den Veröffentlichungen Geschäftsgeheimnisse preiszu-
geben. Das Bundesverwaltungsgericht hat in BVGE 2016/22 eine umfas-
sende Auslegung von Art. 25 KG vorgenommen, um zu klären, ob diese
Bestimmung eine Schranke für die Datenbekanntgabe im Sinne von Art. 19
Abs. 4 Bst. b DSG bildet. Gemäss der Rechtsprechung führt die Auslegung
zum Ergebnis, dass Art. 25 KG die amtshilfeweise Datenbekanntgabe ein-
schränkt, aber nicht vollständig ausschliesst. Eine Weitergabe ist nach
Art. 25 Abs. 2 KG dann zulässig, wenn die Daten an ein (potentielles) Kar-
tellopfer geliefert werden, von der Bekanntgabe keine Geschäfts- und Fab-
rikationsgeheimnisse betroffen sind und die Daten ausschliesslich zu kar-
tellrechtlichen Zwecken verwendet werden. Die zweckentsprechende Ver-
wertung der Daten ist mit der Anordnung einer Auflage sicherzustellen
(BVGE 2016/22 E. 11 mit Hinweisen).
6.5 Entgegen der Ansicht des Beschwerdeführers besteht für die ange-
fochtene Auflage, welche die Datenverwendung beschränkt, eine hinrei-
chende gesetzliche Grundlage.
A-5988/2018
Seite 13
Für die Auslegung von Art. 25 Abs. 2 KG kann auf die bestehende Recht-
sprechung verwiesen werden. Wie in BVGE 2016/22 E. 11 im Einzelnen
aufgezeigt, ergibt sich aus der Auslegung der spezialgesetzlichen Bestim-
mung von Art. 25 Abs. 2 KG, dass die Daten nur zu kartellrechtlichen Zwe-
cken weitergegeben werden dürfen. Vorliegend besteht auch keine Veran-
lassung, diese Rechtsprechung in Frage zu stellen. Mit der Vorinstanz ist
einig zu gehen, dass die vom Beschwerdeführer angeführte Lehrmeinung
von SUTTER nichts an der angefochtenen Verfügung zu ändern vermöge.
Selbst wenn der Lehrmeinung von SUTTER zu folgen wäre, dass Art. 25
Abs. 2 KG nur die Verwertung der Daten durch die Vorinstanz selbst und
nicht die durch andere Behörden regle, bliebe die Verwendung der Daten
gesetzlich beschränkt. Der Grundsatz der Zweckidentität resp. -kompatibi-
lität ergäbe sich diesfalls – auch nach der Ansicht von SUTTER – aus den
Voraussetzungen von Art. 19 Abs. 1 DSG (vgl. PATRICK SUTTER, in: Zäch
et al. [Hrsg.], KG Bundesgesetz über Kartelle und andere Wettbewerbsbe-
schränkungen, Dike Kommentar, 2018, Art. 25 Rz. 45 f. [nachfolgend: Dike
Kommentar KG]). So oder anders könnte sich die vom Beschwerdeführer
bestrittene Einschränkung auf eine ausreichende Rechtsgrundlage stüt-
zen. Was die Auflage selbst betrifft, sieht der Gesetzeswortlaut von Art. 19
Abs. 4 DSG sodann ausdrücklich vor, dass das Bundesorgan die Datenbe-
kanntgabe mit Auflagen verknüpft, wenn gesetzliche Geheimhaltungs-
pflichten oder besondere Datenschutzvorschriften es verlangen.
Das Bundesverwaltungsgericht sieht demnach keinen Grund von der be-
stehenden Rechtsprechung abzuweichen. In Übereinstimmung mit BVGE
2016/22 ist daran festzuhalten, dass Art. 25 Abs. 2 KG eine gesetzliche
Schranke für die Datenbekanntgabe im Sinne von Art. 19 Abs. 4 Bst. b bil-
det und auch für die Anordnung der Auflage eine genügende gesetzliche
Grundlage besteht.
