Decision ID: bae4db37-d8d6-4ab9-a450-3c9d96c93c54
Year: 2022
Language: de
Court: GR_VG
Chamber: GR_VG_005
Canton: GR
Region: Eastern_Switzerland
Law Area: public_law
Law Sub-area: nan
Label: dismissal

Facts:
I. Sachverhalt:
1. Am 13. Dezember 1991 beschloss die (damalige) Gemeinde C._ den
Zonen- und Generellen Gestaltungsplan 1:1000 (ZP/GGP 1991). Das
Gebäude Assek.Nr. 1-75 auf Parzelle D._ von A._ wurde dabei
der Dorfzone und dem Erhaltungsbereich zugewiesen.
2. Am 24. November 2019 beschloss die (neue) Gemeinde B._ (neu inkl.
C._ und E._) den Generellen Gestaltungsplan 1:1000 (GGP
2019). Der GGP 2019 wurde am 22. September 2020 unangefochten von
der Regierung genehmigt und erwuchs in Rechtskraft. Bei dieser
Ortsplanungsrevision wurde darauf verzichtet, gewisse ortsbildprägende
Bauten, u.a. das Gebäude Assek.Nr. 1-75 auf Parzelle D._ von
A._, festzusetzen, dies im Hinblick darauf, dass eine Schutzplanung
jener Gebäude anlässlich der kommenden Totalrevision der Ortsplanung
erfolgen werde. Mit aufhebender Wirkung für den bisherigen
Anpassungsbereich wurde ein neuer Erhaltungsbereich (ohne das
Gebäude auf Parzelle D._) festgelegt.
3. Ebenfalls am 24. November 2019 beschloss die (neue) Gemeinde B._
den Zonenplan 1:2000, Gewässerraum (ZP 2019), mit einer gegenüber der
Ausgangslage (Anm.: Ausgangslage = die nach Art. 41a GSchV
einzuhaltende Minimalbreite des Inns, gemäss Planungs- und
Mitwirkungsbericht (PMB), Ziff. 4.2, ca. 68/85 m, und der F._ gemäss
PMB, Ziff. 4.4, ca. 48 m und weniger, im Zonenplan C._,
"Gewässerraum" orange gefärbt, vorliegend nicht bestritten) reduzierten
Gewässerraumzone.
4. Der Gemeindevorstand B._ ersuchte am 3. Dezember 2019 die
Regierung um Genehmigung der Revisionsvorlage Teilrevision der
Ortsplanung "Gewässerraum" (ZP 2019) und reichte dazu u.a. den PMB
vom 24. Oktober 2019 ein.
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5. Am 6. Dezember 2019 wurde der Gemeindebeschluss vom 24. November
2019 betreffend den ZP 2019 mit Gewässerraum publiziert.
6. Am 16./17. März 2020 stellte das ARE der Gemeinde im Zusammenhang
mit der Genehmigung der Teilrevision der Ortsplanung "Gewässerraum" in
der Gemeinde B._ durch die Regierung in Aussicht, dass einige
Abschnitte bzw. Festlegungen nicht vorbehaltlos genehmigt werden
könnten. Betreffend die Anpassungen des Gewässerraums für die nicht
überbauten Gebiete in der Fraktion C._ hielt das ARE fest, dass
entlang des Inns auf der orografisch rechten wie auch auf der orografisch
linken Seite der Gewässerraum von der Gemeinde reduziert und an die
baulichen Gegebenheiten angepasst worden sei, weil sich das Gebiet nach
Ansicht der Gemeinde in dicht überbautem Gebiet befinde. Diese
Reduktionen seien in der Beurteilung des ANU nicht statthaft. Es handle
sich durchwegs nicht um ein dicht überbautes Gebiet im Sinne von Art. 41c
GSchV. Auch sei der Nutzen einer Reduktion nicht absehbar, da die
bestehenden Gebäude nach Art. 41c Abs. 2 GSchV (ohnehin) eine
erweiterte Bestandesgarantie hätten. Gestützt auf Art. 36a GSchG und Art.
41c GSchV könne die Reduktion des Gewässerraums für die Parzellen
G._, H._, I._, J._, K._, L._, M._ und
N._ auf der orografisch linken Innseite sowie Parzellen O._,
P._, Q._, R._, S._, D._, T._ und U._ auf
der orografisch rechten Innseite nicht genehmigt werden. Somit sei die
Gewässerraumfestlegung für die genannten Parzellen an die Gemeinde
zur Überarbeitung zurückzuweisen.
7. Die Gemeinde forderte am 16. April 2020, wie vom ARE ersucht, die
betroffenen Grundeigentümer/Innen auf dazu Stellung zu nehmen. Es
gingen insgesamt acht Stellungnahmen ein, u.a. diejenigen von A._,
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der Eigentümerin von Parzelle D._ mit dem darauf befindlichen
Gebäude Assek.-Nr. 1-75.
8. A._, Eigentümerin von Parzelle D._, diese teilweise in der
Freihaltezone und Landwirtschaftszone und teilweise in der Dorfzone
(Bauzone) gelegen (ZP/GGP vom 13. Dezember 1991), wies am 14. Mai
2020 darauf hin, es handle sich beim Brückenkopf um dicht überbautes
Gebiet. Zudem sei stossend, dass der Gewässerraum durch ihr Haus
führen solle, welches laut Denkmalpflege typologisch einmalig und markant
und für das Ortsbild von grösster Bedeutung sei.
9. Die Gemeinde führte gegenüber dem ARE – unter Beilage der
Stellungnahme von A._ – am 3. Juni 2020 aus, es handle sich
vorliegend sehr wohl um dicht überbaute Gebiete. Die historischen
Engadinerdörfer hätten traditionell eine sehr dichte Bauweise. Die
Festlegung einer Gewässerraumzone mitten durch zahlreiche Gebäude sei
unzweckmässig und führte zu rechtlichen Unsicherheiten und zu
Wertminderungen bei den betroffenen Liegenschaften. Die konkrete
Anwendung der "erweiterten Besitzstandsgarantie" erfolge erst auf Stufe
Baubewilligungsverfahren, was aus Sicht der betroffenen Grundstücke
unbefriedigend sei.