6.6 Entgegen den Vorbringen des Beschwerdeführers ist auch keine feh-
lerhafte Interessenabwägung hinsichtlich der strittigen Auflage erkennbar.
Die von der Vorinstanz erlassene Auflage ist weder als sachfremd noch als
unverhältnismässig zu erachten. Denn die engen gesetzlichen Vorgaben,
die für die vorliegende Datenbekanntgabe im Rahmen der Amtshilfe zu be-
achten sind, würden weitgehend ihren Sinn und Zweck verlieren, sollte der
Beschwerdeführer die erhaltenen Daten für die Wahrnehmung beliebiger
öffentlicher Aufgaben verwenden dürfen. Ergänzend ist darauf hinzuwei-
sen, dass die Beschränkung gleichzeitig auch der Wahrung der allgemei-
nen Datenbearbeitungsgrundsätze, insbesondere dem Grundsatz der
A-5988/2018
Seite 14
Zweckbindung, dient (vgl. Art. 4 Abs. 3 DSG; Art. 2 Abs. 1 des Kantonalen
Datenschutzgesetzes des Kantons Graubünden vom 10. Juni 2001 [KDSG
GR, BR 171.100]). Angesichts der engen gesetzlichen Vorgaben ist nicht
ersichtlich, dass der Beschwerdeführer durch die verfügte Auflage in der
Wahrnehmung seiner öffentlichen Aufgaben übermässig eingeschränkt
würde. Der Klarheit halber sei an dieser Stelle nochmals angemerkt, dass
vorliegend mangels Streitgegenstand nicht geklärt zu werden braucht, ob
die informationelle Amtshilfe auch zur Wahrnehmung anderer öffentlicher
Aufgaben – namentlich in straf-, subventions- und steuerrechtlicher Hin-
sicht – gewährt werden könnte, sollte im Einzelfall darum ersucht werden
(vgl. vorstehend E. 1.3).
6.7 Aufgrund der vorstehenden Erwägungen ist demnach zusammenfas-
send festzuhalten, dass Art. 25 Abs. 2 KG i.V.m. Art. 19 Abs. 4 Bst. b DSG
– wie von der Vorinstanz zutreffend erkannt – nur eine eingeschränkte Da-
tenbekanntgabe unter Auflage zulässt. In casu wurden die gesetzlichen
Vorgaben von der Vorinstanz korrekt angewendet. So zählt der Beschwer-
deführer als kantonale Vergabestelle zu den potentiellen Kartellopfern (vgl.
BVGE 2016/22 E. 11.5.2). Des Weiteren beabsichtigte die Vorinstanz, vor
einer allfälligen Datenbekanntgabe die Geschäfts- und Fabrikationsge-
heimnisse der Beschwerdegegnerinnen zu schwärzen und diese dem Be-
schwerdeführer somit in keinem Fall bekannt zu geben (vgl. BVGE 2016/22
E. 11.5.3). Die im Gesuch genannten und hier relevanten Zwecke für die
Datenbekanntgabe, nämlich die Prüfung und Durchsetzung allfälliger zivil-
rechtlichen Schadenersatzansprüche sowie vergaberechtlicher Sanktio-
nen, stimmen nach der Rechtsprechung mit den kartellrechtlichen Zwe-
cken im Sinne von Art. 1 KG überein (vgl. BVGE 2016/22 E. 11.5.1).
Schliesslich ist – wie aufgezeigt – der Erlass der Auflage nicht zu bean-
standen.
7.
7.1 In einem zweiten Schritt bleibt zu prüfen, ob die Vorinstanz im Rahmen
der informationellen Amtshilfe das Gesuch des Beschwerdeführers um Be-
kanntgabe der Daten der Selbstanzeigerinnen abweisen durfte.
7.2 Der Beschwerdeführer macht geltend, zur Wahrnehmung seiner öffent-
lichen Aufgaben sei er auf die Bekanntgabe der Daten der Selbstanzeige-
rinnen angewiesen, da diese Daten möglicherweise mehr als die Hälfte al-
ler aussagekräftigen Akten ausmachen würden. Vorliegend fehle es an ei-
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ner gesetzlichen Grundlage für die Abweisung seines Gesuchs. Der Sank-
tionserlass für die Selbstanzeigerinnen nach Art. 49a Abs. 2 KG sei ein rein
verwaltungsrechtlicher Anreiz zur Kooperation. Als Ausnahmebestimmung
sei die Bonusregelung von Art. 49a Abs. 2 KG eng auszulegen und dürfe
nicht auf die Frage der Datenbekanntgabe ausgeweitet werden. Es ent-
spreche nicht dem Willen des Gesetzgebers, den Selbstanzeigerinnen zu-
sätzlichen Schutz vor vergaberechtlichen Sanktionen der öffentlichen
Hand oder vor Zivilklagen zulasten von Geschädigten zu bieten. Die vor-
instanzliche Interessenabwägung führe zudem zu einem verfehlten Ergeb-
nis. Der haushälterische Umgang mit Staatsgeldern sowie die Wahrung der
Kantonsverfassung liege im öffentlichen Interesse. Es sei nicht gerechtfer-
tigt, die Bonusregelung derart attraktiv auszugestalten, dass er als Kanton
seinen Pflichten faktisch nicht mehr nachkommen könne, zumal auch nicht
empirisch belegt sei, dass eine Datenbekanntgabe die verwaltungsrechtli-
che Bonusregelung tatsächlich gefährde.
Die Vorinstanz bleibt demgegenüber in der Vernehmlassung bei ihrer An-
sicht, dem Beschwerdeführer seien die Daten der Selbstanzeigerinnen
nicht bekanntzugeben, um die Wirksamkeit der Bonusregelung nach
Art. 49a Abs. 2 KG zu erhalten. Die Selbstanzeigerinnen hätten gegenüber
der Vorinstanz umfassend kooperiert, weshalb ihnen im Falle einer Daten-
bekanntgabe an den Beschwerdeführer eine überproportionale Inan-
spruchnahme drohe. Ob eine Selbstanzeige eingereicht werde, hänge
nicht nur von der zu erwartenden Sanktionshöhe, sondern von sämtlichen
damit verbundenen Vor- und Nachteilen ab. Werde dem Gesuch des Be-
schwerdeführers stattgegeben, sei zu erwarten, dass Unternehmen sich
zukünftig vermehrt gegen eine Selbstanzeige entscheiden würden. Ausrei-
chende Anreize, um mit der Vorinstanz zu kooperieren, würden wegfallen.
Mit Art. 19 Abs. 4 Bst. a DSG bestehe eine gesetzliche Grundlage für die
Einschränkung der Datenbekanntgabe. Im Rahmen der Interessenabwä-
gung sei das über den konkreten Fall hinausreichende öffentliche Inte-
resse, auch künftig erfolgreich Kartellrechtsverstösse verfolgen zu können,
als überwiegend zu erachten. Die vom Beschwerdeführer geltend gemach-
ten öffentlichen Interessen seien primär kurzfristiger sowie finanzieller Na-
tur. Die Abweisung des Gesuchs führe nicht zu einer Privilegierung der
Selbstanzeigerinnen, sondern es werde einzig verhindert, dass diese in
nachfolgenden zivil- oder vergaberechtlichen Verfahren faktisch schlechter
gestellt würden als die übrigen Parteien. Die Bonusregelung von Art. 49a
Abs. 2 KG werde nicht auf andere Rechtsgebiete ausgeweitet. Die vorge-
nommene Wertung stimme mit der Rechtslage in der Europäischen Union
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überein, wonach Selbstanzeigen absolut geschützt würden und nicht be-
kanntzugeben seien.