10. Die Regierung beschloss am 17./18. November 2020 u.a. den Zonenplan
1:2000 C._, Gewässerraum mit Vorbehalten, Anweisungen und
Anliegen, teilweise zu genehmigen. Unter anderem verfügte sie dazu in Ziff.
1:
"a) Die Gewässerraumzone in C._ im Bereich von Parzellen G._,
H._, I._, J._, K._, L._, M._ und N._ auf
der orografisch linken Innseite sowie im Bereich der Parzellen O._,
P._, Q._, R._, S._, D._, T._ und U._ auf
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der orografisch rechten Innseite wird von der Genehmigung ausgenommen
und an die Gemeinde zur Überarbeitung zurückgewiesen. Bis zum
rechtskräftigen Vorliegen der überarbeiteten Gewässerraumzone gelten
die Vorschriften von Art. 41c Abs. 1 und 2 GSchV."
Die Regierung erwog, in C._ sei die Gewässerraumzone auf Parzellen
G._-N._ entlang der orografisch linken Innseite sowie Parzellen
O._-U._ entlang der orografisch rechten Innseite von der
Gemeinde reduziert und an die baulichen Gegebenheiten angepasst
worden. In Art. 41a GSchV seien minimale Breiten des Gewässerraums
festgesetzt. Unterschreitungen derselben seien nur in dicht überbauten
Gebieten zulässig, soweit die Hochwassersicherheit gewährleistet sei (Art.
41a Abs. 4 GSchV).
Der Begriff "dicht überbautes Gebiet" sei bundesweit einheitlich
auszulegen. In die Beurteilung sei ein genügend grosser
Planungsperimeter einzubeziehen. Periphere Gebiete fielen ausser
Betracht. Der Fokus liege vielmehr auf der Zentrums- oder Kernzone, wo
raumplanerisch erwünschte Verdichtungen angestrebt würden.
Das ANU und das ARE hielten dafür, dass es sich bei den genannten
Parzellen nicht um dicht überbautes Gebiet handle. Dazu habe man den
Betroffenen das rechtliche Gehör gewährt.
Vorliegend handle es sich um Gebiete, in denen die Bauzone nur randlich
vom Gewässerraum tangiert werde. Sie seien nicht dicht überbaut. Eine
Reduktion des Gewässerraums sei nicht zulässig. Dass weite Teile der
Gebiete ausserhalb der Gefahrenzonen mit grosser Gefahr lägen, spiele
keine Rolle. Der Gewässerraum dürfe sich nicht auf Gefahrenbereiche
einschränken. Er diene auch ökologischen Zwecken, weswegen auch nicht
bebaute Anlagen wie Gärten etc. sehr wichtig seien. Somit werde die von
der Gemeinde festgelegte Gewässerraumzone von der Genehmigung
ausgenommen und an die Gemeinde zur Überarbeitung zurückgewiesen.
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Bis zum rechtskräftigen Vorliegen der überarbeiteten Gewässerraumzonen
gälten übergangsmässig die Vorschriften von Art. 41c Abs. 1 und 2 GSchV
(diese Bestimmung lautet wie folgt:)
Art. 41c Extensive Gestaltung und Bewirtschaftung des Gewässerraums
1 Im Gewässerraum dürfen nur standortgebundene, im öffentlichen Interesse liegende Anlagen wie Fuss- und Wanderwege, Flusskraftwerke oder Brücken erstellt werden. Sofern keine überwiegenden Interessen entgegenstehen, kann die Behörde ausserdem die Erstellung folgender Anlagen bewilligen:
a. zonenkonforme Anlagen in dicht überbauten Gebieten; abis zonenkonforme Anlagen ausserhalb von dicht überbauten Gebieten auf einzelnen unüberbauten Parzellen innerhalb einer Reihe von mehreren überbauten Parzellen; b. land- und forstwirtschaftliche Spur- und Kieswege mit einem Abstand von
mindestens 3 m von der Uferlinie des Gewässers, wenn topografisch beschränkte Platzverhältnisse vorliegen;
c. standortgebundene Teile von Anlagen, die der Wasserentnahme oder -einleitung dienen;
d. der Gewässernutzung dienende Kleinanlagen.
2 Anlagen sowie Dauerkulturen nach Artikel 22 Absatz 1 Buchstaben a–c, e und g–i der Landwirtschaftlichen Begriffsverordnung vom 7. Dezember 1998 im Gewässerraum sind in ihrem Bestand grundsätzlich geschützt, sofern sie rechtmässig erstellt wurden und bestimmungsgemäss nutzbar sind.
11. Am 4. Januar 2021 erhob A._ (nachfolgend Beschwerdeführerin)
gegen den Regierungsbeschluss vom 17./18. November 2020 betreffend
Genehmigung der Teilrevision der Ortsplanung der Gemeinde B._
Beschwerde beim Verwaltungsgericht und beantragte zusammengefasst
hauptsächlich die Aufhebung des Regierungsbeschlusses, was die
Festlegung des Gewässerraums im Zusammenhang nur mit ihrer Parzelle
D._ betreffe. Da für die Festlegung des Gewässerraums auf einen
genügend grossen Betrachtungsperimeter abzustellen sei, verlange sie
eventualiter die Aufhebung der Nichtgenehmigung des Gewässerraums
der gesamten Fraktion C._, subeventualiter die Aufhebung des
Regierungsbeschlusses im Zusammenhang mit dem Gewässerraum der
gesamten Gemeinde B._.
Zur Begründung brachte die Beschwerdeführerin zunächst vor, sie sei
Alleineigentümerin der betroffenen Parzelle D._ und somit zur
https://www.fedlex.admin.ch/eli/cc/1998/2863_2863_2863/de#art_41_c
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Beschwerdeerhebung legitimiert. Sie verlangt hauptsächlich die
Aufhebung des Regierungsbeschlusses (RB), was die Festlegung des
Gewässerraums bezüglich ihrer Parzelle D._ betreffe. Sie beantrage,
reformatorisch zu entscheiden, da es (einzig) um die Frage gehe, ob die
Grundstücke rund um die F._ bzw. den Z._ in der Fraktion
C._ als dicht überbaut im Sinne der Gewässerschutzverordnung
gälten oder nicht. Der RB betreffend ZP 2019 vermöge nur knapp den
Begründungsanforderungen zu genügen. Er setze sich mit der konkreten
Situation in C._/V._ kaum auseinander. Erst im
Rechtsmittelverfahren schiebe die Regierung eine über zehnseitige
Stellungnahme der konkreten Situation vor Ort nach. Die Vorinstanz hätte
ohne Weiteres die im Rechtsmittelverfahren nachgeschobenen
Argumente bereits im angefochtenen Entscheid vorbringen können. Dies
sei bei der Verlegung der Kosten auf jeden Fall zu berücksichtigen.
Materiell stelle sich aktuell einzig die Frage, ob die Grundstücke rund um
die F._ bzw. den Z._ in der Fraktion C._ als 'dicht überbaut'
im Sinne der Gewässerschutzverordnung gälten oder nicht. Ihre
Liegenschaft werde tangiert. Zwar geniesse das Grundstück
Bestandesschutz gemäss Art. 41c Abs. 2 GSchV (Anm.: vgl. auch Art. 37a
Abs. 2 KRG). Aber danach könnten auch bestehende Gebäude im
Gewässerraum in Ausnahmefällen beseitigt werden. Es bestehe die
Gefahr, dass der bereits eingeschränkte Bestandesschutz ausserhalb der
Bauzone (zukünftig) auch auf Gebäude innerhalb der Bauzone
angewendet werde. Hier liege ein Eingriff in die Eigentumsrechte vor und
damit eine Wertminderung. Der Entscheid der Regierung betreffend 'dicht
überbaut' sei sehr dürftig. Es stimme nicht, dass es sich um ein randlich
vom Gewässerraum tangiertes Gebiet handle. Art. 41c Abs. 2 GSchV sei
eine Kann-Vorschrift. Somit habe die zuständige Behörde einen Spielraum
beim Entscheid, ob der Gewässerraumraum abweichend von den
bundesrechtlichen Minimalvorgaben festgelegt werden solle und wie die
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Anpassung an die baulichen Gegebenheiten erfolge. Es sei zwischen den
öffentlichen Interessen am Gewässerraum und jenen an einer inneren
Verdichtung ein angemessener Ausgleich zu finden. Das Land entlang des
Inns bzw. der F._ liege fast ausnahmslos in der Dorfzone und sei bis
auf die Parzellen W._-X._ und Y._ überbaut. Die F._
und der Z._ durchquerten die Fraktion C._ und teilten diese in
drei Teile, wobei das Gebiet V._, in welchem sich die Liegenschaft
der Beschwerdeführerin befinde, zum historischen Dorfkern der
Beschwerdegegnerin gehöre. Die Bauzone sei entlang der beiden Flüsse
gestaltet. Somit lägen die vom Gewässerraum betroffenen Grundstücke
im Hauptsiedlungsgebiet von C._. Es handle sich hierbei um ein
Entwicklungsgebiet von C._.
V._ liege in der Dorfzone, in der traditionelle und stattliche Häuser
stünden. Gemäss Baugesetz bestehe keine AZ, was für eine hohe
Bebauungsdichte spreche und eine solche zulasse. Die Zone sei
prädestiniert für eine Verdichtung nach innen. Bei den Grundstücken auf
der orografisch linken Seite des Inns handle es sich um eine Baulücke, die
früher überbaut gewesen sei. Das Gebiet sei heute stark bebaut. Im Gebiet
V._ seien alle Grundstücke, welche unmittelbar an den Z._
grenzten, überbaut und wiesen einen Ausbaugrad von über 50 % auf. Das
Gebiet müsse demnach als dicht überbaut im Sinne des GSchG gelten.
Das Gebiet V._ sei nicht peripher. Z._ und F._ teilten
vorliegend die Fraktion C._ in etwa drei gleich grosse Dorfteile. Hier
seien wichtige historische Bauten aus dem 16. Jahrhundert zu finden. Bei
V._ handle es sich um ein Gebiet mit Entwicklungsschwerpunkt. Das
kommunale räumliche Leitbild (KRL) liege für die Gemeinde der
Beschwerdegegnerin noch nicht vor. Aus dem Planungs- und
Mitwirkungsbericht (PMB) gehe hervor, dass die damalige Gemeinde
C._ dem Gebiet V._ besondere Bedeutung zugemessen habe,
indem hier (Anm.: 1991) ein Erhaltungsbereich ausgeschieden worden
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sei. Hier sei der Hochwasserschutz gewährleistet. Dies ergebe sich aus
der Festlegung der Gefahrenzone 1. Es sei dort eine Ausnahme von den
Mindestbreiten zu ermöglichen, wo der Gewässerraum die natürlichen
Funktionen auf lange Sicht nicht erfüllen könne. Die F._ sei
kanalisiert. Der Verzicht auf die Freihaltung des Gewässerraums
rechtfertige sich insbesondere daher, weil das Gebiet so dicht überbaut
sei und der Gewässerraum seine natürlichen Funktionen auf lange Sicht
nicht erfüllen könne.
12. Am 20. Januar 2021 (Poststempel) unterstützt die Gemeinde B._
(nachfolgend Beschwerdegegnerin) das Eventual- und
Subeventualbegehren der Beschwerdeführerin gemäss Ziff. I.1.b und Ziff.
I.1.c (reformatorischer Entscheid), [unausgesprochen] nicht aber deren
Rechtsbegehren gemäss Ziff. I.2.b und Ziff. 2.c (kassatorischer Entscheid),
weshalb sie in diesem Verfahren (R 21 4) nicht als Beigeladene (wie in R
20 116) bezeichnet wird.