7.3 Gemäss Art. 49a Abs. 2 KG kann gegenüber einem Unternehmen, wel-
ches an der Aufdeckung oder Beseitigung einer Wettbewerbsbeschrän-
kung mitwirkt, d.h. eine Selbstanzeige einreicht, auf eine Sanktionierung
ganz oder teilweise verzichtet werden (sog. Bonusregelung). Zur Bonusre-
gelung nach Art. 49a Abs. 2 KG heisst es in der Botschaft des Bundesrates,
für austrittswillige Kartellmitglieder entstehe damit ein Anreiz zur Meldung
des Kartells. Mit dem Anreiz werde die gegenseitige Loyalität und Solidari-
tät der Kartellmitglieder geschwächt. Gegenseitiges Misstrauen und ein
"Wettbewerb um den Kooperationsbonus" würden den Aufbau oder die
Aufrechterhaltung harter Kartelle erschweren und so einen präventiven
Beitrag zur Kartellbekämpfung leisten. Die Kooperation eines Kartellmit-
glieds erleichtere zudem die Arbeit der Wettbewerbsbehörde massgeblich.
Einerseits könne sie dazu beitragen, dass Kartelle, die sonst unaufgedeckt
geblieben wären, ans Tageslicht kommen. Andererseits werde auch die
Sachverhaltsermittlung wesentlich erleichtert, indem andernfalls schwer
zugängliche Informationen aus erster Hand flössen. Im Ausland habe sich
diese Vorgehensweise bewährt (Botschaft des Bundesrates vom 7. No-
vember 2001 über die Änderung des Kartellgesetzes, BBl 2002 2022,
S. 2038). Die Einführung der Bonusregelung war in den parlamentarischen
Beratungen umstritten, der Gesetzesentwurf von Art. 49a Abs. 2 KG wurde
letztlich aber unverändert übernommen (vgl. Amtliches Bulletin der Bun-
desversammlung [AB] N 2002 1453 ff., AB S 2003 333 ff.; TAGMANN/ZIR-
LICK, in: Amstutz/Reinert [Hrsg.], Kartellgesetz, Basler Kommentar, 2010,
Art. 49a Rz. 2 mit Hinweisen). Die gesetzlichen Vorgaben von Art. 49a
Abs. 2 KG werden in der KG-Sanktionsverordnung vom 12. März 2004
(SVKG, SR 251.5) weiter ausgeführt. Die Bonusregelung hat eine grosse
praktische Bedeutung erlangt (vgl. PATRICK L. KRAUSKOPF, Dike Kommen-
tar KG, Art. 49a Rz. 68 mit Hinweisen).
7.4 Nach Bst. a von Art. 19 Abs. 4 DSG lehnt das Bundesorgan die Daten-
bekanntgabe ab, schränkt sie ein oder verbindet sie mit Auflagen, wenn
wesentliche öffentliche Interessen oder offensichtlich schutzwürdige Inte-
ressen einer betroffenen Person es verlangen. Eine derartige Interessen-
abwägung hat zu erfolgen, wenn die Datenbekanntgabe – wie vorliegend
– im Ermessen des Bundesorganes liegt und hierzu keine Verpflichtung
besteht. Die Veröffentlichung von Geschäftsgeheimnisse ist dabei im hier
zu beurteilenden Zusammenhang von vornherein untersagt und von der
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geforderten Interessenabwägung ausgenommen (BVGE 2016/22 E. 12.1
mit Hinweisen).
Das Bundesverwaltungsgericht liess es in seiner bisherigen Rechtspre-
chung offen, wie es sich mit der Bekanntgabe der Daten der Selbstanzei-
gerinnen nach Abschluss des Verfahrens im Rahmen der informationellen
Amtshilfe verhält (BVGE 2016/22 E. 12.4.3; Urteile des BVGer A-590/2018
vom 23. Oktober 2018 E. 4, A-592/2018 vom 23. Oktober 2018 E. 4 und
A-604/2018 vom 23. Oktober 2018 E. 3 [teils noch nicht rechtskräftig]). In
anderen Zusammenhängen hatte das Bundesverwaltungsgericht sich in-
des bereits verschiedentlich mit der Wahrung des Instituts der Selbstan-
zeige zu befassen. So erkannte das Bundesverwaltungsgericht, dass die
vorinstanzliche Publikationsversion der Sanktionsverfügung insbesondere
auch dem Aspekt des Schutzes der Selbstanzeige gerecht werden müsse
(Urteil des BVGer B-5858/2014 vom 30. Oktober 2017 E. 3.8, E. 5.5 und
E. 8 mit Hinweisen). Im Verfahren B-807/2012 entschied das Bundesver-
waltungsgericht, dass kein Anspruch auf Herausgabe von Kopien der
Selbstanzeigen nach Art. 26 ff. VwVG bei den gegebenen Umständen be-
stehe. Es liege im öffentlichen Interesse, die Wirksamkeit der Bonusrege-
lung als Instrument des Wettbewerbsrechts durch eine gewisse Geheim-
haltung zu unterstützen (Zwischenverfügung des BVGer B-807/2012 vom
20. Februar 2014, bestätigt mit Urteil des BVGer B-807/2012 vom 25. Juni
2018 E. 5.4.6 mit Hinweisen).
7.5 Soweit der Beschwerdeführer in der vorliegenden Beschwerde geltend
macht, es fehle an einer gesetzlichen Grundlage, um eine Bekanntgabe
der Daten der Selbstanzeigerinnen im Rahmen der informationellen Amts-
hilfe abzulehnen, ist ihm nicht zu folgen.
Auch zwischen den Verfahrensbeteiligten ist im Grunde unbestritten ge-
blieben, dass die Bonusregelung von Art. 49a Abs. 2 KG keinerlei Rege-
lung zur ersuchten Datenbekanntgabe enthält. Folglich ist auch nicht über
eine eigentliche Ausweitung des Anwendungsbereichs von Art. 49a Abs. 2
KG zu befinden, wie dies vom Beschwerdeführer gerügt wird. Entgegen
der Ansicht des Beschwerdeführers lässt sich aber aus der fehlenden spe-
zialgesetzlichen Regelung nicht die Schlussfolgerung ziehen, die Ein-
schränkung der Datenbekanntgabe könne sich auf keine gesetzliche
Grundlage stützen. Die allgemeine datenschutzrechtliche Bestimmung von
Art. 19 Abs. 4 Bst. a DSG bietet eine genügende Rechtsgrundlage, um das
Gesuch um informationelle Amtshilfe gegebenenfalls abzuweisen. Bei die-
ser rechtlichen Ausgangslage ist auf die kartellrechtliche Bonusregelung
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von Art. 49a Abs. 2 KG nachfolgend nur, aber immerhin insoweit einzuge-
hen, als sie für die datenschutzrechtliche Interessenabwägung gemäss
Art. 19 Abs. 4 Bst. a DSG von Bedeutung ist.
7.6 Im Folgenden gilt es, eine Abwägung der betroffenen Interessen ge-
stützt auf Art. 19 Abs. 4 Bst. a DSG vorzunehmen.
Für die Bekanntgabe der Daten der Selbstanzeigerinnen sprechen vorlie-
gend vor allem verschiedene öffentliche Interessen des Kantons. Sollte der
Beschwerdeführer durch die in der Sanktionsverfügung dargestellten Ab-
sprachen der Selbstanzeigerinnen geschädigt worden sein, besteht grund-
sätzlich ein öffentliches Interesse an der Geltendmachung von zivilrechtli-
chen Ersatzforderungen sowie an der Durchsetzung von vergaberechtli-
chen Sanktionen. Der haushälterische Umgang mit Steuergeldern liegt im
öffentlichen Interesse genauso wie die Einhaltung des kantonalen Verga-
berechts. Die vom Beschwerdeführer angestrebte Datenverwendung
könnte ausserdem allgemein eine generalpräventive Wirkung auf zukünf-
tige Submissionsabsprachen entfalten, was ebenfalls im öffentlichen Inte-
resse liegt. Diesen öffentlichen Interessen kommt unbestrittenermassen
ein erhebliches Gewicht zu.