13. Am 5. Februar 2021 beantragte der Kanton Graubünden (nachfolgend
Beschwerdegegner) in der Vernehmlassung die Abweisung der
Beschwerde.
Der Beschwerdegegner, vertreten durch die Regierung, hält dazu fest, die
Befürchtungen, das Bundesgericht könnte künftig für die im Gewässerraum
und innerhalb der Bauzonen gelegenen Bauten und Anlagen bloss noch
eine eingeschränkte Besitzstandsgarantie anerkennen, seien unbegründet
und hier nicht entscheidend. Der Bestandesschutz richte sich gemäss Art.
37a Abs. 3 KRG nach Art. 81 Abs. 1 und Abs. 2 KRG. Solche Bauten und
Anlagen dürften unter den dort genannten Voraussetzungen und
Bedingungen zudem abgebrochen und wiederaufgebaut werden, soweit
das lokale Baugesetz dies zulasse (Anm.: = Hofstattrecht). Das Gebäude
auf Parzelle D._ sei gemäss GGP (1991) im Erhaltungsbereich und
als erhaltenswerte Baute festgelegt.
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Nach Art. 56 BG C._ seien die im Erhaltungsbereich gelegenen
Bauten zu erhalten und dürften nicht abgebrochen werden. Bei
Erneuerungen und Umbauten sei die äussere Erscheinung zu wahren. Ein
an sich gemäss Art. 37a Abs. 3 KRG erlaubter Abbruch und Wiederaufbau
sei für die Baute der Beschwerdeführerin - nicht wegen des
Gewässerraums, sondern infolge der Regelung im Baugesetz - unzulässig.
Somit würde in der Gewässerraumzone innerhalb der Bauzone eine
erweiterte Bestandesgarantie gelten. Es bestünden im Gewässerraum
weitergehende oder zumindest gleich umfangreiche bauliche
Möglichkeiten, wie im Erhaltungsbereich gemäss GGP, wonach eine
Erhaltungspflicht bestehe.
Im Zonenplan sei der Gewässerraum gemäss
Gewässerschutzgesetzgebung als informativer Inhalt mit einer orangen
Bandierung als "Gewässerraum Ausgangslage" dargestellt worden. Das
Gebäude auf Parzelle D._ sei vom "Gewässerraum Ausgangslage"
nur zu 17 % betroffen, im Vergleich zu den nördlichen Parzellen R._
und Q._, welche mit 69 % respektive ca. 47 % vom Gewässerraum
gemäss Gewässerschutzgesetzgebung überlagert würden.
Der Gewässerraum sei so wenig wie möglich zu reduzieren, damit er seine
Funktion für den Hochwasserschutz, die natürlichen Funktionen der
Gewässer und die Gewässernutzung gewährleisten könne. Der
Raumbedarf, der für den Schutz vor Hochwasser benötigt werde, sei
allerdings absolutes Minimum. Vorausgesetzt sei, dass die baulichen
Gegebenheiten eine solche Anpassung erforderten. Der Gewässerraum
dürfe nur angepasst werden, als damit dem Interesse der Siedlungsstruktur
und -entwicklung Rechnung getragen werde.
Aktuell gelte die "Modulare Arbeitshilfe zur Festlegung und Nutzung des
Gewässerraums in der Schweiz" vom 19. Juni 2019 der Bau-, Planungs-
und Umweltdirektorenkonferenz, der Landwirtschaftlichen
Direktorenkonferenz, des Bundesamtes für Raumentwicklung und des
Bundesamtes für Landwirtschaft.
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Der Betrachtungsperimeter sei das Gebiet der ehemaligen Gemeinde
C._. Innerhalb dieses Betrachtungsperimeters sei somit zu
entscheiden, ob das Gebiet auf der orografisch rechten Seite des Inns als
dicht überbaut bezeichnet werden könne. Dort gebe es entlang des Inns
auf einer Länge von ca. 470 m eine Freihaltezone. Diese sei nicht den
Bauzonen zuzurechnen. Die Gebäude im Gebiet V._ lägen
ausserhalb dieser Freihaltezone und wiesen einen sichtbaren Abstand zum
Z._ auf.
Die Dorfzone entlang des Inns resp. entlang der erwähnten Freihaltezone
sei nur auf einer Länge von ca. 190 m ausgeschieden worden. Sie umfasse
die überbauten Parzellen D._, R._, Q._, P._
(Friedhofanlage) AA._, O._ und AB._, wobei die
bestehenden Bauten auf Parzellen AA._ (Kirche) und AB._ auch
mit einer korrekt (Anm.: hier heisst "korrekt" im Sinne des
Beschwerdegegners [orange Bandierung]) ausgeschiedenen
Gewässerraumzone nicht überlagert würden.
Nur auf den östlichen, hinterliegenden Parzellengrenzen in V._ seien
die Bauten nahezu auf die Parzellengrenze gebaut., nicht aber die Bauten
auf der Westseite zum Z._ hin. Dort hielten diese einen respektablen
Grenzabstand ein.
Der Dorfteil V._ liege abgesetzt auf der anderen Seite des Inns und
werde selber nur randlich lediglich auf einer Länge von ca. 190 m bis ca.
330 m durch den Gewässerraum tangiert. Es stimme nicht, dass der
Z._ und die F._ die Fraktion C._ in etwa drei gleiche Dorfteile
gliedere. Vielmehr betrage die Bauzonenfläche des südlichen Teils der
F._ ca. 2.09 ha, des nördlichen Teils der F._ ca. 6.16 m2 (recte
wohl ha) und des westlichen Teils des Inns (V._) bloss ca. 1.86 m2
(recte wohl ha). V._ verfüge somit lediglich über ca. 18 % der
Bauzonenfläche von C._.