Den genannten öffentlichen Interessen an der Datenbekanntgabe steht
das gegenläufige, aber ebenfalls erhebliche öffentliche Interesse gegen-
über, von den Daten der Selbstanzeigerinnen möglichst wenig preiszuge-
ben, um die Wirksamkeit der Bonusregelung zu erhalten. Um in den Ge-
nuss der Sanktionsbefreiung nach Art. 49a Abs. 2 KG zu gelangen, muss-
ten die Selbstanzeigerinnen umfassend mit der Vorinstanz im Verfahren
kooperieren. Würden diese Daten im Rahmen der Amtshilfe nun dem Be-
schwerdeführer bekanntgegeben werden, wären die Selbstanzeigerinnen
einem ungleich höheren Risiko ausgesetzt, vergaberechtlich oder zivil-
rechtlich zur Verantwortung gezogen zu werden, als die übrigen an der
Submissionsabrede beteiligten Unternehmen. Wie die fachkundige
Vorinstanz nachvollziehbar begründet, erscheint es – auch ohne empiri-
schen Nachweis – plausibel, dass Unternehmen sich zukünftig vermehrt
gegen eine Selbstanzeige entscheiden würden, sollten sie eine faktische
Benachteiligung in späteren vergabe- oder zivilrechtlichen Verfahren auf-
grund der Datenbekanntgabe erwarten. Die ersuchte Datenbekanntgabe
könnte daher das gesetzgeberische Ziel einer wirksamen Bonusregelung
in Frage stellen. Wenn Wettbewerbsverstösse regelmässig unaufgeklärt
bleiben, könnte dies den faktischen Geltungsanspruch des kartellrechtli-
chen Sanktionssystems erschüttern (vgl. DANIEL ZIMMERLI, Zur Dogmatik
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des Sanktionssystems und der "Bonusregelung" im Kartellrecht, 2007,
S. 668 mit Hinweisen). Das aufgezeigte öffentliche Interesse an der Ein-
schränkung der Datenbekanntgabe wäre auch dann als erheblich zu er-
achten, wenn der Bonusregelung nach Art. 49a Abs. 2 KG Ausnahmecha-
rakter zukäme und eng auszulegen wäre, wie der Beschwerdeführer argu-
mentiert. Denn auch im Falle einer gesetzlichen Ausnahmebestimmung
bestünde ein öffentliches Interesse an der Wirksamkeit des Gesetzes.
Im Rahmen der eigentlichen Interessenabwägung ist mit der Vorinstanz ei-
nig zu gehen, dass das öffentliche Interesse an einer wirksamen Bonusre-
gelung als grundsätzlich überwiegend zu betrachten ist, weil es im Dienste
der Aufdeckung von Wettbewerbsverstössen steht. Kommen solche
Verstösse erst gar nicht ans Licht, könnten auch keine Schadenersatzfor-
derungen oder vergaberechtlichen Sanktionen seitens des Beschwerde-
führers ins Auge gefasst werden. Zu beachten ist hierbei, dass die hier
strittige Datenbekanntgabe in einem unmittelbaren, engen Konnex zum ab-
geschlossenen Kartellverfahren steht. Aufgrund dessen ist nicht zu bean-
standen, dass die Vorinstanz im Rahmen der vorliegenden Interessenab-
wägung dem öffentlichen Interesse an einer wirksamen Bonusregelung
Vorrang einräumt und die Daten der Selbstanzeigerinnen privilegiert be-
handelt. Die von der Vorinstanz vorgenommene Wertung liegt auch in der
Linie der bisherigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts.
7.7 Im Ergebnis ist somit im Rahmen der informationellen Amtshilfe das
öffentliche Interesse an einer wirksamen Bonusregelung höher zu gewich-
ten als diejenigen öffentlichen Interessen, die der Beschwerdeführer mit
seinem Gesuch um Datenbekanntgabe wahrzunehmen beabsichtigt. Für
die Daten der Selbstanzeigerinnen lässt sich zusammenfassend festhal-
ten, dass vorliegend wesentliche öffentliche Interessen im Sinne von
Art. 19 Abs. 4 Bst. a DSG einer Bekanntgabe an den Beschwerdeführer
entgegenstehen.