Das Siedlungsgebiet auf der rechten Innseite grenze auf einer Länge von
ca. 190 m an den Z._ bzw. die Freihaltezone. Das immer breiter
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werdende Gebiet zwischen Z._ und Freihaltezone (Nichtbauzone) und
Dorfzone (Bauzone) sei der Landwirtschaftszone zugewiesen worden. Am
nördlichsten Punkt der Bauzone von V._ betrage der Abstand zum
Z._ ca. 104 m. Bei V._ handle es sich somit nicht um ein
Zentrumsgebiet oder einen Entwicklungsschwerpunkt. Damit könne die
Bauzone in V._, unabhängig vom gewählten Betrachtungsperimeter,
nicht dem dicht überbauten Gebiet zugeordnet werden.
Insbesondere Parzelle D._ könne nicht als dicht überbaut bezeichnet
werden. Sie sei nach der Einmündung der F._ in Fliessrichtung des
Inns betrachtet die erste Parzelle, welche teilweise innerhalb der Bauzone
liege. Das Grundstück der Beschwerdeführerin sei im Zonenplan zu ca.
12.9 % der Dorfzone, zu ca. 14.8 % der Freihaltezone und zu ca. 72.3 %
der Landwirtschaftszone zugewiesen worden. Ca. 87 % von Parzelle
D._ liege somit ausserhalb der Bauzone und dürfe ohnehin nicht
überbaut werden.
Weiter sei im gegenseitigen Einverständnis zwischen dem
Beschwerdegegner und der Beschwerdegegnerin der Bereich auf der
orografisch linken Seite des Inns gegenüber von V._ nicht als dicht
überbaut zu bezeichnen. Damit sei der Z._ nach der Mündung der
F._ beidseits nicht als dicht überbaut zu qualifizieren.
Zielsetzung einer Anpassung des Gewässerraums an die baulichen
Gegebenheiten und somit einer Unterschreitung der Mindestbreite könne
auch darin bestehen, Siedlungsgebiete zu verdichten und zur
Siedlungsentwicklung nach innen Baulücken zu schliessen. Hierbei müsse
das Interesse an der baulichen Nutzung gegenüber der
Gewässerraumausscheidung in voller Breite überwiegen. Bei der
Festlegung des Gewässerraums müssten allerdings nicht nur die aktuellen
Verhältnisse berücksichtigt werden, sondern sei auch eine mittel- und
langfristige Perspektive erforderlich. Bestehende Gebäude seien daher
nicht mit dem Gewässerraum zu "umfahren", sondern in den
Gewässerraum einzubeziehen.
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Der historische Ortskern von C._ sei im KRIP, Kapitel AC._, in
der Liste der schützenswerten Ortsbilder verzeichnet. Dabei werde die
Südwestansicht V._ als Freihaltebereich bezeichnet. Gemäss
ZP/GGP von 1991 und GGP von 2019 lägen sämtliche Parzellen auf der
rechten Innseite innerhalb des Erhaltungsbereichs (Art. 56 BG). Davon
ausgenommen sei nur das Gebäude Assek.-Nr. 86 auf Parzelle
AD._/AE._, das sich aber im Anpassungsbereich nach Art. 57 BG
befinde. Zudem würden diverse Bauten als geschützte, erhaltenswerte
oder ortsbildprägende Bauten eingestuft. Die baulichen
Entwicklungsmöglichkeiten in V._ seien somit sehr stark
eingeschränkt und beschränkten sich im Wesentlichen auf den Erhalt
bestehender Bauten. Das raumplanerische Interesse liege dort klarerweise
beim Erhalt der bestehenden historischen Bebauungsstruktur. Eine
Siedlungsentwicklung nach innen und eine raumplanerisch an sich
erwünschte Verdichtung könnten ausgeschlossen werden.
Ausnahmebestimmungen im Gewässerraum seien laut Rechtsprechung
des Bundesgerichts restriktiv auszulegen. So sei auch in der vorliegenden
Situation eine vom Hauptsiedlungsgebiet abgetrennte Bauzone mit
wenigen Bauten entlang des Gewässers, in der aus baulicher Sicht kein
Entwicklung- und kein Verdichtungspotenzial vorliege, nicht als dicht
überbaut zu beurteilen. Eine Anpassung des Gewässerraums dürfte nur
soweit erfolgen, als damit dem Interesse der Siedlungsstruktur und der
Siedlungsentwicklung Rechnung getragen würde, was hier gerade nicht
der Fall sei.
14. Am 15. März 2021 hielt die Beschwerdeführerin replicando an ihren
Anträgen fest.
15. Am 18. März 2021 verzichtete der Beschwerdegegner auf die Einreichung
einer Duplik und hielt an seinen Ausführungen im angefochtenen
Beschluss und in der Vernehmlassung fest.
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16. Am 4. April 2022 führte das Verwaltungsgericht einen Augenschein vor Ort
durch, an welchem die Beschwerdeführerin im Verfahren R 21 4 persönlich
in Begleitung ihres Rechtsvertreters RA Dr. Reto Crameri anwesend war.
Der Beschwerdeführer im Verfahren R 20 116 war ebenfalls persönlich in
Begleitung seiner Rechtsvertreterin RA'in MLaw Flavia Brülisauer präsent.
Der Beschwerdegegner war durch einen juristischen Mitarbeiter
Raumplanung beim Departement für Volkswirtschaft und Soziales (DVS)
vertreten. Die Beschwerdegegnerin war durch den Gemeindepräsidenten,
die Gemeindevorsteherin Ressort Bau und Planung, den Leiter der
Verwaltung (Gemeindeschreiber) sowie ein Mitglied des Planungsbüros
der Gemeinde vertreten. Allen Anwesenden wurde sodann anlässlich der
Ortsbegehung an sechs verschiedenen Standorten die Gelegenheit
geboten, sich zu den aufgeworfenen Fragen – insbesondere den
Gewässerraumabständen zu den Gebäuden auf den Parzellen J._
und D._ einschliesslich bestehender Uferverbauungen sowie dem
vorherrschenden Überbauungsgrad der in Frage stehenden Dorfteile
rechts- und linksseitig des Flussverlaufs – zu äussern. Von Seiten des
Gerichts wurden am Augenschein insgesamt 23 Fotos von den
tatsächlichen Verhältnissen und der näheren Umgebung der besichtigten
sechs Standorte erstellt und dem Protokoll beigefügt.
17. Der Beschwerdegegner teilte dem Gericht am 13. Mai 2022 seinen Verzicht
auf eine Stellungnahme zum Augenscheinprotokoll vom 4. April 2022 mit.
Die Beschwerdegegnerin äusserte sich mit Stellungnahme vom 16. Mai
2022 dazu. Von Seiten der Beschwerdeführerin ging innert gesetzter Frist
keine Stellungnahme zum Protokoll der Ortsbegehung ein.
Auf die weiteren Vorbringen und Beweismittel der Parteien wird, soweit
erforderlich, im Rahmen der nachfolgenden Erwägungen eingegangen.
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Considerations:
II. Das Gericht zieht in Erwägung:
1.1. Nach Art. 102 Abs. 1 des Raumplanungsgesetzes für den Kanton
Graubünden (KRG; BR 801.100) in Verbindung mit Art. 49 Abs. 1 lit. d des
Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (VRG; BR 370.100) beurteilt
das Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden Beschwerden gegen
Entscheide der Regierung über öffentlich-rechtliche Streitigkeiten, soweit
diese nicht nach kantonalem oder eidgenössischem Recht endgültig sind.
Der angefochtene Regierungsbeschluss vom 17./18. November 2020 (vgl.
Akten des Beschwerdegegners [Bg-act.] 9 sowie Akten der
Beschwerdeführerin [Bf-act.] 3) betreffend Genehmigung der Teilrevision
der Ortsplanung, worin unter anderem die Gewässerraumzone im Bereich
der Parzelle D._ der Beschwerdeführerin von der Genehmigung
ausgenommen und an die Gemeinde zur Überarbeitung zurückgewiesen
wurde (Bg-act. 9, ZP 1:2000, C._, Gewässerraum, "orange
Bandierung" mit Anmerkungen in roter Schriftfarbe [Ausscheidung
Gewässerschutzzone]), ist weder laut KRG noch nach dem Bundesgesetz
über die Raumplanung (RPG; SR 700) endgültig, weshalb er ein taugliches
Anfechtungsobjekt für ein Verfahren vor Verwaltungsgericht darstellt und
die Zuständigkeit des angerufenen Gerichts gegeben ist. Als formelle und
materielle Adressatin des angefochtenen Entscheids ist die
Beschwerdeführerin – als Eigentümerin der Parzelle D._ (Bf-act. 2a),
die teilweise in der Freihaltezone und Landwirtschaftszone und teilweise in
der Dorfzone (Bauzone) liegt (Bf-act. 2b) – durch die Festlegung der
genehmigten Gewässerraumzone auf der orografisch rechten Seite des
Inns in der Nutzbarkeit ihrer Parzelle D._ berührt (vgl. Bf-act. 4, 8, 10
sowie Bg-act. 4, 7, 8 und 9) und weist ein schutzwürdiges Interesse an
dessen Aufhebung oder Änderung auf, weshalb sie zur
Beschwerdeerhebung legitimiert ist (Art. 50 Abs. 1 VRG). Auf die zudem
frist- und formgerecht (siehe Art. 52 Abs. 1 VRG und Art. 38 Abs. 1 VRG)
eingereichte Beschwerde vom 4. Januar 2021 ist daher einzutreten.
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1.2. Das Verwaltungsgericht entscheidet gestützt auf Art. 43 Abs. 2 lit. a VRG
in Fünferbesetzung, da ein Entscheid der Regierung zu beurteilen ist.
2. Ausgangspunkt und somit Grundlage für die Beurteilung der vorliegenden
Streitangelegenheit bildet das Bundesgesetz über den Schutz der
Gewässer (GSchG; SR 814.20) und die zugehörige
Gewässerschutzverordnung (GSchV; SR 814.201). Weiter gilt es das
Bundesgesetz über die Raumplanung (RPG; SR 700) sowie allenfalls das
Raumplanungsgesetz für den Kanton Graubünden (KRG; BR 801.100) zu
beachten und anzuwenden.
2.1. Die Gewässerraumzone bildet eine die Grundnutzungszone überlagernde
Spezialzone im Sinne einer Schutzzone nach Art. 18 RPG. Der Gewässer-
raum wird somit im Kanton Graubünden – wie eine Schutzzone –
entsprechend der Verfahrensnorm Art. 48 KRG in der kommunalen
Grundordnung festgesetzt, praxisgemäss mittels einer Gewässerraumzone
im kommunalen Zonenplan (vgl. HETTICH/JANSEN/NORER [Hrsg.],
Kommentar zum Gewässerschutzgesetz [GSchG] und zum
Wasserbaugesetz [WBG], Zürich 2016, S. 624 ff.).
2.2. Art. 36a Abs. 1 GSchG verpflichtet die Kantone, den Raumbedarf der
oberirdischen Gewässer festzulegen, der erforderlich ist für die
Gewährleistung der natürlichen Funktionen der Gewässer, des Schutzes
vor Hochwasser und der Gewässernutzung (Gewässerraum). Die Kantone
sorgen dafür, dass der Gewässerraum bei der Richt- und Nutzungsplanung
berücksichtigt sowie extensiv gestaltet und bewirtschaftet wird (Art. 36a
Abs. 3 Satz 1 GSchG).
2.3. Der hierfür erforderliche Raumbedarf von Fliessgewässern wird in Art. 41a
GSchV konkretisiert. Dessen Abs.1 und 2 bezeichnen die minimale Breite
des Gewässerraums, die nicht unterschritten werden darf. In dicht
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überbauten Gebieten kann sie aber den baulichen Gegebenheiten
angepasst werden, soweit der Schutz vor Hochwasser gewährleistet ist
(Abs. 4).
2.4. Im Gewässerraum dürfen nur standortgebundene, im öffentlichen Interesse
liegende Anlagen wie Fuss- und Wanderwege, Flusskraftwerke oder
Brücken erstellt werden (Art. 41c Abs. 1 GSchV). In dicht überbauten
Gebieten kann jedoch die Behörde für zonenkonforme Anlagen
Ausnahmen bewilligen, sofern keine überwiegenden Interessen
entgegenstehen (lit. a).