Angesichts der erkannten wesentlichen öffentlichen Interessen braucht an
dieser Stelle nicht mehr weiter darauf eingegangen zu werden, ob die Da-
tenbekanntgabe allenfalls auch aufgrund von wesentlichen privaten Inte-
ressen im Sinne von Art. 19 Abs. 4 Bst. a DSG einzuschränken wäre.
8.
Schliesslich sind keine anderweitigen Rechtsgrundlagen ersichtlich, die
eine weitergehende Offenlegung der Daten erlauben würden. So lässt sich
das Gesuch des Beschwerdeführers unbestrittenermassen weder auf das
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Öffentlichkeitsgesetz vom 17. Dezember 2004 (BGÖ, SR 152.3) noch auf
den verfassungsrechtlich verankerten Anspruch auf Akteneinsicht gemäss
Art. 29 Abs. 2 BV stützen (vgl. BVGE 2016/22 nicht publ. E. 4.3 und E. 5;
Urteile des BVGer A-590/2018 vom 23. Oktober 2018 E. 13 f., A-592/2018
vom 23. Oktober 2018 E. 12 f. und A-604/2018 vom 23. Oktober 2018
E. 11 f. [teils noch nicht rechtskräftig]; je mit Hinweisen).
9.
Aus den dargelegten Gründen erweist sich die Beschwerde als unbegrün-
det. Sie ist abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.
10.
10.1 Die Verfahrenskosten hat in der Regel die unterliegende Partei zu tra-
gen (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Keine Verfahrenskosten werden Vorinstanzen
oder beschwerdeführenden und unterliegenden Bundesbehörden aufer-
legt; anderen als Bundesbehörden, die Beschwerde führen und unterlie-
gen, werden Verfahrenskosten auferlegt, soweit sich der Streit um vermö-
gensrechtliche Interessen von Körperschaften oder autonomen Anstalten
dreht (Art. 63 Abs. 2 VwVG). Die Spruchgebühr bemisst sich nach Umfang
und Schwierigkeit der Streitsache, Art der Prozessführung und finanzieller
Lage der Parteien. Sie beträgt bei einer Streitigkeit mit Vermögensinte-
resse Fr. 200.- bis Fr. 50'000.- (vgl. Art. 63 Abs. 4bis Bst. b VwVG i.V.m.
Art. 2 Abs. 1 und Art. 4 des Reglements vom 21. Februar 2008 über die
Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE,
SR 173.320.2]).
Aufgrund des Verfahrensausgangs gilt der Beschwerdeführer als unterlie-
gend. Da es sich hier um eine Streitigkeit mit Vermögensinteresse handelt,
hat er die auf Fr. 3'000.- festzusetzenden Verfahrenskosten zu tragen (vgl.
BGE 139 II 404 E. 12.3; vgl. auch Urteile des BVGer A-590/2018 vom
23. Oktober 2018 E. 17.2, A-592/2018 vom 23. Oktober 2018 E. 16.1 und
A-604/2018 vom 23. Oktober 2018 E. 15.1 [teils noch nicht rechtskräftig]).
Der einbezahlte Kostenvorschuss wird zur Bezahlung der Verfahrenskos-
ten verwendet.
10.2 Dem Beschwerdeführer steht als unterliegende Partei keine Partei-
entschädigung zu (Art. 64 Abs. 1 VwVG, Art. 7 Abs. 1 VGKE). Ebenfalls
keinen Anspruch auf eine Parteientschädigung haben die Beschwerdegeg-
nerinnen, die sich am Verfahren nicht beteiligt haben, sowie die Vorinstanz
als Bundesbehörde (Art. 7 Abs. 3 VGKE).
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11.
Entscheide des Bundesverwaltungsgerichts auf dem Gebiet des Daten-
schutzes sind gemäss Art. 35 Abs. 2 der Verordnung vom 14. Juni 1993
zum Bundesgesetz über den Datenschutz (VDSG, SR 235.11) dem Eidge-
nössischen Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragten (EDÖB) bekannt
zu geben.
(Das Dispositiv befindet sich auf der folgenden Seite.)
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