2.5. Um von der festgelegten Gewässerraumzone gemäss Zonenplan 1:2000,
C._, Gewässerraum (Bg-act. 9 mit orange eingefärbter Bandierung)
im nordöstlichsten Bereich der Parzelle D._ mit dem darauf
befindlichen Gebäude Assek.-Nr. 1-75 im Sinne der Beschwerdeführerin
abweichen zu können (Reduktion des Gewässerraums auf blau straffierte
Linie), müsste also die Voraussetzung für eine Ausnahmebewilligung erfüllt
sein. Die Beschwerdeführerin erachtet diese Voraussetzung als erfüllt, da
es sich beim betroffenen Grundstückteil nahe des Brückenkopfes für die
Zufahrt ins Gebiet V._ rechtsseitig des Inns um dicht überbautes
Gebiet handle und somit Art. 41c Abs. 1 lit. a GSchV anwendbar sei. Dieser
Begriff entstammt der Gewässerschutzverordnung und ist damit
Bundesrecht, das bundesweit einheitlich auszulegen ist. Das Gericht greift
dabei nicht in unzulässiger Weise in das Ermessen des Kantons oder der
Gemeinde ein.
2.6. Das Bundesgericht geht in seiner Rechtsprechung davon aus, dass der
Betrachtungsperimeter für die Beurteilung, ob ein "dicht überbautes
Gebiet" vorliegt, nicht zu eng gefasst werden darf. Dieser umfasst –
zumindest in kleineren Gemeinden – in der Regel das Gemeindegebiet.
Dabei liegt der Fokus auf dem Land entlang der Gewässer und nicht auf
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dem Siedlungs- oder Baugebiet als Ganzem (BGE 143 II 77 E.2.4-2.6;
Urteil des Bundesgerichts 1C_106/2018 vom 2. April 2019 E.5.7).
Allerdings darf das Hauptaugenmerk nicht auf die Baugrundstücke und die
unmittelbar angrenzenden Parzellen gerichtet werden, sondern es muss
eine Gesamtbetrachtung angestellt werden, mit Blick auf die bestehende
Baustruktur des Gemeindegebiets. In peripheren Gebieten, die an ein
Fliessgewässer angrenzen, besteht regelmässig kein überwiegendes
Interesse an einer verdichteten Überbauung des Gewässerraums (BGE
140 II 428 E.7, 437 E.5.1; Urteil des Bundesgerichts 1C_444/2015 vom 14.
März 2016 E.3.1-3.6.2 und E.6.4; 1C_473/2015 vom 22. März 2016 E.5.7,
1C_67/2018 vom 4. März 2019 E.4.3, 1C_106/2018 vom 2. April 2019
E.5.1-5.2 [= BGE 143 II 77]; CORNELIA CHRISTINE BÄHR, Neun Jahre
Gewässerraum – ein Rechtsprechungsbericht, in: URP 2020, S. 31-35;
Entscheide/Gewässerschutz: Zur Festlegung des Gewässerraums, in URP
2022, S. 167-181 m.w.H.; interessant und aufschlussreich dazu auch: GIERI
CAVIEZEL/MICHELANGELO GIOVANNI, in: Rechtgutachten – Rechtsfragen und
Spielräume im Gewässerraum vom 14. November 2017, im Besonderen
Ziff. 3.2, S. 31 ff./S. 46).
2.7. Wie sowohl den übersichtlichen Geländekammer- und illustrativen
Gewässerraumplänen bei den Akten entnommen werden kann (Bf-act. 4
[Gewässerraum], 7 [Fotodokumentation], 8 [Karte-Gemeindeblatt], 9
[historisch geschützte Gebäude/V._], 10 [GGP 2019]; sowie Bg-act. 1
[Luftbild 2015], 4 [GGP 2019/2020 mit ortsbildprägenden Bauten]) als auch
aus den am Augenschein vom 4. April 2022 unmittelbar vor Ort durch das
Gericht (in 5-er Besetzung) gewonnenen Erkenntnissen hervorgeht (vgl.
Protokoll mit Situationsplan und Besichtigungsstandorten V-VI;
Gerichtsfotos 9-13 im Dorfzentrum mit Klinikgebäude und Bachverlauf
"F._"; Fotos 14-17 Blick Richtung Süden Einmündung F._ in den
Fluss Z._, Fotos 18-23 Brückenkopf rechts mit Gebäude der
Beschwerdeführerin auf Parzelle D._ sowie Bildaufnahmen der
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Umgebung links/rechts Innufer), wurde der Eindruck bestätigt, dass es sich
beim nordöstlichsten Anteil der Parzelle D._ (mit Wohngebäude) und
dessen Umgebung eindeutig nicht um ein dicht überbautes Gebiet im Sinne
der Ausnahmebestimmung laut Art. 41a Abs. 4 GSchV handelt. Für den
Betrachtungsperimeter wurde auf alle drei Teilgebiete der in Frage
stehenden Fraktion abgestellt, wobei das eigentliche Dorfzentrum der
linksseitige Innabschnitt, unterteilt im Süden (Bodenfläche ca. 2 ha) und im
Norden (ca. 6 ha) durch die F._ in zwei Gebietshälften, bildet, während
das Gebiet V._ rechtsseitig des Inns liegt und im vorderen Uferbereich
beim Brückenkopf hauptsächlich durch alte (teils in-/auswendig total
renovierte) historische Gebäude (mit Kirche, Turmbaute und dgl.)
gekennzeichnet wird. Markant und typisch für diesen vorderen Bereich des
Gebiets V._ ist, dass entlang des rechtsseitigen Innufers lediglich
"schlauchartig" in zwei Bautiefen (vorne historische Altbauten inkl.
Gebäude auf Parzelle D._) gebaut wurde (Bg-act. 1 Luftbild 2015),
und erst dahinter eine kleinere Wohnsiedlung mit Grünflächen, bereits ca.
190 m entfernt vom Flussufer und dort überlagert durch eine Freihaltezone
(mit Bauverbot) existiert. Jene rechtsseitige Baulandfläche des Inns im
Westen weist zudem bloss eine Fläche von ca. 1,86 ha (= 18 %
Bauzonenfläche) auf, womit das zukünftige Entwicklungspotential dort
noch kleiner ist als in den anderen zwei Dorfteilen auf der linken Flussseite.
Insgesamt lässt sich festhalten, dass sich das Gebiet V._ – zu dem
auch der nordöstlichste Teil der Parzelle D._ der Beschwerdeführerin
mit Gebäude Assek.-Nr. 1-75 zählt – durch den Z._ eindeutig vom
Rest des Wohngebiets (linksseitig im Osten und Süden: 82 %
Bauzonenfläche) der betreffenden Fraktion abgrenzt. Es umfasst im
Wesentlichen nur zwei Bautiefen und weist aufgrund seiner peripheren
Ortslage keinen erkennbaren Dorfkern mit Entwicklungspotential für
künftige Generationen auf. Die rechtsseitig des Inns gebauten Häuser und
Altbauten im vorderen Siedlungsgebiet sind zudem schon vom Flussufer
des Inns zurückversetzt (vgl. dazu Gerichtsfotos 21 und 22 am Standort 6
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– Vorplatz mit Kopfpflastersteinen und Steinschutzmauern; Ausscheidung
als gewollte Baulücke).
2.8. Die Beschwerdeführerin beruft sich auch auf Art. 41a Abs. 4 (zum Wortlaut
der Vorschrift vgl. E.2.3 hiervor). Abgesehen davon, dass Abs. 4 nur schon
deshalb keine Anwendung finden kann, weil dieser ebenfalls das Vorliegen
eines dicht überbauten Gebietes voraussetzt (in E.2.7 verneint), übersieht
sie, dass Art. 41a GSchV bundesrechtliche Minimalvorgaben aufführt (BGE
139 II 470 E.4.3), nach denen die Kantone die Gewässerräume
festzusetzen haben. Dies ist vorliegend – weil der Regierungsbeschluss
vom 17./18. November 2020 infolge Anfechtung nicht in Rechtskraft
erwachsen ist – noch nicht geschehen. Nach der Rechtsprechung kommt
dem übergangsrechtlichen Gewässerraum die Funktion einer
Planungszone zu: Er soll gewährleisten, dass im Zeitraum nach dem
Inkrafttreten der Verordnung bis zur definitiven Festlegung des
Gewässerraums keine unerwünschten neuen Anlagen errichtet werden
(BGE 140 II 437 E.6.2). Insofern gilt er auch bei eingedolten Gewässern
(BGE 140 I 168 E.4.1.2), was sich bereits daraus ergibt, dass es sich bei
Art. 41a Abs. 5 lit. b GSchV um eine Kann-Vorschrift handelt, womit der
gesamte Gewässerraum bis zu dessen Festsetzung durch den Kanton
freizuhalten bzw. zu sichern ist. Liegt wie hier - der nordöstlichste Teil der
mit dem freistehenden Gebäude Assek.-Nr. 1-75 überbauten Parzelle
D._ am rechten Brückenkopf direkt entlang des Flusses Z._ –
ausserhalb des dicht überbauten Gebiets, können die rechtsanwenden
Behörden (hier die Beschwerdegegnerin als Planungsträgerin; der
Beschwerdegegner als Genehmigungsbehörde) keine
Ausnahmebewilligung für die Reduktion des festgelegten Gewässerraums
(blau straffierte Fläche anstatt orange eingefärbte Bandierung) erteilen.
2.9. Zusammengefasst ergibt sich, dass weder die Parzelle D._ selbst,
noch in der näheren Umgebung (peripher situierter Ortsteil V._), noch
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in der fraglichen Fraktion als Ganzes (C._) als massgebenden
Betrachtungsperimeter effektiv ein dicht überbautes Gebiet im Sinne des
Gewässerschutzgesetzes vorliegt. Damit erübrigt sich aber auch eine
Interessensabwägung, weil die Beschwerde bereits aus den (in E.2.6.-2.8.)
erwähnten Gründen abzuweisen ist.
2.10. Der strittige Regierungsbeschluss vom 17./18. November 2020 ist damit
rechtens, was zur Abweisung der Beschwerde vom 4. Januar 2021 führt
3.1. Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Gerichtskosten gestützt auf
Art. 73 Abs. 1 VRG der Beschwerdeführerin aufzulegen. Das Gericht
erachtet dabei ermessensweise eine Staatsgebühr von CHF 2'500.-- (zzgl.
Kanzleiauslagen) für angemessen und gerechtfertigt. Das angeführte
Kostenargument der Beschwerdeführerin, wonach der Beschwerdegegner
zur konkreten Situation erst im Rechtsmittelverfahren (Ziff. 13) eine über
10-seitige Stellungnahme nachgeschoben habe, obwohl er diese Gründe
bereits im angefochtenen Beschluss hätte vorbringen können und dies
deshalb bei der Verlegung der Kosten auf jeden Fall zu berücksichtigten
sei, kann nicht gehört werden. In der Stellungnahme des
Beschwerdegegners vom 5. Februar 2021 an das streitberufene Gericht
wurde lediglich aufforderungsgemäss auf die Einwände und Anträge in der
Beschwerde vom 4. Januar 2021 reagiert (Ziff. 11), womit rügebezogen
andere Themen als im Regierungsbeschluss vom November 2020 (Ziff. 10)
behandelt wurden.
3.2. Aussergerichtlich steht weder dem Beschwerdegegner (Kanton) noch der
Beschwerdegegnerin (Gemeinde) eine (Partei-) Entschädigung zu, da sie
beide lediglich im Rahmen ihres amtlichen Wirkungskreises und aufgrund
ihrer Zuständigkeit obsiegt (bzw. gehandelt) haben (Art. 78 Abs. 2 VRG).